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INFORME No. DFOE-ED-IF-7-2010 11 DE JUNIO, 2010

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE SERVICIOS ECONÓMICOS PARA EL DESARROLLO

MACROPROYECTO EVALUACIÓN DEL SISTEMA DE GESTIÓN DE ADQUISICIONES DEL SECTOR PÚBLICO

INFORME SOBRE LA GESTIÓN DEL PROCESO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA EN EL

INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD (ICE)

2010


CONTENIDO Página No.

RESUMEN EJECUTIVO

1. INTRODUCCIÓN.......................................................................................................1

1.1. ORIGEN Y GENERALIDADES DEL ESTUDIO.................................................1

1.2. OBJETIVO DEL ESTUDIO ..............................................................................2

1.3 NATURALEZA Y ALCANCE DEL ESTUDIO.....................................................2

1.4. COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO..................................................................................................3

2. RESULTADOS ..........................................................................................................4

2.1. ALGUNAS FORTALEZAS IDENTIFICADAS.....................................................4

2.1.1. EL PROCESO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA EN EL ICE SE SUSTENTA EN UNA ORGANIZACIÓN INTERNA CONSOLIDADA Y DEBIDAMENTE REGULADA ..................................4

2.1.2. LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN QUE UTILIZA EL ICE FAVORECEN LA TRAZABILIDAD, EL CONTROL Y EL SEGUIMIENTO DEL PROCESO DE GESTIÓN DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA. ..................................................6

2.2. ALGUNAS ÁREAS SUSCEPTIBLES DE MEJORAS ........................................7

2.2.1 EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DE LAS ADQUISICIONES DE BIENES Y SERVICIOS RELACIONADA CON EL PROGRAMA DE COMPRAS, POR PARTE DE LA PROVEEDURÍA INSTITUCIONAL ........................................................7

2.2.2 LA REGULACIÓN DE FIGURAS CONTRACTUALES ATÍPICAS Y LA DETERMINACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS Y FIGURAS CONTRACTUALES MÁS CONVENIENTES PARA LA SATISFACCIÓN DEL INTERÉS PÚBLICO .........................................10

2.2.3 LA UTILIZACIÓN DE LA FIGURA DE MEJORA DE PRECIOS EN LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN QUE PROMUEVE EL ICE............................................................................12

2.2.4 EL MANEJO, ADMINISTRACIÓN Y ACTUALIZACIÓN DEL REGISTRO DE PROVEEDORES. ......................................................14

3. CONCLUSIONES....................................................................................................17

4. DISPOSICIONES ....................................................................................................18

4.1. PARA EL GERENTE GENERAL DEL ICE. .....................................................18

INFORME No. DFOE-ED-IF-7-2010

RESUMEN EJECUTIVO

El estudio que origina el presente informe se realizó en cumplimiento del Plan Anual de Trabajo para los años 2009-2010 de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General, con el objetivo de evaluar el cumplimiento del marco regulatorio en materia del trámite de los procedimientos de contratación administrativa, el soporte administrativo para su ejecución y los procesos y las prácticas que ha diseñado el ICE para gestionar sus adquisiciones.

De la ejecución de este estudio se han podido identificar fortalezas dentro de las que se apunta que el ICE tiene una Proveeduría Institucional basada en una estructura organizativa especializada y regulada mediante un conjunto normativo que establece competencias, roles, responsabilidades, relaciones de coordinación entre los participantes del proceso y define procedimientos internos para los trámites de contratación administrativa. De igual manera, se identifica como fortaleza que la entidad cuenta con sistemas de información que facilitan la trazabilidad, el control y el seguimiento del proceso de contratación administrativa

Además, se determinaron áreas susceptibles de mejorar entre las que se encuentran la evaluación de la gestión de las adquisiciones de bienes y servicios, donde se requiere, entre otros aspectos, que la entidad cuente con indicadores de eficiencia y eficacia que le permitan medir, de mejor forma, la contribución de la ejecución del programa de compras anual con el cumplimiento de los objetivos instituciones propuestos y con ello sustentar de mejor manera la toma de decisiones y la evaluación del proceso de contratación administrativa. La otra oportunidad de mejora está relacionada con la gestión de los contratos atípicos utilizados en esa institución, en donde se requiere la definición de reglas y políticas internas que garanticen la certeza y seguridad jurídica en su aplicación.

Por otra parte, se sugirió a la Gerencia General, que ese Instituto analice la utilidad y los posibles riesgos positivos y negativos que le puede generar la aplicación de la figura de mejora de precios y que defina, de previo a su eventual utilización, el valor agregado que en la actualidad aporta ese registro a la gestión de las adquisiciones de bienes y servicios, en términos de promover la participación en los distintos concursos y de acreditar la idoneidad y la evaluación integral de los proveedores; y los mecanismos que le den transparencia y objetividad. De igual forma, es oportuno que el ICE revise la normativa específica atinente al Registro de Proveedores y considere a tal efecto, la plataforma tecnológica de compras públicas del Estado (Mer-link) que está por implementarse.

INFORME No. DFOE-ED-IF-7-2010

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE SERVICIOS ECONÓMICOS PARA EL DESARROLLO

MACROPROYECTO EVALUACIÓN DEL SISTEMA DE GESTIÓN DE ADQUISICIONES DEL SECTOR PÚBLICO

INFORME SOBRE LA GESTIÓN DEL PROCESO DE

CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA EN EL INSTITUTO COSTARRICENSE

DE ELECTRICIDAD (ICE)

1. INTRODUCCIÓN

1.1. Origen y generalidades del estudio

El estudio se realizó con fundamento en las competencias que le confieren a esta Contraloría General los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, 17, 21 y 37 de su Ley Orgánica, Ley N° 7428, en cumplimiento del Plan de Trabajo de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa (DFOE) y como un componente del Macroproyecto de Evaluación del Sistema de Gestión de las Adquisiciones del Sector Público.

La finalidad que la Contraloría General persigue con el Macroproyecto antes citado, es la aplicación de un modelo de fiscalización tendiente a examinar integralmente la gestión del proceso de contratación administrativa en un grupo de instituciones cuya actividad contractual representa niveles importantes de relevancia económica y social. De tal forma que se estudien los procesos de planificación, selección de los contratistas y ejecución de los contratos, así como los mecanismos de evaluación que realicen las entidades de cada uno de ellos para mejorarlos.

En el caso concreto del ICE, en una primera fase este órgano contralor procedió a evaluar los procesos internos de planificación, específicamente aquellos que dan soporte a la gestión del portafolio de los proyectos de generación eléctrica y a la adquisición de bienes de la UEN Producción Eléctrica (UEN PE), con el fin de determinar su nivel de contribución a la identificación y selección de las mejores alternativas de proyectos y de compras de bienes. A raíz de lo anterior, se remitió a ese Instituto el Informe Nº DFOE-ED-3-2009, del 31 de marzo del 2009, en donde se abordaron algunas fortalezas y oportunidades de mejora identificadas en el estudio realizado.

El estudio que origina el presente informe, corresponde a la segunda fase del macroproyecto, la cual se ha enfocado en la evaluación integral de la gestión del proceso de contratación administrativa de las adquisiciones de bienes y

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servicios que lleva a cabo ese Instituto, en términos de las actividades que le dan soporte y del cumplimiento de lo establecido en el ordenamiento jurídico para el trámite de los procedimientos de contratación que buscan la selección de los contratistas idóneos.

Dentro de esta fase fue abordado, de previo, el grado de respeto, por parte del Instituto, a los plazos legales y reglamentarios establecidos para la realización de ciertas actividades dentro de los procedimientos ordinarios de contratación. El estudio respectivo dio como resultado la emisión del informe DFOE-ED-IF-3-2010 del 5 de abril del 2010 en donde se le dispuso a la Administración que adoptara medidas internas que buscaran el cumplimiento de dichos plazos.1

Posteriormente, la aplicación del modelo de fiscalización apuntado, se orientará a realizar un análisis de las principales actividades relacionadas con la fase de ejecución contractual, lo que permitirá completar la evaluación integral del sistema de gestión de las adquisiciones de bienes y servicios en el sector público y, en este caso particular, del Instituto Costarricense de Electricidad.

1.2. Objetivo del estudio

El objetivo de este estudio fue evaluar el cumplimiento del marco regulatorio en materia del trámite de los procedimientos de contratación administrativa, desde el inicio del procedimiento contractual hasta la etapa del refrendo o aprobación respectiva, así como el soporte administrativo para su ejecución y los procesos y las prácticas que ha diseñado el ICE para gestionar sus adquisiciones.

1.3 Naturaleza y alcance del estudio

El análisis comprendió la evaluación de distintas actividades de la lgestión del proceso de contratación administrativa que se realizan en el ICE, mediante el uso de una herramienta denominada “Evaluación de la Gestión de Soporte y Gestión de los procesos de contratación administrativa”, desarrollada por este órgano contralor (Ver Anexo 1).

El Cuestionario en referencia, permitió realizar una evaluación de los procedimientos de contratación administrativa, mediante el abordaje de ocho componentes relacionados con actividades de las gestiones de la Gobernabilidad; la Organización; la Planificación; Financiera; el Potencial Humano, la Información; el Sistema de Control y los Procedimientos de Contratación. Estos componentes parten de exigencias legales y reglamentarias, así como de criterios y sanas prácticas que caracterizan una adecuada administración de los procesos de contratación administrativa.

El examen realizado abarcó la gestión administrativa enmarcada dentro de las regulaciones de contratación administrativa vigentes y aplicables a la entidad a la fecha de la aplicación de la herramienta2 Se utilizó también como criterio, en lo 1 Ver Acuerdo Nº 5 de la Sesión Nº 151 del 21 de abril del 2010 de la Junta de Adquisiciones

Corporativa 2 El estudio ha tomado como base y criterio para el análisis la normativa contenida en la Ley de

Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones No. 8660, publicada en el Alcance 31 a Nº 156 del 13 de agosto del 2008, el Reglamento al Título II de dicha Ley, emitido mediante el Decreto Nº 35148-Minaet publicado en La Gaceta Nº 72 del 15 de

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aplicable, el Manual sobre Normas Generales de Auditoría para el Sector Público y el Manual General de Fiscalización Integral de esta Contraloría General.

La metodología empleada consistió en que la autoridad administrativa máxima de la entidad procediera a contestar la herramienta suministrada3. A esos efectos, debe tenerse en cuenta que, según se previno en la misma herramienta, las respuestas dadas debían tener respaldo en la información consultada y recopilada por la propia Administración y que, para acreditar el cumplimiento era necesario señalar con precisión las referencias a los documentos e información correspondientes y adjuntar copia digital de ellos.

La información aportada por la Administración4; fue debidamente revisada y validada por el equipo de fiscalización y, en los aspectos que se consideró necesario, se procedió a corroborarla o completarla con otros documentos que se pudieron obtener por otros medios. Con dicho propósito, también se llevaron a cabo sesiones de trabajo con los funcionarios de la Proveeduría Institucional a fin de validar la información aportada en la herramienta y recabar documentación adicional que permitiera complementar y sustentar las respuestas brindadas originalmente y aplicar la metodología de calificación diseñada para tal efecto.

Es de suma relevancia apuntar que los resultados y las conclusiones expuestos en el presente informe tienen como fundamento las respuestas y la documentación aportada por dicha entidad referida a la existencia de normativa interna y de procesos de gestión y soporte a los procedimientos de contratación administrativa tendientes a asegurar y a potenciar la calidad de la administración del sistema de adquisiciones, de modo que no se ha evaluado propiamente la calidad de los productos y servicios generados por dicho sistema, ni otros temas que hubieran podido resultar de importancia, siendo entonces factible su profundización y examen a través de estudios posteriores que sean incorporados al plan de trabajo de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General.

1.4. Comunicación preliminar de los resultados del estudio

En reunión celebrada en las oficinas del ICE, el 28 de mayo de 2010 fueron comunicados los resultados del estudio al Lic. José Abraham Madrigal Saborío, Gerente General del ICE, al Auditor General, Lic. Raúl Rivera Monge, al Ing. Luis Acuña Rodríguez, Sub Proveedor Institucional. Después de efectuada la comunicación verbal de los resultados finales del estudio y en cumplimiento de las directrices para la remisión del borrador del informe de fiscalización emitidas por esta División, se le hizo entrega al Gerente General, en papel y de manera digital en un disco compacto, el borrador del informe, para que, dentro del término de cinco días hábiles siguientes, fueran presentadas las observaciones y comentarios que se considerasen pertinentes, debidamente acompañadas del sustento documental correspondiente.

abril del 2009 así como la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento, en lo que ha resultado procedente.

3 Ver oficio DFOE-ED-0772 del 22 de octubre de 2009, dirigido al Lic. José Abraham Madrigal Saborío, Gerente General del ICE.

4 Nota de respuesta No.0150-1889-2009 del l9 de noviembre de 2009 suscrito por a el Lic. José Abraham Madrigal Saborío, Gerente General del ICE.

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Sobre el particular, mediante oficio 0150-0927-2010, del 2 de junio de 2010 (NI 10853), la Gerencia General del Instituto se manifestó indicando que no tenía ninguna observación ni comentario que realizar al borrador del presente informe.

2. RESULTADOS

Según se explicó en el apartado 1.3. de este informe, en este estudio de fiscalización se utilizó una herramienta para evaluar el grado de cumplimiento en ocho componentes relacionados con algunas actividades vinculadas con las Gestiones Financiera, de Gobernabilidad; de Organización; de Planificación; ; del Potencial Humano, de Información; del Sistema de Control y de los Procedimientos de Contratación.. El resultado general obtenido por el ICE en la mencionada evaluación es de un 85%.. Dicho resultado es el producto de la integración de la calificación de cada uno de los componentes analizados que se puede observar en el Anexo N° 2.

La aplicación de esta metodología permitió identificar fortalezas y oportunidades de mejora, correspondientes a algunos de los componentes analizados, las cuales seguidamente se resaltarán.

2.1. Algunas fortalezas identificadas

2.1.1. El proceso de contratación administrativa en el ICE se sustenta en una organización interna consolidada y debidamente regulada

Según lo establecido en la normativa recientemente emitida y aplicable a la contratación administrativa que realiza el ICE, a saber, el Reglamento al Título II de la ley 8660 y el Reglamento Interno de la Contratación Administrativa (RICA)5, se reafirma y consolida la posición jurídica que la Ley de Contratación Administrativa le ha conferido a las proveedurías institucionales. En ese orden, la Proveeduría Institucional del ICE se constituye en el órgano técnico en materia de Contratación Administrativa al que le corresponde la conducción de los procedimientos de contratación, para lo cual deberá contar con una estructura organizativa básica, con los recursos humanos y materiales indispensables, así como con una plataforma tecnológica suficiente y adecuada, como lo regulan las normas citadas6 También se ha establecido en esa normativa la obligación que tienen todas las demás unidades administrativas de la Institución de tipo técnico, jurídico, contable, financiero, presupuestario, informático y de cualquier otro orden, de brindarle colaboración y asesoría en el cumplimiento de sus cometidos.7

Acorde con la relevancia conferida a la Proveeduría en las disposiciones normativas aludidas, se debe destacar que en el año 2009 se le otorgó mayor posicionamiento y fortalecimiento dentro de la estructura

5 El Reglamento al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas

del Sector Telecomunicaciones fue emitido mediante el Decreto Nº 35148-Minaet publicado en La Gaceta Nº 72 del 15 de abril del 2009 y el Reglamento Interno de Contratación Administrativa (RICA) fue emitido por el Consejo Directivo en el artículo 2 de la Sesión 5881 del 25 de agosto del 2009, y publicado en La Gaceta Nº 177 del 10 de setiembre de 2009, mediante el cual se derogó el anterior reglamento vigente.

6 Ver artículos 197, 198 y 199 del Reglamento a la Ley Nº 8660 y el artículo 3 del RICA. 7 Ver artículos 3 del RICA y 200 del Reglamento a la Ley 8660.

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organizacional del ICE al decidirse el traslado de la Dirección de Proveeduría, de la Subgerencia Administrativa institucional a la Gerencia General.8

La estructura organizativa la Dirección de Proveeduría está conformada por cinco áreas a saber, la Dirección, el Área de Licitaciones, el Área de Contrataciones Directas, el Área de Administración de Garantías, Registros y Sanciones y el Área de Importaciones.

Para llevar a cabo las distintas funciones de las Áreas antes indicadas se cuenta con manuales de procedimientos internos9 que normalizan las distintas actividades que se realizan y establecen las actuaciones de los participantes en las distintas fases del proceso contractual en que intervienen, referentes, entre otros, a: la verificación del cumplimiento de requisitos previos; la formulación del cartel; los procesos de adjudicación, impugnación, refrendo; emisión de orden de compra y de servicio y confección de finiquito. Los manuales citados los ha podido acceder esta Contraloría General a través del sistema de Proveeduría en Línea, sin embargo, no se ha logrado evidenciar, en algunos de estos casos, que se haya procedido a la debida formalización en el nivel institucional. Lo anterior, debe ser revisado por la entidad para asegurar que dichos instrumentos se encuentren debidamente emitidos y favorecer la claridad y concordancia entre cada uno de ellos y los demás reglamentos internos vigentes, todo lo cual generará mayor certeza jurídica en la aplicación de estos instrumentos.

Aunado a lo anterior, para cumplir con el cometido de conducir los procedimientos de contratación administrativa, en el RICA10 se definen las competencias, potestades y responsabilidades de la Proveeduría y las relaciones de coordinación con las demás dependencias de la entidad con quienes interactúa, en donde a los actores de esas dependencias les señala los roles, actuaciones y responsabilidades dentro del proceso de contratación. Estos actores son la Dirección de Contratación Administrativa11; los Equipos Multidisciplinarios de Gestión de Compras12; los Coordinadores de Contratación Administrativa (CCA´s)13; los Administradores de Contrato (AC)14; y la figura del Director de Proyecto,15 los cuales se posicionan como figuras claves dentro del proceso de contratación administrativa y conforman un engranaje de funcionarios, competencias y relaciones internas de gran relevancia que, junto con la Proveeduría, propician, no solo el cumplimiento de los fines de esa Dirección, sino, también, el logro de los objetivos institucionales.

8 Ver Nota No. 0174-219-2009 del 24 de setiembre de 2009, suscrita por la Sra. Olga Calderón Alfaro, Directora Planificación y Control Institucional de la Gerencia General.

9 Algunos de los procedimientos de la Proveeduría son: el Procedimiento para la Administración del Registro de Proveedores; Procedimiento para la Contratación de Bienes y Servicios mediante la Modalidad de Licitación; Procedimiento de Contrataciones Directas de Escasa Cuantía; Procedimiento de Sanciones; Procedimiento para el Internamiento de Materiales; Procedimiento para la Administración de las Garantías; Manual del Usuario del Pre-Registro de Proveedor; Manual para la Administración de Recursos de Apelación, Objeción y Revocatoria, entre otros manuales y procedimientos.

10 Ver artículos 3 y 4 del RICA. 11 Ver artículos 5 del RICA. 12 Ver artículos 9, 10 y 11 del RICA. 13 Ver artículos 6 y 7 del RICA. 14 Ver artículo 8 del RICA. 15 Ver artículo 12 del RICA

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La Proveeduría, asimismo, ha afirmado que cuenta con personal de experiencia, capacitado y actualizado en las labores operativas que ejecuta y que esa dependencia posee programas de actualización en materia de contratación administrativa para capacitar tanto a su personal como a otros participantes del proceso. Asimismo, esa dependencia cuenta con perfiles de puestos16 del personal de la Proveeduría de acuerdo a las labores técnico-operativas y a los procesos que ejecuta, en los que, además de establecer las principales actividades que deben de realizar, indican las competencias habilidades y requisitos del puesto.

Con fundamento en el estudio realizado, esta Contraloría General ha identificado, como una de las fortalezas de la Entidad, la estructura y la organización administrativa consolidadas tanto en la Proveeduría Institucional como en las diferentes unidades participantes del proceso. También se identificó como un punto a destacar que esta Administración cuente con normativa reguladora de la materia de contratación administrativa que establece competencias, roles, responsabilidades y relaciones de coordinación entre los distintos participantes del proceso; aspectos que son indispensables para sustentar en forma adecuada la gestión del proceso de contratación y, por ende, promover el cumplimiento de sus objetivos estratégicos.

2.1.2. Los sistemas de información que utiliza el ICE favorecen la trazabilidad, el control y el seguimiento del proceso de gestión de contratación administrativa.

Según se ha mencionado anteriormente, de conformidad con lo establecido en el Reglamento a la Ley 866017, la Proveeduría Institucional debe contar con la plataforma tecnológica, suficiente y adecuada que le permita ejecutar los procedimientos de contratación administrativa en forma eficiente. En ese sentido, el examen realizado permitió constatar que la Proveeduría utiliza sistemas de información para registrar, administrar y controlar los procesos que gestiona, entre ellos los denominados “Soluciones Administrativas Financieras” (SAF) y “Proveeduría en Línea”. Por medio del SAF se interfazan diversos módulos tales como el de Proveeduría, el de Contabilidad, el de Almacenes y el de Presupuesto; que permiten dar trazabilidad al proceso de contratación administrativa.

Al respecto, el “Sistema SAF- Proveeduría” administra, controla y maneja mediante los módulos informáticos de Pre-Solicitudes; Pre-Licitaciones; de Contrataciones Directas; de Licitaciones, de Órdenes de Compra y del Registro de Proveedores, los distintos procesos y etapas de los procedimientos de contratación administrativa. Este sistema permite visualizar los procesos de adquisición en el estado en que se encuentran, los responsables en cada una de esas fases, y el cumplimiento de los plazos establecidos para cada una de ellas. En cuanto a los plazos antes citados, al iniciarse formalmente los trámites de los procedimientos de contratación administrativa en la Proveeduría, se establece un cronograma con los plazos y responsables de cada una de las fases del proceso, y el mismo sistema permite alertar a los responsables de cada fase sobre el vencimiento de sus procesos.

16 Entre los perfiles aportados en la respuesta a la herramienta remitida, están el de “Gestor en el Trámite de contrataciones directas”; “Gestor del Proceso de Licitaciones”; “Gestor de Proveeduría en línea”; “Gestor en la clasificación y trámite de mercancías”; “Encargado de ventanilla única”.

17 Ver artículo 198 del Reglamento al Título II a la Ley 8660.

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Los módulos referidos de Pre-Solicitudes y de Pre-Licitación, permiten verificar, de previo a dar inicio al procedimiento respectivo y asignar el número de procedimiento de contratación, que las dependencias que requieren el bien o servicio cumplen con los requisitos establecidos al efecto. De esta forma, se comprueba, entre otros, si se cuenta con el contenido presupuestario que respalde la contratación respectiva, la autorización del nivel jerárquico competente, e incluso, se verifican los códigos de los bienes y servicios que se están solicitando de acuerdo al catálogo institucional.18. Además, estos módulos generan informes de distinto orden19 que pueden servir de insumos para que la Proveeduría controle los procedimientos, defina indicadores y realice evaluaciones que contribuyan, entre otros aspectos, a la toma de decisiones y al mejoramiento continuo de sus procesos de contratación.

Adicionalmente, el sistema “Proveeduría en línea” permite obtener, entre otros, información sobre el estado y las actuaciones de cada uno de los procedimientos licitatorios en curso, la normativa interna, directrices y lineamientos en materia de contratación administrativa, los requisitos que deben cumplir los proveedores que desean inscribirse en el registro de la entidad, las actas de la Junta de Adquisiciones y el Plan de Compras. El público en general y los usuarios internos pueden acceder a este sistema por medio de la página Web del Grupo ICE.

Sobre los sistemas reseñados, es importante destacar que, en este estudio, esta Contraloría General no ha pretendido hacer una auditoría de sistemas de información procediendo a realizar un análisis y fiscalización específica de su funcionamiento y operación; sin embargo, se ha podido evidenciar, como una fortaleza de ese Instituto, que a través de éstos es factible realizar un control y seguimiento del proceso de contratación administrativa, tener un acceso ágil a datos, reportes, documentos y normativa aplicable en materia de contratación administrativa, a información sobre el estado y las actuaciones de cada uno de los procedimientos licitatorios y, en general, que permite visualizar y dar trazabilidad a la información que sustenta la gestión.

2.2. Algunas áreas susceptibles de mejoras

2.2.1 Evaluación de la gestión de las adquisiciones de bienes y servicios relacionada con el programa de compras, por parte de la proveeduría institucional

El Programa de Adquisiciones20 del ICE deberá estar vinculado, según lo establece el artículo 13 del Reglamento Interno de Contratación Administrativa (RICA), con el Plan de Desarrollo de la Institución y los planes anuales operativos21 y, por ende, con el presupuesto de la entidad. Esa normativa

18 En la entidad existe un Catálogo Armonizado de Bienes y Servicios que responde al catálogo de

artículos de bienes que se encuentra normalizado a nivel institucional. 19 Algunos de los informes que genera los módulos de Pre-Licitaciones y el de Pre-Solicitudes son: el

“Informe de solicitudes en trámite por UEN”; el “Informe por CCA´s”; el “Informe de solicitudes tramitadas y anuladas”, el “Informe de etapas varias de un proyecto”; entre otros.

20 El artículo 1 del RICA define al Programa de Adquisiciones como el plan mediante el cual el ICE da a conocer las adquisiciones requeridas para el año correspondiente.

21 El artículo 13 del RICA establece lo siguiente: “El Programa de Adquisiciones deberá estar vinculado con el Plan de Desarrollo de la Institución y los respectivos planes anuales operativos de cada Subgerencia, Gerencia General o Presidencia Ejecutiva, y se iniciará con la promulgación de un plan de proyectos.”

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convierte al programa de adquisiciones en una herramienta de gestión administrativa efectiva que contribuirá a lograr el uso racional y estratégico de los recursos públicos y, por ende, en uno de los instrumentos esenciales para apoyar el control de dicha gestión.

La alineación del programa de compras con la planificación estratégica y operativa institucional, le permitirá a ese Instituto evaluar el cumplimiento de la misión, los objetivos, las políticas, las estrategias y el plan de acción de la entidad, según vayan logrando ejecutar en forma satisfactoria las actividades consignadas en ese programa.

Bajo esa misma premisa, el RICA22 establece que al finalizar cada periodo presupuestario la Proveeduría debe realizar la evaluación de la gestión de las adquisiciones de bienes y servicios relacionándola con el Programa de Adquisiciones, evaluación que deberá incluir las recomendaciones que la Proveeduría considere pertinentes. Al respecto, ese mismo reglamento interno23, le asigna a la Proveeduría el seguimiento del Programa de Adquisiciones una vez aprobado por las instancias respectivas24.

Para el seguimiento del programa y la evaluación de la gestión de las adquisiciones de bienes y servicios este Despacho ha logrado evidenciar que la entidad cuenta, entre otros instrumentos y procedimientos, con la aplicación tecnológica SAF-Proveeduría que emite directamente reportes previamente establecidos, los cuales ya se mencionaron en el aparte 2.1.2 de este informe; adicionalmente, la Proveeduría elabora informes mensuales que contiene, entre otros aspectos, información sobre licitaciones y compras directas recibidas y tramitadas; órdenes de compras y de servicios emitidas; refrendos y recursos de apelación y objeción pendientes en la Contraloría General.

Del análisis de estos informes se evidencia que satisfacen requerimientos muy operativos; en ellos no se realizan comparaciones con respecto a lo programado, ni contienen el examen de las desviaciones ni de sus posibles causas; en ese sentido, tampoco se evalúa, en estos informes, la vinculación y contribución al cumplimiento de los objetivos institucionales. De igual forma, la Proveeduría emite informes trimestrales donde incorpora relaciones con respecto a lo programado pero no ofrece ningún tipo de evaluación y relación con la planificación institucional.

Al final de cada periodo presupuestario, la Proveeduría elabora un Informe de ejecución anual del programa de compras que es remitido a la Gerencia General, a las Sugerencias y a la Junta de Adquisiciones. Según se evidencia en los informes presentados por la Proveeduría en los años 2007, 2008 y 2009, en ellos se consignan, entre otros datos, las licitaciones incluidas en el programa de compras y sus adiciones, las licitaciones que se iniciaron en el año del total publicadas en el programa de compras, las licitaciones finalizadas, duración promedio de los trámites y su comparación con el año anterior, sin que se aporte, al igual que los informes mensuales y trimestrales, ningún tipo de análisis ni de vinculación con los objetivos

22 Ver artículo 17 del RICA. 23 Ver artículo 14 del RICA. 24 El artículo 14 del RICA establece que el Programa de Adquisiciones debe ser aprobado por el

Subgerente respectivo, la Gerencia General o Presidencia Ejecutiva, según corresponda, y una vez aprobado la Proveeduría la dará seguimiento.

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institucionales, ni se aportan las recomendaciones que pudieran resultar pertinentes. Lo que presenta la Proveeduría, como bien su nombre lo indica, es un informe de la ejecución del plan de compras, que no corresponde a una evaluación de la gestión de las adquisiciones de bienes y servicios relacionada con el programa de compras, como lo indica la normativa antes citada.

Por otra parte, de la información obtenida de la herramienta utilizada en este estudio, se pudo evidenciar que los indicadores establecidos específicamente en la aplicación SAF-Proveeduría, están referidos al cumplimiento de plazos de los procedimientos de contratación administrativa, careciendo la Proveeduría de otros indicadores que midan la eficacia, en general, del proceso de contratación administrativa, de modo que contribuyan a evaluar la gestión de la adquisición de bienes y servicios.

Para evaluar la gestión de las adquisiciones de bienes y servicios relacionada con el programa de adquisiciones, tal y como lo establece la normativa reseñada, se debe considerar, entre otros aspectos, que la vinculación del programa de compras con la planificación institucional debe darse no sólo cuando se está elaborando el programa de compras25 sino durante su ejecución y que, cuando se realicen cambios en el programa de compras, debe modificarse también el plan operativo y el presupuesto, cuando ello corresponda. Condición que opera a la inversa, cuándo ocurre una modificación presupuestaria. En línea con lo anterior, se deben definir indicadores que midan tanto la eficacia como la eficiencia de la gestión de las compras.

Estos elementos, entre otros, permitirán a la Administración, no solo realizar una evaluación de la gestión de las adquisiciones de bienes y servicios, y servir como parámetro de evaluación de directores y responsables de los planes de compra, tal y como se indica en el lineamiento emitido por la Proveeduría para la elaboración del Programa Anual de Adquisiciones del Año 201026, sino también, tener información relevante para la toma de decisiones oportunas, permitir la retroalimentación en la formulación y ejecución del programa de compras, así como mejorar en general el proceso de contratación administrativa.

Con respecto a los procesos internos de adopción de mejoras en la contratación administrativa, se ha observado que la Administración ha conformado comisiones especiales permanentes para el análisis de carteles, de los procedimientos y otros temas que surgen como resultado ya sea de informes de la Contraloría General o de cambios importantes en la normativa; no obstante, si bien se demuestra un interés institucional en mejorar el proceso, este órgano contralor estima que este tipo de acciones dirigidas a fortalecer el proceso de contratación

25 En el oficio No. 5201-0215-2009 del 23 de octubre de 2009, suscrito por el Dr. Waldemar Núnez

López, se solicitó a el envió del Programa Anual de Adquisiciones para el año 2010 y se indicó que es importante tomar en cuenta que el Plan de Desarrollo de los Sectores y sus respectivos Planes Operativos y presupuestos deben verse reflejados en el Programa de Adquisiciones para el próximo año, y que cuando se realicen ajustes en el Plan de Desarrollo o en el Plan Operativo Anual, necesariamente debe ajustarse el Programa Anual de Adquisiciones.

26 En el oficio No. 5201-0215-2009 del 23 de octubre de 2009, en donde se solicita el envió del Programa Anual de Adquisiciones para el año 2010 se indica “Al final del año 2010 se hará una evaluación de la ejecución del plan anual de adquisiciones, que podrá servir como parámetro de evaluación de directores y responsables de dichos planes”.

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deben responder a un plan debidamente formulado y sustentado en las diversas evaluaciones realizadas y en otros resultados obtenidos del sistema de control.

2.2.2 La regulación de figuras contractuales atípicas y la determinación de las alternativas y figuras contractuales más convenientes para la satisfacción del interés público

La Ley de Contratación Administrativa y su reglamento regulan algunos tipos contractuales a los que pueden acudir las entidades públicas para satisfacer las necesidades que les corresponden atender y, en forma complementaria, se establece en esa misma normativa la posibilidad de que las Administraciones utilicen figuras contractuales que no se encuentren reguladas en el sistema jurídico costarricense y que sean previamente identificadas como instrumentos eficientes que contribuyen a la satisfacción del interés general, a efecto de lo cual se deben emitir los reglamentos respectivos que desarrollen cada tipo contractual atípico27.

Por su parte, la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones le estableció específicamente al ICE la habilitación para que en su gestión de contratación administrativa pueda acudir a tipos contractuales abiertos (no regulados), algunos de los cuales fueron debidamente incorporados a la reglamentación de esa Ley28; al efecto, dicha ley propugna que, vía reglamento, se cuente con el sustento normativo o regulación particular.

En el desarrollo reglamentario que al respecto se efectuó con la promulgación del Reglamento al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, se prescribió que la entidad “puede acudir a cualquiera de las figuras contractuales típicas o atípicas desarrolladas en la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, en el presente Reglamento y en el resto del ordenamiento jurídico” 29 y que, mediante la vía del “reglamento autónomo”, el ICE podrá definir cualquier otro tipo contractual que contribuya a satisfacer el interés general. Por su parte, las condiciones particulares, especiales y técnicas de cada tipo contractual podrán ser definidas en el pliego de condiciones respectivo.

Aunado a lo anterior, la normativa apuntada señala que el ICE está facultado para utilizar los siguientes tipos contractuales: Permuta, Renting, Factoreo, Arriendo de una Unidad Productiva, Contratos tipo C y Franquicia30; figuras sobre las cuales únicamente consigna una breve definición; lo cual, a juicio de este órgano contralor, no cuenta con el nivel de detalle para cumplir con el requisito de reglamentación aludido y de asegurar el éxito en la aplicación de estas figuras.

Del análisis de la normativa que se ha reseñado se puede advertir que el legislador le ha brindando al ICE la posibilidad de acudir a todos aquellos tipos contractuales que se encuentran recogidos y regulados por nuestro

27 Ver artículos 55 de la Ley de Contratación Administrativa y 145 y 146 del Reglamento a dicha Ley. 28 Ver artículo 27 de la Ley 8660. 29 Ver artículo 124 del Reglamento al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las

Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, Decreto Nº 35148-Minaet publicado en La Gaceta Nº 72 del 15 de abril del 2009.

30 Ver artículo 125 del Reglamento supra citado.

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ordenamiento jurídico y, también, a cualquier otro que no posea en nuestro sistema normativo ningún desarrollo, a saber, contratos atípicos, que surgen necesariamente como producto de nuevos comportamientos del mercado y por la evolución y cambio constante de las tecnologías, entre otros, y que se van perfilando en la práctica hasta moldear nuevas figuras o modelos de contratación, las que, con posterioridad, se van considerando en el ordenamiento jurídico. La normativa aludida remite entonces a este tipo de casos y a los mecanismos y formalidades para proceder a dicha regulación mediante la emisión de normas a nivel reglamentario. Así, se le presenta a la institución una gama importante de alternativas a examinar para la gestión de su actividad contractual y para el cumplimiento de los fines y objetivos que por ley le fueron asignados.

La Administración, en la respuesta a la herramienta utilizada por esta Contraloría para efectuar la evaluación al sistema de abastecimiento del Instituto31, indicó que la posibilidad de utilizar los tipos abiertos quedó consignada en Ley 8660 y en la Sección XV de su Reglamento, y aportó como ejemplo de regulación el Reglamento de Leasing, publicado en La Gaceta, Nº 42 del 28 de febrero del 2006. No obstante lo anterior, no fue suministrada a este órgano contralor información adicional relativa a normativa interna emitida, que aluda tanto a la reglamentación general de algunos otros tipos contractuales atípicos como a la existencia de directrices, manuales, normas o políticas internas por medio de las cuales se hayan emitido lineamientos de importancia para el uso de contratos de estas características.

En adición a lo anterior, la Proveeduría Institucional ha manifestado que no resulta necesaria la reglamentación de los tipos supracitados a los que alude el Reglamento a la Ley 8660 y que con la sola incorporación de los detalles de la figura en el cartel específico resulta suficiente. Tampoco fue suministrado detalle o explicación sobre las actividades internas que se realizan para la determinación de la conveniencia de la utilización de estos tipos contractuales atípicos o novedosos de frente a otras alternativas viables reguladas en el ordenamiento jurídico.

En relación con lo citado, la Contraloría General estima que el manejo interno, identificación y regulación de estos modos contractuales no regulados constituye un área que para el ICE puede resultar muy productiva, en donde puede adoptar medidas que le permitan asegurar una implementación eficiente de figuras novedosas que se conviertan en instrumentos ágiles, útiles y oportunos para el logro de sus cometidos y para posicionar en mejor medida los servicios y productos que ofrezca al usuario.

El contar con políticas y desarrollos normativos o reglamentaciones internas amplias y suficientes que precisen la estructura, definición y contenido de cada figura novedosa a utilizar debe contribuir a obtener mayor certeza y seguridad jurídica en su aplicación. En ese sentido, este órgano contralor estima que la autorización de su uso y escueta definición de algunos tipos contractuales consignada en el Reglamento a dicha ley32 no tiene la virtud de asimilarse a la emisión de un conjunto normativo reglamentario que los regule, así

31 “Cuestionario de Evaluación de la Gestión de Soporte y Gestión de los Procedimientos de

Contratación Administrativa” 32 Ver Artículo No. 125 del Reglamento a la Ley 8660.

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como tampoco resulta factible estimar que esa regulación pueda ser suplida en su totalidad, con la misma dimensión y amplitud, con la incorporación de las condiciones particulares, especiales y técnicas de cada tipo contractual en el pliego de condiciones específicas de cada contratación concreta que se promueva.

Por ello, ese Instituto debe proceder a revisar y fortalecer las directrices y políticas con que cuenta en este momento para la regulación de contratos atípicos que se encuentra utilizando o que estaría interesado en implementar, con la finalidad de garantizar la adecuada gestión contractual, elaborar y aplicar con claridad los conceptos fundamentales de cada figura, entender las obligaciones y deberes de las partes contratantes, los requisitos mínimos y reglas básicas sobre las que se parte para el uso de la figura, la identificación y aplicación de ciertas figuras para determinados giros de negocio, el manejo que eventualmente conlleva cada una de ellas desde el punto de vista contable y financiero, y ejercer el control y la evaluación de esos contratos de una manera más eficiente.

Sobre el particular es importante señalar que de conformidad con lo establecido en el artículo 13 del Reglamento al Título II de la Ley 8660, las directrices internas que emita el Instituto para regular su actividad de contratación administrativa se constituyen en fuente de derecho que conforma el marco normativo regulador de la materia.

Ahora bien, en todo caso resulta claro que la entidad debe mantener procesos internos y directrices para ordenar el análisis y estudios previos tendientes a la identificación, priorización y elección de las modalidades de contratación o tipos contractuales –típicos y atípicos- más convenientes y adecuados para las negociaciones particulares que pretenda tramitar y los mecanismos de normalización respectiva.

Por último, se considera de importancia resaltar que en el aparte de “Lecciones Aprendidas” del cuestionario utilizado como base para la realización de este estudio, ha sido señalada por la propia Administración la recomendación de mejorar y fomentar la utilización de contrataciones novedosas; lo cual, a juicio de este órgano contralor, refuerza la apuntada trascendencia sobre la definición de lineamientos, políticas y regulaciones internas que permitan el uso de los tipos contractuales y las modalidades más convenientes. De este modo, se contribuirá a lograr eficiencia y eficacia en la gestión de las adquisiciones de bienes y servicios y asegurar un mejor posicionamiento del Instituto en el mercado en que participa.

2.2.3 La utilización de la figura de mejora de precios en los procedimientos de contratación que promueve el ICE.

Mediante modificaciones a la Ley de Contratación Administrativa, acordadas en la promulgación de la Ley Nº 870133 y las correspondientes reformas al Reglamento a dicha Ley acordadas mediante el Decreto 35218-H34, fue introducida y regulada, dentro del sistema de contratación administrativa, la posibilidad de que las entidades públicas incorporen dentro de sus procedimientos de contratación sistemas de negociación de precios con los oferentes que hayan

33 Publicada en La Gaceta Nº 20 del 29 de enero del 2009 y vigente desde el 30 de abril de ese

mismo año. 34 Publicado en La Gaceta Nª 88 del l 8 de mayo del 2009.

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resultado elegibles, de manera que estos puedan presentar mejoras al precio originalmente cotizado35.

Se prescribe en esa normativa que para cada caso en que se decida aplicar la figura de referencia el cartel debe incorporar una cláusula autorizando su uso, así como la metodología para su aplicación. En el pliego particular del concurso también será necesario requerir a los oferentes que, dentro de su oferta original, aporten un presupuesto detallado de la obra, o una memoria de cálculo del precio para el caso de otro tipo de contratos; ello, con el fin de que se logre identificar y justificar el rebajo en el precio y se le permita a la Administración efectuar los estudios y cálculos respectivos que aseguren que el precio finalmente ofrecido no se haya convertido en un precio ruinoso o no remunerativo.

El Reglamento al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones36, particularmente autorizó al ICE la posibilidad de aplicar el mecanismo de mejora de precios, estableciendo que éste debe darse respecto de los oferentes declarados elegibles y dentro de un marco de transparencia e igualdad, según los mecanismos de aplicación objetiva que defina previamente el cartel.

En efecto, la mejora o renegociación de precios busca que las entidades públicas contratantes apliquen dentro de un concurso específico, una estrategia para generar amplia competencia entre los participantes y promover negociaciones efectivas y provechosas por medio del análisis de nuevas propuestas de precio (renegociación o mejoras de precio) presentadas con posterioridad a la apertura de las ofertas, por parte de los oferentes elegibles. Este sistema o modalidad debe ser estructurado o definido, por seguridad jurídica para las partes y para garantizar la probidad de los funcionarios públicos, dentro de esquemas controlados por la propia entidad, que le permitan resguardar la transparencia y la buena fe, asegurar la igualdad de trato y obtener el mayor beneficio o ahorro posible.

En este tema cobra gran relevancia el aseguramiento, por parte de la Administración, de que los precios finalmente ofrecidos no resulten ser ruinosos o no remunerativos, a efecto de lo cual, en las disposiciones normativas referidas a este tema en la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento, se establecen los requisitos mínimos por cumplir, relacionados con la información que debe ser suministrada previamente en la oferta, de manera que permita efectuar los análisis para verificar que no se presenta tal situación.

Ahora bien, sobre la figura en examen, la información suministrada por el ICE en el presente estudio ha puesto de manifiesto que, a la fecha, esta entidad no ha implementado en alguno de sus procedimientos contractuales, el mecanismo de mejora de precios y que, en consonancia con lo anterior, aun no cuenta con políticas, normas internas, procedimientos operativos, directrices o manuales, debidamente aprobados para su dimensionamiento y aplicación. No obstante, la Administración señaló tanto en reuniones como en la presentación de

35 Los artículos 42 inciso n) de la Ley citada y el 28 bis del Reglamento. 36 Ver artículo 26, último párrafo del citado Reglamento, (Decreto Nº 35148-MINAET publicado en la

Gaceta Nº 72 del 15 de abril del 2009).

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los resultados de este estudio, que se encuentra en un proceso de valoración de la figura.

Sobre el particular, es claro que las regulaciones jurídicas reseñadas líneas arriba, de reciente vigencia, atribuyen a la entidad la potestad de decidir si acude y regula en sus carteles la modalidad de mejora de precios y que, en virtud de ello, no es factible estimar que sobre el ICE pesa una obligación, per se, de aplicarla. No obstante, es cierto, de igual forma, que ha sido el propio Instituto el que ha propiciado que en la normativa que rige su quehacer en la materia de contratación se incorporara la misma figura regulada en la Ley de Contratación Administrativa; lo cual, se asume, ha sido considerando la finalidad u objetivo específico de este mecanismo y la utilidad que este puede ofrecer.

Por ello, para este despacho es oportuno recomendar a esa entidad que propicie espacios y oportunidades para el examen y la valoración de este instrumento, sus posibles ventajas y riesgos positivos y negativos que puede acarrear su aplicación, así como la identificación de los ámbitos contractuales particulares donde la factibilidad de su implementación es más clara o más conveniente. En esa tarea, el ICE deberá proceder a construir, en forma proactiva y progresiva, esquemas y metodologías que le aseguren la probidad en la gestión y uso de esta opción y el respeto a los principios de transparencia, buena fe e igualdad de trato, todo lo cual deberá consolidarlo finalmente en políticas y lineamientos institucionales que perfilen el norte y el marco regulador interno del uso de esa figura.

2.2.4 El manejo, administración y actualización del registro de proveedores.

El Reglamento a la Ley 8660, de repetida cita, ha procedido a señalar que el Registro de Proveedores constituye un instrumento “idóneo” en el que se inscribirán las personas físicas y jurídicas que deseen participar en los procedimientos de contratación administrativa del ICE. En particular, se dispone que en este Registro los proveedores se encontrarán “debidamente acreditados y evaluados de manera integral y particular para un determinado concurso, en cuanto a su historial, sanciones, capacidad técnica, financiera, jurídica y cualquier otra que resulte indispensable para una adecuada selección de contratista”; de igual forma, se dispone que este registro se mantendrá en medios electrónicos y será “utilizado para realizar las invitaciones, recibir ofertas, aclaraciones u otras comunicaciones oficiales, el cual será regulado según normativa interna del ICE” 37.

En el Reglamento supra indicado, también se dispone que el ICE utilizará el Registro de Proveedores “conforme a los criterios que se establezcan a lo interno”, y que cualquier interesado podrá acceder a la información del Registro a través de la página WEB de esta entidad.38 También, en ese reglamento se alude a la existencia de “Registros precalificados”, en los cuales, por resultar más conveniente, la entidad procede a conformar, para cierto tipo de bienes o servicios, un registro para el cual procederá a evaluar aspectos legales, técnicos y financieros de los proveedores y a emitir un listado de firmas o empresas precalificadas, que

37 El artículo 98 del Reglamento al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las

Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, Decreto Nº 35148-MINAET publicado el 15 de abril del 2009.

38 Ver artículo 103 del Reglamento referido.

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será utilizado para invitar en los concursos particulares que promueva39. Se consignan también las reglas para la incorporación al Registro, la obligación del proveedor interesado de mantener actualizada la información de ese registro y las causales de exclusión del registro40.

Además de las regulaciones que han sido mencionadas, el Reglamento Interno de Contratación Administrativa41 también regula la existencia y administración del registro en referencia, indicando que éste “permitirá mantener actualizados los requisitos y las características de los proveedores en cuanto a bienes y servicios que éstos ofrecen”. Este registro, según el RICA, “tiene por objeto facilitar la consecución de los bienes y servicios necesarios para el ICE, agilizando en lo posible los procedimientos de adquisiciones que se basen en el mismo”42

Adicionalmente, este despacho tuvo acceso a un documento denominado “Procedimiento para la Administración del Registro de Proveedores”43

que incluye algunas políticas, normas y regulaciones atinentes a los procedimientos y prácticas para la inclusión electrónica o documental de los proveedores, la administración, actualización, control y seguimiento del registro, responsabilidades de las distintas unidades participantes en el proceso de contratación y el manejo de expedientes de los proveedores. En particular, una de las políticas que se consignan para los funcionarios de la Proveeduría establece que se debe ejercer supervisión constante sobre la actualización de la información de los proveedores para asegurar el cumplimiento de la normativa vigente. En torno a las responsabilidades que sobre esta materia recaen sobre la Proveeduría, dicho documento señala que ésta es la encargada de conducir y fiscalizar los procesos de registro y actualización de proveedores, velar porque dicho registro sea óptimo, oportuno, estandarizado y cumplan con todos los requisitos legales y normativos establecidos, así como de emitir políticas y normativa para la sana administración y mejora continua del proceso de Registro de Proveedores, procurando la utilización de tecnología de punta y mejores prácticas administrativas.

Visto lo anterior, para la conformación y actualización del Registro, la entidad cuenta con normativa de rango disímil, tanto en los reglamentos que regulan la actividad de contratación administrativa, como en los procedimientos específicos que describen el proceso de inscripción, mediante la cual se regulan y definen las actividades administrativas que ese Instituto debe realizar para tales propósitos.

La Contraloría General en el presente estudio también ha analizado evidencia tenida a la vista en sesiones de trabajo, donde se muestra que 39 Ver artículo 101 del Reglamento citado. 40 Ver artículo 104 y 105 del citado Reglamento. 41 Ver Reglamento Interno de Contratación Administrativa (RICA) emitido por el Consejo Directivo

del ICE, artículo 2 de la Sesión No. 5881 del 25 de agosto del 2009, publicado en La Gaceta 177 del 10 de setiembre de 2009, mediante el cual se derogó el anterior reglamento vigente.

42 Ver artículo 18 del RICA 43 El documento denominado “Procedimiento para la Administración del Registro de Proveedores

“fue obtenido a través de la página electrónica Proveeduría en Línea del ICE, el cual no posee consignada la fecha de emisión y fecha a partir de la cual está vigente, aunque si se establece que este fue aprobado por los señores Pedro Pablo Quirós Cortés, Presidente Ejecutivo del ICE, Waldemar Núñez López, Director de Proveeduría y Clemencia Barrantes Rivera, Subgerente Administrativa.

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el registro de proveedores que administra el ICE recopila información de una cantidad muy importante de proveedores registrados, respecto de la cual los usuarios externos tienen acceso por medio electrónico (Proveeduría en Línea), de modo parcial, dado que no es factible acceder por ese medio a la totalidad de la información en él contenida.

En cuanto a la gestión particular para la inscripción de nuevos proveedores y la de actualización del Registro que debe ejecutar la Proveeduría, se ha manifestado que esa Dirección no lleva a cabo actividades o procedimientos tendientes a acreditar y evaluar la idoneidad de los proveedores que pretenden inscribirse en el Registro, o de aquellos que se encuentran inscritos en tanto deseen mantenerse en él, al menos en la dimensión que se deriva de lo establecido en el artículo 98 del Reglamento a la Ley 8660, es decir, en cuanto a realizar una evaluación integral de su historial, capacidad técnica, financiera y jurídica, pues según lo señalado en reuniones sostenidas con funcionarios de la Proveeduría, el registro es sumamente voluminoso y eso se volvería impráctico; además, se señaló que la idoneidad requerida para efectos del registro, se acredita y examina en tanto y únicamente se cumpla con la presentación de los requisitos formales exigidos a los interesados en registrarse.

Ante lo señalado, es dable apuntar que el registro examinado se conforma como un registro de información o de consulta y no como un registro que permite la acreditación efectiva y comprobada de la idoneidad de los proveedores, tal como lo pretenden las normas antes citadas del Reglamento a la Ley 8660 y del Reglamento Interno de Contratación (RICA).

Aunado a lo anterior, la Proveeduría ha manifestado que no lleva a cabo una depuración periódica del registro pues se ha señalado que éste arrastra o mantiene tanto proveedores activos como inactivos ya que el sistema no permite excluir a estos últimos.

En virtud de lo expuesto, este órgano estima prudente que ese Instituto examine y revise la administración que actualmente tiene el Registro de Proveedores, determine los resultados prácticos y de valor agregado que dicho uso le aporta al proceso de contratación administrativa y valore la procedencia de fomentar depuraciones y ajustes que proporcionen un uso más práctico y eficiente de éste. Lo anterior, tomando en consideración la circunstancia de que en las diferentes normas que regulan su actividad contractual se ha privilegiado el uso de los medios electrónicos (publicación en la página WEB) para cursar las invitaciones a participar en los distintos procedimientos de contratación.44

De la misma manera, para este despacho resulta conveniente que esa Administración, a la luz de lo establecido en el artículo 103 del Reglamento a la Ley 8660, que establece que el ICE “utilizará el Registro conforme a los criterios que se establezcan a lo interno”, se aboque al examen, elaboración, definición y depuración de la normativa y políticas mediante los cuales establezca y unifique los criterios para la utilización y conformación del registro de proveedores, con el fin de tener claridad sobre los conceptos aplicables y las tareas a realizar en este orden, tales como “la acreditación de la idoneidad para el registro, la evaluación integral de

44 Ver artículos Nos. 48, 76, 81, 119 y 121 Reglamento a la Ley 8660 y artículo No. 39, inciso b y

artículo No. 40, inciso 6 del RICA.

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los proveedores”, “la evaluación de la capacidad técnica, financiera, jurídica”, “la utilización del registro para promover la participación en los trámites de contratación que promueve”, que entre otros son consignadas tanto en el Reglamento a la Ley 8660 como en el RICA.

Por otra parte, este despacho recomienda que sea revisado el tema de la garantía de acceso oportuno y completo a la información total contenida en el Registro de Proveedores, por parte de todos los usuarios internos y externos con la finalidad de abrir oportunidades amplias y transparentes para el conocimiento público de la información contenida en el Registro.

El análisis requerido no deberá eludir la atención de las propuestas u opciones tecnológicas que, a corto o mediano plazo tiendan a modificar y fortalecer la gestión de la eficacia de los procesos de contratación administrativa y, en particular, de la gestión del Registro de Proveedores, como puede ser el caso del Sistema de Compras Públicas en Línea denominado Mercado en Línea “Mer-Link”, patrocinado por ese Instituto.

3. CONCLUSIONES

La aplicación de la herramienta utilizada en el presente estudio ha dado como resultado una calificación de los componentes evaluados de un 85%, lo cual refleja que el ICE tiene el potencial para una adecuada promoción de sus procesos de contratación administrativa.

El estudio realizado por esta Contraloría General ha permitido evidenciar que el ICE posee una Proveeduría Institucional basada en una estructura organizativa especializada, regulada a partir de un conjunto normativo que establece con claridad, competencias, roles, responsabilidades, relaciones de coordinación entre los distintos participantes del proceso y procedimientos internos para los trámites de contratación administrativa. Además, cuenta con sistemas de información que facilitan la trazabilidad, el control y seguimiento del proceso de contratación administrativa, todo lo cual le brinda a la Entidad condiciones para una adecuada gestión de dicho proceso, Se han identificado algunas áreas en donde la entidad debe adoptar mejoras de relevancia, entre ellas, se ha apuntado la necesidad de evaluar la gestión de las adquisiciones de bienes y servicios, en virtud de que los informes que emite el Instituto no contienen elementos que permitan una verdadera evaluación de la gestión, tal y como lo ordena el artículo 17 el Reglamento Interno de Contratación Administrativa, a efecto de lo cual, debe contarse con indicadores que midan la eficiencia y la eficacia de la gestión de las compras, de modo que permitan entre otros aspectos, realizar esas evaluaciones en términos de la vinculación de los resultados de la ejecución específica del programa de compras con el cumplimiento de los objetivos institucionales.

Otra área en donde pueden adoptarse medidas que mejoren los procedimientos de contratación es la relativa a la definición de reglas y políticas internas para la gestión de los las figuras de contratos atípicos que utiliza, a fin de garantizar y otorgar certeza y seguridad jurídica en su aplicación.

Por otra parte se observó en el ICE un interés en analizar la figura de la mejora de precios e incorporarla en algunos de sus procedimientos de contratación, lo cual se estima de interés que logre finalizar para que determine de ese modo la utilidad y posibles riesgos positivos y negativos que le puede generar el uso de este

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mecanismo, y pueda definir, a partir de ello, y en caso de que considere pertinente, directrices y políticas internas que regulen y perfilen los mecanismos para su eventual aplicación.

De igual manera, se ha estimado oportuno promover en la Entidad realización de una revisión de la normativa específica y el uso que ese Instituto está dando al Registro de Proveedores con el fin de determinar el valor agregado que en la actualidad este registro le aporta a la gestión de sus adquisiciones y la procedencia de fomentar depuraciones y ajustes, a efecto de lo cual debe considerar la plataforma tecnológica de compras públicas del Estado (Mer-link que está por implementarse.

4. DISPOSICIONES

De conformidad con lo expuesto y con las competencias asignadas a la Contraloría General de la República en los artículos 12 y 21 de su Ley Orgánica, Ley Nº 7428, se emiten las siguientes disposiciones, que resultan de acatamiento obligatorio y que deberán ser cumplidas dentro de los plazos conferidos al efecto, por lo que, su incumplimiento injustificado constituye causal de responsabilidad administrativa.

4.1. Para el gerente general del ICE

a) Girar las instrucciones pertinentes para que se realice un estudio de los requerimientos indispensables, que incluya entre otros aspectos indicadores de eficiencia y eficacia, para que la Proveeduría Institucional pueda efectuar la evaluación de la gestión de las adquisiciones de bienes y servicios tal y como lo establece el artículo 17 del RICA y según lo desarrollado en el punto 2.2.1. de este Informe.

Para acreditar el cumplimiento de lo antes señalado la Administración deberá aportar en un plazo de seis meses contados a partir del recibo de este informe, un cronograma de las actividades necesarias para atender los requerimientos que se identificaron en el estudio supra indicado, con los responsables y los plazos para ejecutarlas. La implementación total de esas actividades deberá estar cumplida a más tardar a enero del 2012.

b) Definir, emitir y divulgar dentro de un plazo de seis meses contados a partir del recibo de este informe, las reglas y políticas internas relativas a la gestión de las figuras de los contratos atípicos que utilizará ese Instituto, a fin de garantizar y otorgar certeza y seguridad jurídica en su aplicación. Dichas reglas y políticas deben contemplar las actividades necesarias para su normalización y reglamentación respectivas, a la luz de lo establecido en la Ley 8660 y su reglamento, según lo desarrollado en el punto 2.2.2. de este informe.

Deberá remitirse a esta Contraloría General en el plazo antes citado un documento que respalde el cumplimiento de lo antes dispuesto.

c) Remitir a esta Contraloría General, dentro de los próximos quince días hábiles, contados a partir del día siguiente de la fecha de recibo del presente informe, el o los documentos en los que consten las acciones iniciales realizadas por esa Gerencia General, para dar cumplimiento a lo requerido en los literales de este apartado.

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La información que se solicita en este informe para acreditar el cumplimiento de las disposiciones dictadas, deberá remitirse, en los plazos antes fijados, a la Gerencia del Área de Seguimiento de las Disposiciones de este órgano contralor. Además, se requiere que esa Administración comunique a dicha Área, en un plazo no mayor de cinco días hábiles, el nombre, número de teléfono y correo electrónico, de la persona con autoridad para informar sobre el avance y cumplimiento de las disposiciones correspondientes, la cual fungirá como el contacto oficial.

Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, mediante los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar la aplicación de los procedimientos administrativos que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.

De conformidad con lo establecido en el artículo 342 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, se le indica a ese Instituto que contra el presente informe caben los recursos de revocatoria y apelación, que deberán ser interpuestos dentro de los tres días hábiles siguientes contados a partir del día de recibo del presente informe.

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