MINISTERIO DE AMBIENTE, ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES ... · Generales de Auditoría para el Sector...

MINISTERIO DE AMBIENTE, ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES

Auditoría Interna

Informe sobre la legalidad del Decreto Ejecutivo N° 36564-MINAET

Agosto, 2011

MINISTERIO DEL AMBIENTE, ENERGIA Y TEL ECOMUNICACIONES

Auditoría Interna __________________________________________________________________

ii

CONTENIDO

Página N° I. Origen del estudio ................................................................................................ 1

II. Objetivo del estudio ............................................................................................. 1

III. Alcance del estudio ............................................................................................ 1

IV. Resultados del estudio ..................................................................................... 1 4.1 Generalidades ............................................................................................... 1 4.2 Antecedentes ................................................................................................. 3 4.3 Irregularidades durante la vigencia de la Ley N°7111 ................................... 6

a. Estudios elaborados por la Contraloría General de la República ............ 6 b. Informe N° DFOE-AM-38/2005 “Informe sobre los re sultados del estudio especial efectuado en el Ministerio del Ambiente y Energía sobre el ‘Comanejo’ del Parque Nacional Marino Ballena” .......................................... 12 c. Pronunciamientos de la Contraloría General de la República ............... 18

4.4 Criterio de la Dirección General de Servicio Civil ........................................ 28 4.5 Criterio de la Auditoría Interna del MINAET ................................................. 31

a. Estudio AI-115-2007 del 02 de noviembre del 2007 de la Auditoría Interna del MINAET .................................................................................................... 31 b. Irregularidades cometidas por funcionarios de las ONG’s en el MINAET, comunicadas al Dr. Roberto Dobles Mora, ex Ministro de esta Institución en oficio AI-236-2006 del 01 de setiembre del 2006 ............................................ 37 c. Normativa vinculada al MINAET que detalla las responsabilidades legales de este Ministerio ............................................................................................ 38 d. Fundamento de la Auditoría Interna para la derogación del Decreto Ejecutivo N° 36564-MINAET ......................... .................................................. 40

V. Conclusiones y Recomendaciones ................................................................. 45 5.1 Conclusiones ............................................................................................... 45 5.2 Recomendaciones ....................................................................................... 47



iii

Resumen Ejecutivo

Dada la reciente promulgación del Decreto Ejecutivo N° 36564-MINAET, en donde se faculta al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) para que por medio de organizaciones no gubernamentales (ONG’s), éstas últimas contraten personal privado para que laboren en las áreas de conservación; además, dicha normativa autoriza para que este personal pueda manejar vehículos oficiales del MINAET para desarrollar funciones de apoyo en esa Dependencia. Así las cosas, esta Auditoría Interna procedió a realizar un análisis técnico, administrativo y legal sobre el decreto en mención, los alcances del mismo y acerca de las limitaciones e ilegalidades de la vigencia de éste, tomando en consideración que la normativa bajo estudio, fue promulgada siguiendo lineamientos similares a los que en su oportunidad fueron establecidos en el inciso 15) del artículo 33 de la Ley N° 7111, la cual, facultaba a las ONG’s para que su plieran personal privado a las áreas silvestres protegidas y que tuvieron un resultado nefasto para el MINAET; normativa que posteriormente fue derogada por la Sala Cuarta de la Corte Suprema de Justicia por poseer serios vicios legales y constitucionales. De esa manera, este estudio está conformado por el análisis realizado con el criterio emitido al efecto por la Corte Suprema de Justicia, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la República, la Dirección General de Servicio Civil y esta Auditoría Interna, quienes en su oportunidad han girado diversos fallos constitucionales, pronunciamientos, dictámenes, informes y oficios, respectivamente entre otros, conteniendo los criterios técnicos que han emitido dichas Entidades y Dependencias Públicas en torno a la ilegalidad detectada y la no conveniencia de la aplicabilidad de modelos duales de contratación de personal privado por parte de ONG’s para que laboren en las áreas silvestres protegidas de acuerdo a la Ley antes mencionada. De conformidad con lo anterior, el presente informe muestra los antecedentes, los resultados del estudio, las irregularidades detectadas, los criterios emitidos por los Entes facultados al efecto, así como las conclusiones y recomendaciones del caso, que de no acatarlas, el MINAET podría verse inmerso en una serie de responsabilidades laborales, civiles y/o penales que no le deben ser achacadas por parte de funcionarios irresponsables que no velan por los intereses de este Ministerio y a quienes les importa poco las inminentes repercusiones producto de sus acciones u omisiones que harían recaer sobre esta Institución, aspecto que en caso de que sucedan, implicaría responsabilidades sobre aquellos funcionarios públicos que facilitaron que se dieran estas ilegalidades.



1

Informe sobre la legalidad del Decreto Ejecutivo N° 36564-MINAET

I. Origen del estudio Este informe se realizó a iniciativa del Auditor Interno del MINAET.

II. Objetivo del estudio Analizar y verificar la legalidad contenida en el Decreto Ejecutivo N° 36564-MINAET1, así como determinar si cumple con lo establecido por la Constitución Política de la República de Costa Rica, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, la Ley General de Control Interno N° 8 292, los informes y pronunciamientos de la Contraloría General de la República2, de la Procuraduría General de la República3 y de la Dirección General de Servicio Civil4. III. Alcance del estudio El estudio abarcó el período comprendido del 01 de enero de 1989 a la fecha, ampliándose el período de análisis en aquellas áreas donde se consideró pertinente. Este estudio se desarrolló en apego, específicamente en el Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público (M-2-2006-CO-DFOE) y el Manual de Normas para el Ejercicio de la Auditoría Interna en el Sector Público (M-1-2004-CO-DDI), entre otra normativa y documentos relacionados con la materia. IV. Resultados del estudio 4.1 Generalidades En el Decreto Ejecutivo N° 36564-MINAET denominado “Autorizar al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para que pueda acreditar personal de apoyo contratado por organizaciones no gubernamentales con el fin de que estas laboren para las diferentes áreas de conservación, ejerciendo actividades para el manejo y la conservación del ambiente y desempeñando funciones de apoyo y modificación al artículo 20 del Decreto Ejecutivo N° 26665-MINAE de l 04 de diciembre de 19975”, se señala que el SINAC está autorizado para realizar las siguientes acciones:

1 Publicado en La Gaceta N°122 del 24 de junio del 2011. 2 En adelante denominado Ente Contralor o Contraloría. 3 En adelante denominado PGR. 4 En adelante denominado DGSC. 5 Publicado en la Gaceta 34 del 18 de febrero de 1998, denominado “Reglamento para el uso,

control y mantenimiento de vehículos del Ministerio de Ambiente y Energía”



2

1. Acreditar personal de apoyo contratado por Organizaciones no Gubernamentales (ONG’s), que tienen convenio de cooperación con el SINAC para el desempeño de labores de manejo y conservación de los recursos naturales, producto de la implementación de las leyes afines y concordantes vigentes.

2. El personal contratado se nombrará por medio de las ONG’s y la

acreditación de los mismos, se realizará ante el SINAC a solicitud de la Dirección del Área de Conservación respectiva. Cabe destacar, que los requisitos para la acreditación de personal se harán acorde con el Manual de Especialidades y Clases del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.

3. La acreditación del personal podrá ser revocada a solicitud del Director del Área de Conservación, a través de la organización contratante, cuando no cumpla las funciones asignadas por la Administración.

4. La contratación y el despido corresponderán únicamente a las ONG’s contratantes.

5. El personal de apoyo acreditado, en lo referente al desempeño de sus funciones, deberá cumplir con la normativa vigente y tendrá las mismas obligaciones que rigen para los funcionarios regulares del MINAET, con excepción del carácter de policía el cual solo podrá ser otorgado por Ley.

6. Se realizó una modificación al artículo 20 del Decreto Ejecutivo N° 26665- MINAE denominado “Reglamento para el uso, control y mantenimiento de vehículos del MINAET” del 04 de diciembre de 1997, indicando textualmente lo siguiente:

‘Personas autorizadas para conducir vehículos: Están autorizadas para conducir vehículos de uso administrativo del Ministerio los servidores que ocupen plaza de Operadores de Equipo Móvil, aquellos otros funcionarios o servidores que autorice la Oficialía Mayor o Dirección Administrativa, el personal de apoyo que se encuentre contratado por las organizaciones no gubernamentales y los funcionarios ad-honorem del MINAET, acreditados mediante acuerdos ejecutivos; para lo que se les proveerá de un carné, y por tanto existirá el carné para los funcionarios regulares y otro para los acreditados como funcionarios ad-honoren y los contratados por las organizaciones no gubernamentales. En el caso de los vehículos de uso discrecional solo podrán ser conducidos por la persona que lo tiene asignado o por el funcionario que sea autorizado por éste para hacerlo.’



3

4.2 Antecedentes En la Ley de Presupuesto Ordinario, Fiscal y por Programas para el año 1989 N° 7111, publicada en el Alcance N° 41 a la Gaceta N° 246 del 27 de diciembre de 1988, específicamente en el punto 15 del artículo 33 de esa Ley, se facultó a que el MINAET (anteriormente llamado MIRENEM), pudiera celebrar convenios de cooperación con “…organizaciones conservacionistas privadas sin fines de lucro, a fin de que dichas organizaciones contraten personal que labore en las áreas silvestres de los diferentes programas , que para tal efecto lleva a cabo este Ministerio. Los gastos por concepto de salarios, cargas sociales y demás responsabilidades patronales, correspondientes a estos nombramientos, correrán por cuenta de las organizaciones contratantes. El nuevo personal así contratado, en lo relativo al desempeño de sus func iones, tendrá las mismas obligaciones y atribuciones que rigen para los func ionarios regulares del Ministerio .” (El destacado no es del original) Así pues, el MINAET de esa manera y valiéndose en su momento de la Ley 7111, utilizó los servicios de dichas ONG’s para contratar personal privado para proteger el medio ambiente, asignándose a este personal las mismas obligaciones y atribuciones que rigen para los funcionarios regulares de este Ministerio; sin embargo, al hacerlo le otorga la investidura pública a cambio de la erogación de los gastos de personal. No obstante lo anterior, en vista de ciertas atribuciones y abusos cometidos en esta Institución por el personal privado contratado por esas ONG’s que prestaban sus servicios en algunas Dependencias del MINAET y con base a un incidente presentado en una finca propiedad del señor Eleazar Duarte Briones, en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de la Sociedad Bejuco Inversiones S.A, éste presentó un recurso de amparo ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia el día 22 de marzo del 2005 (según expediente Nº 06-013032-0007-CO), contra lo contemplado en el punto 15) del artículo 33 de la Ley N° 7111 y otra normativa, así como también, con tra el Decreto Ejecutivo N° 32825-MINAE 6 denominado “Las personas contratadas por organizaciones conservacionistas para que laboren en y para las Áreas de Conservación en todo el territorio nacional, ostentarán el carácter de autoridad de policía”, ya que se presentó un incidente en su propiedad en donde se vieron involucrados cuatro (4) servidores privados y uniformados como si fuesen funcionarios del MINAET, pagados por una organización conservacionista e investidos de autoridad de policía, otorgado por el Decreto citado anteriormente, el mismo que a su vez, se sustentaba en lo contemplado en el inciso 15) artículo 33 de la Ley 7111 ya citada. Así las cosas, según lo manifestado por el señor Duarte Briones, los cuatro (4) servidores privados realizaron dentro de su propiedad una serie de actos arbitrarios,

6 Publicado en la Gaceta N° 242 del 15 de diciembre del 2005



4

prepotentes, agresivos, ofensivos y contrarios al ordenamiento jurídico, cometido contra algunas personas que se encontraban albergadas en su oportunidad en la misma, el día de los hechos. En vista de lo anterior, mediante Resolución N° 200 7-007137, de las dieciséis horas y cuarenta y siete minutos del veintitrés de mayo del dos mil siete, la Sala Constitucional aprobó con lugar el recurso en mención, señalando lo siguiente:

“… III.- Sobre la autorización por norma de presupuest o para contratar personal del Ministerio de Ambiente y Ene rgía a cargo de organizaciones conservacionistas. Debe resolverse primero el argumento de que la autorización legislativa al Ministerio de Ambiente y Energía contenida en una norma de presupuesto, para celebrar convenios de cooperación con organizaciones conservacionistas, para la protección de las áreas silvestres, pues esto resultaría determinante para la pretensión anulatoria que formula el personero de la empresa en la acción, y en consecuencia sería innecesario analizar los otros extremos acusados respecto de esta norma. Esta autorización fue promulgada mediante la Ley de Presupuesto Ordinario del año 1989, que en su artículo 33 inciso 15) autoriza al Estado para celebrar los convenios con entidades privadas sin fines de lucro, quedando a cargo de esas organizaciones los rubros correspondientes a salarios del personal por ellos contratado, las cargas sociales, así como las otras responsabilidades patronales… El Estado de esta manera utiliza estas asociaciones para contratar personal con el fin de proteger el medio ambiente, sin embargo al hacerlo le otorga la investidura pública a cambio d e la erogación de los gastos de personal, lo cual violenta no sólo lo s principios constitucionales contenidos en los incisos 1) y 11) del artículo 121 y los numerales 123 a 128 y 176 a 180 de la Constituc ión Política sino que también otros como se dirá. La norma impugnada desborda la materia de ejecución presupuestaria, al autorizar estos acuerdos de cooperación, otorgando a su vez, el poder a estas a sociaciones para contratar personal con las mismas obligaciones y atribuciones que rigen para los funcionarios regulares del Minis terio . El Poder Ejecutivo desarrolló la norma impugnada en un Reglamento que también está acusado de inconstitucional por conexión y consecuencia; así, se pide anular los artículos 1, 2, 4 y 5 del Decreto Ejecutivo No. 32825-MINAE, que es el Reglamento referente a “Las personas contratadas por organizaciones conservacionistas para que laboren en y para las Áreas de Conservación en todo el territorio nacional, ostentarán el carácter de autoridad de policía.” El Decreto Ejecutivo mencionado otorgó específicamente el carácter de autoridad de policía cuando estos empleados se desempeñaran en la protección, vigilancia y conservación



5

de los recursos naturales. Los apoderamientos jurídicos de estos funcionarios se pueden observar en el numeral 2, pues los autoriza a detener, transitar, entrar a las áreas silvestres, practicar inspecciones y decomisar dentro de cualquier finca o establecimiento industrial y comercial, productos o subproductos, implementos utilizados, expulsar de áreas protegidas y poner a la orden de las autoridades judiciales a las personas infractoras de la normativa jurídica vigente. El Decreto Ejecutivo reglamenta los requisitos que debe ostentar el nuevo personal pagado por las organizaciones conservacionistas, entre ellos el de obtener como requisito de validez la aprobación del nombramiento de la Dirección Superior del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. El numeral 4 del Decreto regula la emisión de un carné oficial y el numeral 5 las obligaciones de estos funcionarios . Ahora bien, no obstante que el Decreto Ejecutivo prevé una aprobación del órgano de Dirección Superior, para el nombramiento de un funcionario público, se traslada totalmente ello a las Asociaciones Conservacionistas sin comprobar la idoneidad del personal para las labores policiales que la misma normativa le otorga. Aún cuando puede existir un cuerpo policial distinto al que reconoce la Constitución Política, debe cumplirse con el principio de legalidad y de supremacía constitucional. Vale indicar que la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Forestal y del Servicio de Parques Nacionales, además de la Ley No. 7111 que conoce esta Sala en inconstitucionalidad, prevén la existencia de cuerpos de vigilancia como los atrás citados. Así, los artículos 15 y 16 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre establecen la posibilidad de nombrar inspectores de vida silvestre, inspectores ad honorem de vida silvestre y comités de vigilancia de los recursos naturales (COVIRENAS). Sin embargo, los nombramientos corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía ya que éstos sí se encuentran legalmente autorizados para detener, transitar, entrar y practicar inspecciones dentro de predios privados, decomisos, etc.

Como resultado se debe declarar con lugar la acción en cuanto se impugna el artículo 33 inciso 15) de la Ley 7111, y por conexión y consecuencia el Decreto Ejecutivo No. 32825. Por tanto: Se declara CON LUGAR la acción. En consecuencia, se anula el artículo 33 inciso 15) de la Ley 7111 que es Ley de Presupuesto Ordinario, Fiscal y por programas para el año 1989 y el Decreto Ejecutivo No. 32825-MINAE del 19 de septiembre de 2005. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe…” (El destacado no es del original)

Es decir, desde el año 1989 a la fecha, las autoridades del Ministerio han suscrito una serie de convenios de cooperación con diversos entes privados para que personal de igual condición; o sea, privado labore en las Áreas Silvestres Protegidas



6

(ASP) del MINAET. Dentro de los Entes con que esta Institución ha celebrado una gran cantidad de convenios relacionados a este y muchos otros temas, se encuentra la Fundación de Parques Nacionales (FPN) y otras ONG’s, las cuales incluso, han tomado una participación muy activa dentro del MINAET, inmiscuyéndose en aspectos sumamente relevantes de la misma; entre ellas, la contratación de personal para que laboren dentro de las ASP, a tal grado, que es imposible diferenciar para cualquier visitante de las ASP o incluso a las prop ias autoridades del Ministerio, entre un funcionario del MINAET propiam ente en su carácter de funcionario público y uno contratado por una ONG en su carácter de personal privado , pues su atuendo y sus alcances laborales son en resumen, los mismos. 4.3 Irregularidades durante la vigencia de la Ley N °7111

a) Estudios elaborados por la Contraloría General d e la República

i. Informe DFOE-AM-47/2002 “Informe sobre los resul tados de un estudio realizado en la Fundación de Parques Nacion ales”

El Ente Contralor mediante oficio N° 16377 (FOE-AM- 671) del 20 de diciembre del 2002, incluyó el informe DFOE-AM-47/2002 denominado “Informe sobre los resultados de un estudio realizado en la Fundación de Parques Nacionales”, el cual le fue enviado en su oportunidad al Lic. Carlos Manuel Rodríguez Echandi, Ministro en ese entonces, en donde destacó entre otros aspectos, una serie de irregularidades muy graves cometidas por la FPN relacionadas a los dineros provenientes del 15% de los ingresos por concepto de entradas a las ASP (porcentaje del cual, se hablará más adelante), detectándose que dineros públicos manejados por la FPN, no son controlados por el MINAET, pues ni la FPN hace rendición de cuentas, ni este Ministerio se lo ha solicitado oportunamente, permitiendo con ello que recursos públicos se encuentren en manos privadas sin ningún control. Así las cosas, en vista de dicho informe, el Ente Contralor señaló en lo que interesa, lo siguiente: “…Los gastos que ha realizado la Fundación y que pudieron asociarse a los ingresos provenientes del 15 % de la venta de tiquetes de entrada en las oficinas centrales no dejan evidencia clara de que estén destinados a satisfacer las necesidades propias del Sistema Nacional de Áreas de Conservación o la atención de costos de operación atribuibles a dicha actividad, inobservando de esta forma lo estipulado en el convenio en estudio. Algunos ejemplos de esta situación se citan de seguido:



7

i) Pago de viáticos a China a favor de Luis Rojas Bolaños, ex Director General del SINAC), con cheque Nº 278969 del 28 de julio de 1999 por ¢142.528.00, emitido a solicitud del SINAC. ii) Pago de servicios de trío musical para convención RAMSAR, con cheque Nº 278968 del 19 de julio de 1999 por ¢37.500.00. El gasto se efectúa a petición de asesora del despacho de la entonces Ministra del Ambiente y Energía. iii) Pago de presentación musical de órgano y violín de dos horas en Casa Presidencial con motivo de Convención RAMSAR, con cheque Nº 278959 del 17 de junio de 1999 por ¢100.000.00. La petición surge de la asesora del despacho de la entonces Ministra del Ambiente y Energía, Doctora Elizabeth Odio Benito, cuya solicitud indica “En días pasados usted (se refiere a Lic. Karla Ceciliano Pérez, entonces Delegada Ejecutiva) muy gentilmente me ofreció que la Fundación a la cual usted representa podría interponer los buenos oficios ayudando a este despacho con el pago correspondiente a los hermanos Lobo, que amenizaron en el cóctel que ofreció la señora Vicepresidenta y Ministra, para los Delegados de Ramsar, en la Presidencia de la República./En caso afirmativo, que la Fundación nos pueda salvar con esta situación, le adjunto la factura de los músicos.” (La aclaración entre paréntesis no es del original). iv) Pago por atención de funcionarios de Petróleos Mexicanos, invitados por la entonces Ministra del Ambiente y Energía, con cheque Nº 278957 del 17 de junio de 1999 a nombre de Marisquería Las Orquídeas, por ¢11.255.00. La factura de contado Nº 18098 se emitió a nombre del Presidente de la Junta Administrativa de la Fundación de Parques Nacionales, quien a su vez es funcionario del MINAE. v) Reintegro por estudios durante tercer período de 1998 y primer período de 1999, de la señorita Alexia María Azucena Fernández, por ¢45.650.00 y ¢72.100.00, pagado con cheque Nº 278920 y Nº 278947 del 13 de enero y 11 de mayo de 1999, respectivamente, pagos efectuados a la Fundación U.I.A.(Universidad Internacional de Las Américas). La señorita Fernández, en ese entonces, era la funcionaria encargada de la venta de entradas en las instalaciones de la Fundación.

vi) Se cancelaron recibos por uso de teléfono celular del Presidente de la Junta Administrativa de la Fundación para los meses de mayo a noviembre de 2000, por ¢135.910.00; también se pagaron recibos por el mismo concepto en el año 2001 que suman un total de ¢293.035.00. vii) Compra de pasaje aéreo (tiquete de avión) a la Agencia de Viajes TAM S.A., para ser utilizado por la señora Sara Sharratt, Asesora de la Segunda Vicepresidencia de la República, con el fin de asistir al Taller de Género



8

en Estados Unidos de América, cancelado con cheque Nº 653049, del 4 de agosto de 2000, por la suma de ¢305.325.49. viii) Se pagó en el año 2000 por concepto de mantenimiento y reparación de edificios, la suma de ¢1.600.525.00, y corresponde al cambio de techo, canoas, botaguas y, reparación y cambio de las salidas de aguas pluviales de las oficinas centrales de la Fundación. En relación con este desembolso, llama la atención que, de acuerdo con la información suministrada por la Delegada Ejecutiva, el gasto fue de ¢1.850.525.00; es decir, se informó de una erogación adicional, por este concepto, de ¢250.000.00. ix) Se efectuaron erogaciones en el año 2000 en la partida de útiles y materiales de oficina con cheque Nº 652850 del Banco de Costa Rica por ¢112.000.00, correspondiente a la compra de siete libros de Parques Nacionales, que según se indica en los documentos comprobantes se entregarían a la entonces Ministra del Ambiente y Energía. Esta compra la realizó la Delegada Ejecutiva de la Fundación en la Librería Internacional, cancelando facturas por ¢144.000.00; no obstante, en una de las facturas se hizo la indicación que debía rebajarse ¢32.000.00, los cuales corresponden a la adquisición de un “Oxford Atlas of the World History”. x) Se contrató al Arquitecto José Francisco Pacheco para definir los términos de la contratación de empresas consultoras para ejecución de planos constructivos de la primera etapa del Parque Marino del Pacífico, consultoría para la que no fue posible localizar el respectivo contrato por servicios profesionales ya que según informó la Fundación no se suscribió este documento contractual. Únicamente, se pudo localizar nota del 5 de marzo de 2001 del señor Pacheco, remitida a la entonces Ministra del Ambiente y Energía mediante la que ofrece sus servicios; así como copia del memorándum Nº DM-640-2001 del Despacho de la Ministra, con el cual se indicó a la Delegada Ejecutiva de la Fundación, que se procediera con el pago de la consultoría que se realizó por la suma de US$1.200.00, pagada en moneda nacional por un monto de ¢389.592.00. xi) También se contrataron los servicios profesionales para los servicios de Consultoría en Comunicación e Imagen para el MINAE; profesional que se debería encargar de la difusión de aspectos relativos al pago de servicios ambientales, reconstrucción de la Casona de Santa Rosa, Parque Marino del Pacífico, contaminación del aire, entre otros. El plazo del contrato fue del 1 de octubre al 30 de noviembre de 2001, y la suma acordada como pago fue de ¢1.000.000.00. Al respecto, llama la atención este destino dado a los recursos, no obstante que el MINAE cuenta para esas labores con una Oficina de Prensa. Es criterio de esta Contraloría General que los desembolsos reportados por la Fundación, citados en los párrafos precedentes no corresponden a erogaciones requeridas para la operación del convenio suscrito entre el MINAE y la Fundación;



9

así como tampoco fueron realizados para atender necesidades propias de las Áreas de Conservación; por tanto no se justifica que sean ejecutados con recursos provenientes del 15% de la venta de tiquetes de entrada a los Parques Nacionales, por tratarse más bien de gastos propios de la Fundación y del presupuesto ordinario del MINAE…

i) La cláusula quinta del convenio de cooperación suscrito por el MINAE y la Fundación, otorga la facultad al MINAE de supervisar por los medios que estime pertinentes, el correcto manejo de los recursos provenientes de la venta de entradas. No obstante, se determinó que ni el Departamento Financiero Contable ni el SINAC, ambos órganos del MINAE, hayan realizado arqueos periódicos y sorpresivos de caja y de tiquetes en las oficinas centrales de la Fundación ni en los Parques Nacionales sujetos al convenio; tampoco realiza este tipo de arqueos la propia Fundación. Esto como medidas de control a lo externo de las Áreas de Conservación, a efecto de complementar los arqueos que realizan funcionarios de las Direcciones Regionales, Subregionales o bien, del propio Parque Nacional. En relación con este tema, algunos funcionarios que laboran en los Parques Nacionales sujetos al convenio, indicaron no recibir supervisión de parte de la Fundación ni del MINAE, mediante la realización de arqueos de tiquetes en custodia y recursos generados por la venta de entradas, lo que contraviene la norma No. 4.16 del Manual de normas generales de control interno para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización… l) Se determinó que en el Parque Nacional Volcán Poás y en el Parque Nacional Volcán Irazú el operador de turismo recauda y custodia el dinero de la venta de entradas, el proveniente de derechos de parqueo de vehículos que se encuentran concesionados a la Cruz Roja Costarricense y al Centro Científico Tropical (CCT), respectivamente; y además, los fondos de trabajo de esas entidades concesionarias. Todas estas sumas se mantienen en la caja junto con los recursos de la venta diaria de tiquetes, por lo que preocupa la mezcla de estos dineros, ya que no se ha establecido el procedimiento a seguir ante la presencia de eventuales faltantes o sobrantes de dinero. Por otra parte, se debe indicar que en ambos Parques Nacionales, tanto el operador de turismo como el empleado que mantiene en esos Parques la Cruz Roja y el CCT, se encargan indistintamente del manejo de estos dineros; no obstante que el funcionario contratado por la Fundación para percibir los recursos por la venta de entradas, es únicamente el operador de turismo. En el caso del Parque Nacional Manuel Antonio, el operador de turismo, aparte de los dineros por la venta de entradas también maneja en caja, los recursos obtenidos por la venta de folletos-mapas (brochures)…



10

m) No se tienen definidas políticas formales con respecto a la forma en que se debe proceder ante eventuales sobrantes y faltantes de dinero en las cajas receptoras de dinero por la venta de tiquetes de entrada a los Parques Nacionales sujetos al convenio entre el MINAE y la Fundación, por lo que se actúa en forma diferente según el Parque Nacional de que se trate. En el caso de los Parques Nacionales Volcán Irazú y Poás, se tiene la práctica de depositar los sobrantes; mientras que en los Parques Nacionales Carara, Manuel Antonio y Tortuguero no se depositan, sino que se mantienen en caja para hacer frente a eventuales faltantes… Al respecto, se determinó la ausencia de pólizas que permitan resguardar de los recursos públicos recaudados por los operadores de turismo y manejados por los administradores de los Parques Nacionales… o) Se determinó que en los Parques Nacionales Carara, Manuel Antonio y Tortuguero no utilizan los libros mediante los que se registra la venta diaria de los tiquetes de entradas, los saldos de esos tiquetes y los respectivos depósitos, lo que a su vez dificulta la conciliación de las ventas de estos tiquetes con las existencias físicas que se custodian en la caja fuerte de dichos Parques. p) En el Parque Nacional Manuel Antonio se evidenció, al momento de la visita realizada por funcionarios de este órgano contralor, que los informes de venta de tiquetes de entrada, que deben ser elaborados diariamente por los operadores de turismo, tenían una semana de no ser confeccionados. Además, los informes que se encontraban elaborados presentaban múltiples errores, situación que el Contador del Área de Conservación Pacífico Central ya había informado al Jefe Administrativo de esa Área y acerca de lo que la Delegada Ejecutiva de la Fundación se ha referido en reiteradas ocasiones; no obstante, se siguen presentando las mismas situaciones, sin que se encontrara evidencia de medidas tomadas al respecto.

q) Se determinó que el procedimiento para calcular el tipo de cambio a aplicar en los diferentes Parques Nacionales para la venta de tiquetes a extranjeros no se encuentra estandarizado; por lo que el aplicado difiere entre algunos de los Parques Nacionales…” Así las cosas, a pesar de que la Fundación de Parques Nacionales se creó con el propósito de colaborar con el desarrollo de programas estatales, relacionados con los Parques Nacionales de las ASP, estableciendo dentro de los fines de creación, la promoción del establecimiento, protección y desarrollo en general de los parques nacionales y reservas equivalentes del país, así como la promoción y el desarrollo de actividades en el campo de la educación ambiental y la investigación científica aplicada a la conservación, el Ente Contralor detectó en su informe los abusos cometidos por la FPN y la irresponsabilidad por parte de los funcionarios



11

del MINAET por no velar por el control y manejo de los recursos públicos. La Fundación ha aportado a las Áreas de Conservación r ecursos humanos , materiales y financieros, requeridos para su operación a efecto de contribuir así al logro de los objetivos establecidos por el SINAC, pero con recursos que son públicos producto del 15% de las entradas a los par ques nacionales . Adicionalmente, la Contraloría en su informe señaló que: “…dicha Fundación explotó servicios y actividades no esenciales que se requieren en los Parques Nacionales, en procura de brindarle a los turistas servicios, tales como venta de brochures, camisetas, souvenirs, alimentación, entre otros. No obstante, se encontró que dichas actividades se están explotando sin que se hayan efectuado las acciones administrativas requeridas al amparo de un marco normativo adecuado, tampoco existe reglamentación alguna que facilite la correcta ejecución y control de concesiones de esta naturaleza. Es así como se determinó que en el Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) se explotan actividades de esta naturaleza sin que la respectiva aprobación del contrato o concesión haya sido otorgada por órgano competente según lo establece el artículo 39 de la Ley de Biodiversidad, y sin que se haya emitido otra normativa que regule y permita controlar su funcionamiento, siendo que correspondería al MINAE poner a derecho esta situación tanto en el ACOPAC como en las demás Áreas en que ese Ministerio detecte acciones similares. Lo anterior, podría acarrear consecuencias perjudiciales para el Ministerio y para los funcionarios públicos que hayan autorizado la explotación de estos servicios al margen de la legislación vigente, y debilita el control sobre estas actividades para asegurar que el MINAE y la Fundación utilizan los medios idóneos para cumplir con el fortalecimiento de las Áreas Silvestres Protegidas.

La Fundación con fundamento en convenio de cooperación suscrito con el MINAE, se ha dedicado a la venta de entradas, tanto en las instalaciones de esa Fundación, como en los Parques Nacionales Poás, Irazú, Carara, Manuel Antonio y Tortuguero. Por la operación de dicho convenio el MINAE reconoce a la Fundación el 15% de los recursos que se generan por este concepto para cubrir los gastos operativos y el remanente para aplicar en las necesidades que presenten las Áreas de Conservación. Siendo este servicio importante que presta la Fundación pues debe ir acompañado de la promoción que incentive la visitación de los Parques Nacionales, preocupa que se presenten algunas debilidades por la ausencia de políticas y lineamientos en aspectos clave como depósito y utilización de los ingresos generados por la venta de entradas, definición del tipo de cambio que se debe aplicar en la venta de tiquetes a turistas extranjeros, manejo de sobrantes y faltantes, emisión de informes sobre el manejo de esos recursos por parte de la Fundación de Parques Nacionales, realización de arqueos periódicos y sorpresivos a las Áreas de Conservación o a los Parques Nacionales sometidos al Convenio de Cooperación suscrito con el MINAE, falta de un diseño preciso de los procedimientos a seguir en la recaudación, custodia, depósito de los dineros que



12

manejan los cajeros por este concepto y en las existencias de los tiquetes de entrada, así como en el diseño de sistemas de control que permitan una seguridad razonable de la eficiencia, eficacia, transparencia y legalidad en el manejo de estos recursos. Lo anterior, adquiere especial relevancia si se toma en cuenta que esa Fundación ha destinado recursos originados en dicha convenio para cancelar en forma improcedente reconocimientos salariales a funcionarios del MINAE, como se mencionó anteriormente, y otros gastos que no parecen tener relación con el destino acordado por ambas instituciones para dichos recursos, como son por ejemplo: pago de trío musical, pago de estudios a funcionaria de la Fundación, del servicio celular al Presidente de esa Fundación y pago de tiquete aéreo a una Asesora de la Segunda Vicepresidencia de la República, entre otros”.

A su vez, continúa señalando el Ente Contralor que: “…el MINAE tiene su cuota de responsabilidad en las debilidades detectadas en la Fundación de Parques Nacionales y que afectan el cumplimiento de sus objetivos, pues ha sido omiso en la definición de políticas y lineamientos relativos a los aspectos antes comentados y en girar instrucciones que orienten el accionar de la Fundación, así como en la coordinación para establecer sistemas y procedimientos operativos y de control relacionados con la gestión de esta, por lo que se insta a tomar las medidas necesarias para la solución conjunta de estas debilidades de manera que los objetivos de ambas entidades se cumplan con el beneficio correspondiente para el medio ambiente y por ende para la calidad de vida de los costarricenses… Por su parte, el Ente Contralor emitió las disposiciones correspondientes para cada caso específico; no obstante, muchas de las irregularidades detectadas aún persisten en la actualidad.

b. Informe N° DFOE-AM-38/2005 “Informe sobre los re sultados del estudio especial efectuado en el Ministerio del Amb iente y Energía sobre el ‘Comanejo’ del Parque Nacional Marino Ball ena”

El Ente Contralor, emitió dicho informe en el cual detectó una serie de irregularidades por parte de una ONG denominada “Asociación para el Desarrollo del Parque Nacional Marino Ballena y sus áreas de influencia (ASOPARQUE)” que se arrojó potestades que únicamente eran competencia del MINAET, para lo que se señala, lo siguiente:



13

“… 2.2 El ‘COMANEJO’ DEL PARQUE MARINO BALLENA

ASOPARQUE ha asumido de facto la realización de diversas labores en el PNMB 7 , señalando que su participación en ese parque nacional responde al “comanejo” de esa área silvestre protegida que fuera establecido entre esta Asociación y el MINAE. A pesar de ello en el punto 2.1. de este informe quedó claro que en Costa Rica no se cuenta con la normativa pertinente que otorgue la factibilidad jurídica para respaldar el “comanejo” que realizan en el PNMB el MINAE junto con ASOPARQUE. No obstante que se ha trabajado desde 1998 en elaborar una política sobre el particular, hasta tanto no se cuente con esa política y los elementos jurídicos necesarios no será posible el “comanejo” en ese parque nacional.

Es así como el ACOSA8 y ASOPARQUE argumentando que se encuentran en un “proceso de comanejo”, han realizado actuaciones no ajustadas a derecho , según se describe en los siguientes acápites… (El destacado no es del original) 2.2.2. Falta de cobro de la tarifa de entrada al PN MB y cobro de una ‘cuota voluntaria’ por parte de ASOPARQUE en algunos sitio s de ingreso al PNMB. Esta Contraloría General determinó que en el Parque Nacional Marino Ballena, el ACOSA cobra la tarifa oficial de ingreso únicamente en Playa Ballena, esto a pesar de que existen otros sitios por donde las personas pueden ingresar al PNMB. Además, ACOSA permitió a ASOPARQUE construir puestos de ingreso en Playa Piñuela, así como en Playa Bahía en los sectores de Colonia y Punta Uvita, lugares donde con un aguja se impide el paso a los visitantes y se les solicita una cuota voluntaria de ¢400,00 a los nacionales y $3,00 a los extranjeros, lo cual resulta improcedente. Con respecto a lo anterior se tiene lo siguiente:

a) El Decreto Ejecutivo N° 30355-MINAE que rige des de el 1 de mayo de 2002, establece en su artículo 7 que en el Parque Nacional Marino Ballena el MINAE, mediante el SINAC, debe cobrar $6,00 por la estadía diaria a los visitantes extranjeros y ¢600,00 a los visitantes nacionales. Estos fondos públicos se destinan al mantenimiento de las zonas de uso público de las áreas silvestres protegidas. En consecuencia el decreto ejecutivo asigna al MINAE la potestad y responsabilidad por el cobro del ingreso a cualquier sitio del PNMB, sin embargo ACOSA sólo está cobrando en Playa Ballena, según afirmó el Director de ACOSA, debido a que sólo ha podido asignar dos funcionarios dentro del PNMB, lo que le

7 Se refiere al Parque Nacional Marino Ballena. 8 Área de Conservación Osa.



14

resta capacidad para cobrar en otros sitios. Además, justificó tal actuación en que se apoya en ASOPARQUE para el manejo de esta área protegida. A pesar de los argumentos del citado funcionario, se debe indicar que no resulta posible que el ACOSA deje de cobrar dicha tarifa por ingreso al PNMB, ello en virtud del principio de legalidad establecido en el artículo 11 de la Constitución Política y en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública. Estos fondos son públicos y deben ser utilizados en la protección y desarrollo de las áreas protegidas. Justamente, la finalidad de cobrar la tarifa de ingreso a un área silvestre protegida es para generar fondos que permitan principalmente contratar el personal para la protección del recurso y para atender a los visitantes y poner a su disposición los servicios básicos que necesita… Posteriormente, la Ley N° 5642 del 9 de diciembre d e 1974 estableció, en relación con el manejo financiero del Fondo de Parques Nacionales y la utilización de sus recursos, que todos “los ingresos que obtenga dicho fondo, serán invertidos única y exclusivamente en los programas que lleve a cabo el Servicio de Parques Nacionales, en los parques nacionales y reservas científicas del país. Este fondo se depositará en una cuenta especial, en uno de los bancos del Sistema Bancario Nacional y el control del mismo estará a cargo de la Contraloría General de la República.” (Artículo 3°). Con la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, se dispuso claramente en su artículo 6° que las rentas con que cuenta el Servicio de Parques Nacionales ingresarán al Fondo de Parques Nacionales; entre estas se incluye las cuotas por derecho de entrada a los parques nacionales (artículo 6° inciso 2) ibídem).

b) En relación con el cobro de la “cuota voluntaria” de ingreso al PNMB que realiza ASOPARQUE, el Director de ACOSA indicó que se permite por la escasez del personal de esa Área.

Al respecto, el Presidente de ASOPARQUE manifestó a esta Contraloría General que el cobro voluntario “de cierta forma sustituye el cobro oficial del MINAE” y que es “parte de la negociación entre el MINAE-ASOPARQUE para mejorar los ingresos efectivos para la administración del parque, la presencia y en general un mayor control y protección del área del parque Marino Ballena”.

Acerca de lo indicado y de acuerdo con el artículo 28 de nuestra Constitución Política se debe de tener claro de que no hay impedimento alguno para que cualquier persona física o jurídica recoja donaciones o cuotas voluntarias para donarlas a su vez a favor de un parque nacional. Sin embargo esa actividad no podrá realizarla dentro de los límites de un área silvestre protegida.



15

En este caso se constató que ASOPARQUE, construyó dentro de los terrenos del PNMB puestos de ingreso con agujas con las que puede controlar el ingreso de vehículos y personas al PNMB, en los que cobra una cuota voluntaria de monto fijo, sea ¢400,00 nacionales y $3,00 extranjeros. Además, se observó que el personal contratado por ASOPARQUE para cobrar la cu ota voluntaria, porta en ocasiones distintivos del MINAE en sus uniformes y que en esos puestos se suministran volantes con información al público que tienen impreso el distintivo del MINAE y de ASOPARQUE .

Según indicó el Presidente de ASOPARQUE a esta Contraloría, los dineros recaudados son para mejorar la gestión operativa y administrativa del PNMB y sus áreas de influencia. Para esto la Asociación ofrece servicios tales como: duchas, servicios sanitarios, agua potable, pila para lavar trastos, mesas de pic-nic y zonas de acampar, se paga el personal de ASOPARQUE que realiza el cob ro voluntario , que da mantenimiento a los baños, duchas y pilas, que recoge la basura, limpia la playa y brinda vigilancia al Parque tanto terrestre como marina. Además, los dineros recaudados se utilizan en hacer donaciones a la comunidad y hasta en otorgar préstamos a sus empleados y al propio Administrador del PNMB para que por ejemplo arregle equipo asignado al PNMB y que se encuentre en mal estado.

De conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, si ASOPARQUE continúa cobrando la “cuota voluntaria”, deberá hacerlo fuera de los terrenos del PNMB, contando con los permisos o concesiones municipales que correspondan y no podrá limitar el paso con agujas si se instala en las vías públicas. Lo anterior sin perjuicio de que, según se indicó, nada obsta para que los dineros que recaude la Asociación los pueda donar al Fondo de Parques Nacionales, para que de conformidad con lo ya dicho en el punto 2.2.2. inciso a) anterior, sea el SINAC el que los asigne a las diferentes áreas silvestres protegidas.

Sin embargo, es claro que esa Asociación no puede utilizar los distintivos del MINAE en uniformes, ni en su papelería u otros de sus bienes, ya que con tal actuación sus empleados podrían incurrir, según la conducta realizada, en el delito de usurpación de autoridad o en la contraven ción de portación falsa de distintivos, según lo dispuesto por los artículo s 310 y 389 inciso 8) del Código Penal . En ese orden, se debe observar que el uso de dichos distintivos por parte de empleados de ASOPARQUE lleva a tercera s personas a confusión, al percibir en forma errada que su donac ión está siendo solicitada por el MINAE. Por ello, el distintivo d el MINAE solo puede portarlo el personal del MINAE que así ha sido acreditado . Tampoco ASOPARQUE puede limitar, con agujas u otro medio, el acceso de los visitantes al PNMB. La Sala Constitucional en voto N° 7032 de las 14:50 horas del 16 de julio de 2002, fue clara en señalar que el MINAE está facultado en el PNMB a regular y restringir el acceso en razón de proteger la biodiversidad y cuidar sus



16

ecosistemas. Ello significa que el único que puede regular y restringir el acceso a un bien de dominio público como lo es el PNMB es el MINAE, lo puede hacer en razón del interés público y esencial de conservación y para ello los únicos facultados son el personal del MINAE debidamente acreditado.

Por su parte, dada la omisión de cobro del MINAE en algunas de las área de acceso, el Fondo de Parques Nacionales ha dejado de percibir sumas significativas, pues la visitación anual a este parque nacional es de importancia, en especial porque las playas más visitadas son en las que precisamente el MINAE no cobra y sí lo hace la ASOPARQUE…”

Continuó señalando la Contraloría General que “…en el período que va desde noviembre de 2002 a octubre de 2004 ACOSA recolectó por concepto de tarifa de ingreso la suma de ¢4.839.998,10, en el tanto la ASOPARQUE recaudó por concepto de cuota voluntaria en Playa Piñuela y Playa Bahía, sectores Colonia y Punta Uvita, la suma de ¢56.082.434.00. Es decir, ASOPARQUE recolectó ¢51.242.485,09 más que el MINAE, lo que en término relativos corresponde a un 1.058,73% más que el MINAE... 2.2.3 Construcción de infraestructura y prestación de servicios no esenciales en el PNMB por parte de ASOPARQUE En inspección realizada por funcionarios de esta Contraloría al PNMB en marzo de 2005 se observó que dentro de los límites terrestres de ese parque nacional, ASOPARQUE construyó alguna infraestructura física para la atención de los visitantes. El Presidente de ASOPARQUE indicó a este órgano contralor que las obras las financió esa Asociación con recursos que le donó el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y con fondos provenientes del cobro voluntario de ingreso al Parque.

De conformidad con el expediente de la donación que realizara el PNUD y con los estados financieros facilitados por ASOPARQUE, como parte de la infraestructura física que se construyó entre los años 2002 a 2004, se encuentran:

-Puesto de control en Playa Piñuela. -Puesto de control en Playa Bahía, Sector Colonia. - Remodelación puesto de control en Punta Uvita. -Servicios sanitarios. -Duchas. -Bloques de pilas con 6 llaves. -Mesas de picnic en madera y cemento. -Basureros.



17

-Se instalaron rótulos informativos. - En Punta Uvita se restauró el tanque de agua. -Se instalaron 4 tanques para el depósito del agua, una bomba y la red de distribución en Playa Bahía. -Sistemas para abastecer de agua potable de los servicios sanitarios,

baños y piletas. -Sendero por el manglar.

El Director de ACOSA confirmó a esta Contraloría General que ASOPARQUE construyó esas instalaciones mediante acuerdo verbal entre ACOSA y ASOPARQUE y que se edificaron para brindar un mejor servicio a los visitantes, que las medidas tomadas para la construcción fueron consideradas en su oportunidad con el Administrador del PNMB, que su ubicación se basó en la afluencia de visitantes y que se construyeron con el fin de evitar la contaminación fecal pues no existía un lugar adecuado en donde las personas que visitan el PNMB pudieran hacer sus necesidades. También, en la documentación suministrada por el PNUD a esta Contraloría General, consta que los objetivos que se perseguían al construir esa infraestructura eran aumentar la visitación al PNMB e impulsar la autosostenibilidad socio-económica del área protegida, lo que ASOPARQUE consignó como un logro.

Sobre este particular se tiene lo siguiente:

a) Previo a construir esta infraestructura no se contó ni con el aval de la Oficina Ejecutora del Plan de Inversiones en Infraestructura del MINAE, ni con los estudios técnicos pertinentes. Sobre el particular, se debe de considerar que las instalaciones que se construyen en los parques nacionales, independientemente sean financiadas por el mismo MINAE o recibidas por ese Ministerio en virtud de una donación, deben ser construidas atendiendo a los planes de manejo del parque nacional y a su zonificación de usos, previa evaluación de impacto ambiental y dependiendo del análisis de las características y objetivos de conservación del área en concreto, además de cumplir con algunas condiciones, como son: ser estructuras rústicas, adaptadas al paisaje, con poca afectación al entorno; que preferentemente hagan uso de ecotécnicas, materiales y técnicas constructivas locales; no pueden implicar la corta de árboles, cambio de uso del suelo, ni aprovechamiento del recurso forestal; y deben ubicarse preferiblemente en la periferia o perímetro del área protegida, sirviendo de enlace entre el interior y el exterior de esta…



18

2.2.4 Ilegalidad de las labores de control y protec ción realizadas por ASOPARQUE en el PNMB. ASOPARQUE ha realizado labores de control y protección dentro del PNMB, sin tener potestades legales para hacerlo. Según se determinó, anualmente ASOPARQUE confecciona un plan de trabajo que incluye acciones a realizar por su personal en el PNMB y que es independiente del que elabora para los mismos efectos el Administrador del PNMB. Así por ejemplo se observan metas y actividades relativas al control y protección del PNMB en el Plan de Trabajo que facilitara la ASOPARQUE a esta Contraloría General para el período comprendido entre marzo 2005 y marzo 2006. Como parte de dichas actividades se encuentran patrullajes marinos exclusivos del personal de ASOPARQUE, envío de una circular preventiva a potenciales infractores sobre el nuevo plan de control y protección en el PNMB, organizar una red de cooperación con los tour operadores y amigos del parque, realizar sobre vuelos trimestrales dentro y fuera del PNMB, coordinar con un grupo de apoyo local el montaje de viveros para las tortugas marinas en el PNMB y patrullajes nocturnos para proteger las tortugas, entre otras. Estas actividades no son coordinadas ni dirigidas por el Administrador del PNMB, dado que el personal de ASOPARQUE responde a las órdenes y dirección de su Junta Directiva. Sin embargo, como se indicó en acápites anteriores, cualquier participación o colaboración ciudadana que se preste en los parques nacionales, debe ser organizada y tutelada por los funcionarios del MINAE competentes al respecto. Sobre el tema de la vigilancia y protección de los parques nacionales, el artículo 9 de la Ley del Servicio de Parques Nacionales, asigna dicha labor a los funcionarios del MINAE, otorgándoles para tales efectos autoridad de policía, toda vez que ante alguna de las infracciones previstas en esa misma norma, esos funcionarios se encuentran autorizados para expulsar del parque al infractor y ponerlo a las órdenes de las autoridades judiciales. Es claro en ese sentido, que la autoridad de policía es precisamente una de las potestades de imperio del Estado y sólo puede ser otorgada por ley expresa a funcionarios claramente determinados.

c. Pronunciamientos de la Contraloría General de la República

i. Oficio 12488 (FOE-AM-0628) “Estudio jurídico ace rca del registro, control y acceso a la información respect o de las donaciones que realizan fundaciones y organizacione s conservacionistas privadas en beneficio de las área s silvestres



19

protegidas estatales, ya sea mediante la transferen cia de recursos líquidos, la entrega de bienes muebles o i nmuebles, o mediante la puesta a disposición del MINAE de traba jadores contratados por esas organizaciones privadas ” (El subrayado no es del original)

Con respecto al papel que juega la FPN y otras Fundaciones y su rol activo dentro del quehacer de este Ministerio, la Contraloría General de la República emitió este informe, el cual fue remitido al Ing. Juan Cristóbal Figuerola Landi, Secretario de la Federación Costarricense para la Conservación del Ambiente (FECON) y con copia a la Auditoría Interna del MINAET, mediante informe 12488 (FOE-AM-0628) del 31 de agosto del año 2006, donde se dan a conocer una serie de acciones realizadas principalmente por la FPN, las cuales incluso trasgreden aspectos constitucionales, incluida aquí la propia Ley N° 71 11 señalada anteriormente, la cual muchos de sus artículos de la precitada Ley, fueron declarados como inconstitucionales por la propia Sala Constitucional. En dicho informe, el Ente Contralor enfatiza una serie de irregularidades detectadas en diferentes áreas, entre ellas las siguientes: “5.- La contratación de personal por parte de funda ciones y organizaciones no gubernamentales, para que labore en las ASP esta tales. Ciertamente el MINAE ha venido siendo sometido a una serie de políticas de reducción de plazas, a lo cual se suma una serie de deficiencias en la organización del recurso humano de ese Ministerio, tal y como fue evidenciado por esta Contraloría General en el informe N° DFOE-AM-7 /2002 del 28 de junio de 2002, en donde se indicó, entre otras cosas, lo siguiente:

‘El recurso humano asignado al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), tanto a la Dirección Central como a las áreas de conservación, en muchos casos no está laborando físicamente en los centros de trabajo donde deberían estar destacados, [...]. [...] [...] Muchos de los funcionarios (aproximadamente un 61%) pagados con el presupuesto ordinario del SINAC (Programa 887 “Conservación y Manejo de la Biodiversidad”) y con recursos del Fondo de Parques Nacionales, y que por tanto deberían estar prestando sus servicios al SINAC se encuentran laborando en otras dependencias del MINAE que no guardan relación directa con los objetivos y metas que dan origen al Sistema, situación que demuestra una inadecuada planificación en la asignación y uso del recurso humano de las diferentes unidades o procesos que conforman los programas presupuestarios del Ministerio, [...]’.



20

Todo ello genera una carencia de personal en ese Ministerio y por ello se ha venido incrementando una práctica mediante la cual algunas fundaciones y ONG que captan recursos de muy diversas fuentes (donantes internacionales o nacionales), en lugar de transferir esos recursos a las cuentas del Estado, los mantienen como fondos privados y utilizan esos dineros para contratar directamente a personas, las cuales son colocadas al servicio de las áreas de conservación del MINAE. Lo anterior buscando fundamento legal en el inciso 15 del artículo 33 de la Ley de Presupuesto Nacional para el Ejercicio Fiscal de 1989, Ley N° 7111 del 12 de diciembre de 1988, ya sea med iante acuerdos de cooperación con el MINAE o como producto de la práctica que en ese sentido se ha generado en el SINAC. Es decir, la transferencia de los recursos donados a las cuentas del Estado aunado a una adecuada política de recurso humano y de creación de plazas cuando estas sí requieran, podría permitir al MINAE contar con más fondos para contratar los funcionarios públicos necesarios para la debida operación del sistema de áreas de conservación del país. Sin embargo, en vez de que esos fondos se transfieran a las cuentas del Estado, lo que ocurre en algunas ocasiones es que las fundaciones y organizaciones conservacionistas utilizan los recursos que captan (fondos privados) para proceder a contratar ellas mismas el personal, con el fin de suplir así las carencias de personal del MINAE (práctica que ha venido siendo impulsada por la propia Administración, inclusive mediante la emisión de normativa como la que haremos referencia en los siguientes apartados). Esto ha ocurrido que la vigilancia e, inclusive, la administración de algunas ASP estatales se haya llevado a cabo por trabajadores de organizaciones privadas y no por funcionarios públi cos . (El destacado no es del original) Valga observar que no se trata de voluntarios o inspectores ad honorem de vida silvestre, sino de personas que reciben un salario, el cual es pagado por una fundación u organización conservacionista, con la cual suscriben un contrato de trabajo. En virtud de esa relación laboral, la organización -como acto de buena voluntad y en virtud de los compromisos que en ocasiones adquiere frente a otras organizaciones privadas (v.gr. donantes internacionales)- pone a su empleado particular a realizar labores que incluyen desde la protección y vigilancia hasta la propia administración de ASP estatales. En estos contratos de trabajo el MINAE no tiene ninguna participación, toda vez que es la fundación u organización la que, como patrono, se pone de acuerdo con su trabajador en las condiciones laborales, tales como: salario, horario, funciones, etc.; ello por cuanto se trata de un contrato laboral entre dos sujetos de derecho privado, como bien lo ha observado la Procuraduría General de la República:



21

‘En primer término es importante hacer una distinción de carácter esencial. Las fundaciones conservacionistas, como la Fundación de Parques Nacionales son básicamente sujetos de derecho privado. [...]. [...] Por otra parte la autorización al Ministerio para celebrar convenios de cooperación con organizaciones conservacionistas privadas, supone que quien pagara el salario de esos trabajadores es el sujeto privado, la fundación o la asociación. No se señala en modo alguno que las obligaciones laborales o financieras, derivadas del contrato de trabajo que surge entre la fundación o asociación deriven de fondos públicos.’9

Se trata entonces de trabajadores particulares que mantienen una relación laboral de derecho privado con una organización conservacionista en virtud de la cual entran a suplir las carencias de personal del MINAE. Sin embargo, esta situación genera toda una serie de conflictos prácticos y jurídicos, que pasamos a reseñar en el presente apartado, partiendo en primer lugar del cuestionable sustento normativo en el que se fundamenta esta práctica. 5.1.- El inciso 15 del artículo 33 de la Ley N° 711 1 y los vicios de constitucionalidad que podría contener esa norma. En la Ley de Presupuesto Nacional para el Ejercicio Fiscal de 1989, Ley N° 7111, se incorporó el artículo 33 y su inciso 15, el cual estipuló lo siguiente:

‘Autorizase al Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas para que concierte convenios de cooperación con organizaciones conservacionistas privadas sin fines de lucro, a fin de que dichas organizaciones contraten personal que labore en las áreas silvestres de los diferentes programas, que para tal efecto lleva a cabo este Ministerio. Los gastos por concepto de salarios, cargas sociales y demás responsabilidades patronales, correspondientes a estos nombramientos, correrán por cuenta de las organizaciones contratantes. El nuevo personal así contratado, en lo relativo al desempeño de sus funciones, tendrá las mismas obligaciones y atribuciones que rigen para los funcionarios regulares del Ministerio.’

Ante esta norma, lo primero que resulta importante analizar es su naturaleza y forma de promulgación, dado que, según se observa, no se trata de materia presupuestaria, sino de una autorización para que organizaciones privadas sin 9 Procuraduría General de la República, dictamen N° C-013-94 del 18 de enero de 1994. Sob re la naturaleza privada de la relación laboral de las personas contratadas por este tipo de fundaciones véase un caso similar en el voto de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, N° 0228-2000 de las 11:48 hrs. del 7 de enero de 2000.



22

fines de lucro contraten personal que, en virtud de convenios de cooperación con el hoy MINAE, entrarían a laborar en las áreas protegidas, a los que inclusive se les delega atribuciones que les corresponden a los funcionarios de ese Ministerio. En relación con lo que es susceptible de ser regulado mediante las leyes del presupuesto de la República, ha sido reiterado el criterio de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en el sentido de que: ´[...] No puede válidamente contener normas de carácter general, ajenas a la materia de presupuesto. Es decir, no es válida la inclusión de normas ‘atípicas’ que versen sobre materia propia de la legislación ordinaria, ya sea para la creación o modificación de ésta´… Tenemos entonces que, con fundamento en el inciso 15 del artículo 33 de la Ley N° 7111, particulares contratados por organizacione s y fundaciones conservacionistas privadas han venido asumiendo funciones de dirección, protección y vigilancia de ASP estatales; sin embargo, el fundamento legal de esta práctica no debería de provenir de una norma atípica en una Ley de Presupuesto, sino en virtud de una Ley ordinaria que nazca de un debate democrático en el cual se ponderen todos los aspectos (positivos y negativos) de esta práctica…” Cabe destacar, que tal y como se señaló anteriormente, dicho inciso del artículo 33 de esa ley, fue declarado como inconstitucional por parte de la Sala Cuarta, en el año 2007. Así pues, continúa señalando el Ente Contralor en este informe que: “5.3.- La contratación de personas bajo un régimen de derecho privado para que realicen funciones que les corresponde a funcio narios públicos y los conflictos que se generan de frente a los principio s de orden constitucional que rigen el empleo público. Las funciones de dirección, protección y vigilancia que los trabajadores contratados por fundaciones y ONG han venido asumiendo en las ASP estatales, genera también otros conflictos jurídicos de relevancia. El principio general es que el personal encargado de ejecutar las funciones del MINAE debe ser seleccionado, nombrado y contratado siguiendo para ello las normas y procedimientos concursales que rigen el empleo público. Por ello, las funciones que les son propias a estos funcionarios públicos no podrían en principio ser asumidas por empleados de una fundación o una organización conservacionista privada contratados bajo esquemas laborales del derecho privado. Así, por ejemplo, tenemos que el artículo 31 de la Ley de Biodiversidad crea el cargo de Director del Área de Conservación, que es el responsable de cada área de conservación y el encargado de aplicar esa Ley y otras leyes que rigen la



23

materia; este funcionario debe implementar las políticas nacionales y ejecutar las directrices del Consejo Regional de su Área de Conservación o las del Ministro de Ambiente y Energía, ante quienes responde. Debe velar por la integración y el buen funcionamiento del comité técnico y del órgano de administración financiera, así como por la capacitación, la supervisión y el bienestar del personal. De esta forma, personas contratadas por una organización ambientalista privada o una fundación no podrían ejercer las funciones de directores de áreas de conservación, en tanto constituya una delegación improcedente de competencias públicas en un trabajador particular, que ejercería las funciones que el artículo 31 de la Ley N° 7788 le han encomendado a esos directo res. Igualmente, el manual de puestos del MINAE desarrolla las funciones del ‘guarda recursos naturales del MINAE’, que son aquellos funcionarios públicos encargados de la ejecución de labores relacionadas con el control protección, conservación y manejo de los recursos naturales en los Parques Nacionales, Reservas Forestales, Reservas Biológicas, Reservas de la Biosfera, Monumentos Nacionales y Áreas Protegidas. A estos funcionarios les corresponden actividades tales como controlar la utilización de los permisos otorgados para la extracción de productos del bosque, caza, pesca, tenencia de animales silvestres en cautiverio, entre otras, por medio de operativos, patrullajes e inspecciones, con el fin de hacer respetar la Ley Forestal, Ley de Conservación de la Vida Silvestre y la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales. Estos funcionarios deben atender denuncias por delitos ecológicos y realizar la inspección de campo, decomisar evidencias (armas, motosierras, árboles, flora y fauna), presentar denuncias por infracciones a la Ley Forestal y otras leyes ambientales ante los juzgados y autoridades competentes, coordinando las actividades con funcionarios de la Guardia Rural en operativos, patrullajes e inspecciones en conjunto, de manera que se garantice el fiel cumplimiento de las leyes ambientales; entre otras funciones. Estos guarda recursos del MINAE trabajan siguiendo normas establecidas e instrucciones generales en cuanto métodos y sistemas de trabajo y su labor será evaluada por medio del análisis de los informes presentados y la calidad de los resultados obtenidos. Estos funcionarios públicos deben poseer discreción con respecto a los asuntos encomendados; habilidad para tratar en forma cortés y satisfactoria al público, manejar vehículos automotores y trabajar en grupo; buena condición física; no poseer antecedentes penales o problemas psicológicos que lo inhabiliten para el adecuado desempeño del puesto; capacidad negociadora y de persuasión. Asimismo, deben tener capacitación en atención al turista, cartografía, contaminación, control forestal y protección de la vida silvestre, manejo de armas, prevención y control de incendios forestales, primeros auxilios, entre otras materias, así como permiso para portar armas.



24

Es decir, las personas que ejecutan las funciones del MINAE -como por ejemplo de directores de áreas de conservación o de guarda rec ursos naturales - participan de la función pública de ese Ministerio y sus órganos, con los que establecen una relación de servicio, por lo que deben ser nombrados como funcionarios públicos, sujetos por tanto a una rela ción de empleo público ajustada a los términos del Derecho Administrativo que rige este tipo de órganos . Al respecto, valga recordar, que: ‘[...] La Sala Constitucional ha señalado que la relación laboral entre la administración pública y sus funcionarios no debe ser regulada por principios laborales privados, sino por los propios de un régimen de empleo público’10. Por ello, permitir que fundaciones u organizaciones conservacionistas privadas contraten personal bajo un régimen laboral privado para que haga las funciones del MINAE y sus órganos, plantea serios cuestionamientos en relación con los principios de orden constitucional que rigen el empleo público, como son: sistema de contratación mediante oposición, idoneidad comprobada y eficiencia, estabilidad laboral e imposibilidad de convenir entre las partes las condiciones de la relación. Efectivamente, las relaciones laborales de las organizaciones conservacionistas privadas con sus empleados se desarrollan bajo el principio de autodeterminación de la voluntad de las partes que impera en el derecho privado; por tal razón aspectos tales como horarios laborales, salarios, asignación de puestos, características del puesto, no se rigen por normas preestablecidas y uniformes que regulan las relaciones de empleo de los funcionarios públicos11, sino que quedan al arbitrio de lo que decida la ONG con el trabajador; lo cual, al aplicarse a personas que realizan funciones públicas, implica un quebranto del principio de imposibilidad de convenir entre las partes las condiciones de la relación. Aspecto sobre el cual la Sala Constitucional ya se ha pronunciado:

‘Se necesita, además, examinar esa institución jurídica en coordinación con los principios contenidos en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política; al hacer este ejercicio, se adquiere la plena convicción de que la voluntad del constituyente, siguiendo la línea histórica del desarrollo de las instituciones del Derecho Laboral, fue la de abstraer a los servidores del sector público de las reglas generales

10 Procuraduría General de la República, oficio N° OJ-045-1999 del 14 de abril de 1999, re iterado en el dictamen N° C-098-2001 del 2 de abril de 2001 . Además, en esta materia, resulta de mucho interés el considerando VI del voto de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, N° 8710-99 de las 15:18 hrs. del 11 de noviembre de 1999. 11 Como por ejemplo las “Directrices y regulaciones generales de política salarial, empleo y clasificación de puestos para las entidades públicas, ministerios y demás órganos según corresponda cubiertos por el ámbito de la autoridad presupuestaria para el año 2006”, Decreto Ejecutivo N° 32267-H del 1° de marzo de 2005, publi cadas en La Gaceta N° 54 del 17 de marzo de 2005; así como lo dispuesto por el Manual Institucional de Clases del MINAE, (...)



25

que informan al Derecho Colectivo del Trabajo, sujetándolo a una relación especial de empleo público, llamada también y comúnmente ‘relación estatutaria’, que se rige por el Derecho Público. Esto implica, sin duda y como tesis general, que ningún funcionario público puede negociar sus condiciones de empleo como si se tratara de un nexo contractual sujeto al Derecho Laboral.’12 (Se agregó el subrayado).

Igualmente, el uso de entidades privadas para contratar personas que realicen las labores que les corresponde a los diferentes departamentos y órganos del MINAE, no sólo implicaría el quebranto al principio de prohibición de convenir entre las partes las condiciones de la contratación; sino que también -al colocarse estas contrataciones laborales en el ámbito del derecho privado- se afectan los principios de idoneidad comprobada y eficiencia para al desempeño de las funciones, así como el de contratación mediante oposición.

En ese sentido, ante las personas que contratan las fundaciones y ONG para administrar, proteger y vigilar las ASP estatales, se generan varios cuestionamientos. Siendo personas contratadas por entes de derecho privado, estos patronos no están obligados a contratarlos por concurso de antecedentes -a menos que sus propios estatutos o los convenios con el MINAE así los obliguen-, pero en todo caso: ¿Cómo comprueba el MINAE que estas personas son seleccionadas mediante mecanismos de oposición y concurso de antecedentes?. Más aún: ¿Cómo comprueba el MINAE la idoneidad de ese personal?

Sirva de ejemplo de lo anterior el Decreto Ejecutivo N° 32825-MINAE, al que nos referimos en el apartado anterior. El artículo 4° de ese marco normativo dispuso que el Director Superior del SINAC debe velar por el cumplimiento de la debida acreditación e identificación de todo el personal que ostente en el ejercicio de sus funciones el carácter de autoridad de policía, lo que llevará a cabo mediante la emisión de carnés oficiales.

Considerando la situación aquí comentada, esta Contraloría General, mediante oficio N° FOE-AM-0059 del 2 de febrero de 2006, sol icitó al entonces Ministro de Ambiente y Energía que aportara copia certificada de las cartas de entendimiento que hubieran suscrito las ONG y el MINAE para cada una de las personas contratadas (donde se especificara el nombre de la persona contratada por la ONG, las funciones que tendrá, el plazo de nombramiento, lugar donde prestará sus servicios, obligaciones de la ONG y del MINAE con respecto a las acciones que ejecute esa persona en ejercicio de sus funciones y al servicio que presta, quien le da órdenes y ejerce la potestad de dirección, etc.), o si se les expedía a su favor algún carné, uniforme o distintivos.

12 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante el Voto N° 4453-2000 de las 14;56 hrs. del 24 de mayo de 2000.



26

El entonces Director Superior del SINAC, Ing. Raúl Solórzano Soto, respondió mediante oficio N° SINAC-DS-483 del 30 de marzo de 2006, limitándose a aportar copia de algunos contratos laborales entre trabajadores y fundaciones u organizaciones privadas, lo cual es meramente un documento privado entre ese trabajador y su respectivo patrono privado. Sin embargo, no se aportó ninguna carta de entendimiento entre el MINAE y las respectivas organizaciones privadas, en donde se evidenciara cuáles personas contratadas por la organización privada tenían la aprobación del Ministerio, las funciones que estas personas iban a desempeñar, el lugar donde trabajarían, etc.. En cuanto a los carnés, uniformes o distintivos, el Ing. Solórzano no dio respuesta. De ahí que, no hay claridad acerca de los sistemas de control con que cuenta el MINAE para determinar si las personas contratadas por la organizaciones conservacionistas privadas para administrar, proteger o vigilar ASP estatales, fueron escogidos mediante concursos de oposición y cuentan con la idoneidad comprobada para esas labores. Por último, valga acotar que la aplicación de esquemas donde se sustrae del derecho público a personas que realizan funciones públicas y se les coloca en una relación de empleo privado, significa una actuación en detrimento de los derechos laborales de los mismos funcionarios y que afecta, por ejemplo, la garantía de estabilidad laboral, la cual constituye otro de los principios constitucionales que rigen el empleo público:

‘[...] Debemos en primer término recordar lo apuntado líneas atrás en cuanto a que la relación de empleo público se encuentra fundamentada en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política. De acuerdo a esas disposiciones constitucionales, todo funcionario público adquiere ‘la estabilidad’ en el cargo, a través de la ‘idoneidad comprobada’, la cual, solo puede ser variada o extinguida, cuando se incurra en alguna causal que amerite el despido sin responsabilidad laboral, de conformidad con el ordenamiento jurídico correspondiente; o bien, en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por faltas de fondos o para conseguir una mejor organización de los servicios. (véase artículo 192 de cita). [...] Así las cosas, y hecha la aclaración precedente, podemos señalar que es precisamente en virtud del tratamiento constitucional de la ‘estabilidad de un cargo público’, el que la indemnización que se reconoce en estos casos es diferente a la que, por delación de cargos con responsabilidad patronal, ordena el artículo 29 del Código de Trabajo. Primordialmente, el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil trata de indemnizar la especial estabilidad del puesto público que tutela el artículo 192 Constitucional, mientras tanto el



27

Artículo 29 del Código de Trabajo indemniza la cesantía de un puesto carente de ese carácter estable.’13 (Se agregó el subrayado).

En consecuencia, ciertamente el país necesita y aprecia las donaciones que puedan dar los sujetos privados interesados en la conservación de las ASP estatales, y para ello nuestro ordenamiento ha dispuesto de una serie de fondos y cuentas estatales que, al nutrirse con tales donaciones, podría generar del contenido presupuestario que coadyuve a cubrir el pago de las plazas de los funcionarios que trabajen en el MINAE y sus órganos.14

Sin embargo, mediante lo que el mismo MINAE reconoce como ‘mecanismos alternativos para la administración de fondos’, se ha venido promoviendo que tales donaciones no ingresen a las arcas del Estado (con lo cual no se constituyen en fondos públicos) y en su lugar, se ha propuesto que sean las fundaciones y ONG las que contraten directamente el personal que se dedique a la administración, vigilancia y protección de las áreas silvestres protegidas estatales. Como hemos visto, esto ciertamente genera toda una problemática, no sólo en virtud del débil sustento jurídico en que se fundamenta esta práctica, sino también por los roces que puedan existir de frente a los principios constitucionales que rigen la función pública… Para ello, en caso de que algún ciudadano así se lo solicite, el MINAE y sus dependencias deberían informar las actividades que están realizando esos particulares contratados por organizaciones privadas, así como informar de aspectos tales como la ubicación donde estos particulares realizan esas actividades, las responsabilidades que se les asignan, sus condiciones laborales, y la capacitación y experiencia con que cuentan cada uno de esos trabajadores. Dejando a salvo aspectos propios de la esfera privada de esos trabajadores, como su nombre, cédula o el salario que la organización privada les paga (a menos que ese salario se pague con transferencias de fondos públicos que reciba la fundación, como ha ocurrido en algunas ocasiones15, en cuyo caso podría tratarse de información de interés público16). 13 Procuraduría General de la República, dictamen N° C-033-2002 del 28 de enero de 2002. S obre este tema resulta ilustrativo el caso que se refleja en el voto de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, N° 0228-2000, Op. Cit. 14 A lo cual, como dijimos, debe sumarse una adecuada política de gestión del recurso humano por parte del Ministerio, ya sea mediante la reorganización y reubicación del personal que corresponda, o bien permitiendo la creación de las plazas que se requieran, de conformidad con los estudios técnicos que al respecto realicen las autoridades competentes. 15 Como ocurre con algunas transferencias que vía Presupuesto de la República el Estado ha girado a favor de la Fundación de Parques Nacionales, las cuales han sido utilizadas por esa fundación para contratar particulares que realicen las labores de guarda recursos, según se observa en el documento presupuestario al que se refiere el antes citado oficio de esta Contraloría General de la República, Área Servicios Agropecuarios y de Medio Ambiente, N° 14490 (FOE-AM-0588) del 9 de diciembre de 2003. 16 Considerando lo externado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en el voto N° 880-90, Op. Cit.



28

Véase que esos datos son información básica con que el Ministerio debe contar acerca de los particulares que están realizando actividades en las ASP estatales y, por tanto, el Ministerio debe tener capacidad de ofrecerla al ciudadano que así se lo requiera… (El subrayado no corresponde al original) 4.4 Criterio de la Dirección General de Servicio Ci vil En la Constitución Política de la República de Costa Rica, específicamente en los artículos 140 numerales 1) y 2), 191 y 192, señalan textualmente lo siguiente:

“Artículo 140.- Son deberes y atribuciones que correspondan conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

1) Nombrar y remover libremente a los miembros de la fuerza pública, a los empleados y funcionarios que sirvan cargos de confianza, y a los demás que determine, en casos muy calificados, la Ley de Servicio Civil;

2) Nombrar y remover, con sujeción a los requisitos prevenidos por la Ley de Servicio Civil, a los restantes servidores de su dependencia…”

Artículo 191.- Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración. Artículo 192.- Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y solo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos.” (El subrayado no corresponde al original)

Como se desprende de lo anterior, el régimen de méritos tiene su origen en la Constitución; por otra parte, posteriormente se promulgó el Estatuto de Servicio Civil N° 1581 17 y luego su Reglamento18, que tienen como propósito regular las relaciones entre el Estado y los Servidores públicos.

17 En adelante denominado Estatuto. 18 Decreto Ejecutivo N° 21 del 14 de diciembre de 195 4.



29

Es importante indicar lo señalado en el Foro Iberoamericano “Revitalización de la Administración Pública. Estrategias para la Implantación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública”19, en donde se manifestaron entre otras cosas, los principios y objetivos del régimen de servicio civil de Costa Rica, siendo algunos de éstos:

• “…Igualdad de oportunidades en el empleo público para todo costarricense, sin considerar razones de orden político, religioso o de raza…

• Idoneidad y excelencia en los nombramientos de servidores con exclusión de partidismo político, nepotismo o favor de cualquier tipo…

• Proteger los derechos de los servidores públicos nombrados de conformidad con las disposiciones del estatuto de servicio civil.

• Seleccionar, nombrar y promover a los servidores públicos, con fundamento en sus méritos e idoneidad comprobada…

• Garantizar el orden y la igualdad de oportunidades en la relación de empleo público…”

Por lo aquí comentado, un funcionario público es aquel que ha cumplido con lo que establece el Estatuto y su Reglamento; sin embargo, existe un portillo que creó el Reglamento (artículo 11), en donde pueden entrar al régimen de servicio civil las siguientes personas, de conformidad con dicho artículo, que señala textualmente lo que a continuación se transcribe:

“Artículo 11.- Cuando un puesto excluido del Régimen de Servicio Civil, pasare al sistema de méritos que regulan el Estatuto y el presente Reglamento, el servidor que lo estuviera desempeñando podrá adquirir la condición de servidor regular, si a juicio de la Dirección General ha demostrado o demuestra su idoneidad por los procedimientos que esa Dirección General señale, y siempre que tuviere más de dos años de prestar sus servicios ininterrumpidos al Estado. La misma norma se aplicará al servidor sustituto interino con dos o más años de laborar ininterrumpidamente en el mismo puesto, si éste quedare vacante al vencer la licencia otorgada al titular de la plaza, y siempre que el servidor sustituto, hubiere sido escogido del Registro de Elegibles que lleva la Dirección General…”

De lo antes indicado, algunas Entidades del Estado han recurrido a la elaboración de convenios y fideicomisos, en donde se les ha facultado para contratar personas (excluidas del registro de elegibles de la Dirección de Servicio Civil) a laborar y realizar funciones públicas, en donde posteriormente, dicho personal de acuerdo al artículo 11 pueden ingresar al régimen de servicio civil y adquirir la propiedad.

19 Realizada en la Ciudad de México, 5 y 6 de mayo del 2005.



30

Con relación al artículo 11 del Reglamento, mediante oficio AJ-394-2009 del 29 de julio del 2009, el Lic. César A. Soto Solís, funcionario de la Asesoría Jurídica de la DGSC, manifestó con respecto al mismo, lo siguiente: “…el numeral 11 de repetida cita, viene a establecer un sistema especial de ingreso al régimen de mérito, como excepción al procedimiento observado en la misma normativa estatutaria; en estos términos fue señalado por esta Asesoría Jurídica al indicar que:

‘…el articulado crea un sistema especial de selección de personal e ingreso distintos a los establecidos en los capítulos IV y V del Estatuto de Servicio Civil (Ley N° 1581 del 30 de mayo de 1953) , con el cual se exceptúa la realización de concurso alguno (sea externo o interno), es decir se realiza sin oposición, siempre y cuando se cumplan los supuestos que ahí mismo se ordena…’ (El subrayado no corresponde al original)

Por otra parte, la Procuraduría General de la República (PGR) ha señalado con respecto a la contratación de personal a través de fideicomisos, lo siguiente:

Dictamen C-352-2007 del 02 de octubre del 2007:

“…conviene señalar-como ya lo habíamos hecho en nuestro dictamen C-168-2006…la improcedencia de seguir acudiendo a figuras como la del fideicomiso para nombrar funcionarios públicos, pues ello implica evadir los procedimientos normales de reclu tamiento y selección, y propiciar nombramientos irregulares, l o que podría justificar la imposición de sanciones administrativ as, civiles e incluso penales …” (El destacado y subrayado no corresponden al original)

Por lo señalado en este punto, existe una contradicción entre el Estatuto y el Reglamento, ya que por un lado el funcionario público es aquel que se ha sometido a los requisitos y a la normativa de empleo público y por otro lado, se faculta al personal privado contratado por medio de fideicomisos y contratos, entre otros para ingresar al régimen de servicio civil, cumpliendo ciertos requisitos establecidos en el artículo 11, más no así el resto de requisitos y trámites que demanda el Estatuto y la DGSC para aquellas personas que han ingresado a dicho régimen, violando de esa manera, los principios y objetivos del régimen apuntados anteriormente, beneficiando a un grupo de personas que se “brinquen” los procesos determinados por la normativa al efecto. No obstante lo anterior, la misma DGSC ha señalado la improcedencia de contratar personal bajo la modalidad de fideicomiso; sin embargo, manifiesta su venia de pasarlo al régimen si cumple únicamente el indicado artículo 11 del Reglamento.



31

4.5 Criterio de la Auditoría Interna del MINAET Con respecto al tema que nos ocupa en este informe, esta Auditoría preocupada por la contratación de personal privado que estaban realizando las ONG’s para laborar en esta Institución, dedicó una parte del siguiente informe para comunicar a la Administración activa los abusos cometidos tanto del personal contratado como de las ONG’s, en lo siguiente:

a) Estudio AI-115-2007 del 02 de noviembre del 2007 de la Auditoría Interna del MINAET

Esta Auditoría, le remitió al Dr. Roberto Dobles Mora, ex Ministro del MINAET, el informe arriba citado, en donde le expuso entre otras cosas, una serie de irregularidades encontradas en materia de personal y recursos financieros, provenientes de diversas ONG’s. Dentro del estudio en mención se señaló, entre otras cosas:

“…Dualidad de funciones en la Administración del MI NAE y sus efectos negativos De acuerdo a lo señalado en la Ley N° 7111, se facu ltó a los Organismos no gubernamentales (ONG’s) sin fines de lucro a contratar personal para que colaborara con el MINAE en las Áreas Silvestres Protegidas (ASP). De esa manera, la Fundación de Parques Nacionales FPN suscribió con este Ministerio a raíz de esta Ley de cita, una serie de convenios, addendums y cartas de entendimiento, los cuales se describen a continuación:

1. Convenio de Cooperación entre el Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas y la Fundación de Parques Nacionales, celebrado el 12 de enero de 1990, firmado por el Lic. Álvaro Umaña Quesada, ex Ministro de esta Institución y el Sr. Pedro León Azofeifa, Presidente de la Fundación en su momento. En dicho Convenio, se destaca entre otras cosas, las siguientes cláusulas: “…SEXTA: ‘LA FUNDACIÓN’, de conformidad con el Artículo 33, Numeral 15 de la Ley de Presupuesto para 1989, podrá aportar el personal auxiliar que requieren las áreas, a solicitud del Director del Servicio de Parques Nacionales. Para tales efectos se realizará una carta de entendimiento con el propósito de establecer las regulaciones relativas a las contrataciones de personal…

OCTAVA: ‘LA FUNDACION’ pagará al personal contratado el salario que según su criterio se ajuste a la valoración del puesto asignado…



32

DUODECIMA: las partes podrán darlo por finalizado en cualquier momento, requiriendo para ello únicamente una comunicación escrita con treinta días de anticipación a su fecha final; de manera tal que ‘LA FUNDACION’ pueda finiquitar las relaciones laborales con el personal contratado…

TRIGESIMA: Todo lo no previsto en el Convenio podrá ser regulado mediante cartas de entendimiento entre ambas partes…”

2. Carta de Entendimiento entre el Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas y la Fundación de Parques Nacionales, celebrado el 28 de febrero de 1990, firmado por los señores Umaña Quesada y León Azofeifa.

En dicha Carta de Entendimiento, se destaca entre otras cosas, las siguientes cláusulas:

“… 1. La selección del personal a contratar para estos pr ogramas se hará conjuntamente entre ‘EL MINISTERIO’ y la ‘FUNDACION ’, ajustándose hasta donde sea posible en el nombramiento a la nom enclatura y requisitos establecidos en el Manual Descriptivo de Puestos del Servicio Civil . Previo al nombramiento deberán ponderarse aquellos factores que resulten determinantes para el proyecto y que califiquen al concursante idóneo para ocupar el puesto . Para tal efecto ‘LA FUNDACION’ enviara la lista del personal a contratar con indicación del t ipo de puesto, a fin de obtener el visto bueno del Servicio de Parques Naci onales … 3. La ‘FUNDACION’ se compromete a remitir al Servicio de Parques Nacionales una lista de personal que se haya contratado con antelación al momento de suscribirse el Convenio de Cooperación, indicando: nombre, apellidos y calidades del personal contratado; cédula de identidad, puesto que ocupa, descripción de funciones y fecha de inicio y vencimiento de la contratación…

5. Es del todo entendido que la relación laboral del personal que se contrata, será de carácter privado… El Ministerio dará cuenta inmediata a la ‘FUNDACION’ de cualquier sanción disciplinaria que imponga, a los servidores contratados al amparo de esta carta de entendimiento salvo la decisión de despido que será ejecutada por la ‘FUNDACION’…” (El destacado no es del original).

3. Addendum al Convenio de Cooperación entre Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas, hoy Ministerio del Ambiente y Energía y la Fundación de Parques Nacionales, celebrado el 15 de marzo del 2002 y firmado por la Licda. Elizabeth Odio Benito, ex Ministra del MINAE y el Sr. Ricardo Meneses Orellana, actual Presidente de la Junta Administrativa de la Fundación.



33

En dicho addendum, se destaca entre otras cosas, las siguientes cláusulas:

“… Octava: LA FUNDACION …reconocerá únicamente el zonaje o el incentivo por regionalización cuando este proceda, según los criterios ya establecidos para estos efectos por el Servicio de Parques Nacionales. Frente a situaciones muy calificadas y previa autorización de la Dirección del Área de Conservación correspondiente, EL MINISTERIO podrá sufragar con recursos presupuestarios del Fondo de Parques, los gastos en que incurra el personal contratado por LA FUNDACION…

4. Convenio de Cooperación entre el Ministerio del Ambiente y Energía y la Fundación de Parques Nacionales”, celebrado el 04 de marzo del 2004 y firmado por el Lic. Carlos Manuel Rodríguez Echandi, ex Ministro de esta Entidad y el señor Meneses Orellana.

En dicho Convenio, se destaca entre otras cosas, las siguientes cláusulas:

“…SEGUNDA: LA FUNDACION…podrá aportar el personal auxiliar que requieran las áreas silvestres protegidas, a solicitud del Director Superior del SINAC…

TERCERA: LA FUNDACION contratará a los funcionarios, previamente seleccionados por el SINAC…LA FUNDACION pagará al personal contratado, el salario que según su criterio se ajuste a la valoración del puesto asignado. Asimismo, cancelará reconocimientos salariales (zonaje, regionalización, desarraigo y otros que eventualmente procedan) obedeciendo a los criterios técnicos y jurídicos que se emanen del Departamento de Recursos Humanos del MINAE…”

Además, es importante destacar que existe adicionalmente un convenio de cooperación específicamente entre la FPN y la Empresa Florida Ice and Farm Co. S.A., ésta última, es la que aporta los recursos económicos para contratar personal para las ASP de esta Institución para que labore en el Área de Conservación Tortuguero (ACTo). Dicho convenio, se describe a continuación:

5. Convenio de Cooperación entre la Florida Ice and Farm Co. y la Fundación de Parques Nacionales, celebrado el 15 de mayo del 2001, firmado por el señor Pedro Dobles Villeta y Libia Herrero Uribe, representantes de ambas organizaciones respectivamente; cabe destacar, que la señora Odio Benito, firmó como testigo de honor.

En dicho Convenio, se destaca entre otras cosas, los siguientes considerandos y cláusulas:



34

Considerandos: “… V. Que la actividad económica de FLORIDA ICE & FARM CO S.A., División ‘Agua Cristal’, es el envasado y venta de productos cuyo ingrediente principal es el agua de manantial, y que es de interés de dicha empresa colaborar en actividades que tengan como finalidad la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos de nuestro patrimonio natural… VI…LA FUNDACION…ha venido prestando su valiosa colaboración a través de todos estos años, particularmente en lo relacionado con la implementación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, destacándose entre otras acciones…compra de tierras, contratación de personal…” Cláusulas: “…PRIMERA: LA FUNDACION y FLORIDA ICE & FARM CO S.A. acuerdan que la ejecución de este proyecto inicialmente se realice como un proyecto piloto en el Área de Conservación Tortuguero, con miras a llegar a cubrir la totalidad de las Áreas de Conservación del país… CUARTA: Los fondos donados por FLORIDA ICE & FARM CO S.A., serán utilizados en actividades tendientes a la conservación y protección de los recursos naturales dentro de las Áreas de Conservación que garanticen la conservación y el mantenimiento del patrimonio natural del país y la protección de las cuencas hidrográficas y recursos hídricos…”

Es importante destacar que los fondos provenientes de la donación de esa Empresa provienen de: ¢1,00 por cada envase vendido de cualquiera de los productos comercializados por la División Aguas Cristal y también por ¢1,00 por cada envase retornado para el reciclado de cualquiera de los productos comercializados por dicha Empresa. Además, este convenio establece que “…la utilización de los fondos se hará de conformidad con un presupuesto que el Área de Conservación Tortuguero y cualquier otra área que en un futuro se beneficie de este Convenio…

Otro aspecto importante a destacar, es que algunas Dependencias del MINAE han permitido que los recursos sean administrados con total libertad por parte de Entes externos, valiéndose para ello de Convenios o Acuerdos de Cooperación, entre otros; como ejemplo de ello, se encuentra el caso de la FPN, a la cual no se le solicitó a ésta una debida rendición de cuentas sobre su gestión; es decir, que se detallen los gastos realizados con dichos recursos públicos y por consiguiente, un adecuado control sobre los mismos, para corroborar así si se cumplió con los objetivos para los que se entregó el dinero y no existiera una desviación de éstos para utilizarse para otros fines ajenos a su objetivo principal.



35

Otro asunto a tratar, que tiene que ver con los ingresos del Ministerio en manos de terceras personas es el 15% de la venta de entradas de algunos Parques Nacionales, pues la actuación de la FPN mediante un Convenio firmado con el MINAE denominado “Convenio de Cooperación entre el Ministerio del Ambiente y Energía y la Fundación de Parques Nacionales”, firmado el 30 de setiembre de 1999 por la señora Odio Benito y la Licda. Karla Ceciliano Pérez, Delegada Ejecutiva de la FPN en ese entonces y con el refrendo de la Contraloría, se le otorgó a dicha Fundación contar con los recursos del 15% de la venta de entradas antes indicadas para invertirlos en necesidades propias del SINAC de acuerdo a las instrucciones que al respecto le señalara el Ministerio, los cuales son montos millonarios...” A su vez, esta Auditoría concluyó en dicho informe lo siguiente: “…Lo anterior, ha generado que cada una de las Oficinas y Dependencias de esta Institución, al no recibir respuesta positiva a sus propias necesidades por parte de la Administración, hayan tenido que recurrir de manera individual para solventar sus propios problemas a las diversas ONG’s vinculadas al MINAE (especialmente a la FPN), para solicitar toda aquella ayuda necesaria (recursos humanos, financieros, tecnológicos, entre otros), así como, el delegar en esas instancias externas, la administración de los mismos, los cuales no obedecen a criterios legales ni a sanas prácticas administrativas, financieras, jurídicas y de control interno; todo ello, para cumplir medianamente con lo que normativamente le ha sido impuesta a cada una de éstas, lo que trae como consecuencia que esas ONG’s sean las que toman las decisiones y asuman la responsabilidad que le corresponde al Estado tutelar; dándose en la mayoría de las ocasiones un abuso de poder en contra del MINAE, pues se le ha permitido en particular a la FPN mediante acuerdos, convenios, entre otros, la administración de los recursos públicos, los cuales representan sumas multimillonarias y que no son administrados, tal y como se pacta en los mismos; incurriendo en gastos que distan mucho de ser asuntos propios de necesidades del MINAE y obedeciendo a necesidades más que todo de la misma Fundación, con el aval de las autoridades del MINAE, quienes irresponsablemente le han permitido por muchos años a dicha Fundación administrar recursos del erario público a su entera discreción, sin solicitar este Ministerio la debida y oportuna rendición de cuentas de la que está obligada. Con la libertad que el Ministerio le da dado a la FPN, esto ha generado una auténtica administración paralela privada muy peligrosa, con facultades algunas otorgadas con la aprobación del MINAE y otras asumidas por la propia iniciativa de la Fundación, que van a veces más allá de brindar un beneficio al Ministerio, siendo más bien, un beneficio propio para esa Fundación, ocasionando una dualidad de poder de mando y decisión en esta Institución, ya que la FPN tiene una injerencia significativa en áreas importantes como la forestal, vida silvestre, áreas silvestres protegidas, ambiente, recursos hídricos, meteorología, entre otras,



36

con participación activa también en la parte administrativa, financiera y específicamente en materia de recursos humanos con una indiferencia y benevolencia tácita de la Administración. Mientras se sucede esto con la FPN, por otra parte, una serie de Oficinas del Ministerio no cuentan con los recursos mínimos necesarios para llevar a cabo su trabajo… Por lo anterior, la recaudación, administración y custodia de gran cantidad de recursos públicos son otorgados a Entes privados…sin que existan por parte del MINAE, los controles internos suficientes y necesarios que puedan garantizar que los mismos se encuentran eficientemente recaudados y oportuna y prudentemente destinados de manera diligente, en beneficio directo a cubrir las necesidades propias de la Institución. Además, es conveniente señalar el absurdo de que dicha recaudación, administración y custodia de recursos públicos y que representan miles de millones de colones anualmente del erario del Estado, la Administración del MINAE lo ceda a terceros, para que sean ‘operados y manejados’ a criterios discrecionales, ya que al ser recursos muy líquidos y al no existir los controles internos necesarios que permitan garantizar el debido ‘cuidado y manejo’ por parte de los Entes privados, se manifiesta el desinterés que ha tenido el MINAE para que dichos fondos sean recaudados, administrados y custodiados por funcionarios de este Ministerio, ya que se deberían implementar para ello, los controles internos necesarios para su eficiente manejo, aspecto que a la fecha, no ha sido realizado. También y como complemento a lo anterior, es prudente acotar que la Administración del MINAE, tampoco ha sido eficiente ni oportuna en supervisar el cumplimiento de los convenios o contratos firmados con las Fundaciones, en los aspectos técnicos, financieros, contables y legales, entre otros, específicamente con la Fundación de Parques Nacional (FPN)…en donde se detectaron serios incumplimientos…20 Por otra parte, tal y como se indicó anteriormente, algunas Oficinas y Dependencias del Ministerio se consideran ‘dueñas absolutas’ de sus Unidades, lo que ha traído como consecuencia que los Titulares Subordinados busquen recursos nacionales e internacionales y hasta incluso firmando ellos mismos, convenios y acuerdos, comprometiendo de esa manera, a este Ministerio a una serie de obligaciones con dichos Entes privados, sin tomar en consideración los procedimientos legales y técnicos que rigen la materia y por consiguiente, se realice el trámite respectivo con las Direcciones de Planificación y de Cooperación Internacional, ambas del MINAE para que se haga el correspondiente estudio de la viabilidad y la conveniencia de los mismos y sean a la vez, avalados y

20 Se refiere a las irregularidades detectadas por la Contraloría General de la República y esta Auditoría Interna en los informes arriba citados.



37

autorizados por el Ministro, quien es la autoridad competente para conocer y aprobar en definitiva el convenio, acuerdo, etc. que más beneficie al MINAE y por ende, al país en general. Toda esta serie de compromisos que adquiere el MINAE son de miles de millones de colones, los cuales no son del conocimiento de la Dirección de Cooperación Internacional, a la que le corresponde gestionar y obtener el visto bueno ante el MIDEPLAN, quien le compete analizar si se ajusta dentro de una conveniencia adecuada a los intereses nacionales mediante el PND. Además, el propio Ministerio de Hacienda desconoce de su existencia, ya que ni siquiera son presupuestados éstos para ser trasladados a las cuentas de la Caja Única del Estado que mantiene esa autoridad hacendaria de los fondos que administra este Ministerio…”

b) Irregularidades cometidas por funcionarios de la s ONG’s en el MINAET, comunicadas al Dr. Roberto Dobles Mora, ex Ministro de esta Institución en oficio AI-236-2006 del 01 de se tiembre del 2006

En Memorando N° DM-529-06 del 09 de agosto del 2006 , el Sr. Guillermo Coronado Chavarría, ex Director del Despacho Ministerial, informó a la Auditoría Interna sobre la denuncia por el robo de dinero en la boletería del Puesto del Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) del Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) en el año 2005 (en donde el personal privado de la Fundación de Parques Nacionales era el encargado de la recaudación de los boletos de entrada en dicha casetilla), por un monto de ¢8.864.470,00 (ocho millones ochocientos sesenta y cuatro mil cuatrocientos setenta colones exactos). Cabe destacar, que la persona que se encontraba a cargo en ese momento era el Sr. Glen Ortega, quien era pagado por esa Fundación en ese entonces, por lo que dicha situación irregular suscitada en el PNMA, fue denunciada ante el Organismo de Investigación Judicial (OIJ). Por otra parte, por los actos delictivos indicados en el párrafo anterior, se comunicó al Jerarca que una situación similar se dio en el Área de Conservación Osa (ACOSA), ya que mediante oficio ACOSA-ADM-301 del 28 de agosto del 2006, el Sr. Marvin Villegas Chavarría, Coordinador Administrativo de ACOSA le manifestó a la Ing. Etilma Morales Mora, Directora de dicha Área de Conservación y con copia al suscrito, que hubo un ‘extravío’ de una valija que contenía un monto de $1.058,00 (mil cincuenta y ocho dólares exactos) y ¢479.360,00 (cuatrocientos setenta y nueve mil trescientos sesenta colones exactos), asimismo como los comprobantes de tiquetes que respaldan dichas ventas para su posterior liquidación, razón por la cual el señor Villegas Chavarría instó a la señora Morales Mora a conformar un Órgano Director para investigar los hechos. Por lo anterior, es evidente que en el MINAET no se implementaron las medidas de control necesarias, evidenciando un débil control interno en el manejo de los dineros



38

y tiquetes; así como en el transporte de las valijas que contienen los valores que son recaudados en los diversos puntos de ingreso a los Parques Nacionales ubicadas en ACOPAC y ACOSA, contraviniendo con ello con claras disposiciones señaladas en la Ley General de Control Interno N° 8292, en donde además, la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos N° 8131, demanda de las Instituciones del Estado un eficiente control y manejo de sus recursos públicos. Por otra parte también se le señaló al Jerarca que con respecto a la responsabilidad de establecer, implementar, mantener, perfeccionar y evaluar el control interno institucional, le corresponde al Ministro y a los titulares subordinados respectivos, velar porque se cumpla lo indicado y además realizar las gestiones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento y específicamente en cuanto a la desconcentración de competencias la Ley N° 8292, es tablece claramente lo siguiente: “…El jerarca y los titulares subordinados tendrán la responsabilidad de analizar las implicaciones en el sistema de control interno, cuando se lleve a cabo una desconcentración de competencias…asimismo, la responsabilidad de tomar las medidas correspondientes para que los controles sean extendidos modificados y cambiados, cuando se considere necesario…” Finalmente, esta Auditoría en dicho oficio solicitó al Jerarca para que informara sobre los resultados de estas investigaciones llevadas a cabo en ACOPAC y en ACOSA y sobre las sanciones tomadas a aquellos funcionarios que cometieron los hechos irregulares, sean estos servidores regulares del MINAET o aquellos pagados por la FPN; no obstante, la Administración activa no mostró interés en resolver este problema.

c) Normativa vinculada al MINAET que detalla las re sponsabilidades legales de este Ministerio

La Ley del Servicio de Parques Nacionales N°6084 21, señala en su artículo 1 que el Servicio de Parques Nacionales (actualmente perteneciente al SINAC) tendrá como función específica el desarrollo y administración de los parques nacionales para la conservación del patrimonio natural del país. A su vez, la Ley Forestal N° 7575 22, indica en su artículo 1 que el propósito de la misma, tiene como “…función esencial y prioritaria del Estado, velar por la conservación, protección y administración de los bosques naturales y por la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de los recursos forestales del país destinados a ese fin, de acuerdo con el principio de uso adecuado y sostenible de los recursos naturales renovables…En virtud del interés

21 Del 24 de agosto de 1977. 22 Publicada en el Alcance N°21 a La Gaceta N°72 del 16 de abril de 1996.



39

público y salvo lo estipulado en el artículo 18 de esta ley, se prohíbe la corta o el aprovechamiento de los bosques en parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales propiedad del Estado...” Además, la Ley de Conservación de Vida Silvestre N°731723 indica en su artículo 4 que “…La producción, manejo, extracción, comercialización, industrialización y uso del material genético de la flora y la fauna silvestres, sus partes, productos y subproductos, se declaran de interés público y patrimonio nacional. Corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía, el ejercicio de las actividades señaladas en el párrafo anterior; asimismo, se le faculta para otorgar concesiones a particulares, en los términos y en las condiciones que favorezcan el interés nacional mediante licitación pública y según las disposiciones de la presente Ley y de su Reglamento. También, en la Ley de Biodiversidad N°7788 24 en sus artículos 1, 2 y 22, señalan lo siguiente: “

“Artículo 1.- Objeto. El objeto de la presente ley es conservar la biodiversidad y el uso sostenible de los recursos, así como distribuir en forma justa los beneficios y costos derivados. Artículo 2.- Soberanía. El Estado ejercerá la soberanía completa y exclusiva sobre los elementos de la biodiversidad ... Artículo 22.- Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Créase el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en adelante denominado Sistema, que tendrá personería jurídica propia; será un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo, que integrará las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica. Conforme a lo anterior, la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y el Servicio de Parques Nacionales ejercerán sus funciones y competencias como una sola instancia, mediante la estructura administrativa del Sistema, sin perjuicio de los objetivos para los que fueron establecidos. Queda incluida como competencia del Sistema la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos...” (El destacado no es del original).

23 Publicada en La Gaceta N° 235 del 07 de diciembre de 1992. 24 Publicada en La Gaceta N°101 del 27 de mayo de 19 98.



40

Como se puede observar, de lo antes indicado este Ministerio; es decir, el Estado (y no los Entes privados) es el responsable de real izar las funciones relacionadas a la materia forestal, parques naciona les, vida silvestre y biodiversidad, entre otras, las cuales son indelega bles según así lo contempla el artículo 9 de la Constitución Política de la República de Costa Rica ; que señala textualmente que: “…Ninguno de los Poderes puede delegar el ejercicio de funciones que le son propias...”. Por lo antes mencionado, la delegación de las funciones y obligaciones públicas solo pueden ser realizadas por funcionarios públicos.

d) Fundamento de la Auditoría Interna para la derog ación del Decreto Ejecutivo N° 36564-MINAET

Este Ministerio a través de 19 años había realizado por medio de la Ley N° 7111 convenios, contratos y cartas de entendimiento con varias ONG’s, con el fin de contratar personal privado para que laboren en las Áreas de Conservación del MINAET; personal privado que incluso, se arrojó potestades que no les competían; entre ellos, utilizar el uniforme de esta Institución (siendo prácticamente imposible para los usuarios y a las propias autoridades de este Ministerio, diferenciar de un funcionario público a un servidor privado); así como, la utilización de vehículos oficiales, la portación de armas, el manejo de recursos públicos, sin que el Ministerio tuviera potestad para amonestarlos por alguna irregularidad cometida; además, el MINAET no verificaba los atestados académicos, legales, hojas de delincuencia, entre otros, permitiendo con ello que cualquier persona inescrupulosa pudiera ingresar al Ministerio a administrar recursos públicos y realizar labores que le competían al Estado ejercer. Así pues, el MINAET de forma irresponsable le ha otorgado a las diversas ONG’s potestades que han sobrepasado los límites permitidos, pues tal y como lo señala este informe, personal privado de esas Organizaciones han cometido actos irregulares y diversos abusos, amparados a que poseen convenios de cooperación con esta Institución, en donde dichas inconsistencias han quedado impunes, dado que ni las autoridades del MINAET ni las ONG’s realizaron las gestiones mínimas necesarias para investigar y denunciar dichos actos a las autoridades competentes, ya que este Ministerio nunca se preocupó por darle seguimiento para sentar las responsabilidades del caso, trayendo como consecuencia que se perdieran valiosos recursos públicos y derivado de esto, se generó una mala imagen institucional, dado que esas noticias han sido publicadas en la mayoría de los diarios de mayor circulación del país. Así las cosas, a raíz de lo antes mencionado el Decreto Ejecutivo N° 36564-MINAET que es cuestionado en este informe, posee las siguientes inconsistencias e irregularidades:



41

En dicho Decreto, el SINAC está autorizado para realizar las siguientes acciones:

“Artículo 1°- Acreditar personal de apoyo contratad o por organizaciones no gubernamentales, entiéndase aquellas organizaciones que tienen un convenio de cooperación con el SINAC para el desempeño de labores de manejo y conservación de los recursos naturales, derivadas de la aplicabilidad de las leyes afines y concordantes vigentes”

Este punto en particular violenta lo indicado en el artículo 9 de la Constitución Política de la República de Costa Rica, así como lo señalado en el estudio jurídico realizado por la Contraloría General de la República mediante el Oficio 12488 (FOE-AM-0628) ya citado en este informe.

“Artículo 2º—La contratación del personal establecido en este decreto, se realizará a través de las organizaciones no gubernamentales y la acreditación de los mismos, se realizará ante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación por solicitud de la Dirección del Área de Conservación respectiva. Los requisitos para la acreditación de personal se harán acorde con el Manual de Especialidades y Clases del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. La acreditación del personal podrá ser revocada a solicitud del Director del Área de Conservación, a través de la organización contratante, cuando no cumpla las funciones asignadas por la Administración. La contratación y el despido corresponderán únicamente a la organización no gubernamental contratante. Artículo 3.—El personal de apoyo acreditado al amparo del presente decreto, en lo relativo al desempeño de sus funciones, deberá cumplir con la normativa vigente y tendrá las mismas obligaciones que rigen para los funcionarios regulares del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, con excepción del carácter de policía el cual solo podrá ser otorgado por Ley”.

Sobre este particular, es conveniente señalar que no se identifica adecuadamente a quien le corresponderá las funciones de coordinación y de dirección, ya que de acuerdo a lo contemplado en el Oficio 12488 (FOE-AM-0628) del Ente Contralor, la coordinación debe ser únicamente entre el SINAC-ONG, mientras que la dirección se debe dar entre la ONG-Personal privado.



42

Cabe destacar, que la importancia de identificar claramente ambos conceptos (coordinación y dirección), radica en el hecho de que en materia de derecho laboral privado, el código de trabajo regula la relación de empleo entre privados, señalando dicha normativa y la jurisprudencia emitida al respecto, que existirá vínculo laboral (y por ende responsabilidades), si se dan tres condiciones especiales, siendo éstas: la dirección, la subordinación y la remuneración. Así las cosas, si el funcionario privado logra comprobar que cualquiera de estas 3 condiciones se presentan en el MINAET, podrían alegar laboral y judicialmente derechos a los cuales, tendrían acceso y exigir responsabilidad patronal no a la ONG que lo contrató, sino al MINAET por su vínculo de dirección, de subordinación o de remuneración; creando con ello, responsabilidades para esta Institución que no le competen. Además, la Administración del MINAET al asignar sus funciones en el personal privado, inmediatamente estaría aplicando la figura de “subordinación”, lo cual de manera facta, implicaría la aplicación del derecho laboral privado, generando con ello, derechos al personal que fue contratado por la ONG respectiva, decisión que no le corresponde tomar a los funcionarios públicos del MINAET-SINAC, ya que de hacerlo, podrían incurrir en responsabilidades administrativas o de otra índole, pues al generar derechos al personal privado, en el momento en que éstos así lo exijan, podrán hacer incurrir al Estado en indemnizaciones y por ende, contraviniendo con lo señalado en el artículo 9 de la Constitución Política de la República de Costa Rica. Por otra parte, el decreto en estudio es ambiguo, dado que no delimita el puesto, alcance, funciones, responsabilidades y otras condiciones y características que ejercerá en el MINAET ese personal privado de acuerdo al Manual de Especialidades y Clases de este Ministerio (el cual, valga aclarar, no se encuentra en uso en la Institución, pues se aplica el Manual de Clases Anchas de la DGSC), dado que a como se encuentra redactado el artículo 2 de dicho decreto, no excluye a que ese personal pueda realizar funciones en un puesto de jefatura o de guarda recursos, los cuales la propia Sala Constitucional ha manifestado que deben ser ejercidos por funcionarios públicos pagados con fondos públicos y no por personal privado, pagado con fondos privados. Otro aspecto que es preocupante, es que las funciones que realice ese personal privado, las mismas podrían no ser objetivas, ya que esos servidores velarán por los intereses de la ONG a quien sirven (que pagan su salario) y no los intereses del MINAET; produciéndose con ello, un conflicto de intereses, en donde finalmente el que resultará perjudicado será no sólo este Ministerio, sino más grave aún, los recursos naturales que administra el MINAET y que es patrimonio de todos los costarricenses.



43

Por otra parte, corresponderá únicamente a la Dirección General del Servicio Civil (DGSC) la contratación de los funcionarios públicos, en donde los mismos se deberán apegar a los requisitos, procedimientos y normativa emitida al afecto por la DGSC, en donde se procederá a realizar un análisis de idoneidad y ubicarlos de acuerdo a sus conocimientos, aptitudes y cumplimiento de requisitos acordes con el Manual de Clases anchas de la DGCS. Así pues, lo que pretende el Decreto en estudio, es la creación o al menos la facilitación de que en el SINAC se abra otra vez más el “portillo” para la instauración de un régimen paralelo de contratación de personal, en donde “enmascarado bajo la figura privada”, se están asignando plazas a personal privado por medio de una ONG, sin tan siquiera el MINAET conozca los antecedentes, condiciones, aptitudes y capacidades del personal contratado, ya que éstas competen propiamente realizarlas a la DGSC.

“Artículo 4º—Modifíquese el artículo 20 del Decreto Ejecutivo N° 26665- MINAE del 04 de diciembre de 1997, para que en adelante se lea de la siguiente manera:

‘Personas autorizadas para conducir vehículos: Están autorizadas para conducir vehículos de uso administrativo del Ministerio los servidores que ocupen plaza de Operadores de Equipo Móvil, aquellos otros funcionarios o servidores que autorice la Oficialía Mayor o Dirección Administrativa, el personal de apoyo que se encuentre contratado por las organizaciones no gubernamentales y los funcionarios ad-honorem del MINAET, acreditados mediante acuerdos ejecutivos; para lo que se les proveerá de un carné, y por tanto existirá el carné para los funcionarios regulares y otro para los acreditados como funcionarios ad-honoren y los contratados por las organizaciones no gubernamentales. En el caso de los vehículos de uso discrecional solo podrán ser conducidos por la persona que lo tiene asignado o por el funcionario que sea autorizado por éste para hacerlo.’…”

En este apartado, es conveniente destacar que al otorgársele la autorización al personal privado para que conduzca vehículos oficiales con el carné oficial del MINAET, esta Institución podría verse implicada en diversos tipos de procesos administrativos, civiles y/o penales, ya que en la eventualidad de que el personal privado contratado por las ONG’s se vean involucrados por sus acciones (y con la participación de vehículos oficiales de esta Institución) ya sea en accidentes de tránsito (donde se incurra daños a la propiedad de terceros, tales como bienes inmuebles, vehículos, entre otros, o bien la pérdida de vidas humanas), conducción en estado de ebriedad, conducción temeraria, pérdida o robo del vehículo oficial y en general, cualquier daño ocasionado al vehículo propiedad del



44

estado y la violación a cualquier artículo de la Ley de Tránsito, podrían ocasionar responsabilidades muy serias para el Estado y las sanciones para aquellos funcionarios públicos que con sus actos u omisiones hayan permitido que dichas situaciones lleguen a suceder, debido a que de acuerdo a lo estipulado en las “Condiciones generales de Seguro Voluntario de Automóviles” del Instituto Nacional de Seguros (INS) en su artículo 17, indica que esta última Institución en sus diversas coberturas de seguros, NO tendrá responsabilidad alguna cuando, entre otras cosas, se presente que el conductor man eje los vehículos bajo los efectos del alcohol, drogas tóxicas, estupefaci entes, sustancias psicotrópicas u otras sustancias que produzcan esta dos de alteración y efectos enervantes o depresivos análogos , lo cual repercutiría notable y negativamente en perjuicio de este Ministerio. Aunado a lo anterior, al permitírsele a dicho personal privado la conducción de vehículos oficiales, se estaría incurriendo en otro acto administrativo irregular, que consistiría en entregarles las tarjetas electrónicas de combustible (TEC) a ese personal; con lo cual, se les estaría cediendo la administración de recursos públicos, aspecto muy delicado por cuanto de acuerdo a la evaluación realizada por esta Auditoría en su oportunidad con las herramientas otorgadas por la Contraloría General de la República, esta Institución se encuentra en un nivel incipiente en materia de control interno, lo que podría facilitar que personas inescrupulosas, se valgan de dichas debilidades de control para favorecerse a sí mismos o a terceros en detrimento del erario público. Además, es conveniente destacar que ese personal privado, será reclutado por la ONG respectiva, desconociendo el MINAET la idoneidad del chofer, las condiciones, calidades, cualidades y experiencia para cada uno de ellos, pues la contratación la realiza directamente la ONG (ya que, el MINAET no supervisa este proceso, pues no es una potestad que le sea propia) en donde posteriormente, ese personal privado solicitará el carné oficial ante las autoridades del Ministerio para el uso y manejo de los vehículos oficiales, tal y como ha sucedido en el pasado. Así las cosas, el MINAET estaría asumiendo responsabilidades sobre las actuaciones que realicen los empleados privados de las ONG’s con los vehículos oficiales del Estado, aspecto que dista de ser prudente, lógico, racional y conveniente, ya que eventualmente en caso de un siniestro, el MINAET no podría hacer uso ni siquiera de las pólizas que posee con el INS, debiendo asumir por otras vías; es decir, recursos públicos, las responsabilidades y las obligaciones económicas correspondientes para hacer frente a las indemnizaciones respectivas. De esa manera, esos empleados privados (es decir, que no fueron contratados por el MINAET por medio de los requisitos y procedimientos establecidos por la DGSC) pero que poseen autorización por parte del Decreto en mención para el manejo de vehículos, automáticamente este Ministerio asumiría las



45

responsabilidades por cualquier acto (irresponsable o no) ocasionado por esos funcionarios privados en contra del erario público o de terceros. Además, el SINAC aún con la experiencia vivida con la Ley N° 7111 y los efectos negativos que tuvo la contratación de personal privado para que laborara en las Áreas Silvestres Protegidas y al estar derogada esa facultad que otorgaba dicha Ley, nuevamente quisieron revivir ese antiguo “portillo” al crear el Decreto Ejecutivo N° 36564-MINAET, ya que en el mismo se es tablecen las mismas condiciones que contemplaba el inciso 15) del artículo 33 de la Ley N° 7111. Aunado a lo anterior, la administración del MINAET-SINAC a pesar de que conocía la ilegalidad de realizar este tipo de convenios que fueron cuestionados y prohibidos por la Corte Suprema de Justicia (Sala Constitucional), la Procuraduría General de la República, la Contraloría General de la República, la Dirección General de Servicio Civil y esta Auditoría Interna; emitieron con la venia del anterior Ministro de esta Institución y de forma “irresponsable”, el Decreto Ejecutivo N° 36564-MINAET. En dicho Decreto, se estaría abriendo de nuevo “una puerta” que ya había sido cerrada por la Sala Constitucional, al permitir que personal privado labore en el MINAET mediante este mecanismo, lo cual podría traer como consecuencia irregularidades similares o peores que las que han sido clara y ampliamente comunicadas en este informe. Finalmente, se le señala la importancia en el acato a lo indicado anteriormente, pues es preocupante que se vuelvan a dar iguales o más graves situaciones a las enumeradas en este informe, lo que generaría no sólo eventualmente implicaciones administrativas, civiles y penales para la Institución, al acarrear en costas, daños y perjuicios por el no acato de lo citado por la Sala Constitucional, sino también la apertura de órganos de procedimientos administrativos y las denuncias respectivas ante el Ministerio Público, para aquellos funcionarios públicos que con sus acciones u omisiones hayan permitido que dichas irregularidades se presenten en el MINAET. V. Conclusiones y Recomendaciones 5.1 Conclusiones Como se pudo observar de lo señalado en este informe, el contratar personal privado por medio de las ONG’s para laborar en las diversas Áreas de Conservación y Áreas Silvestres Protegidas del SINAC, amparados inicialmente por medio de la Ley N° 7111, han traído más desvent ajas que ventajas para el MINAET, dado los constantes abusos en que han incurrido no sólo el personal privado sino que incluso hasta las mismas ONG’s, tales como las que fueron detectadas por la Contraloría General de la República en sus informes arriba



46

citados, los cuales demostraron el abuso excesivo por parte de la Administración de las ONG’s y el personal privado contratado por éstas; asimismo, dicho Ente Contralor señaló la no conveniencia de la realización de este tipo de convenios, aspecto que fue reafirmado por los dictámenes emitidos por la Procuraduría General de la República y que fueron señalados en este informe. Otro aspecto importante de mencionar, es la posición que sostiene la Dirección General de Servicio Civil, quien señala que la utilización de otros procedimientos diferentes a los establecidos por la normativa emitida al efecto para hacer ingreso al régimen de méritos y por ende, para que laboren en las Instituciones Públicas; no es conveniente, ya que “abre portillos”, al permitir sistemas especiales y modelos de contratación de personal diferentes a los que tiene que respetar un funcionario en condiciones normales (pues, bajo estas modalidades se exceptúan la realización de concursos externos o internos), abriéndose la posibilidad de que personal privado ingrese a laborar a una Institución Pública, en donde posteriormente se solicita la aplicación de la excepcionalidad a través del artículo 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, permitiendo con ello, el ingreso al régimen en mención, sin haber pasado por los filtros de selección y contratación existentes, aspecto que contraviene claramente las condiciones de igualdad contemplados en el artículo 33 de la Constitución Política de la República de Costa Rica y además, incurriendo en una grave violación del artículo 9 de dicha Carta Magna, por la delegación de funciones públicas a manos privadas. Por su parte, en caso de que se utilicen los procedimientos antes mencionados, esto implicaría la evasión de los procedimientos normales de reclutamiento y selección, ya que propicia nombramientos irregulares, lo que podría justificar la imposición de sanciones administrativas, civiles e incluso penales para quien de esa manera irregular, así lo proponga o facilite, tal y como lo contempló la Procuraduría General de la República, mediante el Dictamen C-352-2007 del 02 de octubre del 2007 ya citado. En ese sentido, ante las personas que contratan las fundaciones y ONG para administrar, proteger y vigilar las ASP estatales, se generan varios cuestionamientos, pues siendo personas contratadas por Entes de derecho privado, estos patronos no están obligados a contratarlos por concurso de antecedentes a menos que sus propios estatutos o los convenios con el MINAET así los obliguen, pero en todo caso, el MINAET no está facultado para corroborar que estas personas son seleccionadas mediante mecanismos de idoneidad. Así las cosas, el SINAC al verse bajo el escenario de no contar ya con el inciso 15) del artículo 33 de la Ley N° 7111 (pues fue derogad a) para la contratación de personal privado; de forma irresponsable, se valió de la creación del Decreto Ejecutivo N° 36564-MINAET, en donde en el mismo, se le otorga a dicho personal potestades y beneficios que corresponden únicamente disponer a los funcionarios públicos, ya que ese personal privado, en caso de incurrir en presuntos nuevos



47

abusos cometidos (como ha sucedido en el pasado), siempre han quedado impunes, sin que el MINAET por su parte, exija la rendición de cuentas a estas Organizaciones Privadas; razón por la cual, esos posibles nuevos abusos es necesario detenerlos antes que sucedan como en la práctica y la historia así lo han demostrado. Por su parte, no es conveniente que dicho personal privado administre recursos públicos, ya que al otorgársele la facultad de conducir vehículos oficiales, se estaría automáticamente cediendo la utilización de las tarjetas electrónicas de combustibles (TEC) para abastecerse de ese hidrocarburo y realizar así sus labores, ya que al ceder el uso de dichos recursos y tomando en consideración los débiles o inexistentes controles internos de los que adolece este Ministerio en el área administrativa entre otras, no se considera prudente dicha delegación. A su vez, en caso de que suceda algún incidente en el cual, se encuentren involucrados vehículos oficiales conducidos por personal privado y que este último se encuentre bajo los efectos del alcohol, drogas u otras sustancias, el MINAET, no podría aplicar la utilización de las pólizas respectivas ante el INS, dado que esa es una de las condiciones por las cuales, esta última Institución aseguradora aplica para no pagar sus pólizas. Finalmente, dados los argumentos esgrimidos en este informe, se concluye que la vigencia del Decreto Ejecutivo N° 36564-MINAET no e s conveniente, dado que al ingresar personal privado a laborar en el MINAET, dicha situación, eventualmente podría hacer incurrir al Ministerio en posibles responsabilidades patronales, administrativas, civiles y penales, generando de esa forma obligaciones innecesarias que el MINAET está asumiendo, sin corresponderle jurídicamente. 5.2 Recomendaciones De lo indicado en este informe, es conveniente que usted en calidad de Ministro de esta Institución, proceda a girar instrucciones para subsanar una serie de irregularidades administrativas, técnicas y legales y se implementen las medidas correctivas pertinentes, con el propósito de que el MINAET realice una gestión acorde al marco jurídico que rige su accionar; razón por la que, es preciso se realicen las siguientes acciones.

a. Derogar el Decreto Ejecutivo N° 36564-MINAET denominado “Autorizar al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para q ue pueda acreditar personal de apoyo contratado por organizaciones no gubernamentales con el fin de que estas laboren para las diferentes áreas de conservación, ejerciendo actividades para el manejo y la conservación del ambiente y desempeñando funciones de apoyo y mo dificación al artículo 20 del Decreto Ejecutivo N° 26665-MINAE de l 04 de diciembre de 1997”.



48

Lo anterior, fundamentado en que el SINAC elaboró el Decreto en estudio basándose en los mismos lineamientos establecidos en el inciso 15) del artículo 33 de la Ley N° 7111, el cual fue declarado como in constitucional por la Sala IV de la Corte Suprema de Justicia, debido a los graves vicios constitucionales detectados. También, tiene su fundamento la derogación de dicho Decreto, por el criterio emitido por la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la República, la Dirección General de Servicio Civil y esta Auditoría Interna, quienes en su oportunidad, han manifestado reiteradamente a la Administración activa su posición técnica, jurídica y administrativa, entre otras sobre el particular, situación que ha quedado amplia y claramente señalada en este informe y que además, ha sido del conocimiento de la Administración de esta Institución a través de los años. También y como complemento a lo anterior, la Administración del MINAET no fue a lo largo de todos estos años eficiente ni oportuna en supervisar el cumplimiento de los convenios o contratos firmados con las diversas ONG’s, en las condiciones técnicas, financieras, contables y legales, entre otros, en donde se detectaron serios incumplimientos e irregularidades.

b. Girar las instrucciones pertinentes a lo interno del MINAET, para dejar sin efecto todos aquellos convenios realizados con ONG’s derivados del inciso 15) del artículo 33 de la Ley N° 7111, e n caso de que no se haya realizado esa acción.

Lo anterior, por cuanto dicho inciso fue declarado como inconstitucional por parte de la Sala Cuarta de la Corte Suprema de Justicia.

c. Girar instrucciones a la Directora de Asesoría J urídica del MINAET, para que en el futuro de manera previa y antes de e mitir el criterio legal respectivo, proceda a analizar los antecedent es del asunto en estudio y se evite de esa forma situaciones jurídic as que eventualmente podría traer consecuencias negativas al MINAET.

Lo anterior fundamentado en que la Dirección de Asesoría Jurídica, no realizó un análisis pormenorizado de antecedentes de la nefasta experiencia vivida en el pasado con la aplicación de la Ley 7111.

d. Girar instrucciones al Oficial Mayor, para que a nule los permisos

otorgados por medio de los carné para la conducción de vehículos oficiales y las tarjetas electrónicas de combustibl e (TEC) a aquellas personas privadas que les fueron concedidos a parti r de la vigencia del Decreto N°36564-MINAET.



49

e. Girar instrucciones a la Dirección Ejecutiva del SINAC para que:

i. Comunique a todas aquellas ONG’s que han contrat ado personal para que laboren en las ASP del MINAET, am parados al Decreto Ejecutivo N° 36564-MINAET, de manera que di cho personal privado no ingrese más a laborar en esta I nstitución.

ii. Gire instrucciones a los Directores de las Área s de Conservación y de las diversas Oficinas que conform an el SINAC, para que no se permita el acceso de personal privado para que labore en dichas instalaciones, derivados del Decreto Ejecutivo N° 36564-MINAET.

iii. Proceda a utilizar el recurso humano que requi ere el SINAC, bajo

la modalidad legalmente establecida en la Ley Gener al de Vida Silvestre N° 7317, denominados inspectores ad honorem de vida silvestre y comités de vigilancia de los recursos n aturales; es decir, las COVIRENAS, quienes se encuentran faculta dos y jurídicamente autorizados para detener, transitar, entrar y practicar inspecciones dentro de predios privados, realizar decomisos, entre otras cosas.

Cabe destacar que en este último apartado, si el SINAC decide utilizar el recurso humano de las COVIRENAS, se deberán implementar todos aquellos controles internos técnicos, administrativos, legales y de otra índole que sean necesarios, los cuales deberán ser suficientes y pertinentes, de manera que se delimiten clara y detalladamente como mínimo, el alcance de las funciones, las responsabilidades, las competencias, los deberes, las prohibiciones y las potestades de dichos servidores que eventualmente laborarían para el MINAET en amparo de la Ley antes citada. Así las cosas, será responsabilidad del Jerarca y del Titular Subordinado respectivo, acatar lo establecido en el artículo 10 de la Ley General de Control Interno N° 8292, el cual les ordena el establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional, así como la responsabilidad de la Administración activa de realizar las acciones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento.

f. Proceda a instaurar la apertura de los procedimient os ordinarios administrativos, destinados a determinar las eventu ales responsabilidades administrativas de los funcionari os que con su actuar u omisión permitieron la promulgación del De creto Ejecutivo N° 36564-MINAET por los hechos expuestos en el present e informe. Cabe señalar, que dicho procedimiento debe efectuarse en estricto cumplimiento del principio del debido proceso.



50

g. Comunicar a esta Auditoría Interna en un plazo d e quince (15) días hábiles a partir del recibo de este informe, las ac ciones tomadas por su persona sobre el particular, con el propósito de indicarle a la Contraloría General de la República acerca de las s erias debilidades e irregularidades que fueron expuestas en este estudi o y las eventuales soluciones que su Despacho gire de las mismas.

MINISTERIO DE AMBIENTE, ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES ... · Generales de Auditoría para el Sector...

Documents

Transcript of MINISTERIO DE AMBIENTE, ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES ... · Generales de Auditoría para el Sector...