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Por: Enrique Cornejo Ramírez

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Desarrollo de la Infraestructura nacional

Conceptos  y  Gestión  de  la  infraestructura  y  Marco  teórico  del  su  relación  con  el  crecimiento  económico  

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CONTENIDO  

INTRODUCCIÓN  ..........................................................................................................................................  3  

RESUMEN  ...................................................................................................................................................  6  

1.  LOS  CONCEPTOS  DE  INFRAESTRUCTURA  Y  GESTIÓN  DE  LA  INFRAESTRUCTURA  .......................................  7  

2.  EL  MARCO  TEÓRICO  PARA  EL  ANÁLISIS  DE  LA  RELACIÓN  ENTRE  INFRAESTRUCTURA  Y  CRECIMIENTO  ECONÓMICO  .............................................................................................................................................  17  

3.  ESTUDIOS  EMPÍRICOS  REALIZADOS  SOBRE  LA  RELACIÓN  ENTRE  INFRAESTRUCTURA  Y  CRECIMIENTO  ECONÓMICO  .............................................................................................................................................  25  

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Introducción

Este ensayo se fue generando en nuestras clases de post-grado para alumnos de maestría y doctorado del Instituto de Gobierno de la Universidad de San Martín de Porres. Este instituto tiene la particularidad que sus profesores, en adición a su experiencia académica, han desempeñado en diferentes circunstancias cargos de importancia en la gestión pública en el Perú (ministros, viceministros, jefes de organismos o de programas especiales de gobierno), lo que –aunado a la propia experiencia de los alumnos- genera en cada clase un excelente marco para la reflexión académica y la búsqueda de cursos de acción y de propuestas concretas para los diferentes aspectos de la gestión pública.

El curso que tenemos a nuestro cargo se denomina “Gestión de la Infraestructura” o “Desarrollo de la Infraestructura Nacional” y en él, a lo largo del semestre académico, discutimos teoría y casos de gestión de infraestructura pública, buscando que la variedad de casos a discutir permita tener una visión integral de los principales asuntos y problemas que se presentan en el día a día y que la autoridad o funcionario público responsable de la gestión de infraestructura tendrá que considerar y, eventualmente, resolver.

Distinguimos, en primer lugar, entre los conceptos de infraestructura y gestión de infraestructura. Proponemos enfatizar en la “gestión de la infraestructura” no sólo porque consideramos que no hay suficiente literatura específica sobre el tema sino porque, en nuestra experiencia, la reflexión previa a

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la gestión misma permite no sólo mejorar los resultados que se puedan alcanzar sino tomar en cuenta la valiosa experiencia anterior, con sus errores y aciertos, y, de esta manera, aprovechar mejor el tiempo político buscando –como diremos más adelante- la convergencia de los tiempos políticos con los tiempos legales, económicos, sociales y psicológicos de la población.

Dedicamos luego un acápite a la revisión de algunos de los estudios recientes acerca de la relación existente entre infraestructura y crecimiento económico y, luego, a algunos estudios que miden específicamente cuál es el impacto de los proyectos de infraestructura en el crecimiento económico y en el desarrollo regional.

A continuación, presentamos –a manera de aporte- una propuesta metodológica para considerar la gestión de la infraestructura en siete etapas, cada una de las cuales es analizada con ejemplos específicos. Esta propuesta surge de varios años de experiencia personal en la gestión de infraestructura cuando hemos tenido a nuestro cargo importantes proyectos en diferentes sectores. Por supuesto que la propuesta que hacemos está sujeta a comentarios y críticas que permitan ir mejorándola y eso esperamos del lector de ésta publicación.

Desarrollamos luego reflexiones sobre dos temas que consideramos fundamentales para una gestión de la infraestructura que sea sostenible: la relación de la gestión de infraestructura con la gestión ambiental y la correspondiente relación con la gestión social de los proyectos.

Presentamos luego una propuesta de agenda de la infraestructura para el futuro inmediato en el Perú y culminamos el ensayo realizando una reflexión sobre la gestión pública en el Perú y su relación con la gestión de la infraestructura.

Queremos agradecer a todas las personas que hicieron comentarios, sugerencias o críticas al borrador inicial de este ensayo, especialmente a mis pacientes alumnos del Instituto de Gobierno. Sin embargo, la responsabilidad por los conceptos y planteamientos aquí realizados es totalmente del autor.

Unas reflexiones finales sobre el título del ensayo. Lo hemos denominado “Infraestructura, Crecimiento Económico e Integración Social”. Sobre la importancia de la infraestructura en el crecimiento económico ya hemos hablado, pero la infraestructura no sólo es importante por su impacto en indicadores o por la cantidad de fierro, concreto o asfalto que empleemos; lo fundamental es que la infraestructura, al promover el crecimiento económico también eleva el bienestar o el nivel de vida de las personas.

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Y nosotros hemos preferido usar el concepto de “integración social” y no los usualmente utilizados (como equidad, inclusión social, etc.) porque el concepto de “integración” nos parece más “horizontal” y, por lo tanto, en nuestra opinión, no implica solamente pensar (con una visión “vertical”, de “arriba” hacia “abajo”) en “incluir al excluido”, sino también en aprender del excluido.1

1 Hace algunos años atrás, se estrenó una película cuyo protagonista era el famoso actor Jack Nicholson. El título de la película en español es “Atrapados sin Salida” y trata del día a día en un manicomio. La pregunta final que se hacen los espectadores (y que, sin duda, el director de la película promovió) es: ¿Quiénes son verdaderamente los locos, los que están afuera o los que están adentro del manicomio?. Algo así sucede con la “inclusión social” como muchas veces se considera el concepto. Se trata sólo de “incluir” pero no de “integrar” horizontalmente con beneficio y aprendizaje mutuo de las partes involucradas.

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Resumen

En este ensayo, el autor analiza la importancia de la infraestructura y su relación con el crecimiento económico y la integración social. Para ello, primero revisa de manera general la literatura existente al respecto y algunos hallazgos empíricos en la experiencia de diferentes países. Sin embargo, el interés central de este ensayo es la gestión de infraestructura sobre la que hay muy poca literatura especializada. El autor, basado en su experiencia de varios años como Ministro de Estado vinculado a la infraestructura pública, plantea –a manera de aporte para la discusión- una metodología para evaluar la gestión de la infraestructura en siete etapas que explica detalladamente. Finalmente, se plantean –a manera de reflexión- los principales desafíos de la gestión de infraestructura para el Perú en los próximos años y algunas consideraciones sobre la gestión pública en el Perú actual y sus implicancias para la gestión de infraestructura. Se presenta al final las fuentes bibliográficas utilizadas.

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1. Los conceptos de infraestructura y gestión de la infraestructura

El término “infraestructura” fue empleado inicialmente en la Segunda Guerra Mundial para referirse a aspectos logísticos de tipo militar. Los economistas del desarrollo con posterioridad han empleado y emplean el término para referirse al capital básico de una economía.

En Wikipedia (2015), citando a la Real Academia de la Lengua Española, se define infraestructura como el “…conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para el funcionamiento de una organización o para el desarrollo de una actividad”.2

También se emplea el término “infraestructura” para considerar la base material de una sociedad que será, a su vez, fundamental para su desarrollo económico y social.

2 Wikipedia (2015), citando a la Real Academia de la Lengua Española en Web.

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El Banco Interamericano de Desarrollo (BID,2000) define a infraestructura como: “…el conjunto de estructuras de ingeniería e instalaciones –por lo general de larga vida útil- que constituyen la base sobre la cual se produce la prestación de servicios considerados necesarios para el desarrollo de fines productivos, políticos, sociales y personales”.3

De esta forma, el BID propone distinguir entre los conceptos de infraestructura y servicios de infraestructura. El asunto clave de entender es que la infraestructura no cumple una función en sí misma (al respecto nosotros solemos decir en nuestras clases que: “la infraestructura no es importante por la infraestructura misma”) sino en relación con la provisión del servicio que de ésta surge, es decir, en relación con su impacto en la población, con su impacto final en el proceso de desarrollo.

La Corporación Andina de Fomento (CAF) (2009) define a la infraestructura como: “…una variedad de bienes durables que comparten algunas particularidades, como por ejemplo que su consumo por parte de un individuo no excluye la posibilidad de que otro también lo haga, que requiera una inversión inicial significativa de recursos para lograr su operatividad (costos fijos) o cuyo consumo por parte de un número mayor de individuos abarate los costos para los demás (redes)”. 4

De otro lado, consideramos también importante definir el concepto de “gestión de la infraestructura” y señalamos que ésta consiste en “…gerenciar el desarrollo de los diferentes proyectos de infraestructura pública, desde su concepción inicial, financiamiento, la implementación de los correspondientes concursos públicos, la negociación de los contratos, el seguimiento adecuado de la ejecución de las obras en sus diversas etapas así como su mantenimiento y eventual renovación de compromisos”5.

La idea que queremos dejar muy clara es que la gestión de la infraestructura supone un enfoque integral, permanente y especializado y no se limita simplemente a una autorización, un proceso constructivo o una ceremonia de

3 BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID)…; “Un nuevo Impulso a la Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur”; Washington, D.C., diciembre de 2000; Página 13.

4 CORPORACIÓN ANDINA DE FOMENTO (CAF)…; “Caminos para el futuro: Gestión dela infraestructura en América Latina”; Caracas-Venezuela: febrero de 2009; 257 Páginas.

5 La definición de “gestión de la infraestructura” es una propuesta del autor de este ensayo.

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inauguración. Hay muchos elementos que hay que tener en cuenta a la vez y, a lo largo de este ensayo, los iremos mencionando.

Desde nuestra experiencia nos interesa también definir lo que es la infraestructura básica, que tiene que ver con los procesos fundamentales del desarrollo económico y social de un país, es decir, no sólo con el crecimiento de la riqueza material sino también de la que tiene que ver con la gente, con la superación de los problemas de pobreza y desigualdad. La infraestructura básica es, además, requisito fundamental para avanzar en el Índice de Desarrollo Humano (IDH) y en el Índice de Competitividad.

En este marco consideramos que la infraestructura básica incluye los tipos de infraestructura que se precisan en el Cuadro No. 1:

Cuadro 1 Tipos de Infraestructura Básica

Elaboración: el autor

• Infraestructura de Agua y Saneamiento (Trasvases, Plantas de Agua Potable, Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales-PTAR, Sistemas de Reuso, Redes Primarias y Secundarias);

• Infraestructura Energética (Centrales Hidroeléctricas, Plantas Térmicas, Gaseoductos, Plantas de Licuefacción, Plantas de Energía Solar, Plantas de Energía Eólica, Oleoductos, Plantas de Refinería de Petróleo);

• Infraestructura de Transporte (Puertos, Aeropuertos, Ferrocarriles, Carreteras, Transporte Público, Puentes e Hidrovías);

• Infraestructura de Comunicaciones (Vía Satélite, Vía Microondas, Fibra Óptica, Televisión Digital Terrestre, telefonía fija y móvil, Internet);

• Infraestructura Agraria (Represas, Irrigaciones, Canales de Regadío, Obras de drenaje);

• Infraestructura Social (Hospitales y Centros de Salud en general, Centros Educativos, Centros Penitenciarios).

• Infraestructura Ambiental (Plantas de tratamiento de basura, Plantas de eliminación de desechos tóxicos, Parques y Reservas Naturales).

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En esta misma perspectiva, el Banco Mundial, en su Informe sobre el Desarrollo Mundial de 1994, que se dedica al análisis de la infraestructura y el desarrollo, define a la infraestructura de servicios públicos como “…todo capital, tanto público como privado, destinado a la producción de un tipo especial de prestaciones como la telefonía, el saneamiento, la generación de energía eléctrica, el transporte terrestre y ferroviario, las irrigaciones, entre otros servicios”.6

El Informe distingue la necesidad de proveer servicios públicos de infraestructura y la también necesidad de que estos servicios sean de calidad. Al respecto, nos dice el Banco Mundial: “La disponibilidad de infraestructura aumentó significativamente en los países en desarrollo en las últimas décadas. Sin embargo, su rendimiento es a menudo deficiente; el mantenimiento inadecuado deteriora las instalaciones y los servicios antes de tiempo y, por consiguiente, no responde a las necesidades del usuario y su capacidad para pagar por

ellos. Además, a menudo se pasa por alto que los servicios de infraestructura son maneras de aliviar la pobreza y mejorar las condiciones ambientales.”7

El tema de la calidad de los servicios de infraestructura es muy relevante en la gestión pública. Por ejemplo, una carretera bien mantenida puede tener una vida útil de veinte o treinta años; una carretera sin mantenimiento requerirá muy

6 BANCO MUNDIAL….; “Informe sobre el Desarrollo Mundial 1994”; Washington, D.C., 1994

7 BANCO MUNDIAL…; “Informe sobre el Desarrollo Mundial 1994”; Washington, D.C., 1994.

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pronto una rehabilitación que puede resultar tan o más cara que el costo inicial de su construcción.8

De otro lado, servicios de saneamiento sin adecuado mantenimiento, como redes secundarias de agua potable, pueden llevar a filtraciones que impidan que parte importante del agua potabilizada llegue a los hogares y más bien se pierda en el camino.9 Por lo tanto, nuestro convencimiento es que el mantenimiento periódico es tan importante como la construcción original.

Algunos autores se han dedicado a explorar el impacto de la infraestructura no sólo en el crecimiento macroeconómico en general sino también su impacto a nivel regional. Estos autores sostienen que para disminuir las desigualdades regionales, esto es, las diferencias marcadas entre crecimiento y productividad por regiones y municipios se deben tener en cuenta factores claves tales como:

• La disponibilidad de recursos naturales. • Los recursos humanos (oferta de trabajo, niveles de capacitación,

motivación, disciplina, etc.).

• La formación del capital (maquinaria, equipo, fábricas, instalaciones, etc.).

• La educación. • La legislación. • La infraestructura.

Es decir, la infraestructura es importante pero no es el único factor relevante para asegurar el desarrollo regional. Como

8 Tan conscientes de la importancia de este tema son los ingenieros que trabajan en el Ministerio de Transportes y Comunicaciones del Perú (MTC) que, cuando se refieren a nuevos proyectos de carreteras los denominan “Rehabilitación de Carreteras”.

9 Cuando estuvimos a cargo del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) nos preocupamos de manera especial por este tema de las “filtraciones” en las redes secundarias de agua potable y promovimos inversiones en nuevas instalaciones para evitar este problema. “Trasvasar” (pasar agua de un lado al otro de la Cordillera) cuesta, por cada metro cúbico, cincuenta millones de dólares. Dejar que las filtraciones continúen es, literalmente, malgastar el dinero y dejar a importante población sin este recurso básico.

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veremos más adelante hay varios estudios que examinan en detalle el impacto regional de la infraestructura.

También es relevante el tema del financiamiento de las obras de infraestructura. En décadas pasadas en los países en desarrollo este tema era básicamente financiado con recursos del presupuesto público. Sin embargo, los recursos públicos claramente son insuficientes para cubrir la brecha de infraestructura por lo que, cada vez con mayor frecuencia, se utilizan recursos de la actividad privada para proveer servicios públicos de infraestructura.

En el Perú, por ejemplo, del total de la inversión (el concepto es Inversión Bruta Fija, IBF), históricamente, el 80 por ciento es inversión privada y apenas el 20 por ciento es inversión pública. Así las cosas, aún con una gestión pública altamente eficiente (normalmente no lo ha sido) sólo podremos atender con recursos del presupuesto público la quinta parte de las necesidades de financiamiento; las otras cuatro quintas partes requieren necesariamente del concurso privado. Y, además, hay un tema generacional de por medio: ¿por qué dejar a las actuales generaciones sin la posibilidad de tener infraestructura adecuada

sólo porque el sector público no tiene hoy los recursos suficientes en su presupuesto?.

Por ello, desde mediados de los años noventa en el Perú10 se viene alentando de manera sistemática la participación de la inversión privada en obras de infraestructura pública a través de mecanismos como las Asociaciones Público-

10 En otros países de América Latina viene sucediendo lo mismo. En el Perú, a principios de los años noventa se promulgó la legislación pro participación de la inversión privada en proyectos de infraestructura pública y, en 1994, se dio la primera concesión importante en servicios de telecomunicaciones a Telefónica del Perú, subsidiaria de Telefónica de España.

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Privadas, Concesiones, Iniciativas Privadas así como el ingenioso mecanismo denominado “Obras por impuestos” que consiste en que una empresa privada puede construir una obra pública de infraestructura (puede ser una planta de agua potable o pistas y veredas en una ciudad) y recuperar su inversión al siguiente año descontándolo del correspondiente pago de impuesto a la renta que debe hacer.

Es claramente un proceso “gana-gana”, pues gana la comunidad que tiene una obra pública construida en menor tiempo y con calidad; gana el Estado que ahorra por la eficiencia que la empresa privada suele tener en estos menesteres y puede disponer sus recursos públicos para otros objetivos sociales; y también gana la empresa pues tiene, por este medio, una mejor manera de relacionarse con la

comunidad en el marco de su política de responsabilidad social.

Andrés, Guasch, Haven y Foster del Banco Mundial (2010) han realizado un análisis riguroso del impacto de la participación del sector privado en la infraestructura.11 Las dos primeros hallazgos metodológicos que plantean los autores son que “…con mucha frecuencia los efectos más impresionantes de la participación del sector privado se encuentran en

el período de transición, cuando la empresa se mantiene bajo supervisión como parte del proceso de la transición…”12, y, que “…los estudios de impactos de la participación privada deben obtener una

11 ANDRÉS, Luis A./ GUASCH, J.Luis /HAVEN, Thomas/FOSTER, Vivien…; “El Impacto de la Participación del Sector Privado en Infraestructura: Luces y Sombras en el Camino hacia adelante”; Publicación conjunta del Banco Mundial y Mayol Ediciones; Washington D.C., enero de 2010; Primera edición en español; 342 Páginas. 12 ANDRES/GUASCH/HAVEN/FOSTER…; Op. Cit.; Página 219.

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longitud adecuada de series de datos de antes y después de la privatización para apoyar el cálculo de las tendencias a largo plazo”.13

El estudio del Banco Mundial mencionado concluye que “…las mejoras significativas generales en el desempeño sectorial se asociaron con la participación del sector privado. Los puntos destacados son las mejoras consistentes en la eficiencia y la calidad y las reducciones de la fuerza laboral…”14 La mejora en la eficiencia y la calidad de la infraestructura es un aspecto fundamental a destacar, pues significa un cambio cualitativo importante en la provisión de los servicios públicos al ciudadano y una mejora en la competitividad.

La ineficiencia en la gestión de infraestructura por manejo del sector público se puede apreciar claramente en el caso del Puerto Marítimo del Callao en el Perú. Por décadas éste puerto no disponía de grúas pórtico de muelle y de patio, apenas tenía una profundidad de 11.59 metros y el operador (ENAPU) sólo brindaba servicios al interior del puerto sin completar la cadena logística.

¿Las consecuencias?. Buques modernos de gran calado no podían entrar al puerto chalaco y terminaban generando operaciones en puertos cercanos como San Antonio e Iquique en Chile, Cartagena y Buenaventura en Colombia o Guayaquil en Ecuador. Además, se cobraban sobrecostos portuarios a los usuarios. Apenas se logró la participación de dos concesionarios privados de primer nivel (como APM Terminals y Dubai Port, segundo y cuarto operador mundial de contenedores respectivamente) el Callao ha empezado un proceso

de modernización, mejorando su eficiencia (con grúas pórtico de última generación, 16 metros de profundidad en el mar, dando servicios integrales en

13 ANDRES/GUASCH/HAVEN/FOSTER…; Op. Cit.; Página 220.

14 ANDRES/GUASCH/HAVEN/FOSTER…; Op. Cit.; Página 220.

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toda la cadena logística) y encaminándose al gran objetivo de convertirse en un Puerto Hub regional en la Costa Oeste del Pacífico Sur.

Según Rosas y Sánchez de la CEPAL (2004), la provisión eficiente de servicios de infraestructura es un requisito fundamental de las políticas de desarrollo, especialmente en los países que han orientado su crecimiento hacia el exterior. “Para la mayoría de los economistas, la ausencia de una infraestructura adecuada, así como la provisión ineficiente de servicios de infraestructura, constituyen obstáculos de primer orden para la implementación eficaz de políticas de desarrollo y la obtención de tasas de crecimiento que superen los promedios internacionales”. 15

Los mismos autores sostienen incluso que la adecuada disponibilidad de infraestructura así como la eficiente prestación de servicios conexos permite a un país compensar el déficit que pudiera tener en su dotación de recursos naturales. Así por ejemplo, una industria eléctrica administrada eficientemente puede atenuar el hecho de no disponer de recursos energéticos tales como gas y petróleo.

De otro lado, la adecuada disponibilidad de obras de infraestructura contribuye en un país a crear ventajas competitivas sostenibles y a diversificar su estructura productiva; en algunos casos, el desarrollo de obras de infraestructura en el marco de políticas de integración regional (como la Represa Hidroeléctrica de Itaipú que genera energía simultáneamente para Brasil y Paraguay o el Proyecto de Irrigación Puyango-

15 ROSAS, Patricio/ Sánchez, Ricardo…; “Desarrollo de Infraestructura y crecimiento económico: revisión conceptual”: CEPAL, Santiago de Chile, octubre de 2004; Página 7.

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Tumbes que posibilitará la irrigación conjunta de la frontera entre Perú y Ecuador) permite la internacionalización de la prestación de servicios de infraestructura.

Los mayores flujos de comercio internacional, las menores barreras arancelarias y no arancelarias, los compromisos derivados de los tratados de libre comercio y de asociación estratégica entre países o bloques regionales, son elementos nuevos que exigen adecuada infraestructura, tanto en términos de cobertura como de provisión de servicios de calidad. La buena infraestructura conecta a los pueblos entre sí y al país con el resto del mundo, lo que hoy en día es una necesidad fundamental en la política de los Estados en un contexto de creciente globalización.

Analizado el concepto de infraestructura y sus implicancias veamos, a continuación, que avances se han realizado en los estudios teóricos acerca de la relación entre infraestructura y crecimiento económico.

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2. El marco teórico para el análisis de la relación entre infraestructura y crecimiento económico

La literatura sobre la relación existente entre infraestructura y crecimiento económico es abundante. Nosotros sistematizaremos en este ensayo apenas algunos de éstos esfuerzos teóricos recientes a fin de tener una idea adecuada de los alcances del tema.

Así, por ejemplo, Urrunaga y Aparicio (2012) destacan que el principal mecanismo por medio del cual la infraestructura afecta al producto y al crecimiento económico es la mejora de la productividad del capital, que será más importante cuanto mayor sea la complementariedad entre la infraestructura y la inversión productiva de las empresas. Otros mecanismos son: el mantenimiento de la infraestructura, los menores costos logísticos que producen las nuevas inversiones, el mejoramiento de la productividad laboral y la disminución de los costos del transporte.

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Urrunaga y Aparicio (2012) realizan en su investigación un interesante trabajo de sistematización de los principales estudios en que se ha abordado la relación econométrica entre crecimiento económico e infraestructura. Los resultados de este trabajo se muestran en el Cuadro No. 2.

El cuadro muestra los autores de las investigaciones, la fecha de la publicación, los países evaluados, el período evaluado, la variable de infraestructura analizada y el ratio de elasticidad encontrado. Los estudios sistematizados son los de Aschauer (1989), Munnell (1999), Canning (1999), Easterly y Robelo (1993), Esfahani y Ramírez (2003), Vásquez y Bendezú (2008), Rivera y Toledo (2004), Sánchez-Robles (1998), Devarajan, Swaroop y Zou (1996), Calderón y Servén (2004), Straub, Vellutini y Walters (2008), Duggal, Saltzman y Klein (1999), García-Milá, McGuire y Porter (1996)

Los trabajos econométricos antes citados han tenido que sortear las dificultades de plasmar la relación entre infraestructura y crecimiento económico, que se resume básicamente en tres preguntas: ¿Cómo superar la endogeneidad existente entre inversión en infraestructura y crecimiento del producto?; ¿Cómo separar el efecto que tiene cada tipo de infraestructura en el producto?; y, ¿Qué controles adicionales se deben introducir a fin de no confundir el efecto de la infraestructura con el de otras variables vinculadas al entorno

económico y político del país?.

Los trabajos de Aschauer (1989) y Munnell (1990) utilizan regresiones lineales simples y es probable que por ello los resultados que obtienen son elasticidades altas para la infraestructura (0,39 y 0,34 respectivamente). En los otros estudios se obtienen resultados menores o incluso negativos, con modelos como el de panel de datos con efectos fijos que tienen la particularidad de captar las diferencias no observadas entre los países. No obstante las diferencias metodológicas antes anotadas, se confirman en todos los casos -de manera general- que la

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infraestructura de servicios públicos resulta relevante para explicar el producto regional y el producto per cápita de cada región.

El Libro Verde de los Transportes en España, citado por Rosas y Sánchez (2004) señala: “…también es importante reseñar que las infraestructuras, posiblemente, son los elementos que mayor repercusión tienen sobre el crecimiento económico del país…un aumento del 1% de la inversión pública en infraestructuras da lugar a un crecimiento aproximado del PIB del orden del 0,6% al 0,8%. Si se tiene en cuenta que la construcción supone un porcentaje del PIB que ronda el 13% y que proporciona algo más del 9% del empleo, cualquier aumento de esta actividad derivado de una política de creación de infraestructuras supone un crecimiento económico importante…”16

Cuadro No. 2

Sistematización de estudios sobre relación entre Infraestructura y Crecimiento Económico (*)

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Estudio Países Muestra Variable Elasticidad Aschauer (1989) EE.UU. 1949-1985 Gasto Público de Capital 0.39 Munnell (1990) EE.UU. 1947-1988 Gasto Público Infra 0.34 Canning (1999) 57 PED 1960-1990 Telecomunicaciones 0.14 Easterly (1993) 28 PED 1970-1988 Gasto Transp y Comunicac 0.16 Esfahani (2003) 75 países 1965-1995 Comunicac y energía 0.09 y 0.16 Vásquez (2008) Perú 1940-2003 Caminos 0.22 Rivera (2004) Chile 1975-2000 Inv. en infraestructura 0.16 Sánchez (1998) 57 países 1970-1985 Índice de Infraestructura 0.01 Devaraján (1996) 43 PED 1970-1990 Gasto Transp y Comunic. -0.025 Calderón (2004) 101 países 1960-2000 Índice de Infraestructura 0.020 Straub (2008) 132 países 1971-1995 Comunic, caminos, energ 0.028 Duggal (1999) EE.UU. 1960-1989 Caminos y estructuras 0.27 García-Milá (1996) EE.UU. 1971-1983 Saneamiento/Autopistas -0.029

(*) PED: países en desarrollo; Cuando se trata de varios autores sólo se ha considerado el apellido del primer autor.

Fuente: Elaborado por: Urrunaga Roberto/ Aparicio, Carlos…; “Infraestructura y crecimiento económico en el Perú”; en “Revista de la CEPAL”; No. 107; Santiago de

Chile, agosto de 2012; Página 161.

16 ROZAS/SÁNCHEZ….; Op.Cit. ; Página 26

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Por otra parte, Juan Martín Caicedo (2008), Presidente de la Cámara Colombiana de Infraestructura, señala que, desde el punto de vista económico, la infraestructura contribuye al crecimiento por cuatro vías: la contribución a la generación del producto bruto interno (PBI), la generación de externalidades positivas sobre la inversión y el aparato productivo a través de su impacto en la estructura de costos; el impacto sobre la productividad de otros factores y la posibilidad de acceder a mejores servicios asociados al uso de la infraestructura; y, la atracción de inversión privada, producto de las ganancias en competitividad de las empresas. 17

El mismo Caicedo (2008) señala, además, que la relación entre infraestructura y crecimiento es decreciente. Afirma: “…a medida que un país invierte más en infraestructura es menor el impacto positivo derivado de aumentos cuantitativos y son necesarias acciones adicionales que promuevan la eficiencia en la provisión de los servicios para captar las ganancias resultantes de la inversión, así como algunas estrategias complementarias: mecanismos de financiación y estabilidad regulatoria

y política…”.18

Nosotros estamos de acuerdo con la argumentación anterior pero nuestro convencimiento es, asimismo, que no obstante el menor impacto marginal de cada US$ adicional que se invierte en infraestructura, las demandas de obras públicas de infraestructura nunca terminan; siempre hay expectativas mayores de la población que deben ser satisfechas. Incluso en países industrializados con muy buena infraestructura la gestión pública no se limita al buen mantenimiento y operación, sino a reemplazar su antigua infraestructura o a construir permanentemente nuevos proyectos, cada vez más sofisticados.

17 CAICEDO, Juan Martín…; “Infraestructura y Crecimiento”; artículo publicado en Revista “Perspectiva”, Sección “Dossier”; Edición 17; Bogotá, 2008; Páginas 55-57.

18 CAICEDO, Juan Martín…; Op. Cit.; Página 56.

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Podríamos señalar que una de las “señales vitales” de una ciudad o de un país –cualquiera que sea el nivel del desarrollo alcanzado- es observar construcciones en proceso, grúas y letreros de “desviaciones” por obras públicas en marcha de día y de noche.

En el Cuadro No. 3 mostramos lo que denominamos “el ciclo creciente de demanda de la infraestructura vial”. Evidenciamos que la población más pobre aspira a que su camino de trocha carrozable se convierta al menos en un camino afirmado, de manera de hacerlo transitable aún en épocas de lluvia.

Cuando ya se logra este objetivo, y mientras se completan los estudios técnicos, la población y sus autoridades aspiran a que se construya un camino con pavimento económico (en el Perú se denomina “Proyecto Perú” a estos caminos longitudinales y transversales con 6.60

mts. de ancho, un pavimento con 15 cms. de sub base y tratamiento diferenciado para impermeabilizar la vía frente a la lluvia)19.

Cuando se completan los estudios con el expediente técnico (aquí ya se tienen los detalles de ingeniería y los costos reales del proyecto) entonces la aspiración social es construir la carretera propiamente dicha (una misma vía para ambos sentidos del tránsito) cuyo costo promedio en América Latina asciende aproximadamente a 1 millón de dólares por kilómetro. La carretera ya se hace con todos los requisitos de ingeniería necesarios (puentes, túneles, semi-túneles, estabilización de taludes, cambio de pendiente, construcción de vadenes, etc.).

Cuando la carretera ya está operativa, lo que ocurre es que literalmente “explota” la demanda y aumenta sustantivamente el tráfico de vehículos y de personas, se

19 El costo aproximado de un kilómetro de pavimento económico varía entre US$ 100,000 y US$ 150,000.

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elevan los precios por metro cuadrado de los terrenos adyacentes, adquieren valor la producción agrícola y otros sectores productivos que ahora pueden llegar al mercado a tiempo y en buenas condiciones, surgen nuevas líneas de transporte, etc.

En este punto, es normal que muy pronto las carreteras estén rodeadas de edificaciones lo que aumenta la inseguridad vial por los accidentes de tránsito. Entonces es necesario construir pasos a desnivel para los vehículos, pontones para peatones y agricultores, puentes peatonales, circunvalaciones para no entrar ya a las ciudades, intercambios viales, etc.

El proceso lleva entonces a construir autopistas (con dos o tres carriles por cada lado y sentido de tránsito) y después a construir ramales aéreos y vías rápidas. El proceso nunca acaba. Las nuevas demandas tienen que ver también con las exigencias de las nuevas generaciones o de las generaciones de mayor edad que requieren infraestructura más segura y más amigable20, así como también por las nuevas tecnologías. Como solemos decir en nuestras conferencias: “La infraestructura llama a la nueva infraestructura”.

Cuadro No. 3 El Ciclo Creciente de Demanda de la Infraestructura Vial

Elaboración: el autor

Por su parte, el Blog sobre Planificación y Logística Pública (2010) señala que las inversiones en infraestructura gravitan sobre el desarrollo económico mejorando particularmente la productividad y el bienestar de la población. Se considera que invertir en infraestructura es importante porque permite hacer más eficiente el flujo de mercancías, porque hace más competitivas las exportaciones del país, porque permite incrementar la producción de bienes transables, porque

20 Por ejemplo, accesos para personas con discapacidad en pistas y veredas pisos podotáctiles para personas invidentes, puentes peatonales en “zigzag” para que sean más fáciles de utilizar por las personas de mayor edad, etc.

Trocha – Camino Afirmado – Pavimento Económico – Carretera con Expediente Técnico – Circunvalación –Pasos a desnivel –

Nuevos Ramales Aéreos – Autopista - Vía Rápida.

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facilita la descentralización y la producción en origen, y, finalmente, porque afianza el crecimiento sostenible.

El Banco Mundial (2004) ha diseñado un Plan de Acción sobre Infraestructura para estimular la inversión en ésta área en los países en desarrollo. Mejorar la infraestructura es, para el organismo multilateral, condición importante para reducir la pobreza, aumentar el crecimiento y lograr los Objetivos del Desarrollo del Milenio. “Las estimaciones realizadas a finales de los noventa sobre el impacto de las obras de infraestructura en la reducción de la pobreza mostraron que este tipo de inversión reduce la pobreza en 2,1% en los países de bajos ingresos y en 1,4% en los países de ingresos medios.”21

En su estudio ya citado, la CAF (2009) plantea dos mensajes fundamentales sobre la importancia de la infraestructura: “En primer lugar, es de vital importancia que los impactos de las diversas intervenciones sobre la infraestructura de la región sean medidos de manera sistemática y de acuerdo con elevados estándares técnicos…y, en segundo lugar, el reto del mejoramiento tanto de la calidad como de la cantidad de infraestructura en la región requiere una combinación adecuada de incentivos a la participación privada, marcos regulatorios, e instancias de planificación y

coordinación territorial y sectorial.” 22

En otro estudio sobre la infraestructura, la CAF (2010) señala: “Las inversiones públicas y en concreto la infraestructura constituyen un importante instrumento de política económica, pues desencadena importantes efectos económicos que contribuyen al crecimiento sostenido de la economía y en momentos de crisis pueden actuar como elemento de

21 BANCO MUNDIAL…; “Reseña sobre la Infraestructura: Panorama General”; Washington, D.C., setiembre de 2004; En Página Web oficial del Banco Mundial: www.worldbank.org

22 CORPORACIÓN ANDINA DE FOMENTO (CAF)…; “Op. Cit.”; Caracas-Venezuela: febrero de 2009; Página 18.

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estabilización anticíclica…Por consiguiente, en el actual momento de recesión que sufren las economías mundiales parece aconsejable impulsar las inversiones en infraestructura productiva”.23

En definitiva, las inversiones en infraestructura impactan sobre cuatro aspectos del desarrollo económico: a) la estructura de costos de las empresas; b) la productividad de los factores; c) la conectividad y la accesibilidad territorial; y, d) el bienestar general de la población.

La construcción de infraestructura y la provisión de servicios relacionados de calidad requieren asimismo la aplicación de políticas regulatorias y económicas que permitan solucionar los problemas de eficiencia propios de los mercados imperfectos en los que generalmente operan. Por lo tanto, aspectos tales como el adecuado marco normativo y la eficaz acción reguladora del Estado, son claves para que la inversión en infraestructura tenga el impacto positivo esperado sobre el crecimiento económico.

En este punto interesa el papel de la institucionalidad en el desarrollo de la infraestructura de un país. Con cada vez más concesiones privadas para diseñar, construir, operar y mantener obras de infraestructura pública, el papel del Estado concedente y de la correspondiente entidad reguladora resulta muy importante para asegurar que se cumplan con los objetivos buscados. Veamos ahora los resultados de algunos estudios empíricos realizados sobre el tema.

23 CORPORACIÓN ANDINA DE FOMENTO (CAF)…; “Infraestructura Pública y Participación Privada: Conceptos y Experiencias en América y España”; Bogotá-Colombia, mayo de 2010; 347 Páginas.

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3. Estudios empíricos realizados sobre la relación entre infraestructura y crecimiento económico

Lo primero que hay que señalar es que los diversos estudios revelan que la relación estimada entre infraestructura y crecimiento no es lineal, poniendo en evidencia que las inversiones en infraestructura, si bien tienen un efecto positivo sobre el crecimiento económico, lo hacen a una tasa decreciente. Otra constatación de tipo general es que las inversiones en infraestructura son una condición necesaria para el desarrollo, pero no son una condición suficiente per sé. Por ello, el impacto final de las inversiones en infraestructura sobre el crecimiento económico dependerá de su articulación con otros factores, tales como el grado de desarrollo del capital humano, la disponibilidad de recursos naturales o el acceso al financiamiento o a la tecnología.

Estudios citados por el Banco Mundial (2004) señalan que: “Si los servicios de comunicaciones y de generación de energía hubiesen aumentado en África de manera similar a lo registrado en Asia del Este, la tasa de

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crecimiento anual del continente se habría incrementado en cerca de 1,3% durante la década de los ochenta y los noventa.

Un nuevo estudio realizado en América Latina concluyó que la falta de inversión en obras de infraestructura durante los años noventa redujo el crecimiento a largo plazo entre 1% y 3%, dependiendo del país. A nivel de proyectos del Banco Mundial, todos aquéllos que tienen relación con

obras de infraestructura han tenido una tasa de rentabilidad promedio de 20%, la que en los últimos años ha promediado el 35%...”24

En esta misma perspectiva de análisis, en un estudio sobre el rol de la infraestructura vial en el crecimiento económico peruano, Vásquez y Bendezú (2008) -basados en análisis de insumo-producto y en modelos econométricos de series de tiempo- concluyen que una infraestructura de este tipo tiene un impacto positivo en el crecimiento económico en el Perú en el período 1940-2003, aunque mucho más relevante para el crecimiento en general que para el crecimiento regional, destacándose que los

sectores más beneficiados ante una expansión de la infraestructura vial serían la industria de servicios, la minería y la manufactura.

“Los resultados del análisis de series de tiempo han permitido discernir que la expansión de la infraestructura vial ha tenido un impacto positivo y significativo sobre el crecimiento económico en el Perú durante el período 1940-2003. Además, se ha validado la hipótesis de la existencia de relaciones de largo plazo entre las variables de infraestructura y producción, hallándose que la elasticidad-producto de largo plazo de la

24 BANCO MUNDIAL (2004)…; Op.Cit.; en: www.worldbank.org

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infraestructura vial es 0,218, siendo esta estimación consistente con varios estudios realizados internacionalmente…”25

La Universidad de ESAN y el Instituto de Regulación & Finanzas (2010) desarrollan un análisis econométrico para, estimar el impacto de la inversión en infraestructura en el producto bruto interno (PBI) del Perú. El estudio concluye que un incremento del 1% de la inversión en construcción genera un incremento del 0,34% en el PBI peruano. Para ello, se consideraron series trimestrales de ambas variables para el período 1994-2009.26

Urrunaga y Aparicio (2012) realizan una estimación econométrica sobre la relación entre infraestructura y crecimiento económico en el caso peruano. Considerando las 24 regiones del Perú en el período 1980-2009, el estudio concluye que “…las infraestructuras de servicios públicos (carreteras, electricidad y telecomunicaciones) resultan relevantes para explicar las diferencias

transitorias en el producto regional, de acuerdo con las teorías neoclásicas de crecimiento exógeno. Por otra parte, se encuentra evidencia que respalda la presencia de diferencias significativas en las repercusiones de las distintas infraestructuras en el producto per cápita de cada región. Por consiguiente, las autoridades de política deberían agilizar el desarrollo de proyectos que permitan disminuir las brechas en

25 Vásquez Cordano, Arturo/ Bendezú Medina, Luis…; “Ensayos sobre el rol de la Infraestructura Vial en el Crecimiento Económico del Perú”; Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES); Lima, setiembre de 2008; Página 161.

26 UNIVERSIDAD ESAN / INSTITUTO DE REGULACIÓN & FINANZAS…; “Inversión en Infraestructura en el Perú: Impacto y Alternativas”; Lima, febrero de 2010; estudio encargado por AFIN; 37 Páginas.

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infraestructura que imponen trabas al desarrollo de las regiones del Perú”.27

El estudio de Urrunaga y Aparicio (2012) señala también que la evidencia empírica encontrada no es contundente con respecto a la incidencia de la infraestructura en el crecimiento económico regional de largo plazo. Al parecer, existen otros factores más importantes que explicarían estas diferencias tales como el capital humano, el progreso tecnológico o la descentralización productiva. Se recomiendan entonces políticas complementarias que permitan atenuar las brechas regionales.

En nuestra experiencia estos hallazgos de las investigaciones realizadas son concordantes con lo que observamos en la práctica de la gestión de infraestructura pública en el Perú. El más evidente ejemplo de ello es, a nuestro juicio, la carretera Interoceánica Sur (conocida como IIRSA Sur) con sus más de 2,540 kilómetros en sus cinco tramos no ha significado, hasta ahora (cinco años después de su inauguración) un impacto significativo en el intercambio comercial y el incremento del tráfico carretero entre el Perú y Brasil y más bien empieza a tener importancia económica en la integración de los nueve departamentos o regiones

del sur del país, involucrados en el recorrido de la carretera.

La Corporación Andina de Fomento (CAF) (2013) ha editado una publicación sobre la importancia de la Carretera Interoceánica Sur a la que considera como “…uno de los proyectos de

integración regional más importantes emprendido por el Estado peruano en los últimos años…que conecta los puertos marítimos de San Juan de Marcona, Matarani e Ilo con las principales ciudades de la sierra peruana

27 Urrunaga, Roberto/ Aparicio, Carlos…; “Infraestructura y crecimiento económico en el Perú”; ensayo publicado en “Revista de la CEPAL”; No. 107; Santiago de Chile, agosto de 2012.

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del sur, Arequipa, Puno y Cusco y, a través del Departamento de Madre de Dios, con Iñapari y la triple frontera de Perú, Brasil y Bolivia”.28

Asimismo, el Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, con Bonifaz y Urrunaga (2008) ha publicado un libro en el que se analizan con rigurosidad académica los beneficios económicos de la Carretera Interoceánica Sur. 29

La lección aprendida es la siguiente: la construcción de infraestructura no garantiza por sí misma el desarrollo o la integración económica aunque si es uno de los requisitos fundamentales.

No obstante lo anterior, nos queda claro que hay que perseverar en la provisión de infraestructura pública y sus servicios y, cada vez más, vincularla a estrategias integrales de desarrollo, de manera que, insistimos, no nos limitemos a sólo construir, fierro, cemento y asfalto, sino a lograr profundos cambios positivos en el nivel de vida y bienestar de la gente. La infraestructura hay que pensarla en la gente y para la gente.

Caicedo (2008) señala que: “…en el caso colombiano se ha encontrado evidencia del impacto que una mayor provisión de infraestructura vial tiene sobre el producto interno. Las cifras indican que un aumento de 1% en los kilómetros de carreteras del país implica un incremento de 0,42% en el PIB…en 2007 el sector de la construcción, conformado por edificaciones y obras civiles, contribuyó con 0,81 puntos al crecimiento registrado del producto. El

28 CORPORACIÓN ANDINA DE FOMENTO (CAF)…; “Carretera Interoceánica Sur del Perú: Retos e Innovación”; Bogotá-Colombia, agosto de 2013; 178 Páginas.

29 Véase: BONIFAZ, José Luis/ URRUNAGA, Roberto…; “Beneficios Económicos de la Carretera Interoceánica”; Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico; Lima, 2008; 166 Páginas.

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sector de electricidad, gas y agua contribuyó con 0,07 puntos y el de transporte, almacenamiento y comunicaciones, con 1,05, para un total de 1,93, que representa un 25% de la tasa de crecimiento registrada en dicho año”.30

El Banco Central de Bolivia (2013), por su parte, ha realizado un estudio sobre el papel de la infraestructura en el crecimiento económico de ese país. Utilizando la metodología de Aschauer (1989) -que considera las

variables de gasto de gobierno y el producto agregado- concluye que en el caso del país altiplánico efectivamente el gasto de gobierno en infraestructura contribuye al crecimiento económico y a la productividad agregada. Se encontró que, no obstante que Bolivia logró avances significativos en el campo de la inversión en infraestructura en los últimos años, hay barreras que han impedido un mejor desempeño como el stock de capital privado y público. El estudio culmina señalando que se debe persistir en los esfuerzos por mejorar la inversión en infraestructura.

En el caso de China es conocido que la inversión en infraestructura es uno de los pilares del éxito de su modelo de crecimiento. “La inversión más visible en infraestructura en China ha sido en carreteras y autopistas. Para el año 2020, China planea constr uir, aproximadamente, 88,000 kilómetros en autopistas, lo cual es mayor a la longitud total del sistema interestatal

30 CAICEDO, Juan Martín…; Op.Cit.; Página 56

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de los EE.UU., que según la Administración Federal de Autopistas, en 2004 representaba 74,600 kilómetros aproximadamente”. 31

Como lo muestra el caso de la China, la provisión de adecuada infraestructura se ha constituido en un gran aliciente para la concurrencia de la inversión extranjera. Según la Unidad de Inteligencia Económica (Economist Intelligence Unit), citada por el Federal Reserve Bank of Atlanta, “China es el tercer mayor receptor de inversión extranjera directa después de Estados Unidos y el Reino Unido. El hecho de contar con mejor infraestructura fue una de las razones por las que China atrajo casi cuatro veces más inversión extranjera directa en 2006 (US$ 78,000 millones) en relación a la India (US$ 19,700

millones). En 2005, China gastó 9 por ciento del PBI en infraestructura comparado con la India que gastó el 3.6 por ciento de su PBI”.32

De hecho, el Gobierno de la India hoy está convencido que la inadecuada infraestructura en el país ha reducido el crecimiento económico en cerca de 2 por ciento por año. Pero no es sólo un problema de la India.

En el Perú, por ejemplo, por años la falta de conectividad física (una carretera) entre Iquitos en la selva peruana y el resto del país ha limitado tremendamente su oferta productiva; de otro lado, se dedican importantes áreas de terreno en la costa de Lambayeque al sembrío de arroz que requiere abundante agua (la que es precisamente escasa en la costa) mientras que, por falta de infraestructura de carretera adecuada, la producción de arroz de la región amazónica de San Martín (donde abunda el agua) no puede llegar en buenas condiciones y a buen precio a la costa. Por otra parte,

31 FEDERAL RESERVE BANK OF ATLANTA…; “Construyendo un mundo mejor: el rol de la Infraestructura en el crecimiento económico”; Economic Research publicado en Revista “Econ South”; Volumen 10, No, 2; Second Quarter 2008; Página 02.

32 FEDERAL RESERVE BANK OF ATLANTA…; Op. Cit.; Página 02.

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importantes proyectos mineros en la sierra norte del Perú (Conga en Cajamarca por ejemplo) requieren de un ferrocarril para llevar competitivamente su producción hasta los puertos piuranos de Paita o Bayóvar en la Costa Norte.

La falta de infraestructura adecuada limita la actividad productiva pero también la provisión de servicios sociales básicos de educación y de salud. Si sólo pensamos en ¿cuántas vidas se pueden salvar? o ¿qué tanto podemos mejorar la calidad de la educación impartida? entonces podemos comprender fácilmente la importancia de tener buena y oportuna infraestructura.

Con buena infraestructura: agua y saneamiento, carreteras, banda ancha de Internet, etc. logramos realmente cambiar la vida de las personas. Según el Banco Mundial: “…una de cada seis personas en el mundo, en su mayoría pobres, no tienen acceso adecuado al agua, debido principalmente al limitado acceso a infraestructura.”33 Claramente, los pobres son los que más se benefician con el desarrollo de la infraestructura…y son también los más perjudicados con la falta de infraestructura.

Barajas y Gutiérrez (2012) evalúan la importancia de la infraestructura física en el crecimiento de los municipios de la frontera norte de México. “Los resultados de los modelos empíricos nos indican que los municipios fronterizos de Piedras Negras, Nogales y Torrejón mantienen una relación positiva entre su crecimiento y la dotación física de infraestructura. En el caso de otros municipios como Tijuana, su elevado crecimiento poblacional inhibe la adecuada provisión de infraestructura, aunque se mantiene el efecto positivo que la infraestructura induce sobre el crecimiento”. 34

33 FEDERAL RESERVE BANK OF ATLANTA…; Op.Cit.; Página 04

34 BARAJAS BUSTILLOS, Héctor Alonso / Gutiérrez Flores, Luis…; “La importancia de la infraestructura física en el crecimiento económico de los municipios de la frontera norte”; Artículo publicado en Revista “Estudios Fronterizos”; Vol. 13, No. 25; Mexicali; enero-junio de 2012; Página 01.