INFORME NRO. DFOE-AE-IF-01-2016 14 de enero, 2016

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE FISCALIZACIÓN DE SERVICIOS AMBIENTALES Y DE ENERGÍA

INFORME DE LA AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL ACERCA DE LA LIQUIDACIÓN PRESUPUESTARIA DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE

TURISMO, PERIODO 2014

2016

CONTENIDO

Página nro.

RESUMEN EJECUTIVO

1. INTRODUCCIÓN .................................................................................................... 1

ORIGEN DE LA AUDITORIA .................................................................................................... 1

OBJETIVO DE LA AUDITORIA .................................................................................................. 1

NATURALEZA Y ALCANCE DE LA AUDITORIA .............................................................................. 1

LIMITACIONES QUE AFECTARON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORIA .................................................. 2

GENERALIDADES ACERCA DE LA AUDITORIA .............................................................................. 2

METODOLOGÍA APLICADA .................................................................................................... 2

COMUNICACIÓN DE RESULTADOS .......................................................................................... 3

2. RESULTADOS ........................................................................................................ 3

INCONSISTENCIAS EN LA FORMULACIÓN Y EJECUCIÓN DE INGRESOS ............................................... 3

SUBESTIMACIÓN DE LOS INGRESOS DEL ICT......................................................................... 3 NO SE OTORGÓ CARÁCTER ESPECÍFICO AL IMPUESTO DE LOS USD$15 ..................................... 6

CRECIENTE ACUMULACIÓN DEL SUPERÁVIT LIBRE SIN VINCULACIÓN A OBJETIVOS Y METAS ................. 7

DEBILIDADES EN LA ELABORACIÓN DE LA LIQUIDACIÓN PRESUPUESTARIA ...................................... 10

3. CONCLUSIONES .................................................................................................. 11

4. DISPOSICIONES ................................................................................................... 12 CUADROS Cuadro nro. 1 Ingresos presupuestados y recaudados al 31 de diciembre de 2014..………….5

GRAFICOS Grafico nro. 1 Comportamiento Superávit Libre 2010-2014..…………………………………………….9

RESUMEN EJECUTIVO ¿Qué examinamos? La auditoría tuvo como objetivo verificar la pertinencia y validez de la información de los principales ingresos y gastos contenidos en la liquidación presupuestaria del Instituto Costarricense de Turismo (ICT) correspondiente al periodo 2014; así como, examinar la suficiencia y cumplimiento de los mecanismos de control instaurados para ese efecto. El período analizado comprendió del 1° de enero al 31 de diciembre de 2014, y se amplió al 1 de enero de 2010, para el estudio de la estimación de ingresos y el superávit acumulado. ¿Por qué es importante? Es relevante el análisis de los saldos presupuestarios, como medio para fortalecer las actividades administrativas, así como, las operaciones económicas y financieras orientadas al recaudo de los ingresos y su aplicación en los gastos del ejercicio económico respectivo. También, para impulsar la gestión por resultados en la Administración Pública. ¿Qué encontramos? El ICT subestimó los ingresos correspondientes al periodo 2014 en aproximadamente ¢3.648,1 millones; que representa una desviación del 11,96% con respecto al presupuesto total de ese año por ¢30.493,0 millones. Al respecto, las buenas prácticas emitidas por la organización Public Expenditure and Financial Accountability sugieren que el resultado más impreciso en una estimación es el 8% o más de desviación, y la mejor es aquella en donde ésta es inferior a un 3%. Los principales rubros subestimados son los ingresos tributarios: impuestos de salida al exterior establecidos en el artículo 46 de la Ley Orgánica del ICT, nro. 1917, y el impuesto de USD$15 cobrado a cada turista que ingresa al territorio nacional con un boleto aéreo adquirido en el exterior, establecido en el artículo 2 de la Ley de Fortalecimiento del Desarrollo de la Industria Turística Nacional, nro. 8694.

La situación se debe al uso de métodos de estimación que no consideran el análisis estadístico ni económico de series históricas de los impuestos, en contraste con métodos de estimación de ingresos generalmente aceptados como el de estacionalidad, regresión lineal (mínimos cuadrados ordinarios) y el modelo autorregresivo integrado de promedio móvil (regresión ARIMA, por su acrónimo en inglés). Al respecto, la estimación efectuada por el Órgano Contralor mediante la aplicación de los tres métodos referidos, permitió arribar a cifras de ingreso con una desviación del 2%, 4,7% y 7,8% respecto del ingreso real para los impuestos de salida al exterior en el período 2014; valores razonables si se considera la buena práctica citada, y contrasta con la desviación de 15,71% resultante de la estimación efectuada por el ICT para esos impuestos.

También, la Contraloría General determinó que los cálculos de estimación del ICT presentan un error aritmético, el uso de valores extremos para el cálculo de tasas de visitación al país, y una variación cambiaria del 5,2% al momento de estimar el ingreso de USD$15, cuyo efecto fue la subestimación de ¢586,6 millones de colones.

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Por su parte, no se otorgó el carácter de específico al ingreso proveniente del impuesto de los USD$15. Lo anterior, es contrario a la naturaleza de este tributo, pues, de conformidad con el artículo 2 de la Ley nro. 8694 se destina específicamente a la promoción, el mercadeo, la planificación y el desarrollo sostenible de Costa Rica como destino turístico. Así, ¢2.029,8 millones fueron clasificados como superávit libre cuando lo correcto es asociarlos al superávit específico. En consecuencia, una parte de ese monto fue transferido a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, en detrimento de su contribución a la finalidad pretendida por el legislador.

Se presenta la tendencia creciente a la acumulación del superávit libre del ICT, que al 2014 asciende a ¢14.307,1 millones y para el cierre del 2015 se estima en ¢23.506,3 millones. Lo anterior, se debe a la política emitida por la Junta Directiva del ICT en el 2011 orientada a la consecución de recursos para la construcción del Centro Nacional de Congresos y Convenciones, previsto en el Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018 “Alberto Cañas Escalante”. Dicha política carece de una meta cuantificable y plazo de cumplimiento. Es así como, el monto estimado de superávit al 2015 supera aproximadamente en un 40% el aporte requerido para la construcción de dicho Centro, y de ese porcentaje, solo el 16% cuenta con programación de egresos en asocio a objetivos y metas.

La acumulación del superávit libre del ICT también se debe a una subejecución del 33% de los recursos presupuestados en 2014, principalmente porque no fueron ejecutados los montos previstos para la construcción del Centro Nacional de Congresos y Convenciones, ante restricción del gasto establecido por la Autoridad Presupuestaria para ese período.

Además, se determinó que la base de registro utilizada para los ingresos es la de efectivo, pero para los gastos se usa tanto el efectivo como el devengado, lo cual ocasionó una diferencia de ¢24,9 millones entre los saldos bancarios al 31 de diciembre de 2014, y el saldo del superávit de ese año. Además, no se cuenta con mecanismos que garanticen la vinculación de los avances físicos y financieros de la ejecución presupuestaria; ello, por la falta de manuales de procedimiento que guíen la confección de las liquidaciones presupuestarias.

¿Qué sigue? Se giran disposiciones a la Junta Directiva del ICT para que establezca una programación de actividades a financiar mediante los recursos de superávit libre que contemple plazos de cumplimiento. Además, a la Gerencia General para emitir el manual de procedimientos para la ejecución y registro del presupuesto y elaboración de la liquidación presupuestaria. También, para que establezca e implemente métodos estadísticos y económicos en las estimaciones de ingresos del ICT; y un mecanismo para monitorear periódicamente las variables que afectan la estimación de ingresos.

INFORME Nro. DFOE-AE-IF-01-2016

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE FISCALIZACIÓN DE SERVICIOS AMBIENTALES Y DE ENERGÍA

INFORME DE LA AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL ACERCA DE LA LIQUIDACIÓN PRESUPUESTARIA DEL INSTITUTO COSTARICENSE DE

TURISMO, PERIODO 2014

1. INTRODUCCIÓN

ORIGEN DE LA AUDITORIA

1.1. La auditoría se realizó con fundamento en las competencias que le confieren a la Contraloría General los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, así como, los artículos 17, 21 y 37 de su Ley Orgánica nro. 7428 del 07 de setiembre de 1994.

1.2. Es relevante el análisis de los saldos presupuestarios, como medio para fortalecer las actividades administrativas, así como, las operaciones económicas y financieras orientadas al recaudo de los ingresos y su aplicación en los gastos del ejercicio económico respectivo. También, para impulsar la gestión por resultados en la Administración Pública.

OBJETIVO DE LA AUDITORIA

1.3. La auditoría tuvo como objetivo verificar la pertinencia y validez de la información de los principales ingresos y gastos contenidos en la liquidación presupuestaria del Instituto Costarricense de Turismo (ICT), correspondiente al periodo 2014; así como, examinar la suficiencia y cumplimiento de los mecanismos de control instaurados para ese efecto.

NATURALEZA Y ALCANCE DE LA AUDITORIA

1.4. La auditoría abarcó el proceso de ejecución y liquidación presupuestaria para determinar la razonabilidad del resultado presupuestario del ICT al 31 de diciembre de 2014. El análisis se enfocó en los ingresos y egresos más relevantes en cuanto a su monto e incidencia en el quehacer institucional. Este es el caso de los ingresos tributarios establecidos mediante los incisos a) y b) del artículo 46 de

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la Ley orgánica de dicho Instituto, nro. 1917, el artículo 2 de la Ley de Fortalecimiento de la Industria Turística Nacional, nro. 8694, y los recursos de vigencias anteriores. El período analizado comprendió del 1° de enero al 31 de diciembre de 2014, y se amplió al 1 de enero de 2010 para el estudio de la estimación de ingresos y el superávit acumulado.

LIMITACIONES QUE AFECTARON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORIA

1.5. La liquidación presupuestaria del ICT correspondiente al período 2014 no presenta el detalle de la aplicación de los recursos provenientes del impuesto establecido en la Ley nro. 8694. Por esta razón, no fue posible constatar el destino específico de ese ingreso en la promoción, mercadeo, planificación y desarrollo sostenible de Costa Rica como destino turístico.

GENERALIDADES ACERCA DE LA AUDITORIA

1.6. El ICT se creó mediante la Ley nro. 1917 como una institución autónoma del Estado, cuya principal finalidad es incrementar el turismo en el país. Para ello, debe fomentar el ingreso y la grata permanencia de los visitantes extranjeros que busquen descanso, diversiones o entretenimiento; promover la construcción y mantenimiento de lugares de habitación y recreo para uso de los turistas; realizar en el exterior la propaganda necesaria para dar a conocer el país y atraer el turismo, así como, promover y vigilar la actividad privada de atención al turismo.

1.7. Para el cumplimiento de estos fines, la Contraloría General le aprobó al ICT un presupuesto de ingresos y egresos para el 2014 de ¢30.493,1 millones. Al 31 de diciembre de dicho año, fueron recibidos ingresos por ¢46.278.8 millones y ejecutados egresos por ¢20.186.2 millones.

METODOLOGÍA APLICADA

1.8. La metodología utilizada se fundamentó en el procedimiento de auditoría de carácter especial establecido en el Manual General de Fiscalización Integral de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa. Las fuentes de información utilizadas fueron: la Liquidación Presupuestaria, el Plan Operativo y el Informe de Evaluación Anual de Metas, todos de 2014. Además, se recabó información mediante comunicaciones escritas y entrevistas a los funcionarios encargados del proceso presupuestario en el ICT.

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COMUNICACIÓN DE RESULTADOS

1.9. La comunicación preliminar de los resultados de la auditoría y la entrega del borrador del informe, se efectuó el 4 de diciembre de 2015 en las oficinas del ICT. En dicha ocasión estuvieron presentes: el Master Alberto López Chaves, Gerente General, el Master Wilson Orozco Gutierrez, Líder del Macroproceso Administrativo Financiero, la Licenciada Ana María Fung Li, Jefe del Departamento Financiero, la Licenciada Olga Cordero Calderón, encargada de Presupuesto, el Licenciado Juan Huertas Cerdas, Jefe del Departamento de Ingresos, y el Licenciado Fernando Rivera Solano, Auditor Interno.

1.10. Posteriormente, el ICT remitió observaciones al párrafo 2.19 del borrador del informe, mediante el oficio nro. G-2585-2015 del 18 de diciembre de 2015, las cuales fueron consideradas en lo pertinente. El detalle se muestra en el Anexo 1 de este informe.

2. RESULTADOS

INCONSISTENCIAS EN LA FORMULACIÓN Y EJECUCIÓN DE INGRESOS

SUBESTIMACIÓN DE LOS INGRESOS DEL ICT

2.1 El ICT subestimó los ingresos correspondientes al periodo 2014 en aproximadamente ¢3.648,1 millones, suma que representa una desviación del 11,96% con respecto al presupuesto total de ese año por ¢30.493,0 millones. Al respecto, buenas prácticas emitidas por la organización Public Expenditure and Financial Accountability1 sugieren que el resultado más impreciso en una estimación es el 8% o más de desviación, y la mejor es aquella en donde esta es inferior al 3%. Las partidas presupuestarias en las cuales se refleja la subestimación, se presentan en el cuadro nro. 1.

1 PEFA por sus siglas en inglés. Documento: Public Financial Management Performance Measurement Framework (Revised January 2011). Pág.15.

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Cuadro nro. 1 Ingresos presupuestados y recaudados

Al 31 de diciembre de 2014

Fuente: Elaboración propia con base en los datos del Sistema de Información sobre Planes y Presupuesto.

a No incluye sumas del superávit libre ni específico.

2.2 En cuanto a los ingresos tributarios, la situación se debe a la aplicación de métodos de estimación que no consideran el análisis estadístico ni económico de series históricas de los impuestos establecidos en los artículos 46 de la Ley Orgánica del ICT, nro. 1917, y 2 de la Ley de Fortalecimiento del Desarrollo de la Industria Turística Nacional, nro. 8694. Ello, en contraste con métodos generalmente aceptados para la estimación de ingresos como el de estacionalidad, regresión lineal (mínimos cuadrados ordinarios) y el modelo autorregresivo integrado de promedio móvil (regresión ARIMA, por su acrónimo en inglés).

2.3 De manera propositiva, la Contraloría General estimó mediante esos tres métodos, los ingresos correspondientes a los rubros: a) impuesto del 5% sobre el valor de los pasajes vendidos en Costa Rica, y b) impuesto del 5% sobre pasajes internacionales cuyo origen de ruta sea Costa Rica, ambos establecidos en el artículo 46 precitado. Para ello, se utilizó la serie trimestral y anual de datos digitados por el ICT en el Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos Públicos (SIPP). Al respecto, el

CUENTA Y DETALLE PRESUPUESTADOa RECAUDADOa DIFERENCIA DESVIACIÓN

Impuesto de salida al exterior

9.417.960.000,00 10.897.981.450,86 (1.480.021.450,86) 15,71

Otros impuestos sobre el comercio exterior y transacciones internacionales

11.268.000.000,00 12.345.489.808,68 (1.077.489.808,68) 9,56

Alquiler de edificios e instalaciones

15.850.000,00 20.189.140,90 (4.339.140,90) 27,38

Intereses sobre títulos valores del Gobierno Central

200.000.000,30 628.803.631,41 (428.803.631,11) 214,40

Intereses moratorios por atraso en pago de impuesto

9.950.000,00 37.665.587,42 (27.715.587,42) 278,55

Intereses sobre cuentas corrientes y otros depósitos en Bancos Estatales

0,00 38.311.856,77 (38.311.856,77) -

Diferencias por tipo de cambio

0,00 591.409.970,33 591.409.970,33 -

Total 20.911.760.000,3 24.559.851.446,37 (3.648.091.446,07)

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Órgano Contralor obtuvo cifras con una desviación del 2% con base en el método de estacionalidad, 4,7% con el método de regresión lineal, y 7,8% con el modelo autorregresivo integrado de promedio móvil. Estos valores son razonables si se considera la buena práctica citada, y contrasta con la desviación del 15,71% obtenida por el ICT que resultó en la subestimación de ingresos.

2.4 Además, en relación con el impuesto de 5% sobre el valor de los pasajes vendidos en Costa Rica, se identificó un error aritmético asociado a la tasa de crecimiento interanual de visitantes al país; también, se utilizó el dato estimado de recaudación de 2012, cuando ya se contaba con el dato real de ese año. Con respecto al impuesto de 5% sobre pasajes internacionales se aplicó una tasa de crecimiento de salidas de costarricenses y residentes, en cuya cuantificación se emplearon datos altamente dispersos, a saber: -5% en 2001, 1% en 2002, 19% en 2007 y -8% en 2008. Lo anterior, propició la subestimación de esos ingresos.

2.5 A su vez, el ICT estimó con una desviación del 9,56% el ingreso denominado Otros impuestos sobre Comercio Exterior y Transacciones Internacionales, establecido en el artículo 2 de la Ley nro. 8694; lo cual, también contribuyó a la subestimación de estos ingresos. Este impuesto consiste en el cobro de USD$15 a cada turista que ingresa al territorio nacional con un boleto aéreo adquirido en el exterior.

2.6 En la estimación de dicho impuesto para el 2014 se observó una variación2 cambiaria de 5,2%, cuyo efecto fue la subestimación del ingreso por ¢586,6 millones. De esta forma, a pesar de que el tipo de cambio es una variable determinante para estimar este impuesto, el ICT no utilizó las cifras del Banco Central de Costa Rica, que tienden a ser más precisas.

2.7 Es práctica del ICT realizar una única estimación de los ingresos del período, y no se reestiman los ingresos en momentos clave del año, por ejemplo en junio cuando el análisis de estacionalidad realizado por el Órgano Contralor, revela una recaudación del 50% de los ingresos tributarios del período.

2 En la estimación realizada por el ICT se utilizó como supuesto un tipo de cambio de ¢517,7 por 1USD,

mientras que al cierre del año 2014 el tipo de cambio promedio de venta observado fue de ¢544,7 por USD

$1.

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2.8 Por su parte, las subestimaciones de los ingresos no tributarios se deben a situaciones poco recurrentes, entre ellas, al cambio en las condiciones de arrendamiento de uno de los bienes del ICT. También, a la permanencia de los recursos para el Centro Nacional de Congresos y Convenciones en inversiones en títulos valores del Gobierno Central por más tiempo del previsto, ante la no ejecución de esos recursos en el 2014. Además, a la mayor ejecución de cobros judiciales del derogado impuesto3 del 3% sobre el hospedaje, y a las diferencias por los tipos de cambio aplicados a proyectos, especialmente a Papagayo.

2.9 Lo descrito en párrafos anteriores, contrasta con la norma 4.1.4 Estimación de los Ingresos, de las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público, según la cual, las estimaciones de los ingresos del presupuesto se harán con base en métodos técnicos, matemáticos, financieros y estadísticos de común aceptación, considerando su composición y estacionalidad; cuyos supuestos deberán estar técnicamente fundamentados y documentados.

2.10 Además, la situación resulta incongruente con la norma 2.1.3, según la cual, en el subsistema de presupuesto, son funciones del Jerarca: iii. Establecer las unidades y funcionarios responsables de realizar las estimaciones de los ingresos que financiarán el presupuesto institucional y las plurianuales de recursos, así como los mecanismos de control interno para garantizar la validez de dichas estimaciones; y el inciso v. que establece la obligación de realizar evaluaciones periódicas a efecto de ordenar oportunamente las correcciones procedentes.

2.11 La subestimación de ingresos ocasiona una desvinculación entre la capacidad financiera de la Institución y los objetivos y metas que establece, en el tanto los recursos percibidos de más, no se asignan a actividades sustantivas del ICT para un incremento en la actividad turística del país. También, limita la toma de decisiones atinente al desarrollo de proyectos, ante la incertidumbre ocasionada en la inexactitud de los ingresos a percibir.

NO SE OTORGÓ CARÁCTER ESPECÍFICO AL IMPUESTO DE LOS USD$15

2.12 No se otorgó el carácter de específico al ingreso proveniente del impuesto de los USD$15. Lo anterior, es contrario a la naturaleza de este tributo, pues, de conformidad con el artículo 2 de la Ley nro. 8694 se destina específicamente a la promoción, el mercadeo, la planificación y el desarrollo sostenible de Costa Rica

3 Artículo nro. 7 de la Ley Utilidad Pública Industria Turismo y Crea Impuesto Hospedaje para ICT, nro. 2706. Ley derogada por el artículo 8 de la Ley del Fortalecimiento del Desarrollo de la Industria Turística Nacional, N° 8694 del 11 de diciembre de 2008

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como destino turístico. Así, ¢2.029,8 millones fueron clasificados como superávit libre cuando lo correcto es asociarlos al superávit específico. En consecuencia, una parte de ese monto fue transferido a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, en detrimento de su contribución a la finalidad pretendida por el legislador.

2.13 Esta situación se debe a la aplicación poco rigurosa de las normas que establecen la administración específica de dicho impuesto, desde la emisión de la Ley. Ello a pesar de que a criterio4 del ICT, el Legislador fue claro en la naturaleza específica del impuesto de los USD$15.

2.14 Al respecto, es necesario indicar que disponer de los recursos generados por el impuesto de los USD$15 a finalidades diferentes a las asignadas por la ley, presenta un límite de naturaleza jurídica que escapa a consideraciones de conveniencia. Así, la discrecionalidad administrativa encuentra un límite que le impone el ordenamiento jurídico, tal como lo expresa el artículo 15 de la Ley General de la Administración Pública, nro. 6227.

2.15 El manejo indiferenciado de dicho impuesto con respecto a otros ingresos percibidos por el ICT, afecta la razonabilidad y veracidad de las cifras del superávit 2014, y limita la rendición de cuentas precisa de las actividades abarcadas con dichos fondos.

CRECIENTE ACUMULACIÓN DEL SUPERÁVIT LIBRE SIN VINCULACIÓN A

OBJETIVOS Y METAS

2.16 El ICT cerró el 2014 con un superávit libre de ¢14.307,1 millones, el cual, se estima que aumentará a ¢23.506,3 millones para el 2015. Esto refleja una tendencia creciente de acumulación de recursos, según se muestra en el gráfico nro. 1.

4 Oficio de la Gerencia General nroG-2146-2015 del 19 de octubre de 2015.

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Grafico nro. 1 Comportamiento Superávit Libre

2010-2014 -En millones-

Fuente: Elaboración propia con base en datos del SIPP y la constancia del ICT nro. DF-155-2015 del 30 de setiembre de 2015. *Montos reales de conformidad con los datos consignados en el SIPP. *Monto estimado con base en la constancia del ICT nro. DF-155-2015 del 30 de setiembre de 2015.

2.17 De acuerdo con los planes del ICT, los recursos acumulados se destinarán en su mayoría al Centro Nacional de Congresos y Convenciones5, previsto en el Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018 “Alberto Cañas Escalante”. Para este Centro, se indicó que el ICT aportará aproximadamente USD$24 millones.

2.18 El ICT estableció una política para la obtención de los recursos para ese Centro, pero no definió una meta cuantificable y plazo de cumplimiento; es así como, el monto estimado de superávit al 2015 supera en un 40% el aporte requerido para su construcción. De ese porcentaje, solo el 16% cuenta con programación de

5 Este proyecto está previsto en el Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018, con el objetivo de impulsar la diversificación de la oferta de productos turísticos, para propiciar mayores oportunidades de desarrollo económico y social del país. El proyecto abarca la construcción, equipamiento, supervisión y los compromisos asumidos con el Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA), propietario del terreno donde se ubicará el Centro.

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egresos en asocio a objetivos y metas, relativas a mercadeo turístico. Además, parte de dicho superávit se tiene reservado para dar contenido presupuestario en caso de que se aprobara el Proyecto de Ley nro. 19318, Creación del programa de apoyo y reactivación de las MIPYMES del sector turismo.

2.19 También, el superávit se acumuló ante la subejecución del 33,8% del presupuesto definitivo de egresos del 2014. De ese porcentaje, el 23,4%, equivalente a la suma de ¢7.140,4 millones, se concentró en el programa 1 Dirección y Administración Superior, pues, no se ejecutaron ¢5.449,2 millones previstos para la construcción del Centro Nacional de Congresos y Convenciones por restricción del gasto establecido por la Autoridad Presupuestaria para ese período. Además, ¢384,7 millones fueron reclasificados a sumas sin asignación presupuestaria en atención de directriz de contención del gasto emitida por el Ministerio de Hacienda. El monto restante de ¢1.306.13 millones se asocia a la subejecución de remuneraciones, viáticos al exterior, compras y licitaciones, así como, ahorros en la compra de equipos de cómputo.

2.20 El Programa 2 Planeamiento, Gestión y Mercadeo Turístico subejecutó el 8,2%, lo que corresponde a ¢2.500,2 millones. Esto se debe la sobreestimación de los gastos atinentes a la actualización del Plan Nacional de Turismo, y de visitas de campo relacionadas con la competencia del ICT en materia de la Zona Marítimo Terrestre. También, a atrasos en la contratación de los servicios de publicación de planes reguladores, la no ejecución de recursos en obras de inversión en zonas de atractivo turístico, y de remuneraciones.

2.21 El Programa 3 Proyecto Polo Turístico Golfo de Papagayo, abonó un 2,2% a la subejecución total, lo cual, representa ¢551.6 millones. Los incumplimientos se presentaron en las tres metas del programa, principalmente debido a atrasos en ejecución de contratos que trascendieron al 2015. De esta forma, no se logró construir la sede de la Policía Turística, por la duración del trámite de inscripción del terreno; ni la construcción de dos pozos de investigación y extracción para el acueducto de Trancas, debido a retrasos en el proceso de licitación.

2.22 El estado de ejecución presupuestaria fue puesto en conocimiento de la Junta Directiva del ICT por el Departamento de Planificación, sin embargo, no se observó la adopción de acuerdos por parte de ese cuerpo colegiado relativas a las situaciones expuestas. Ello, en detrimento de acciones oportunas para una mayor ejecución de los recursos conforme a la planificación institucional.

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2.23 La acumulación del superávit en su porción no asociada a objetivos y metas tiene como efecto el costo de oportunidad para la ciudadanía costarricense, pues, se dejan de ejecutar recursos que por su naturaleza deben agregar valor a la función sustantiva del ICT.

DEBILIDADES EN LA ELABORACIÓN DE LA LIQUIDACIÓN PRESUPUESTARIA

2.24 Se identificaron inconsistencias en la elaboración de la liquidación presupuestaria del período 2014, las cuales, restan exactitud a los resultados del período. Estas se asocian a incongruencias en las bases de registro de la contabilidad presupuestaria, la no vinculación entre los avances físicos y financieros de la ejecución presupuestaria, y la insuficiente documentación que justifique las modificaciones presupuestarias realizadas.

2.25 En cuanto a las bases de registro, se utilizó la de efectivo para los ingresos, pero para los gastos se utilizó tanto el efectivo como el devengado. Ello, ocasionó una diferencia de ¢24,9 millones entre los saldos bancarios al 31 de diciembre de 2014, y el saldo del superávit de ese año. En contraste, el punto 2.2.4 de las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público señala que las instituciones deben establecer y utilizar una base uniforme para el registro y la contabilización de todos los ingresos y los gastos, de tal forma que permita el manejo consistente de la información presupuestaria en la toma de decisiones.

2.26 Además, la subpartida del salario escolar se registró en diciembre y no al momento del pago en enero de 2015. Esto limita el manejo consistente de la información presupuestaria y resulta incongruente con el principio de anualidad, descrito en el artículo 56 de la Ley General de la Administración Pública, nro. 8131.

2.27 Por su parte, no se cuenta con un mecanismo de control que permita asegurar la vinculación entre la ejecución física y financiera del plan-presupuesto. Por ejemplo, de 22 metas establecidas en el programa presupuestario nro. 1 Dirección Superior y Administración, 11 de ellas presentan una ejecución financiera entre el 0% y el 41,74%; pero a la vez registran entre el 95% y el 105% de ejecución física. Lo mismo sucede con el programa presupuestario nro. 2, en el cual, de 44 metas, 9 presentan ejecución financiera en un rango del 0,60% al 25,49%, pero su ejecución física se reporta entre el 90% y el 150%.

6 Principio de anualidad. El presupuesto regirá durante cada ejercicio económico que irá del 1 de enero al 31 de diciembre.

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2.28 Lo anterior es contrario al principio de vinculación del presupuesto con la planificación institucional. De esta forma, no hay garantía de que el presupuesto refleje los costos de los productos, ni es posible justificar el uso de los recursos en función de los resultados obtenidos, según lo dispone el numeral 2.2.3.7 de las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público.

2.29 Con respecto a las modificaciones presupuestarias, en 5 expedientes se omitió la certificación de requisitos del bloque de legalidad, y de la Caja Costarricense de Seguro Social, según lo dispone el artículo 74 de la Ley nro. 17. Además, faltan explicaciones, montos y la mención de las instancias institucionales involucradas en las modificaciones. Lo anterior, se contrapone a lo dispuesto en los puntos 2.2.11 y 3.3 de las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público, por lo que no se garantiza el efecto legal de dichos documentos presupuestarios.

2.30 Las situaciones encontradas obedecen a la falta de manuales presupuestarios que describan suficientemente las etapas de ejecución y liquidación presupuestaria, así como, los criterios y controles aplicables a dicho ejercicio. A pesar de que el Departamento Administrativo Financiero del ICT se encuentra confeccionando esos manuales, no se tiene prevista la fecha de término, por ello, esos procesos se ejecutan conforme a prácticas empleadas por la Institución en los últimos años.

2.31 Lo anterior, repercute directamente en la exactitud del saldo de la liquidación presupuestaria, y resta confiabilidad a la información de sustento a la toma de decisiones en la institución y para el uso de órganos de fiscalización y control, así como, terceros interesados.

3. CONCLUSIONES

3.1 La gestión presupuestaria del ICT es susceptible de mejora para una mayor contribución de las labores institucionales al incremento del turismo en Costa Rica. En este sentido, nuevos tributos fueron decretados a favor del ICT en los años 2001 y 2008, pero la Institución no logró adaptar sus esquemas de recaudación a la magnitud y naturaleza de los ingresos percibidos.

3.2 La Contraloría General determinó la subestimación de ingresos, lo cual, conlleva el efecto adverso del aumento en los recursos del superávit, sin asocio a objetivos y metas. Esta situación, sumada a la subejecución presupuestaria, ha implicado para

7 Principio de vinculación del Presupuesto con la Planificación Institucional: El presupuesto debe responder a la planificación institucional de corto plazo y ésta a su vez a la de mediano y largo plazo que se deriven de la estrategia institucional, teniendo al Plan Nacional de Desarrollo y otros planes como los sectoriales, regionales y municipales como marco orientador global, según el nivel de autonomía de la institución.

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el ICT la tenencia de recursos que carecen de vinculación clara a las finalidades sustantivas para las que el Instituto fue creado, excepto aquellos previstos para el Centro Nacional de Congresos y Convenciones.

3.3 Así, en los últimos años el ICT se concentró en la construcción del Centro Nacional de Congresos y Convenciones; sin embargo, se está desaprovechando la holgura actual en la acumulación de recursos del superávit para trazar una ruta con nuevos proyectos que dinamicen el sector y contribuyan a la economía del país. Esto permitiría mayor adaptación a las nuevas dinámicas del negocio turístico.

3.4 De esa forma, es necesaria la incursión de los niveles superiores del ICT para establecer actividades y proyectos que permitan ejecutar gradualmente los recursos del superávit, y agregar valor a la función pública ejercida por la Institución.

4. DISPOSICIONES

4.1 De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, nro. 7428, y el artículo 12 inciso c) de la Ley General de Control Interno, se emiten las siguientes disposiciones de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo (o en el término) conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

4.2 El Órgano Contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como, valorar el establecimiento de las responsabilidades, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.

A LA JUNTA DIRECTIVA DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE TURISMO

4.3 Establecer e implementar una programación para la ejecución gradual del superávit acumulado del ICT, de conformidad con los fines establecidos en la Ley Orgánica del Instituto, y demás normativa aplicable. Remitir a la Contraloría General copia del acuerdo de Junta Directiva en el cual se establece y ordena implementar la programación, a más tardar el 31 de agosto de 2016. Ver párrafos del 2.16 al 2.23 del informe.

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A ALBERTO LÓPEZ CHÁVEZ EN SU CALIDAD DE GERENTE GENERAL DEL ICT, O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO

4.4 Establecer e implementar los métodos estadísticos y económicos que permitan precisar las estimaciones de los rubros de ingresos del ICT. Remitir a la Contraloría General una certificación que acredite los métodos establecidos y su implementación, a más tardar el 29 de julio de 2016. Ver párrafos del 2.1 al 2.11 del informe.

4.5 Establecer e implementar mecanismos para el monitoreo periódico de las variables que afectan la estimación de los rubros de ingreso del ICT, que incluya el tipo de cambio; lo cual, permita precisar la proyección de los ingresos a incorporar en los presupuestos iniciales de cada período. Remitir a la Contraloría General una certificación que acredite los mecanismos establecidos y su implementación, a más tardar el 31 de agosto de 2016. Ver párrafos del 2.1 al 2.11 del informe.

4.6 Otorgar a los recursos provenientes de la recaudación del impuesto de los USD$15 el carácter de ingreso específico, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 8694. Remitir a la Contraloría General una certificación que acredite la adopción de esta medida, a más tardar el 30 de enero de 2016. Ver párrafos del 2.12 al 2.15 del informe.

4.7 Emitir un manual de procedimientos para la ejecución y registro del presupuesto y la elaboración de la liquidación presupuestaria, que considere al menos: la aplicación de los ingresos según la naturaleza de cada fuente de financiamiento, base de registro uniforme para la contabilidad presupuestaria, vinculación entre el avance físico y financiero de los objetivos y metas, cumplimiento del bloque de legalidad aplicable a las modificaciones presupuestarias, y roles de las instancias institucionales encargadas de la ejecución y control presupuestario. Remitir a la Contraloría General una certificación que acredite la emisión de este manual, a más tardar el 31 de octubre de 2016. Ver párrafos del 2.24 al 2.31 del informe.

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ANEXO 1 VALORACIÓN DE OBSERVACIONES AL BORRADOR DEL

INFORME DE AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL ACERCA DE LA LIQUIDACIÓN PRESUPUESTARIA DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE TURISMO, PERIODO 2014

Nro. Párrafo 2.19

Observaciones

Administración

En cuanto a la subejecución del 23.4% del programa 1 Dirección y Administración Superior, la CGR omite indicar que la suma de ¢384.776.005.46 no fue ejecutada en razón de lo dispuesto en directriz de contención del gasto emitida por el Ministerio de Hacienda. En consideración de lo anterior, la subejecución indicada del 23.4% pasaría a ser del 4%.

¿Se acoge? Sí No Parcial

Argumentos

CGR

La subejecución presupuestaria del ICT para el período 2014 corresponde al 23.4% según se desprende del Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos y la información contenida en el informe de liquidación presupuestaria del período. Así, dicho porcentaje se mantiene en el informe. Sin embargo, se complementó el párrafo nro. 2.19 con lo indicado por el ICT en cuanto a la suma no ejecutada por motivos de contención del gasto.