INFORME Nro. DFOE-EC-IF-28-2015 19 DE NOVIEMBRE, 2015 ... · informe nro dfoe-ec-if-28-2015...

Contraloría General de la República

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INFORME Nro. DFOE-EC-IF-28-2015

19 DE NOVIEMBRE, 2015

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE FISCALIZACIÓN DE SERVICIOS ECONÓMICOS

INFORME DE AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL SOBRE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DEL AÑO 2014 DEL INSTITUTO

NACIONAL DE APRENDIZAJE (INA)

2015




CONTENIDO

Página nro.

RESUMEN EJECUTIVO

1. INTRODUCCIÓN ....................................................................................................... 1 ORIGEN DE LA AUDITORÍA ............................................................................................. 1 OBJETIVO DE LA AUDITORÍA ........................................................................................... 1 ALCANCE DE LA AUDITORÍA ........................................................................................... 2 ASPECTOS POSITIVOS QUE FAVORECIERON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA ...................... 2 GENERALIDADES ACERCA DE LA AUDITORÍA .................................................................... 2 METODOLOGÍA APLICADA .............................................................................................. 3 COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA.................................. 3

2. RESULTADOS .......................................................................................................... 4 TEMA 1: MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS ................................................. 4 HALLAZGO 1.1: DEBILIDADES EN LOS MECANISMOS DE CONTROL PARA LAS

MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS ............................................................................. 4 TEMA 2: EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA .............................................................. 6 HALLAZGO 2.1: DEBILIDADES EN EL REGISTRO CONTABLE DE LA EJECUCIÓN

PRESUPUESTARIA Y EN EL PROCESO DE EJECUCIÓN DE LA PARTIDA BIENES DURADEROS ..... 6 HALLAZGO 2.2: NECESIDAD DE INTEGRAR LA NORMATIVA RELACIONADA CON EL PROCESO DE

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA ........................................................................................ 8 3. CONCLUSIONES ...................................................................................................... 9 4. DISPOSICIONES ....................................................................................................... 9

AL LIC. RICARDO LEÓN SANDÍ, GERENTE GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE

APRENDIZAJE O QUIEN OCUPE SU CARGO ..................................................................... 10

ANEXOS: ANEXO NRO 1: OBSERVACIONES AL BORRADOR DEL INFORME DE AUDITORÍA DE CARÁCTER

ESPECIAL SOBRE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DEL AÑO 2014 DEL INSTITUTO NACIONAL DE

APRENDIZAJE (INA)……………………………………………………………………………….11

CUADROS:

CUADRO NRO. 1: BIENES DURADEROS: PRESUPUESTO Y EJECUCIÓN DEL PERÍODO 2011-2014………………………………………………………………………………………….8




INFORME Nro. DFOE-EC-IF-28-2015

RESUMEN EJECUTIVO ¿Qué examinamos? La Auditoría de Carácter Especial realizada por el Órgano Contralor en el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), tuvo como propósito determinar si la ejecución presupuestaria se realizó con apego a las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias contenidas en decretos, directrices, lineamientos, manuales y otros, dictados por los organismos competentes y con apego al plan presupuesto aprobado institucionalmente. El período analizado fue el comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2014. ¿Por qué es importante? El tema es de relevancia, ya que los informes de ejecución presupuestaria muestran los resultados alcanzados en la gestión institucional, desde el punto de vista financiero y de cumplimiento de los objetivos y metas previamente establecidos para cada uno de los programas. En tal sentido resulta importante examinar los mecanismos y procedimientos que emplea el Instituto Nacional de Aprendizaje para que la ejecución física y financiera del plan-presupuesto se realice con apego a las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias vigentes. Así las cosas, la determinación de las oportunidades de mejora y la ejecución de las acciones correctivas correspondientes, contribuirán a mejorar la transparencia y la rendición de cuentas que debe brindar el INA mediante la información que emita sobre la ejecución del plan-presupuesto, en el cumplimiento de los objetivos que le fueron encomendados, máxime que para el año 2014 dispuso de ingresos por aproximadamente ¢119.809,0 millones.

¿Qué encontramos? Se determinaron oportunidades de mejora en la gestión de las modificaciones presupuestarias, debido a que se requieren de acciones por parte de la Administración para que en su trámite se cumpla con los requerimientos establecidos en la normativa vigente, tales como la verificación del cumplimiento del bloque de legalidad, foliatura, justificaciones correspondientes y su vinculación con el plan anual operativo. También se determinó que la partida Bienes Duraderos, la cual está directamente asociada con el desarrollo de proyectos importantes del INA, históricamente ha venido presentando bajos niveles de ejecución (en los últimos cuatro años se ha logrado una ejecución anual entre el 16% y el 43%), situación que incide en el cumplimiento de los objetivos y metas propuestos en el plan y, por ende, en el uso apropiado que debe dársele a los recursos públicos. Adicionalmente, se evidenció que el Sistema de Integración Financiera (SIF) no está programado para concordar la totalidad de las cuentas contables con las presupuestarias, tal y como lo establece la norma 4.3.4 de las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público, por lo que deben recurrir a otros mecanismos para lograr la conciliación, como es el caso del uso de formatos Excel. Finalmente, se determinó que no se han formulado y oficializado manuales que integran la normativa relacionada con el proceso de ejecución presupuestaria.




¿Qué sigue? Con el propósito de concretar las oportunidades de mejora determinadas, se giraron disposiciones al Gerente General de INA, con el fin de que se establezcan las medidas de control y coordinación para que, en el trámite de las modificaciones presupuestarias, se cumpla con los requerimientos establecidos en la normativa vigente; se fortalezcan los procesos de adquisición, programación, control y evaluación, relativos a la partida Bienes Duraderos, para que su ejecución se realice conforme a lo presupuestado; se establezcan mejoras en el proceso de los registros contables y presupuestarios en aras de lograr su congruencia y se emitan los manuales que orienten y regulen el proceso de ejecución presupuestaria.




INFORME Nro DFOE-EC-IF-28-2015

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE FISCALIZACIÓN DE SERVICIOS ECONÓMICOS

INFORME DE AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL SOBRE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DEL AÑO 2014 DEL INSTITUTO

NACIONAL DE APRENDIZAJE (INA)

1. INTRODUCCIÓN

ORIGEN DE LA AUDITORÍA

1.1. El tema es de relevancia, ya que los informes de ejecución presupuestaria muestran los resultados alcanzados en la gestión institucional, desde el punto de vista financiero y de cumplimiento de los objetivos y metas previamente establecidos para cada uno de los programas. En tal sentido resulta importante examinar los mecanismos y procedimientos que emplea el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) para que la ejecución física y financiera del plan-presupuesto se realice con apego a las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias vigentes.

1.2. Así las cosas, la determinación de las oportunidades de mejora y la ejecución de las acciones correctivas correspondientes, contribuirán a mejorar la transparencia y la rendición de cuentas que debe brindar el INA mediante la información que emita sobre la ejecución del plan-presupuesto, en el cumplimiento de los objetivos que le fueron encomendados, máxime que para el año 2014 dispuso de ingresos por aproximadamente ¢119.809,0 millones.

1.3. El estudio se realizó con fundamento en las competencias que le confieren a la Contraloría General de la República los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, 17, 21 y 37 de su Ley Orgánica N° 7428, así como en cumplimiento del Plan Anual Operativo 2015 de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa (DFOE) y, corresponde a la cartera de proyectos del Área de Fiscalización de Servicios Económicos.

OBJETIVO DE LA AUDITORÍA

1.4. El propósito de la auditoría es determinar si la ejecución presupuestaria se realizó

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con apego a las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias contenidas en decretos, directrices, lineamientos, manuales y otros, dictados por los organismos competentes y con apego al plan presupuesto aprobado institucionalmente.

ALCANCE DE LA AUDITORÍA

1.5. La auditoría de carácter especial abarcó el proceso de ejecución presupuestaria del año 2014 en el INA, mediante el examen de la suficiencia, pertinencia y cumplimiento de los mecanismos de control instaurados por la Administración del INA aplicables al proceso de ejecución presupuestaria. El período analizado fue el comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2014.

ASPECTOS POSITIVOS QUE FAVORECIERON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA

1.6. Como parte de los aspectos positivos que favorecieron la ejecución de la Auditoría, es importante mencionar que se tuvo una amplia colaboración por parte de la Administración del INA y sus dependencias, situación que coadyuvó con el cumplimiento de los objetivos de la misma.

GENERALIDADES ACERCA DE LA AUDITORÍA

1.7. El Instituto Nacional de Aprendizaje, de conformidad con su Ley Orgánica N° 6868, es un ente de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuyo fin primordial es promover y desarrollar la capacitación y formación profesional de los trabajadores, en todos los sectores de la economía, para impulsar el desarrollo y contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo del pueblo costarricense.

1.8. Dentro de sus principales prioridades y de conformidad con lo establecido en su Ley Orgánica, el Instituto se dispone a atender entre otros: la consolidación del Sistema Nacional de Capacitación y Formación Profesional, apoyo al Sistema de Banca para el Desarrollo, apoyo a los micros, pequeñas y medianas empresas; así como, a la atención de servicios de capacitación y formación profesional, bajo diferentes modalidades, la actualización y el mantenimiento de la vigencia tecnológica del equipamiento utilizado para suministrar los servicios mencionados.

1.9. Para cumplir con esos propósitos, el INA dispuso en el año 2014 de un monto total de ingresos percibidos de aproximadamente ¢119.809,0 millones, de los cuales el 72,4% proviene del porcentaje establecido (1,5%) de las planillas de salarios pagadas mensualmente por los patronos del Sector Público y del Sector Privado, cuando ocupen en forma permanente por lo menos a cinco trabajadores. Además, el 26% correspondió al superávit acumulado al 31 de diciembre de 2013 y el 1,6% restante a otros ingresos.

1.10. Con respecto a la ejecución del presupuesto de egresos, de los ¢105.543,9 millones programados para ejecutar en el 2014, solo se ejecutó el 77% (¢81.203,0 millones). El resultado alcanzado en la partida de Bienes Duraderos, fue lo que contribuyó a la subejecución del presupuesto, ya que de los ¢19.964,4 millones

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asignados a esta, solo se ejecutó el 16% (¢3.262,5 millones).

1.11. Es importante indicar que la formulación y vinculación del presupuesto inicial del INA y su correspondiente Plan Operativo Institucional (POI) la realiza la Unidad de Planificación y Evaluación (UPE), sin la participación de la Unidad de Recursos Financieros (URF), en donde se ubica el Proceso de Presupuesto, instancia en la cual se elaboran las modificaciones, los presupuestos extraordinarios y se da seguimiento a la ejecución financiera.

1.12. En línea con lo anterior, el Proceso de Presupuesto es el responsable de registrar y validar la información de la ejecución presupuestaria, así como incorporar en el Sistema de Información de Presupuestos Públicos (SIPP) los informes trimestrales de ejecución presupuestaria, modificaciones y presupuestos extraordinarios. Por su parte, lo relativo a la modificación de los planes operativos y la respectiva inclusión en el SIPP, es responsabilidad de la UPE.

METODOLOGÍA APLICADA

1.13. La auditoría se realizó de conformidad con lo establecido en el Manual General de Fiscalización Integral (MAGEFI), las Normas Generales de Auditoría para el Sector Público y las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público N-1-2012-DC-DFOE.

1.14. Para efectos del presente estudio, se requirió la realización de entrevistas, confirmaciones, comprobaciones, inspecciones físicas, análisis documentales, pruebas analíticas y la correspondiente comunicación de los resultados.

1.15. La selección de las áreas de examen analizadas durante la ejecución de la auditoría, se realizó de conformidad con la metodología establecida por la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República.

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA

1.16. La comunicación preliminar de los principales resultados, conclusiones y disposiciones producto del estudio a que alude el presente informe, se efectuó el 21 de octubre de 2015 en la Sala de Reuniones de la Junta Directiva del INA y estuvieron presentes los siguientes funcionarios: Lic. Mainor Rodríguez Rodríguez, Presidente Ejecutivo, Lic. Ricardo León Sandí, Gerente General, Licda. Rita Mora Bustamante, Auditora Interna, en representación de la UPYME, la Licda. Yesenia González, en representación de la UPE, el Lic. Roberto Mora Rodríguez, y en representación de la URF, el Lic. Jorge Soto Solís; actividad a la que se les convocó mediante el oficio N° 15113 (DFOE-EC-0725) del 19 de octubre de 2015.

1.17. El borrador del presente informe se entregó, en versión digital, al licenciado Rodríguez Rodríguez, mediante el oficio N° 15175 (DFOE-EC-0730) del 21 de octubre de 2015, con el propósito de que en un plazo no mayor de cinco días hábiles, formulara y remitiera a la Gerencia del Área de Fiscalización de Servicios Económicos las observaciones que considerara pertinentes sobre su contenido.

1.18. Mediante oficio N° PE-2190-2015 del 2 de noviembre de 2015, el Presidente Ejecutivo y Presidente de la Junta Directiva del INA, remitió a esta Contraloría

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General las observaciones que se consideraron necesarias sobre el citado borrador del informe. Lo resuelto sobre los planteamientos efectuados en dicho oficio se considera en el Anexo de este informe.

2. RESULTADOS

TEMA 1: MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS

HALLAZGO 1.1: DEBILIDADES EN LOS MECANISMOS DE CONTROL PARA

LAS MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS

2.1. Las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público (NTPP)1, en su norma 4.2.4, establecen, sobre el desarrollo de instrumentos para la verificación del bloque de legalidad, lo siguiente:

Los jerarcas deberán girar las instrucciones para que se desarrollen las herramientas necesarias que les posibilite confirmar que el documento presupuestario sometido a su aprobación cumple con el bloque de legalidad que le es aplicable, así como de las políticas y lineamientos emitidos por esa instancia. Para el desarrollo de estas herramientas, podrán tomarse como referencia las herramientas que elabore y publique la Contraloría General de la República en su página electrónica.

2.2. Asimismo, en la norma 4.2.14 c-ii) de dichas Normas Técnicas, se establece en relación con la información complementaria que se debe adjuntar a los documentos presupuestarios, entre otros, las certificaciones sobre el cumplimiento de los requisitos del bloque de legalidad aplicables al presupuesto inicial y sus variaciones, así como al plan anual en los términos y condiciones que establezca el Órgano Contralor.

2.3. Aunado a lo anterior, el punto 6.3 del procedimiento interno del INA Código P URF PPS.13 “Modificaciones al presupuesto”, edición 13, relacionado con los requisitos en cuanto a las solicitudes de modificación, se consigna en la penúltima línea, el requisito de “Cumplir con el bloque de legalidad vigente”.

2.4. En relación con la justificación de los movimientos presupuestarios, los puntos b) y d) de la Norma 4.3.13, señalan el deber del jerarca institucional de regular los aspectos específicos de las modificaciones presupuestarias, en cuanto al procedimiento a seguir para realizar la aprobación interna incluyendo el nivel de detalle requerido, y por otro lado, dispone que los cambios en el contenido presupuestario de los diferentes programas, partidas y subpartidas, se justifiquen suficientemente, indicando entre otras cosas, los efectos que tienen sobre el cumplimiento de los objetivos y las metas definidos en el plan respectivo.

2.5. En ese mismo orden de ideas, el inciso 6.3. correspondiente a la Edición 13 del Procedimiento interno Código P_URF_PP_13, de Modificaciones al Presupuesto, del Instituto Nacional de Aprendizaje, establece, entre otros aspectos, que la

1 Resolución R-DC-24-2012—Contraloría General de la República, del 26 de marzo de 2012.

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justificación de las subpartidas tanto para el aumento como para el rebajo debe ser amplio y describir claramente el objetivo que se persigue.

2.6. Con respecto a la foliatura de los expedientes de las modificaciones presupuestarias, se tiene lo dispuesto en el inciso g) de la Norma 4.3.13 de las citadas Normas Técnicas sobre Presupuesto Público, relacionado con el deber del jerarca institucional de regular aspectos específicos de las modificaciones presupuestarias, en cuanto a la numeración propia y consecutiva de las modificaciones, así como para el manejo y custodia de los expedientes.

2.7. Por su parte, el inciso e) del artículo 5 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, N° 8131) referente al Principio de programación, dispone que: “Los presupuestos deberán expresar con claridad los objetivos, las metas y los productos que se pretenden alcanzar, así como los recursos necesarios para cumplirlos, de manera que puedan reflejar el costo”.

2.8. En la revisión del cumplimiento de la normativa antes expuesta, se determinaron oportunidades de mejora en la administración de las modificaciones presupuestarias, en lo relativo a:

Emisión de la certificación sobre cumplimiento del bloque de legalidad.

Justificación de los ajustes propuestos.

Foliatura de los documentos que contienen las modificaciones.

Modificaciones al presupuesto que no se vinculan con el cumplimiento de los objetivos y las metas definidos en el plan anual operativo.

2.9. De los expedientes revisados de las modificaciones presupuestarias realizadas por el INA en el año 2014, no se localizó ninguna certificación mediante la cual se consigne la verificación del cumplimiento del bloque de legalidad respectivo, ni tampoco se tuvo evidencia de que para el trámite de esos documentos se consideren guías para establecer el cumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa vigente, que sirvan como instrumentos que le permitan a la administración cumplir con lo dispuesto en las NTPP sobre el particular.

2.10. Asociado con lo indicado, las solicitudes que efectúan las diferentes Unidades Ejecutoras mediante el formulario FR_URF_PP_01_04, no se localiza documento alguno mediante el cual se certifique que se ajusta al bloque de legalidad.

2.11. Además, de la revisión de las modificaciones del año 2014, se determinó que los encargados de las Unidades Ejecutoras no presentan una justificación clara sobre los ajustes propuestos, ni su impacto en los objetivos y las metas definidos en el plan operativo institucional. Sobre esto último, se determinó que el INA no dispone de procedimientos que exijan la coordinación entre el Proceso de Presupuesto y la Unidad de Planificación y Evaluación cuando se realizan esas modificaciones, para lograr esa vinculación plan-presupuesto.

2.12. En cuanto a la foliatura de las modificaciones presupuestarias, se estableció que las números 8, 9 y 10, no se encontraban foliadas, siendo indispensable que los expedientes administrativos lleven un estricto orden de foliatura, incorporándose

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en este, un orden cronológico de todos aquellos actos, documentos y trámites que se realicen.

2.13. Las situaciones descritas obedecen a la ausencia de mecanismos de control y seguimiento, para que los encargados de la Unidades Ejecutoras y demás instancias responsables, cumplan con los requerimientos señalados, para la formulación y trámite de las modificaciones presupuestarias.

2.14. Dichas debilidades afectan la calidad de las modificaciones presupuestarias para la toma de decisiones, además de que se limita el seguimiento y control que debe ejercer la Administración sobre el cumplimiento de las disposiciones legales y técnicas que rigen la materia presupuestaria y la gestión del INA.

TEMA 2: EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

HALLAZGO 2.1: DEBILIDADES EN EL REGISTRO CONTABLE DE LA

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA Y EN EL PROCESO DE EJECUCIÓN DE LA

PARTIDA BIENES DURADEROS

2.15. La norma 4.3.3. c) de las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público, establece, como responsabilidad del jerarca, titulares subordinados y demás funcionarios:

Establecer y operar un sistema de contabilidad presupuestaria para el registro exacto y oportuno de las transacciones y operaciones financieras, que implica la ejecución del presupuesto. Dichos registros deben ser concordantes, en lo que corresponda, con los registros de la contabilidad patrimonial, de tal forma que se facilite la operación de los diferentes subsistemas del Sistema de Administración Financiera Institucional y se permita el control interno y externo.

2.16. También, la norma 4.3.4 de las citadas NTPP, dispone que la información que se origina de las transacciones financieras que realiza la entidad, debe afectar oportunamente los registros contables del presupuesto y de la contabilidad patrimonial, en lo que corresponda a cada uno de ellos, de manera que dichos registros y los informes o estados que se emitan de ambas fuentes, guarden la debida relación y congruencia, como reflejo fiel de la actividad financiera institucional.

2.17. Por otra parte, la norma 4.3.1 de las NTPP, define la fase de ejecución presupuestaria como:

(…) el conjunto de normas y procedimientos sistemáticos y ordenados de carácter técnico, legal y administrativo que, partiendo del presupuesto institucional aprobado, se aplican para la recaudación o recibo de los recursos estimados en ese presupuesto, con el propósito de obtener bienes y servicios y ejecutar cualquier otro gasto, en cantidad, calidad y oportunidad necesarios para el cumplimiento eficiente, efectivo y económico de los objetivos y metas establecidos en los planes y programas presupuestarios.

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2.18. Adicionalmente, el principio de gestión financiera, contenido en dicho Manual, establece que la administración de los recursos financieros debe orientarse a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los principios de economía, eficacia y eficiencia.

2.19. En el presente estudio se determinaron debilidades relacionadas con la ejecución presupuestaria y los registros contables correspondientes, a saber:

No se ha logrado la congruencia entre registros contables del presupuesto y de la contabilidad patrimonial.

Niveles altos de subjecución en la partida Bienes Duraderos.

2.20. Sobre el primer caso, si bien la Administración tiene definido un procedimiento para conciliar el resultado de la liquidación presupuestaria, con las cuentas Caja, Bancos e Inversiones Transitorias, del Balance de Situación, se requiere de un amplio proceso de registro, corrección y ajustes contables y presupuestarios, para establecer y explicar las diferencias que se presentan en dichos resultados. Así por ejemplo, durante el período 2014, se presentó una diferencia por ¢1.413,7 millones entre ambos resultados, así como otras diferencias obtenidas en el proceso de conciliación, que con el objeto de establecer sus orígenes, fue necesario recurrir a muchos de los registros financieros de la entidad.

2.21. A manera de ejemplo, para efecto de conciliar las cuentas contables con las presupuestarias, se dio el caso de que en el formulario denominado “Conciliación de cuentas líquidas contables y superávit presupuestario” para el año 2014, se realizaron ajustes contables por ¢18.303,8 millones a nivel de ingresos, y ¢16.292,9 millones a nivel de egresos (oficio URF-PC-54-2015 del 20 de marzo de 2015 de la Unidad de Recursos Financieros del INA), originados principalmente por no existir la debida relación y congruencia del total de las cuentas presupuestarias con las contables.

2.22. Es importante agregar que la Unidad de Recursos Financieros cuenta con el Sistema de Integración Financiera (SIF), el cual no está programado para concordar todas las cuentas contables con las presupuestarias que resulten pertinentes, lo que implica que tienen que recurrir a otros mecanismos para lograr la conciliación, como es el caso de un formulario diseñado en formato Excel para tal efecto. Lo anterior obedece a que las acciones llevadas a cabo por la Administración no han sido suficientes para lograr las mejoras requeridas en el proceso de integración contable-presupuestaria.

2.23. La situación expuesta, provoca debilidades en el proceso de ejecución presupuestaria y riesgos que atentan contra la calidad de la información financiera que contiene la liquidación presupuestaria del INA, para la toma de decisiones.

2.24. En el siguiente cuadro se presenta la información histórica relativa a la ejecución experimentada por la partida Bienes Duraderos, en la cual se observa que, en los últimos años, lo gastado representa entre un 16% y un 43% respecto de lo presupuestado.

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Cuadro No. 1

INSTITUTO NACIONAL DE APRENDIZAJE Ejecución presupuestaria de la partida Bienes Duraderos. Período 2011-2014

-En Millones de colones-

Año Presupuestado

por partida Ejecutado por

partida Porcentaje Ejecución

2011 9.668,8 2.436,6 25,2%

2012 11.919,5 4.061,0 34,1%

2013 13.922,2 5.997,9 43,1%

2014 19.964,4 3.262,5 16,3%

Fuente: CGR con información del SIPP

2.25. Sobre el particular, se determinó, que una de las razones principales de dichas subejecuciones presupuestarias, corresponden a la existencia recurrente de retrasos en los procesos relacionados con la adquisición de bienes duraderos, al no darse estos conforme a lo programado. Esta situación es reconocida por la Administración al indicar en nota N° URF-PP-14-2015 que “El evento interno de mayor relevancia en criterios financieros y físicos que impactó negativamente la ejecución presupuestaria del año 2014 fue la ejecución muy baja de la partida de Bienes Duraderos, debido a los engorrosos trámites administrativos para ejecutar diferentes proyectos de infraestructura”.

2.26. No obstante lo anterior, se determinó que en el período en estudio no se contó con acciones efectivas emprendidas por la institución para solventar las debilidades que provocaron dichos retrasos, ni acciones de control pertinentes sobre la ejecución de dicho gasto que permitieran establecer medidas correctivas oportunamente.

2.27. La situación descrita no favorece el cumplimiento eficaz, eficiente y oportuno de los objetivos y metas institucionales, genera limitaciones para la utilización del presupuesto como herramienta para la gestión institucional y para el uso apropiado que debe dársele a los recursos públicos que administra la institución.

HALLAZGO 2.2: NECESIDAD DE INTEGRAR LA NORMATIVA RELACIONADA

CON EL PROCESO DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

2.28. La norma 3.4 de las NTPP, dispone que funcionarios competentes deberán preparar, divulgar y propiciar el conocimiento de manuales que contengan las normas que definan con claridad los procedimientos, la participación, la persona o unidad encargada de la coordinación general, las responsabilidades de los actores y las unidades que intervienen en el desarrollo coordinado e integrado del proceso presupuestario.

2.29. Se desprende del estudio realizado, que si bien existen procedimientos, instructivos y formularios, relacionados con el proceso de ejecución presupuestaria, que definen los aspectos señalados en el párrafo anterior, estos no se encuentran debidamente integrados en un Manual, conforme así lo establece la norma citada.

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2.30. La no unificación de las normas incide en que no se cuente con un marco orientador integral para la adecuada realización de las actividades que deben desarrollar los responsables de la ejecución presupuestaria, lo cual no les permite a los funcionarios involucrados tener un panorama completo sobre todas las acciones que se deben llevar a cabo, lo que podría implicar que se omita algún procedimiento que se requiera para cumplir a cabalidad todo el proceso de ejecución en comentario.

2.31. Lo anterior se debe a que el INA no ha efectuado las acciones necesarias para la integración de los diferentes procesos, formularios e instructivos relacionados con el proceso de ejecución presupuestaria.

3. CONCLUSIONES

3.1. El plan y el presupuesto son instrumentos fundamentales para lograr el adecuado uso de los recursos que disponen las instituciones públicas y para la rendición de cuentas correspondiente, máxime para una entidad como el INA, cuya gestión reviste de mucha importancia para el desarrollo del país. Resulta relevante, además del fortalecimiento de las actividades de planificación y su vinculación con el presupuesto, fortalecer los procesos relativos a la ejecución presupuestaria, de manera que permitan alcanzar la razonabilidad, confiabilidad, pertinencia, relevancia y oportunidad de la información que se produce en esa fase, para la toma de decisiones y así enfrentar con éxito el cumplimiento de sus funciones.

3.2. Bajo ese orden de ideas, es necesario que en el INA se fortalezcan las acciones tendentes a lograr mejoras en el trámite de las modificaciones presupuestarias y en su vinculación con el plan, alcanzar niveles de ejecución presupuestaria conforme a la programación, adecuar los procesos de registro contable y presupuestario para alcanzar una congruencia razonable entre ambos registros y la emisión de manuales que orienten el proceso de ejecución presupuestaria. Lo anterior, resulta fundamental para que el plan y el presupuesto cumplan con su cometido.

4. DISPOSICIONES

4.1. De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N° 7428, y el artículo 12 inciso c) de la Ley General de Control Interno, N° 8292, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo conferido para ello, por lo que, su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

4.2. Este Órgano Contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar el establecimiento de las responsabilidades que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.

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AL LIC. RICARDO LEÓN SANDÍ, GERENTE GENERAL DEL INSTITUTO

NACIONAL DE APRENDIZAJE O QUIEN OCUPE SU CARGO

4.3. Elaborar e implementar, a más tardar el 29 de febrero de 2016, un procedimiento o mecanismo de control, que establezca que en el trámite de las modificaciones presupuestarias se cumpla con los requerimientos establecidos en las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público. Sobre el particular, se le solicita remitir a esta Contraloría General dentro de los 10 días hábiles posteriores a la fecha antes señalada, una certificación en que conste que se ha elaborado y puesto en ejecución el procedimiento o mecanismo de control indicado. (Ver Hallazgo 1.1, Párrafos 2.1 al 2.14).

4.4. Definir e implementar, a más tardar el 30 de abril de 2017, las mejoras en los procesos de registro de la contabilidad financiera y la presupuestaria, con el propósito de lograr congruencia en la información financiera que generan ambos registros, conforme a los términos de la norma 4.3.4 del Manual de Normas Técnicas sobre Presupuesto Público. Sobre el particular, se le solicita remitir a esta Contraloría General dentro de los 10 días hábiles posteriores a la fecha antes señalada, una certificación en la que se haga constar que se han definido e implementado las mejoras indicadas en esta disposición, informando, además, en qué consisten dichas mejoras. Además, durante el período 2016, deberá informar semestralmente a este Órgano Contralor sobre los avances obtenidos. (Ver Hallazgo 2.1, Párrafos 2.15 al 2.27).

4.5. Definir e implementar, a más tardar el 31 de diciembre de 2016, las mejoras en los procesos de adquisición de los Bienes Duraderos, así como en los procedimientos de programación, control y evaluación correspondientes, con el propósito de que los niveles de ejecución de dicha partida presupuestaria, se ajusten a las previsiones contenidas en el plan y el presupuesto de cada período. Sobre el particular, se le solicita remitir a esta Contraloría General dentro de los 10 días hábiles posteriores a la fecha antes señalada, una certificación en que conste que se ha cumplido con lo indicado en esta disposición, así como las medidas adoptadas. Además, durante el período 2016, deberá informar semestralmente a este Órgano Contralor sobre los resultados obtenidos, tanto físicos como financieros, en cuanto a la ejecución de la referida partida, con las medidas adoptadas. (Ver Hallazgo 2.1, Párrafos 2.15 al 2.27).

4.6. Integrar toda la normativa relacionada con el proceso de ejecución presupuestaria en un Manual, a más tardar el 29 de febrero de 2016, según los términos establecidos en las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público. Sobre el particular, se le solicita remitir a esta Contraloría General dentro de los 10 días hábiles posteriores a la fecha antes señalada, una certificación en la que se haga constar que se formularon, formalizaron y se encuentran en ejecución el manuales indicado en esta disposición. (Ver Hallazgo 2.2, Párrafos 2.28 al 2.31).

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ANEXO Nro. 1 OBSERVACIONES AL BORRADOR DEL INFORME DE AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL SOBRELA EJECUCION PRESUPUESTARIA DEL AÑO 2014 DEL INSTITUTO NACIONAL DE

APRENDIZAJE (INA)

Nro. Párrafos Resumen ejecutivo, párrafo 5

Observaciones

Administración

En relación con el párrafo en el que se señala que en la entidad no se ha logrado la congruencia entre la contabilidad financiera con la presupuestaria, el INA indica que la Unidad de Recursos Financieros trabaja la conciliación de cuentas contables en un formulario diseñado en formato Excel y que además están trabajando en la mejora del sistema actual, mediante el cual se espera concordar todas las cuentas contables con las presupuestarias que resulten pertinentes.

¿Se acoge? Sí No X Parcial

Argumentos

CGR

No se acepta, por cuanto el SIF no permite establecer directamente las conciliaciones entre las cuentas contables y presupuestarias, debiendo recurrir a otro tipo de mecanismos para lograr la conciliación, como es el caso del formatos Excel, tal y como se evidencia en la auditoría y es aceptado por esa Administración. Sin embargo, para una mayor claridad se modifica la redacción del párrafo de la siguiente manera:

Adicionalmente, el Sistema de Integración Financiera (SIF) no está programado para concordar la totalidad de las cuentas contables con las presupuestarias, tal y como lo establece la norma 4.3.4 de las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público, por lo que deben recurrir a otros mecanismos para lograr la conciliación, como es el caso del uso de formatos Excel. Finalmente, se determinó que no se han formulado y oficializado manuales que integran la normativa relacionada con el proceso de ejecución presupuestaria.

Nro. Párrafos 2.22 (se cita el 2.2, siendo lo correcto 2.22)

Observaciones

Administración

En referencia al hallazgo 2.1, solicitan que se elimine el párrafo 2.22, por cuanto indican que el Sistema de Integración Financiera (SIF) si está actualmente diseñado para realizar la homologación contable-presupuestaria y que la herramienta que se realiza en Excel es una comprobación manual del proceso realizado por el Sistema.

¿Se acoge? Sí No X Parcial

Argumentos

CGR

No se acepta, por cuanto en el estudio se evidenció que los reportes que emite el SIF no presenta una congruencia total entre las cuentas contables y presupuestarias, por lo que se debe recurrir a otros mecanismos para realizar, en primera instancia, una homologación que permita posteriormente la conciliación entre dichas cuentas. Lo anterior a pesar de que, según indica la Administración, el SIF se encuentra diseñado para realizar la homologaciones respectivas.

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Sin embargo, se modifica la redacción de los párrafos 2.21 y 2.22 para una

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