INFORME NRO. DFOE-AE-IF-09-2012 29 de noviembre, 2012 … · 2015-10-06 · de la Gestión...

T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica

INFORME NRO. DFOE-AE-IF-09-2012

29 de noviembre, 2012

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE SERVICIOS AMBIENTALES Y DE ENERGÍA

INFORME SOBRE LA RAZONABILIDAD DEL AVANCE EN EL SUMINISTRO DE INFORMACIÓN POR PARTE DE LA DIRECCIÓN DE GEOLOGÍA Y MINAS DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES PARA LOS

PLANES REGULADORES CANTONALES

2012


CONTENIDO

Página nro.

RESUMEN EJECUTIVO

1. INTRODUCCIÓN .....................................................................................................1

ORIGEN DE LA AUDITORÍA .......................................................................................................................... 1

OBJETIVO DE LA AUDITORÍA ....................................................................................................................... 1

NATURALEZA Y ALCANCE DE LA AUDITORÍA ................................................................................................. 1

GENERALIDADES ACERCA DE LA AUDITORÍA ................................................................................................ 2

METODOLOGÍA APLICADA ........................................................................................................................... 2

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO .................................................................. 3

2. RESULTADOS .........................................................................................................3

FALTA CLARIDAD EN LAS METAS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO PARA LA DIRECCIÓN DE GEOLOGÍA Y

MINAS 3

GESTIÓN INSUFICIENTE PARA CUMPLIR CON LAS METAS DEL PND ................................................................ 5

PLATAFORMA TECNOLÓGICA INAPROPIADA .................................................................................................. 7

DÉBIL GESTIÓN DE LOS RECURSOS PROVENIENTES DEL CANON DE SUPERFICIE ............................................ 9

SUBUTILIZACIÓN DE RECURSOS PROVENIENTES DEL CANON DE SUPERFICIE ........................... 9 IMPRECISIÓN EN EL CÁLCULO DEL SUPERÁVIT DEL PERÍODO ................................................. 11 APLICACIÓN DE INGRESOS INCONGRUENTE CON LA FINALIDAD ESPECÍFICA ......................... 12

3. CONCLUSIONES ................................................................................................... 13

4. DISPOSICIONES ................................................................................................... 14

AL DOCTOR RENÉ CASTRO SALAZAR EN SU CALIDAD DE MINISTRO DE AMBIENTE, ENERGÍA Y

TELECOMUNICACIONES O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO ............................................................ 14

A LA MSC. MARLENE SALAZAR ALVARADO EN SU CALIDAD DE DIRECTORA A.I. DE LA DIRECCIÓN DE GEOLOGÍA

Y MINAS O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO................................................................................... 15

CONSIDERACIONES FINALES ..................................................................................................................... 16

CUADROS CUADRO 1 COMPARACIÓN DEL SUPERÁVIT PRESUPUESTADO Y ACUMULADO PARA LOS AÑOS 2007 A 2011 ................................................................................................................... 10 CUADRO 2 COMPARACIÓN DE LOS EGRESOS EJECUTADOS CON RESPECTO AL LÍMITE DE GASTO DEFINIDO POR LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA PARA LOS AÑOS 2007 A 2011 ..................................... 11 IMAGENES IMAGEN 1 PUERTA DE ENTRADA A SALA DEL SERVIDOR ........................................................................ 8


INFORME NRO. DFOE-AE-IF-09-2012

RESUMEN EJECUTIVO

¿Qué examinamos?

Esta auditoría especial consistió en determinar el nivel de cumplimiento de las metas contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 “María Teresa Obregón Zamora”, a cargo de la Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET). Estas metas se relacionan, la primera con la disponibilidad de información básica geológico-minera para efectos de ordenamiento ambiental y territorial (planes reguladores cantonales), por parte de, al menos, el 50% de las municipalidades del país; y la segunda con el fomento de la investigación geológica y minera para facilitar dicho ordenamiento fundamentado en los principios del desarrollo humano sostenible, y propiciando la gestión de la prevención de desastres por causa de amenazas geológicas y/o derivadas del aprovechamiento minero.

¿Por qué es importante?

La información geológica y minera reviste especial importancia en el ordenamiento territorial y ambiental; que debe ser prioritario para el país. Esta información es un insumo importante para los planes reguladores a cargo de las municipalidades.

¿Qué encontramos? Los objetivos, metas e indicadores que establece el Plan Nacional de Desarrollo como parte de la implementación del Plan Nacional de la Gestión Integrada del Sector Geológico Minero, no fueron definidos con precisión ni con la métrica correcta que permita el seguimiento para la debida rendición de cuentas. Las metas analizadas se reportan al MIDEPLAN con avances satisfactorios, aunque en la práctica la investigación en materia de geología y minas es escasa, y no están definidos formalmente los estándares de cartografía ni se cuenta con todos los mapas geológicos que requiere el país. Estos mapas son relevantes pues constituyen insumo para el ordenamiento territorial y ambiental, que plasman las municipalidades en los planes reguladores. Llama la atención que incluso el citado Plan Nacional de la Gestión Integrada del Sector Geológico Minero, no se encuentra aprobado por la autoridad competente. En este sentido, la Dirección de Geología y Minas no cuenta con la plataforma tecnológica (equipos, programas, infraestructura de comunicación, seguridad y soporte técnico) necesaria para el manejo de los citados mapas. Lo anterior, a pesar de que el superávit acumulado de la cuenta especial de dicha Dirección asciende aproximadamente a 2000


millones de colones y presenta ingresos anuales por canon de superficie cercanos a los 300 millones de colones. Además, los recursos presupuestados presentan una baja ejecución, lo que limita cumplir a cabalidad con las funciones y competencias que derivan del ordenamiento jurídico aplicable, y con los compromisos esbozados en el Plan Nacional de Desarrollo.

¿Qué sigue? Las disposiciones fueron dirigidas al Ministro de Ambiente Energía y Telecomunicaciones y a la Directora a.i. de la Dirección de Geología y Minas. Estas se orientan a la revisión y ajuste del objetivo, metas e indicadores que contiene el Plan Nacional de Desarrollo para la implementación del Plan Nacional de la Gestión Integrada del Sector Geológico Minero; así como medidas que permitan su ejecución, como es definir estándares de cartografiado y emitir los mapas geológicos del país, para lo cual requiere modernizar la plataforma tecnológica y ejecutar eficientemente los recursos de la cuenta especial del canon de superficie.


INFORME Nro. DFOE-AE-IF-09-2012

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE SERVICIOS AMBIENTALES Y DE ENERGÍA

INFORME SOBRE LA RAZONABILIDAD DEL AVANCE EN EL SUMINISTRO DE INFORMACIÓN POR PARTE DE LA DIRECCIÓN DE GEOLOGÍA Y MINAS DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES PARA LOS

PLANES REGULADORES CANTONALES

1. INTRODUCCIÓN

ORIGEN DE LA AUDITORÍA

1.1. Esta auditoría se realizó con fundamento en las competencias conferidas a la Contraloría General de la República en los artículos 183 y 184 de nuestra Constitución Política, en el artículo 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la Republica nro. 7428 y otras leyes conexas, y en atención al Plan Anual Operativo de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de este Órgano Contralor.

OBJETIVO DE LA AUDITORÍA

1.2. El objetivo general de esta auditoría consistió en determinar el nivel de cumplimiento de la meta contenida en el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 “María Teresa Obregón Zamora”, a cargo de la Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), relacionada con la transferencia de información básica geológico-minera al 50% de las municipalidades como insumo para las actividades del ordenamiento ambiental y territorial (planes reguladores cantonales).

NATURALEZA Y ALCANCE DE LA AUDITORÍA

1.3. La presente auditoría es de carácter especial, específicamente para medir el grado de cumplimiento de la meta sectorial nro. 1 para el sector ambiental del actual Plan Nacional de Desarrollo; específicamente la meta para el periodo 2011-2014 pretende que la Dirección de Geología y Minas logre un “50% de las municipalidades disponiendo de información básica geológica-minera para efectos de ordenamiento ambiental y territorial (planes reguladores) en sus respectivas

2


circunscripciones”. Esta meta forma parte de la implementación del Plan Nacional de la Gestión Integrada del Sector Geológico Minero.

1.4. Esta auditoría implicó establecer el criterio técnico, en el campo de la geología, para determinar la información geológica minera que debe tomarse como básica para el ordenamiento ambiental y territorial por parte de las municipalidades.

GENERALIDADES ACERCA DE LA AUDITORÍA

1.5. La Dirección de Geología y Minas es una dependencia del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, que carece de personalidad jurídica propia, por lo que dada esa condición no le resulta posible con respecto a dicho ministerio el manejo independiente de recursos, a nivel presupuestario y administrativo.

1.6. Para realizar las competencias que el ordenamiento jurídico le encomienda, la citada Dirección en su calidad de dependencia del MINAET, cuenta con los recursos contenidos en la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, y que de acuerdo con la estructura programática de dicho ministerio, se aplican en el programa presupuestario nro. 898 que se denomina “Geología y Minas”.

1.7. Por otra parte, el artículo 55 del Código de Minería prevé una fuente de financiamiento adicional para la Dirección de Geología y Minas, y la apertura de una cuenta especial en la que se depositan los recursos de esa fuente, evento que de acuerdo con lo preceptuado en esta norma, implica la elaboración de un presupuesto paralelo al presupuesto nacional y que bajo la subordinación del MINAET, será ejecutado por la citada Dirección. Es importante aclarar que la condición indicada, acredita al MINAET a someter el presupuesto de los recursos aludidos, para aprobación de la Contraloría General como “Cuenta Especial de la Dirección de Geología y Minas”, pero que de conformidad con lo estipulado en el artículo 18 de la Ley nro. 74281, queda exento de ese trámite, y en consecuencia la aprobación de la cuenta especial se realiza a lo interno del MINAET.

METODOLOGÍA APLICADA

1.8. Las técnicas de auditoría que fueron aplicadas son: la indagación, la observación, la comparación, la revisión, la comprobación, el análisis y la confirmación; lo que permitió obtener evidencia suficiente y competente. Asimismo, se utilizaron prácticas de auditoría, como el muestreo y pruebas selectivas. La selección de los casos se hizo basada en aquellas municipalidades que asistieron a talleres, así como la pertenencia a zonas que cuentan con información cartográfica-geológica. Se efectuaron visitas de campo y consultas por correo que incluyeron las

1 Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, publicada en La Gaceta nro. 210 de 4 de noviembre de 1994.

3


municipalidades de Curridabat, Goicoechea, San José, Santa Ana, Pérez Zeledón, Atenas, Esparza, El Guarco, Montes de Oro, y San Ramón.

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO

1.9. La comunicación preliminar de los principales resultados, conclusiones y disposiciones producto del estudio a que alude el presente informe, se efectuó el pasado 21 de noviembre de 2012 en el Despacho de la Viceministra de Ambiente, y estuvieron presentes los siguientes funcionarios: Licda. María Guzmán Ortiz, Viceministra de Gestión Ambiental y Energía, señor Roberto Guzmán, Asesor del Despacho del Ministro, MsC. Marlene Salazar Chinchilla, Directora a.i. de la Dirección de Geología y Minas, MsC. Enid Gamboa Robles, Subdirectora a.i. de la Dirección de Geología y Minas, Licda. Rosa María Ovares, Jefe a.i. de Registro Nacional Minero, señor Rafael Adolfo Ulate Barquero, Coordinador Administrativo, actividad a la que se convocó mediante el oficio DFOE-AE-0506 del día 13 de ese mismo mes.

1.10. El borrador del presente informe se entregó en esa misma fecha, en papel y en versión digital, a la señora Viceministra, mediante el oficio No. DFOE-AE-0534 del 21 de noviembre de 2012, con el propósito de que en un plazo no mayor de cinco días hábiles, formulara y remitiera a la Gerencia del Área de Servicios Ambientales y de Energía, las observaciones que considerara pertinentes sobre su contenido. Pasado este período no se recibieron observaciones.

2. RESULTADOS

FALTA CLARIDAD EN LAS METAS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO PARA LA

DIRECCIÓN DE GEOLOGÍA Y MINAS

2.1 El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2011 – 2014 incluye una acción estratégica para la Dirección de Geología y Minas, denominada “Implementación del Plan Nacional de la Gestión Integrada del Sector Geológico Minero”. El objetivo de la acción estratégica propone “el ordenamiento territorial basado en el principio de sostenibilidad y armonía para aprovechar el recurso geológico minero para cubrir entre las actividades desarrolladas por los seres humanos, por medio de un plan piloto de información”. La redacción de este objetivo es poco clara, y no se encontró en el PND mayor precisión que refiera lo que se debe entender por el “plan piloto de información”.

2.2 Este objetivo se relaciona con la meta que propone el logro para el período 2011-2014, de un “50% de las municipalidades disponiendo de información básica geológico-minera para efectos de ordenamiento ambiental y territorial (planes

4


reguladores) en sus respectivas circunscripciones”. Sin embargo, la Contraloría General no encontró información que permitiera aclarar lo que se debe entender, en este contexto, por “información básica geológico-minera”.

2.3 La otra meta que se relaciona con el objetivo de cita consiste en “fomentar la investigación geológica y minera que facilite el ordenamiento ambiental y territorial fundamentado en los principios del desarrollo humano sostenible, y propiciando la gestión de la prevención de desastres por causa de amenazas geológicas y/o derivadas del aprovechamiento minero”. Esta meta es fundamental porque su cumplimiento genera los insumos que permitirían a la Dirección de Geología y Minas, contar con la información necesaria de tipo geológico minera para trasladar a las municipalidades, tal como lo plantea la primera meta señalada. Para esta meta se estableció el indicador “Nº de investigaciones geológico-mineras realizadas y/o promovidas por la DGM”; sin embargo, no tiene un parámetro para comparar el resultado de éste, y así facilitar la conclusión a que se arribe. La línea base del indicador es el “50% de la explotación reducida”, lo que no se explica por sí solo ni parece tener relación con la meta de comentario.

2.4 Es importante indicar que no se encontró evidencia de que este aprobado2 el Plan Nacional de la Gestión Integrada del Sector Geológico Minero, de forma que revista la calidad de documento oficial. Este Plan fue elaborado desde el año 2007 y se remitió al Despacho del Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones para aprobación desde el año 2008. La importancia de contar con el Plan aprobado, se denota en el documento del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, que analiza la situación del sector ambiental del país y que sirve de base para la elaboración del PND3, al destacar que la ausencia de ordenamiento territorial relativo al ambiente, se debe principalmente a la falta de formalización política, institucional y operativa del papel de rectoría sectorial para fortalecer las capacidades de gestión del subsector de minería y su coordinación interinstitucional y así logre implementar el Plan Nacional de la Gestión Integrada del Sector Geológico Minero.

2.5 Debido a la importancia y trascendencia que tiene para el país el Plan Nacional de Desarrollo, los objetivos y metas deben ser precisos, y sus métricas permitir la determinación exacta de su cumplimiento, aspectos que no se cumplen en la acción estratégica analizada. De lo contrario, se le dificulta a la Dirección de Geología y Minas la medición y el cabal cumplimiento de las metas.

2 Entrevista a la MSc. Marlene Salazar Alvarado, Directora a.i. de la Dirección de Geología y Minas, el día 18-7-2012.

3 MIDEPLAN. “Análisis de situación sectorial/Documento de insumo para el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014”,

Octubre de 2010.

5


GESTIÓN INSUFICIENTE PARA CUMPLIR CON LAS METAS DEL PND

2.6 La gestión realizada por la Dirección de Geología Minas a la fecha de este informe, resulta insuficiente para cumplir con las metas del Plan Nacional de Desarrollo antes citadas, y que se relacionan con la investigación geológica y minera que facilite el ordenamiento ambiental y territorial, y con transferir al 50% de las municipalidades información básica acerca del tema para ser considerada en los planes reguladores.

Meta relativa a transferir “información básica geológico-minera”

2.7 La Dirección de Geología y Minas imparte el taller denominado “Gestión Minera Municipal”. Este taller se enfoca en los trámites que corresponde realizar a las municipalidades ante dicha Dirección, relativos a las concesiones mineras. Como parte del taller se entregan formularios, procedimientos y normativa; lo que se espera mejore la interacción entre las municipalidades, la Dirección de Geología y Minas y los concesionarios. Además, las municipalidades pueden acceder al Registro Nacional Minero a cargo de la Dirección; este registro contiene las características de cada concesión y la ubicación geográfica detallada en mapas digitales.

2.8 La Contraloría General consultó a diez municipalidades4 acerca del tipo de información que sería de utilidad recibir de la Dirección de Geología y Minas. Al respecto, estas municipalidades indicaron que información relacionada con la localización de posibles fuentes de materiales, procesos geológicos relevantes y fallas activas resultaría de valor para planificar el uso del suelo y el ordenamiento territorial. Las municipalidades de Esparza y Montes de Oro manifestaron haber recibido un mapa geológico minero cuya hoja cartográfica se presenta en escala 1:50000, que contenía la información antes descrita para Miramar.

2.9 Las municipalidades perciben como de utilidad el taller e información para apoyar el control de extracción de materiales, incluyendo la ubicación geográfica de las concesiones mineras actuales; sin embargo, estos resultan insuficientes para efectos del ordenamiento ambiental y territorial, pues se requiere otra información adicional que se describe más adelante.

2.10 Es importante referir, que el MINAET reportó al Ministerio de Planificación y Política Económica, que la meta relacionada con transferir información básica geológico-minera a las municipalidades, tiene un avance del 200%5 en su cumplimiento. Para ello, se fundamenta en la información que transfiere en los talleres de cita. Este Órgano Contralor considera incorrecto el porcentaje

4 Municipalidades consultadas: Curridabat, Goicoechea, San José, Santa Ana, Pérez Zeledón, Atenas, Esparza, El Guarco,

Montes de Oro, y San Ramón. 5 MIDEPLAN. “Informe Anual de Cumplimiento de Metas PND 2011”. Marzo 2012, pág. 142.

6


reportado, toda vez que los talleres no brindan toda la información relevante para los planes reguladores.

2.11 Esta Contraloría General consultó al MIDEPLAN acerca de lo que se debe entender por “información básica geológico-minera”; indicándose que tal consulta se formulara a la Dirección de Geología y Minas. Al respecto, esta Dirección6 indicó que los talleres ofrecidos a las municipalidades los consideran “información elemental” que contribuye de alguna manera al desarrollo de los planes reguladores, aunque el objetivo principal es proveer herramientas que les permitan ser autogestionarias en el abastecimiento de materiales para las obras comunales. El Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones fue consultado al respecto, pero no se obtuvo respuesta.

2.12 La falta de respuestas contundentes acerca del significado de “información básica geológico-minera” por parte de las instituciones consultadas, obligó a la Contraloría General a establecer este concepto basándose en el criterio de expertos. Los geólogos consultados pertenecen uno al Centro de Investigación en Ciencias Geológicas de la Universidad de Costa Rica7, y el otro al Instituto Costarricense de Electricidad8.

2.13 De acuerdo con el criterio de los geólogos consultados, parte de la información básica que una municipalidad debe poseer para efectos de ordenamiento territorial, la constituye los tipos de rocas presentes en el terreno, el fallamiento sismológico, la hidrología, curvas de relieve y amenazas de deslizamientos. Además, señalan que en materia de minería las municipalidades requieren conocer la ubicación de las fuentes de materiales metálicos y no metálicos; información que puede reunirse en mapas geológicos en escala de al menos 1:50000, cuya versión digital puede incluir también el registro georeferenciado de las concesiones de explotación de materiales, con toda su información descriptiva.

2.14 Además, a criterio del geólogo del Centro de Investigación en Ciencias Geológicas de la Universidad de Costa Rica, es importante que el proceso de cartografiado se realice con estándares claros y previamente definidos, para que todos los mapas sean comparables y de igual calidad. Lo indicado por estos geólogos es compartido por la geóloga encargada de investigación de la Dirección de Geología y Minas.

2.15 Es importante referir que históricamente la investigación geológica no ha tenido prioridad; y actualmente solo una geóloga9 de la Dirección de Geología y Minas se dedica en forma parcial a esta labor; quién indicó que la Dirección cuenta con

6 Fueron consultadas la Directora a.i. M.Sc Marlene Salazar Alvarado, y la Subdirectora a.i. M.Sc. Enid Gamboa Robles.

7 Geólogo Mario Enrique Arias, Coordinador del Centro de Investigación en Ciencias Geológicas de la UCR.

8 Geólogo Ronald Valverde Guillén, Instituto Costarricense de Electricidad.

9 Licda. Ana Sofía Huapaya Rodríguez-Parra, Geóloga encargada de investigación de la Dirección de Geología y Minas.

7


cuatro mapas geológicos en escala 1:5000010 para los sitios de Las Juntas, Miramar, Naranjo y Chapernal. Estos mapas corresponden únicamente a 4 de las 134 hojas cartográficas en que se divide el país. Además, la funcionaria indicó que la Universidad de Costa Rica está elaborando 20 mapas más a solicitud de dicha Dirección, por lo que en muy corto plazo contarían con un total de 24 mapas geológicos.

Meta relativa a la investigación geológica y minera

2.16 La Dirección de Geología y Minas estableció dos investigaciones al año cuyo producto sería dos mapas geológicos; esto con el fin de cumplir con la meta del Plan Nacional de Desarrollo relativa a fomentar la investigación geológica y minera. En razón de que se encuentran 110 mapas geológicos pendientes de elaborar, y considerando el número de investigaciones propuesta por año, implica que se necesitan 55 años para completar dicha tarea. La Administración atribuye esta situación a la falta de personal y otros recursos; tema comentado en el documento de análisis de la situación sectorial del MIDEPLAN11 como se indica de seguido:

Respecto a los factores internos la Dirección de Geología y Minas, es una dependencia débil, que carece del personal y equipo suficiente para cumplir las competencias que le asigna la ley. El debilitamiento de la Dirección ha sido paulatino a través de los años y por distintas administraciones, las que han dado más énfasis al sector denominado “verde”. / … / En los últimos quince años, por directrices ministeriales, la Dirección dejó de realizar actividad de investigación geológica minera, convirtiéndose en un órgano meramente fiscalizador de la actividad que realizan los particulares.

2.17 Al respecto, extraña a este Órgano Contralor que ese mismo documento señala como parte de las causas del problema, que la Contraloría General no ha autorizado desembolsos de dinero de la cuenta especial de la Dirección de Geología y Minas; ya que las aprobaciones presupuestarias se dan a lo interno del MINAET. Además, más adelante se demuestra la existencia de recursos económicos suficientes en la citada cuenta de la Dirección.

PLATAFORMA TECNOLÓGICA INAPROPIADA

2.18 Se determinó que la Dirección de Geología y Minas presenta escasez significativa de sistemas computarizados. Algunos equipos tecnológicos dedicados a trabajar con mapas no reúnen los requerimientos técnicos necesarios para dicha función; así como la ausencia de soporte informático en el sitio. Además, el sistema de

10

Mapas: Juntas (3246-IV), Miramar (3246-II), Naranjo (3346-III) y Chapernal (3246-III). 11

Op. Cit. MIDEPLAN, pág. 34.

8


conexión a internet es sumamente lento, corresponde al ADSL diseñado para hogares, dificultando el desarrollo de las funciones en forma eficiente.

2.19 La Dirección carece de seguridad informática, tanto lógica como física, colocando en riesgo la información institucional. Por ejemplo, el espacio dedicado al servidor y cuarto de comunicaciones presenta deficiencias graves de seguridad como son: puerta sin llave, cableado improvisado y expuesto, y los equipos se ubican en sitios de riesgo; lo cual se observa en la siguiente imagen:

Imagen 1 Puerta de entrada a sala del servidor

Fuente: Equipo de auditoría de la Contraloría General.

2.20 En relación con el tema, la Dirección de Geología y Minas no cuenta con personal especializado que pueda prestar apoyo en las tecnologías de información y comunicaciones, limitando la seguridad de sus sistemas y el servicio eficiente a los usuarios.

2.21 Consecuentemente, se dificulta el cumplimiento de las metas del Plan Nacional de la Gestión Integrada del Sector Geológico Minero, y por ende el suministro de

9


información relevante a las municipalidades para el ordenamiento ambiental y territorial; pues requieren mayor apoyo tecnológico a los procesos, y una plataforma tecnológica más robusta con el respectivo soporte. Todo ello, en contraposición con las políticas del gobierno digital.

DÉBIL GESTIÓN DE LOS RECURSOS PROVENIENTES DEL CANON DE SUPERFICIE

2.22 Los ingresos por concepto de derechos de superficie (canon de superficie), representan en promedio para los años 2007 a 2011, el 90% del presupuesto total de los ingresos ordinarios de la cuenta especial “Dirección de Geología y Minas”.

2.23 El fundamento jurídico del canon de superficie es el artículo 55 de la Ley nro. 679712 Código de Minería; siendo una fuente de recursos complementaria al presupuesto nacional. El citado canon se genera a partir de la obligación de pago de los derechos derivados de la minería artesanal y del resto de la actividad minera, que incluye permisos de reconocimiento y exploración, así como la concesión de explotación de los cauces de dominio público, canteras, placeres y minas.

Subutilización de recursos provenientes del canon de superficie

2.24 De conformidad con el artículo 55 de cita, los recursos del canon de superficie tienen la aplicación específica de financiar el desarrollo de las actividades de la Dirección de Geología y Minas. La Contraloría General, mediante oficio nro. FOE-PGA-096 del 10 de noviembre de 2006, interpretó los alcances de la norma referida y la consecuente aplicación de los recursos, por lo que literalmente señaló:

5. Esta Contraloría General considera que es el propio artículo 55 del Código de Minería el que contiene en su texto elementos normativos que permiten llegar a una solución jurídica diferente a la esbozada en anteriores criterios, los cuales fueron referenciados en el punto 2 de este oficio. El artículo 55, en su apartado 1, párrafo final señala una serie de objetos de gasto específicos que se autoriza sufragar con el producto de la recaudación referida en la disposición, sin embargo, el texto legislativo concluye con una expresa mención de la finalidad del otorgamiento de esos recursos, estipula la norma que el empleo se debe realizar "a fin de permitir el normal desarrollo de las actividades de la Dirección". En virtud de lo indicado, los diversos objetos del gasto específicamente mencionados en el texto" no se pueden considerar como los únicos y taxativamente autorizados, sino que constituyen el destino prioritario que el legislador pretende dar a esos recursos con el fin de garantizar "el normal desarrollo de las actividades de la Dirección.

12

Publicada en La Gaceta nro. 230 de 3 de diciembre de 1984.

10


2.25 No obstante, se determinó para los años 2007 a 2011 una significativa subutilización de los recursos de la cuenta especial, pues la tendencia histórica ha sido presupuestar una ínfima cantidad del superávit existente, generando la acumulación significativa de recursos que se encuentran ociosos. Esta situación se ha acentuado en los últimos años, como se puede apreciar en el siguiente cuadro:

Cuadro 1 Comparación del superávit presupuestado y acumulado para los años 2007 a 2011

-en colones-

AÑO Monto

presupuestado Monto del superávit

acumulado % del

superávit

2007 68.494.716,75 696.279.501,69 9,84%

2008 44.930.764,00 920.027.340,52 4,88%

2009 69.162.778,67 1.298.783.170,62 5,33%

2010 108.860,00 1.581.932.825,21 0,01%

2011 116.897,00 1.915.119.827,89 0,01% Fuente: Liquidaciones presupuestarias de la Dirección de Geología y Minas para los años 2007 a 2011.

2.26 Por otra parte, del total presupuestado de la cuenta especial se ejecuta apenas en

promedio el 40,0%. La aplicación por objeto del gasto de lo presupuestado se destina principalmente a las partidas de servicios, materiales y suministros y bienes duraderos. La Administración indicó que dicha situación se debe al escaso personal con que cuenta la Dirección para ejecutar el presupuesto, lo que implica recargar funciones e incapacidad para atender con eficiencia la ejecución de egresos.

2.27 Los índices de ejecución que presenta la Dirección de Geología y Minas, están muy por debajo de los límites de gasto fijados por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, para los años 2007 a 2011. Lo anterior, se muestra en el cuadro siguiente:

11


Cuadro 2 Comparación de los egresos ejecutados con respecto al límite de gasto definido por la Autoridad Presupuestaria para los

años 2007 a 2011 -en colones-

AÑO EJECUTADO LIMITE DE GASTO AP % EJECUCIÓN

2007 103.210.911,99 311.410.000,00 33,14%

2008 113.899.763,75 300.900.000,00 37,85%

2009 211.940.422,31 318.090.000,00 66,63%

2010 117.330.401,83 337.190.000,00 34,80%

2011 93.443.421,88 354.050.000,00 26,39% Fuente: Liquidación presupuestaria de la Dirección de Geología y Minas e información suministrada por la Autoridad Presupuestaria.

2.28 En consecuencia, se puede afirmar que la Dirección de Geología y Minas podría

estar ejecutando alrededor de 200 millones de colones adicionales por año, para reforzar su personal y adquirir los materiales y equipos necesarios para cumplir cabalmente con las funciones asignadas; esto aunado al superávit acumulado de casi 2.000 millones de colones, que igualmente podrían presupuestar, previa solicitud y justificación a la Autoridad Presupuestaria.

Imprecisión en el cálculo del superávit del período

2.29 En relación con el superávit de la Dirección de Geología Minas, se determinó que es incorrecto el cálculo del saldo final en caja, en los años comprendidos entre el 2007 y 2011. Lo anterior, debido a que no se incorpora en dicho rubro los recursos efectivamente recibidos por la Dirección durante el año, argumentando que no se puede identificar el origen oportunamente. Esta situación origina ajustes posteriores que incrementan el monto del superávit al año siguiente.

2.30 De conformidad con lo dispuesto en el clasificador oficial de ingresos emitido por el Ministerio de Hacienda, el superávit se define como el exceso de ingresos ejecutados sobre los gastos ejecutados al final de un ejercicio presupuestario, por lo que se deben incorporar todos aquellos ingresos recibidos por la entidad. El no hacerlo, contraviene los principios presupuestarios de universalidad y anualidad, contenidos en el artículo 5, incisos a) y d), de la Ley nro. 813113.

2.31 Dicha situación ha traído como consecuencia que se presenten diferencias entre el resultado final del período mostrado por los informes de ejecución presupuestaria de la entidad, la certificación del superávit emitido por la Dirección Financiera

13

Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, publicada en La Gaceta nro. 198 de 16 de octubre de 2001.

12


Contable del MINAET y las sumas reportadas por la Tesorería Nacional como saldo de caja única.

Aplicación de ingresos incongruente con la finalidad específica

2.32 Esta Contraloría General determinó que la Dirección de Geología y Minas transfiere recursos provenientes del canon de superficie, a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, para el Fondo Nacional de Emergencias, y al Observatorio Vulcanológico y Sismológico de la Universidad Nacional (OVSICORI). Esta transferencia resulta incongruente con la finalidad específica de los recursos de la cuenta especial.

2.33 Esta práctica es contraria a la jurisprudencia administrativa que ha emitido la Contraloría General de la República14 y la Procuraduría General de la República15, pues advierte que ese tipo de traslados, al amparo del ordenamiento jurídico concreto, procede sobre las sumas del superávit libre y no sobre el superávit específico que guarda una aplicación particular ordenada por el legislador, como es el caso que nos ocupa.

2.34 Los recursos girados a las dos instituciones citadas, pudieron ser destinados al fortalecimiento de la gestión de la Dirección de Geología y Minas. Por ejemplo, la adquisición de la plataforma tecnológica y las actividades de investigación citadas supra, que permitan mayor cobertura del país en términos de los productos cartográficos.

2.35 Al respecto, el Órgano Contralor en el oficio nro. FOE-PGA-096, señala que:

6. Es obvia la responsabilidad del superior y los jerarcas subordinados de planificar y desarrollar las actividades y funciones a cargo de la Dirección General de Geología y Minas con la mayor diligencia, y utilizar los recursos establecidos en el citado numeral 55 para satisfacer prioritariamente las necesidades expresamente señaladas por el legislador. Es decir, no se podría alegar, salvo insuficiencia comprobada de recursos, que una competencia del órgano no se lleva a cabo o que se desarrolla precariamente, debido a la carencia de los recursos cuyo financiamiento el legislador ha pretendido garantizar con recursos específicamente dirigidos a permitir el normal desarrollo de las actividades de esa Dirección. Pero lo anterior no significa que si los recursos son suficientes para cubrir las necesidades en los rubros estipulados en la norma (maquinaria, equipo, materiales, suministros, combustible, lubricantes, gastos de transporte, viáticos dentro del país, contratación de personal calificado por un máximo de un año y capacitación)

14

Véase el oficio nro. 00278 de 15 de enero de 2003. 15

Véase el dictamen nro. C-105-2008 del 8 de abril de 2008.

13


y existen excedentes, estos no puedan ser aplicados a otros objetos de gasto que resultan acordes con la finalidad general del establecimiento de la cuenta especial, el normal desarrollo de las actividades de la Dirección, y en todo caso concordantes con los cometidos legales del órgano. (El resaltado no es del original)

2.36 En consecuencia, la Dirección de Geología y Minas no puede justificar el insuficiente desempeño en la supuesta falta de recursos financieros, ni alegar que la subejecución de fondos se debe a la ausencia de recurso humano que ejecute los procesos; ya que los recursos provenientes del canon de superficie permiten la inversión en personal y tecnología para el mejor desempeño de las funciones.

3. CONCLUSIONES

3.1 La gestión estratégica y operativa de la Dirección de Geología y Minas no ha resultado eficaz para facilitar la obtención de los recursos humanos y tecnológicos necesarios para cumplir a cabalidad las funciones y competencias que derivan del ordenamiento jurídico aplicable, y los compromisos provenientes del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de la Gestión Integrada del Sector Geológico Minero.

3.2 Las principales limitaciones en el orden estratégico son las relativas a la falta de precisión de los objetivos y metas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo, y el mal diseño de la métrica para cuantificar el avance, la falta de aprobación del Plan Nacional de la Gestión Integrada del Sector Geológico Minero; así como la insuficiente investigación geológica que resulta fundamental para obtener la información que permita orientar las decisiones del sector. En consecuencia, tampoco se vislumbra un aporte significativo a la labor municipal para elaborar los planes reguladores; lo cual resulta preocupante toda vez que se reporta al MIDEPLAN avances en el cumplimiento del 200% de la meta respectiva.

3.3 Se suman a las limitaciones citadas las de orden operativo relativas al escaso personal, falta de capacidad de la plataforma tecnológica y del soporte técnico respectivo; situación que contrasta con la disponibilidad suficiente de recursos del cobro de cánones por extracción de materiales, que se encuentran ociosos, aunado a la significativa subejecución presupuestaria de la cuenta especial y por ende el crecimiento del superávit.

3.4 En consecuencia, este Órgano Contralor considera que se están incumpliendo las metas analizadas del Plan Nacional de Desarrollo, principalmente ante la insuficiencia de la información que proporciona la Dirección de Geología y Minas a las municipalidades de forma que contribuya significativamente al ordenamiento

14


ambiental y territorial del país, y que se concreta en la marcada carencia de mapas geológicos del país. Además, la escasa investigación en el tema limita la base científica para proveer dicha información.

4. DISPOSICIONES

4.1 De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, nro. 7428, y el artículo 12 inciso c) de la Ley General de Control Interno, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

4.2 Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar el establecimiento de las responsabilidades que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.

AL DOCTOR RENÉ CASTRO SALAZAR EN SU CALIDAD DE MINISTRO DE AMBIENTE, ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO

4.3 Aprobar el Plan Nacional de Gestión Integrada del Sector Geológico Minero, a fin de contar con la herramienta oficial de planificación estratégica que guíe las políticas y acciones de la Dirección de Geología y Minas a corto, mediano y largo plazo. Revisar y ajustar el Plan, de ser necesario. Remitir a la Contraloría General, a más tardar el 28 de febrero de 2013, el documento que evidencie la aprobación y publicación del Plan. Ver párrafo 2.4 de este informe.

4.4 Revisar y ajustar el objetivo, las metas y sus respectivos indicadores, relacionados con la Acción Estratégica de la implementación del Plan Nacional de la Gestión Integrada del Sector Geológico Minero, incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2011 – 2014. Estas metas deben ser precisas, alcanzables y medibles; el indicador de gestión que se diseñe debe permitir la cuantificación del avance en el cumplimiento de las metas. Remitir a la Contraloría General copia del documento mediante el cual se le solicite al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica el ajuste respectivo, a más tardar el 28 de febrero de 2013. Ver párrafos del 2.1 al 2.4 de este informe.

4.5 Realizar el trámite de aprobación del plan de acciones para emitir los mapas geológicos del país, del plan de modernización de la plataforma tecnológica y del Programa de gastos para la aplicación del superávit acumulado, que le remita la Directora de la Dirección de Geología y Minas. Remitir a la Contraloría General, en

15


el transcurso del mes calendario siguiente a la remisión de los citados documentos, copia del oficio que evidencie la aprobación respectiva y copia de los documentos aprobados. Ver párrafos 2.6 a 2.28 de este informe.

4.6 Ordenar a la Dirección de Geología y Minas que cese la práctica de trasladar recursos a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias y al Observatorio Vulcanológico y Sismológico de la Universidad Nacional, que tengan como base de cálculo los remanentes del canon de superficie. Además, ordenar a dicha Dirección que los saldos de superávit específico por este concepto que no han sido trasladados, se mantengan como superávit específico e incluir estos saldos en la liquidación presupuestaria correspondiente al ejercicio económico de 2012. Remitir a la Contraloría General, el documento mediante el cual se giren las instrucciones respectivas, a más tardar el 28 de febrero de 2013. Ver párrafos 2.32 al 2.36 de este informe.

A LA MSC. MARLENE SALAZAR ALVARADO EN SU CALIDAD DE DIRECTORA A.I. DE LA

DIRECCIÓN DE GEOLOGÍA Y MINAS O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO

4.7 Definir los estándares de cartografiado y elaborar los mapas geológico mineros para todo el país. Para ello, establecer el plan de acciones que permita contar con los estándares y la obtención gradual de los mapas de acuerdo con las prioridades que fije la Dirección de Geología y Minas. Comunicar a la Contraloría General el documento que evidencie la aprobación de los estándares cartográficos por parte de esa Dirección y remitir el plan de acciones que incluya actividades, responsables y fechas de implementación, a más tardar el 30 de abril de 2013; además, informar del avance en la publicación de los mapas al 29 de noviembre de 2013, al 28 de noviembre de 2014 y al 30 de noviembre de 2015. Ver párrafos 2.6 al 2.17 de este informe.

4.8 Elaborar el plan de modernización de la plataforma tecnológica, que permita el apoyo a las labores y servicios para implementar los compromisos de gestión de la Dirección de Geología y Minas. Este plan debe incluir los equipos, programas, infraestructura de comunicación, seguridad y el soporte técnico. Remitir a la Contraloría General, a más tardar el 29 de marzo de 2013, copia del documento que evidencie la remisión del plan de modernización para que sea aprobado por el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones; además, informar de los avances del proceso de modernización tecnológica el 29 de noviembre de 2013 y el 28 de noviembre de 2014. Ver párrafos del 2.18 al 2.21 de este informe.

4.9 Elaborar el Programa de gastos de corto, mediano y largo plazo que respalde la aplicación efectiva de los recursos del superávit acumulado de la Dirección de Geología y Minas. Esta programación debe estar acorde con las prioridades que defina la Dirección de Geología y Minas y con las disposiciones de este informe.

16


Remitir a la Contraloría General, a más tardar el 31 de mayo de 2013, copia del documento que evidencie la remisión del programa de gastos para que sea aprobado por el Ministro de Ambiente Energía y Telecomunicaciones. Ver párrafos del 2.22 al 2.28 de este informe.

4.10 Uniformar la base de registro presupuestario para el ejercicio económico de 2013, de conformidad con lo preceptuado en la norma nro. 2.2.4 de las Normas Técnicas sobre Presupuesto N-1-2012-DC-DFOE16, emitidas por esta Contraloría General. Además, conciliar las diferencias que pudieron haberse presentado en períodos anteriores al 2013 en los informes de ejecución presupuestaria, las sumas contenidas en la certificación del superávit emitido por la Dirección Administrativa Financiera del MINAET y los estados de caja única emitidos por la Tesorería Nacional. Comunicar a la Contraloría General la base de registro presupuestario a utilizar para el año 2013 y los documentos que evidencien los ajustes solicitados, a más tardar el 28 de febrero de 2013. Ver párrafos del 2.29 al 2.31 de este informe.

CONSIDERACIONES FINALES

4.11 La información que se solicita en este informe para acreditar el cumplimiento de las disposiciones anteriores, deberá remitirse, en los plazos y términos antes fijados, al Área de Seguimiento de las Disposiciones de la Contraloría General de la República. La Administración debe designar y comunicar al Área de Seguimiento de las Disposiciones, en un plazo no mayor de cinco días hábiles, el nombre, número de teléfono y correo electrónico de la persona que fungirá como el contacto oficial con esa Área con autoridad para informar sobre el avance y cumplimiento de las disposiciones correspondientes, este plazo correrá a partir de la fecha de entrega del informe. En caso de incumplimiento en forma injustificada del tiempo otorgado, podrá considerarse que se incurrió en falta grave y dar lugar a la aplicación de las sanciones previstas en el artículo 69 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, con garantía del debido proceso.

4.12 De conformidad con lo establecido por los artículos 343, 346 y 347 de la Ley General de la Administración Pública, contra el informe caben los recursos ordinarios de revocatoria y apelación, que deberán interponerse dentro del tercer día a partir de la fecha de la comunicación del informe, correspondiéndole a esta Área de Fiscalización la resolución de la revocatoria y al Despacho Contralor, la apelación.

4.13 De presentarse conjuntamente los recursos de revocatoria y apelación, esta Área de Fiscalización en caso de rechazo del recurso de revocatoria, remitirá el recurso de apelación al Despacho Contralor para su resolución.

16

Resolución R-DC-24-2012 de las nueve horas del 27 de febrero de 2012

INFORME NRO. DFOE-AE-IF-09-2012 29 de noviembre, 2012 … · 2015-10-06 · de la Gestión...

Documents

Transcript of INFORME NRO. DFOE-AE-IF-09-2012 29 de noviembre, 2012 … · 2015-10-06 · de la Gestión...