Perú: país de las leyes 2014

8/9/2019 Per: pas de las leyes 2014

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PROHIBIDA SU REPRODUCCINTOTAL O PARCIAL

DERECHOS RESERVADOSD.LEG. N 822

PRIMERA EDICINENERO 2015

700 ejemplares

Walter Gutirrez Camacho Manuel Muro Rojo

Edwar Zegarra MezaGaceta Jurdica S.A.

DIAGRAMACIN DE CARTULACarlos Hidalgo De La Cruz

DIAGRAMACIN DE INTERIORES

Luis Briones Ramrez

ANGAMOSOESTE526 - MIRAFLORESLIMA18 - PER

CENTRALTELEFNICA: (01)710-8900FAX: 241-2323

E-mail:[email protected]

GACETAJURDICAS.A.

Impreso en:

Imprenta Editorial El Bho E.I.R.L.San Alberto 201 - Surquillo

Lima 34 - Per

INFORME LEGISLATIVOPER: PAS DE LAS LEYES 2014

HECHO EL DEPSITO LEGALEN LA BIBLIOTECA NACIONAL

DEL PER 2015-00167

LEY N 26905 / D.S. N 017-98-ED

ADVERTENCIA

Las fuentes utilizadas para este informe han sido:i) nuestra base de datos legislativa Gaceta Jurdi-

ca Digital, ii) el diario ofcial El Peruanoy iii) la p-gina web del Congreso de la Repblica.


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3

En el Per, cada 6 minutosel Estado produceuna norma. Solo en el 2014 se han emitido msde 20,000 dispositivos legales.

Cerca de600,000 normasvigentes compo-nen nuestro ordenamiento legal.

La Ley N 27727, publicada el 23.05.2002, quecre la Corporacin de Reconstruccin y De-sarrollo del Departamento de Ica, tiene 4,575dassin ser reglamentada.

Desde su promulgacin, el Cdigo Penal se hamodificado casi 600 vecesy solo tiene 452artculos.

La Ley del Impuesto a la Renta, la Ley del IGV yel Cdigo Tributario se han modificado ms de1,000 veces.

La Fe de Erratas sigue siendo una forma fre-cuente de legislar. En el 2014 se ha emitido 304de ellas.

Otra forma inconstitucional de legislar son lasediciones extraordinarias del diario oficial El Pe-ruano. En el 2014 se han publicado 67 normaspor esta va.

Per: pasde las

Leyes

Informe Legislativo / Revista LA LEY

2014


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N

o hay mejor manera de medir la institucionalidad de un pas que anali-zando sus leyes, y lo que los gobernantes y sus ciudadanos hacen conellas.

Desafortunadamente, el balance que arroja el presente informe de la revistaLa Ley, Per: pas de las leyes 2014, es desalentador. Sobreabundancia de nor-mas, grave ausencia de tcnica legislativa, rganos estatales que producen dispo-sitivos sin control.

Peor an, el sistema adolece de un agudo populismo legal: se dictan normas alcomps de la coyuntura, irrespetando incluso a la propia Constitucin, pues hastase publican normas con fechas pasadas camuflando un efecto retroactivo trans-grediendo las reglas de publicidad y vigencia de la ley.

La volatilidad normativa es otro de los graves problemas, dos ejemplos lo gra-

fican de un modo contundente. El Cdigo Penal ha sido modificado ms de 600veces teniendo tan solo 452 artculos. La Ley del Impuesto a la Renta, la Ley delIGV y el Cdigo Tributario llevan ms de 1,000 modificaciones.

Puede hablarse de seguridad con esta inestabilidad legal? Nuestro gigantes-co, voltil y laberntico ordenamiento est lejos de alcanzar su ms bsico obje-tivo: dar seguridad. Por el contrario, su actual condicin afecta directamente losderechos de los ciudadanos, la administracin de justicia y, desde luego, el buenfuncionamiento de la economa.

La consecuencia de esto no es solo la inseguridad, sino el incremento de laconflictividad y el desaliento de la inversin. En una maraa legal como la des-

crita es casi imposible que no se encuentren groseras contradicciones, que todoproyecto empresarial se haga inseguro, y que toda demanda audaz encuentre al-gn fundamento.

Pero el informe Per: pas de las leyes 2014 no se queda en la constatacinde las deficiencias. Desde aqu proponemos alternativas de solucin: la creacinde un gran portal normativo en el que se cuelguen todas las normas diariamen-te para su publicidad; la dacin de una ley marco que regule y ordene de maneraintegral la elaboracin y publicacin de las normas por parte de todos los entescon capacidad normativa; la creacin de un consejo nacional de legislacin inde-pendiente que asesore al Congreso sobre las normas bsicas del sistema; la crea-

cin de un observatorio normativo que haga seguimiento a la eficiencia de las le-yes y al cumplimiento de su reglamentacin.

Estamos seguros de que la implementacin de estas medidas, que no son to-das las necesarias pero constituyen un buen inicio, contribuir al fortalecimientodel sistema legislativo y de la seguridad jurdica en el pas.

WALTERGUTIRREZC.Director de La Ley


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La produccin normativa ha crecido casi 10% enel ltimo ao. En el 2014 se han emitido 20,470

normas legales, 1,795 normas ms que el aoanterior

(*) Julio-diciembre.

18,71818,673

2006(*)-2009

2011(*)-2014

19,317

9,395

La

en cifras

produccin

normativa

18,67520,470

2014

2009

2013

2008

2012

2007

2011(*)

2006(*)

19,610

8,299

TOTAL DE NORMAS: 67,054

TOTAL DE NORMAS: 66,103

El total de normas legales emitidasen lo que va de este gobierno esde 67,054. Si comparamos esta pro-duccin con el periodo similar delgobierno anterior (3 aos y medio),que fue de 66,103normas, se ad-

vierte un ligero incremento del 1.4%

DATO


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El Poder Ejecutivo es el mayor productor de normas

legales del pas. En el 2014 ha emitido 16,404 normas,el 80% de la produccin normativa en general

2014(*)

16,404P.E.

156P.L.

847

P.J.

Poder Ejecutivo (PE) : 16,404normas

Poder Legislativo (PL) : 156normas

Poder Judicial (PJ) : 847normas

La produccin normativa del Poder Ejecutivo del ao 2014 se haincrementado en un 15% respecto del ao anterior. La de los PoderesLegislativo y Judicial se ha reducido en ms del 10%

Poder del Estado 2013 2012 2011(**)

Poder Ejecutivo 13,592 16,623 2,070

Poder Legislativo 168 152 41

Poder Judicial 1,215 1,505 440

(*) En estas cantidades no se incluye la produccin normativa de los Gobiernos Regionales y Locales, la cual se muestra en las pginas 7 y 8.(**) Julio-diciembre.

La razn por la que el Poder Ejecutivo emite mayor cantidad de normas lega-les es porque a diferencia del Poder Legislativo y del Poder Judicial est in-tegrado por una gran cantidad de entidades organizadas bajo un rgimen je-rarquizado y desconcentrado, todas ellas con facultades legislativas. Segn suley orgnica (Ley N 29158), el Poder Ejecutivo est integrado por: i) la Presi-dencia de la Repblica; ii) el Consejo de Ministros; iii) la Presidencia del Consejode Ministros; iv) los Ministerios, y v) las Entidades Pblicas del Poder Ejecutivo.

DATO


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INFORME LEGISLATIVO 2014

7

Poder Legislativo (PL)

- Leyes : 112- Resoluciones Legislativas : 44

Poder Ejecutivo (PE)- Decretos Legislativos : 0- Decretos de Urgencia : 5

TOTAL : 161

En el ao 2014 el Poder Ejecutivo no emiti ningn decretolegislativo y apenas 5 decretos de urgencia. En aos anteriores estostipos normativos fueron utilizados casi 100 veces para legislar

Tipo de norma 2013 2012 2011(*)

Leyes 118 107 31

Resoluciones Legislativas 47 45 10

Decretos Legislativos 23 55 -

Decretos de Urgencia 1 18 16

Del total de la produccin normativa del ao 2014, apenas 161normas tienen rango de ley

Leyes ResolucionesLegislativos

DecretosLegislativos

Decretos deUrgencia

112

44

0 5

2014



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8

La Resolucin es el tipo normativo ms utilizado porlos rganos del Estado para legislar. En el 2014 se

emitieron 7,505

2014

DS RS RM RVM RD RJ R ADM R OTROS

787

2,065

3,537

5951,001

807 847

7,505

107

Las Resoluciones Ministeriales es otro de los tipos normativosutilizados frecuentemente para legislar: ms de 10,000en los ltimos 3 aos

Tipo de norma 2013 2012 2011(*)

Decretos Supremos 809 742 229

Resoluciones Supremas 1,913 1,932 840

Resoluciones Ministeriales 3,221 4,073 1,942Resoluciones Viceministeriales 540 352 299

Resoluciones Directorales 1,007 1,025 621

Resoluciones Jefaturales 727 723 306

Resoluciones Administrativas 906 1,142 438

Resoluciones 6,130 6,209 2,155

Otros 105 225 44

Leyenda

D.S. Decretos Supremos

R.S. Resoluciones Supremas

R.M. Resoluciones Min isteriales

R.Vm. Resoluciones Viceministeriales

R.D. Resoluciones Di rectoralesR.J. Resoluciones Jefa tura les

R.Adm. Resoluciones Administrativas

R. Resoluciones

Otros Circulares, Directivas, Acuerdos,Decretos y Comunicados



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Leyenda

O.R. Ordenanzas Regionales

A .R. Acuerdos Regionales

D.R. Decretos Regionales

R. Resoluciones

O.R. A.R. D.R. R.

373

65

Total: 575 normas regionales

9

128

Los Gobiernos Regionales tambin tienen facultades legislativas.Sin embargo, durante el 2014 solo se han publicado 575 normas

emitidas por todas las Regiones

2014

La cantidad de normas publicadas de los Gobiernos Regionalesdurante el 2014 se ha reducido en ms del 30% respecto del aoanterior

Tipo de norma 2013 2012 2011

Ordenanzas Regionales 484 429 450

Acuerdos Regionales 220 154 107

Decretos Regionales 12 16 20

Resoluciones 109 111 131

La informacin obtenida en este caso proviene del diario oficial El Peruano yde la pgina web de cada Regin. Sin embargo, cabe sealar que no todas lasnormas regionales se publican en la forma como seala la Constitucin, lo cualgenera la problemtica descrita en este informe.

DATO


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10

O. A. R.A. R.

1,078

602

226

Total: 2,179 normas municipales

130 143

Los Gobiernos Municipales en conjunto han publicado 2,179

normas durante el 2014; una cantidad notoriamente escasa si seconsidera que existen ms de 2,000 municipios a nivel nacional

2014

En los aos anteriores del periodo analizado tambin se observauna reducida cifra de normas municipales publicadas, alrededorde 2,000

Tipo de norma 2013 2012 2011

Ordenanzas 1,069 1,133 1,196

Acuerdos 260 287 169

Decretos de Alcalda 534 584 483

Resoluciones de Alcalda 133 194 235

Resoluciones 124 98 111

Leyenda

O. Ordenanzas

A. Acuerdos

D.A. Decretos de Alcalda

R.A. Resoluciones de Alcald a

R. Resoluciones


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FALTA DE REGLAMENTACINDE LAS LEYES

Existen leyes que tienen ms de 4,500 dassin ser reglamentadas

Muchas de las leyes que expide el Congreso requieren reglamentacin, debido a la mate-ria que regulan o al carcter relativamente genrico de sus preceptos. Los dispositivos re-glamentarios principalmente decretos supremos le inyectan a las leyes la operatividadque necesitan para hacer realidad el objeto para el cual fueron expedidas.

La problemtica de la (falta de) reglamentacin de las leyes se manifiesta en los casos

siguientes:

Leyes que en su propio texto se seala un plazo para ser reglamentadas, peroello no impide su entrada en vigencia

En estos casos, mientras no se expide el reglamento, la vigencia y aplicacin de laley se torna parcial, dudosa e incluso imposible, generando adems incertidumbre,ineficiencia e inseguridad jurdica. Veamos un ejemplo correspondiente al periodoanalizado:

Ley Fecha depublicacinPlazo para serreglamentada

Fecha devencimiento

del plazo

Exceso delplazo para la

reglamentacin

Ley N 29825: Modifica la Ley de Promocin yDesarrollo del Deporte

5.01.2012 60 das calendario 5.03.2012 1,029das

La Ley N 29825debi ser reglamentada dentro de los 60 das calendario a partir desu vigencia (como mximo el 5.03.2012), habiendo transcurrido a la fecha 1,029 dassin expedirse su reglamento.

Casos ms graves se han dado tambin en gobiernos anteriores; por ejemplo la LeyN 27727del 23.05.2002, debi ser reglamentada en un plazo no mayor de 30 dascalendario, pero a la fecha han transcurrido 4,575 dassin haberse reglamentado.

Los problemasde la

legislacin1


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Leyes que en sus textos no solo se seala un plazo para ser reglamentadas,

sino que adems se indica que su vigencia est condicionada a la expedicindel reglamento

En estos casos, si no se expide el reglamento es como si la ley misma no existiera,pues no entrar en vigencia. Un ejemplo de esta problemtica es el siguiente:


Fecha devencimientodel plazo


reglamentacin

LEY N 30119:Ley que concede el derecho delicencia al trabajador de la actividad pblica y pri-

vada para asistencia mdica

03.12.2013 180 das hbiles 22.08.2014 131das

La Ley N 30119, publicada el 03.12.2013, an no puede entrar en vigencia, pues de-bi ser reglamentada dentro de los 180 das hbiles a partir de su publicacin (comomximo el 22.08.2014), habiendo transcurrido a la fecha 131 das sin expedirse sureglamento.

Leyes que sustituyen ntegramente a otras ya reglamentadas, y que segn el

texto de la nueva ley se requiere tambin de un nuevo reglamento En estos casos, la nueva ley ya vigente se aplica con el reglamento de la ley deroga-

da, generando vacos y problemas de interpretacin debido a la incongruencia entreambos. Veamos por ejemplo el siguiente caso:




reglamentacin

Ley N 30161:Ley que regula la presentacin dedeclaracin jurada de ingresos, bienes y rentas de

los funcionarios y servidores pblicos del Estado

28.01.2014 90 das hbiles 5.06.2014 209das

La Ley N 30161debi ser reglamentada a los 90 das hbiles a partir de su vigencia(como mximo el 6.06.2014), habiendo transcurrido a la fecha 209 das sin expedirsesu reglamento. Ante esta falta de reglamentacin, la nueva ley se viene aplicando conel reglamento de la ley anterior (Ley N 27482, derogada), aprobado por el DecretoSupremo N 080-2001-PCM.


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En el periodo julio 2011-diciembre2013 el Congreso expidi 256 le-yes en total, de las cuales 66 re-quieren ser reglamentadas, pero ala fecha solo se han reglamentado22 leyes, quedando an pendientes

44de ellas.

DATO

No requieren reglamentacin:190leyes

S requieren reglamentacin: 66 leyes

En el ao 2014 el Congreso de la Repblica expidi 112leyes, de las cuales 16 deben ser reglamentadas, pero ala fecha solo se ha reglamentado una de ellas

No requieren reglamentacin: 96leyes

S requieren reglamentacin: 16leyes

16leyes(14.3%)

96leyes(85,7%)

190leyes(74.2%)

66leyes

(25.8%

)


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De las 22 leyes del periodo julio 2011-diciembre 2013 que ya hansido reglamentadas, solo 3 se reglamentaron dentro del plazoestablecido

12 de las 16 leyes del ao 2014 que requierenser reglamentadas, ya tienen el plazo vencido para ello

Plazo vencido para reglamentacin: 12leyes

Plazo an no vencido para reglamentacin: 4leyes

4leyes(25%)

12leyes(75%)

Reglamentadas fuera del plazo:19leyes

Reglamentadas dentro del plazo: 3 leyes

19leyes(86.4%)

3leyes(13.6%)

De las 44 leyes del periodo julio2011-diciembre 2013 que an nohan sido reglamentadas, todas tie-nen el plazo vencido para ello

DATO


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Ranking de los plazos vencidos

para la reglamentacin de las leyes

2014

Leyes Fecha depublicacinPlazo para serreglamentadas



reglamentacin

1Ley N 30157: Ley de las organizaciones de usuariosde agua

19.01.2014 60 das calendario 20.03.2014 286 das

2Ley N 30150:Ley de proteccin de las personas contrastorno del espectro autista (TEA)


3Ley N 30161:Ley que regula la presentacin de decla-racin jurada de ingresos, bienes y rentas de los funcio-narios y servidores pblicos del Estado

28.01.2014 90 das hbiles 5.06.2014 209 das

4Ley N 30187:Ley que modifica los artculos 4, 5, 10 yla Primera Disposicin Complementaria de la Ley 27795,Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial


5Ley N 30190:Ley que modifica el Decreto Legislativo1059, Decreto Legislativo que aprueba la Ley General deSanidad Agraria

9.05.2014 60 das hbiles 5.08.2014 148 das

6Ley N 30219:Ley que crea y regula el beneficio espe-cial de salida del pas para extranjeros que cumplen penaprivativa de libertad.


7Ley N 30200:Ley que promueve el auxilio oportuno alpblico en los centros comerciales


8Ley N 30216:Ley de formalizacin y promocin de em-presas de radiodifusin comunitaria, de radio y televisin,en zonas rurales y lugares de preferente inters social


9 Ley N 30215: Ley de mecanismos de retribucin porservicios ecosistmicos 29.06.2014 120 das calendario 27.10.2014 63 das

10Ley N 30254: Ley de Promocin para el uso seguroy responsable de las Tecnologas de la Informacin yComunicaciones por Nios, Nias y Adolescentes


11Ley N 30253:Ley que modifica el Artculo 108 del C-digo Penal y el Artculo 58 del Cdigo de Ejecucin Penal



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reglamentacin

1Ley N 29988: Medidas extraordinarias para personal do-cente y administrativo de instituciones educativas implicadoen diversos delitos

18.01.2013 30 das calendario 18.02.2013 681das

2Ley N 29987:Declara de inters nacional la promocin dela ciencia, la innovacin y la tecnologa


3Ley N 29992: Modifica la Ley del Descanso Postnatal paracasos de nacimiento de nios con discapacidad

7.02.2013 30 das hbiles 26.03.2013 645das

4Ley N 30012: Concede licencia a trabajadores con fami-liares directos que se encuentran con enfermedad grave oterminal o sufran accidente grave

26.04.2013 30 das hbiles 10.06.2013 569das

5Ley N 30018: Promocin del uso de la informacin depatentes para fomentar la innovacin y la transferencia detecnologa

13.05.2013 30 das hbiles 25.06.2013 554das

6Ley N 30021:Promocin de la alimentacin saludable paranios, nias y adolescentes


7Ley N 30035: Regula el Repositorio Nacional Digital deCiencia, Tecnologa e Innovacin de Acceso Abierto


8 Ley N 30032:Crea el Registro Nacional de Donacin RenalCruzada 5.06.2013 60 das calendario 5.08.2013 513das

9Ley N 30020: Crea el Plan Nacional para la Enfermedad deAlzheimer y otras demencias


10Ley N 30037:Previene y sanciona la violencia en los es-pectculos deportivos

7.06.2013 60 das hbiles 5.09.2013 482das

11Ley N 30065:Fortalecimiento de la Superintendencia Na-cional de los Registros Pblicos


12Ley N 30024:Crea el Registro Nacional de Historias Clni-cas Electrnicas


13 Ley N 30036:Ley que regula el Teletrabajo 5.06.2013 90 das hbiles 18.10.2013 439 das

14Ley N 30078:Promueve el desarrollo de parques industria-les tecno-ecolgicos


15Ley N 30083: Medidas para fortalecer la competencia en elmercado de los servicios pblicos mviles


16 Ley N 30077:Ley contra el Crimen Organizado 20.08.2013 120 das calendario 18.12.2013 378das

17 Ley N 30052:Ley de las Operaciones de Repor te 27.06.2013 180 das calendario 24.12.2013 372das

18

LEY N 30119:Ley que concede el derecho de licencia al

trabajador de la actividad pblica y privada para asistenciamdica

03.12.2013 180 das hbiles 22.08.2014 131das

Ranking de los plazos vencidospara la reglamentacin de las leyes

2013


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Ranking de los plazos vencidos

para la reglamentacin de las leyes

2012




reglamentacin

1Ley N 29825: Modifica la Ley de Promocin y Desa-rrollo del Deporte


2Ley N 29830: Promueve y regula el uso de perros guapor personas con discapacidad visual


3 Ley N 29849: Establece la eliminacin progresiva delRgimen Especial de Contratacin Administrativa de Ser-vicios

6.04.2012 60 das hbiles 3.07.2012 911das

4 Ley N 29889:Modifica la Ley General de Salud 24.06.2012 30 das calendario 25.07.2012 889das

5Ley N 29898:Modifica la Ley de Regulacin de Habili-taciones Urbanas y de Edificaciones


6Ley N 29888: Modifica el Cdigo de Proteccin y De-fensa del Consumidor, y normas sobre proteccin alconsumidor de servicios financieros


7Ley N 29896:

Establece la implementacin de lactariosen las instituciones del sector pblico y privado 7.07.2012 60 das hbiles 3.10.2012 819das

8Ley N 29931:Modifica la Ley que crea el Colegio Odon-tolgico del Per


Ranking de los plazos vencidospara la reglamentacin de las leyes

2011




reglamentacin

1Ley N 29761: Ley de Financiamiento Pblico de losRegmenes subsidiado y semicontributivo del Asegura-miento Universal en Salud

22.07.2011 90 das calendario 20/10/2011 1,167 das

2Ley N 29769: Ley de Promocin de la Calidad y auten-ticidad de los Productos Industriales

26.07.2011 90 das calendario 25/10/2011 1,162 das

3 Ley N 29763:Ley Forestal y de Fauna Silvestre 22.07.2011 1 ao calendario 22/07/2012 892 das


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El objeto del proceso de cumplimiento es, valga la redun-dancia, el cumplimiento de un deber omitido por la Ad-ministracin, de fuente legal o administrativa. Se trata,

entonces, de una exigencia frente a una inactividad, inclusorenuencia, de la Administracin. Esta inactividad est referida,de acuerdo con la doctrina, a la constatacin de una omisinpor la Administracin de toda actividad, jurdica o material,legalmente debida y materialmente posible (Gmez Puente).

Con mayor precisin, la Constitucin y el Cdigo ProcesalConstitucional regulan este cumplimiento ante la inacti-vidad de la Administracin. Efectivamente, el inciso 6 delartculo 200 de la Constitucin seala que la accin de

cumplimiento: procede contra cualquier autoridad o fun-cionario renuente a acatar una norma legal o un acto ad-ministrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley.Asimismo, el artculo 66 del Cdigo Procesal Constitucio-nal precisa que el objeto del cumplimiento est dirigidohacia la Administracin Pblica en dos sentidos. As, sea-la que el objeto del proceso de cumplimiento es ordenarque el funcionario o autoridad pblica renuente: (1) [d]cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto admi-nistrativo firme, o que (2) [s]e pronuncie expresamentecuando las normas legales le ordenan emitir una resolu-cin administrativa o dictar un reglamento.

De acuerdo con lo indicado por el Cdigo, a diferencia delo que suceda con la regulacin procesal anterior, se ad-mite que el objeto del proceso de cumplimiento es tan-to la inactividad material como la inactividad formal de laAdministracin.

Los autores del Cdigo Procesal Constitucional y recien-te doctrina nacional consideran que la inactividad formalest referida a la omisin por parte de la Administracinde emitir una declaracin de voluntad a la que se encuen-tra obligada; declaracin que debe entenderse en senti-do amplio y que comprende la obligacin de: (1) emitir

normas de carcter general (reglamentarias); (2) celebrarconvenios o acuerdos, y no mantener una actitud pasiva en

Corresponde al Presi-dente de la Repblicaejercer la potestad dereglamentar las leyes

La reglamentacin delas leyes puede ser exi-gida mediante el pro-ceso de cumplimiento

El TC considera queel proceso de cum-plimiento tambin esaplicable a la obliga-cin del Estado de emi-tir reglamentos

JUAN MANUEL SOSA SACIO

LA REGLAMENTACIN DE LAS LEYESSE PUEDE EXIGIR POR LA VADEL PROCESO DE CUMPLIMIENTO

Opinin


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el marco de convenciones vigentes contraviniendoel inters pblico, y (3) producir actos administrati-vos diversos, especialmente ante los requerimientoso peticiones de los administrados. En todo caso, lafinalidad del proceso de cumplimiento es controlarla inactividad de la Administracin.

Con relacin a uno de los supuestos que el C-digo Procesal Constitucional seala como obje-to del proceso de cumplimiento, consistente enque las autoridades se pronuncien expresamentecuando las normas legales le ordenan emitir unaresolucin administrativa o dictar un reglamen-to, reiteramos que se trata de un caso de inacti-vidad formal, pues se exige a la Administracinque cumpla con emitir una declaracin de volun-tad que le viene legalmente impuesta.

A travs del proceso de cumplimiento se puede

demandar, entonces, en primer lugar, contra unainactividad singular o procedimental referidaa la obligacin de producir una decisin admi-nistrativa solicitada por un administrado; ello enel marco de las potestades administrativas (dis-tintas de la reglamentaria). A ello se refiere la or-den dirigida hacia los funcionarios o autoridadesestatales para que se pronuncien expresamentecuando las normas legales le ordenan emitir unaresolucin administrativa.

Y en segundo lugar, por medio de este proceso esposible tambin demandar la expedicin de un re-

glamento, toda vez que el inciso 2 del artculo 66del Cdigo Procesal Constitucional hace referenciaal deber de emitir una norma general o reglamen-taria (el Cdigo alude a la orden dirigida a los fun-cionarios o autoridades para dictar un reglamen-to). Esta es una obligacin de carcter objetivo, yexiste de manera independiente aunque no ex-cluyente de los intereses particulares de los ad-ministrados que pudieran estar involucrados.

No obstante, el Tribunal Constitucional ha con-siderado que las caractersticas comunes a los

mandatos exigibles a travs del proceso decumplimiento (vinculadas sobre todo a dere-chos subjetivos que provienen de leyes o actos

administrativos) tambin son aplicables a la obli-gacin de la Administracin de emitir reglamen-tos (ver STC Exp. N 0168-2005-PC/TC, f. j. 12).

Claro est, ya que los mandatos de reglamen-tar suelen ser bastante generales, que el Tribu-nal ha realizado interpretaciones flexibles, consi-

derando, por ejemplo, que normas en aparienciadeclarativas (la autoridad X reglamentar la ins-titucin Y) cumplen con las condiciones de unmandamuscon calidad de cierto, claro, vigente,de obligatorio cumplimiento, incondicional y nosujeto a controversias interpretativas.

Sobre este punto, en la STC Exp. N 09632-2006-PC/TC, f. j. 7, se expresa que: [E]n lo que respectaal artculo 119 [de la Ley Orgnica de Municipali-dades, que seala: El concejo provincial o el dis-trital, mediante ordenanza reglamentar la con-

vocatoria a cabildo abierto], se aprecia claramen-te una norma cuya estructura denota un manda-to que puede ser exigido mediante proceso decumplimiento, ya que palmariamente se demues-tra que la municipalidad tiene un deber legal dereglamentar dicha disposicin a fin de estructu-rar jurdicamente los requisitos necesarios paraque se realice la convocatoria del cabildo abier-to. Dicha norma entonces contiene un manda-to que cumple con los requisitos establecidos enla sentencia del Expediente N 0168-2008-PC/TC,en cuanto guarda la calidad de cierto, claro, vi-gente, de obligatorio cumplimiento, incondicio-nal y no sujeto a controversias interpretativas.

Por ltimo, en la STC Exp. N 00168-2005-PC/TC,el Tribunal Constitucional ha establecido comoprecedente vinculante que: () en este tipo deprocesos el funcionario o autoridad pblica tie-ne un deber absoluto de acatamiento de la nor-ma legal o del acto administrativo, no siendo po-sible ningn tipo de discrecionalidad de su parte.Asimismo, en ellos los derechos del demandanteson prcticamente incuestionables, de modo que,comprobada la renuencia y el incumplimiento de

la norma legal o el acto administrativo conformea las pautas descritas, de ineludible cumplimien-to, corresponder amparar la demanda.


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EL PROBLEMA DELOS FRECUENTES CAMBIOSNORMATIVOS2

Nuestro sistema legal es taninestable que, por ejemplo,solo el Cdigo Penal ha sufrido

casi 600 cambios desde supromulgacin

Otro de los principales problemas del ordenamiento le-gislativo es su constante inestabilidad. En nuestro medio,la mayora de las normas no tienen vocacin de perma-nencia en el tiempo; su horizonte de vigencia es cada vezms corto, pues los cambios normativos vienen experi-mentando un ritmo cada vez ms creciente y aceleradoque hacen vulnerable el sistema y generan incertidum-

bre e inseguridad jurdica.El problema no es en s mismo que las normas se mo-difiquen o deroguen, pues es obvio que el ordenamien-to de un pas debe ir adaptndose a las nuevas exigen-cias de la vida social y econmica; el problema es quedichos cambios normativos continuos e intempestivosse deben, en la gran mayora de casos, a circunstanciascoyunturales, a la presin meditica o a la deficiente ma-nera de legislar.

Solo para citar un ejemplo, el Cdigo Penal, una de las

normas legales ms importantes de cualquier pas, hasido objeto de casi 600 cambios en su articulado en-tre modificaciones y derogaciones desde que fue publi-cado en el ao 1991. Es una cifra que habla por s solarespecto de la falta de tcnica legislativa del Congreso ydel Ejecutivo.

A ello hay que agregar la ligereza con la que se reali-zan los cambios normativos, particularmente la deroga-cin de las normas, cuando se utiliza la frase genricae imprecisa derguense todas las disposiciones que seopongan a la presente ley, que no hace sino ratificar eldeficiente servicio legislativo que brinda el Estado.

Los cambios normativosson de distinta clase: de-rogaciones, modificacio-nes, adiciones, amplia-ciones, etc.

Las normas legales quehan registrado mayores

cambios en los ltimosaos son las penales ylas tributarias.

En la mayora de casosse advierte que los cam-bios normativos no res-ponden a una polticalegislativa definida


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En el ao 2014 se han registrado ms de 2,700 cambios

normativos en general. La mayora de ellos (casi el 75%)son modificaciones legales y derogaciones

En el periodo julio 2011-diciembre 2013 se registraron6,272 cambios normativos en general. El 77.5% fueronmodificaciones legales y derogaciones

2014

2011-2013

Derogacin total: 460

Derogacin parcial: 485

Modificacin o sustitucin: 1,065Adicin o incorporacin: 281

Ampliacin de alcances: 105

Ampliacin de plazos: 315

Derogacin total: 1,239

Derogacin parcial: 764

Modificacin o sustitucin: 2,856

Adicin o incorporacin: 896

Ampliacin de alcances: 21

Ampliacin de plazos: 496

2,856(45.5%)

1,239(19.8%)

764(12.2%)

496(7.9

%

)896(14.3%)

21(0.3%)

281(10.4%)

1065(39.3%)

485(17.9

%

)

460(16.9%)

315(11.6%)

105(3.9%)


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22

CdigoTributario

Impuestoa la Renta

IGV e ISC Comprobantesde pago

94

65

3734

Ms de 1,000 cambios ha sufrido la legislacin tributariadesde su promulgacin (CT, IR, IGV, CdeP)

Ms de 200 cambios son del periodo julio 2011-diciembre 2014

LEY DEL IMPUESTO GENERAL A LAS VENTASE IMPUESTO SELECTIVO AL CONSUMO

FECHADE

PUBLICACIN

CANTIDADDE NORMAS

QUE LAMODIFICARON

CANTIDAD DEARTCULOS

MODIFICADOS

Ley del IGV e ISC (D.Leg. N 821) y su Texto nico Ordenado(D.S. N 055-99-EF)

23.04.199615.04.1999 177 normas 272 artculos

REGLAMENTO DE COMPROBANTES DE PAGOFECHA

DEPUBLICACIN

CANTIDADDE NORMAS

QUE LA

MODIFICARON

CANTIDAD DEARTCULOS

MODIFICADOS

Reglamento de Comprobantes de Pago (R. N 007-99/SUNAT) 24.01.1999 49 normas 124 artculos

LEY DEL IMPUESTO A LA RENTAFECHA

DEPUBLICACIN

CANTIDADDE NORMAS

QUE LAMODIFICARON

CANTIDAD DEARTCULOS

MODIFICADOS

Ley de Impuesto a la Renta (D.Leg. N 774), y sus Textos nicos

Ordenados(D.S. N 054-99-EF y D.S. N 179-2004-EF)

31.12.199314.04.199908.12.2004

60 normas 415 artculos

CDIGO TRIBUTARIO FECHASDEPUBLICACIN

CANTIDAD

DE NORMASQUE LO

MODIFICARON

CANTIDAD DEARTCULOSMODIFICADOS

Cdigo Tributario (D.Leg. N 816), y sus Textos nicos Ordenados(D.S. N 135-99-EF y D.S. N 133-2013-EF)

21.04.199619.08.199922.06.2013

35 normas 272 artculos

Detalle histrico de los cambios normativos operadosen la legislacin tributaria

2014


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23

Las principales normas penales(*)han experimentado casi 700cambios desde su promulgacin

Ms de 150 cambios son del periodo julio 2011-diciembre 2014

Cdigo Penal CdigoProcesal Penal

de 1991

CdigoProcesal Penal

de 2004

113

2

42

Adems, lo inslito en este mbito,es que actualmente rigen en formasimultnea 3 cdigos en materia pro-cesal: el Cdigo de ProcedimientosPenales de 1940, y los Cdigos Pro-cesales Penales de 1991 y de 2004.

DATO

Detalle histrico de los cambios normativos operadosen la legislacin penal

CDIGO PENALFECHA

DE

PUBLICACIN

CANTIDADDE NORMAS QUE LO

MODIFICARON

CANTIDAD DE ARTCULOS

MODIFICADOS

Cdigo Penal (D.Leg. N 635) 8.04.1991 184 normas 586 artculos

CDIGO PROCESAL PENAL DE 1991FECHA

DEPUBLICACIN

CANTIDADDE NORMAS QUE LA

MODIFICARON

CANTIDAD DE ARTCULOSMODIFICADOS

Cdigo Procesal Penal de 1991(D.Leg. N 638) 27.04.1991 17 normas 19 artculos

CDIGO PROCESAL PENAL DE 2004FECHA

DE

PUBLICACIN

CANTIDADDE NORMAS QUE LA

MODIFICARON

CANTIDAD DE ARTCULOSMODIFICADOS

Cdigo Procesal Penal de 2004 (D.Leg. N 957) 29.07.2004 22 normas 63 artculos

2014

(*) Incluye el Cdigo Penal de 1991 y los Cdigos Progesales Penales de 1991 y 2004.


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Algunos de los ms importantes principios delDerecho Penal han sido ltimamente menos-cabados, como por ejemplo el de lesividad y

el de proporcionalidad. Ms que criterios rectoresde la actividad legislativa, vienen siendo utilizadospor los jueces como parches para los agujeros le-gales generados por el legislador que dificultan lapracticidad de la funcin jurisdiccional.

La incesante actividad legislativa ha trado comoconsecuencia la generacin de un preocupante n-mero de modificaciones al Cdigo Penal: poco me-

nos de 600 desde su publicacin hasta fines delao 2014. Esto es, un aproximado de 30 modifica-ciones por ao, lo que ha convertido a este cdi-go sustantivo en la norma ms modificada del sis-tema legal.

La cantidad de modificaciones al Cdigo Penal,como dijimos, es preocupante, pues por su natu-raleza debe ser una de las normas ms rgidas delEstado, en la medida en que representa la materia-lizacin de un medio extremadamente lesivo comoel ius puniendi.La facilidad con que se han incor-porado y reformado las figuras delictivas, indepen-dientemente de su idoneidad, revela una inexis-tente poltica criminal y la imagen de un legisladorque solamente responde con populismo a los re-clamos de la gente.

Las modificaciones en materia sustantiva

Desde luego, algunas modificaciones han trado fi-guras alentadoras e innovadoras, de entre las queresalta, tal vez por encima de todas, el nuevo sis-tema de medicin de penas por tercios y la gra-duacin de la pena sobre la base de circunstancias

agravantes y atenuantes de la responsabilidad pe-nal. Sin embargo, a pesar de ser una de las figuras

ES NECESARIO RECONDUCIRLA LABOR LEGISLATIVA PARA EVITARMODIFICACIONES SIN FUNDAMENTO

Opinin

LUIS LAMAS PUCCIO

El Cdigo Penal ha su-frido casi 600 cambiosnormativos y tiene solo452 artculos

La mayora de cambiosnormativos en mate-ria penal obedecen a lapresin meditica

Muchos cambios nor-mativos han sido realiza-dos mediante fe de erra-tas, desnaturalizndolas


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emblemticas de las ltimas modificaciones reali-zadas, no ha sido suficiente para siquiera soslayarla tendencia del legislador de dejar de lado cual-quier criterio poltico criminal para dar paso a unanormativa retributiva.

Es decir, estos ltimos aos han significado laconsolidacin del criterio por encima del mxi-mo legal, para imputar una responsabilidad pe-nal contraria al principio de legalidad de la pena.Los principales fundamentos han sido siempre lacriminalidad organizada y la inseguridad social.

Por otro lado, la tipificacin del feminicidio comodelito autnomo gener el debate sobre la ido-neidad de la incorporacin de los delitos de odioen la normativa nacional. El origen de esta ac-cin legislativa radica en la cuestionada estructu-ra tpica que tena el feminicidio cuando era par-te del parricidio. Ahora, si bien se encuentra acor-de con los criterios internacionales, no se ha po-dido encontrar explicacin a la exclusin de otrosmotivos como la orientacin sexual, la raza, la re-ligin, etc.

Esto no es ms que una muestra de que en laparte especial del Cdigo Penal se han modifi-cado e incorporado nuevas figuras tpicas sin unrespaldo tcnico o doctrinario que las fundamen-te. De hecho, se han agravado considerablemen-te las penas previstas para varios delitos como losque atentan contra la vida, el patrimonio, la tran-quilidad pblica, etc.; a veces sin ms fundamen-to que la mediatizacin de determinados casos.

Las modificaciones en materia procesal penal yejecucin penal

Nuestro Derecho Procesal Penal tambin ha sufri-do del populismo legislativo. Las diversas modifi-caciones al cuerpo adjetivo y al de ejecucin pe-nal se vieron afectadas por el deseo de evitar elexcesivo garantismo, como si ello fuera un ele-mento prescindible para la lucha contra la cri-minalidad. En este mbito, destacan las intensas

restricciones de beneficios penitenciarios para lacriminalidad comn.

Resulta bastante complicado buscar algn par-metro lgico o una fuente estadstica que hayaservido al legislador para decidir en qu medi-

da deben modificarse la liberacin condicional, lasemilibertad o los dems beneficios penitencia-rios que aceleren la salida del reo al mundo ex-terior. No se explica, por ejemplo, por qu otrosdelitos an ms graves u otros beneficios no hansido objeto de modificaciones o mejoras.

Nuevos medios para legislar

Por otro lado, estos ltimos aos parecen haberservido tambin para que el legislador encuentreen la fe de erratas una salida ideal para suplir loserrores derivados de la innegable falta de tcnicalegislativa. El inconveniente de esta medida es queella debera ser utilizada para formular aclaracio-nes ortogrficas, gramaticales u otros aspectos demenor relevancia, no como viene sucediendo, paracambiar el contenido de los artculos, porque ello,en la prctica, constituye un acto legislativo.

Necesidad de reconducir la labor legislativa

Podramos decir que no debe sorprendernos lacantidad de modificaciones realizadas en la legis-lacin penal y que probablemente llegarn mu-

chas ms. Sin embargo, es necesario que la la-bor legislativa sea reconducida a un objetivo cla-ro e identificable, basado en el anlisis y estudiodel origen de las diversas formas de criminalidad.Debe reafirmarse la prevencin a partir del delitocomo labor del Derecho Penal para evitar el po-pulismo y la falsa generacin de seguridad sobrela base de penas ms drsticas.

El legislador debe evitar la modificacin constan-te del Cdigo Penal y de otras normas de estembito si no tiene un fundamento poltico-cri-minal para hacerlo; de lo contrario solo genera-r inestabilidad en la administracin de justicia.


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Las autorizaciones de viajes al exteriorde los funcionarios pblicosno cumplen con la ley que las regula

Una problemtica de caracter especial que se observa en

el ordenamiento legislativo peruano, es la cada vez mscreciente cantidad de normas por las que se autoriza elviaje de funcionarios pblicos.

Al respecto, el 5 de enero de 2002 se public la LeyN 27619. Su principal propsito era regular y ejercercierto control sobre los viajes de funcionarios pblicos.En otras palabras, vigilar el gasto del presupuesto pbli-co en ese aspecto. Desde su promulgacin, sin embar-go, los viajes, en lugar de reducirse, se incrementaron deforma notable.

Durante estos tres ltimos aos y medio del gobiernode Ollanta Humala, por ejemplo, los diferentes rganosdel Estado han autorizado viajes mediante 5,077 normas.Solo en el ao 2014 las autorizaciones de viaje fueron1,458. En el 2013 fueron 1,543 y en el ao 2012 se re-gistraron 1,525. La cifra final de un gobierno que an notermina superar con creces a la alcanzada durante losgobiernos de Alan Garca y Alejandro Toledo, tambin re-gulados bajo la misma ley. Respectivamente, los viajes desus gobiernos sumaron 5,315 y 6,945.

Es importante resaltar que la Ley N 27619 exonera alCongreso de publicar en el diario oficial El Peruano lanorma que autoriza los viajes de sus congresistas. Nosorprende entonces que fuera el mismo Congreso quienla promulgara. Otros organismos exonerados son el Tri-bunal Constitucional, el Poder Judicial y el Jurado Nacio-nal de Elecciones. Se cre, de esa manera, un rgimende privilegio para algunos; atentando, a su vez, contra latransparencia institucional.

EL PROBLEMA DE LAS NORMASSOBRE AUTORIZACIN DE VIAJES3

Las resoluciones queautorizan viajes de-ben sustentarse enel inters nacional oinstitucional

Estas resoluciones de-

ben ser publicadas enel diario oficial El Pe-ruano antes de la rea-lizacin del viaje

Es obligacin del fun-cionario pblico pre-sentar un informe so-bre las acciones reali-zadas durante el viaje


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La Ley N 27619, que regula los viajes de funcionariospblicos, es letra muerta. Entre julio 2011 y diciembre

2014 se han emitido ms de 5,000 normas que autorizanestos viajes

El reporte histrico de las normas sobre autorizacionesde viajes revela que la Ley N 27619 no ha tenido ningnefecto

2014 2013 2012 2011

1,4581,543

1,525

551

Gobierno delPresidente A. Toledo

(2001-2006)

2001 (agosto) 545

6,945

2002 1,500

2003 1,383

2004 1,347

2005 1,369

2006 (julio) 801

Gobierno delPresidente A. Garca

(2006-2011)

2006 (agosto) 415

5,315

2007 952

2008 1,059

2009 1,191

2010 1,019

2011 (julio) 679

Gobierno delPresidente O. Humala

(2011-2016)

2011 (agosto) 551

5,077

2012 1,525

2013 1,543

2014 1,458

2015 -

2016 (julio) -


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INTERIOR 98

INTERIOR 158

TRANSPORTES 134

TRANSPORTES 309

PCM 251

PCM 612

DEFENSA 447

DEFENSA 799

RR.EE. 183

RR.EE. 616

ECONOMA 61

ECONOMA 164

COMERCIO 58

COMERCIO 501

2011-2013

La mayor cantidad de normas sobre autorizacionesde viajes han sido emitidas por el Ministerio de Defensaen los ltimos aos

2014

Otros rganos que han emitido numerosas normas sobreautorizaciones de viajes son el Ministerio de Relaciones Exterioresy la Presidencia de Consejo de Ministros


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Con el crecimiento econmico surge la necesidad de

establecer ms relaciones con los socios del Per enel exterior. Los viajes de los funcionarios del Estadoestaran por esta razn totalmente justificados. Sin embar-go, para que esto se cumpla, los resultados deben ser tan-gibles, es decir que lo que el funcionario realice como fun-cin de su cargo quede plasmado en un informe o en re-sultados concretos que puedan ser empleados para bene-ficio del pas.

En los ltimos aos, los viajes en el Poder Ejecutivo hanvenido creciendo hasta llegar el ao 2014 a un total de1,458 autorizaciones publicadas en El Peruano. El ao2002 se expidi la Ley N 27619, del 5 de enero del 2002,

que regula la autorizacin de viajes al exterior, la mismaque se expidi, entre otras razones, para controlar estasactividades. Esto tuvo un efecto al inicio donde se redujoel nmero de viajes, pasando por una etapa de reduccinde los viajes en el perodo 2005-2011. A partir del primersemestre del 2011 se ha presentado un fuerte crecimien-to en los viajes, tal como puede apreciarse en el grfico 1.

Grfico 1

Fuente:Elaboracin propia con datos de El Peruano

Adems de la PCM, los ministerios que mantienen un ele-

vado nivel de traslados al exterior son el de Defensa, Co-mercio Exterior y Turismo, y Relaciones Exteriores. Todos

La informacin sobrelos viajes de los funcio-narios y servidores p-blicos no aparece pu-blicada en los portalesdel Estado

Tambin es necesarioconocer la informacinsobre viajes al interiordel pas, que tambinimplican recursos delEstado

La informacin sobrelos gastos en viajes yviticos debera ser re-visada y publicada porla Contralora Generalde la Repblica

GENARO MATUTE

LA PUBLICACIN DE LA INFORMACINSOBRE LOS VIAJES GENERAR MSCONFIANZA

Opinin

2001-2014


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ellos, por razn de funciones, deben mantener unprograma de actividades fuera del pas.

En el grfico 2 se puede observar que las activi-dades de estos ministerios han tenido casi el mis-mo comportamiento ao a ao, representando el70% de los viajes del Ejecutivo. Los ministeriosque hacen menor uso de los viajes al exterior son

el de Vivienda y Construccin, y el de la Mujer yPoblaciones Vulnerables, pues sus funciones es-tn dirigidas al interior del pas.

Grfico 2

Fuente: Elaboracin propia con datos de El Peruano

Aunque se cuenta con datos de viajes del Ejecu-tivo, es necesario elaborar estadsticas que pre-senten adems los viajes al exterior de congresis-tas, de funcionarios de las entidades autnomas,de las empresas pblicas y de los gobiernos re-gionales y locales. Un clculo conservador podraalcanzar cifras preocupantes.

Asimismo, la informacin sobre gastos de viti-

cos y pasajes debe aparecer en la informacin detransparencia que se debe publicar en los porta-les del Estado peruano. Sin embargo, no apareceen ninguno de los ministerios de mayor gasto, nisiquiera en el portal de transparencia econmi-ca que publica el Ministerio de Economa. Estosdeberan estar disponibles en formatos simplifi-cados para su conocimiento por los ciudadanos.

Otro elemento que es necesario informar son losviajes al interior del pas. Estos son una necesi-dad para coordinar las actividades a nivel nacio-

nal y para que la actuacin del Estado se proyec-te a nivel nacional. Estas actividades, al implicar

recursos del Estado, no deben ser utilizadas paraproselitismo poltico, tanto por funcionarios p-blicos como por aquellos privados que tienen ac-ceso a los mismos. Los viticos aprobados debenser suficientes como para que el funcionario pue-da tener una estada modesta pero digna. Puestoque todo gasto debe ser justificado con las factu-ras correspondientes, estos gastos estn sujetos a

control y es en estas revisiones donde se encuen-tran normalmente las irregularidades.

La mayor parte de las organizaciones hacen con-cursos para la adquisicin de pasajes a travs delas agencias de viajes. Los pasajes areos, si bientienen una tarifa estndar, tambin es cierto quesi se adquieren con anticipacin los precios sonsustancialmente menores. Un concurso parte dela premisa de que se han planificado los viajescon anticipacin, lo que aprovechan las agenciasde viaje para adquirir los pasajes a precios mscmodos que no son trasladados a los clientes.En este sentido, un mejor uso de los recursos im-plicara legislar para que la adquisicin de pasajespermita que el Estado pueda compartir las ga-nancias por anticipacin y planeamiento.

El control ciudadano se mejorara sustancial-mente con la publicacin de informes respec-to de los viajes. En ellos se puede presentar loslogros de las actividades, las personas e institu-ciones visitadas y los recursos usados. Estos in-formes publicados en los portales de transpa-rencia pondran de manifiesto los beneficios de

las actividades.Un elemento crtico en el aprovechamiento de losviajes es el conocimiento de idiomas que facilitela comunicacin en el extranjero, pues aun cuan-do se pueda contar con traduccin simultnea, elbeneficio es mayor cuando se domina la lenguade los visitados.

Finalmente, la ciudadana va a tener mayor con-fianza en el Estado cuando la informacin sobregastos en viajes y viticos sea revisada y publica-da por la Contralora General, la misma que de-

ber programar un informe anual que resuma losgastos en estas actividades.

2001-2014


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EL PROBLEMA DEL

INCUMPLIMIENTO DE LA TCNICALEGISLATIVA4

La ley que regula la formacmo debe legislarse no se cumple.

El problema ms grave de tcnica legislativason las derogaciones genricas

La forma de hacer una ley tiene, a su vez, una ley.Se llama Ley Marco para la Produccin y Sistemati-zacin Legislativa (Ley N 26889). Fue promulgadaen el ao 1997. Su propsito era sistematizar la le-gislacin y lograr su unidad y coherencia. Una vezms, si se tienen en cuenta las cifras del periodo ju-lio 2011-diciembre 2014, dicha ley est siendo in-cumplida por los propios legisladores.

Segn la Ley Marco y su reglamento (D.S. N 008-2006-JUS) todas las normas deben cumplir determi-nadas caractersticas al hacer referencia a otras nor-mas como por ejemplo: denominacin oficial, n-mero, siglas y fecha de publicacin; asimismo, se es-tablece que sus derogaciones deben ser precisas yexpresas.

Con relacin a lo antes mencionado, basta con ana-lizar la situacin que se produce con las derogacio-nes genricas. Esas leyes, que disponen la deroga-cin de otras normas, no precisan el detalle de loque estn derogando.

Utilizan, para eso, la frmula derguense las nor-mas que se opongan a la presente ley. Contravie-nen as al reglamento de la Ley Marco, que obliga aque ese tipo de derogaciones contengan nicamen-te las clusulas de derogacin del derecho vigente,debiendo ser precisas y expresas.

Las derogaciones debenser precisas y expresas,e indicar tanto las nor-mas o partes de ellasque se derogan

La ley debe tener una de-nominacin oficial queexprese su alcance inte-gral, permitiendo iden-tificarla y diferenciar-

la de cualquier otradisposicin

Cuando en una ley sehaga referencia a unanorma de rango menor,se indicar su denomi-nacin, nmero, siglas yfecha de publicacin


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32

Derogacionesgenricas

Falta deidentificacin

de normas

Falta dereferenciasa normasde menorjerarqua

38

126

26

2014

En el periodo analizado existen normas que en conjuntocontienen ms de 180 derogaciones genricas

(**) Julio-diciembre.

Otros problemas de tcnica legislativa son la falta de identificacin

de las normas y de referencias a normas de menor jerarqua. En elperiodo analizado se han dado 82 y 238, respectivamente

Defectos de tcnica legislativa 2013 2012 2011(**)

Derogaciones genricas 46 81 16

Falta de identificacin de normas 33 13 10

Falta de referencias a normas de menorjerarqua 36 32 44

La falta de identificacin de normas se da cuando en la sumilla o ttulo de lanorma no se precisa o individualiza su contenido, lo que hace que muchasnormas tengan la misma sumilla o ttulo y no se distingan unas de otras. Lafalta de referencias a normas de menor jerarqua se da cuando, al modificarseo derogarse otra norma no se detalla de qu trata, qu regula, ni de qu fe-cha es la norma modificada o derogada.

DATO

Una derogacin genrica es aque-lla disposicin normativa que no in-dica expresa y puntualmente qunorma del sistema se est eliminan-

do. Se utiliza la frase derguensetodas las normas que se opongan ala presente ley, u otra similar.

DATO


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33

Los decretos supremos y las leyes son las normas quemayormente contienen derogaciones genricas

Leyes Decretos deUrgencia

DecretosSupremos

23 141

2014

Leyes Decretos deUrgencia

DecretosLegislativos

DecretosSupremos

44

74

718

2011(*)-2013

NORMA LEGAL

1 LEY N 30220: Ley Universitaria (09/07/2014)

2LEY N 30161: Ley que regula la presentacin de declaracin jurada de ingresos, bienes y rentas de los funcionarios y servidores pblicos delEstado (28/01/2014)

3 LEY N 29981: Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalizacin Laboral (SUNAFIL) (15/01/2013)

4 LEY N 29973: Ley General de la Persona con Discapacidad (24/12/2012)

5 LEY N 29903: Ley de Reforma del Sistema Privado de Pensiones (19/07/2012)

6 LEY N 29824:Ley de Justicia de Paz (03/01/2012)

Algunos casos de normas de mayor jerarquaque emplean derogaciones genricas


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LOS LOGROS INALCANZADOSCON LA LEY DE PRODUCCIN YSISTEMATIZACIN LEGISLATIVA

Opinin

En primer trmino, la Ley Marco para la Produccin y Sis-

tematizacin Legislativa, Ley N 26889, es una norma cu-yos lineamientos son insuficientes para cumplir con el ob-jeto que se indica en su propio texto. Y en cuanto a laaplicacin y cumplimiento de los preceptos que inclu-ye, cabe sealar que los alcances son mnimos y muyelementales.

El objeto de la ley es sistematizar la legislacin. La finali-dad de dicho objeto es lograr la unidad y coherencia dela legislacin. Y su propsito ltimo es garantizar la esta-bilidad y la seguridad jurdica en el pas. La Ley N 26889no contiene el marco normativo eficaz para sistematizar

y lograr coherencia y unidad de la legislacin, ni para ga-rantizar la estabilidad y la seguridad jurdica del pas. Losaspectos regulados por la norma son perifricos e inade-cuados para alcanzar el objeto, la finalidad y el propsi-to buscados. Los medios que provee esta ley son de es-casa capacidad para avanzar efectivamente en la direc-cin buscada. Mejor an, esos medios son inaptos paraconseguirlo.

Los problemas de la sistematizacin, unidad y coherencialegislativa forman parte de una estrategia de creacin ydepuracin de la ley, cuya correccin supone el diagns-

tico adecuado. Si la legislacin peruana no es caracteriza-ble por propiedades como su sistematicidad, unidad y co-herencia, se debe a la carencia de competencias apropia-das en quienes tienen a su cargo la produccin legislativa.

Es central de dichas competencias un perfil de especiali-zacin tal que parta de la comprensin bsica y sustancialsobre el significado, sentido y valor de la estabilidad y laseguridad jurdica en el pas. El legislador peruano es de-ficitario en ese perfil y en las competencias y habilidadesinherentes al mismo. Los partidos polticos no seleccionana los candidatos que debe elegir el pueblo en funcin a

la capacidad de gestin legislativa de sus cuadros, mili-tantes o invitados, sino a partir de la capacidad que ellosles representan para financiar sus campaas o para sumar

El objeto de la Ley deProduccin y Sistema-tizacin Legislativa eslograr la unidad y co-herencia de la legisla-cin del pas

Una de las principalesdeficiencias es la in-adecuada sustentacinincluda en los consi-derandos o exposicin

de motivos

Debera concluirse elproceso de depuracindel espectro normativoy compendiarse la le-gislacin en un digesto

CSAR DELGADO-GUEMBES


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votos gracias a la popularidad que tienen comovalor agregado quienes son incluidos en las listas.

En relacin con la aplicacin y cumplimiento delos preceptos que la ley incluye, las principales

deficiencias son, en primer trmino, el tipo inade-cuado de la sustentacin incluida en los conside-randos o exposiciones de motivos en los proyec-tos de ley, que de manera uniforme carecen dela identificacin de la pertinencia de la alternati-va legislativa como medio eficaz para solucionarlos problemas de la realidad cuya correccin in-vocan, as como de indicadores de logros en re-lacin con la correccin esperada.

Aspectos como la denominacin de las leyes, el n-mero que les corresponde, el soporte informtico

y el registro de las leyes publicadas no representanproblema alguno, porque se trata de una dimen-sin diminuta y de valor comparativamente insig-nificante para el cumplimiento del objeto de la ley.

Los tres aspectos que s merecen especial atencinson el relativo al mandato de que las leyes orgni-cas tengan una numeracin especial al que se re-fiere el segundo prrafo del artculo 4 de la Ley N26889, la organizacin y ordenamiento de los tex-tos legislativos conforme a la estructura definida enel artculo 5, y el uso de la fe de erratas como me-

dio para corregir errores materiales advertidos enla elaboracin de la autgrafa que se enva para supromulgacin al Presidente de la Repblica.

Desde la vigencia de la Ley N 26889 an no se haestablecido una numeracin especial para las le-yes orgnicas. Empezar a hacerlo desde la vigen-cia de esa ley, ignorando la calificacin de todaslas leyes orgnicas anteriores con el tipo de nume-racin correlativo a las leyes ordinarias, generarams problemas que soluciones. Para cumplir razo-nablemente con este mandato sera necesario an-

tes terminar el an inconcluso proceso de depu-racin del espectro normativo, de manera tal quetoda la legislacin vigente se compendie en un

digesto que reduzca las ms de 30 mil leyes a ladcima parte, segn el plan que se concibi des-de el perodo. Al definir las normas vigentes en eldigesto de legislacin peruana, de manera pare-cida a la que se realiza con el Digesto argentino,

sera ms sencillo identificar todas las leyes org-nicas con una numeracin propia, independientede la que le corresponde a la legislacin ordinaria.

La cuestin de la estructura de las leyes presen-ta inconvenientes, principalmente en relacin condos factores. El primero es la clasificacin de losniveles inferiores al artculo en prrafos, incisos,numerales o literales. El segundo es la apropiadacalificacin de los distintos tipos de disposicionescomplementarias. No obstante los esfuerzos quese realizan para homogenizar la aplicacin de es-

tas categoras an no se logra comprender lossucesivos niveles de desagregacin entre las divi-siones inferiores al artculo. El ejemplo ms claroes el relativo a la confusin que lleva a designarcomo numerales o literales lo que propiamentees un inciso. Esta confusin parece deberse prin-cipalmente al entendido de que baste que unadivisin se designe por un nmero para que se lallame numeral, o de que si la divisin se designapor una letra para que se la llame literal. Se ob-via y desconoce que los numerales y literales sonsubdivisiones al interior de un inciso, y que no

tienen el mismo nivel en la estructura normativa.

Finalmente, la prctica en relacin con las fe deerratas es la ausencia de criterios precisos paraestablecer cundo se trata de un error material,y no un problema de deficiente construccin dela voluntad legislativa (discrepancia entre volun-tad y declaracin del legislador). El error materialse restringe a aspectos generados por una trans-cripcin, omisin o digitacin incorrecta del tex-to o del nmero de una ley, artculo, prrafo, inci-so, numeral o literal. No cuando el Pleno ha apro-

bado un texto incorrectamente redactado, comoocurri con la omisin de la Ley N 30077 en eltexto de la Ley N 30096.


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La publicacin de edicionesextraordinarias atenta contra laConstitucin

Las ediciones extraordinarias del diario oficial El Pe-

ruano son, en realidad, ediciones extemporneas. Deforma distinta a la edicin extraordinaria entendi-da como una de carcter especial de por ejemplouna revista o un diario, la publicacin de un nme-ro extraordinario del Boletn de Normas Legales deldiario oficial El Peruano se produce al da siguien-te del que se consigna en la edicin. En el ao 2014esta situacin se produjo 34 veces (e incluye 66 nor-mas), en el 2013 fueron 30 veces (con un total de 85normas), en el 2012 fueron 80 veces (234 normas) ydesde julio del 2011 fueron 25 veces (163 normas).

La dinmica es perversa, y puede resumirse de la si-guiente manera: una norma debi publicarse un dadeterminado; por poner un caso, el lunes 31 de oc-tubre. En lugar de respetar ese plazo, ya sea por im-previsin o incapacidad, esa publicacin se demorahasta el 1 de noviembre; para ese fin se emplea laedicin extraordinaria. La norma, sin embargo, apa-rece publicada con fecha de 31 de octubre, con elevidente nimo de subsanar el error. No obstante, lasolucin empleada es un truco de prestidigitacin

temporal, un engao.

Las consecuencias de ese engao no resultan meno-res. La norma, de hecho, est vigente desde su pro-pia publicacin y difusin, vulnerando el principio depublicidad y las reglas de vigencia de las normas, es-tablecidas ambas en la Constitucin. En ese da enel que la norma est vigente sin publicarse, cmocumplirla sin conocerla? Otro principio, el de la ig-norancia de la ley, queda as en entredicho.

Problema de publicidady vigencia de las normas5

La ley es obligatoriadesde el da siguientede su publicacin en eldiario oficial, salvo dis-posicin distinta de lapropia ley

Las ediciones extraor-dinarias contienennormas que se apli-can desde el da de supublicacin

No existe base legal nireglamentaria para lapublicacin de edicio-nes extraordinarias deldiario oficial El Peruano


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El tipo normativo que mayormente se emite a travs de edicionesextraordinarias es la Resolucin Suprema: 312 en total

Algunos casosde normas publicadasatravsde edicionesextraordinarias(EE)

NORMA LEGALFECHA CONSIGNADA

EN LA EDICINEXTRAORDINARIA

FECHA DEPUBLICACIN DE

LA EDICINEXTRAORDINARIA

1 D.S. N 008-2014-JUS: Calendario Oficial para el ao 2014 de la entrada en vigencia dela obligatoriedad del intento conciliatorio 30.09.2014 1.10.2014

2D.S. N 006-2013-JUS: Limitaciones para transacciones en efectivo dentro de los oficiosnotariales y obligatoriedad del sistema de verificacin de la identidad por comparacinbiomtrica

15.05.2013 16.05.2013

3D.S. N 010-2013-TR: Incorpora disposicin complementaria final al Reglamento de laLey Compensacin por Tiempo de Servicios (CTS)

14.11.2013 15.11.2013

4D.S. N 021-2012-PCM: Disposiciones para la aplicacin del art. 39 de la Ley General delSistema Concursal, sobre crditos controvertidos, judicial, arbitral o administrativamente

4.03.2012 5.03.2012

5 Ley N 29789.-Ley que crea el Impuesto Especial a la Minera. 28.09.2011 29.09.2011

2014 2011(*)-2014

Normas derango de ley

Normas derango de ley

DecretosSupremos

DecretosSupremos

ResolucionesSupremas

ResolucionesSupremas

Otras Otras

3 2925

143

Total: 67 normas Total: 482 normas

32

280

7 30



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Para que la ley ya perfecta se haga eficaz, es de-cir, obligatoria, como lo indica el artculo 109 de la

Constitucin, deben ocurrir dos actos ulteriores queforman parte de la llamada fase integradora de eficacia:a) la promulgacin (realizada por el Presidente de la Re-pblica) y b) la publicacin (dispuesta por el propio Presi-dente de la Repblica), con el objeto de que la sociedadconozca la existencia de la voluntad jurdica del Estado.

El procedimiento legislativo constituye la sucesin de actosnecesarios para la elaboracin de la ley. El Reglamento delCongreso prescribe en su artculo 73 que: El procedimien-to legislativo se desarrolla por lo menos en las siguientesetapas: a) iniciativa legislativa; b) estudio en comisiones; c)

publicacin de los dictmenes en el Portal del Congreso, oen la Gaceta del Congreso o en el diario oficial El Peruano;d) debate en el Pleno; e) aprobacin, y f) promulgacin.

Dentro del Derecho Parlamentario se podr apreciar quela formacin de las leyes se compone de una serie de ac-tos que no siempre se desarrollan en el interior del Con-greso. Y de las fases que conforman el procedimiento le-gislativo, el artculo 109 de la Constitucin se ubica den-tro de la llamada fase final o fase integradora de eficacia,la misma que abarca la sancin, promulgacin y publica-cin de la norma, que involucra a los numerales 105, 107,

108 y 109 de la Carta Poltica del Estado.Fundamentos de la publicacin de las normas jurdicas

Ahora bien, el principio de publicidad de las normas esuno de los ejes y elementos que caracterizan a un Estadode Derecho, y desde sus orgenes se le considera comoun elemento que excluye y erradica la arbitrariedad, entanto la publicidad de las leyes permite a los ciudadanosconocer la forma y el contenido de la voluntad jurdica ypoltica del Estado, para cuyo efecto dichos mandatos sonerga omnesy vinculantes para todas las personas.

La voluntad del Estado expresada en la ley, pasa pues inexo-rablemente por un requisito esencial para su obligatoriedad;

LA PUBLICACIN DE LA LEY COMOCONDICIN PARA SU EFICACIA

Opinin

GERARDO ETO CRUZ

El principio de publici-dad es uno de los ejesfundamentales que ca-racterizan a un Estadode Derecho

La publicacin de lasnormas no es un hechode poca monta; al con-trario, de ella dependela obligatoriedad

La infraccin a la for-ma de cmo debe rea-lizarse la publicacinpuede constituir viciocapaz de generar la in-validez de la norma


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y esta es la publicacin. Es imposible imaginarse lavoluntad del Estado que solo obligue a los ciuda-danos a cumplir la ley si es que esta no es formal-mente conocida va la publicacin. En este senti-do, el sigilo legislativo, o las leyes secretas, se re-putan de plano inconstitucionales. Con la publica-

cin de la norma, se producen en el sistema jur-dico los efectos vinculatorios de las normas y pre-ceptos jurdicos, pues la voluntad del Estado seperfecciona con la publicacin.

Cuando la norma es elaborada por el Parlamen-to, institucin poltica de naturaleza representati-va por excelencia, el principio de publicidad im-pone que los electores conozcan no solo el sen-tido de la voluntad jurdica, sino de la decisinque ha tomado la representacin nacional. Esto,por cierto, se extiende a todos los rganos emi-

sores de normas jurdicas. De all que es exigen-cia razonable, para cualquier tipo de norma jur-dica, que su contenido se haga notorio antes deque adquiera obligatoriedad.

Al respecto, segn la doctrina, existen diferentesformas para alcanzar la notoriedad y el conoci-miento de las normas. Sin embargo, la Constitu-cin peruana, como todas las Constituciones occi-dentales, establece que la forma de publicidad queadquiere dicho carcter es en la publicacin en eldiario oficial, que en nuestro caso es El Peruano.

La publicacin de las normas como hechojurdico

La publicacin de las normas no es, en s misma,un acto jurdico, es ms bien un hecho, que con-siste, en este caso, en una insercin de la normaen el diario oficial El Peruano. De ah que en el ar-tculo 80 del Reglamento del Congreso se apre-cia el siguiente texto: Si no tiene observaciones,el Presidente de la Repblica promulga la ley, or-denando su publicacin.

Sin embargo, se debe aclarar que la publica-cin en s misma no es un hecho de poca mon-ta; muy por el contrario, la exigencia que plantea

el numeral 109 de la Constitucin es que la ley esobligatoria desde el da siguiente al de su publi-cacin en el diario oficial. Este hecho constituyeuna condicin de eficacia de la norma, antes quela promulgacin en s. Y es que la publicacin dela norma est destinada, en esencia, a propagar

el conocimiento de la ley en el pas. Y aun cuan-do en los hechos constituye una ficcin jurdicaque por el solo hecho de la publicacin en El Pe-ruano la ciudadana conozca la norma, de pors se reputa que la sociedad civil ha tomado co-nocimiento de la existencia de la voluntad jurdi-ca que ha asumido el Estado.

La publicacin de las normas como condicinde eficacia

Aunque el texto constitucional no lo exprese entrminos literales, debe entenderse que la publi-cacin de las leyes es uno de los ltimos requisi-tos esenciales, dentro de la fase final o fase inte-gradora de eficacia.

En esta perspectiva, si en los hechos ocurre queuna norma no ha sido publicada, debe conside-rarse inexistente porque todava no ha ingresadoen el ordenamiento jurdico. Ello lleva a enfren-tarse al sigilo legislativo, consistente en la pro-duccin secreta de leyes o normas que no ter-minan en el estado final de su publicacin. Bienpodra argumentarse que, por razones de Estado,determinadas leyes o normas reglamentarias nodeben ser publicadas, pero s aplicadas. Esta pos-tura, en rigor, no se condice con la Constitucin.

En suma, la publicacin, por ser un requisito deprocedimiento legislativo impuesto por el artcu-lo 109 de la Constitucin y el numeral 80 del Re-glamento del Congreso, debe considerarse comoun elemento de validezde la norma elaborada.Las infracciones de lo previsto en el ordenamien-to acerca de la forma en que la publicacin debe

realizarse, pueden constituir vicios capaces deprovocar la invalidez y, por ende, la nulidad dela norma.


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EL PROBLEMA DE LA (FALTA DE)

PUBLICIDAD DE LAS NORMASREGIONALES6

La no publicacin de las normasregionales (y locales) puede acarrearsu nulidad

El mbito regional en materia normativa tampocoest exento de problemas relacionados con la ma-nera de legislar.

Al respecto, la Ley Orgnica de Gobiernos Regio-nales (Ley N 27867) obliga a que las normas re-gionales de alcance general sean publicadas en eldiario oficial El Peruano al da siguiente de su pro-mulgacin, salvo que se especifique un plazo distin-to. Adems, deben ser publicadas en el diario en-cargado de las publicaciones judiciales en la capi-tal de la regin y en el portal electrnico del gobier-no regional.

Es una obligacin que no se est cumpliendo, espe-cialmente en algunos gobiernos. En los aos 2011 y2012, segn el diario oficial El Peruano, el gobiernode Apurmac no public una sola ordenanza regio-nal. Eso no significaba que, efectivamente, no habapromulgado ninguna. En su pgina web, de hecho,se publicaron 15 y 30, respectivamente. La situacinse produjo tambin en el ao 2013: en El Peruanose publicaron 2 ordenanzas y en su pgina web, 22.

Y en el 2014 la situacin se repiti: 2 normas en ElPeruano y 20 en su web.

El gobierno de Loreto no se queda atrs. En los aos2011, 2012 y 2013 public 4 ordenanzas por cadaao en El Peruano, y en su web, sin embargo, publi-c 18, 20 y 16 respectivamente. En el ao 2014 pu-blic un poco ms en El Peruano: 9 ordenanzas, yen su web, 12. El fenmeno muestra nuevamente eldesprecio institucional por los principios de publici-dad y vigencia de estas normas legales.

Los Gobiernos Regio-nales y Municipales tie-nen competencia paraexpedir normas de ca-rcter general y otrasde menor jerarqua

Las normas regiona-les y municiapales de-ben ser publicadashasta en tres mediossimultneamente

Las normas regionalesy municipales que noson publicadas comola ley ordena, no tie-nen validez ni eficacia


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En el periodo analizado 209 normas regionales nofueron publicadas en el diario oficial El Peruano,como manda la Ley N 27867

Diario oficialEl Peruano

Pgina web delos gobiernos

regionales

372 390

2014

Diario oficialEl Peruano

Pgina web delos gobiernos

regionales

1,305

1,496

2011-2013


Segn la normativa vigente (Ley N 27867), las normas regionales de alcancegeneral deben ser publicadas por 3 vas:a) Diario oficial El Peruano.b) Diario encargado de las publicaciones judiciales de la capital de Regin.c) Portal electrnico del Gobierno Regional.

DATO


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GOBIERNO REGIONALNORMAS PUBLICADAS

EN EL PERUANONORMAS PUBLICADASEN LA PGINA WEB

1 Gobierno Regional de Amazonas 22 13

2 Gobierno Regional de Ancash 2 2

3 Gobierno Regional de Apurmac 2 20

4 Gobierno Regional de Arequipa 51 41

5 Gobierno Regional de Ayacucho 12 19

6 Gobierno Regional de Cajamarca 15 13

7 Gobierno Regional del Callao 19 16

8 Gobierno Regional de Cusco 16 6

9 Gobierno Regional de Huancavelica 7 28

10 Gobierno Regional de Hunuco 27 12

11 Gobierno Regional de Ica 12 8

12 Gobierno Regional de Junn 13 11

13 Gobierno Regional de La Libertad 10 14

14 Gobierno Regional de Lambayeque 10 11

15 Gobierno Regional de Lima 12 4

16 Gobierno Regional de Loreto 9 12

17 Gobierno Regional de Madre de Dios 5 16

18 Gobierno Regional de Moquegua 14 1219 Gobierno Regional de Pasco 6 15

20 Gobierno Regional de Piura 19 22

21 Gobierno Regional de Puno 6 13

22 Gobierno Regional de San Martn 24 23

23 Gobierno Regional de Tacna 32 37

24 Gobierno Regional de Tumbes 7 5

25 Gobierno Regional de Ucayali 20 17

Detalle de la publicacin de las normas

regionales en El Peruano y en la web 2014


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Detalle de la publicacin de las normasregionales en El Peruano y en la web

GOBIERNO REGIONALNORMAS PUBLICADAS

EN EL PERUANO

NORMAS PUBLICADAS

EN LA PGINA WEB

1 Gobierno Regional de Amazonas 26 15

2 Gobierno Regional de Ancash 13 10

3 Gobierno Regional de Apurmac 2 22

4 Gobierno Regional de Arequipa 61 57

5 Gobierno Regional de Ayacucho 13 26

6 Gobierno Regional de Cajamarca 16 22

7 Gobierno Regional del Callao 20 20

8 Gobierno Regional de Cusco 14 15

9 Gobierno Regional de Huancavelica 3 19

10 Gobierno Regional de Hunuco 23 12

11 Gobierno Regional de Ica 12 16

12 Gobierno Regional de Junn 17 16

13 Gobierno Regional de La Libertad 24 19

14 Gobierno Regional de Lambayeque 18 17

15 Gobierno Regional de Lima 12 15

16 Gobierno Regional de Loreto 4 1617 Gobierno Regional de Madre de Dios 34 31

18 Gobierno Regional de Moquegua 41 15

19 Gobierno Regional de Pasco 13 20

20 Gobierno Regional de Piura 30 25

21 Gobierno Regional de Puno 10 17

22 Gobierno Regional de San Martn 20 17

23 Gobierno Regional de Tacna 29 26

24 Gobierno Regional de Tumbes 10 5

25 Gobierno Regional de Ucayali 19 25

2013


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Detalle de la publicacin de las normas

regionales en El Peruano y en la web

GOBIERNO REGIONAL

NORMAS PUBLICADASEN EL PERUANO

NORMAS PUBLICADASEN LA PGINA WEB

2011 2012 2011 2012

1 Gobierno Regional de Amazonas 23 16 19 2

2 Gobierno Regional de Ancash 15 19 21 11

3 Gobierno Regional de Apurmac - 0 15 30

4 Gobierno Regional de Arequipa 25 35 25 36

5 Gobierno Regional de Ayacucho 4 10 15 22

6 Gobierno Regional de Cajamarca 1 19 43 12

7 Gobierno Regional del Callao 26 39 26 38

8 Gobierno Regional de Cusco 3 31 17 22

9 Gobierno Regional de Huancavelica - 12 18 41

10 Gobierno Regional de Hunuco 16 16 20 13

11 Gobierno Regional de Ica 18 16 18 14

12 Gobierno Regional de Junn 21 27 20 46

13 Gobierno Regional de La Libertad 42 10 6 10

14 Gobierno Regional de Lambayeque 17 24 21 26

15 Gobierno Regional de Lima 12 11 6 11

16 Gobierno Regional de Loreto 4 4 18 20

17 Gobierno Regional de Madre de Dios 34 25 21 32

18 Gobierno Regional de Moquegua 18 19 19 32

19 Gobierno Regional de Pasco 10 8 25 27

20 Gobierno Regional de Piura 33 19 34 15

21 Gobierno Regional de Puno 15 11 19 11

22 Gobierno Regional de San Martn 11 18 31 20

23 Gobierno Regional de Tacna 17 14 12 4

24 Gobierno Regional de Tumbes 11 8 - 3

25 Gobierno Regional de Ucayali 16 18 18 13

2012

2011


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En nuestro pas los gobiernos locales son entida-

des autnomas, pues poseen autonoma poltica,econmica y administrativa en los asuntos de su

competencia. Esta autonoma, sobre todo en su acep-cin poltica, les da la facultad o atribucin de apro-bar, expedir, adoptar y concordar normas de carctergeneral, llamadas ordenanzas, as como otras de me-nor jerarqua.

Ahora bien, la ordenanza es una norma de carctergeneral de mayor jerarqua en la estructura normativamunicipal, por medio de la cual se aprueba la organi-zacin interna, la regulacin, administracin y supervi-

sin de los servicios pblicos, y las materias en las quelos gobiernos locales tienen competencia. Mediante laordenanza tambin se crean, modifican, suprimen oexoneran los arbitrios, tasas, licencias, derechos y con-tribuciones, dentro de los lmites establecidos por laley, lo cual requiere de una prepublicacin a nivel dis-trital para luego ratificarse por el municipio provincial.

El problema surge, en el caso de estas normas mu-nicipales que por lo dems tienen rango de ley, deacuerdo con el artculo 200, inciso 4, de la Constitu-cin, respecto del cumplimiento del principio de pu-

blicidad, pues existe a partir de este la obligatoriedaderga omnes; es decir, la aplicabilidad de la norma esrespecto de todos o frente a todos, lo cual no se estcumpliendo de manera eficaz por estas entidades, ypor eso mismo genera desconocimiento y, consecuen-temente, error o confusin en los ciudadanos en ge-neral cuando la norma municipal no ha sido debida-mente publicada; lo que paulatina y negativamenteacarrea prdida de confianza en la seguridad jurdicapor parte de los empresarios nacionales y extranjeros,cuando estos tienen inters en implementar proyectosde inversin en una determinada localidad.

Segn la Constitucin, artculo 51, () La publicidades esencial para la vigencia de toda norma del Estado;

El problema surge porla falta de cumplimien-to del principio de pu-blicidad, pues afectala obligatoriedad ergaomnes

Cuando se trate denormas de inters na-cional o internacional,tambin deberan pu-blicarse en el diario

oficial El Peruano

La publicidad normati-va permite a los ciuda-danos conocer las nor-mas que estn obliga-dos a cumplir

MARTN DAZEVEDO GARCA

LA FALTA DE PUBLICIDADDE LAS NORMAS PODRAGENERAR SU NULIDAD

Opinin


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asimismo, la Ley Orgnica de Municipalidades, LeyN 27972, es aleccionadora en este sentido cuan-do en su artculo 44 seala que: Las ordenanzas,los decretos de alcalda y los acuerdos sobre remu-neracin del alcalde y dietas de los regidores de-

ben ser publicados: 1. En el diario oficial El Perua-no, en el caso de las municipalidades distritales yprovinciales del departamento de Lima y la Provin-cia Constitucional del Callao; 2. En el diario encar-gado de las publicaciones judiciales de cada juris-diccin, en el caso de las municipalidades distritalesy provinciales de las ciudades que cuenten con ta-les publicaciones, o en otro medio que asegure demanera indubitable su publicidad; 3. En los carte-les municipales impresos fijados en lugares visiblesy en locales municipales, de los que dar fe la au-toridad judicial respectiva, en los dems casos; y, 4.

En los portales electrnicos, en los lugares en queexistan. / Las normas municipales rigen a partir delda siguiente de su publicacin, salvo que la propianorma postergue su vigencia. / No surten efecto lasnormas de gobierno municipal que no hayan cum-plido con el requisito de la publicacin o difusin.

Al respecto, podemos sugerir que para solucionarel problema planteado debera modificarse el in-ciso 1 del artculo 44 de la Ley Orgnica de Mu-nicipalidades a modo de ampliacin para pre-cisar que cuando se trate de normas municipales

con contenido de inters pblico nacional o inter-nacional, estas deberan tambin ser publicadas enel diario oficial El Peruano, a un costo excepcional-mente mdico para la entidad municipal.

Distinto es el caso de los gobiernos regionales,cuya Ley Orgnica, Ley N 27867, establece, en elartculo 42 referido a la publicidad de las normasregionales, que la norma regional de alcance ge-neral es obligatoria desde el da siguiente de supublicacin en el diario oficial El Peruano.

Conforme a lo expresado, se observa la impor-tancia de la formalidad de la publicidad de lasnormas municipales y regionales, porque es unprincipio exigido en aras de la seguridad jurdica,que permite a los ciudadanos conocer las dispo-

siciones normativas que estn obligados a cum-plir. Debemos recordar que la publicidad de lasnormas constituye uno de los pilares del Estadode Derecho, a diferencia de las pocas absolutis-tas en que existan preceptos secretos, lo cual essumamente reprochable.

Pero lo que sucede actualmente en nuestro pases que los gobiernos locales, y tambin los re-gionales, no estn cumpliendo con esta exigenciaconstitucional de publicidad de las ordenanzas yotras normas de menor jerarqua. Con frecuencia,al emitirse una ordenanza, esta solo es publicadaen los diarios de la localidad y no en el diario ofi-cial El Peruano, para que as pueda ser de cono-cimiento y alcance nacional, como corresponde auna norma con jerarqua de ley.

Finalmente, es importante mencionar que el prin-cipio de publicidad, recogido por nuestra Cons-titucin, debera ser cumplido irrecusablemen-te; de lo contrario, tanto las normas municipalescomo regionales podran ser pasibles de decla-rarse nulas o anulables. Tal cumplimiento benefi-cia no solo a todos los ciudadanos, a quienes nose les sorprendera y se les brindara ms bien labase legal para cuando tengan que iniciar algnprocedimiento administrativo en una de estas en-tidades pblicas, sino que, adems, se beneficianlas propias entidades municipales y regionales,pues el cumplimiento del principio de publicidadnormativa reduce o elimina la posibilidad de quese presenten eventuales recursos de anulacin denormas por falta de publicidad.


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En el Per cada el Estado produce unanorma Solo en el se han emitido ms dedispositivos legales

Cerca de vigentes componen nuestro

ordenamiento legal

La publicada el 23 quecre la Corporacin de Reconstruccin y Desarrollodel Departamento de Ica tiene sin serreglamentada

Desde su promulgacin, el Cdigo Penal se hamodificado casi y solo tiene .

La Ley del Impuesto a la Renta la Ley del IGV y elCdigo Tributario se han modificado ms de

.

La Fe de Erratas sigue siendo una forma frecuente delegislar En el se ha emitido de ellas

Otra forma inconstitucional de legislar son lasediciones extraordinarias del diario oficial El Peruano.En el se han publicado por esta va

. 2014.

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Perú: país de las leyes 2014

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