M1.T5 Análisis Gestión Riesgo Desastres Colombia 2012

Anlisis de la gestin del riesgo de desastres en Colombia

Un aporte para la construccin de polticas pblicas

RESUMEN EJECUTIVO

BANCO MUNDIALCOLOMBIA

Coordinadores y editores

Ana Campos G., Niels Holm-Nielsen, Carolina Daz G., Diana M. Rubiano V., Carlos R. Costa P., Fernando Ramrez C. y Eric Dickson

Se extiende un agradecimiento especial y reconocimiento a los socios que apoyan el trabajo de GFDRR para proteger

a los medios de subsistencia y mejorar la vida: Secretara del Grupo de Estados ACP; Academia rabe de Ciencia,

Tecnologa y Transporte Martimo; Australia; Bangladesh; Blgica; Brasil; Canad; China; Colombia; Dinamarca;

Egipto; la Comisin Europea; Finlandia; Francia; Alemania; Hait; India; Indonesia; la Federacin Internacional de

la Cruz Roja y la Media Luna Roja; Irlanda; el Banco Islmico de Desarrollo; Italia; Japn; Luxemburgo; Malawi;

Malasia; Mxico; Pases Bajos; Nueva Zelanda; Nigeria; Noruega; Portugal; Arabia Saudita; Senegal; Sudfrica;

Corea del Sur; Espaa; Suecia; Suiza; Turqua; Reino Unido; Programa de las Naciones Unidas; Estados Unidos;

Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres - Naciones Unidas; Vietnam; el Banco Mundial y Yemen.

Fondo Mundial para la Reduccin y Recuperacin de Desastres

1818 H Street, NWWashington, DC 20433, USA

Telfono: 202-458-0268Correo electrnico: [email protected]: 202-522-3227

cubiertaRESUMEN GESTIN DEL RIESGO.indd 1 10/04/2012 11:26:03 a.m.


Anlisis de la gestin del riesgo de desastres en Colombia

Un aporte para la construccin de polticas pblicas

Coordinadores y editores

Ana Campos G., Niels Holm-Nielsen, Carolina Daz G., Diana M. Rubiano V.,

Carlos R. Costa P., Fernando Ramrez C. y Eric Dickson

REsUMEN EjECUtiVo

Resumen EjecutivoAnlisis de la gestin del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construccin de polticas pblicas

Copyright 2012 por Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento / Banco MundialRegin de Amrica Latina y El Caribe1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, U.S.A.www.bancomundial.org/co

Todos los derechos reservadosPrimera edicin en espaol: Marzo de 2012

El Banco Mundial no acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretacin. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de la informacin incluida en esta publicacin y no aceptan responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretacin.

Los lmites, los colores, las denominaciones y dems informacin contenida en los mapas de este libro no presuponen, por parte del Grupo del Banco Mundial juicio alguno sobre la situacin legal de cualquier territorio, ni el reconocimiento o aceptacin de dichos lmites.

Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este libro son en su totalidad de los autores y no deben ser atribuidas en forma alguna al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas o a los miembros de su Directorio Ejecutivo ni a los pases que representan.

Derechos y PermisosEl material de esta publicacin est protegido por el derecho de propiedad intelectual. Las solicitudes de autorizacin para reproducir partes de esta publicacin debern enviarse a Oficial de Comunicaciones Fernanda Zavaleta de la Oficina del Banco Mundial para Colombia y Mxico al Fax (55) 5480-4222. Cualquier otra pregunta sobre los derechos y licencias debe ser dirigida al Banco Mundial en Mxico en el nmero de fax referido.

Edicin: Primera edicinImpreso y hecho en Bogot, Colombia/2012Banco Mundial

Diseo y diagramacin: Marcela GodoyCorreccin de estilo: Luisa Fernanda Arango CalaFotografa de la portada: Inundaciones. Municipio de Cha, Departamento de Cundinamarca, 2011 (Cortesa de la Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca)Fotografas interiores: Gabriel J. Arango Z., Nilson Correa B., Servicio Geolgico Colombiano, Comisin Colombiana del OcenoImpresin: Imgenes Impresin por Demanda Ltda.

Resumen Ejecutivo. Anlisis de la gestin del riesgo de desastres en Colombia : un aporte para la construccin de polticas pblicas Bogot, Colombia : Banco Mundial , 2012. 58 p. : il. 333.3109861/A56 1. Gestin del riesgo de desastres - Prevencin de desastres -Desastres naturales Colombia - Polticas pblicas - 2. Prevencin de desastres - Gestin del riesgo de desastres - Desastres naturales Colombia Polticas pblicas. 3. Colombia - Gestin del riesgo de desastres - Prevencin de desastres -Desastres naturales - Polticas pblicas


vPREFACio

Al igual que muchos pases en Amrica Latina, Colombia enfrenta grandes retos que amenazan seriamente su desarrollo. Factores como el desplazamiento de poblacin de las zonas rurales a las zonas urbanas, la degradacin ambiental y el cambio acelerado del uso del suelo amplifican dichos retos. Estas condiciones socio econmicas, aunadas a la propensin del pas a la ocurrencia de fenmenos naturales, tales como sismos, inundaciones y deslizamientos, entre otros, exacerba-dos por las acciones humanas y las condiciones variantes del clima, confirman un proceso continuo de construccin y acumulacin de riesgos. La materializacin de estos riesgos en desastres, afectan el desarrollo del pas e impiden y retrasan el logro de las metas de bienestar social trazadas por el Gobierno.

Como consecuencia de las grandes prdidas sufridas por la ocurrencia del fenmeno de La Nia 2010 2011, y en el mbito de la agenda que en materia de gestin del riesgo de desastres que el Banco Mundial ha mantenido desde 1999 con el Gobierno colombiano, el Departamento Nacional de Planeacin solicit el apoyo de la institucin para llevar a cabo una evaluacin integral de las polticas de gestin del riesgo, as como en la formulacin de recomendaciones estratgicas a corto y largo plazo, que contribuyan a reducir la afectacin de la poblacin y el impacto econmico de los desastres.

Esta es la primera vez que se lleva a cabo en Amrica Latina un Anlisis de Gestin del Riesgo de Desastres en el marco de las polticas de desarrollo de un pas, donde tradicionalmente el Banco ha venido realizando este tipo de estudios desde la perspectiva ambiental o desde los diferentes sectores.

El presente informe, producto de un trabajo conjunto con mltiples agen-tes pblicos y privados, no se limita a analizar las causas del riesgo y a medir su crecimiento. Por el contrario, profundiza sobre los avances institucionales en el manejo del riesgo en los diferentes niveles de gobierno y la forma como el tema se ha incorporado en la administracin pblica territorial y sectorial. Seala adems, grandes oportunidades para articular la gestin del riesgo de desastres en los ins-trumentos de planificacin, inversin, seguimiento y control existentes, y muestra la necesidad de definir responsables tanto pblicos como privados como parte de la estrategia de reduccin de la vulnerabilidad fiscal del Estado.

Como conclusin, el estudio demuestra que si el pas no quiere seguir vien-do su crecimiento econmico acompaado de prdidas cada vez ms frecuentes y de mayores dimensiones, es fundamental un cambio radical en las polticas de desarrollo y en las prcticas de gestin territorial y sectorial. Por lo tanto, el pre-sente documento define una serie de recomendaciones para elevar la gestin del

vi

riesgo de desastres a nivel de poltica de Estado, mostrando que la prioridad para reducir el impacto de los desastres, est en la tarea de mejorar las condiciones de uso y ocupacin del territorio.

Agradezco en nombre del Banco Mundial al Gobierno de Colombia por la confianza brindada al habernos solicitado la elaboracin de este estudio. De igual manera, mi reconocimiento a todas las personas que de una y otra forma contri-buyeron con su formulacin y comentarios. Al Fondo Mundial para la Reduccin y Recuperacin de Desastres (GFDRR) un agradecimiento especial por el apoyo financiero brindado para su elaboracin.

Invito a las autoridades nacionales, responsables de las polticas y procesos de desarrollo, a vincular los criterios de reduccin de riesgos en todas sus prcti-cas, fomentar la participacin de actores que tradicionalmente no se han involu-crado en el tema, y a acompaar tcnica y financieramente a los gobiernos locales y regionales en la creacin de nuevas estrategias de intervencin para construir un pas con criterios de seguridad frente al riesgo de desastres.

GLORIA GRANDOLINIDirectora para Mxico y ColombiaBanco Mundial

vii

Anlisis de la gestin del riesgo de desastres para Colombia: un aporte para la construccin de polticas pblicas es el resultado de un trabajo del Banco Mundial iniciado en marzo de 2011 por solicitud del Gobierno de Colombia, a travs del Departamento Nacional de Planeacin. Se cont con la participacin de mltiples entidades y profesionales interesados en la temtica y de un importante grupo de colaboradores quienes facilitaron la materializacin del presente documento. El equipo agradece especialmente a Gloria M. Grandolini (Directora de Pas Colombia y Mxico - Banco Mundial), Ede Jorge Ijjasz-Vsquez (Director Sectorial del Departamento de Desarrollo Sostenible para la Regin de Amrica Latina y el Caribe - Banco Mundial), Guang Zhe Chen (Gerente de Sector Urbano, Agua y Saneamiento y Manejo de Desastres Naturales de la Regin de Amrica Latina y el Caribe - Banco Mundial), Geoffrey Bergen (Representante Residente en Colombia - Banco Mundial) y Daniel Sellen (Gerente Sectorial del Departamento de Desarrollo Sostenible para Colombia - Banco Mundial) por su apoyo incondicional.

Coordinadores de ProyectoEl proyecto se desarroll bajo el liderazgo de Niels Holm-Nielsen (Coordinador de Gestin del Riesgo de Desastres para la Regin de Amrica Latina y el Caribe - Banco Mundial) y Eric Dickson (Gerente de Proyectos para Colombia - Banco Mundial).

Autores Principales y Editores El trabajo fue preparado por un grupo de especialistas en gestin del riesgo de desastres a cargo de Ana Campos Garca, Carolina Daz Giraldo, Diana Marcela Rubiano Vargas, Carlos Rufino Costa Posada y Fernando Ramrez Corts - Banco Mundial.

Equipo de Trabajo El grupo de trabajo extendido estuvo conformado por: la Corporacin OSSO con Andrs Velsquez, Fernando Ramrez Gmez, Cristina Rosales Climent, Nayibe Jimnez Prez, Diana Mendoza Gonzlez, William Burbano, Natalia Daz Ayala, Jorge Eduardo Mendoza Cifuentes, Henry Adolfo Peralta Buritic, Mauricio Bautista Arteaga. Consultores individuales de diferentes disciplinas: Vctor Manuel Moncayo Cruz, Carmenza Saldas Barreneche, Mara Isabel Toro Quijano, Amparo Velsquez Pealoza, Juanita Lpez Pelez, Jaime Ivn Ordoez Ordoez, Jorge Alberto Serna Jaramillo, Jos Edier Ballesteros Herrera, Carlos Eduardo Vargas Manrique, Doris Suaza Espaol, Leonardo Morales Rojas, Elvira Miln Agmez Crdenas, Ernesto Betancourt Morales, Ana Mara Torres Muoz y Alejandro Vega; y funcionarios del Banco Mundial: Mara Clara Ucrs, Daniel Alberto Manjarrs, Karina M. Kashiwamoto y Ana F. Daza.

Revisores El equipo recibi apoyo y comentarios de Daniel Sellen (Banco Mundial), Diego Arias Carballo (Banco Mundial), Lars Christian Moller (Banco Mundial), Mauricio Cullar Montoya (Banco Mundial), Andrew Maskrey (UN - EIRD), Ricardo Mena (UN - EIRD), Allan Lavell (Consultor Senior en Gestin del Riesgo de Desastres), Omar Daro Cardona Arboleda (Consultor Senior en Gestin del Riesgo de Desastres) y Lizardo Narvez Marulanda (Consultor en Gestin del Riesgo de Desastres). Colaboradores del Gobierno NacionalEl Gobierno de Colombia, por intermedio del Departamento Nacional de Planeacin (DNP), la Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres (UNGRD) y los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS); Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT);

AGRADECiMiENtos

viii

Agricultura y Desarrollo Rural (MADR); Transporte (MT); Minas y Energa (MME); Salud y Proteccin Social (MSPS); Hacienda y Crdito Pblico (MHCP), y Educacin Nacional (MEN), ayudaron al equipo para la realizacin del presente estudio. Adems, entidades como el Servicio Geolgico Colombiano (SGC); el Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales de Colombia (Ideam); la Comisin Colombiana del Ocano (CCO); el Departamento Nacional de Estadsticas (DANE), y el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC), ofrecieron aportes fundamentales durante la preparacin del estudio y participaron de manera activa en su revisin. De particular importancia fue la intervencin de algunos funcionarios de dichas instituciones, as como de otras entidades: Hernando Jos Gmez Restrepo (DNP), Mauricio Santa Mara Salamanca (DNP), Juan Mauricio Ramrez Corts (DNP), Carolina Urrutia Vsquez (DNP, desde julio de 2011), Giampiero Renzoni Rojas (DNP, hasta julio de 2011), Alexander Martnez Montero (DNP), Nilson Correa Bedoya (DNP), Claudia Patricia Satizabal Robayo (DNP), Mara Salom Ruz Alvarado (DNP), Jean Philippe Penning (DNP), Pedro Luis Jimnez (DNP), Jos Alejando Bayona (DNP), Augusto Csar Pinto (DNP), Nicols Prez Marulanda (DNP), Samuel Zambrano (DNP), Camilo Jaramillo (DNP), Katty De Oro (DNP), Julio Csar Jimnez (DNP), Carlos Ivn Mrquez Prez (UNGRD), Richard Alberto Vargas Hernndez (UNGRD), Perla Haydee Rueda (UNGRD), Jairo Enrique Brcenas Sandoval (UNGRD), Marta Luca Calvache Velasco (SGC), Mara Mnica Arcila Rivera (SGC), Mara Luisa Monsalve Bustamante (SGC), Ivn Daro Gmez (IGAC), Camila Romero Chica (CCO), Ricardo Lozano (Ideam), Ernesto Rangel Mantilla (Ideam), Omar Franco (Ideam), Claudia Milena lvarez Londoo (Ideam), Dorotea Cardona Hernndez (Ideam), Mara Constanza Garca (MT), Gloria Snchez (MT), Juan Camilo Granados (MT), Carla Viviescas (MT), Magda Constanza Buitrago Ros (MT), Lyda Milena Esquivel Roa (Invas), Carlos Castao (MADS), Luis Alfonso Sierra (MADS), Javier Pava (MADS), Luis Roberto Chiape (MADS), Claudia Luca Ramrez (MVCT), Carlos Ariel Corts (MVCT), Claudia Mora (ex Viceministra de Agua), Augusto Ardila (MSPS), Luis Eduardo Arango (MHCP), Sandra Rodrguez (MHCP), Lina Marcela Tami (MADR), Samira Alkhatib (MADR), Elizabeth Arciniegas (MADR), Eudes de Jess Velsquez (MADR), Juan Carlos Ortega (Banco Agrario), Mara Bigitthe Bravo (MEN), Dinora Carolina Corts (MEN), Juan Pablo Morales (MEN), Andrs E. Taboada (MME).

De igual manera se cont con la participacin de muchos otros representantes de las mencionadas entidades durante las entrevistas y talleres realizados.

Otros colaboradoresOrganizaciones como la Federacin Colombiana de Municipios (FCM), la Asociacin de Corporaciones Autnomas Regionales y Desarrollo Sostenible (Asocars), la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), la Cmara Colombiana de la Construccin (Camacol), la Federacin de Aseguradores Colombianos (Fasecolda), la Cmara Colombiana de la Infraestructura (CCI), apoyaron la recoleccin de informacin, ofrecieron aportes importantes durante la preparacin del estudio y participaron de manera activa. El equipo agradece muy especialmente a: Fernando Enciso Herrera (FCM), Ramn Leal Leal (Asocars), Maria I. Vanegas (Asocars), Rafael Meja Lpez (SAC), Luis Fernando Forero Gmez (SAC), Camilo Congote Hernndez (Camacol), Carlos Varela (Fasecolda), Juan Martn Caicedo Ferrer (CCI) y Sandra Silva Serna (CCI).

Para los estudios de caso (ciudades de Bogot, Cali, Medelln, Barranquilla, Manizales y Ccuta; regiones como La Mojana y el Canal del Dique; cuencas de los ros Sin y ro Bogot) se recibieron aportes valiosos a travs de entrevistas a una gran cantidad de actores tanto pblicos como privados, a los cuales el equipo expresa su reconocimiento.

FinanciamientoPor ltimo, un especial agradecimiento al Fondo Mundial para la Reduccin y Recuperacin de Desastres (GFDRR) por el financiamiento de los estudios base de este informe.

ix

CoNtENiDo

PREFACio v

AGRADECiMiENtos vii

1. iNtRoDUCCiN 1

2. PRiNCiPAlEs CoNClUsioNEs DEl ANlisis DE lA GEstiN DEl RiEsGo DE DEsAstREs EN ColoMbiA 5

3. sEis PRiNCiPAlEs REtos PARA loGRAR lA GobERNAbiliDAD DE lA GEstiN DEl RiEsGo DE DEsAstREs EN ColoMbiA, y lAs tREiNtA ACtiViDADEs PARA llEGAR A Ello 21

biblioGRAFA 43

siGlAs, ACRNiMos 47

xlistA DE FiGURAs

Figura 1. Cuatro factores que marcan la tendencia del crecimiento del riesgo en Colombia y del aumento de la responsabilidad fiscal del Estado 7

Figura 2. Registros de desastres y prdidas por dcada 16

Figura 3. Seis estrategias para aumentar la gobernabilidad de la gestin del riesgo de desastres en Colombia 23

listA DE GRFiCAs

Grfica 1. Comparacin de la inversin total nacional, departamental y municipal en gestin del riesgo, 1998-2010 8

Grfica 2. rea y poblacin expuesta a movimientos en masa, sismos e inundaciones en Colombia 9

Grfica 3. Nmero de registros de eventos desastrosos en las ciudades de estudio, 1970-2011 12

Grfica 4. Porcentaje de eventos desastrosos en las ciudades de estudio, 1970-2011 12

Grfica 5 . Agentes sociales responsables de tomar medidas de prevencin y atencin de desastres 19

listA DE tAblAs

Tabla 1. Recomendaciones para fortalecer la gestin pblica en materia del riesgo de desastres en Colombia 40

1 Introduccin

Inundaciones. Municipio de La Virginia (Risaralda), 2011. Fotografa cortesa de: Gabriel Jaime Arango Zapata.

iNtRoDUCCiN 3

Colombia ha sido pionera en Amrica Latina en el desarrollo de una visin integral frente al tratamiento de los riesgos y desastres, lo cual ha permitido una disminucin relativa en las prdidas de vidas; sin embargo, los daos en la propiedad, la infraestructura y los medios de subsistencia siguen en aumento. Avances en los sistemas de monitoreo y alerta temprana, as como en la organizacin de las entidades nacio-nales y locales para la respuesta a emergencias, han permitido una disminucin de las prdidas de vida por la ocurrencia de fenmenos natu-rales. No obstante, los esfuerzos realizados por contribuir a la seguridad territorial, al bienestar social y a la sostenibilidad ambiental no han sido suficientemente efectivos para intervenir la expo-sicin y vulnerabilidad, lo cual se ha evidenciado a travs del aumento de las prdidas econmicas en los ltimos eventos, especialmente durante el fenmeno de La Nia 2010-2011.

La situacin vivida a principios del pe-rodo del Gobierno del Presidente Santos (2010-2014) representa un reto muy impor-tante para su administracin, en relacin con la recuperacin de la poblacin y de las actividades econmicas afectadas, y el fortalecimiento de la poltica y la organizacin para la gestin del riesgo de desastres. En este contexto, el Gobierno del Colombia, a travs del Departamento Nacional de Planeacin (DNP), solicit el apoyo del Banco Mundial para la elaboracin del Anlisis de la ges-tin del riesgo de desastres en Colombia. El Banco a su vez gestion la financiacin para la ejecucin del estudio con el Fondo Mundial para la Reduc-cin y Recuperacin de Desastres (GFDRR).

El objetivo del anlisis es evaluar el esta-do de avance de la gestin del riesgo en Colom-bia y proponer recomendaciones que permitan al Gobierno ajustar las polticas pblicas en esta materia con una perspectiva de corto y lar-go plazo. Para ello, el trabajo busc: (i) establecer la situacin de riesgo y el impacto de los desastres en las ltimas dcadas; (ii) identificar los avances legales, institucionales y conceptuales de la tem-tica en el pas; (iii) examinar el estado y evolucin de las inversiones en gestin del riesgo; (iv) anali-zar el rol de los entes territoriales y sectoriales en la gestin del riesgo, y (v) identificar los vacos y retos existentes en la definicin de las responsabilidades de los sectores pblico y privado. Con los resulta-dos del estudio se pretende proveer insumos tiles, tanto para la consolidacin del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2010-2014 Prosperidad para todos, como para la orientacin del proceso de recuperacin y reconstruccin asociado a los re-cientes episodios de La Nia, y la formulacin de polticas pblicas a largo plazo que favorezcan a la sostenibilidad del desarrollo en Colombia.

El informe Anlisis de la gestin del ries-go de desastres en Colombia es el resultado de un trabajo interinstitucional e intersectorial que ha sido coordinado por el Gobierno Nacio-nal, a travs del DNP y la Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres (UNGRD), en asocio con el GFDRR y el Banco Mundial. El equipo tcnico que elabor el estudio se confor-m por un grupo de expertos nacionales y regio-nales en el campo de la gestin del riesgo. Adems, el proyecto ha recibido el apoyo y la colaboracin de los Ministerios de Minas y Energa; Educacin;

Los desastres ocurren en todo el mundo, pero sus repercusiones econmicas, sociales y ambientales han ido en aumento, siendo

generalmente mucho mayores en los pases en desarrollo. Los desastres pueden eclipsar aos de inversin para el desarrollo de los pases, pero

a su vez, las causas del riesgo pueden estar arraigadas en errores y problemas de los mismos procesos de desarrollo. (Banco Mundial, 2006)

4 ResUMeN ejeCUtIvO. ANLIsIs De LA gestIN DeL RIesgO De DesAstRes eN COLOMBIA: UN ApORte pARA LA CONstRUCCIN De pOLtICAs pBLICAs

Agricultura y Desarrollo Rural; Transporte; Am-biente y Desarrollo Sostenible; Vivienda, Ciudad y Territorio; Hacienda; y Salud y Proteccin So-cial. De igual manera han participado la Federa-cin Colombiana de Municipios, la Asociacin de Corporaciones Autnomas Regionales (Asocars), la Sociedad Colombiana de Agricultores (SAC), la Cmara Colombiana de la Construccin (Camacol), la Federacin de Aseguradores Co-lombianos (Fasecolda), la Cmara Colombiana de la Infraestructura (CCI) y el Instituto Nacio-nal de Vas (Invas), as como entidades nacio-nales, en particular, el Departamento Nacional de Estadsticas (DANE), el Servicio Geolgico Colombiano (SGC, antes Ingeominas), el Ins-tituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales de Colombia (Ideam) y el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC).

Para este trabajo se adoptaron mltiples estrategias con el fin de evaluar: los avances de la gestin del riesgo, la percepcin del Estado y la sociedad civil acerca de los resultados alcan-zados y los principales desafos hacia el futuro. Aproximaciones conceptuales desarrolladas pre-viamente, as como otros enfoques ms innova-dores que buscaron la forma de describir el deber ser de la articulacin entre la gestin del riesgo de desastres y la gestin pblica, proporcionaron un marco conceptual para orientar la estructura de este informe. Tambin se disearon diversos ins-trumentos de investigacin segn los mbitos de aplicacin: a nivel sectorial, territorial y comuni-tario, incluyendo la recopilacin y evaluacin de documentos especializados, sesiones de trabajo, entrevistas y la sistematizacin de casos de estu-dio en ocho sectores1 y diez mbitos territoriales2. Asimismo, se realizaron encuestas de autoeva-luacin a los representantes de 173 municipios, 12 gobiernos departamentales, 23 Corporacio-nes Autnomas Regionales (CAR), 17 entidades nacionales, y encuestas de percepcin del riesgo a 1.150 personas de ocho ciudades principales

del pas. Ello permiti documentar y analizar la evolucin de conceptos en gestin del riesgo, los marcos de poltica y los normativos, las institu-ciones y formas de organizacin, las inversiones, los avances y las percepciones frente a la temtica.

Anlisis de la gestin del riesgo de desas-tres en Colombia se ha estructurado en dos for-matos diferentes. El presente Resumen ejecutivo, que muestra una sntesis de los resultados cla-ves y las recomendaciones, el cual va orientado principalmente a las autoridades y tomadores de decisiones a nivel nacional, regional y local, las organizaciones nacionales e internacionales, as como la sociedad civil y el sector privado que apo-yan la gestin del riesgo de desastres en Colombia. Y un Informe, que es una publicacin completa y detallada, estructurada en seis captulos, los cuales contienen un anlisis tcnico dirigido a los res-ponsables de la implementacin de las polticas de la gestin del riesgo de desastres, adems de profe-sionales, investigadores y expertos en el tema.

El presente anlisis parte del recono-cimiento del gran reto que significa para los gobiernos el control y la reduccin del ries-go de desastre y del esfuerzo que en esta di-reccin ha mantenido el Estado colombiano en las ltimas dos dcadas. Lograr identificar y priorizar recomendaciones para el mejora-miento y consolidacin efectiva de la gestin del riesgo como poltica pblica, exigi que el anli-sis realizado tuviera un carcter crtico y a su vez propositivo. En este sentido, se destacan vacos y limitaciones existentes como un medio para sealar las oportunidades que tiene el gobierno para reorientar las polticas actuales de gestin del riesgo. El equipo del Banco Mundial agradece la confianza del Gobierno Nacional colombiano y su disposicin para la realizacin de este trabajo.

1 Sectores: transporte, energa, agua potable y saneamiento, vivienda, agricultura, educacin, ambiente y salud.

2 mbitos territoriales: las ciudades de Bogot, Medelln, Barranquilla, Cali, Manizales y Ccuta; las regiones La Mojana y el Canal del Dique, y las cuencas de los ros Sin y Bogot.

2 Principales conclusiones del analisis de la gestin del riesgo de desastres en Colombia

Barrio Gaitn. Municipio de Manizales (Caldas), 2011. Fotografa cortesa de: Nilson Correa Bedoya.

PRiNCiPAlEs CoNClUsioNEs DEl ANAlisis DE lA GEstiN DEl RiEsGo DE DEsAstREs EN ColoMbiA 7

La principal conclusin a partir de los resulta-dos del diagnstico es que el riesgo de desas-tre en Colombia est aumentando debido a la inadecuada gestin territorial, sectorial y pri-vada, ms que por factores externos como el cambio climtico. La Figura 1 resume los cua-tro factores que explican esta tendencia, tenien-

Figura 1. Cuatro factores que marcan la tendencia del crecimiento del riesgo en Colombia y del aumento de la responsabilidad fiscal del Estado

Los avances conceptuales sobre la relacin entre

gestin del riesgo y desarrollo, no han podido

ser llevados a nivel de polticas de Estado, ni han

sido incorporados como parte integral de gestin

pblica, contribuyendo as al crecimiento del riesgo

El riesgo se est acumulando permanentemente en las

ciudades y en las reas rurales, debido a la falta de aplicacin y control de las

polticas e instrumentos de ordenamiento territorial

municipal y la insuficiencia en el manejo de cuencas

hidrogrficas

Los vacos en el tema de gestin del riesgo de

desastres en las polticas y planes sectoriales amenazan

la sostenibilidad de las inversiones tanto de sectores

productivos como de servicios, contribuyendo as, al aumento de la exposicin

y la vulnerabilidad

La ausencia de una poltica clara y los antecedentes en

los cuales generalmente la responsabilidad ha sido

asumida por el Estado, desincentivan a los

ciudadanos y al sector privado a posesionarse de su rol en cuanto a la reduccin y el

manejo del riesgo y generan grandes costos fiscales

1 Los avances conceptuales sobre la relacin entre gestin del riesgo y desarrollo no han podido ser llevados a nivel de polticas de Estado, ni han sido incorporados como parte integral de la gestin pblica, contribuyendo as al crecimiento del riesgo

A pesar de la larga trayectoria de Co-lombia en la organizacin y el diseo de ins-trumentos para la gestin del riesgo3, los avances conceptuales alcanzados y los es-fuerzos realizados para actualizar el Siste-ma con estos conocimientos, no han logrado permear las prcticas de la gestin pblica. La concrecin de polticas de reduccin de ries-go, de una manera transversal tanto en sectores como en territorios, demanda superar la ten-

dencia reactiva ante los desastres. No existe una poltica nacional de gestin del riesgo de desas-tres, razn por la cual las acciones del Estado en esa materia han sido direccionadas por instru-mentos de planeacin como el Plan Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres (PNPAD) y

3 Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres (1985), Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres (1999), Documento Conpes (2001).

do en cuenta que slo se pueden asumir como los aspectos ms sobresalientes desde el punto de vista de los autores y de las personas entre-vistadas y encuestadas, y a partir de all extraer elementos que ayudarn a fortalecer la gestin del riesgo en el pas.


algunos Documentos Conpes. Sin embargo, las directrices y contenidos de estos instrumentos han alcanzado bajos niveles de implementacin.

Se reconoce un avance en la incorpora-cin de la gestin del riesgo en los instrumen-tos rectores de la planificacin, otorgndole relevancia poltica a la temtica; pese a ello, el cumplimiento de compromisos es deficiente y desarticulado. Desde la formulacin del PNPAD el tema ha sido incorporado en los Planes de De-sarrollo (PD) de los cuatro ltimos perodos de gobierno presidencial, haciendo nfasis en el co-nocimiento del riesgo, el fortalecimiento del Sis-tema, la reduccin de la vulnerabilidad fiscal y la transferencia del riesgo. No obstante, aunque la descripcin de las actividades y los retos es bas-tante clara y coherente con las necesidades, la defi-nicin de las metas y los indicadores establecidos para cada uno de esos ejes no reflejan los alcances planteados y solo permiten un cubrimiento par-cial de las propuestas expuestas.

Observando los recursos destinados para el cumplimiento de las metas por parte

de los distintos niveles de gobierno, se puede concluir que existen diferencias fundamenta-les en los montos y en los rubros financiados. Mientras la nacin ha concentrado sus recursos en el manejo de desastres y en el conocimien-to del riesgo, siendo el principal financiador de estas actividades, los municipios lo han hecho principalmente en la reduccin del riesgo, en particular en temas como reforestacin y con-servacin de cuencas abastecedoras de agua po-table. La inversin nacional presenta dos ciclos de crecimiento relacionados con la ocurrencia de grandes desastres, como fueron el sismo del Eje Cafetero (1999) y el fenmeno de La Nia 2010-2011; mientras que la inversin municipal muestra un comportamiento inverso, corrobo-rando as que la fuerte intervencin de la nacin en procesos de reconstruccin, sin exigir con-trapartidas, desincentiva la responsabilidad de las autoridades locales en el tema de riesgos. Los departamentos revelan inversiones considera-blemente bajas durante el perodo comprendido entre 1998-2010 (Grfica 1).

grFica 1. Comparacin de la inversin total nacional, departamental y municipal en gestin del riesgo, 1998-2010

1.800.000

1.600.000

1.400.000

1.200.000

1.000.000

800.000

600.000

400.000

200.000

01998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Mill

ones

de $

2010

Gasto Nacional GRD

Gasto Dptal. GRD

Gasto Municipal GRD

Fuente: Grfica de los autores a partir de la informacin suministrada por DNP-SDAS, 2010.


La institucionalidad existente para la gestin del riesgo en el nivel nacional, pese a su amplia trayectoria, denota un carcter protec-cionista, con bajos niveles de articulacin con las dems instancias territoriales. Adems, se identifican factores crticos como las mltiples funciones y grandes responsabilidades vs. la baja capacidad de liderazgo de la antigua Direccin de Gestin del Riesgo (hoy UNGRD), la falta de per-tenencia en los niveles sectoriales y territoriales, el funcionamiento irregular y escaso de las Comi-siones asesoras, la posibilidad de crear estructuras paralelas al Sistema bajo el mecanismo de declara-toria de emergencia por grave calamidad pblica, entre otros aspectos. El poco respaldo, en general, de la mayora de las gobernaciones y las CAR a la gestin territorial del riesgo, debido a diferencias

de interpretacin de las normas existentes, se ha reflejado en la dbil incorporacin del tema en los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) y los Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuen-cas (POMCA).

La gestin del riesgo ssmico presenta fortalezas ya que cuenta con mayores herra-mientas jurdicas e institucionales que definen los niveles de riesgo aceptable, alcances de los estudios y diseos, y los roles y responsabili-dades de actores pblicos y privados. El tema ssmico cuenta desde hace casi veinte aos con

4 Cuantificacin de rea y poblacin expuestas a inundaciones, segn el Mapa de zonas inundables del Ideam (2010), el Mapa nacional de ame-naza relativa por movimientos en masa de Ingeominas e Ideam (2010), y las zonas de amenaza ssmica de la Norma de Sismo Resistencia, 2010.

recuadro 1. aproximacin al riesgo de desastres en colombia

De la distribucin del nivel de exposicin de la poblacin a fenmenos como inundaciones, sismos y movimientos en masa, se concluye que el 86% est expuesto a una amenaza ssmica alta y media, el 28% a un alto potencial de inundacin y el 31% a una amenaza alta y media por movimientos en masa (Grfica 2). Mientras que en trminos del rea, el 36% del territorio colombiano se encuentra expuesto a amenaza ssmica alta, principalmente en la regiones Pacfica y Andina (departamentos de Huila, Choc, Valle del Cauca, Nario, Risaralda, Cauca y Quindo), lo que significa que 960 municipios, entre ellos los de mayor poblacin, estn expuestos; el 12% del territorio nacional se localiza en reas con una mayor susceptibilidad a inundaciones, distribuidas en 79 municipios, principalmente en los departamentos del Valle del Cauca, Atlntico, Cundinamarca, Magdalena, Antioquia, Crdoba, Cesar, Cauca y Meta. Por otro lado, el 18% del territorio nacional se encuentra ubicado en zonas de amenaza alta por movimientos en masa, especialmente en los departamentos de Quindo, Risaralda, Caldas, Nario, Cauca, Arauca, Meta, Huila, Cundinamarca, Boyac, Tolima y Santander.

grFica 2. rea y poblacin expuesta a movimientos en masa, sismos e inundaciones4 en Colombia

100 80 60 40 20 0 20 40 60 80 100

Alta Moderada Baja

Porcentaje Poblacin (millones)

Ssmica

Movimientos en masa

Inundacin

100 80 60 40 20 0 20 40 60 80 100

Alta Moderada Baja

rea (104km2)

Ssmica

Movimientos en masa

Inundacin

Porcentaje

Fuente: Corporacin OSSO, 2011 a partir de Corporacin OSSO-EAFIT, 2011.


normas de sismo resistencia que han estableci-do criterios para la realizacin de los estudios de microzonificacin, requisitos mnimos y res-ponsables para el diseo, la construccin y la supervisin tcnica de edificaciones nuevas y el

reforzamiento de las existentes. Esta situacin no ocurre en el mismo nivel de detalle para los casos de inundaciones y deslizamientos, lo cual se refleja en las crecientes cifras del impacto de dichos fenmenos.

2 El riesgo se est acumulando permanentemente en las ciudades y en las reas rurales, debido a la falta de aplicacin y control de las polticas e instrumentos de ordenamiento territorial municipal, y a la insuficiencia en el manejo de cuencas hidrogrficas

La planeacin en Colombia enfrenta el reto de articular los diferentes instrumentos existentes, en especial aquellos relacionados con la gestin ambiental y territorial como los POMCA, los POT y los PD a nivel muni-cipal y departamental. Disponer de un diag-nstico coherente y actualizado (que incluya el marco institucional, organizacional, normativo y financiero para la gestin del riesgo, e infor-macin sobre condiciones especficas de riesgo) es el punto de partida para el proceso de plani-ficacin. A partir de esto, debe haber una inte-gracin de la gestin del riesgo con las dems dimensiones de desarrollo, definiendo polticas, estrategias y, en especial, programas prioriza-dos dentro de los planes anuales de inversin, adems de garantizar la definicin de metas e indicadores que faciliten su seguimiento y mo-nitoreo. Esos elementos deben ser incorporados en los POMCA, como instrumentos de mayor jerarqua y escala en las cuencas hidrogrficas, tratarse de manera ms especfica en los POT e incorporarse en los PD para asegurar las inver-siones. Por lo tanto, superar la actual desarticu-lacin de instrumentos de planificacin es un paso crtico para la gestin del riesgo de desas-tres. Ello permitira la unificacin de polticas, la priorizacin de inversiones y el fortalecimiento de los mecanismos de seguimiento y control.

La ambigedad en las competencias re-gionales para la planeacin y el ordenamiento territorial aumenta el riesgo. Considerando que no existe una autoridad nica en la planea-cin regional, ni un sistema armnico que inte-gre los instrumentos de distinto carcter y nivel, el aumento del riesgo municipal, tanto en reas urbanas como rurales, es el resultado de decisio-nes e intervenciones relacionadas con el uso y la ocupacin del territorio de manera desarticula-da por parte de los diferentes actores. La compe-tencia de la planeacin regional es compartida entre los departamentos y las CAR. Los departa-mentos tienen la responsabilidad de orientar la planeacin local en un contexto supramunicipal y coordinar la formulacin y ejecucin de los PD y los Planes Departamentales de Agua (PDA). Por su parte, las CAR tiene la competencia para: (i) formular instrumentos de planeacin y ma-nejo de cuencas, que no siempre coinciden con los lmites departamentales; (ii) regular el uso del suelo rural por la va de las licencias de toma y disposicin de aguas, lo cual interfiere con el deber municipal de origen constitucional de re-gular el uso del suelo; y (iii) aprobar la propuesta ambiental de los POT municipales, que slo en algunas ocasiones atienden las CAR al otorgar las licencias. En relacin con la planeacin, el ordenamiento y los usos del suelo rural, estn


dbilmente contemplados en los POT, por lo que quedan a disposicin de las decisiones de las CAR o de las decisiones sectoriales nacionales. La responsabilidad del manejo territorial regio-nal se diluye entre los diversos actores, no slo nacionales y regionales, sino tambin privados que intervienen en el espacio geogrfico.

Existen factores asociados a las polti-cas, la planificacin del territorio y los me-canismos de control que estn incidiendo en la manera como en la historia de las ciuda-des del pas se ha configurado el riesgo, y se han presentado situaciones de emergencias y desastres. La debilidad de los procesos de pla-nificacin, la ausencia de polticas de control, la especulacin del suelo y la monopolizacin de los materiales e insumos de construccin, y las particularidades de la administracin de los territorios locales, que slo tuvieron competen-cias sobre el uso del suelo hasta despus de la Constitucin de 1991, son algunos de estos fac-tores. Por un lado, las necesidades de ocupacin del territorio, bajo un modelo de ciudad no pla-nificada, obligan a superar los lmites naturales de la habitabilidad, exigiendo mayores interven-ciones para su estabilidad. Por otro, la ausencia de una poltica de suelos con carcter urbano-regional y las intervenciones tardas en la regu-lacin y el control, repercuten sobre un proceso de expansin desarticulado a la realidad territo-rial en trminos biofsicos, sociales y econmi-cos, con participaciones espontneas, predio por predio, y haciendo evidente la dificultad de dar respuesta con soluciones efectivas de vivienda y de brindar ms y mejores equipamientos pbli-cos. Adems, las actividades relacionadas con la explotacin de materiales de construccin sin planeacin, el control y la recuperacin ade-cuada, han contribuido enormemente a la ines-tabilidad en zonas de ladera y a la degradacin ambiental, especialmente en las zonas de borde de las ciudades.

En las ciudades colombianas se iden-tifica un contexto de una elevada exposicin a diferentes fenmenos potencialmente peli-grosos, donde progresivamente se ha avan-zado en la ocupacin de zonas no aptas para garantizar un proceso sostenible del terri-torio, condicionando a la poblacin a altos niveles de amenaza. Sin embargo, adicional a los factores de exclusin espacial, tambin se reconocen factores de exclusin econmica y social, encontrando una correlacin con la con-centracin de las condiciones de riesgo. Los en-tes territoriales municipales deben responder a diferenciales en la calidad de vida, tanto en las zonas urbanas como en las rurales. Muchos de ellos no se encuentran preparados para atender las necesidades bsicas de sus habitantes, en te-mas como vivienda, empleo, cobertura de ser-vicios pblicos, educacin, salud y transporte (Daz, 2007). Indicadores como el de ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) y el de Lnea de Pobreza, o los niveles de hacinamien-to, comprueban estos argumentos. Asimismo, el dficit de vivienda, en trminos de cantidad y calidad, se concentra en los estratos 1 y 2, crean-do un crculo vicioso frente al acceso a vivienda digna y segura para la poblacin ms vulnerable.

En algunas ciudades del pas se observa tambin la acumulacin del riesgo en zonas de construccin formal y en otras de estratos altos, donde se revelan los problemas ambientales ge-nerados por las dinmicas de especulacin del suelo y conflictos de uso en los procesos de su-burbanizacin5. En Medelln, Cali y la Sabana de Bogot se han presentado emergencias en reas de construcciones formales, dando a conocer

5 Conocidos como los procesos de crecimiento de las ciudades, a travs de los cuales se crean reas suburbanas. Desde el punto de vista espacial, estas reas son adyacentes a los espacios de edificacin continua propiamente urbanos y suelen ser espacios de transicin entre las ciudades y las zonas rurales, donde entran en competencia las funciones de ambas reas.


que el riesgo se configura no slo en los asenta-mientos de origen ilegal y sin tcnicas adecuadas de construccin, sino tambin en aquellas urba-nizaciones que no han obedecido a ningn tipo de planificacin local ni regional y en las que ha primado ms el deseo de beneficios econmicos por parte de los propietarios de los terrenos, y no el de la planificacin e inversin requerida para la adecuacin e instalacin de la infraestructura de servicios y equipamientos requeridos para ade-lantar construcciones en las reas suburbanas.

Los municipios en Colombia muestran una tendencia hacia el aumento en la ocurrencia de desastres, aunque se identifican algunos casos donde se ha avanzado en una reduc-cin considerable de sus impactos, e incluso en los ndices de ocurrencia de dichos eventos. Los factores biofsicos y geogrficos de los muni-cipios que condicionan la susceptibilidad a ciertos tipos de amenazas, acompaados de dinmicas inadecuadas para la intervencin del territorio, los asentamientos humanos marginales y la segrega-cin social y econmica, generan una multiplici-dad de vulnerabilidades que en la historia de las

ciudades colombianas se han visto materializadas en eventos desastrosos. Casos como el de Cali, Me-delln, Ccuta o Barranquilla muestran que los fac-tores de riesgo en las ciudades se estn acumulando y concretando en un mayor nmero de eventos y de concentracin de daos. En otros casos como los de Manizales y Bogot, gracias a las acciones de gestin del riesgo, se han disminuido los impactos asociados a los desastres, aunque an existen con-diciones crticas que demandan la sostenibilidad de dichas polticas. En general, los municipios de categora Especial tienen una alta capacidad para incorporar la gestin del riesgo en su planeacin, finanzas y ejecucin, mientras que los que se en-cuentran en categora 1 muestran una capacidad media, a pesar de que en la mayora de los casos disponen de los recursos para una adecuada ar-ticulacin de la materia en la administracin te-rritorial. En cuanto a los municipios de categoras de 2 al 6 tienen una situacin ms crtica, debido a sus limitaciones tcnicas, humanas y financieras. Las grficas 3 y 4 indican el total de eventos en las ciudades casos de estudio, de acuerdo con el tipo de fenmeno en nmero y en porcentaje.

grFica 3. Nmero de registros de eventos desastrosos en las ciudades de estudio, 1970-2011

0 200 400 600 800 1000 1200

Manizales*

Ccuta

Barranquilla

Cali

Medelln

Bogot

Desastres en nmero

Otros antrpicos tecnolgicosErupciones volcnicasMovimientos de masa

IncendiosInundaciones y meteorolgicosSismos

Fuente: Grfica de los autores a partir de la informacin suministrada por Corporacin OSSO-EAFIT, 2011.

grFica 4. Porcentaje de eventos desastrosos en las ciudades de estudio, 1970-2011

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Manizales*

Ccuta

Barranquilla

Cali

Medelln

Bogot

Desastres en porcentaje

Otros antrpicos tecnolgicosErupciones volcnicasMovimientos de masa

IncendiosInundaciones y meteorolgicosSismos

Fuente: Grfica de los autores a partir de la informacin suministrada por Corporacin OSSO-EAFIT, 2011.

.BOJ[BMFT0.1"%.BOJ[BMFT.BOJ[BMFT0.1"%.BOJ[BMFT


El ordenamiento territorial no es un proceso reciente para el pas; sin embargo, se ha avanzado de forma muy heterognea entre los municipios. Un bajo nivel de reconocimiento de los escenarios de riesgo y de sus necesidades de gestin, vacos en la identificacin de las ame-nazas y vulnerabilidades, falta de articulacin con instrumentos de inversin, y debilidades en los mecanismos de seguimiento y control frente a la implementacin de los POT, son algunos de los obstculos que reducen la incorporacin efectiva de la gestin del riesgo en el ordenamiento terri-torial. En particular, la situacin es ms crtica para los municipios de categoras 2 al 6, dada su baja capacidad tcnica, requiriendo por tal moti-vo apoyo para una inclusin adecuada de la ges-tin del riesgo en los POT6.

Los Planes de Desarrollo Municipal son instrumentos que permiten pasar de la poltica a la prctica de la gestin del riesgo, orientando la planificacin del territorio y, a su vez, ejecu-tando las acciones necesarias. Los PD tienen un carcter poltico, por lo que la incorporacin de la gestin del riesgo exige un proceso de concer-tacin ante diferentes agentes sociales. Partien-do de un diagnstico elaborado tcnicamente y debidamente actualizado, se definen las acciones preventivas, correctivas y reactivas del riesgo las cuales deben ser integradas a los planes anuales de inversin, a travs de polticas, estrategias y programas, con su correspondiente sistema de seguimiento y monitoreo. Por su parte, los mu-nicipios de categoras 2 al 6, advierten tambin la necesidad de fortalecer el uso y la efectividad de este instrumento de planificacin, mediante la orientacin con criterios tcnicos, la toma de conciencia que permita continuidad a nivel po-ltico y la disposicin presupuestal que garantice una gestin integral del riesgo de desastres.

Los instrumentos para la financiacin y la inversin en gestin del riesgo son poco usados, y bsicamente los recursos correspon-

den a los ingresos corrientes de los municipios (37%), seguidos por las transferencias del Siste-ma General de Participaciones (SGP) (21,1%). Las ciudades que ms invirtieron en gestin del riesgo entre el 2002 y el 2008 fueron Bogot, Medelln y Manizales, sumando aproximada-mente un 43% del total de la inversin en el nivel municipal7. La inversin per cpita en gestin del riesgo realizada en Bogot fue en prome-dio de $21.238, y en Manizales fue de $16.981. A su vez, Medelln invirti durante ese perodo $14.712 per cpita y Cali $10.713; en contraste con ciudades como Barranquilla, donde las in-versiones per cpita fueron tan slo de $5.278. En particular, para las dos ltimas ciudades se tiene que los montos en la gestin del riesgo no lograron impactos significativos, pues adems de ser menores, en comparacin con otros centros urbanos de igual categora, se invirtieron de ma-nera desarticulada y dispersa.

A la debilidad en la incorporacin de la gestin del riesgo en la planificacin terri-torial, se suma la ausencia de una articula-cin real con los instrumentos ambientales, donde los POMCA deberan ofrecer pautas para la preparacin de los POT municipales y brindar un anlisis de las cuencas hidrogr-ficas de una manera integral. Los 83 POMCA adoptados al momento de la formulacin del PND 2010-2014 son planes de largo plazo, poseen anlisis de las cuencas, escenarios de

6 Por ello se han hecho esfuerzos a travs del Programa de Reduccin de la Vulnerabilidad Fiscal ante Desastres Naturales, donde el Gobierno Na-cional, entre el 2006 y el 2011, prest asistencia tcnica a 792 municipios (equivalentes al 72% del total de municipios del pas), para la inclusin del anlisis de riesgos en los POT y los PD municipales, de los cuales 379 ya cuentan con un plan de accin. Adems, 36 municipios disponen de estudios de zonificacin de amenazas y/o riesgos.

7 La informacin para el anlisis de las inversiones en gestin del riesgo de desastres para la presente publicacin se soporta en las bases de datos proporcionadas por el DNP con su Direccin de Desarrollo Territorial Sos-tenible (DDTS), las cuales incluyen datos de inversiones realizadas a nivel municipal (perodo 2002-2008).


ordenacin y pautas para su manejo y admi-nistracin, pero an no han incorporado de forma adecuada el componente de gestin del riesgo. En la mayora de esos POMCA slo se enuncian los tipos de fenmenos presentes en las cuencas, sin exponer un anlisis espacial de las amenazas y mucho menos del riesgo, por

lo que la contribucin que ofrecen al ordena-miento territorial es muy limitada. Por ello, es prioritario fomentar una perspectiva integral entre la gestin del riesgo y la gestin ambien-tal que complemente los esfuerzos y las inicia-tivas asociadas con el control y manejo de los riesgos por fenmenos naturales.

3 Los vacos en el tema de gestin del riesgo de desastres en las polticas y planes sectoriales amenazan la sostenibilidad de las inversiones, tanto de sectores productivos como de servicios, contribuyendo de esta manera al aumento de la exposicin y la vulnerabilidad

La institucionalidad y la capacidad sectorial especfica en materia de gestin del riesgo son heterogneas y bastante limitadas. A pesar de que normas como el Decreto 919 de 1989 y el Documento Conpes 3146 solicitan la creacin de dependencias con funciones espe-cficas para la gestin del riesgo en los diferen-tes Ministerios, las nicas entidades sectoriales del orden nacional que cuenta con una oficina de prevencin y atencin de desastres son Invas, el Viceministerio de Agua y Saneamiento Bsico y el Ministerio de Salud y Proteccin Social. Ac-tualmente el Ministerio de Agricultura y Desa-rrollo Rural est buscando alternativas para crear una Direccin de Gestin de Riesgos Agropecua-rios, y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible tambin ha considerado la posibilidad de constituir una direccin sobre el tema.

El rol de los municipios y los departa-mentos en la implementacin de las polti-cas sectoriales es fundamental, en tanto son administradores de su territorio, responsa-bles de la prestacin de servicios pblicos y de la gestin del riesgo. La falta de polticas y herramientas para la gestin del riesgo en los diferentes sectores, as como estrategias de acompaamiento, complementariedad y trans-

ferencia de capacidades a los entes territoriales, pueden considerarse como unos de los princi-pales factores de la generacin de riesgos. Por ejemplo, segn la Ley 136 de 1994, en materia de vivienda los municipios estn obligados a reglamentar el uso del suelo, el control y la vi-gilancia en la construccin y en la enajenacin de los inmuebles destinados a vivienda. Sin em-bargo, slo 35 ciudades del pas tienen Curado-res Urbanos y cerca del 90% de los municipios colombianos (categoras 5 y 6) no disponen de funcionarios capacitados, ni recursos suficientes para cumplir apropiadamente estas labores. En cuanto al sector de transporte, los municipios son responsables de la red terciaria, que en ge-neral presenta las mayores vulnerabilidades.

Se cuentan con desarrollos importantes en la disponibilidad de informacin en las esfe-ras de energa y educacin, mientras que otros mbitos muestran limitaciones en el conoci-miento del riesgo, elemento clave para el diseo de las polticas sectoriales. El sector energtico dispone de informacin en tiempo real sobre los niveles de los embalses hidroelctricos y sobre pro-nsticos climticos, lo que le ha permitido tomar decisiones oportunas para evitar desabastecimien-tos del servicio. En cuanto al mbito educativo, est


en proceso de elaborar un inventario de su infraes-tructura y cuenta con mecanismos definidos para la evaluacin de daos postemergencia, los cuales se implementaron en el censo de las afectaciones sufridas por el fenmeno de La Nia 2010-2011 y han mostrado ser herramientas muy valiosas para atender oportunamente las necesidades de este sector durante la ltima emergencia. En otros m-bitos la disponibilidad de informacin sistemtica y previa con el nivel de detalle requerido para to-mar decisiones es an limitada.

Desafortunadamente, en otros sectores la falta de aplicacin de herramientas tcnicas y normativas de diseo que aseguren una ade-cuada localizacin y calidad de la infraestruc-tura, est condicionando la vulnerabilidad de los sistemas. La dbil normatividad tcnica y mecanismos que permitan incorporar criterios de seguridad desde la prefactibilidad de los proyectos, as como en los diseos, construccin y operacin de la infraestructura de los diferentes servicios y sistemas productivos, generan condiciones de ries-go. Esto es especialmente crtico en los sistemas viales y de agua potable y saneamiento. Las condi-ciones climticas del pas, la difcil topografa y la geologa joven de los Andes son bastante exigen-tes, pero la verdadera causa de los impactos de los desastres en la infraestructura vial son las deficien-cias en su diseo, prevencin y mantenimiento.

El incremento y la acumulacin de la vul-nerabilidad de las edificaciones habitacionales frente a los fenmenos peligrosos en Colom-bia, se deben principalmente al crecimiento de la vivienda informal, al incumplimiento de estndares de diseo y de construccin, a su lo-calizacin en zonas de peligro, a la posible pre-sencia de fenmenos naturales, y a la falta de estrategias para intervenir las construcciones anteriores a la primera norma de sismo resis-tencia (1984). Segn la informacin de DesIn-ventar (Corporacin OSSO-EAFIT, 2011), de las 190 mil viviendas destruidas por desastres en el

pas, durante el perodo de 1970-2011, las inun-daciones fueron las que generaron las mayores prdidas, con ms de 79 mil unidades; mientras que los sismos generaron un total de 51 mil vi-viendas afectadas, los deslizamientos casi 18 mil, las erupciones volcnicas 5.400 y otros even-tos, como vendavales, incendios, entre otros, 35 mil. Se puede entonces concluir que el 51% de las edificaciones habitacionales destruidas entre dicho perodo (las afectadas por inundaciones, deslizamientos y erupciones volcnicas) fueron el resultado de su ubicacin en zonas no aptas para urbanizaciones, mientras que el 26% de las viviendas destruidas (por sismos) se pueden aso-ciar con deficiencias constructivas.

De otro lado, los daos ocasionados por eventos climticos extremos en el sector agropecuario se deben a la vulnerabilidad de este mbito frente a los mismos, como resultado de la falta de estrategias y de res-ponsabilidades claras para la reduccin del riesgo, tal y como lo aborda el PND 2010-2014. Hasta la fecha, las medidas tomadas por el Estado para manejar el impacto de los desastres en el sec-tor agropecuario han sido ms de respuesta a las afectaciones que de prevencin y mitigacin de los factores de riesgo. Las estrategias adoptadas se soportan principalmente en otorgar compensa-ciones directas o alivios financieros a productores afectados despus de la ocurrencia de los fen-menos. La nica medida disponible que podra considerarse como preventiva es el subsidio al seguro agropecuario. Pese al esfuerzo hecho por el gobierno, su acogida ha sido muy baja debido a una insuficiente divulgacin y a la poca concien-cia sobre las bondades de los seguros. En el anli-sis se considera que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural requiere disear estrategias y medidas de reduccin del riesgo mucho ms inte-grales, que consideren el ordenamiento territorial rural, el mejoramiento de la infraestructura pro-ductiva y el fortalecimiento de especies.


recuadro 2. El impacto histrico de los desastres en colombia

En forma acumulativa, durante los ltimos cuarenta aos los desastres en colombia han ocasionado prdidas que alcanzan los uS$ 7.100 millones, es decir, un promedio de prdidas anuales de uS$ 177 millones. Entre 1970 y el 2011 en el pas se han registrado ms de 28.000 eventos desastrosos, de los cuales cerca del 60% se reportan a partir de la dcada de 1990. Adicionalmente, durante el 2010 y el 2011, en tan slo 15 meses se alcanz una cifra equivalente a la cuarta parte de los registros y los muertos de la dcada anterior. Hay un evidente incremento en la ocurrencia de eventos desastrosos, pasando de 5.657 registros, entre 1970 y 1979, a 9.270 registros, entre el 2000 y el 2009, lo cual est relacionado no slo con la disponibilidad y calidad de las fuentes de informacin, sino principalmente con el aumento de la poblacin y los bienes expuestos.

Figura 2. Registros de desastres y prdidas por dcada

1970 - 1979 1980 - 1989 1990 - 1999 2000 - 2009 2010 - 2011

5.657 5.123 6.465 9.270 2.187

4.025 28.316 3.957 2.180 519

1.710.541 4.727.790 9.204.412 9.284.073 2.823.885

23.060 29.317 88.956 41.689 7.403

25.584 15.873 191.828 470.987 358.378

Desastres Muertes Damnicados / Afectados Viviendas destruidas Viviendas afectadas

Fuente: Figura de los autores a partir de informacin suministrada por Corporacin OSSO-EAFIT (2011).

aunque los eventos geolgicos como sismos y erupciones volcnicas ocasionan grandes prdidas concentradas en un territorio y en un tiempo relativamente corto, los fenmenos hidrometereolgicos generan impactos de alta frecuencia, que en el tiempo significan prdidas acumuladas, incluso mayores. En el perodo 1970-2011, los grandes desastres han ocasionado prdidas en viviendas de aproximadamente US$ 2 mil millones9, mientras que los desastres intermedios y pequeos han producido prdidas por este mismo rubro de aproximadamente US$ 5 mil millones, los cuales de manera totalizada son 2,5 veces ms que los anteriores (Corporacin OSSO, 2011).

8 Corresponde a prdidas econmicas en vivienda (millones de dlares constantes del 2010), por fenmenos geolgicos e hidrometeorolgicos entre 1970 y el 2010 (Corporacin OSSO, 2011).

9 Prdidas en el sector vivienda para siete grandes desastres: sismo de Popayn, 1983; erupcin del Nevado del Ruiz, 1985; sismo del Atrato Medio, 1992; sismo de Pez, 1994; el fenmeno de El Nio 1997-1998; sismo del Eje Cafetero, 1999; el fenmeno de La Nia, 2010-2011.

Fuente: Corporacin OSSO (2011) a partir de Cardona, et l. (2004); CAF (2000); CEPAL (1999); CEPAL (2011).


4 La ausencia de una poltica clara y los antecedentes en los cuales generalmente la responsabilidad ha sido asumida por el Estado, desincentivan a los ciudadanos y al sector privado a posesionarse de su rol en cuanto a la reduccin y el manejo del riesgo, y generan grandes costos fiscales

Respecto a las prdidas o daos sufridos por desastres, aunque la Constitucin le asigna al Estado el deber de proteger a las personas en su vida, honra, bienes, en el caso de eventos de origen natural o socionatural el Consejo de Es-tado ha dictado que el gobierno slo se puede hacer responsable cuando haya daos causados por una accin u omisin (falla) de las entida-des pblicas. Segn la Constitucin, las autori-dades estn instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, hon-ra, bienes, creencias y dems derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes so-ciales del Estado y de los particulares (art. 2 CP), lo cual es un enunciado bastante amplio y sujeto a interpretaciones. Sin embargo, el Consejo de Es-tado, en el fallo del 24 de junio de 1994 sobre la tragedia de la avalancha que destruy a Armero, concluy que haba lugar a responsabilidad del Estado solamente si el juez de la causa encontraba probados: (i) una falla en el servicio, (ii) daos an-tijurdicos a unos particulares, (iii) un nexo de cau-salidad entre la falla y los daos, y (iv) la inexistencia de causales de exoneracin como la fuerza mayor.

Ahora, una vez se demuestran daos, que aunque detonados por un evento fsico de carc-ter peligroso, son imputables a una falla de las entidades pblicas, el Estado est en la obliga-cin de indemnizar. El art. 90 de la Constitucin consagra imperativamente que El Estado respon-der patrimonialmente por los daos antijurdicos que le sean imputables, causados por la accin o la omisin de la autoridades pblicas. Es decir, que tiene por una parte la obligacin de brindar una proteccin solidaria, a veces llamada humanitaria, cuyo fundamento es el art. 13 de la Constitucin, y por otra, puede ser obligado a responder patri-

monialmente por las consecuencias lesivas de los desastres por fenmenos fsicos peligrosos, cuan-do se pueda demostrar que los daos, en todo o parte, de manera exclusiva o concurrente, han sido provocados por la accin o la omisin del Estado.

Pese a dicha obligatoriedad del Estado, la falta de claridad en algunas normas, su in-terpretacin por parte de los rganos judiciales y las debilidades en la defensa del Estado, han dado lugar a fallos controversiales, generando pasivos contingentes y aumentando la vulne-rabilidad fiscal de la nacin. Existen muchos ejemplos donde los fallos de los jueces han res-ponsabilizado a los municipios a tomar acciones que se pueden considerar controversiales. Por ejemplo, la ciudad de Cali fue condenada a asu-mir la totalidad de la responsabilidad por la falla de un muro de contencin en un edificio de es-trato 6 cuyos costos han superado los $10 mil mi-llones; por otro lado, un juez orden al municipio de Bogot adelantar obras de mitigacin en una zona que estaba en proceso de reasentamiento, luego de haber sido declarada como de alto riesgo no mitigable. El cumplimiento de este ltimo fa-llo supera los $30 mil millones, y adicionalmente, se ha tenido que seguir avanzando con el reasen-tamiento de ms de 3 mil familias porque la zona contina bajo declaratoria de riesgo.

En ausencia de una poltica previa o de mayor desarrollo normativo sobre la atencin a la poblacin damnificada, el Estado ha estado obligado a tomar decisiones durante distintas crisis, lo cual ha generado tratamientos diferen-ciales y consecuencias fiscales. Durante el pro-ceso de reconstruccin despus del desastre del Eje Cafetero, el fondo para su reconstruccin, FOREC, ofreci subsidios de reparacin a todas


las viviendas afectadas sin importar el estrato so-cial. Esta decisin fue modificada posteriormente por una orden judicial argumentando el derecho a la vida, lo que oblig al FOREC a reforzar estruc-turalmente las casas que estaban siendo interve-nidas. Adicionalmente, la decisin de llevar a las personas damnificadas a alojamientos temporales condicion que el FOREC tuviera la necesidad de asignar subsidios para viviendas nuevas a todas las familias afectadas, incluyendo aquellas que previo a la ocurrencia del terremoto vivan en arriendo. Mientras que las resoluciones del gobierno con res-pecto a la atencin del episodio de La Nia 2010-2011 estn dirigidas principalmente a la poblacin de estratos 1 y 2, y a restablecer la prestacin de los servicios que estn a su cargo, procesos que ac-tualmente desarrollan Colombia Humanitaria y el Fondo de Adaptacin.

El sector privado y la sociedad civil no son conscientes de su responsabilidad frente al conocimiento del riesgo, la generacin, la reduc-cin y el control del mismo, obligando a que el Estado asuma responsabilidades y costos que van ms all de sus competencias. La configu-racin de condiciones de riesgo de un pas es en buena parte el resultado de decisiones que toman los ciudadanos. La poblacin escoge dnde y qu tipo de viviendas habita, cmo proteger su vida y la de su crculo familiar, cmo invertir el patrimonio familiar, e incluso, toma decisiones aparentemente banales como dnde tomar vacaciones, determi-nando de manera directa o indirecta la configura-cin del riesgo del pas. Para evaluar los niveles de conciencia de los colombianos sobre su riesgo y la responsabilidad que tienen frente a su reduccin y manejo, y poder hacer recomendaciones para mejorar la toma de decisiones de los mismos, en el marco de este estudio el Banco Mundial realiz una encuesta de percepcin a nivel nacional.

Segn dicha encuesta, el 18% de los co-lombianos no se siente expuesto a ningn tipo de riesgo por fenmenos de origen natural

que ponga en peligro su vida, mientras que el 82% s se percibe amenazado por algn riesgo. De los colombianos que se sienten en riesgo por fenmenos naturales, solamente el 61% cree que debe tomar medidas para reducirlo, y nica-mente el 35% reporta haberlo hecho. Existe una tendencia por una identificacin mayor y un re-conocimiento de situaciones de riesgo asociados a fenmenos ms frecuentes, como inundacio-nes y deslizamientos; en contraste con la percep-cin ante la amenaza ssmica, a pesar de que los impactos asociados a este tipo de fenmenos han sido severos para el pas.

Adems de la falta de claridad de los ciudadanos frente a su responsabilidad en la reduccin del riesgo, la encuesta indica que cerca del 40% de los colombianos con-sidera que es obligacin de otros agentes la implementacin de medidas de intervencin. El 61% de los encuestados cree que ellos mismos deben tomar medidas para reducir su riesgo y que dicha tarea debe estar acompaada por ac-ciones del Gobierno Nacional y de los entes de socorro. Sin embargo, el 39% restante considera que dicha responsabilidad es totalmente del go-bierno y de las entidades de socorro, y que no es su obligacin intervenir (Grfica 5).

Producto de los bajos niveles de reco-nocimiento sobre el riesgo y la necesidad de tomar medidas, en general no se utilizan los mecanismos de proteccin y aseguramiento de edificaciones y patrimonio particular, lo que aumenta la presin y el riesgo pblico (vulne-rabilidad fiscal). Segn informacin de Fase-colda (2011), slo el 7% de los afectados por el fenmeno de La Nia 2010-2011 contaban con un seguro. En Bogot, slo el 4,5% del total de las copropiedades estn aseguradas, y en las dems ciudades de estudio esta cifra puede ser menor. En el terremoto del Eje Cafetero (1999), slo el 10% de las prdidas directas estaban cu-biertas con un seguro.


grFica 5 . Agentes sociales responsables de tomar medidas de prevencin y atencin de desastres

61%

51%

51%

46%

43%

40%

39%

39%

39%

39%

35%

30%

30%

25%

19%

Usted mismo

La Alcalda

El Gobierno Nacional

Los Bomberos

Cruz Roja

Defensa Civil

Comit Local de Emergencias

La Polica

La Gobernacin

La comunidad

La Secretara de Salud

La empresa de servicios pblicos

La Secretara de Obras

La empresa privada

La Corporacin Autnoma Regional (CAR)

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

Fuente: Banco Mundial, 2011.

Base muestral: 1.148 encuestados.

Los eventos que pueden generar a futuro los escenarios ms crticos desde el punto de vista de su impacto financiero y

de prdidas de vidas, son un gran terremoto, una erupcin volcnica y un episodio del fenmeno de La Nia. Los terremotos, si bien son eventos poco frecuentes, tienen el potencial de mayor impacto en el pas. Sin embargo,

una erupcin volcnica de gran magnitud, aunque puede tener perodos de retorno de ms de 500 aos, significara

un escenario de crisis de proporciones nacionales. La mayor afectacin en trminos del nmero de municipios

con impactos importantes sobre todos los sectores, pero especialmente en el agropecuario, puede ser generada por lluvias intensas acumuladas a causa del fenmeno de La

Nia, como ya se ha presenciado anteriormente, debido a grandes inundaciones y deslizamientos generalizados en un porcentaje importante del territorio nacional, ocasionando

graves daos en cosechas de propietarios de amplias extensiones de tierra y en los medios de sustento de pequeos

agricultores, as como en vivienda, transporte y otros sectores.

3 seis principales retos para lograr la gobernabilidad de la gestin del riesgo de desastres en Colombia y las treinta actividades propuestas para llegar a ello

Panormica del municipio de Tumaco (Nario), 2009. Fotografa cortesa de: Comisin Colombiana del Ocano.

sEis PRiNCiPAlEs REtos loGRAR lA GobERNAbiliDAD DE lA GEstiN DEl RiEsGo DE DEsAstREs EN ColoMbiA y lAs tREiNtA ACtiViDADEs PRoPUEstAs PARA llEGAR A Ello 23

Producto del trabajo realizado se esta-blecen seis estrategias y treinta actividades para aumentar la gobernabilidad en la ges-tin del riesgo de desastres. Tales estrategias se orientan a travs de la consolidacin de una poltica de Estado sobre gestin del riesgo de desastres, que considere el fortalecimiento de la capacidad local para la administracin

del territorio, la articulacin de los diferentes agentes involucrados en el manejo de las cuen-cas hidrogrficas, la definicin de las respon-sabilidades de los sectores del desarrollo y la promocin de la participacin de todos los ac-tores pblicos y privados, contribuyendo as, a reducir la vulnerabilidad fiscal del Estado ante desastres (Figura 3).

Figura 3. Seis estrategias para aumentar la gobernabilidad de la gestin del riesgo de desastres en Colombia

Convertir la gestin del riesgo en una poltica

de estado y superar los desequilibrios existentes en el

Sistema, a travs del ajuste y la armonizacin del marco normativo e

institucional

Aumentar la eficacia y la eficiencia de las

inversiones en gestin del riesgo, mediante

la planificacin estratgica, la

coordinacin entre niveles territoriales y el seguimiento y control

Fortalecer la capacidad local para la gestin

territorial, con el fin de reducir la generacin y acumulacin del riesgo

de desastres

Reducir el riesgo de inundaciones y

deslizamientos, por medio de la planeacin,

la inversin, el seguimiento y control,

y la articulacin de los diferentes agentes

responsables de la administracin de las cuencas hidrogrficas

Reducir la generacin del riesgo y el impacto

de los desastres, a travs de las polticas

y planes de accin sectoriales

Acotar las responsabilidades

pblicas y privadas en gestin del riesgo y

profundizar las polticas de reduccin de la

vulnerabilidad fiscal del estado ante desastres

1 convertir la gestin del riesgo en una poltica de Estado y superar los desequilibrios existentes en el Sistema, a travs del ajuste y la armonizacin del marco normativo e institucionalAdoptar una poltica nacional de ges-

tin del riesgo de desastres que se articule in-tegralmente a la gestin pblica, respalde a los entes territoriales y promueva la construccin de polticas y planes de accin sectoriales es-pecficos. La poltica de gestin del riesgo como parte integral de la gestin pblica debe articu-larse a la planificacin, la ejecucin, el seguimien-

to, la evaluacin y el control de las estrategias de desarrollo econmico, social, cultural, tecnol-gico, ambiental y poltico, con un carcter ms descentralizado, participativo y democrtico, orientado a resultados. Debe considerar el cono-cimiento e informacin del riesgo, su reduccin y el manejo de desastres, as como su contribucin a la seguridad territorial, al bienestar social, la


calidad de vida y el desarrollo sostenible, a par-tir de la construccin de espacios de concerta-cin regionales y mecanismos de cooperacin entre municipios, gobernaciones, las CAR, entes regionales, si existen, sectores y otros actores del Gobierno Nacional.

Igualmente, le corresponde promover la construccin de polticas y planes de accin sectoriales para que cada mbito defina su res-ponsabilidad sobre la seguridad de su infraes-tructura, se minimicen las prdidas de vidas y los impactos en los medios de produccin frente a los riesgos de desastre, y se garantice la conti-nuidad de la prestacin de los servicios.

La poltica requiere de la formulacin e implementacin de estrategias especficas para cada uno de los fenmenos geolgicos e hidro-meteorolgicos, considerando variables relacio-nadas con el cambio climtico y priorizando los fenmenos ms recurrentes.

Por ltimo, pero quizs lo ms importan-te, esta poltica debe apoyar el fortalecimiento de capacidades y la promocin de estrategias de complementariedad y subsidiariedad para res-paldar a los municipios en la gestin territorial del riesgo, reconociendo que las capacidades lo-cales son limitadas (la disponibilidad de recur-sos econmicos, tcnicos y de personal).

Crear un estatuto de gestin del riesgo que armonice la normativa actual y atienda los vacos identificados en la definicin de respon-sabilidades pblicas y privadas. Se requiere un reordenamiento jurdico de toda la normativa re-lacionada con la gestin del riesgo de desastres, a travs de un estatuto para este fin, que adems permita complementar aspectos todava no re-glamentados. Se recomienda definir para cada uno de los diferentes fenmenos los procesos de conocimiento, reduccin del riesgo y manejo de desastres, cules son los actores que deben inter-venir en los diferentes niveles territoriales, cules sus funciones especficas y sus responsabilidades,

y cmo se articulan los diferentes niveles territo-riales para aunar esfuerzos de acuerdo a sus capa-cidades y recursos, asegurando de esta manera el cumplimiento de los principios de concurrencia, subsidiaridad y complementariedad establecidos por la Constitucin. En cuanto a las situaciones de materializacin del riesgo, es indispensable que se reglamenten de manera explcita las tipo-logas de las diferentes situaciones (emergencia, desastre, calamidad), haciendo compatible la fi-gura de la grave calamidad pblica, de la que trata la Constitucin en su art. 215 con la actual de-claracin de desastre (Decreto Ley 919 de 1989); tambin es preciso que se regulen las responsabi-lidades e instrumentos de los procesos de recu-peracin (rehabilitacin y reconstruccin). Los puntos de contacto entre la legislacin sectorial y la temtica del riesgo de desastres deben ser fortalecidos, y la participacin e intervencin de las personas privadas en esta gestin requiere de regulaciones especficas.

Reorganizar el Sistema, fortaleciendo tc-nica y financieramente la capacidad de gestin de los diferentes niveles territoriales y la partici-pacin del sector privado. Es necesaria una trans-formacin tanto normativa como estructural del Sistema, en relacin a su misin, visin y los objeti-vos de la accin del Estado y de la sociedad ante los riesgos y desastres10, as como su armonizacin con la Constitucin, teniendo en cuenta una adecuada articulacin con los principios y orientaciones que all se consagran. Es preciso sustituir la nocin ac-tual de desastre, reducir la duplicidad de funciones y establecer mecanismos que aseguren el esfuerzo coordinado para que todos los actores involucra-dos tengan claridad sobre la direccin del Sistema y sobre sus aportes para lograr los objetivos pro-puestos. Los Consejos de Gobierno locales deben

10 Como lo hace el Proyecto de Ley propuesto, radicado en el Congreso de la Repblica en julio del 2011 (Ingeniar Ltda., 2011).


ser la base del Sistema y reemplazar la estructura formal de los Comits, cuya gestin y toma de de-cisiones deben estar orientadas por la planeacin. Igualmente es necesario fortalecer el nivel depar-tamental en su rol articulador entre lo nacional y lo local y entre los municipios de su jurisdiccin; al mismo tiempo que el nivel nacional en su rol estratgico de formulacin e implementacin de polticas a partir de las necesidades y capacidades de los entes territoriales, generando de esta manera una asistencia tcnica, cofinanciacin e incentivos que promuevan una mejor y ms eficiente gestin del riesgo por parte de las autoridades territoriales.

Priorizar la orientacin estratgica, di-reccionamiento tcnico, autoridad y control entre las funciones que tiene de la Unidad Na-cional para la Gestin del Riesgo de Desastres como cabeza del Sistema. La UNGRD debe asumir una direccin estratgica clara, mante-ner su principal rol de coordinacin de la polti-ca de gestin del riesgo a nivel nacional y asumir funciones relacionadas con la autoridad y el control sobre este tema. Asimismo, debe contar

con recursos humanos de altas capacidades tc-nicas y fortalecer sus procedimientos operativos internos. La direccin de la poltica de gestin del riesgo no slo implica la coordinacin de las actividades que las entidades nacionales reali-cen en la materia, sino que debe ser el ente inter-locutor entre todos los niveles de gobierno del pas, en cumplimiento de los principios de coor-dinacin, concurrencia y subsidiariedad. Adi-cionalmente, debe trabajar en mejorar el sistema de informacin para que se constituya en una herramienta de apoyo para todos los procesos. El xito de su gestin depende de las habilidades y los mecanismos de coordinacin y convocato-ria que se generen; su funcin y sus actividades deben concentrarse en el liderazgo y el direc-cionamiento estratgico y trasladar la respon-sabilidad operativa y los esfuerzos del manejo de emergencias a otros actores. Esta direccin tambin debe generar sistemas de incentivos a las diferentes entidades del Sistema, ligados a las estrategias y prioridades establecidas y concer-tadas en el Plan Nacional de Gestin de Riesgo.

2 aumentar la eficacia y la eficiencia de las inversiones en gestin del riesgo, mediante la planificacin estratgica, la coordinacin entre niveles territoriales y el seguimiento y controlPromover la adopcin de los Planes

Territoriales de Gestin del Riesgo (PTGR), como instrumentos de largo plazo para orien-tar los POMCA, los POT y los PD, y articular las inversiones de actores pblicos y privados. De esta forma se asegura la incorporacin de los programas y proyectos en los respectivos planes de inversin institucionales, y la complementa-riedad entre las diferentes fuentes de financia-cin para una mayor efectividad. Dichos Planes deben incorporar actividades relacionadas con

el conocimiento, la reduccin del riesgo, el ma-nejo de los desastres, el fortalecimiento de capa-cidades, as como el manejo de la informacin relevante para la gestin del riesgo.

Constituir un mecanismo nacional de cofinanciacin (fondo) para incentivar las inversiones para la gestin del riesgo de de-sastres y la generacin de capacidades de los niveles territoriales y sectoriales. La creacin de un Fondo para la Gestin del Riesgo de Desas-tres requiere establecer estrategias y mecanismos


diferenciados de financiacin, segn las condi-ciones de riesgo existentes y las capacidades de los municipios, teniendo como prioridad el for-talecimiento de capacidades y la cofinanciacin de proyectos de entidades territoriales y sec-toriales que contribuyan estratgicamente a la reduccin del riesgo. Dicho Fondo debe cubrir la ejecucin de acciones preventivas y correcti-vas, as como la atencin de las emergencias, de manera que haya una responsabilidad compar-tida entre los niveles territoriales, en donde los municipios evalen la efectividad de incluir en su presupuesto anual un porcentaje representa-tivo orientado a la gestin del riesgo, para apa-lancar recursos que sirvan de contrapartida a lo disponible por el Fondo. Debe articularse o ser parte de una estrategia financiera que permita la transferencia y retencin del riesgo.

Adoptar metas de reduccin del riesgo en polticas y planes, y asegurar su cumpli-miento por medio de la implementacin pro-gresiva de la planificacin estratgica basada en resultados. La gestin del riesgo moderna tiene como reto evolucionar hacia estrategias que permitan una mayor transparencia y efectividad de las inversiones; adems, el enfoque de segui-miento y evaluacin basado en resultados ofrece la oportunidad para ello y puede ser aplicado a proyectos, programas y polticas. Este tipo de se-guimiento y evaluacin demanda la definicin de roles y responsabilidades en la generacin de pro-ductos y resultados por parte de los involucrados; permite el establecimiento de una relacin clara y verificable entre los resultados que se esperan obtener y los medios definidos para ello; fortalece la articulacin de las inversiones y la coordina-cin territorial, sectorial e institucional; exige la definicin de lneas base y la determinacin de indicadores apropiados de desempeo; y facilita la implementacin de incentivos en trminos de reconocimiento por desempeo. Se reconoce que no es una tarea fcil, que requiere compromiso,

tiempo y esfuerzo, pero hay experiencias interna-cionales y nacionales en otros mbitos que mues-tran que se justifica el trabajo por su desempeo exitoso comprobado.

Fortalecer la incorporacin obligatoria de criterios de gestin del riesgo de desastres en la formulacin de proyectos de inversin pblica. Para que la gestin del riesgo sea incorporada de manera efectiva a lo largo del proceso de planifi-cacin y ejecucin de la inversin pblica, es ne-cesario que se explicite en la formulacin de los proyectos que se radican en los Bancos de Proyec-tos de Inversin Pblica (BPIN). Aunque existen algunos avances iniciales, para incorporar el tema es preciso revisar la Metodologa General Ajustada propuesta por el DNP, que es la que determina los contenidos mnimos de los estudios de preinver-sin, verifica los componentes del anlisis, la eva-luacin de proyectos y las fichas de registro.

Adoptar una estrategia para el segui-miento de las responsabilidades e inversiones para la gestin del riesgo en los diferentes nive-les territoriales. El fortalecimiento de polticas y planes, la clarificacin de roles y de responsa-bles, y la definicin de lneas base e indicado-res de desempeo deben ir acompaados del fortalecimiento de los procesos de seguimiento y monitoreo. Su importancia radica en que las autoridades y la sociedad civil deben ejercer las tareas de seguimiento y monitoreo durante todo el proceso de la gestin pblica y no slo en el resultado final, en donde la pertinencia de un tra-bajo conjunto para garantizar la articulacin y la continuidad de las acciones es requerida para la planificacin territorial y la gestin del riesgo.


Adoptar una estrategia nacional de for-talecimiento municipal de gestin del riesgo que responda a las diferencias que existen en las capacidades. La gestin del riesgo y la regu-lacin y el control del ordenamiento territorial a nivel local estn estrechamente ligados a la capa-cidad de funcionamiento y accin de la adminis-tracin municipal, as como a las restricciones de personal profesional, su formacin tcnica y las limitaciones en el acceso a las tecnologas dispo-nibles. Para garantizar, en el mediano plazo, un control suficiente de las condiciones de amena-za, vulnerabilidad y riesgo, es preciso fortalecer institucional, tcnica y financieramente el nivel municipal, adoptando un enfoque proactivo y estratgico, en consideracin a los principios de complementariedad y subsidiaridad defini-dos por la Constitucin Poltica de 1991. Estas capacidades municipales estn claramente dife-renciadas de acuerdo con la categorizacin dada por el DNP y el DANE, lo que permite plantear recomendaciones para los municipios con ca-pacidad alta, intermedia y baja. Por lo anterior, se requiere analizar diferentes opciones a travs de: (i) redefinir la asignacin de competencias, segn las potencialidades y requerimientos de diferentes tipologas de municipios y departa-mentos, en un sector (si as se puede llamar a un tema transversal como la gestin del ries-go) que la Ley 715 de 2001 no consider. (ii) Reflexionar sobre la posibilidad de aplicar los mecanismos de certificacin municipal por pro-cesos de la gestin del riesgo, priorizando temas como el conocimiento del riesgo, la inversin en su reduccin y el ordenamiento territorial. (iii) Ampliar las responsabilidades y competencias de los departamentos y las CAR para apoyar la gestin del riesgo a nivel municipal. (iv) Propi-

ciar una mayor coordinacin entre los diferentes niveles de gobierno, desarrollando plenamente los principios antes mencionados. (v) Identifi-car y analizar experiencias exitosas de asocia-cin en la prestacin de servicios de gestin del riesgo, para adoptarlas en procesos de coopera-cin horizontal entre entidades territoriales. Y (vi) estudiar mecanismos de fortalecimiento de la informacin y conocimiento del riesgo, me-diante la descentralizacin de los organismos tcnico-cientficos, como son el SGC y el Ideam; la articulacin de universidades y centros de investigacin, a travs del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa; la definicin clara de las responsabilidades de las CAR, las gobernacio-nes y otras entidades nacionales o sectoriales; y el fortalecimiento de capacidades municipales, con el objetivo de suplir la necesidad de infor-macin para el manejo del riesgo como parte de la gestin y planificacin territorial.

Revisar estructuralmente las deficien-cias en las capacidades para la evaluacin del riesgo de desastres en aras de dar una res-puesta efectiva a la demanda de conocimiento para los POT y los PD. Si bien se ha hecho un esfuerzo importante para adelantar estudios de amenazas y riesgos en el pas, son escasos los re-sultados que se tienen en los diferentes niveles territoriales, los cuales permitan tomar decisio-nes adecuadas en su reduccin. Su evaluacin debe seguir un enfoque prospectivo, conside-rando la posibilidad de ocurrencia de eventos futuros altamente destructivos; por lo tanto, la estimacin del riesgo debe orientarse hacia la aplicacin de modelos que permitan emplear la escasa informacin disponible para predecir los posibles escenarios catastrficos en los que se considere una alta incertidumbre involucrada

3 Fortalecer la capacidad local para la gestin territorial, con el fin de reducir la generacin y acumulacin del riesgo de desastres


en el anlisis. Igualmente, se deben aumentar la eficacia y eficiencia de los registros sistemticos de prdidas y daos, ya que son fundamentales para dimensionar el verdadero impacto de los desastres. La implementacin de una estrategia de apoyo tcnico, coordinada entre las entida-des nacionales y los departamentos, es imp

M1.T5 Análisis Gestión Riesgo Desastres Colombia 2012

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