INFORME N.° DFOE-DL-IF-25-2012 30 DE NOVIEMBRE, 2012 ...

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INFORME N.° DFOE-DL-IF-25-2012 30 DE NOVIEMBRE, 2012

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE SERVICIOS PARA EL DESARROLLO LOCAL

INFORME SOBRE EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO FINANCIERO EN LA MUNICIPALIDAD DE AGUIRRE

2012


CONTENIDO

Página N.° RESUMEN EJECUTIVO

1 INTRODUCCIÓN............................................................................................................... 1

ORIGEN DEL ESTUDIO...................................................................................................... 1

OBJETIVO DEL ESTUDIO................................................................................................... 2

NATURALEZA Y ALCANCE DEL ESTUDIO .......................................................................... 2

ASPECTOS POSITIVOS QUE FAVORECIERON LA EJECUCIÓN DEL ESTUDIO ...................... 3

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO ................................ 3

GENERALIDADES ACERCA DEL ESTUDIO .......................................................................... 4

METODOLOGÍA APLICADA .............................................................................................. 5

2 RESULTADOS ................................................................................................................... 6

DEBILIDADES DEL PROCESO PRESUPUESTARIO .............................................................. 6

LIMITACIONES EN LA FORMULACIÓN DEL PRESUPUESTO INSTITUCIONAL .................... 6

ESTIMACIÓN DE INGRESOS EXCESIVOS SIN AJUSTES POSTERIORES ............................... 7

RESULTADOS DEFICITARIOS CUBIERTOS CON RECURSOS DE SUPERÁVIT ESPECÍFICO ................................................................................................... 9

LIQUIDACIONES PRESUPUESTARIAS CARENTES DE EXACTITUD Y CONFIABILIDAD .......................................................................................................... 12

INFORMACIÓN FINANCIERA IMPRECISA POR ERRORES Y OMISIONES EN LAS LIQUIDACIONES ................................................................................................. 13

DEBILIDADES DE LA TESORERÍA MUNICIPAL ................................................................. 15

AUSENCIA DE REGULACIONES Y DESORDEN EN EL MANEJO DE LA TESORERÍA........................................................................................................... 15

PAGO DE OBLIGACIONES CON SOBREGIROS BANCARIOS EN CUENTA CORRIENTE ...................................................................................................... 17

DEBILIDADES DE LA CONTABILIDAD MUNICIPAL .......................................................... 20

ATRASOS EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA CONTABLE ...................................... 20

INFORMACIÓN FINANCIERA SIN SUSTENTO REMITIDA A LA CONTABILIDAD NACIONAL ............................................................................................ 21

DEBILIDADES DE LA PROVEEDURÍA MUNICIPAL............................................................ 22

AUSENCIA DE REGULACIONES INTERNAS PARA EL FUNCIONAMIENTO DE LA

PROVEEDURÍA ............................................................................................................... 22

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CONDICIONES INACEPTABLES EN EL ALMACENAMIENTO Y DISTRIBUCIÓN DE BIENES Y EL LEVANTAMIENTO DE INVENTARIOS ............................. 23

ACTIVIDAD CONTRACTUAL CONCENTRADA EN LAS COMPRAS DIRECTAS POR FALTA DE PROGRAMACIÓN ................................................................................... 25

CONTRATACIONES DIRECTAS IMPROCEDENTES PARA OTORGAR DONACIONES EN ESPECIE. ............................................................................................ 25

DEFICIENCIAS EN LA PRESERVACIÓN Y CONSERVACIÓN DE LOS DOCUMENTOS .......... 26

3 CONCLUSIONES ............................................................................................................. 28

4 DISPOSICIONES ............................................................................................................. 30

AL CONCEJO MUNICIPAL ............................................................................................... 30

A LA ALCALDESA MUNICIPAL ........................................................................................ 32

CONSIDERACIONES FINALES ......................................................................................... 34

CUADROS

1. Sobrestimación de Ingresos 2009-2011………………………………………………………… 8 2. Sobregiros Bancarios en la cuenta BCR N. 2800001800-7 2010-2011….………. 18

ANEXO ÚNICO……………………………………………………………………………………………………… .... 35


INFORME N.° DFOE-DL-IF-25-2012

RESUMEN EJECUTIVO

¿Qué examinamos?

La gestión de la Municipalidad de Aguirre respecto de los procesos relacionados con los controles establecidos en las áreas de presupuesto, contabilidad, tesorería y proveeduría para la captación, registro, ejecución y control de los recursos financieros municipales; así como, verificar la existencia de políticas y procedimientos efectivos para la salvaguarda del patrimonio municipal.

¿Por qué es importante?

Un sistema de administración financiera provisto de efectivos controles financieros es un requerimiento indispensable para integrar las actividades relacionadas con el presupuesto, la tesorería, la contabilidad y la proveeduría, con el que debe contar cualquier entidad pública, para una administración eficiente de los recursos a su cargo y la rendición de cuentas, por cuanto brinda una garantía razonable de que los recursos públicos asignados se están recaudando, controlando y ejecutando con ajuste a las regulaciones vigentes y, que todas las transacciones financieras cuentan con el debido registro y control contable y presupuestario. ¿Qué encontramos?

Un sistema de administración financiero desarticulado, con ausencia de controles elementales para el manejo de los recursos públicos. Se carece de un proceso presupuestario participativo que coadyuve a la formulación y ejecución del presupuesto acorde con la realidad económica del Cantón y del ayuntamiento. Esto incidió para que en los últimos tres años (2009-2011) la Municipalidad de Aguirre presentara resultados deficitarios recurrentes, ascendiendo el déficit presupuestario del ejercicio económico del 2011 a unos ¢500,0 millones. Estos resultados de la gestión financiera son consecuencia, en buena medida, de la sobrestimación de los ingresos y egresos que presentan los presupuestos de esos años y la falta de medidas correctivas para ajustarlos a la realidad financiera municipal.

Por su parte la Tesorería Municipal muestra un manejo desordenado de aspectos relacionados con la administración del efectivo, las cuentas corrientes, las inversiones, el pago de las erogaciones y carece de controles para el desarrollo de sus funciones. Esta situación ha incidido, de alguna manera, para que esa unidad no alertara a la Administración de los problemas de liquidez generados por la ejecución presupuestaria sobrestimada. Como consecuencia de esta falta de control, la Municipalidad recurrió en cuatro ocasiones a la figura del sobregiro bancario para

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incorporar ¢175,0 millones al margen de la normativa legal y presupuestaria y al uso de recursos del superávit específico para financiar el pago de gastos ordinarios como los salarios de sus empleados y la cancelación de compromisos a proveedores.

Por otro lado, la Municipalidad de Aguirre tampoco cuenta con un sistema contable patrimonial, indispensable para controlar y registrar las transacciones en una organización que administra una suma cercana a los ₡2.500,0 millones anuales. También, no cuenta con los manuales para el funcionamiento y organización de la proveeduría y para el control financiero-contable de la Municipalidad.

Además, no dispone de las instalaciones que reúnan condiciones indispensables para el almacenamiento y custodia de los bienes adquiridos, muestra debilidades en el archivo de los justificantes de pago de las erogaciones efectuadas y carece un archivo central que permita la custodia y manejo de la documentación institucional.

En conclusión, las deficiencias expuestas en el presente informe, obligan al Concejo Municipal, a la alcaldesa en ejercicio y a las jefaturas de las actividades relacionadas con el sistema de Administración Financiera, a tomar decisiones que promuevan mejoras inmediatas en el funcionamiento e integración de ese sistema, y permitan la disminución del riesgo, que prevalece, de que se cometan irregularidades con el manejo de los fondos públicos.

¿Qué sigue?

Acciones decididas del Concejo y la Alcaldía, con la participación activa de las jefaturas de las unidades relacionadas con el presupuesto, la tesorería, la contabilidad y la proveeduría, para cumplir con las disposiciones para el fortalecimiento de la administración financiera, giradas por esta Contraloría General, en procura de un manejo eficiente de los recursos públicos, mejorando los procesos relacionados con la elaboración, ejecución, control y evaluación del presupuesto municipal; la recaudación, custodia y depósito de los ingresos; la aprobación y pago de los egresos y la implementación de los manuales y procedimientos para regular las actividades financiero contable y de proveeduría.


INFORME N.° DFOE-DL-IF-25-2012

INFORME SOBRE EL CONTROL INTERNO FINANCIERO EN LA MUNICIPALIDAD DE AGUIRRE

1 INTRODUCCIÓN

Origen del estudio

1.1 Las corporaciones municipales, de conformidad con la constitución política y el Código Municipal, son responsables de la administración y gobierno de los intereses y servicios cantonales, en procura del desarrollo y bienestar de sus habitantes.

1.2 Para cumplir esos propósitos administran diversos tributos (algunos recaudados en forma directa y otros recibidos mediante transferencias provenientes de la Tesorería Nacional, algún órgano desconcentrado o entidad descentralizada); reciben ingresos provenientes de transferencias asociadas con partidas específicas y otros conceptos, que se incorporan en los Presupuestos Ordinarios y Extraordinarios de la República o en algún presupuesto de órganos o entidades públicas; captan recursos por el cobro de las tasas y precios relacionados con la prestación de servicios públicos a su cargo.

1.3 Una cantidad importante de esos recursos deben destinarse, entre otros, a la atención de labores de mejoramiento vial, prestación de servicios de recolección, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos, ejecución de obras para el mejoramiento de la comunidad. Otra parte los transfieren a organizaciones como: comités cantonales de deportes, juntas de educación y a algunas entidades gubernamentales; finalmente, el resto de los recursos se utilizan en la prestación de otros servicios y la atención de los gastos administrativos municipales.

1.4 Las municipalidades deben contar con un sistema de administración financiera, para garantizar la administración eficiente de los recursos a su cargo y permitir la rendición de cuentas. Este sistema está integrado por los subsistemas de presupuesto, tesorería, proveeduría y contabilidad, indispensables para brindar una garantía razonable que la totalidad de los ingresos se están recaudando correctamente y controlando, que los egresos se aprueban, pagan y controlan, con ajuste a las regulaciones vigentes y, que todas las transacciones financieras municipales cuentan con el debido registro y control contable y presupuestario.

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1.5 Las debilidades recurrentes, observadas por este Órgano Contralor, en los componentes o subsistemas de la administración financiera de diversos ayuntamientos, obligan a mejorar el funcionamiento de los sistemas de control interno financiero vigentes, para procurar la canalización de los recursos públicos hacia el logro eficiente, eficaz y económico de los objetivos institucionales.

1.6 En virtud de lo anterior, y de conformidad con las competencias que le confieren a esta Contraloría General los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, así como los numerales 17,21 y 37 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República N.° 7428 del 4 de noviembre de 1994, se incorporó la realización del presente estudio en el Plan Operativo Anual de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, correspondiente al año 2012.

Objetivo del estudio

1.7 Analizar la efectividad del sistema del control interno financiero establecido en la Municipalidad de Aguirre, con el propósito de promover el fortalecimiento de la gestión relacionada con la captación y registro de los recursos financieros y propiciar mejoras en los procesos relacionados con la aprobación, autorización, pago, registro y control de los egresos.

Naturaleza y alcance del estudio

1.8 El estudio se orientó al conocimiento general de la estructura organizativa y funcionamiento de la Municipalidad de Aguirre así como al análisis comprensivo de la gestión financiero-contable, con especial énfasis en el manejo del presupuesto, la adquisición de bienes y servicios, la gestión de la tesorería y la contabilidad, y algunos aspectos relacionados con el archivo institucional y el almacenamiento y protección de los materiales y suministros.

1.9 El trabajo se concentró en el análisis de las condiciones de la organización y las operaciones financieras presentes en el año 2011 y hasta junio del 2012 y se amplió cuando se consideró necesario. En materia presupuestaria se analizaron algunos aspectos del proceso presupuestario del 2009 al 2011.

1.10 El trabajo se efectuó de conformidad con el “Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público”, promulgado mediante la Resolución del Despacho de la Contralora General, N.° R-CO-94-2006, publicada en el Diario Oficial La Gaceta N.° 236 del 8 de diciembre de 2006.

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1.11 Resulta pertinente destacar que en vista de los resultados del estudio a que se refiere el presente informe, esta Área de Fiscalización está valorando la tramitación de un documento adicional, con el propósito de determinar el eventual establecimiento de responsabilidades.

Aspectos positivos que favorecieron la ejecución del estudio

1.12 Se agradecen los esfuerzos realizados por la Alcaldía y los funcionarios a cargo de las actividades de Presupuesto, Tesorería, Proveeduría y Contabilidad, para atender los requerimientos de información, a la brevedad posible.

Comunicación preliminar de los resultados del estudio

1.13 La comunicación preliminar de los resultados, conclusiones y disposiciones producto del estudio a que alude el presente informe, convocada mediante los oficios DFOE-DL-1216-2012 y DFOE-DL-1217-2012, ambos del 13 de noviembre de 2012, se efectuó en el salón de sesiones del Concejo Municipal de Aguirre, el 19 de noviembre de 2012, con la presencia de los siguientes miembros del Concejo y funcionarios municipales: Sr. Jonathan Rodríguez Morales, Presidente del Concejo; Sr. Juan Vicente Barboza Mena, Vicepresidente del Concejo; Sr. Osvaldo Zárate Monge, Regidor propietario; Sr. Gerardo Madrigal Herrera, Regidor propietario; Sra. Isabel León Mora, Alcaldesa a.i.; Licda. Cecilia Artavia Carvajal, Encargada del Departamento de Tesorería; Lic. Francisco Marín Delgado, Encargado del Departamento de Contabilidad; Sr. Geovanny Mora Sánchez, Encargado del Departamento de Proveeduría; Lic. Moisés Avendaño Loría, Encargado del Departamento de Hacienda Municipal; y el Lic. Gilberth Quirós Solano, Auditor Interno.

En dicha presentación se le entregó a la señora María Isabel León Mora, Alcaldesa a.i. de la Municipalidad de Aguirre, una copia impresa y digital del borrador del presente informe, a efecto de que en el transcurso de los siguientes cinco días hábiles, se formulara y remitiera a la Gerencia del Área de Servicios para el Desarrollo Local, las observaciones que se considerara pertinentes sobre su contenido.

1.14 Al respecto, por medio del oficio Nro. OMA-CON-021-2012 del 26 de noviembre de 2012, la Alcaldesa Municipal a.i. de Aguirre, remitió las apreciaciones y observaciones que consideró pertinentes.

El detalle de las observaciones y su valoración por parte del Área de Servicios para el Desarrollo local se encuentran en el Anexo Único del presente informe, y las mismas no modificaron el contenido del informe.

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Generalidades acerca del estudio

1.15 La Municipalidad de Aguirre, al igual que otras municipalidades, experimentó un aumento considerable de sus ingresos durante el año 2008, producto del crecimiento de la economía, pasando de ingresos reales por la suma de ¢1.203,4 millones en el año 2006 a ¢2.869,7 millones en el 2008, que representa un crecimiento de los ingresos del 138 por ciento. Sin embargo, a partir del año 2009 los ingresos empezaron a decrecer llegando a las cifras más bajas en el año 2010, donde se percibieron ¢2.290,2 millones; en el 2011 los ingresos tuvieron un repunte al alcanzar ¢2.465,3 millones.

1.16 El crecimiento de los ingresos produjo un proceso integral de desarrollo institucional, por parte del gobierno municipal del período 2007-2011, con el propósito de mejorar la prestación de bienes y servicios a los munícipes, ejecutado con la colaboración del CICAP1. Como resultado de este proceso se implementó una nueva estructura organizativa, un manual de organización y funciones, un aumento importante de recurso humano con formación académica, un crecimiento de la planilla institucional y la adopción de una nueva escala salarial, con salarios base ubicados en el percentil 75 de los salarios del Servicio Civil, que supera el salario base de muchas municipalidades del país.

1.17 Otras características especiales de la Municipalidad de Aguirre, presentes entre el período 2007-2011 que resultan determinantes para su accionar financiero son:

Administración de una zona marítima de gran extensión que experimenta un proceso complejo de regulación, el cual incluye una cantidad importante de trámites judiciales dirigidos a la eliminación de concesiones otorgadas en años anteriores, con la consecuente asignación de recursos humanos, materiales y financieros, para su atención.

Alta actividad comercial en el cantón, durante las temporadas altas, motivada por el atractivo turístico del Parque Nacional Manuel Antonio, lo cual genera un flujo importante de recursos y en consecuencia, un aumento en los ingresos para la Municipalidad, en ciertas épocas del año. Sin embargo, ese auge turístico estacional obliga a la prestación de

1 Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica.

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servicios de vigilancia y seguridad, durante todo el año, con un alto costo para el ayuntamiento.

Participación ciudadana permanente, que se encarga de vigilar la gestión municipal y formular denuncias a las instancias judiciales y administrativas correspondientes, cuando se considera que las actuaciones municipales se apartan del ordenamiento jurídico.

Pérdida de credenciales y separación de sus cargos, de los alcaldes electos en los períodos 2003-2007 y 2007-2011, producto de procedimientos administrativos ejecutados por este órgano contralor. A lo anterior debe agregarse la separación del cargo, con goce de salario, del alcalde electo para el período 2011-2016, por decisión de las instancias judiciales.

Alta rotación de funcionarios que laboran en actividades relacionadas con la administración financiera, que incluye a jefaturas y personal colaborador de la proveeduría, la contabilidad y la tesorería.

Pérdida de ingresos por el atraso en la actualización de la ley de patentes vigente2, que data del año 1994

Metodología aplicada

1.18 En el desarrollo del estudio, en términos generales, se aplicó lo siguiente:

a) Entrevistas a principales funcionarios de la Administración Municipal.

b) Revisión y análisis de actas del Concejo Municipal para los años 2010, 2011 y hasta junio del 2012, correspondencia tramitada y recibida por los Despachos de la Alcaldía y Hacienda Municipal, así como documentación relacionada con las contrataciones realizadas durante el 2011.

c) Aplicación de cuestionarios a los encargados de Tesorería, Proveeduría, Contabilidad y Presupuesto.

d) Análisis detallado de documentación sobre el proceso presupuestario, con énfasis en el comportamiento de ingresos y principales egresos y las liquidaciones.

2 Ley N.° 7547 del 29 de noviembre de 1994

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e) Observación de las condiciones de funcionamiento del plantel municipal donde se almacenan materiales, herramientas y documentación de la municipalidad.

f) Arqueo de la caja chica así como pruebas de ingresos recaudados y depositados por la Tesorería.

g) Revisión de comprobantes que respaldan las erogaciones realizadas en las diferentes cuentas corrientes bancarias a nombre de la Municipalidad.

h) Análisis del empleo de los recursos provenientes del Impuesto a los Combustibles, de partidas asignadas en leyes de Presupuestos Ordinarios y Extraordinarios de la República, de un fondo de inversión destinado a la construcción de una Casa de la Cultura, y de sobregiros bancarios autorizados por el Banco de Costa Rica.

i) Revisión de conciliaciones bancarias y estados de cuenta.

j) Confirmaciones escritas para complementar información que se consideró relevante.

k) Revisión y análisis de información contenida en el Sistema de Información de la Actividad (SIAC) y en el Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos (SIPP).

2 RESULTADOS

Debilidades del proceso presupuestario

Limitaciones en la formulación del presupuesto institucional

2.1 El proceso presupuestario consta de 5 fases, a saber: formulación, aprobación, ejecución, control y evaluación. Una efectiva formulación presupuestaria garantiza el cumplimiento de los principios presupuestarios aplicables y expresa de manera óptima la asignación de los recursos disponibles para lograr los objetivos y fines para los que fue creada la municipalidad.

2.2 Si la formulación es deficiente aumenta el riesgo de que las fases subsiguientes del proceso presupuestario también lo sean, así como otras actividades de control ejecutadas por los jerarcas y la administración activa. Lo anterior trae como consecuencia que el presupuesto no se convierta en el instrumento indispensable para apoyar la gestión institucional, la toma de decisiones

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oportunas y la asignación de responsabilidades, generando un debilitamiento de los otros componentes del Sistema de Administración Financiera, a saber: la Tesorería, la Contabilidad y la Proveeduría.

2.3 Manifestaciones del Coordinador General de Hacienda Municipal, responsable de la formulación del presupuesto municipal, dan cuenta de que ese documento se elabora sin el concurso o participación de los responsables de los programas institucionales, razón por la cual esa fase recae exclusivamente en ese funcionario quien para los efectos, siempre ha tomado como referencia la información presupuestaria del año anterior y aplica, según su criterio, aumentos porcentuales a las partidas de ingresos y egresos para elaborar el presupuesto y luego someterlo a la aprobación superior sin mayores observaciones.

2.4 La concentración de las actividades de formulación del presupuesto en una sola persona, sin la participación activa del Alcalde, en su condición de administrador general del ayuntamiento y de los responsables de los programas institucionales, debilita el proceso presupuestario no solo en este etapa sino también en las de aprobación y ejecución.

2.5 En esas condiciones, a pesar de los esfuerzos del Coordinador General de Hacienda Municipal, de dar seguimiento a la ejecución, proponer las modificaciones y elaborar la liquidación del presupuesto institucional, difícilmente se logrará que el presupuesto represente la expresión financiera del plan operativo anual, el plan de desarrollo municipal y el programa de gobierno del alcalde o alcaldesa de turno.

2.6 Además, se incrementa el riesgo de errores involuntarios o deficiencias en todo el proceso presupuestario, como se comentará en los siguientes acápites y que no sean detectados por los mecanismos de control interno financiero establecidos para su corrección oportuna, lo cual va en detrimento de la gestión institucional y la transparente rendición de cuentas.

Estimación de ingresos excesivos sin ajustes posteriores

2.7 Las estimaciones de los ingresos deben basarse en supuestos técnicamente fundamentados y documentados, y métodos técnicos, matemáticos, financieros y estadísticos de común aceptación, considerando su composición y estacionalidad. Algunos elementos fundamentales de la fase de formulación presupuestaria, indispensables para la estimación de los ingresos de un determinado período presupuestario, son los resultados de la ejecución y la evaluación física y financiera de la gestión de períodos anteriores, el contexto

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macroeconómico y otras variables del entorno que afectan el accionar de la institución.

2.8 Durante el proceso de ejecución presupuestaria, a los responsables de la administración de los subsistemas de presupuesto, tesorería y contabilidad les corresponde, como parte de las actividades de control interno financiero establecidas en la institución, efectuar un monitoreo permanente de los ingresos percibidos durante el período presupuestario.

2.9 Si el monitoreo de los ingresos revela que las estimaciones incluidas en la aprobación del presupuesto están sobrestimadas, el responsable del presupuesto debe promover ante el Alcalde la elaboración de un presupuesto extraordinario para disminuir los ingresos y, en consecuencia, los egresos presupuestados, con el propósito de evitar situaciones deficitarias al final del período.

2.10 Al respecto, según los resultados del presente estudio, algunas partidas de ingresos presupuestados en los últimos tres ejercicios económicos (2009- 2011) han estado sobrestimadas y a pesar de ser menor la percepción real de ingresos durante esos años, la Administración no tomó las acciones correctivas como sería la elaboración de los correspondientes presupuestos extraordinarios para disminuir ingresos y gastos tal como se indicó en el párrafo anterior y no generar una expectativa de contarse con más recursos para destinarlos a gastos e inversiones para mejorar la oferta de bienes y servicios a los munícipes.

2.11 Los egresos presupuestados en estas condiciones, imposible de ejecutarlos con los ingresos reales percibidos, activan el proceso de contratación de bienes y servicios, mediante el suministro de la información sobre la existencia de contenido presupuestario, que le realiza el encargado de presupuesto al proveedor institucional.

2.12 Este aval para las adquisiciones institucionales, realizado sobre bases sobrestimadas de ingresos, hace inoperante las actividades de control interno establecidas y produce situaciones financieras críticas, caracterizadas por la falta de liquidez para hacerle frente a las erogaciones con los proveedores, debido a que al final del período presupuestario los egresos reales superan a los ingresos realmente recaudados.

2.13 En el siguiente cuadro se muestra un detalle de las significativas sobrestimaciones de ingresos que se presentaron en los presupuestos de la Municipalidad de Aguirre, entre los años 2009 y 2011.

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Cuadro N.° 1 Sobrestimación de Ingresos

Para los años 2009-2011 En Millones

Año Ingreso Presupuestado

Ingreso Ejecutado

Diferencia

2009 2.916,52 2.738,17 -178,35

2010 2.907,58 2.290,26 -617,32

2011 3.442,21 2.465,36 -976,85

Fuente: Creación propia a partir de liquidaciones del 2009 al 2011.

Resultados deficitarios cubiertos con recursos de superávit específico

2.14 La fase de ejecución presupuestaria es responsabilidad exclusiva de la Administración, y las asignaciones presupuestarias aprobadas representan el elemento autorizante para el uso y disposición de los recursos, y constituyen su límite de acción dentro de las posibilidades técnicas, jurídicas y financieras de la institución.

2.15 La Municipalidad de Aguirre, según información consignada en las liquidaciones presupuestarias, empezó a experimentar problemas en la ejecución del presupuesto a partir del año 2010 en virtud de que los ingresos ordinarios de no cubrían los gastos correspondientes, generándose un déficit presupuestario de ¢126.843.845,89.

2.16 El referido déficit presupuestario se solventó mediante la disposición de recursos por la suma indicada, provenientes de los fondos sin utilizar de períodos anteriores o del mismo período 2010. Dichos recursos se consignan en el superávit específico del año 2010 y tenían limitaciones para su uso ya que solo podían utilizarse en la ejecución de actividades y obras previamente definidas en la legislación vigente y, en algunos casos, cuando provienen de las operaciones institucionales, mediante aprobaciones presupuestarias para ser usados en inversiones de capital, mediante aprobación presupuestaria del Concejo Municipal.

2.17 El financiamiento del déficit presupuestario con recursos del superávit específico, representa una deuda temporal que se oculta en la información de algunos de los componentes de dicho superávit.

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2.18 Esa práctica, además de resultar inapropiada para el manejo de los fondos públicos, debilita el control financiero sobre los ingresos de efectivo que se realiza mediante el presupuesto, elevando el riesgo no solo de que los fondos utilizados no se reintegren a los componentes del superávit, para que la entidad cumpla con los fines previstos para el uso de esos recursos, sino de que los fondos puedan desviarse para propósitos ajenos a los objetivos institucionales.

2.19 Según información suministrada por el Coordinador General de Hacienda, para cubrir el déficit del año 2010 se tomaron recursos del superávit específico por la suma de ¢54.502.256,43, provenientes de una transferencia a favor de la Municipalidad de Aguirre, asignada mediante Decreto Ejecutivo N.° 34554-H del año 20083, para desarrollar varias obras de infraestructura en el cantón, así como ¢72.341.589,46 provenientes de un fondo de inversión4, creado con la venta de una propiedad municipal en el año 2005 y con el propósito de construir un edificio para albergar la Casa de la Cultura.

2.20 Dichos recursos se utilizaron, entre otras cosas, para cancelar varias facturas al proveedor de los servicios de recolección, transporte y disposición final de los residuos sólidos, y una factura por la prestación de servicios de consultoría para la realización de estudios ambientales relacionados con el Plan Regulador del Cantón de Aguirre.

2.21 En el proceso presupuestario para el año 2011, según información consignada en la liquidación presupuestaria de ese año, la Municipalidad de Aguirre no generó ingresos corrientes que le permitieran atender sus gastos de operación por la suma ¢252.989.874,30. Este déficit presupuestario pone de manifiesto una situación financiera crítica en ese Ayuntamiento.

2.22 Al igual que en el año 2010, la Municipalidad de Aguirre, según información facilitada por el Coordinador General de Hacienda, el déficit del año 2011 se financió con recursos del superávit específico, de la siguiente manera: el remanente de los recursos relacionados con la transferencia incorporada en el Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el período 2007, para el desarrollo de diversas obras, por la suma de ¢63.866.155,00; fondos provenientes de la Ley de N.° 81145, para el mejoramiento de la red vial

3 Ley N.° 8627 del 30 de noviembre de 2007. Distribución realizada por el Poder Ejecutivo a las distintas

municipalidades del país mediante el Decreto Ejecutivo N.° 34554-H del 2008 4 Fondo de Inversión N.° 1796-2 del Banco de Costa Rica

5 Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias del 4 de julio del 2001.

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cantonal por la suma de ¢126.638.217,00; así como ¢62.485.502,30 tomadas de varias partidas de superávit específico.

2.23 Con dichos recursos se pagaron entre otras cosas, la planilla de la Municipalidad de Aguirre del mes de noviembre, y algunos pagos por concepto de aguinaldo, combustible y otros.

2.24 De acuerdo con lo expuesto, la Administración utilizó una suma importante de los fondos provenientes de la Ley N.° 8114, para atender sus gastos corrientes, a pesar de que estos recursos deben destinarse exclusivamente al financiamiento de obras viales, con el agravante de que esos fondos no se habían reintegrado al 30 de junio de 2012, ante la falta de recursos disponibles para atender esa obligación.

2.25 En adición a lo expuesto, se determinó que las rutinas administrativas establecidas en la Municipalidad de Aguirre para el uso y control de los recursos de la Ley N.° 8114, a pesar de estar custodiados por la Tesorería Nacional, no brindan garantía razonable de que se utilicen solamente para la realización de obras viales cantonales, entre otras cosas, por lo siguiente:

La Tesorería Nacional tiene la custodia de estos fondos cuyos desembolsos los hace a solicitud de la Municipalidad.

Los pagos los gestiona la Municipalidad por medio del sistema de banca electrónica, con cargo a la cuenta corriente donde mantiene los recursos de la Ley N.° 8114 y se justifican solamente con la remisión de un formulario denominado “Solicitud de Pago Masivo”, que suscriben el Coordinador General de Hacienda y la Tesorera de la Municipalidad de Aguirre.

Para efectuar dichos pagos electrónicos no se elaboran las nóminas de pago suscritas por el Alcalde, tal como lo exige el artículo 104 del Código Municipal. Este documento es importante porque es el medio por el cual el máximo jerarca administrativo autoriza continuar con los trámites contables y de tesorería para emitir los documentos de pago de las obligaciones contraídas.

No existe evidencia de documentación formal que informe sobre estas transacciones al Alcalde, al Contador, a la Auditoría Interna o al Concejo Municipal y mucho menos, a la Junta Vial Cantonal, cuyo órgano

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colegiado emitió un acuerdo6 donde pone de manifiesto su desconocimiento sobre el uso de los recursos destinados al mejoramiento vial, para fines diferentes.

Liquidaciones presupuestarias carentes de exactitud y confiabilidad

2.26 La liquidación presupuestaria es el cierre de las cuentas del presupuesto institucional que se debe hacer al terminar el ejercicio económico y permite obtener el resultado global de la fase de ejecución tanto a nivel financiero, que incluye un detalle de los ingresos reales percibidos y los egresos reales ejecutados y su estado al 31 de diciembre de cada año, como a la realización de objetivos y metas previamente previstos.

2.27 La administración debe contar con los mecanismos y procedimientos necesarios para garantizar razonablemente la confiabilidad, pertinencia, relevancia y oportunidad de la información contenida en la liquidación presupuestaria, para que ésta sirva de apoyo en la toma de decisiones y en la rendición de cuentas.

2.28 La liquidación presupuestaria, una vez elaborada, y ante la necesidad de segregar las funciones relacionadas con el manejo del efectivo, requisito indispensable del control interno financiero, debe someterse a una revisión por parte de personal independiente al que ejecutó las funciones de registro respectivo, el cual debe contar con la competencia y experiencia necesarias para confirmar la calidad de la información de la liquidación, verificar la razonabilidad de los resultados obtenidos, y la conformidad con las políticas y metodologías diseñadas contenidas en la normativa técnica y jurídica relacionada.

2.29 La revisión independiente de la liquidación resulta de mayor relevancia en la actualidad, en el régimen municipal, luego de la modificación realizada al artículo 105 del Código Municipal7, en la que se elimina la obligación de este Órgano Contralor de aprobar las liquidaciones presupuestarias del régimen municipal.

2.30 Al respecto al revisar las liquidaciones presupuestarias de los períodos 2010 y 2011 no se localizó documento alguno elaborado por el contador o el auditor municipal, que compruebe la realización de un proceso de revisión

6 Sesión Ordinaria N.° 52, Artículo Nro. 5, Acuerdo N.° 12 del 4 de julio de 2012. Información que

consta en el oficio N.° JVC-035-2012 del 19 de julio del 2012. 7 Modificado con el artículo N.° 1 inciso b) de la Ley Nro. 8494 del 30 de marzo del 2006

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independiente, por parte de esos funcionarios, que permita confirmar la exactitud y confiabilidad de la información que contiene la liquidación presupuestaria.

2.31 La liquidación presupuestaria, según las rutinas administrativas establecidas en la Municipalidad de Aguirre, se elabora por parte del Coordinador General de Hacienda, se remite al Alcalde para su consideración y éste la presenta al Concejo Municipal, donde se aprueba y posteriormente se envía a esta Contraloría General.

2.32 El Concejo Municipal tampoco tiene establecida alguna actividad para analizar las liquidaciones presupuestarias. De la verificación de las actas8 de ese órgano colegiado se confirma que la liquidación del 2010, a pesar de ser la primera con un resultado deficitario, se aprobó por unanimidad y sin comentario alguno; mientras que en la liquidación del 2011, aunque se acordó someterla a una revisión por parte de una comisión integrada por el Concejo en pleno, no se localizó información sobre el resultado de esa revisión.

2.33 Esta ausencia de control en el manejo de las liquidaciones presupuestarias da cuenta del poco interés institucional que se le presta a la información financiera de la Municipalidad de Aguirre y las limitaciones que se tienen para rendir cuentas sobre los recursos públicos cuya tutela ha sido asignada a los jerarcas del Ayuntamiento de acuerdo con las regulaciones del Código Municipal, al grado de que puede afirmarse, como se verá en el siguiente acápite que la Municipalidad desconoce su situación financiera actual.

Información financiera imprecisa por errores y omisiones en las liquidaciones

2.34 La ausencia de mecanismos de control para garantizar la exactitud y confiabilidad de las liquidaciones presupuestarias incidieron para que se cometieran errores y omisiones en la elaboración de las correspondientes a los años 2009, 2010 y 2011 que distorsionaron la información financiera y no permitieron disponer de información veraz acerca de las finanzas del Ayuntamiento en esos años, lo cual redujo la posibilidad de tomar decisiones efectivas sobre el particular.

2.35 Entre los errores y omisiones determinados por este Órgano Contralor en la elaboración de las liquidaciones se encuentra lo siguiente:

8 Sesiones extraordinarias N.°

s 82, 174 y 175 del 14 de febrero del 2011, 10 y 14 de febrero del 2012,

respectivamente.

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Disminución improcedente de ¢81,4 millones realizada en la liquidación del año 2009, a los ingresos por ¢177 millones presupuestados en una partida del superávit específico destinada la construcción de la Casa de la Cultura. Dicha disminución se efectuó solamente en los registros de la liquidación, constatándose que dichos recursos no se utilizaron durante el año 2009; sin embargo, esa disminución de ingresos permitió obtener un resultado erróneo en la liquidación del 2009, al mostrar un superávit cuando lo procedente, si se efectúan los ajustes respectivos, es un resultado deficitario.

Manejo de ingresos durante el año 2010, sin aprobación presupuestaria, por la suma de ¢177 millones que estaban asociados con la construcción de la Casa de la Cultura, los cuales se transfirieron de un Fondo de Inversión9 a una de las cuentas de operación de la Municipalidad, y se emplearon para la atención de gastos operativos del Ayuntamiento.

Este manejo de recursos públicos, además incumplir las regulaciones jurídicas y las normas técnicas en materia presupuestaria, administrados al margen del presupuesto, produjo un error en la liquidación del año 2010, ya que sin fundamento alguno, tal y como ocurrió en el 2009, se rebajó la suma de ¢95,6 millones mostrada como saldo en el superávit específico de la Casa de la Cultura para el período 2009.

La disminución efectuada en la liquidación, en forma equívoca, da cuenta de que los resultados deficitarios mostrados en el 2010 por ¢126,8 millones, resultan incorrectos, y deben ajustarse, no solo con el déficit del año 2009, sino con el ajuste de los recursos del superávit de la Casa de la Cultura, generando un resultado deficitario, cuyos cálculos, una vez realizados los ajustes por la Administración del Ayuntamiento, superarán los ¢250 millones para el ejercicio del 2010.

En la liquidación del año 2011 se observaron dos acciones incorrectas que alteraron su resultado final y le restan confiabilidad. La primera, consistió en eliminar de la liquidación ¢54,5 millones utilizados para financiar el déficit del período, que estaban en el superávit de la liquidación del 2010 y provenían de una transferencia sin ejecutar, incorporada en el Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República del año 2008 y distribuida a las municipalidades mediante Decreto Ejecutivo N.° 34554-H-2008. La segunda,

9 Fondo de Inversión Nro. 1796-2 suscrito con el Banco de Costa Rica

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se produjo al eliminar de la liquidación del 2011 el resultado deficitario mostrado en la liquidación del 2010, lo cual resulta incorrecto.

Las acciones incorrectas descritas ponen de manifiesto que los resultados deficitarios de la liquidación presupuestaria del período 2011 por la suma de ¢252.989.874,30 resultan imprecisos y deben ser ajustados para reflejar la verdadera situación del Ayuntamiento. Los ajustes en mención deben incluir el error cometido por la eliminación de la partida por ¢54,5 millones indicada en el párrafo anterior, así como los resultados deficitarios ajustados de la liquidación del 2010. Con estos ajustes se obtendrá una liquidación ajustada con resultados deficitarios acumulados al año 2011, que pueden ascender a una suma superior a los ¢550 millones.

2.36 Las omisiones y errores comentados en este acápite limitan en grado sumo la validez de la liquidación presupuestaria, como una actividad de control interno financiero indispensable para asegurar el manejo transparente y correcto de los recursos asignados e impiden a la Municipalidad de Aguirre y a terceros interesados, constatar con precisión el estado de las finanzas municipales. Además se pone de manifiesto que la Municipalidad de Aguirre está obliga a tomar medidas de contención del gasto en los próximos períodos presupuestarios y una mejora importante en la percepción de sus ingresos para poder mejorar su situación financiera.

Debilidades de la Tesorería Municipal

Ausencia de regulaciones y desorden en el manejo de la Tesorería

2.37 El subsistema de Tesorería comprende las normas y procedimientos utilizados en la percepción, seguimiento y control de los recursos financieros y en los pagos de las obligaciones contraídas, así como aquellos relacionados con la administración y custodia de los dineros y valores que se generen.

2.38 Las normas y procedimientos de Tesorería deben implementarse en cualquier organización pública, con el propósito de mantener al menor costo posible la liquidez necesaria, cumplir con los compromisos financieros derivados de la ejecución presupuestaria, propiciar el cobro y recaudación adecuada de los ingresos, realizar los pagos de bienes, servicios y otras obligaciones de manera eficiente y eficaz, y lograr una coordinación y sincronización entre el flujo de caja y la ejecución presupuestaria y con los otros componentes de la administración financiera –proveeduría y contabilidad-.

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2.39 En las unidades de Tesorería deben concentrarse las operaciones de rentas y pagos, de ahí que todos los ingresos percibidos forman parte de una caja institucional, donde necesariamente deben identificarse aquellos recursos con destino específico definido por ley. Adicionalmente, tienen la responsabilidad exclusiva sobre la custodia y manejo de los recursos recaudados y deben velar por la existencia de controles adecuados y efectivos para garantizar la correcta gestión de las rentas y pagos que se realicen con cargo a la caja institucional.

2.40 En el régimen municipal, de conformidad con lo establecido en artículo N.° 114 del Código Municipal, las regulaciones relativas a los asuntos financieros y contables de la municipalidad deben estar estipuladas en un manual de procedimientos, analizado y dictaminado previamente por la auditoría y aprobado por el Concejo.

2.41 En la Municipalidad de Aguirre, a pesar de la obligación consignada en el numeral antes citado, de que las actividades de la administración financiera están a cargo de profesionales en finanzas, contabilidad y economía y de contar con una unidad de auditoría, dirigida por un profesional, no se dispone de un manual de procedimientos financiero-contable, para regular esas actividades.

2.42 Ante la ausencia de normativa indispensable para el manejo de los recursos financieros, las operaciones de la Tesorería Municipal se sustentan en un manual existente para el manejo de las cajas recaudadoras y otro para el manejo de un fondo de caja chica, así como en una serie de rutinas administrativas que procuran el mejor uso de los recursos de efectivo, que se han implementado con base en la costumbre, el sentido común y la experiencia acumulada por los funcionarios a cargo de las actividades financieras.

2.43 A las deficiencias de control presentes en las actividades a cargo de la Tesorería Municipal, motivadas por la ausencia de normas y procedimientos para regular el manejo financiero, debe agregarse el riesgo de que las buenas prácticas puedan ser modificadas o abandonadas cuando se presentan sustituciones temporales o definitivas de los funcionarios a cargo de la jefatura de la Tesorería Municipal, lo cual ha ocurrido en varias oportunidades en esa Unidad.

2.44 Al respecto, como resultado de las pruebas y verificaciones realizadas sobre el ejercicio de las funciones de la Tesorería en las actividades de percepción y administración de los recursos y el pago de las obligaciones, se determinó un manejo desordenado de aspectos relacionados con la administración del

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efectivo, las cuentas corrientes, las inversiones, el pago de las erogaciones y sus comprobantes, que resultan inadmisibles y ponen de manifiesto la ausencia de controles efectivos para garantizar la correcta gestión de las rentas y pagos municipales.

2.45 Seguidamente, se destacan las deficiencias de mayor relevancia determinadas:

Suspensión de la elaboración de los reportes diarios de caja, de medular importancia para el control de las disponibilidades de efectivo y la toma de decisiones, argumentando una falla en el sistema informático de donde se obtienen, sin efectuar gestión alguna para su solución inmediata.

Los formularios de cierres diarios de caja, que consignan la entrega en su totalidad de recursos recaudados diariamente por las cajeras, sin la firma de la Tesorera Municipal, responsable directa de la custodia del efectivo.

Ausencia de comunicaciones escritas por parte de la Tesorería al Alcalde, miembros del Concejo y otras jefaturas de la administración financiera sobre el comportamiento de los flujos de efectivo y las dificultades para asumir las obligaciones institucionales.

Anuencia de la Tesorería, mediante autorizaciones expresas en conjunto con el Coordinador General de Hacienda, sin observarse comunicación formal a la Alcaldía y el Concejo Municipal, para trasladar recursos de un fondo de inversión y otros con fines específicos, comentados en los puntos 2.22 y 2.35 del presente informe, con el propósito de atender gastos operativos de la Municipalidad.

Inadecuado manejo de los comprobantes que respaldan los pagos realizados en la Municipalidad. En la cuenta general utilizada para cancelar los gastos operativos de la Municipalidad se verificó la existencia de 273 cheques sin el respectivo comprobante.

Pago de obligaciones con sobregiros bancarios en cuenta corriente

2.46 Los sobregiros bancarios en cuenta corriente, representan una alternativa de financiamiento con una alta tasa interés, que ofrecen los bancos a algunos de sus clientes cuando enfrentan problemas temporales en su flujo de caja, que les dificulta el pago de algunas de sus obligaciones ordinarias.

2.47 En el sector público, los problemas de liquidez se resuelven por lo general con la utilización temporal de una inversión transitoria o con el traslado temporal

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de recursos entre las cuentas bancarias de la institución, con el reintegro posterior en un lapso corto.

2.48 La opción de utilizar un préstamo bancario mediante la modalidad de sobregiro en cuenta corriente, para solventar problemas de liquidez inmediatos, resulta inviable en el régimen municipal ya que deben seguirse varios trámites institucionales para su aprobación que no permiten su disponibilidad inmediata y existen limitaciones para su uso. Seguidamente se consignan algunas regulaciones que imposibilitan el uso de sobregiros para atender problemas de liquidez inmediatos:

Todos los préstamos que adquieran los ayuntamientos requieren del conocimiento y aprobación del Concejo Municipal.10

La incorporación de nuevos ingresos para el cumplimiento de la gestión institucional, como sería el caso de un sobregiro bancario, requieren de conformidad con la regulaciones presupuestarias vigentes en el Sector Público, la elaboración de un presupuesto extraordinario, el cual debe ser aprobado por el Concejo Municipal y sometido a aprobación de la Contraloría General.

De acuerdo con las normas jurídicas vigentes11, los ingresos que provienen de financiamientos, no pueden utilizarse para atender gastos corrientes.

2.49 La Municipalidad de Aguirre, como resultados de su situación deficitaria presentada en los períodos 2010 y 2011, debió atrasar el pago de compromisos como el aguinaldo de sus funcionarios, a los proveedores e incluso hasta a gestionar arreglos de pago con la Caja Costarricense de Seguro Social, para la cancelación de las cuotas obrero patronales. La Alcaldesa en ejercicio del período 2007-2011 y el Alcalde nombrado para el período 2011-2016, actualmente separado de su cargo, optaron por gestionar directamente ante el Banco de Costa Rica, la autorización de sobregiros en la cuenta corriente del Banco de Costa Rica N.° 2800001800-7 para atender sus obligaciones ordinarias.

2.50 Para ello los mencionados funcionarios suscribieron, entre el 2010 y el 2011, cinco contratos de sobregiro suscritos, con la anuencia del Coordinador General de Hacienda y de la funcionaria a cargo de la Tesorería Municipal, en

10

Artículo 58 del Código Municipal 11

Artículos 6 y 101 de la Ley Nro. 8131 y del Código Municipal, respectivamente.

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ese entonces, quienes firmaron en calidad de testigos los contratos respectivos. En el cuadro siguiente se muestra un detalle sobre los contratos de sobregiro en cuenta corriente otorgados por el Banco de Costa Rica a la Municipalidad de Aguirre.

Cuadro N.° 2 Sobregiros bancarios en la cuenta BCR Nro. 2800001800-7

2010-2011

Fecha del contrato Plazo de vencimiento Monto en colones Tasa de interés

02/12/2010 02/01/2011 25.000.000,00 29.75%

30/09/2011 30/09/2011 50.000.000,00 29.75%

03/10/2011 31/10/2011 50.000.000,00 29.75%

01/11/2011 30/11/2011 50.000.000,00 29.75%

02/12/2011 30/12/2011 44.000.000,00 29.75%

Fuente: Contratos facilitados por la Municipalidad de Aguirre.

2.51 El manejo de los recursos provenientes del sobregiro en cuenta corriente descritos con anterioridad se realizó al margen del presupuesto y sin el conocimiento y aprobación del Concejo Municipal.

2.52 Según las verificaciones efectuadas por este Órgano Contralor el Concejo Municipal conoció sobre el uso del sobregiro en cuenta corriente por ¢44.000.000,00 el 27 de diciembre de 2011, tres días antes de su vencimiento, en virtud de una gestión de la actual alcaldesa, según se consigna en el Acuerdo 2 del Acta Nro. 165, celebrada en esa fecha, para que se le autorizara a prorrogar dicho sobregiro por 15 días. Esta gestión fue rechazada de plano en el Acta N.° 166 del 3 de enero del 2012.

2.53 Para la Contraloría General el último sobregiro presupuestario por la suma de ¢44.000.000,00 a pesar de no haber causado impacto en la situación financiera del ayuntamiento durante el año 2011, si tendrá un efecto negativo en el resultado final del período 2012, ya que el sobregiro bancario se canceló con los ingresos ordinarios generado en ese período.

2.54 De lo expuesto se evidencia la gestión errática de la Tesorería Municipal, carente de regulaciones, y con el desarrollo de actividades que, en lugar de favorecer el control interno financiero relacionado con la administración y tutela del efectivo y con la correcta gestión de los pagos, propician un manejo

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financiero desordenado, desprovisto de controles que garanticen el correcto uso del efectivo.

Debilidades de la Contabilidad Municipal

Atrasos en la implementación del sistema contable

2.55 La contabilidad con sus principios, normas y procedimientos técnicos de uso generalizado para recopilar, registrar, procesar y controlar, en forma sistemática, toda la información referente a las operaciones y otros hechos de carácter financiero, expresados en términos monetarios, proporciona una estructura muy sólida para sustentar un adecuado grado de control interno.

2.56 La contabilidad brinda uniformidad de criterios mediante la observancia de las normas y principios de contabilidad de aceptación general en el ámbito gubernamental; permite, con base en la aplicación de esos principios y normas, que a partir de un registro único de cada transacción, se generen las correspondientes afectaciones presupuestarias, financieras y patrimoniales; y finalmente, permite la obtención de estados financieros, que resultan indispensables para tomar decisiones y rendir cuentas.

2.57 Para garantizarse un adecuado grado de control interno, el funcionamiento del subsistema de contabilidad debe cumplir con, al menos, los siguientes objetivos:

Registrar de forma sistemática todas las transacciones que afecten la situación económico-financiera de la institución, y mostrar que éstas se realizaron de conformidad con las disposiciones legales y técnicas propias de la materia, de manera que permita el control interno y posibilite el control externo.

Proveer información útil, adecuada, oportuna y confiable, de fácil análisis e interpretación, que sirva de apoyo para la toma de decisiones del jerarca y titulares subordinados, así como para terceros interesados.

Suministrar la información contable y la documentación pertinente de conformidad con las disposiciones vigentes, sobre la gestión financiera, patrimonial y presupuestaria para apoyar las tareas de control y evaluación presupuestaria, de auditoría y otros fines.

2.58 A pesar de la relevancia de disponer de un sistema contable patrimonial, lo cual ha sido reiterado en dos informes emitidos por este órgano contralor y reconocido por los jerarcas como una prioridad institucional, en la actualidad

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la Municipalidad de Aguirre no ha logrado su implementación, lo cual debilita sustancialmente del control interno financiero, restándole credibilidad a la información financiera producida, se limita la toma de decisiones y la rendición de cuentas, y aumenta el riesgo de que se cometan acciones irregulares.

2.59 La Municipalidad de Aguirre, durante el 2010 y parte del año 2011, realizó esfuerzos importantes, capacitando al personal relacionado con las actividades financiero-contables en temas relativos al sistema contable patrimonial, con ajuste a las normas internacionales de contabilidad para el sector público. Adicionalmente implementó algunas actividades indispensables para el registro y control contable, entre ellas: la realización de conciliaciones bancarias mensuales, la realización de un inventario de activos y hasta gestiones jurídicas para el registro e inscripción de bienes inmuebles, propiedad del ayuntamiento y el Concejo nombró en el puesto de Contador Municipal, en julio del 201112, a un profesional en la materia.

2.60 No obstante lo anterior, se presentaron situaciones que afectaron el proceso de implementación del sistema contable. Parte de los funcionarios capacitados se trasladaron a otras unidades o renunciaron a la Municipalidad. Al Contador Municipal se le recargaron funciones relacionadas con una dirección financiera, inexistente en el Ayuntamiento, y éste, en vista de la crisis financiera municipal, debió asumir actividades propias de las áreas de tesorería, presupuesto y proveeduría, dejando de lado aquellas relacionadas con la implementación del sistema de contabilidad patrimonial.

2.61 Este recargo de funciones lo revirtió la Alcaldesa en ejercicio, luego de una consulta realizada por este Órgano Contralor, y en la actualidad, el Contador Municipal está abocado al cumplimiento de sus funciones, entre ellas, el establecimiento del sistema contable patrimonial de medular importancia para el fortalecimiento del control interno financiero.

Información financiera sin sustento remitida a la Contabilidad Nacional

2.62 El Contador Nacional, con fundamento en la Ley N.° 813113, y con el propósito de generar estados financieros agregados del Sector Público, emitió la Directriz N.° 003-2005 del 16 de setiembre del 2005, para que las entidades públicas le remitieran, en febrero de cada año, los siguientes estados financieros, debidamente firmados por el contador y el jerarca de la institución

12

Sesión Ordinaria Nro. 120 del 5 de julio del 2011. 13

Administración Financiera de la República y de Presupuestos Públicos. Artículos 1 inciso d) y 94.

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correspondiente: Balance General, Estado de Resultados, Estado de Cambios en el Patrimonio Neto y el Estado de Flujo de Efectivo.

2.63 Al respecto, con la intención de cumplir con esa directriz el contador a sabiendas que la Municipalidad de Aguirre no contaba con un sistema de contabilidad patrimonial fundamentado en registros debidamente asentados en libros de contabilidad, que le permitan emitir los estados financieros, elaboró y presentó a la Contabilidad Nacional los referidos estados, con su firma y la de la Alcaldesa en ejercicio.

2.64 El hecho de remitir información financiera incierta a la Contabilidad Nacional, además de incumplir la directriz en mención y provocar errores en la información agregada del Sector Público que prepara la Contabilidad Nacional, pone de manifiesto el escaso valor que tiene la contabilidad, en la Municipalidad de Aguirre, como mecanismo indispensable para sustentar un efectivo control interno; el alto riesgo asumido por los jerarcas al suscribir documentos que carecen de confiabilidad; y la producción de información financiera inexacta que no permite una rendición de cuentas veraz y efectiva.

Debilidades de la Proveeduría Municipal

Ausencia de regulaciones internas para el funcionamiento de la Proveeduría

2.65 En todas las entidades sometidas a la Ley de la Contratación Administrativa, entre ellas las municipalidades, debe existir una dependencia encargada de los procedimientos de contratación administrativa, con la organización y funciones determinadas mediante un reglamento14.

2.66 En la Municipalidad de Aguirre la organización y las funciones relacionadas con el proceso de contratación administrativa, no se encuentran reglamentadas, a pesar de su complejidad y de la participación de varias instancias institucionales (Concejo, Comisiones, Alcaldía, unidades técnicas, financieras y jurídicas) que ejecutan recomendaciones, autorizaciones y aprobaciones, con lo cual no se garantiza la eficiencia, la eficacia y la transparencia con que se realizan las operaciones relacionadas con la adquisición de bienes y servicios en ese Ayuntamiento.

2.67 La ausencia de un reglamento de organización y funciones de la Proveeduría, contraviene lo indicado en el artículo 105 de la Ley de la Contratación Administrativa y genera entre otros efectos que las actividades relacionadas

14

Artículo 105 de la Ley N.° 7494

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con el proceso de contratación se efectúan mediante prácticas y rutinas administrativas basadas en la costumbre, que se van ajustando con la experiencia, el juicio y conocimiento de los funcionarios encargados.

2.68 Este accionar de la Municipalidad de Aguirre en materia de contratación administrativa aumenta los riesgos de que se cometan actos indebidos en la adquisición de bienes y servicios, tal como se ha materializado en épocas pasadas, cometiéndose irregularidades en procesos de contratación administrativa que motivaron sanciones a funcionarios de la jerarquía institucional, situación que obliga a actuar de forma inmediata en la reglamentación de las actividades de organización y funcionamiento de la Proveeduría.

Condiciones inaceptables en el almacenamiento y distribución de bienes y el levantamiento de inventarios

2.69 Las proveedurías institucionales15, en su condición de órganos técnicos institucionales en materia de contratación administrativa, deben contar con una estructura organizativa básica para cumplir, en forma eficiente y oportuna, con las funciones de conducción de los procedimientos de contratación, de almacenamiento y distribución de bienes, de levantamiento y confección del inventario permanente de todos sus bienes. Por ello, dichas unidades deben contar con los recursos humanos y materiales indispensables para ejecutar debidamente la labor encomendada

2.70 El jerarca y los titulares subordinados deben establecer, evaluar y perfeccionar las actividades de control pertinentes para asegurar razonablemente la protección, custodia, inventario, correcto uso y control de los activos pertenecientes a la institución.

2.71 A pesar de la importancia de que la Unidad de Proveeduría cuente con al menos un funcionario responsable de la recepción, almacenamiento y distribución de los bienes adquiridos, así como de las actividades de identificación de activos y realización de inventarios, para garantizar en forma razonable el uso correcto de los bienes institucionales, actualmente la Municipalidad no cuenta con un funcionario que tenga asignada esas funciones y más bien están recargadas en el proveedor institucional, quien evidentemente, por sus múltiples ocupaciones en los procesos contractuales, no puede ejecutarlas

15

Artículo 222 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Decreto Nro. 33411

24


2.72 El abandono de las actividades relacionadas con la protección de los activos por parte de la Proveeduría es evidente en la Municipalidad de Aguirre. Entre otras cosas, por lo siguiente:

No existe evidencia de la existencia de un registro indispensable de los activos recibidos, su identificación y ubicación.

No consta que se realicen inventarios periódicos de los bienes institucionales.

Un inventario realizado por la Contabilidad da cuenta de que muchos activos solo pueden identificarse por sus números de serie, lo que ratifica la inexistencia de una práctica institucional para la identificación de activos.

Las herramientas, materiales de construcción y repuestos, que deben protegerse para evitar cualquier uso indebido de los mismos, se mantienen en unas instalaciones sin orden alguno, que no reúne las condiciones mínimas de protección de los bienes, tal y como se muestra seguidamente.

2.73 Esta Contraloría General deja constancia que el Proveedor actual, nombrado en forma interina desde mediados del año 2011, ante la ausencia de condiciones óptimas para el almacenamiento, distribución y control de los suministros de oficina, tomó los recaudos necesarios para acondicionar un sitio, en su oficina, que permita su resguardo; además controla su distribución mediante una aplicación informática.

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Actividad contractual concentrada en las compras directas por falta de programación

2.74 La elaboración del presupuesto institucional sin el concurso de los responsables de los programas institucionales, como se mencionó en los acápites 2.3 a 2.5 del presente informe, limita las actividades de programación de las compras institucionales y, en consecuencia, la posibilidad de que la Proveeduría cumpla con un mayor grado de eficiencia los procesos de adquisición de bienes y servicios requeridos por el Ayuntamiento para el cumplimiento de sus objetivos.

2.75 Al respecto, el análisis de las adquisiciones realizadas por la Proveeduría en el año 2011 dan cuenta de los problemas de programación de las compras que presenta la Municipalidad de Aguirre, al observarse la escasa realización de licitaciones abreviadas, que contrastan con la excesiva cantidad de compras directas, cuya tramitación y control consumen todo el tiempo disponible del proveedor y su asistente. En ese período, se realizaron solamente 4 licitaciones abreviadas, las cuales contrastan con las 1 111 contrataciones directas.

2.76 La ausencia de información oportuna sobre las necesidades institucionales de bienes y servicios, que deben proveer los responsables de los programas institucionales a la Proveeduría, no permite la identificación de necesidades de bienes y servicios de la misma naturaleza que puedan adquirirse mediante procedimientos de licitación; impide la obtención de mejores precios al realizar compras de mayor volumen; propicia atrasos en el desarrollo de las actividades institucionales por la tardanza en su entrega; y promueve que la actividad contractual se concentre en la atención de necesidades siempre inmediatas y urgentes, que se atienden exclusivamente mediante procedimientos de contratación directa.

Contrataciones directas improcedentes para otorgar donaciones en especie.

2.77 El artículo 62 del Código Municipal permite que las municipalidades otorguen ayudas temporales a vecinos y vecinas del cantón que enfrenten situaciones, debidamente comprobadas, de desgracia o infortunio. Para otorgar estas ayudas y otras contempladas en el referido artículo, la Administración del Ayuntamiento no puede actuar en forma discrecional; se requieren

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regulaciones específicas que deben incorporarse en un reglamento, el cual requiere aprobación del Concejo Municipal.16

2.78 Por otra parte, las regulaciones para el manejo de las cuentas presupuestarias de egresos en el Sector Público17 señalan de manera expresa que las erogaciones para adquirir bienes, con el propósito de realizar donaciones en especie, deben clasificarse en las respectivas partidas, grupos y subpartidas por objeto del gasto correspondiente.

2.79 En adición a lo expuesto, las erogaciones que se clasifican dentro de la partida “Transferencias Corrientes”, al estar destinadas a la satisfacción de necesidades públicas de diversa índole, sin que exista una contraprestación de bienes y servicios, no es posible aplicarles las regulaciones relacionadas con la actividad contractual.

2.80 No obstante las regulaciones existentes en el marco jurídico en relación con el otorgamiento de ayudas temporales a vecinos y vecinas, durante el año 2011, el Alcalde implementó, sin reglamentación alguna, un programa de ayudas en especie de alimentos y materiales de construcción para personas de escasos recursos del Cantón de Aguirre.

2.81 Dicho programa, ejecutado a instancias del Alcalde, que demuestra la inoperancia de los mecanismos de control financiero existentes en la Municipalidad de Aguirre, se llevó a cabo mediante 135 contrataciones directas, que se financiaron en forma improcedente con el contenido presupuestario de la cuenta N.° 6.02.99 denominada “Otras transferencias a personas”, mediante autorizaciones dadas a la Proveeduría por para parte del Coordinador General de Hacienda, con el agravante de que la Contabilidad y la Tesorería, no detectaron ninguna desviación de las normas y regulaciones establecidas, a pesar de su responsabilidad de revisar en forma exhaustiva las transacciones, cuando se confeccionaron y firmaron los cheques.

Deficiencias en la preservación y conservación de los documentos

2.82 Una de las normas básicas de control interno referidas a los sistemas de información,18 establece el deber del jerarca y los titulares subordinados,

16

Artículo 13 inciso c) del Código Municipal 17

Clasificador por objeto del gasto, emitido por la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda en febrero del 2008

18 Norma 5.5 de las Normas de Control Interno para el Sector Público, aprobadas mediante resolución del

Despacho Contralor N.° R-CO-9-2009 del 26 de enero del 2009

27


según sus competencias, de implantar, comunicar, vigilar la aplicación y perfeccionar políticas y procedimientos de archivo apropiados para la preservación de los documentos e información que la institución deba conservar en virtud de su utilidad o por requerimiento técnico o jurídico.

2.83 La importancia del mantenimiento de archivos institucionales se pone de manifiesto en la necesidad de contar con material de referencia sobre la gestión, y particularmente cuando se considera la eventual responsabilidad de los servidores públicos y, por ende, la obligación de contar con evidencia cuando ella se requiera.

2.84 La ley del Sistema Nacional de Archivos19 obliga a las instituciones que conforman la Hacienda Pública a mantener técnicamente organizados los archivos de gestión y el archivo central; este último, con el propósito de reunir, conservar, clasificar, ordenar, describir, seleccionar, administrar y facilitar la documentación de toda la institución, de forma centralizada.

2.85 A pesar de que se reconoce, como indispensable, el funcionamiento del Archivo Central y de que se han canalizado recursos, durante los años 2010 y 2011, para la capacitación de funcionarios en temas relacionados con el manejo y conservación de los documentos, la actual Administración de la Municipalidad de Aguirre, al igual que las administraciones anteriores, no ha tomado acciones efectivas que permitan su implementación y, por ello, prevalece el desorden en el manejo de la información institucional, observándose, entre otras cosas, lo siguiente:

Acumulación de los documentos de varios años en las diversas unidades que conforman la estructura organizativa del Ayuntamiento.

Almacenamiento de documentación, sin orden alguno, en archivos inseguros que se encuentran en los pasillos institucionales, con una alta probabilidad de que sea desechada.

Disposición de documentos importantes, entre ellos, planos e información sobre expedientes de contratación administrativa del año 2010, en cajas y bolsas plásticas, que se ubican en el galerón donde se almacenan las herramientas y materiales de construcción, con un alto riesgo de pérdida o deterioro.

19

Artículo 39 de la Ley N.° 7202 del 24 de octubre de 1990.

28


2.86 Seguidamente se presenta una muestra del desorden, inadmisible en una entidad pública, en que se encuentra la documentación de la Municipalidad de Aguirre por la ausencia de un Archivo Central.

2.87 La ausencia de un archivo central, además de incumplir las disposiciones técnicas y jurídicas aplicables a la creación y mantenimiento de los archivos, promueve el desorden en el manejo de la información e impide que los sistemas de información coadyuven en el fortalecimiento del control interno institucional y la rendición de cuentas.

3 CONCLUSIONES

3.1 La Municipalidad de Aguirre administra recursos públicos por alrededor de dos mil quinientos millones de colones anuales, provenientes de diferentes fuentes de financiamiento tales como impuestos, tasas, precios y transferencias. Estos recursos, según el mandato constitucional y legal, se deben destinar para impulsar el desarrollo del Cantón, la promoción del bienestar y los intereses de los ciudadanos.

3.2 En ese contexto es fundamental contar con un sistema de administración financiera que integre y articule los subsistemas de presupuesto, tesorería, proveeduría y contabilidad para garantizar el eficiente y eficaz uso de los fondos públicos en el cumplimiento de los objetivos institucionales.

3.3 Lamentablemente el presente estudio revela que la Municipalidad de Aguirre no dispone de un sistema de administración financiera articulado e integrado, lo cual resulta inaceptable para esta Contraloría General. Los subsistemas de presupuesto, tesorería, proveeduría y contabilidad presentan deficiencias importantes que aumentan los riesgos de la comisión de actos irregularidades, la inobservancia e incumplimiento de la normativa jurídica y técnica aplicable, sin posibilidad de que sean detectadas por los controles existentes.

3.4 En ese sentido, los presupuestos formulados y ejecutados en los últimos dos años (2010, 2011) muestran sobrestimaciones de sus partidas de ingresos y egresos siendo estos últimos insostenibles por cuanto la recaudación real de

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los tributos ha sido menor a las proyecciones y a pesar de ello, no se realizaron los ajustes presupuestarios para buscar el equilibrio financiero.

3.5 Esto generó en esos años, de alguna manera, elevados déficits presupuestarios que alcanzaron las sumas de ¢126.843.845,89 y ¢252.989.874,30 que debieron financiarse con recursos asignados a ese ayuntamiento para el desarrollo de obras específicas, como por ejemplo, la construcción de la Casa de la Cultura y la reparación y mantenimiento de carreteras, todo en detrimento del logro de los objetivos institucionales.

3.6 A esto debe agregarse que por deficiencias en el control de la ejecución presupuestaria, la Administración dejó de registrar transacciones que elevarían el déficit del año 2011 a una suma superior a ¢500,00 millones.

3.7 Por otra parte la Tesorería muestra un manejo desordenado del efectivo, las cuentas corrientes, las inversiones y el pago de compromisos, al extremo de que la Municipalidad ha enfrentado en ciertos momentos, problemas de liquidez, recurriendo al financiamiento, por medio de la figura del sobregiro bancario en una de sus cuentas corrientes, durante 4 meses consecutivos, en el año 2011, por sumas hasta ¢50.000.000,00 mensuales, para financiar gastos corrientes, acción ejecutada por la Administración sin el conocimiento y aprobación del Concejo Municipal, y al margen del presupuesto institucional.

3.8 Por su parte, la Contabilidad tampoco constituye una fortaleza para el control interno en ese ayuntamiento, al carecer de un sistema de contabilidad patrimonial, lo que provoca un debilitamiento sustancial del control interno financiero, al restarle credibilidad a la información financiera que se produce y no garantizar que el registro de las transacciones financieras se realizan con apego a las disposiciones legales y técnicas, limitando la toma de decisiones y la rendición de cuentas, y aumentando el riesgo de que se cometan acciones irregulares.

3.9 Además, la Proveeduría Municipal opera sin ninguna reglamentación de organización y funciones y los bienes almacenados bajo su custodia se encuentran en unas instalaciones que no reúnen las condiciones mínimas para su protección. Su gestión se ha sustentado en las prácticas y rutinas administrativas basadas en la costumbre, que se van ajustando con la experiencia, el juicio y conocimiento de los funcionarios, aumentándose los riesgos de que se cometan actos indebidos en la adquisición de bienes y servicios.

3.10 Existe un abandono de las actividades relacionadas con la protección de los

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activos, ante la falta de recursos humanos y materiales indispensables para ello, esto impide a la Proveeduría mantener un registro de activos y realizar inventarios periódicos.

3.11 Además de las múltiples deficiencias en los componentes de la Administración Financiera, que denotan las grandes debilidades de control financiero presentes en la Municipalidad de Aguirre, debe agregarse que el Ayuntamiento no cuenta con un archivo central, incumpliendo las disposiciones técnicas y jurídicas aplicables a la creación y mantenimiento de los archivos, propiciando el desorden en el manejo de la información e impidiendo que los sistemas de información coadyuven en el fortalecimiento del control interno institucional y la rendición de cuentas.

3.12 Sin duda, las deficiencias consignadas en el presente trabajo, obligan al Concejo Municipal, a la alcaldesa en ejercicio y a las jefaturas de las actividades relacionadas con el sistema de Administración Financiera, a tomar decisiones que promuevan mejoras inmediatas en el funcionamiento e integración de ese Sistema, y permitan la disminución del riesgo, que prevalece, de que se cometan irregularidades con el manejo de los fondos públicos.

4 DISPOSICIONES

4.1 De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N.° 7428, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo (o en el término) conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

4.2 Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar la aplicación de los procedimientos administrativos que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.

Al Concejo Municipal

4.3 Integrar una comisión especial, una vez que el Concejo conozca el contenido del presente informe, que incluya la participación del contador municipal y del auditor interno, que efectúe un análisis exhaustivo, debidamente

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documentado, sobre los resultados de las liquidaciones correspondientes a los años 2009, 2010 y 2011.

Dicho análisis debe establecer en forma exacta los errores que se produjeron en los resultados de las liquidaciones de los referidos períodos, y precisar el déficit acumulado al 31 de diciembre de 2011, así como el detalle de las partidas del superávit específico que se utilizaron para su financiamiento.

El análisis debe someterse a conocimiento y aprobación del Concejo, a más tardar el 31 de enero del 2013; utilizarse como insumo fundamental para elaborar la liquidación presupuestaria del año 2012; y remitirse ese análisis a este órgano contralor a más tardar el 28 de febrero del 2013. Ver puntos del 2.26 al 2.36 de este informe.

4.4 Definir, mediante acuerdo, los requerimientos técnicos que debe cumplir la Administración Municipal para que el Concejo Municipal se garantice la confiabilidad y exactitud de los resultados de las liquidaciones presupuestarias, que se someten a su aprobación. La certificación del acuerdo tomado debe remitirse a esta Contraloría General el 15 de enero del 2013. Ver puntos del 2.26 al 2.33 de este informe.

4.5 Emitir un acuerdo de aprobación del plan de acción de amortización del déficit indicado en la disposición 4.9 del presente informe. Una certificación del acuerdo debe remitirse el 30 de marzo del 2013 a este órgano contralor. Ver puntos del 2.14 al 2.25 de este informe.

4.6 Aprobar el Manual de Procedimientos Financiero Contable, elaborado por la administración municipal y dictaminado previamente por la Auditoría Interna, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 114 del Código Municipal.

Remitir a esta Contraloría General una certificación sobre el acuerdo de aprobación tomado por ese Concejo Municipal, en el plazo de tres meses contado a partir de la fecha de recibo de dicho manual.

4.7 Aprobar y ordenar la publicación en el Diario Oficial La Gaceta, del reglamento de organización y funciones de la proveeduría institucional.

La certificación sobre el acuerdo de aprobación y el número y fecha de la publicación realizada debe remitirse a este órgano contralor, el 30 de junio de 2013. Ver puntos del 2.65 al 2.68 de este informe.

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A la Alcaldesa Municipal

4.8 Girar una instrucción al Coordinador General de Hacienda para elaborar un informe al 30 de junio de cada año, que determine si es preciso elaborar un presupuesto extraordinario para ajustar el comportamiento de los ingresos reales con los ingresos presupuestados, con el fin de evitar sobrestimaciones de ingresos y posibles resultados deficitarios al final del año.

Una copia de la instrucción girada debe remitirse a este órgano contralor, a más tardar el 30 de marzo del 2013. Ver puntos del 2.7 al 2.25 de este informe.

4.9 Elaborar, una vez que cumpla la disposición 4.3 y se determine el déficit acumulado que se presente al 31 de diciembre de 2012, un plan de acción para amortizar el déficit, que incorpore las alternativas, plazos requeridos y responsables de su implementación. Copia del referido plan de acción, aprobado por el Concejo Municipal, debe remitirse el 30 de marzo del 2013 a este órgano contralor. Ver puntos del 2.14 al 2.25 de este informe.

4.10 Emitir una directriz para eliminar las facultades otorgadas al Coordinador General de Hacienda Municipal relacionadas con la firma de cheques, la autorización de desembolsos electrónicos en la Tesorería Nacional y el retiro de recursos invertidos en fondos de inversión, mientras sea el responsable del manejo del Presupuesto Institucional y no se hayan implementado el sistema de contabilidad patrimonial y el manual de procedimientos financiero-contables que establece el artículo N.° 114 del Código Municipal. Dichas facultades deben ser asumidas por la Alcaldesa Municipal.

Remitir esa directriz a este órgano contralor, a más tardar el último día hábil del año 2012. Ver punto 2.45 de este informe.

4.11 Emitir una instrucción, una vez conocido el presente informe, a la Tesorera Municipal, con el propósito de: resolver las limitaciones existentes para la elaboración de los estados diarios de caja; suscribir los cierres diarios de caja; garantizar el orden y la existencia de todos los comprobantes que justifican las transacciones financieras que se realizan mediante cuentas corrientes bancarias, incluyendo las realizadas directamente por la Tesorería Nacional, y los fondos de inversión; y eliminar el uso de sobregiros en cuenta corriente al margen de las regulaciones presupuestarias.

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La copia de la mencionada instrucción debe ser remitida a este órgano contralor, a más tardar, el 4 de enero del 2013 Ver puntos del 2.37 al 2.54 de este informe.

4.12 Elaborar y divulgar a los encargados de las Unidades de Contabilidad, Presupuesto, Tesorería, Cobros y Proveeduría, el Manual de Procedimientos Financiero Contable que exige el artículo 114 del Código Municipal. Este manual deberá remitirse a la Auditoría Interna para que lo dictamine y al Concejo Municipal para su aprobación, conforme lo dispone el numeral citado. Remitir a esta Contraloría General, en un plazo de seis meses contado a partir de la fecha de recibo de este informe, una certificación en la cual conste que dicho documento fue elaborado; y en un plazo de un mes contado a partir de la fecha de aprobación del manual por el Concejo Municipal, enviar una certificación de la divulgación del manual. Ver puntos 2.40 al 2.41 de este informe.

4.13 Elaborar un plan de acción, cuya ejecución debe asignarse al contador municipal, para el desarrollo y puesta en marcha del sistema contable patrimonial de la Municipalidad de Aguirre, que permita la elaboración de estados financieros al 31 de diciembre de 2013. Ver puntos del 2.59 al 2.61 de este informe. Este plan debe estar preparado máximo al 28 de febrero de 2013 y remitir copia a la Contraloría General.

4.14 Elaborar, publicar en el Diario Oficial La Gaceta y divulgar el reglamento de organización y funciones de la proveeduría institucional.

La certificación sobre la confección del reglamento, aprobado por el Concejo y su publicación y divulgación debe remitirse a este órgano contralor, el 30 de junio de 2013. Ver puntos del 2.65 al 2.68 de este informe.

4.15 Designar un funcionario para cumplir con las funciones de almacenamiento, protección y control de los bienes institucionales.

La comunicación sobre la designación realizada debe remitirse a este órgano contralor, el 29 de marzo de 2013. Ver puntos del 2.65 al 2.68 de este informe.

4.16 Emitir una directriz dirigida a la proveeduría institucional para que no tramite procedimientos de contratación administrativa con cargo a la partida de otras “transferencias a personas” cuenta N.° 6.02.99.

Copia de la directriz dirigida a la proveeduría, debe remitirse a este órgano contralor, el 30 de marzo de 2013. Ver puntos del 2.74 al 2.76 de este informe.

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4.17 Implementar el funcionamiento del archivo central para la protección de la documentación institucional, a más tardar, al 30 de junio del 2013. Remitir oficio donde conste su funcionamiento, ante esta Contraloría General, a más tardar el 15 de julio del 2013. Ver punto 2.82 al 2.87 de este informe.

Consideraciones finales

4.18 La información que se solicita en este informe para acreditar el cumplimiento de las disposiciones anteriores, deberá remitirse, en los plazos fijados, al Área de Seguimiento de Disposiciones de la Contraloría General de la República. La Administración debe designar y comunicar al Área de Seguimiento de Disposiciones, en un plazo no mayor de cinco días hábiles, contado a partir de la sesión del órgano colegiado inmediata posterior al recibo de este informe, el nombre, número de teléfono y correo electrónico de la persona que fungirá como el contacto oficial con esa Área con autoridad para informar sobre el avance y cumplimiento de las disposiciones correspondientes.

4.19 De conformidad con lo establecido por los artículos 343, 346 y 347 de la Ley General de la Administración Pública, contra este informe caben los recursos ordinarios de revocatoria y apelación, que deberán interponerse dentro del tercer día a partir de la fecha de la sesión del órgano colegiado inmediata posterior al recibo de la comunicación del informe, correspondiéndole a esta Área de Fiscalización la resolución de la revocatoria y al Despacho Contralor, la apelación.

4.20 De presentarse conjuntamente los recursos de revocatoria y apelación, esta Área de Fiscalización en caso de rechazo del recurso de revocatoria, remitirá el recurso de apelación al Despacho Contralor para su resolución.

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Anexo Único

Observaciones al borrador del informe sobre el sistema de control interno financiero en la Municipalidad de Aguirre

Nro. Párrafos 2.3.

Observaciones Administración

La administración señala, en relación con las limitaciones observadas en la formulación del presupuesto institucional, que en la fase de formulación para el período 2013 se ha logrado una mayor participación y una mejor proyección de los ingresos institucionales, con estimaciones bastante conservadoras, debidamente fundamentadas en métodos técnicos y considerando la evaluación física y financiera de períodos anteriores.

¿Se acoge? Si

No

Parcial

Argumentos CGR

Para esta Contraloría General resulta de medular importancia el interés mostrado por la Administración para superar sus limitaciones en el manejo presupuestario y para que este instrumento resulte determinante para la toma de decisiones.

Nro. Párrafos 2.25.


Sobre el uso y control de los recursos de la Ley N.° 8114 se destaca que el Departamento de Contabilidad realiza conciliaciones bancarias de la cuenta corriente que se utiliza exclusivamente para manejar dichos recursos, así como de la cuenta de Caja Única que administra la Tesorería Nacional.

¿Se acoge? S

No

Parcial

Argumentos CGR

La realización de conciliaciones bancarias, a pesar de su importancia, no brindan garantía alguna de que los recursos de la Ley N.° 8114 se usan exclusivamente para realizar obras viales cantonales, en razón de que las conciliaciones representan un instrumento de control utilizado con posterioridad a la realización de las transacciones.



Sobre el resultado erróneo de la liquidación del 2009 producido por una disminución improcedente de 81,4 millones a los ingresos del superávit específico por ¢177 millones, que se encontraban en un Fondo de Inversión, los cuales estaban destinados a la realización del Proyecto de la Casa de la Cultura, la Administración señala la existencia de la modificación presupuestaria No. 9-2009, aprobada por el Concejo Municipal en la Sesión Ordinaria 330 del 17 de noviembre de 2009, acuerdo No. 5, Artículo Tercero, donde se aprobó modificar los recursos presupuestados del referido Proyecto por un monto de ¢81.420.874,15 y asignarlos a otros proyectos, los cuales se ejecutaron a finales del 2009 y en el 2010. Se menciona además que esos proyectos se cancelaron con recursos de la cuenta corriente No. 1800-7 pues se contaba con suficiente liquidez para asumirlos y por ello no se liquidó a finales del 2009 el Fondo de Inversión existente, el cual es el que realmente

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tuvo que haber financiado dichos proyectos por haber sido autorizado por el Concejo Municipal. Por ello disminuyeron en el 2010 el Fondo de Inversión para reintegrarle a la cuenta No. 1800-7 los recursos que se habían pagado en el 2009.

¿Se acoge? S

No

Parcial

Argumentos CGR

Para esta Contraloría General las observaciones brindadas carecen de fundamento y ratifican la necesidad de corregir los resultados de la liquidación presupuestaria correspondiente al año 2009, por lo siguiente:

La modificación presupuestaria No. 9-2009 aprobada en noviembre de 2009, es un movimiento que le da contenido presupuestario a una serie de proyectos de inversión que requerían procesos de contratación administrativa para su ejecución que evidentemente no podían realizarse en el mes de diciembre de 2009, lo que hacía imposible su ejecución. Si algunos proyectos se ejecutaron antes de noviembre de 2009, es evidente que no tenían contenido presupuestario y que la modificación en comentario procuró normalizar esa situación al final del período presupuestario.

Tal y como lo confirma la Administración los ingresos del Fondo de Inversión por ¢81,4 millones, que se presupuestaron en el 2009 como ingresos de superávit específico destinados al Proyecto Casa de la Cultura, no se traspasaron a la cuenta No. 1800-7 durante ese año. Por tanto, no existía fundamento alguno para rebajar la mencionada suma en la liquidación del año 2009. Ese movimiento, al margen del presupuesto, disminuyó en ¢ 81,4 millones la suma del superávit específico que debía aparecer en la liquidación del 2009 y, en consecuencia, permitió obtener un superávit libre en dicho período. Lo procedente es realizar el ajuste correspondiente, que derivará en un déficit presupuestario para el referido período.

El traslado de los recursos del Fondo de Inversión a la cuenta No. 1800-7 no se fundamenta en movimientos presupuestarios.



Se menciona que la Administración ya subsanó los problemas de control interno que se presentaban en la Tesorería Municipal, en relación con la elaboración de los reportes diarios de caja y los formularios de cierre diario de caja, debido a la aplicación de un sistema denominado Tesomun y una actualización de la plataforma tecnológica efectuada en noviembre de 2012.

¿Se acoge? S

No

Parcial

Argumentos CGR

Se reconoce el esfuerzo de la Administración para mejorar los controles financieros relacionados con la percepción y custodia de los ingresos institucionales y se advierte de la necesidad de mantener una vigilancia permanente sobre su cumplimiento.

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