INFORME N° DFOE-EC-IF-00014-2017 13 DE JULIO, 2017 ...

Contraloría General de la República

T: (506) 2501-8000, F: (506) 2501-8100 C: [email protected]

http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica

INFORME N° DFOE-EC-IF-00014-2017 13 DE JULIO, 2017

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE FISCALIZACIÓN DE SERVICIOS ECONÓMICOS

INFORME DE AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL SOBRE LA LIQUIDACIÓN PRESUPUESTARIA DEL AÑO 2016 DEL INSTITUTO

NACIONAL DE SEGUROS (INS)

2017

http://www.cgr.go.cr/




CONTENIDO

Página N°.

RESUMEN EJECUTIVO 1. INTRODUCCIÓN ......................................................................................................... 1

ORIGEN DE LA AUDITORÍA .................................................................................................... 1

OBJETIVO DE LA AUDITORÍA ................................................................................................. 2

NATURALEZA Y ALCANCE DE LA AUDITORÍA............................................................................ 2

ASPECTOS POSITIVOS QUE FAVORECIERON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA ............................ 2

GENERALIDADES ACERCA DEL ESTUDIO ................................................................................ 2

METODOLOGÍA APLICADA ..................................................................................................... 3

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA ....................................... 3

2. RESULTADOS ............................................................................................................ 4

TEMA 1. CUMPLIMIENTO DE NORMATIVA APLICABLE A LA LIQUIDACIÓN PRESUPUESTARIA ......... 4

HALLAZGO 1.1: DEBILIDADES EN LA CONTABILIZACIÓN PRESUPUESTARIA DE LOS INGRESOS Y

GASTOS DEL INS, PRODUCTO DEL USO DE DIFERENTES BASES DE REGISTRO ........................... 4

TEMA 2. PRINCIPIO DE VINCULACIÓN PLAN-PRESUPUESTO EN LA LIQUIDACIÓN PRESUPUESTARIA

………………………………………………………………………………………………….5

HALLAZGO 2.1: DEBILIDADES EN LOS MECANISMOS DE CONTROL Y EVALUACIÓN DE LA

RAZONABILIDAD DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS EN EL CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS,

METAS Y ACCIONES DEL PAO AFECTAN LA RENDICIÓN DE CUENTAS ......................................... 5

TEMA 3. MECANISMOS DE CONTROL DE LA INFORMACIÓN ...................................................... 7

HALLAZGO 3.1: DEBILIDADES EN LA CONFORMACIÓN DE EXPEDIENTES PRESUPUESTARIOS ....... 7

3. CONCLUSIONES ........................................................................................................ 9

4. DISPOSICIONES ......................................................................................................... 9

ANEXO N° 1…………………………………………………………………………………......15





INFORME N° DFOE-EC-IF-00014-2017

RESUMEN EJECUTIVO

¿Qué examinamos?

La Auditoría de Carácter Especial realizada por el Órgano Contralor, tuvo como propósito examinar el cumplimiento, por parte del Instituto Nacional de Seguros (INS) de los elementos más relevantes del bloque de legalidad aplicable y la existencia y aplicación de los mecanismos de control que ha desarrollado e incidieron en la liquidación presupuestaria del año 2016.

¿Por qué es importante?

El estudio es de relevancia por cuanto el INS, es una entidad autónoma aseguradora del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, autorizada para desarrollar la actividad aseguradora y reaseguradora, facultado para realizar todas las acciones técnicas, comerciales y financieras requeridas; entre las cuales se promueve la inversión, la cultura de seguros y la prevención de riesgos e impulso del bienestar económico y social del país. Además, para el periodo 2016 obtiene como resultado de la liquidación presupuestaria un monto de ¢481.272,2 millones.

En razón de lo anterior, el Órgano Contralor estimó relevante y oportuno auditar esta temática, basados en la premisa de que el análisis de los resultados de la liquidación presupuestaria contribuye a mejorar la calidad y la confiabilidad de la información presupuestaria.

¿Qué encontramos?

La auditoría realizada permitió determinar una serie de debilidades entre ellas; la utilización de diferentes bases de registro presupuestarias: devengo y efectivo, aspecto que incide en la comparación y análisis de los datos, sus respectivos controles y la toma de decisiones. Esta situación, conllevó a que el INS realizara reversiones presupuestarias al cierre de cada periodo con el fin de ajustar las bases de registro y mostrar en sus informes de ejecución y en la liquidación presupuestaria, información congruente.

Por otra parte, en lo que respecta a la evaluación del plan anual operativo (PAO), se evidenció debilidades en los mecanismos de control que permitan generar alertas sobre la razonabilidad de los resultados obtenidos en cuanto al cumplimiento de los objetivos, metas y acciones del PAO. Además, se determinó, que los indicadores contenidos en el citado plan corresponden únicamente a la dimensión de eficacia operativa, lo cual incide en la rendición de cuentas y limita la medición del desempeño de la institución.

Finalmente, se determinó que la conformación de los expedientes presupuestarios, no se ajusta a la normativa que los regula por cuanto evidencian la ausencia de foliaturas, tablas de contenido, justificaciones sobre la vinculación plan-presupuesto, así como tachaduras e inclusión de notas adhesivas, entre otros aspectos.





¿Qué sigue?

Con el propósito de solventar las debilidades encontradas en el presente estudio, se giraron disposiciones al Presidente Ejecutivo, para uniformar las bases de registro presupuestario de los ingresos y gastos. Además, implementar los mecanismos de control que garanticen la exactitud y confiabilidad de los valores asignados a los diferentes elementos evaluables del PAO; asimismo contar con indicadores de gestión y resultados que no se limiten a la dimensión de eficacia; y un procedimiento mediante el cual se archive de manera sistemática, segura y ordenada la documentación física y digitalizada de los expedientes presupuestarios.





INFORME N° DFOE-EC-IF-00014-2017

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE FISCALIZACIÓN DE SERVICIOS ECONÓMICOS

INFORME DE LA AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL SOBRE LA LIQUIDACIÓN PRESUPUESTARIA DEL AÑO 2016 DEL INSTITUTO

NACIONAL DE SEGUROS (INS)

1. INTRODUCCIÓN

ORIGEN DE LA AUDITORÍA

1.1. La liquidación presupuestaria representa un valioso instrumento de rendición de cuentas; los resultados obtenidos en su revisión, contribuyen a mejorar la calidad y la confiabilidad de la información presupuestaria y se utilizan como insumos para las diferentes etapas del ciclo presupuestario.

1.2. En razón de lo anterior, es indispensable que los registros de las transacciones presupuestarias se elaboren de conformidad con la normativa técnica y jurídica vigente, con información confiable y congruente entre los distintos documentos emitidos, para favorecer la toma de decisiones. Lo anterior, cobra mayor relevancia al considerar que el Instituto Nacional de Seguros (INS) reportó un resultado de ¢481.272,2 millones en la liquidación presupuestaria de ese periodo.

1.3. Al respecto, la norma 4.3.16 de las Normas Técnicas Sobre Presupuesto Público N-1-2012-DC-DFOE (NTPP) 1 define la liquidación presupuestaria como “… el cierre de las cuentas del presupuesto institucional que se debe hacer al terminar el ejercicio económico, con el cual se obtiene el resultado global de la ejecución del presupuesto, tanto a nivel financiero -déficit o superávit-, como de las realizaciones de los objetivos y metas previamente establecidos para cada uno de los programas presupuestarios".

1.4. El estudio se efectuó con fundamento en las competencias que le confieren a esta Contraloría General los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, 17, 21 y 37

1 Publicada en el Alcance Digital N° 39 a La Gaceta N° 64 de 29 de marzo de 2012


2




de su Ley Orgánica N° 7428 y en cumplimiento del Plan Anual Operativo 2017 de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa (DFOE).

OBJETIVO DE LA AUDITORÍA

1.5. El propósito de la auditoría fue examinar el cumplimiento, por parte del Instituto Nacional de Seguros de los elementos más relevantes del bloque de legalidad aplicable y la existencia y aplicación de los mecanismos de control que ha desarrollado e incidieron en la liquidación presupuestaria del año 2016.

NATURALEZA Y ALCANCE DE LA AUDITORÍA

1.6. Este estudio constituye una auditoría de carácter especial, con el fin de verificar el cumplimiento del bloque de legalidad aplicable a la liquidación presupuestaria así como los mecanismos de control que ha desarrollado el INS e incidieron en su elaboración. La auditoría abarcó el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2016, ampliándose cuando se consideró necesario.

ASPECTOS POSITIVOS QUE FAVORECIERON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA

1.7. Para la realización de este estudio de auditoría se contó con la colaboración brindada por los funcionarios del INS, situación que coadyuvó con el cumplimiento de los objetivos del estudio.

GENERALIDADES ACERCA DEL ESTUDIO

1.8. El INS tiene origen como entidad autónoma del Estado, en la Ley N° 12 del 30 de octubre de 1924 "Ley del Instituto Nacional de Seguros", y sus reformas particularmente la reforma integral consignada en la Ley Reguladora del Mercado de Seguros N° 8653.

1.9. La citada ley establece en sus artículos 4 y 5, que el INS es administrado por una Junta Directiva, compuesta por un Presidente Ejecutivo y seis miembros de elección del Consejo de Gobierno. Dicha Junta Directiva, como parte de sus funciones, debe examinar, aprobar e improbar los presupuestos y los estados financieros auditados.

1.10. La citada ley N° 12, establece que el INS fue creado para desarrollar actividades aseguradoras y reaseguradoras, así como todas las acciones técnicas, comerciales y financieras requeridas para dicho cometido. Para ello, el INS definió como misión ser: “… la empresa del Estado que ofrece seguros, reaseguros y servicios complementarios en el mercado nacional e internacional, que promueve la inversión, la cultura de seguros y la prevención de riesgos e impulsa el bienestar económico y social del país”.


../../../Downloads/Docs%20Ref/Ley%20Reguladora%20del%20Mercado%208653.pdf

3




1.11. Para cumplir con esa misión, el INS contó en el año 2016 con una estructura programática compuesta por tres programas: 01 Dirección Superior y Administración, 02 Servicios de Seguros, Comerciales, Solidarios y Mercadeo y 03 INS-Salud. Para el año 2016 el monto de ingresos percibidos fue de ¢1.696.223,7 millones aproximadamente, con una ejecución del 71,6% (¢1.214.951,5 millones).

1.12. En línea con lo anterior, el proceso de elaboración de la liquidación presupuestaria y del PAO del INS, le corresponde a la Dirección Superior y Administrativa, por medio de la Subdirección de Planificación. Adicionalmente, es importante acotar que la contabilidad presupuestaria del Instituto se realiza por medio del Sistema Integrado Financiero Administrativo (SIFA), el cual se encuentra vinculado a los asientos contables de la institución.

METODOLOGÍA APLICADA

1.13. La auditoría se realizó de conformidad con el Manual General de Fiscalización Integral (MAGEFI)2, las Normas Generales de Auditoría para el Sector Público, las Normas de Control Interno 3 , los Procedimiento de Auditoría 4 y las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público N-1-2012-DC-DFOE (NTPP)5.

1.14. Para efectos del presente estudio, se efectuaron entrevistas a funcionarios del INS de las instancias vinculadas directamente con el proceso presupuestario y contable; así como, confirmaciones, comprobaciones, inspecciones físicas y análisis documentales, para la obtención, análisis y corroboración de la documentación y hallazgos relevantes identificados.

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA

1.15. El borrador del presente informe se remitió el 21 de junio de 2017 al Presidente Ejecutivo del INS, mediante el oficio DFOE-EC-0395 (06967), con el propósito de que en un plazo de cinco días hábiles formulara y remitiera a la Gerencia del Área de Fiscalización de Servicios Económicos, las observaciones que estimaran pertinentes sobre el contenido de dicho documento. Asimismo, se indicó la disposición de la Contraloría General para exponer, dentro del citado plazo, los resultados de forma verbal.

1.16. Mediante oficio PE-00265-2017 del 27 de junio de 2017, la institución remitió las observaciones sobre el contenido del borrador del informe. Lo resuelto sobre los

2 Resolución R-DC-13-2012. Contraloría General de la República. Despacho Contralor, San José, a las

catorce horas del tres de febrero de dos mil doce. 3 Resolución R-DC-64-2014. Contraloría General de la República. Despacho Contralor, a las quince horas

del once de agosto de dos mil catorce 4 Memorando DFOE-ST-0030 del 25 de mayo de 2015 emitido por la División de Fiscalización Operativa y

Evaluativa de la Contraloría General de la República. 5 Publicadas en el Alcance Digital N° 39 a La Gaceta N° 64 del 29 de marzo de 2012.


4




planteamientos efectuados en dicho oficio se consideran en el Anexo N° 1 de este documento.

2. RESULTADOS

TEMA 1. CUMPLIMIENTO DE NORMATIVA APLICABLE A LA LIQUIDACIÓN PRESUPUESTARIA

HALLAZGO 1.1: DEBILIDADES EN LA CONTABILIZACIÓN PRESUPUESTARIA DE LOS

INGRESOS Y GASTOS DEL INS, PRODUCTO DEL USO DE DIFERENTES BASES DE

REGISTRO

2.1. La norma 2.2.4 de las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público (NTPP), establece que las instituciones deben utilizar una base uniforme para el registro y contabilización de todos los ingresos y los gastos. También la norma 4.3.4 señala que las instituciones deben mantener la congruencia de la información de la contabilidad presupuestaria con la contabilidad patrimonial.

2.2. En la auditoría realizada se determinó que el INS para el registro de las primas de seguros utiliza la base de devengo, específicamente en las líneas Personales, Generales, Riesgo de Trabajo y Seguro Obligatorio, mientras que para los restantes ingresos y gastos utiliza la base de efectivo.

2.3. Dadas las diferencias que se presentan al cierre de cada periodo por el uso de bases distintas, el Instituto recurre a una “Reversión” de los registros previamente realizados, con el propósito de reflejar el total de ingresos por concepto de primas6 en base efectivo; no obstante, el registro inicial sigue siendo la base de devengo.

2.4. El origen de la situación antes descrita se identificó en la definición de los parámetros utilizados en la programación del Sistema Integrado Financiero Administrativo (SIFA), ya que el momento utilizado para realizar el registro presupuestario para los ingresos por primas fue distinto al utilizado para los restantes ingresos y egresos de la institución.

2.5. Esta situación, permite que para los ingresos por primas los asientos contables afecten directamente la contabilidad presupuestaria, ya que por la naturaleza de los citados ingresos el monto que se registra es el de expedición, ocasionando que estos mantengan una base de devengo y no de efectivo como los restantes ingresos presupuestarios del Instituto.

6 Los ingresos por primas representan el 48% (¢547.614,1 millones) del total de recursos percibidos por

el INS según lo indicado en el informe de ejecución presupuestaria al 31 de diciembre de 2016.


5




2.6. Sobre lo comentado, el INS ratifica la citada mezcla de bases al indicar que la contabilidad presupuestaria para el caso de ingresos y egresos se da en el momento en que se recibe el ingreso o se realiza el pago del gasto; pero que en el caso de las primas de seguros, el registro se lleva a cabo, en el instante en que se coloca al cobro el recibo de la póliza correspondiente, es decir al realizarse su expedición.

2.7. En consecuencia, y con base en lo dispuesto en las NTSPP se requiere un sistema de registro presupuestario que permita que las transacciones de la organización, tanto en ingresos como en gastos, sea uniforme, con el fin de mantener la congruencia entre la información de la contabilidad presupuestaria y la contabilidad patrimonial.

2.8. Asimismo, la mezcla de bases de registro, incide en la correcta conciliación presupuestaria y financiera, debido a que su comparabilidad depende del tipo de base utilizada, ya que tiene efectos en el análisis de los datos, los respectivos controles y la toma de decisiones. Lo anterior afecta la metodología utilizada para las estimaciones presupuestarias en la formulación del presupuesto institucional

TEMA 2. PRINCIPIO DE VINCULACIÓN PLAN-PRESUPUESTO EN LA LIQUIDACIÓN PRESUPUESTARIA

HALLAZGO 2.1: DEBILIDADES EN LOS MECANISMOS DE CONTROL Y EVALUACIÓN DE LA

RAZONABILIDAD DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS EN EL CUMPLIMIENTO DE LOS

OBJETIVOS, METAS Y ACCIONES DEL PAO AFECTAN LA RENDICIÓN DE CUENTAS

2.9. La norma 4.3.17 de las NTPP, señala que la administración debe establecer los mecanismos y procedimientos necesarios para garantizar razonablemente la confiabilidad, pertinencia, relevancia y oportunidad de la información presupuestaria.

2.10. Por su parte, el artículo 15, inciso b) de la Ley General de Control Interno N° 8292, establece como deberes del jerarca y titulares subordinados, el diseño y uso de documentos y registros que coadyuven en la anotación adecuada de las transacciones; asimismo realizar conciliaciones para verificar su exactitud y realizar controles a sistemas de información computadorizados para el procesamiento de datos.

2.11. El INS con el propósito de evaluar su PAO, asigna a cada objetivo específico, acción y meta un peso relativo, cuya sumatoria es 100%. Dicho porcentaje se evalúa por rangos y se regula en el documento denominado: “Disposiciones Complementarias al Reglamento General Orientador para la planificación en el


6




Instituto Nacional de Seguros”, que establece los porcentajes para determinar el estado de: Avance satisfactorio, Necesidad de mejora y Atraso crítico”7.

2.12. La norma 4.1.8 de las NTPP, establece que se debe contar con los mecanismos y parámetros que permitan medir el cumplimiento de la planificación anual y faciliten la rendición de cuentas sobre la utilización de los recursos y resultados alcanzados, para lo cual deben definirse indicadores de gestión y resultados.

2.13. Por su parte, el artículo 56 del Manual de Reglamentos Financieros del INS, establece que la Subdirección de Planificación como órgano técnico especializado, debe coordinar las fases del proceso presupuestario; entre ellas, requerir a las dependencias toda la información relacionada con el plan-presupuesto.

2.14. También, en el artículo 53 del citado Manual, se establece que el Plan-Presupuesto del INS debe formularse en concordancia con el Plan Estratégico Institucional y debe precisar los indicadores de gestión o resultados. Además, el artículo 65, señala las responsabilidades de las unidades ejecutoras, que comprende la formulación de indicadores.

2.15. En la auditoría realizada, se determinó que el procedimiento utilizado por el INS para evaluar el cumplimiento de los objetivos específicos, acciones y metas de su PAO8, muestra debilidades en los mecanismos de control para determinar el grado de cumplimiento del PAO, específicamente, a partir de las ponderaciones establecidas para cada subprograma.

2.16. Lo anterior, fue identificado en los subprogramas 0104 Auditoría, 0108 Servicios Generales, 0109 Servicios Financieros, 0215 Seguros Solidarios, 0219 Comisión de Presupuesto y 0221 Indemnizaciones, donde se evidenciaron las diferencias que se exponen a continuación:

Metas incluidas en el reporte de Evaluación sin peso asignado, pero con porcentaje de avance.

Objetivos y metas con peso asignado inferior al 100%.

Metas que estaban establecidas en el PAO inicial y que no se incorporaron en el reporte de Evaluación, lo que ocasionó que los pesos no ponderaran el 100%.

7 Los rangos establecidos por el INS son: Avance satisfactorio: para un estado ≥ 90%; Necesidad de

mejora: para un 70% ≤ estado < 90% y Atraso crítico para un estado < 70%. 8 Estructura programática: Programa 1 “Dirección superior y Administración”, Programa 2 “Servicio de

Seguros Comerciales, Solidarios y Mercadeo“, y Programa 3 “INS Salud”; los que a su vez comprenden veintinueve subprogramas


7




Inclusión en el reporte de Evaluación de objetivos y metas nuevas que no ponderan el 100%.

2.17. Asimismo se determinó que los planes anuales operativos del INS cuentan únicamente con indicadores para medir la dimensión de eficacia operativa, por lo que se limita a un promedio ponderado entre las actividades programadas y las realizadas.

2.18. La citada situación obedece a que el INS no cuenta con mecanismos de control sistematizados que permitan generar alertas sobre la razonabilidad de esos resultados y evitar que se presenten debilidades como las ya expuestas, las cuales afectan los resultados obtenidos en el proceso de evaluación.

2.19. En cuanto al proceso de planificación del INS, éste se limita a actividades funcionales que redundan en indicadores de eficacia y que obvian otras dimensiones como son calidad, economía y eficiencia; escenario que afecta la contribución específica de cada subprograma al logro de los objetivos estratégicos.

2.20. En este sentido, las debilidades en los mecanismos de control existentes para procesar y recopilar la información y aplicar la metodología de evaluación del cumplimiento de objetivos, metas y acciones del PAO, es relevante por cuanto incide en la veracidad y exactitud de la información, la oportuna retroalimentación a las diferentes etapas del ciclo presupuestario, en la toma de decisiones de los niveles superiores y en la rendición de cuentas.

2.21. En adición a lo anterior, la ausencia de dimensiones de evaluación, incide en la rendición de cuentas; la toma de decisiones durante el análisis de las desviaciones de ingresos y gastos, reflejadas en el resultado de la liquidación presupuestaria.

TEMA 3. MECANISMOS DE CONTROL DE LA INFORMACIÓN

HALLAZGO 3.1: DEBILIDADES EN LA CONFORMACIÓN DE EXPEDIENTES

PRESUPUESTARIOS

2.22. El artículo 39 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos, N° 7202, establece que los archivos de gestión son los archivos de las divisiones, departamentos y secciones de los diferente entes encargados de reunir, conservar, clasificar, ordenar, describir, seleccionar, administrar y facilitar la documentación producida por su unidad y que deba mantenerse técnicamente organizada9.

9 De acuerdo con los procedimientos internos del INS, esta labor, para el tema objeto de estudio, le

compete a la Subdirección de Planificación.


8




2.23. Igualmente el artículo 40 de la citada ley, indica que la documentación que se encuentre en gestión debe organizarse con los principios de procedencia y orden original.

2.24. En cuanto a la gestión y conservación de documentos electrónicos, el artículo 6 de la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos, N° 8454, señala que los documentos pueden conservarse en soporte electrónico, para lo cual se debe garantizar, medidas de seguridad, inalterabilidad, se posibilite su acceso y se preserve la información relativa a su origen.

2.25. Por su parte, el artículo 15, inciso b) de la Ley General de Control Interno N° 8292, establece como deberes del jerarca y titulares subordinados, el diseño y uso de documentos y registros que coadyuven en la anotación adecuada de las transacciones y que éstos deben ser administrados apropiadamente.

2.26. También, la norma 4.3.13 de las NTPP, señala como deber del jerarca institucional regular el manejo y custodia de los expedientes relacionados con modificaciones presupuestarias. Asimismo, la norma 2.2.3 define el principio de claridad, el cual sin omitir las reglas técnicas esenciales, el presupuesto debe ser comprensible para las diferentes personas que utilizan la información presupuestaria.

2.27. Como resultado de la auditoría, se evidenciaron debilidades en la conformación de los expedientes presupuestarios. En el caso de los expedientes físicos, se determinó que el expediente del presupuesto inicial contenía información duplicada; y en el expediente del segundo presupuesto extraordinario, se observó la no inclusión del acta de aprobación10, la certificación de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), las justificaciones de ingresos y gastos y la incidencia en el plan. Estos últimos documentos sí constaban en el expediente digital, por lo que no hay congruencia entre ambos expedientes.

2.28. Para el caso de las modificaciones presupuestarias, se determinó del análisis de diez expedientes físicos, la ausencia de foliaturas y tablas de contenido, inclusión de anotaciones, tachaduras con lápiz y lapicero, notas adhesivas, ausencia de justificaciones sobre la vinculación plan-presupuesto11 y omisión12 del acta de aprobación de la Comisión de Plan Presupuesto, Racionalización del Gasto y Construcciones de conformidad con el procedimiento PRE-01613.

10

Presupuesto extraordinario N° 2-2016. Acta de aprobación por parte de la Comisión de Plan Presupuesto, Racionalización del Gasto y Construcciones. 11

Aun cuando en el Formulario para gestionar modificaciones al Plan-Presupuesto del INS se indicaba que existían ajustes en el “Elemento PEP”, referido al año-programa-subprograma-objetivo y meta. 12

Los documentos incluidos responden a un oficio individual de cada uno de los miembros de la comisión, que se limita a indicar que se cuenta con el aval y no a un formato de acta, que comprenda el análisis y discusión del documento. 13

Preparación de las modificaciones enviadas a la C.P.P.R.G.C.


9




2.29. En cuanto a los expedientes digitales, se determinó que se confeccionan carpetas compartidas, con acceso para seis funcionarios y se localizan en las estaciones de trabajo y servidores del INS, pero no existen mecanismos que permitan visualizar una trazabilidad entre las diferentes carpetas y documentos digitales; es decir que ante la ausencia de tablas de contenido e hipervínculos se imposibilita contar con una pieza documental que garantice la inalterabilidad del expediente, ya que existe el riesgo que se incluyan documentos que no correspondan a determinada etapa del proceso presupuestario y ejercicio económico correspondiente.

2.30. Al respecto, el INS no ha implementado los mecanismos y controles que garanticen la seguridad, exactitud y completitud de los expedientes físicos y digitales de los diferentes documentos presupuestarios, de manera que respondan a una sola pieza documental, acorde con el bloque de legalidad vigente.

2.31. La situación antes expuesta, produce inseguridad sobre la completitud del expediente, la exactitud de la información que lo conforma, así como su disponibilidad para todos los efectos, incluso en sedes judiciales, aunado al riesgo de extravío de documentos.

3. CONCLUSIONES

3.1 El marco legal establece como interés público del Estado modernizar y fortalecer al INS, con el fin de que pueda competir eficaz y eficientemente. Asimismo, el INS cuenta con una misión que comprende promover la prevención de riesgos e impulsar el bienestar económico y social del país.

3.2 De ahí surge la necesidad, de que el INS cuente con indicadores y mecanismos de control que garanticen la exactitud de los datos vinculados al plan-presupuesto, con el fin de reflejar con mayor precisión el valor público que demanda la sociedad y por ende contribuir con los principios de transparencia y rendición de cuentas.

3.3 De igual forma, es relevante que realice esfuerzos para uniformar la base de registro y la conformación de expedientes presupuestarios, ya que son insumos que inciden positivamente en el análisis de los resultados reflejados en la liquidación presupuestaria y en la oportuna toma de decisiones.

4. DISPOSICIONES

4.1 De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N° 7428, y el artículo 12 inciso c) de la Ley General de Control Interno, N° 8292, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo conferido para


10




ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

4.2 Para la atención de las disposiciones incorporadas en este informe deberán observarse los “Lineamientos generales para el cumplimiento de las disposiciones y recomendaciones emitidas por la Contraloría General de la República en sus informes de auditoría”, emitidos mediante resolución N° R-DC-144-2015, publicados en La Gaceta N° 242 del 14 de diciembre de 2015, los cuales entraron en vigencia desde el 4 de enero de 2016.

4.3 Este Órgano Contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar el establecimiento de las responsabilidades que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.

AL LIC. ELIAN VILLEGAS VALVERDE, EN SU CALIDAD DE PRESIDENTE

EJECUTIVO DEL INS, O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO.

4.4 Uniformar la base de registro presupuestario de todos los ingresos y gastos de ese Instituto, a partir del presupuesto del año 2019. Para acreditar el cumplimiento de esta disposición, esa Presidencia, deberá remitir una certificación a más tardar el 30 de agosto de 2017 donde se indique la instrucción girada sobre este particular. Adicionalmente, esa Presidencia, deberá informar trimestralmente a este Órgano Contralor y a partir del 8 de enero 2018, sobre el avance de las acciones desarrolladas para el cumplimiento de la presente disposición; y, a más tardar al 15 de julio de 2018, deberá remitir una certificación donde se acredite que se ha dado cabal cumplimiento a la presente disposición. (Ver hallazgo 1.1, párrafos 2.1 al 2.8 de este informe).

4.5 Elaborar e implementar los mecanismos de control que garanticen la exactitud y confiabilidad de los valores asignados a los diferentes elementos evaluables del Plan Anual Operativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley General de Control Interno, N° 8292 y en la norma 4.3.17 de las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público. Remitir a la Contraloría General, a más tardar el 30 de noviembre de 2017, una certificación donde se indique se han elaborado los referidos mecanismos y otra certificación, a más tardar el 15 de diciembre de 2017, en donde conste que se implementaron los mecanismos de control solicitados en esta disposición. (Ver hallazgo 2.1, párrafos 2.9 al 2.21 de este informe).

4.6 Elaborar e implementar los mecanismos y parámetros que permitan medir el cumplimiento de la planificación anual, para lo cual se debe contar con indicadores de gestión y resultados, con el fin de facilitar la rendición de cuentas de conformidad con lo señalado en la norma 4.1.8 de las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público. Remitir a la Contraloría General, a más tardar el 30 de


11




marzo de 2018, una certificación donde se indique que se elaboraron los citados mecanismos, y otra certificación a más tardar el 28 de abril de 2018, en donde conste que se implementaron los mecanismos y parámetros solicitados en esta disposición. (Ver hallazgo 2.1, párrafos 2.9 al 2.21 de este informe)

4.7 Elaborar y poner en práctica, acorde con el bloque de legalidad, un procedimiento mediante el cual se archive de manera sistemática y ordenada la documentación física y digitalizada que se genere producto del proceso presupuestario, a fin de garantizar la disponibilidad, conservación, organización, accesibilidad y salvaguarda de la información. Para el cumplimiento de esta disposición, remitir a esta Contraloría General, a más tardar el 30 de noviembre de 2017, una certificación de que se elaboró el procedimiento y otra certificación a más tardar el 15 de diciembre, en donde conste que se puso en práctica el procedimiento solicitado. (Ver hallazgo 3.1, párrafos 2.22 al 2.31 de este informe)


12




ANEXO N° 1 VALORACIÓN DE OBSERVACIONES AL BORRADOR DEL INFORME DE AUDITORÍA DE

CÁRACTER ESPECIAL SOBRE LA LIQUIDACIÓN PRESUPUESTARIA DEL AÑO 2016 DEL INSTITUTO NACIONAL DE SEGUROS (INS)

Nro. Párrafo Resumen Ejecutivo: ¿Qué encontramos? Párrafo 2

Observaciones

Administración

La Administración del INS señala respecto a lo indicado en el segundo párrafo del apartado ¿Qué encontramos? del Resumen Ejecutivo, sobre las debilidades encontradas por la CGR en los mecanismos de control para la evaluación del PAO, lo siguiente:

a) No se comparte la afirmación de que “se evidencio debilidades en los mecanismos de control que permitan generar alertas sobre la razonabilidad de los resultados obtenidos en cuanto al cumplimiento de los objetivos, metas y acciones del PAO”, ya que existen mecanismos de control que permiten generar alertas sobre la razonabilidad de los resultados.

b) Además, indican que el INS, cuenta con un sistema que si bien en un principio presentó diferencias con los resultados de la evaluación del plan, se han incorporado ajustes mediante la implementación de una aplicación denominada “Cubos” para que el sistema proporcione información adicional que permita hacer revisiones de congruencia.

c) Adicionalmente, se emite un informe trimestral, remitido a la Comisión de Presupuesto y Gerencia donde se evalúa tanto el cumplimiento físico del PAO como la relación con la ejecución del presupuesto, estableciendo indicadores de alerta temprana basados en los criterios, definidos en las “Disposiciones complementarias al Reglamento General orientador para la planificación en el Instituto Nacional de Seguros”:

El Artículo 21 del Reglamento mencionado supra, establece que los. “Los rangos de resultados se deben usar para determinar el estado de avance en el que se encuentran los subprogramas utilizando la clasificación definida a base de los porcentajes logrados en el período evaluado…”

De igual forma, se envía retroalimentación a las unidades operativas para que se tomen medidas de control.

Además, señala la Administración del INS, en lo que respecta a la existencia solamente de indicadores para medir la dimensión de eficacia operativa, que los indicadores del PAO obedecen a la condición de definición de metas que los diferentes subprogramas establecen con el fin de cumplir la Misión, Visión. Sin embargo, para el 2017 el Instituto cuenta con un sistema integrado de Gestión de Planes, que parte del Plan Estratégico Institucional (PEI), aprobado por la Junta Directiva, así como, que se han elaborado Planes de Negocio (planificación Táctica) que desagregan los objetivos estratégicos de forma tal que permiten establecer objetivos de contribución, los cuales están siendo alineados con los PAO desde los responsables de estos, aspecto que permitirá generar otros indicadores ligados a la “Visión” los cuales marcan una tendencia a los resultados.

También señalan que, la rendición de cuentas no se ve limitada dado que los


13




resultados a nivel estratégico se evalúan mediante los indicadores del Cuadro de Mando Integral (CMI).

¿Se acoge? Sí No Parcial X

Argumentos

CGR

En los oficios del INS, SDP-0366-2017 y SDP-00370-2017 del 29 y 30 de marzo de 2017, respectivamente que se aportan, y que en su oportunidad fueron objeto de análisis por parte de la CGR, se señala lo siguiente: “Como parte del proceso de mejoramiento del nuevo sistema de planes, se tiene programado para este año …-2017-… la incorporación de un informe, mediante el cual, se pueda realizar la verificación de valores asignados a los diferentes elementos evaluables, permitiendo esto corroborar la exactitud matemática del modelo”.

Además, en dichos oficios SDP-0366-2017 y SDP-00370-2017, el INS justifica la utilización de indicadores de eficacia de la siguiente forma:

“Dentro del proceso de mejora del modelo de planificación que se está llevando a cabo en la institución, se tiene contemplado el desarrollo de los planes estratégicos de negocios, que permitirán crear el puente entre el Plan Estratégico y los planes operativos, estos últimos incorporando tradicionalmente actividades funcionales de la institución lo que redunda en indicadores en su mayoría de eficacia. / Con el nuevo modelo que ya se está trabajando, se pretende una mayor incorporación de las contribuciones específicas de cada subprograma al logro de los objetivos estratégicos a través de las hojas de rutas de cada Plan de Negocio, así como el uso de indicadores de calidad, economía y eficiencia”.

Lo anterior, evidencia que a esa fecha el INS, se encontraba en proceso de mejora, por lo que, no contaba con la aplicación de los denominados “Cubos”. Asimismo, se encontraba desarrollando un modelo que le permitiera “crear el puente entre el Plan Estratégico y los planes operativos”; y contar con indicadores de calidad, economía y eficiencia.

Por otra parte, cabe aclarar que el análisis realizado por la Contraloría se realizó sobre la vinculación plan-presupuesto, donde se identificó la ausencia de indicadores en las dimensiones señaladas en el informe.

No obstante, se toma nota de lo señalado por el INS respecto de la tenencia de un cuadro de mando integral y con el propósito de aclarar la referencia al concepto de valor público, se modifican los párrafos 2.21 del Hallazgo 2.1 y 3.2 de las Conclusiones con el fin de que se lean así:

2.21 En adición a lo anterior, la ausencia de dimensiones de evaluación, incide en la rendición de cuentas; la toma de decisiones durante el análisis de las desviaciones de ingresos y gastos, reflejadas en el resultado de la liquidación presupuestaria.

3.2 De ahí surge la necesidad, de que el INS cuente con indicadores y mecanismos de control que garanticen la exactitud de los datos vinculados al plan-presupuesto, con el fin de reflejar con mayor precisión el valor público que demanda la sociedad y por ende contribuir con los principios de transparencia y rendición de cuentas.

Por tanto, se mantiene lo indicado por la CGR en dicho párrafo 2 del apartado ¿Qué encontramos? del Resumen Ejecutivo; y, se modifican los párrafos 2.21 del Hallazgo 2.1 y 3.2 de las Conclusiones.


14




Nro. Párrafo Resumen Ejecutivo: ¿Qué encontramos? Párrafo 3

Observaciones

Administración

La Administración manifiesta sobre las debilidades encontradas en la conformación de los expedientes presupuestarios, que de acuerdo con lo establecido en la norma 3.6 respecto al respaldo de la documentación mediante expedientes administrativos, la documentación de Modificaciones Presupuestarias se encuentra incorporada en expedientes físicos y digitales por lo que se cumple con lo indicado en la norma, a saber:

“Norma 3.6 Documentación del proceso presupuestario. / Las actuaciones que se realicen en las distintas fases del proceso presupuestario deberán ser debidamente, documentadas y conservadas en expedientes administrativos elaborados de manera física o digital. / Estos expedientes deberán estar disponibles y ser de fácil acceso para todos los sujetos interesados. La conformación, custodia y manejo de los citados expedientes es responsabilidad exclusiva de la administración como parte de sus obligaciones en materia de control interno y cumplimiento de principios constitucionales de legalidad, transparencia, publicidad, rendición de cuentas, evaluación de resultados y libre acceso a los departamentos e información administrativa de interés público.”

¿Se acoge? Sí No X Parcial

Argumentos

CGR

Los incumplimientos señalados en el informe, no están vinculados a lo dispuesto en la norma 3.6. Lo dispuesto en dicha norma fue verificado en el estudio realizado no encontrándose inconsistencias sobre el particular.

Al respecto cabe señalar, que las debilidades encontradas en la conformación de los expedientes presupuestarios corresponden a la “… la ausencia de foliaturas, tablas de contenido, justificaciones sobre la vinculación plan-presupuesto, así como tachaduras e inclusión de notas adhesivas, entre otros aspectos”, cuyos criterios de evaluación se desarrollan en los párrafos 2.22 al 2.26, a saber:

Artículos 39 y 40 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos, N° 7202; Artículo 6 de la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos, N° 8454; Artículo 15 inciso b) Ley General de Control Interno, N° 8292; y, Normas 2.2.3 y 4.3.13 de las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público.

Por tanto, se mantiene lo indicado por la CGR en dicho párrafo 3 del apartado ¿Qué encontramos? del Resumen Ejecutivo.

Nro. Párrafos Párrafo 2.29 del Hallazgo 3.1

Observaciones

Administración

Respecto al tema de seguridad de la información en el expediente digital señalado en el párrafo 2.29 del Hallazgo 3.1, la Administración del INS manifiesta, que no se comparte la afirmación descrita, pues precisamente el acceso es restringido y exclusivo de los colaboradores del Departamento de Presupuesto lo cual permite garantizar la inalterabilidad del expediente, siguiendo los lineamientos establecidos por la Subdirección de Informática.


Argumentos

CGR

Al respecto, cabe señalar que la Contraloría General evidenció en el estudio realizado que el acceso a los expedientes es restringido y exclusivo a los colaboradores del


15




Departamento de Presupuesto. Sin embargo, se determinó que no existen mecanismos de control que garanticen la inalterabilidad del expediente, por cuanto los archivos correspondientes, se encuentran ubicados en carpetas compartidas, habilitadas para su edición, aún y cuando haya finalizado el periodo presupuestario. En ese sentido, ante la ausencia de tablas de contenido, entre otros elementos, no se puede asegurar que la totalidad de los documentos se refieran a determinada etapa del proceso presupuestario y ejercicio económico.

Por tanto, se mantiene lo indicado por la CGR en dicho párrafo 2.29.

Nro. Párrafos Disposiciones 4.5 y 4.6

Observaciones

Administración

La Administración indica sobre las disposiciones contenidas en los párrafos 4.5 y 4.6 que:

Disposición del párrafo 4.5- Se implementó un modelo de control en el sistema mediante el uso de la opción de “cubos” que permite a los Ejecutivos de control de gestión del Departamento de Planes y Proyectos, verificar la congruencia de la información, lo cual se considera subsana la no conformidad encontrada.

Disposición del párrafo 4.6.- Como se indicó se cuenta con mecanismo de evaluación que permitan medir el cumplimiento de la planificación según el nivel y jerarquía de planes. No obstante, al ser la planificación en el nivel estratégico táctico y operativo un proceso dinámico y de mejora continua, el aplicar mejores prácticas de gestión y medición conlleva un proceso de gestión de cambio, en el cual se encuentra la organización.


Argumentos

CGR

De conformidad con los oficios SDP-0366-2017 y SDP-00370-2017, precitados, se evidencia que el INS se encontraba a la fecha de cierre de la auditoría en un proceso de mejora para “… corroborar la exactitud matemática del modelo” y “el uso de indicadores de calidad, economía y eficiencia”.

Por tanto, se mantiene lo indicado por la CGR en dichas disposiciones sobre los aspectos solicitados, en los plazos y términos establecidos originalmente.

No obstante, para acreditar la subsanación del hallazgo determinado, esa Administración podrá informar, en el momento que lo estime pertinente, al Área de Seguimiento de Disposiciones de la Contraloría General, lo que corresponda.


INFORME N° DFOE-EC-IF-00014-2017 13 DE JULIO, 2017 ...

Documents

Transcript of INFORME N° DFOE-EC-IF-00014-2017 13 DE JULIO, 2017 ...