Marco analítico para el diseñode política pública

Recursos naturales, medio ambiente, economía y política pública

Jean AcquatellaCEPAL

Curso MARNE, ILPES, 18 de mayo 2009

CONTENIDOS1. Política ambiental y de recursos

naturales en el contexto latinoamericano.

2. CEA: marco analítico para identificarprioridades de política a nivel nacional.

3. Fases en el desarrollo de instrumentosde política para responder a lasprioridades identificadas.

Política ambiental y recursosnaturales

1. Agenda “verde”- Conservación, sistemas nacionales de áreas protegidas,

reservas forestales, protección de cuencas, suelos, ecosistemasetc.

2. Agenda “marrón”– Saneamiento, contaminación atmósferica, contaminación de

aguas, residuos industriales, etc.

3. Manejo de Recursos Naturales– Régimen de concesiones para explotación de RRNN, regulación

minera, forestal, pesquera, recursos hídricos, tributación de renta de explotación RRNN, etc.

Conceptos económicos en el análisisde política ambiental y RRNN

1. Agenda “verde”- Recursos de libre acceso (bienes públicos), - Ausencia de derechos de propiedad (tenencia de la tierra), - Ausencia de mercados (para conservación, biodiversidad,

protección de cuencas etc.)- Fallas de mercado y fallas de política (incentivos perversos).

2. Agenda “marrón”– Contaminación: clásico ejemplo de “externalidad”– Mercados incompletos y ausencia de derechos (calidad del aire)– Financiamiento de bienes públicos: agua, aire (¿Quién paga?)

3. Manejo de Recursos Naturales– Asimetrías de información, información incompleta– Fallas regulatorias, incompatibilidad de incentivos, mercados

incompletos, externalidades, pasivos ambientales etc.

Instrumentos de política ambientaly recursos naturales

1. Agenda “verde”- Ordenamiento territorial, zonificación bio-económica, EIA- Regulación de usos y planes de manejo, régimen de tenencia

de la tierra, subsidios reforestación, PSA etc.

2. Agenda “marrón”– Regulación de residuos, efluentes y emisiones, EIA,– Normativa industrial, transporte, combustible, químicos– Infraestructura de saneamiento, residuos sólidos, etc.

3. Manejo de Recursos Naturales– Regulación minera, forestal, pesquera, y para explotación de

recursos hídricos. EIA– Fiscalización de régimenes de manejo y tributación de

concesiones de explotación RRNN, etc.

• Escasa evidencia de internalización de costos ambientalesPoca información sobre costo económico de externalidades ambientales y valor de bienes/servicios ambientales,Regulación e instrumentos se traducen en señales de precio débilesFallas de política y subsidios perversos (ej. fertilizantes y agroquímicos)Ausencia de impuestos y tasas que reflejen los costos ambientales de lasdecisiones de producción y consumo.

• Escasa generación y disponibilidad de información pública parala gestión ambiental.

• Percepción social de riesgo y prioridades de políticadesalineadas en relación B/C (beneficio/costo)

• Presupuestos públicos rezagados respecto a mandato legalesde gestión ambiental

Observaciones casos nacionales

• Presencia de distorsiones e incoherencia entre estructuras de incentivos de políticas sectoriales y los objetivos de política ambiental y RRNN.

Competencia fiscal en los sectores de recursosnaturales (incompatibilidad de incentivos entre atracción de inversiones y restricciones de manejo de recursos)

Informalidad y regímenes de tenencia de la tierra(deforestación, expansión frontera agrícola)

Débil poder de negociación de la autoridad ambientalfrente a funciones económicas en escenario político del gobierno.

Observaciones casos nacionales (cont.)

Diagnóstico: hechos estilizados• Países carecen de plataforma operativa que permita el

desarrollo conjunto de instrumentos y coordinación de políticas entre autoridades

• Incoherencia entre estructuras de incentivos implícitas en política fiscal y sectorial con la internalización de costosambientales

Estructura incentivospolítica macro y sectorial

Estructura de incentivosregulación ambiental

Falla de coordinación de políticas =Incoherencia en la estructura de incentivos

Autoridad fiscalAutoridad ambientalVínculo operativo

débil

El entorno latinoamericano• Volatilidad macroeconómica y pobreza (alta tasa de descuento y

horizontes de planeación cortos en decisiones públicas y privadas)

• Débil poder de negociación y prioridad política de la autoridad ambiental• Reflejado en poca coordinación e integración de políticas (ej.

ambientales y fiscales, agrícolas, transporte, desarrollo urbano, etc.)• Proceso presupuestario no guarda coherencia con mandatos legales del

área ambiental.

• Poca información sobre costo económico de externalidades ambientalesy valor de bienes/servicios ambientales

• Poca información pública sobre el costo económico de la degradaciónambiental y la distribución del mismo entre distintos estratos socio-económicos de la población.

• Gran dinamismo y volatilidad del mercado político al interior del aparato público (juego de poder dentro del legislativo, entre agencias, entre niveles de gobierno)

Entorno regulatorio con Fallas de Coordinación al interior del aparato

público

Industriaregulada

Leyes

InversionistasEENNTTOORRNNOOEECCOONNÓÓMMIICCOOMercados incompletos.Situación macroeconómica.Situación fiscal.Competencia fiscal y otras fallas depolítica.Coherencia con política sectorial yregional (subsidios presentes etc.) .

Reguladoresambientales

Autoridad AAMMBBIIEENNTTAALL AAuuttoorriiddaadd FISCCAALLRReegguullaacciióónn ddiirreeccttaa ++ iinnssttrruummeennttooss eeccoonnóómmiiccooss ++ iinncceennttiivvooss rreeppuuttaacciioonnaalleess……

Fisco

Comportamientoconsumidores

Comportamientoinversionistas

Legislativo

ENTORNO JURÍDICOINSTITUCIONALPlataforma institucional ypresión social existente.Fiscalización local.Construcción deconsensos políticos.Coordinación interagencial.Especificidad territorial de lagestión ambiental.

Industria

Regulada

Desafíos para la autoridad políticaambiental y RRNN

1. Correcta identificación de problemática y prioridades de política

– Con base en información rigurosa sobre el estado y tendencias de la base ambiental y de RRNN y su incidencia en salud pública, producción, riesgos, capital natural etc.

2. Darle contenido económico a las prioridades y opcionesde intervención

– Valoración social del costo económico de status quo y tendencias– Estimar relación B/C de opciones de intervención pública (regulación,

instrumentos de política etc.)

3. Situarse a la par de otras políticas sectoriales en la competencia por recursos públicos y desarrollo de instrumentos de política (desafío político – institucional).

CONTENIDOS1. Política ambiental y de recursos

naturales en el contexto latinoamericano.

2. CEA: marco analítico para identificarprioridades de política a nivel nacional.

3. Fases en el desarrollo de instrumentosde política para responder a lasprioridades identificadas.

Costo económico (% PIB annual) estimado de la degradación ambientalColombia (CEA, 2006) y Perú (2007)

COLOMBIA Estimación del costo económico anual de la degradación ambientaldesagregado por tipo de causa

PERU

World Bank: CEA Colombia 2006 y Perú 2007

PERU Relación Beneficio/Costo de distintas intervencionesen sector agua y saneamiento

COLOMBIA

PERU

PERU Relación Beneficio/Costo de distintas intervencionesen reducción de contaminación de aire intradomiciliario

COLOMBIA

PERU

COLOMBIA

PERU

Worldbank CEA

Worldbank, Colombia CEA (2006)

Worldbank, Colombia CEA (2006)

Worldbank, Colombia CEA (2006)

Worldbank, Colombia CEA (2006)

CONTENIDOS1. Política ambiental y de recursos

naturales en el contexto latinoamericano.

2. CEA: marco analítico para identificarprioridades de política a nivel nacional.

3. Fases en el desarrollo de instrumentosde política para responder a lasprioridades identificadas.

Metodología diseño instrumentosde política ambiental

Fases1. Análisis del problema de política pública

2. Identificar opciones de instrumentos

3. Desarrollo del instrumento

Fase I: análisis del problema

1. Definir claramente el objetivo de política ambiental (a cuyo logro responderá el instrumento).

2. Analizar los mecanismos de regulación directaexistentes (por qué estan fallando? Cuáles son los obstáculos?)

3. Analizar las distorsiones fiscales que afectan lasmetas ambientales (subsidios perversos, fallas de coordinación de políticas)

4. Clara comprensión de los actores involucrados y sucomportamiento económico (incentivos a los que responden)

Fase II: identificar opciones

1. Requisitos teóricos de las distintas opciones (estructura del mercado, competencia, información asimétrica, características del procesocontaminante etc.).

2. Analizar experiencias previas nacionales e internacionales (factores de éxito o fracaso bajo condiciones similares)

3. Considerar barreras institucionales (capacidad requerida paracada tipo de instrumento, coordinación con otras agencias/ministerios vinculadosa su aplicación)

4. Considerar barreras legales (basamento legal en legislaciónambiental y fiscal vigente)

5. Aceptación política y percepción pública.

Fase III: desarrollar el instrumento

1. Valoración monetaria (reflejar precio/valor por el uso del recurso, costomarginal de controlar la contaminación, costo de oportunidad del usuario, etc o elasticidad demanda-precio de la base sobre la cual incide.).

2. Implementación jurídica (evitar choque con derechos establecidosetc.)

3. Impacto económico-social (quienes ganan, quienes pierden, cuanto?, estimación de recaudación a generarse y su distribución.)

4. Planificar la implementación (rol de cada institución, introduccióngradual etc.)

5. Capacitación y construcción de consenso político.

ConclusionesPolítica ambiental y RRNN es:

• Inherentemente multi-sectorial y multi-disciplinaria.

• Análisis económico puede informar:– Diagnóstico de los incentivos y determinantes de la problemática a

nivel micro, sectorial y macroeconómico.– Identificación de prioridades de política en función de su costo

social e impacto distributivo.– Ordenamiento de opciones de intervención e instrumentos de

política en función de su relación beneficio/costo, o costo-eficiencia para alcanzar los objetivos de política.

– Identificación de barreras (informalidad, indefinición de derechos, régimenes de tenencia, ausencia de mercados y fiscalización etc.)

– Alinear la política tributaria (incentivos e impuestos) con las metasnacionales de manejo sustentable de RRNN y medio ambiente.

ConclusionesPolítica ambiental y RRNN es:

• Inherentemente multi-sectorial y multi-disciplinaria.

• Análisis político-institucional y de economíapolítica de la regulación ambiental es clave:

– Fallas de coordinación al interior del aparato público. Fallas de política, distorsiones y incentivos perversos en otras políticas.

– Identificación de actores sociales y grupos de interés– Generación de información objetiva para la gestión ambiental,

priorización de intervenciones y manejo de percepción de riesgos.– Manejo de información pública y construcción de apoyo y

aceptación pública.– Construcción de capacidad técnica, presupuestaria y capital

político de la autoridad ambiental..

FinalmenteContinuar la curva de aprendizaje y desarrolloinstitucional para una adecuada integración de políticas para el desarrollo sostenible.

tiempo

Integración efectivapol. ambiental-fiscal

Inicio del proceso

Aplicación vigorosa deinstrumentos económicos

Coherencia entre incentivosmacro, sectoriales y ambientales

Desarrolloinstitucional

ALC