Preliminares 2 11/4/04, 2:56 PM - Procuraduría Agraria · Francisco Hugo Santiago Ramírez...

ESTUDIOS AGRARIOS

AÑO 10, NÚM. 26, NUEVA ÉPOCA, MAYO-AGOSTO 2004

DIRECTORIO

Florencio Salazar AdameSECRETARIO DE LA REFORMA AGRARIA

Isaías Rivera RodríguezPROCURADOR AGRARIO

CONSEJO EDITORIAL: Vicente Javier Aguirre Moreno, Elia Avendaño Villafuerte, José Luis Ávila Martínez, OthónBaños Ramírez, Ernesto Camou Healy, Hubert C. de Grammont, Mario de la Madrid Andrade, Klaus Deininger, CarlosDurand Alcántara, Roberto Escalante Semerena, Gisela Espinosa Damián, Andrés Fábregas Puig, José Fernández Santillán,Margarita Flores de la Vega, Sergio García Ramírez, Cipriano Gómez Lara, Gustavo Gordillo de Anda, NatividadGutiérrez Chong, Fauzi Hamdan Amad, María Teresa Herrera Tello, José Félix Hoyo Arana, Thierry Linck, FernandoLozano, Francisco Xavier Manzanero Escutia, Boris Marañón, Guadalupe Martínez Yáñez, Jaime Matus Gardea, ReynaMoguel Viveros, Víctor Manuel Montoya Rivero, María Cristina Núñez Madrazo, Lilia Isabel Ochoa Muñoz, IgnacioOrendain Kunhardt, Ramiro Peña Díaz, Erick Raúl Peón Ruiz, Rosario Pérez Espejo, Alberto Reyes Ibarra, SergioSarmiento Silva, Juan Carlos Solís, Jesús Sotomayor Garza, Diego Valadés Ríos, Ramón Valdivia Alcalá, Jesús VelascoMata, Guillermo Zepeda Lecuona, Carlos Zolla Luque.

DIRECCIÓN Y EDICIÓN

Director General de Estudios y Publicaciones: Fermín Salcedo CourtadeEditor: Alberto Mc LeanDiseño: Carmen Hernández Servín / Foto de cubierta: Michael Calderwood / Revista Arqueología MexicanaDiagramación: Leobardo Vargas Huerta / Producción editorial: Perspectiva Digital, S.A de C.V.

Estudios Agrarios, Revista de la Procuraduría Agraria es una publicación cuatrimestral. Certificado de Reserva deDerechos al Uso Exclusivo Núm. 003330/95. Certificado de Licitud de Título Núm. 9107. Certificado de Licitud deContenido Núm. 6427. Distribuida por la Procuraduría Agraria. Editor responsable: Morelos Vargas Gómez.

Las opiniones vertidas en los artículos firmados son responsabilidad exclusiva de sus autores y no reflejannecesariamente el criterio editorial de la revista. Ésta se reserva el derecho de modificar los títulos. Los artículossin firma corresponden al equipo de redacción de la Dirección General de Estudios y Publicaciones de laProcuraduría Agraria. Toda reproducción total o parcial deberá mencionar la fuente.

Correspondencia: Dirección General de Estudios y Publicaciones E-mail: [email protected] Estudios Agrarios Consúltenos enProcuraduría Agraria Internet: http://www.pa.gob.mxPalacio Nacional, Patio Central, cuarto piso Teléfono: 5542 1322Col. Centro, C.P. 06000, México, D.F. Fax: 5522 2004

DR© 2004 Procuraduría Agraria Motolinía 11, Col. Centro, C.P. 06000, México, D.F.

ISSN 1405-2466

Esta edición consta de 2,000 ejemplares y se terminó de imprimir en el mes de octubre de 2004 en PerspectivaDigital, S.A. de C.V., México, D.F.

Rogelio Parra SilvaSUBPROCURADOR GENERAL

Erick Raúl Peón RuizCOORDINADOR GENERAL

DE PROGRAMAS INTERINSTITUCIONALES

Alejandra de Maria y Campos OrricoCOORDINADORA DE ASESORES

José Manuel López ValeroDIRECTOR GENERAL DE QUEJAS Y DENUNCIAS

Jaime Rafael Morfín CoronaDIRECTOR GENERAL DE ORGANIZACIÓN AGRARIA

Fermín Salcedo CourtadeDIRECTOR GENERAL DE ESTUDIOS Y PUBLICACIONES

Germán Campero LópezDIRECTOR GENERAL DE ADMINISTRACIÓN

Cuauhtémoc Saavedra MéndezDIRECTOR GENERAL DE COMUNICACIÓN SOCIAL

Morelos Vargas GómezSECRETARIO GENERAL

Carlos Nuño RoblesCOORDINADOR GENERAL DE DELEGACIONES

Juan Manuel Madrigal IbarraDIRECTOR GENERAL JURÍDICO Y DE REPRESENTACIÓN AGRARIA

Ricardo Cruz RodríguezDIRECTOR GENERAL DE CONCILIACIÓN,

ARBITRAJE Y SERVICIOS PERICIALES

Francisco Hugo Santiago RamírezDIRECTOR GENERAL DE APOYO AL

ORDENAMIENTO DE LA PROPIEDAD RURAL

Víctor Manuel Navarrete RuizDIRECTOR GENERAL DE PROGRAMACIÓN,

ORGANIZACIÓN Y PRESUPUESTO

Leonardo Riveros FragosoCONTRALOR INTERNO

Preliminares 11/4/04, 2:56 PM2

5

editorial

ESTUDIOS AGRARIOS

¿Cómo traducir el sentir de la población rural de México en accio-

nes que cumplan sus expectativas en concordancia con el quehacer

institucional, sin que ello implique menoscabo en los intereses de

ninguno y, a su vez, se convierta en acciones positivas? La respues-

ta justa, equitativa —motivación constante de quienes se preocupan

(y ocupan) por el campo—, quizá no se alcance a plenitud, pero sí

una aproximación o serie de aproximaciones que permitan una

coexistencia y cooperación racionales, enfocadas a satisfacer las de-

mandas de los hombres y mujeres del campo, tanto desde el ámbi-

to institucional como por parte de los actores sociales que pueblan

esa realidad llamada campo mexicano.

En este sentido, presentamos textos que parten de dicha pre-

ocupación —aunque abordados desde ámbitos diferentes—, a fin de

reflexionar e incluso proponer acciones concretas para resolver y/o

comprender cuestiones específicas del agro mexicano.

Entrando en materia jurídica, iniciamos la sección de Análisis

con el texto de Isaías Rivera Rodríguez, titulado “Derecho positivo

indígena”, en el cual el autor afirma que, aunque la Constitución

Política sienta las bases para su sistematización, como tal, no se

cuenta con un derecho positivo indígena, sino con varios sistemas

EDITORIAL


6

editorial

ANÁLISIS

normativos internos de cada pueblo o comunidad étnica. La tarea,

aún pendiente, sería poder traducir dichos sistemas normativos en

derecho positivo indígena, a fin de que los mestizos que conviven y

se relacionan con ellos, “y que tenemos el imperio constitucional de

respetar su vida interna, usos y costumbres”, conozcamos y haga-

mos “respetar dicho sistema normativo tanto en la procuración de

justicia como en el de su administración”.

Por su parte, Óscar Reyes Armendáriz, en el artículo “Impor-

tancia del arbitraje en la procuración de justicia agraria”, señala la

relevancia de impulsar el procedimiento arbitral como una forma de

dar por concluido un conflicto, advirtiendo a las partes cuál es el

objetivo, las ventajas y bondades que representa. “El arbitraje —se-

ñala el autor— es la institución jurídica que permite a las partes

confiar la decisión de una controversia a un tercero (árbitro), para

lo cual es requisito indispensable para su iniciación la voluntad de

quienes se encuentran en el problema.” A pesar de que la Ley Agra-

ria aún no regula esta figura, debe ser difundida y estimulada como

una forma de solución a los conflictos agrarios, además de que es

un mecanismo más ágil y económico.

Lorenzo Bailón Cabrera, en su texto “El testamento público

simplificado”, propone, entre otras cosas, redefinir el concepto del

actual testamento simplificado, a fin de que se incorpore la posibi-

lidad de comprender a predios rústicos, así como incluir en la Ley

Agraria el precepto de que una vez efectuada la asamblea donde se

acuerde el traslado de la propiedad ejidal a propiedad privada, pue-

dan designar un beneficiario para el efecto de que, al expedirse el

título, se considere este testamento simplificado.


7

editorial

ESTUDIOS AGRARIOS

Pasando a otros asuntos, en “Política agraria en Chiapas:

atención a focos rojos”, María Eugenia Reyes Ramos aborda la

manera en que las instituciones han respondido a la situación agra-

ria del estado de Chiapas, en especial a través de la estrategia fe-

deral denominada Atención a focos rojos. La autora presenta el tema

desde dos campos de observación: el agrario, que identifica los

conflictos en la entidad, así como las estrategias y acciones instru-

mentadas por los gobiernos estatal y federal para su solución; por

otro lado, señala algunos puntos coincidentes que presentan estos

conflictos agrarios: ubicación en tierras comunales y mayoritaria-

mente indígenas; la antigüedad de los conflictos, el espacio donde

se presentan y el tipo de conflictividad. Al final, María Eugenia Re-

yes enuncia siete puntos en común entre los focos rojos de la en-

tidad, al tiempo que señala algunas líneas pendientes de atención.

Cerrando la sección, Noé Aguilar Rivera e Hilario Ortiz Rome-

ro ofrecen el texto “Generación, adopción y transferencia de tecno-

logía, retos del desarrollo sustentable en el agro mexicano”, donde

plantean que la transferencia de tecnología debe abordarse desde

un punto de vista integral y totalizado, que impacte positivamente

en los productores del campo mexicano, pues la principal causa de

que ellos no se apropien de la tecnología se debe a que, en gran

medida, ésta no responde a sus necesidades. Por ello, afirman los

autores, los actuales desafíos de la agricultura —equidad, sustenta-

bilidad, rentabilidad y competitividad— exigen formar una nueva

generación de hombres y mujeres rurales que tengan la voluntad de

cambiar y progresar con el fruto de su propio esfuerzo, a la par de

recibir los conocimientos, habilidades y destrezas que dichos cam-

bios requieren.


8

editorial

ANÁLISIS

En la sección Reporte de investigación, Marco Antonio Rive-

ra Nolasco presenta los resultados que arrojó el estudio “Controver-

sias agrarias y su relación con el avance del PROCEDE 1992-2003”,

realizado en esta Institución, y que trata sobre la variedad de con-

flictos que se presentan en los núcleos agrarios de manera indivi-

dual o colectiva; esta investigación representa un primer

acercamiento a la problemática que a lo largo de dicha década se

ha presentado en el medio rural nacional.


9

Isaías Rivera Rodríguez

ESTUDIOS AGRARIOS

Presentación

El tema indígena es tan apasionante como inagotable; en particu-

lar, para nuestro país, resulta de una actualidad permanente; la

riqueza y variedad de nuestras culturas indígenas avalan esos cali-

ficativos.

El respeto a esas culturas incluye, por supuesto, los usos y

costumbres que regulan su vida diaria y que, como tal, constituyen

normas de convivencia interna que, en todo caso, sus miembros

han venido respetando desde tiempos inmemoriales y a las que en

tanto nos relacionemos con esas comunidades, quienes seamos

externos, debemos respetar y hacer respetar.

La amplia gama de expresiones culturales indígenas nos da

por resultado casi otro tanto de regímenes de derecho consuetudi-

nario y que, aun cuando la Constitución Política establece el dere-

cho y la obligación a su respeto, en el marco legal secundario no se

ANÁLISIS Isaías Rivera Rodríguez1

DERECHO POSITIVO INDÍGENA2

1 Abogado por la Universidad de Guadalajara. Doctor en Derecho por la UNAM. Autor del

libro El Nuevo Derecho Agrario Mexicano, McGraw Hill, 2ª ed.; Profesor y Conferencista en

Derecho Agrario. Procurador Agrario.2 Intervención en la Primera Reunión Nacional de Legisladores en Materia Indígena “La Si-

tuación Actual de los Derechos Indígenas en México”, en el Auditorio Sebastián Lerdo de

Tejada del Senado de la República, 18 de junio de 2004.

10

Derecho positivo indígena

ANÁLISIS

ha traducido la indispensable sistematización y, por ende, su trans-

formación en derecho positivo.

En el presente trabajo, no pretendemos abordar la cuestión

sobre la viabilidad autonómica de los pueblos indígenas y sus im-

plicaciones, sino que sólo nos ocupa un breve análisis del marco

legal al referido respeto a su derecho consuetudinario, mediante su

sistematización, validación y transformación en derecho positivo

indígena.

Para ello, hacemos referencia al fundamento legal, constitucio-

nal y secundario, que establece el respeto al derecho consuetudina-

rio indígena; los conceptos genéricos de derecho consuetudinario y

derecho positivo; los vacíos legales en la estructura jurídica secun-

daria que no permiten dar cumplimiento cabal a la obligación legal

de respetar usos y costumbres, y por consecuencia, la conclusión

del necesario proceso de sistematización y validación; para ello,

abordamos como casos-ejemplo el de la legislación del estado de

Oaxaca y el de la tribu yaqui en Sonora; para, finalmente, plantear

como alternativa en la traducción del derecho consuetudinario a

derecho positivo, el aprovechamiento del instrumento de organiza-

ción agraria básica identificado como estatuto comunal o reglamen-

to interno.

Fundamento legal

Para conocer las implicaciones que tiene el concepto de derecho

positivo indígena, nos remitimos a su fundamento constitucional y

al marco jurídico secundario que en materia agraria se ha estable-

cido. La razón para referirnos a esta última es que en la mayoría de

los casos, si no es que en todos, las culturas indígenas están aso-

11


ESTUDIOS AGRARIOS

ciadas a su constitución en núcleos agrarios, como ejidos o primor-

dialmente como comunidades;3 fundamental en su vida comunal es

la vinculación con la tierra, a partir de la cual nace la identidad

cultural que les caracteriza.

El Artículo 2º constitucional, inciso A, reconoce y garantiza el

derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre de-

terminación y autonomía para aplicar su propio sistema normativo,

bajo algunas limitantes; destaca su acceso pleno a la jurisdicción

del Estado (fracción VIII), en donde sus costumbres y especificida-

des culturales deberán ser tomadas en cuenta en todos los juicios

y los procedimientos en que sean parte; es decir, se establece una

garantía genérica de legalidad en favor de dichas comunidades y

pueblos indígenas.

También, acorde al referido numeral, tienen derecho a ser

defendidos y asesorados en sus derechos, con el debido conoci-

miento de su lengua y cultura por quienes tienen esta función.

A su vez, las constituciones y leyes de las entidades federati-

vas deberán establecer las características que expresen su situación

y aspiraciones.

El inciso B del mismo precepto constitucional señala que la

Federación, los estados y los municipios establecerán las institucio-

nes y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigen-

cia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus

pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y opera-

das conjuntamente con ellos.

3 Los ejidos por la vía de dotación o ampliación de tierras, y la constitución de Nuevos

Centros de Población, en tanto que las comunidades, por la vía de la Restitución de tierras

y la Confirmación y Titulación de Bienes Comunales.

12


ANÁLISIS

A su vez, el Artículo 27 constitucional reconoce la personalidad

jurídica y la propiedad de las comunidades indígenas sobre sus tie-

rras, y determina su protección integral; es decir, se les otorga el reco-

nocimiento a un derecho real o garantía constitucional de propiedad.

Por otra parte, el título referido a la justicia agraria de la ley

de la materia establece que las costumbres y usos de los grupos

indígenas deben ser considerados en los juicios agrarios en los que

se involucren sus tierras, constituyendo una garantía de legalidad

específica en la materia agraria (artículo 164); cabe aclarar que di-

cha obligación existe en tanto no se contravenga la ley ni se afec-

ten derechos de terceros.

Por otro lado, mediante decreto presidencial del 25 de septiem-

bre de 1990, se promulgó el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y

Tribales en Países Independientes de la Organización Internacional

del Trabajo, en el cual se desprenden diversos aspectos vinculados

con el tema que nos ocupa: la obligación de los gobiernos de esta-

blecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e ini-

ciativas de esos pueblos (artículo 6, apartado 1, inciso c); tomar en

consideración sus costumbres y derecho consuetudinario al aplicar

la legislación nacional (artículo 8, apartado 1), y proporcionar pro-

tección contra la violación de sus derechos (artículo 12).

De lo anterior se desprende que el derecho consuetudinario

indígena debe ser, en primer lugar, conocido y, segundo, respetado

por todos, y de manera destacada, por los órganos encargados tan-

to de la procuración como de la administración de justicia en gene-

ral, y en particular, en los de naturaleza agraria.

Así pues, resulta lógico que para respetar y hacer respetar ese

derecho consuetudinario, primero es necesario al mismo tiempo que

13


ESTUDIOS AGRARIOS

obligatorio, conocerlo, pero conocerlo debidamente; identificar sus

principios generales, conceptos y alcances, y finalmente, que es el

propio Estado el que debe velar por lograr ese conocimiento.

Derechos consuetudinario y positivo

Desde un punto de vista amplio, derecho consuetudinario es el que

nace de los usos y las costumbres reiteradas en una comunidad y

que se consideran obligatorios para sus integrantes, las cuales son

generalmente identificados y transmitidos de manera oral.

Por otro lado, derecho positivo es aquel que rige a una deter-

minada comunidad y es válido al establecerse en sus códigos o

leyes, siendo obligatoria su observancia para sus integrantes.

Se ha afirmado que por el solo hecho de que el respeto al

derecho consuetudinario indígena ha sido establecido por la Cons-

titución Política debe ser considerado derecho positivo. Estimo muy

cuestionable esa afirmación, atento a que nuestra Carta Fundamen-

tal sólo establece el principio del respeto a los usos y costumbres

indígenas, pero, como es evidente, no es en ella en la que se siste-

matiza ni valida tal normativa, como corresponde a la legislación

secundaria, por lo que es a partir de dicho principio que resulta

preciso ordenarlos y regularlos mediante su sistematización.

En todo caso, concluiríamos que es derecho positivo constitu-

cional y por ello, faltaría que se convierta en derecho positivo secun-

dario, y por tanto, perfectamente válido y aplicable al caso concreto.

Vacío legal

De inicio podemos señalar que no vemos cabalmente la materiali-

zación del respeto a los usos y costumbres de las comunidades en

14


ANÁLISIS

los juicios y procedimientos en los que forman parte; la procuración

de justicia no siempre considera esos usos y costumbres, porque no

la conoce e interpreta cabalmente, y los juzgadores frecuentemen-

te no toman en cuenta, ni valoran o aplican estos conceptos, por las

mismas razones apuntadas.

A su vez, los externos a las comunidades y pueblos indígenas

ignoran su normatividad interna para estar en condiciones de man-

tener con ellos una relación social, religiosa y jurídica, por lo que

con frecuencia se genera rechazo, aislamiento y conflictos.

Planteamos estas afirmaciones puesto que simplemente esta-

mos ante un vacío legal; es decir, no podemos considerar que el

derecho indígena es positivo en tanto no se permita que la

procuración y la administración de justicia en general, pero en par-

ticular, las de naturaleza agraria, tengan una base sólida para su

aplicación.

En otras palabras, no basta establecer que las costumbres y

especificidades culturales de los pueblos y las comunidades indíge-

nas deberán ser tomadas en cuenta en todos los juicios y procedi-

mientos en que sean parte; no es suficiente que se les reconozca

personalidad jurídica y la propiedad sobre sus tierras, así como la

obligación de su protección integral.

Tampoco basta establecer, de manera específica en el derecho

agrario, que los usos y costumbres de los grupos étnicos deben ser

considerados en los juicios agrarios; así las cosas, no es suficien-

te el reconocimiento constitucional a las garantías de legalidad y de

propiedad que ya hemos mencionado.

Existe y subsiste el citado vacío legal en materia de derecho

positivo indígena al no contar con los medios ciertos, válidos y

15


ESTUDIOS AGRARIOS

verificables que permitan identificar los sistemas internos en los

que se fundamente la norma.

Sistematización y validación

Debemos reconocer la complejidad de identificar primero y compa-

ginar después el derecho indígena, en todas sus versiones y moda-

lidades dentro del sistema jurídico mestizo; eso es reconocer una

realidad, de tal suerte que tenemos que definir el derecho de cada

uno de los pueblos y comunidades de nuestro país, manteniendo un

equilibrio que impida la violación de derechos de terceros, como lo

señala el mandato constitucional.

¿Quién determina cuándo un uso o costumbre indígena real-

mente lo es?; ¿cómo distinguirlo de una decisión de autogobierno?;

¿quién determina que una comisión de vigilancia o seguridad está

actuando en función de un uso y costumbre y no de una decisión

unilateral?; ¿quién califica cuáles son los verdaderos usos y costum-

bres de los núcleos indígenas?; ¿qué instancia los valida?; entonces,

¿quién nos dice cuándo estamos realmente ante un uso o costum-

bre, y por consecuencia es un derecho consuetudinario, que debe

ser respetado por los indígenas de su comunidad, y en su caso, por

los mestizos que deseen relacionarse con ellos, y por consecuencia,

así aplicarla en la responsabilidad de la procuración y administra-

ción de justicia?

Con estas preguntas, damos pie a nuestro planteamiento de

que para que realmente se cuente con un derecho positivo indíge-

na debemos, primero, sistematizarlo y, segundo, validarlo.

Es decir, que es necesario precisar y darle un orden congruen-

te a los usos y costumbres de cada pueblo o comunidad, acorde a

16


ANÁLISIS

las diferentes materias que lo constituyan, para entonces validarles

su efectividad y alcances, acorde a cada una de las especificidades

culturales de cada uno de los pueblos indígenas.

En otras palabras, es indispensable que ese derecho consue-

tudinario, tradicionalmente oral, sea traducido a un derecho escrito,

probablemente codificado, que establezca al menos las bases o

principios del régimen normativo interno.

Ejemplos de lo anterior podrían ser: establecer las formas que

permitan reconocer la personalidad jurídica de cada comunidad in-

dígena; el cómo acreditar la titularidad de su territorio; cómo

identificar los usos y costumbres de cada etnia para la resolución

de sus conflictos internos; cómo saber a quiénes específicamente

les resulta aplicable sus tradiciones.4

Resumiendo, es indispensable identificar las especificidades

culturales de cada pueblo o comunidad que constituyen su propio

sistema normativo interno.

Los casos de Oaxaca y la tribu yaqui

La Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas del

estado de Oaxaca reconoce con ese carácter, entre otros, a los

amuzgos, cuicatecos, chatinos, chinantecos, chocholtecos, chon-

tales, huaves, ixcatecos, mazatecos y mixes (artículo 2º); existe

pues, un claro reconocimiento a dichos pueblos y comunidades.

La misma ley señala que los sistemas normativos internos

(artículo 3º, VIII) son el conjunto de normas jurídicas orales de ca-

rácter consuetudinario que los pueblos y comunidades indígenas

4 Es decir, si sólo a los propios indígenas o también a los mestizos, en caso de estar en su

territorio.

17


ESTUDIOS AGRARIOS

reconocen como válidas y utilizan para regular sus actos públicos

y sus autoridades aplican para la resolución de sus conflictos (artí-

culos 28, 29 y 32).

Sigue indicando que son autoridades comunitarias (fracción

X) aquellas que los pueblos y comunidades indígenas reconocen

como tal con base en sus referidos sistemas normativos internos,

las cuales pueden o no coincidir con las municipales; dentro de es-

tas están las que administran justicia.

Es oportuno hacer referencia a la omisión de esta legislación

local respecto de los órganos de representación y vigilancia previs-

tos por la Ley Agraria para el régimen de ejidos y comunidades con

presencia indígena (artículos 32 y siguientes); es decir, que esta

normatividad analiza a las comunidades y pueblos indígenas desde

la perspectiva social, étnica, y no agraria.

Ante estas disposiciones, nos asaltan diversos cuestionamien-

tos: ¿cómo saber con precisión dónde inicia y dónde termina cada

sistema normativo interno, en los términos de la Ley de Derechos

de los Pueblos y Comunidades Indígenas?; ¿cómo se integran las

autoridades de los mixes, huaves, amuzgos o cualquier otro pue-

blo?; ¿cómo acreditan su personalidad jurídica?; ¿cómo identificar

su patrimonio territorial?; ¿reconocen la carpeta básica5 que en

materia agraria lo identifica?;6 ¿quién lo sabe?; ¿quién o dónde dice?

Otro caso específico es el de la comunidad tribu yaqui de So-

nora; en la conformación de sus autoridades tradicionales cuentan

5 Integrada por la Resolución Presidencial, el Diario Oficial de la Federación, el acta de eje-

cución y el plano definitivo.6 ¿O será el caso, por ejemplo, que consideran el pergamino con que cuentan desde tiem-

pos remotos y que han conservado a través de los años y que estiman como su verdadero

título de propiedad?

18


ANÁLISIS

con un Gobernador Tradicional por cada uno de los pueblos o

anexos que la integran, con una figura denominada Pueblo Mayor

y otra más como Capitán, entre otros.

Al respecto, cabe preguntarse quién valida esta estructura;

cómo saber si realmente estas figuras son las autoridades tradicio-

nales de la tribu yaqui, y que las personas que ocupan esos cargos

accedieron a ellos por la vía consuetudinaria prevista y que, por

consecuencia, tiene plena validez su actuación, legal y socialmen-

te, ¿quién o cómo se califica?

Adicionalmente, no obstante estar constituida la tribu yaqui

como núcleo agrario,7 no cuenta con los órganos de representación

y vigilancia que establece la Ley Agraria, Comisariado de Bienes

Comunales y Consejo de Vigilancia, formas que simplemente no

aceptan.8

Sin embargo, en el caso que nos ocupa, en la conformación de

sus autoridades tradicionales también se han generado problemas;

en la actualidad, cuentan con lo que se conoce como autoridades

“duales”, es decir, que se han elegido duplicadamente a dos o tres

gobernadores tradicionales de otros tantos anexos, excediendo enton-

ces la costumbre, originando un conflicto interno que ya ha trascen-

dido a la propia comunidad, puesto que la relación de la etnia con las

autoridades locales y federales se ha visto enturbiada por la dificul-

tad de precisar la representación legítima en sus actos y gestiones.

Luego entonces, ¿cuál es el derecho positivo indígena yaqui

respecto a sus autoridades tradicionales?; como se aprecia, ni para

7 Bajo la acción de Reconocimiento y Titulación de Bienes Comunales, con Resolución Pre-

sidencial del 30 de septiembre de 1940, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 22

de octubre del mismo año.8 Artículo 21 de la Ley Agraria.

19


ESTUDIOS AGRARIOS

ellos mismos ni para los diversos órdenes de gobierno, fue suficien-

te la tradición oral para saber cómo se constituye su autoridad tra-

dicional.

¿Cómo saber cuándo el derecho positivo indígena resulta apli-

cable a los propios indígenas y cuándo lo es para los mestizos?;

¿tiene alcances territoriales?; ¿cómo podemos conocer las reglas

que norman la convivencia local y a las que debe ajustarse un vi-

sitante?; ¿cómo identificar los lugares y recintos ceremoniales?, y

así, un sinfín de etcéteras.

Sistematización del derecho consuetudinario indígena

Para responder a las anteriores interrogantes reiteramos que es

necesario sistematizar el derecho consuetudinario indígena; es

indispensable que los usos y costumbres que identificamos con

el sistema normativo interno deje de ser sólo oral para convertir-

se también en escrito; es decir, trasladarlo de un derecho consue-

tudinario a disposiciones específicas, ciertas y de aplicación

general.

Es también necesario que este derecho sea validado por las

propias comunidades; que sean ellas quienes definan los usos y

costumbres que son y deben seguir siendo de observancia general,

manifestándolo de manera clara y directa, para que quede constan-

cia y, por ende, no haya duda en propios y extraños.

Esta transformación del derecho consuetudinario en derecho

positivo permite su aplicación interna, por lo que respecta a los

propios indígenas, ya que muchos de ellos tampoco lo conocen y se

dejan llevar por la consigna y la mera suposición; además, una vez

que sea derecho positivo, también tendría una aplicación externa

20


ANÁLISIS

por cuanto se refiere a los órganos de procuración y de administra-

ción de justicia agraria de nuestro sistema mestizo.

¿Cómo procurar justicia a favor de los indígenas, si la Procu-

raduría Agraria federal o las instancias equivalentes locales, no

conocen de manera fehaciente el derecho mixe, el derecho cora, o

de cualquier otro grupo étnico?; incluso podemos señalar que el

problema no siempre es que no se le conozca, puesto que esto

puede ser de manera oral, pero ello no genera la certeza jurídica, ni

interna ni externa, para indígenas y mestizos, y por supuesto tam-

bién para los órganos de procuración y administración de justicia.

Aunque podemos citar específicamente a los Tribunales Agra-

rios, el tema no les es exclusivo, ya que el derecho positivo indíge-

na también comprende otras materias; pero en la cuestión agraria

señalamos que los Tribunales Agrarios deben conocer los usos y

costumbres para poder impartir debida justicia de manera cierta,

contundente y precisa, señalando dónde inicia y termina el derecho

de uno y otro, y así poder aplicarlo a cabalidad.

Para quienes sean contrarios al derecho escrito y sostengan la

cercanía del derecho indígena con el sistema de common law,9 no

debemos dejar de tener en cuenta que de este también se deja

constancia escrita de los fallos una vez pronunciados, que sirven de

precedente para futuros casos, por lo que aún en la situación que

nos ocupa, debe establecerse el medio para registrar las resolucio-

nes al caso particular y las consecuentes reglas de su aplicación.

Así pues, con la sistematización y transformación a derecho

positivo indígena, estaremos en condiciones de prestar la asesoría

y representación legal necesaria, valorar las pruebas y pretensiones

9 Anglosajón.

21


ESTUDIOS AGRARIOS

en todos los juicios y procedimientos en los que intervengan los

sujetos indígenas, cumpliendo con ello la garantía constitucional y

la legislación secundaria, federal y local.

Alternativa

Desde la perspectiva agraria, los pueblos y comunidades indígenas

se constituyeron en núcleos principalmente bajo la figura de la co-

munidad, cuando mantuvieron la posesión de sus tierras o plantea-

ron su restitución, acreditando el título primordial y la forma y

tiempo de despojo; sin embargo, en muchas ocasiones no se encon-

traron en los casos anteriores por lo que su conformación fue bajo

la acción de dotación de tierras, en la forma de ejidos.

Como una vía alternativa para lograr la transformación del

derecho consuetudinario indígena en derecho positivo, planteamos

aprovechar el instrumento rector de la organización económica y

social de las comunidades y los ejidos, que la ley denomina “esta-

tuto comunal” y “reglamento interior” respectivamente, el cual debe

ser aprobado por la asamblea e inscrito en el Registro Agrario Na-

cional (artículos 10 y 107 de la Ley Agraria).10

El estatuto comunal y el reglamento interno son instrumentos

de organización agraria básica, cuya asesoría a las comunidades

10 El Programa Sectorial Agrario 2001-2006 establece compromisos puntuales: • Línea de ac-

ción III.a.2. Promover la organización de los sujetos agrarios. Promover la organización

de los sujetos agrarios y el aprovechamiento racional y sustentable de los recursos que po-

seen. La Procuraduría Agraria, en observancia a la Ley Agraria, promueve en los ejidos y

comunidades, la implementación de instrumentos que regulen las bases generales de su

organización económica y social. Esta institución brinda asesoría en la elaboración del

Reglamento Interno de los ejidos o del Estatuto Comunal, en la actualización de los órga-

nos de representación y de vigilancia, en la implementación de los libros de registro de

titularidad de derechos y los de contabilidad y administración.

22


ANÁLISIS

para su conformación y aprobación le corresponde a la Procuradu-

ría Agraria; dichos instrumentos se vienen impulsando bajo un pro-

grama especial, pero con contenidos básicos, en los que sólo se

incluyen las disposiciones organizativas que la misma ley contiene,

salvo algunas excepciones, tales como la celebración de asambleas;

la integración de los órganos de representación y vigilancia, y los

derechos y obligaciones de los integrantes en general.11

Para hacer efectiva la vía alternativa que proponemos se ten-

dría que elaborar y aplicar un programa específico que transformara

al estatuto comunal y reglamento interno en un cabal instrumento

rector de la organización económica y social de las comunidades y

ejidos con presencia indígena.

Por consecuencia, los citados instrumentos contendrían el

referido sistema normativo interno que comprendería no sólo los

alcances legales en materia agraria, sino también los usos y cos-

tumbres del orden económico y social que les han regido de mane-

ra consuetudinaria.

Así pues, el estatuto comunal y el reglamento interno tendrían

que ser adicionados con los usos y costumbres de cada comunidad

indígena, de manera sistematizada, y sometido a la aprobación de

la asamblea para establecer su propio derecho positivo interno.

Por supuesto, para elaborar los mencionados instrumentos

que contengan los usos y costumbres indígenas, es indispensable

el trabajo coordinado interinstitucional, con la participación al me-

nos de los gobiernos de los estados y municipios; las instituciones

que integran el Sector Agrario —Secretaría de la Reforma Agraria,

11 En algunos casos, se incluyen formas organizativas diversas, para grupos comunales o

subcomunidades, como lo permite el artículo 105 de la Ley Agraria.

23


ESTUDIOS AGRARIOS

Procuraduría Agraria y Registro Agrario Nacional—, y la Comisión

Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.

Conclusión

Desde nuestro punto de vista, no se cuenta con un derecho positi-

vo indígena; la Constitución Política sienta las bases para su siste-

matización, lo que es una tarea que aún está pendiente.

En teoría, no sería necesario traducir los sistemas normativos

internos de las comunidades indígenas si éstos sólo rigieran hacia

su interior, es decir, si consideráramos su vigencia únicamente ha-

cia los integrantes de las comunidades, dejándolos sólo en su tra-

dición oral. A fin de cuentas, así ha sido y permanecido a lo largo

de la historia de cada comunidad.

Pero también hemos mencionado que en muchos casos, ni

siquiera los propios indígenas conocen el sistema normativo inter-

no que les rige, lo que claramente es el caso de los mestizos que

convivimos con ellos y que tenemos el imperio constitucional de

respetar su vida interna, usos y costumbres, y hacer respetar dicho

sistema normativo tanto en la procuración de justicia como en el de

su administración.

Por ende, tal vez más para nosotros que para ellos, es preci-

so que el sistema normativo interno de cada pueblo o comunidad

étnica sea traducido en derecho positivo indígena.

Y es ésta, me parece, una de las siguientes tareas que debe-

mos realizar.

25

Óscar Arturo Reyes Armendáriz

ESTUDIOS AGRARIOS

A raíz de las reformas hechas al Artículo 27 constitucional en el año

de 1992, y refiriéndonos concretamente al rubro de procuración de

justicia agraria, resulta ser la Procuraduría Agraria a quien le corres-

ponde esta función, para lo cual desarrolla una serie de procedi-

mientos entre los cuales se encuentra, por un lado, la conciliación

como vía preferente de solución de los problemas y, por el otro, el

arbitraje.

A más de once años de servicio de la institución, han sido

pocos los juicios arbitrales en los que la Procuraduría Agraria ha

participado con el propósito de concluir los conflictos, sin la nece-

sidad de que se llegue a la instancia de los Tribunales Agrarios; por

eso es importante hacer conciencia del valor e importancia que tie-

ne el arbitraje para ser utilizado como alternativa en la solución de

los problemas agrarios, es decir, utilizarlo como una de las opciones

más acordes con la realidad actual en el marco de la legislación

agraria.

Toca a nosotros los abogados y principalmente a las áreas

normativas correspondientes, impulsar este procedimiento como

ANÁLISIS Óscar Arturo

Reyes Armendáriz*

IMPORTANCIA DEL ARBITRAJE EN LA

PROCURACIÓN DE JUSTICIA AGRARIA

* Actualmente es Delegado de la Procuraduría Agraria en el estado de Oaxaca.

26

Importancia del arbitraje en la procuración…

ANÁLISIS

una forma de dar por concluido un conflicto, advirtiéndose a las

partes cuál es su objetivo, ventajas y bondades que presenta.

Desde la antigüedad la solución de las controversias ha sido

mediante procedimientos en los que directamente el hombre se

hacía justicia por propia mano o a través de la implantación de tri-

bunales estatales. En este rubro se establece que aun cuando el

Estado tiene la obligación de impartir justicia y goza del poder ne-

cesario para hacerlo, permite a los particulares en determinados

casos la autodefensa como forma de terminar los litigios y diferen-

cias sin necesidad de acudir a los tribunales para ese efecto.

De igual forma, la doctrina procesal reconoce la existencia de

la figura jurídica de la heterocomposición en donde la solución del

conflicto corresponde a un tercero ajeno al litigio, mismo que no tie-

ne interés en la controversia y su actuación es calificada de impar-

cial. Es a esta figura jurídica a la que pertenece el arbitraje, entendido

éste como la solución del litigio mediante un procedimiento seguido

no ante un juez, sino en este caso ante la Procuraduría Agraria, quien

adquiere el carácter de árbitro, estudia el asunto y da su opinión re-

solviendo el conflicto mediante una resolución denominada laudo.

Por lo que concierne a nuestro sistema jurídico aun y cuando

se señale en forma muy somera, las constituciones de 1824 y 1836,

así como en el estatuto orgánico de 1856 reconocen de manera

expresa la posibilidad jurídica de que los conflictos litigiosos que

sólo afectaran intereses privados fueran resueltos por árbitros.

En este sentido, el arbitraje es la institución jurídica que per-

mite a las partes confiar la decisión de una controversia a un terce-

ro (árbitro), en el que es requisito indispensable para su iniciación

la voluntad de quienes se encuentran en el problema.

27


ESTUDIOS AGRARIOS

Una de las cuestiones más discutidas sobre el arbitraje como

forma de procurar la justicia agraria, resulta ser la determinación de

constitucionalidad de este procedimiento, cuestión que considero ha

sido causa de que el arbitraje no haya tenido el auge que debiera

en la solución de los conflictos agrarios; sin embargo, deben ser las

áreas jurídicas quienes impulsen dicho procedimiento, ello derivado

de la facultad que el propio Reglamento Interior de la Procuraduría

Agraria le otorga a la institución.

Retomando la idea de la constitucionalidad del arbitraje, es

menester señalar que se comparte ésta a partir de que si bien la

competencia de los tribunales arbitrales no está prevista en la Consti-

tución sí lo está indirectamente por cuanto que el acuerdo de las par-

tes tiene que ajustarse a la ley y, por lo tanto, el juicio arbitral es legal.

De igual forma, se puede justificar y argumentar la constitu-

cionalidad del arbitraje por el hecho de que el acuerdo por el cual

las partes pactan someter determinado litigio a la solución arbitral

debe ajustarse a lo establecido por la ley y, en última instancia, a

través de ésta, a la Constitución. Asimismo la homologación del

laudo ante la autoridad resulta ser otra justificación, ya que la pro-

pia ley ordena hacerlo, derivado de que los propios árbitros al no

ser autoridades estatales, no pueden ejercitarlo por sí mismos, por

lo que deben recurrir al juez competente para que los convalide y

le dé el carácter de sentencia.

Finalmente, debemos tener claro que aun y cuando la Consti-

tución Política no dispone de manera expresa el arbitraje, permite

que este mecanismo pueda regularse por medio de la ley o de un

tratado internacional, según se desprende del Artículo 133 de dicho

ordenamiento legal.

28


ANÁLISIS

Al tenor de los comentarios vertidos con anterioridad, resul-

ta necesario que la Ley Agraria sea adicionada en su artículo 136,

estableciéndose como una facultad o atribución más de la Procu-

raduría Agraria el que ésta maneje como una vía idónea para la

solución de los problemas de naturaleza agraria el juicio arbitral,

reconociéndose los beneficios y ventajas de dicho procedimien-

to, cumpliéndose con esto con la función social para la cual fue

creada.

El arbitraje debe de ser un procedimiento voluntario, institucio-

nal, jurídico o de derecho, es decir, que emane de la voluntad de las

partes, mismas que deberán encontrarse en igualdad de circunstan-

cias y que son éstas las que someten la controversia a la decisión

de una institución especializada que organiza y asiste en la conduc-

ción del procedimiento, evitándose dilaciones y gastos innecesarios

para las sujetos agrarios, concertando las normas que establezcan

el criterio de valoración en las fases por las que atraviesa este pro-

cedimiento.

De igual manera, resulta fundamental comentar la importan-

cia que juega el árbitro dentro del procedimiento arbitral, toda vez

que a éste le corresponderá dirimir la controversia que se le plan-

tea por las partes, de aquí que deba actuar con profesionalismo y

cualidades morales que garanticen a los sujetos agrarios que re-

quieran de la participación de la Procuraduría Agraria un buen

desempeño en esta actividad encomendada, que se traduzca en la

debida integración del expediente, así como una buena decisión

que se verá reflejada en su laudo, mismo que deberá quedar su-

jeto a los principios de fundamentación, motivación y congruencia,

siendo necesario someterlo a un proceso de capacitación a efec-

29


ESTUDIOS AGRARIOS

to de que se puedan garantizar las cualidades señaladas anterior-

mente.

Consideramos necesario que para cumplir con los cuestiona-

mientos y razonamientos vertidos con anterioridad es necesario el

que se tenga conocimiento de cuál es el trámite a seguir en el

procedimiento del arbitraje, razón por la cual se enuncian en los

párrafos siguientes comentarios a los artículos rectores del procedi-

miento objeto de nuestro análisis, mismos que quedan contempla-

dos en el Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria, de los

artículos 46 al 54.

Art. 46. Tendrá lugar el procedimiento de arbitraje previsto en

este reglamento cuando las partes, de común acuerdo, soliciten a la

procuraduría que dirima una controversia a través del mismo.

Comentario. Del análisis hecho al presente artículo se des-

prende que resulta necesario para que se inicie el juicio arbitral el

consentimiento y solicitud de ambas partes, ya que si no se cum-

ple con este requisito la Procuraduría Agraria no podrá instaurar el

procedimiento.

Resulta importante señalar al respecto que el juicio arbitral

puede ser iniciado aun y cuando no se haya agotado previamente

la conciliación como vía preferente, toda vez que basta el consen-

timiento de ambas partes para que la Procuraduría Agraria pueda

actuar una vez que así se le solicite, concluyéndose que son dos

procedimientos indistintos en los que los sujetos agrarios pueden

optar por el que mejor les convenga sin la obligatoriedad previa de

sujetarse y condicionar la existencia de uno al otro.

Es recomendable que a partir del momento en que se solici-

ta la participacion de la Procuraduría Agraria, debe manifestarse a

30


ANÁLISIS

las partes las ventajas y beneficios de este procedimiento, con la

finalidad de hacerlo más atractivo y de esta forma despertar el in-

terés de los sujetos en conflicto.

Art. 47. El arbitraje se desarrollará, en lo no acordado por las

partes, conforme a lo previsto en esta sección o al procedimiento

establecido en la ley para los juicios agrarios.

Comentario. Consiste en señalar la importancia que tiene

dentro del procedimiento el compromiso arbitral, ya que en éste las

partes acuerdan la forma de cómo deberá desarrollarse el arbitraje,

debiéndose tener cuidado de no violentar lo ya establecido en la

norma jurídica, sugiriéndose que este procedimiento se conduzca

conforme a la normatividad reguladora del juicio agrario.

Art. 48. La Procuraduría designará al servidor público que

deba constituirse en árbitro para cada asunto, quien lo tramitará

hasta dictar el laudo respectivo. Dicho árbitro deberá ser licenciado

en derecho y podrá ser sustituido por motivo de algún impedimen-

to, excusa o recusación.

El procurador o el subprocurador podrá designar como árbitro,

a petición de las partes, al servidor público que, en razón de su

experiencia, profesión, reconocimiento moral o idoneidad, se consi-

dere apropiado para conocer del caso específico de que se trate,

aun cuando el mismo no sea licenciado en derecho.

El acuerdo a través del cual se haga el nombramiento o la

sustitución del árbitro deberá ser notificado personalmente a las

partes.

Comentario. Del análisis al presente artículo se desprende

como regla general el que el carácter de árbitro debe recaer en un

licenciado en derecho, ello derivado de que el juicio arbitral resul-

31


ESTUDIOS AGRARIOS

ta ser un procedimiento técnico en el que se deben aplicar funda-

mentalmente criterios de carácter jurídico, señalándose que quien

puede poseerlos será un profesionista como el antes señalado; sin

embargo, la misma disposicion legal plantea como excepción que

otro profesionista pueda ocupar el cargo de árbitro condicionándolo

a que dicho servidor público, en razón a su experiencia y reconoci-

miento moral o idoneidad, se considere apropiado para conocer del

caso específico.

Es importante señalar que en el caso de la sustitución del

árbitro deberá notificarse a cada una de las partes del conflicto,

pudiendo ejercer la facultad que el Reglamento Interior de esta ins-

titución les otorga, en el sentido de solicitar un funcionario determi-

nado que se encargue de la conducción del procedimiento, objeto

de nuestro análisis.

Art. 49. Por escrito, en el compromiso arbitral, se fijarán las

cuestiones que serán objeto del arbitraje.

El compromiso arbitral podrá celebrarse hasta antes de que

concluya un juicio agrario, siempre y cuando la Procuraduría no

haya participado en éste como representante de alguna de las par-

tes en el conflicto. En este caso, las partes deberán formalizar el

correspondiente desistimiento.

Comentario. Derivado de la experiencia, es recomendable la

elaboracion de un buen compromiso arbitral, ya que de esto de-

pende en gran medida los resultados del arbitraje, debiéndose

establecer primeramente las cuestiones que serán objeto de este

procedimiento, así como las bases a las que quedará sujeto el mis-

mo, mismas que no deberán ser violatorias de ningún precepto le-

gal. De igual forma, del contenido de este artículo se desprende que

32


ANÁLISIS

cuando se pretenda iniciar un arbitraje, y se encuentre radicado un

juicio agrario que verse sobre el mismo conflicto que se pretende

ventilar vía arbitraje, será necesario desistirse de éste a efecto de

que sea procedente dicha acción.

Art. 50. El servidor público designado como árbitro llevará el

procedimiento, en lo no previsto por las partes, conforme a lo si-

guiente:

I. Acordará día y hora para la celebración de la audiencia, den-

tro de los quince días siguientes a la firma del compromiso arbitral.

El acuerdo será notificado personalmente a las partes;

II. En la audiencia, las partes expondrán los hechos materia de

la controversia, sus pretensiones y aportarán las pruebas en que

funden su dicho. Podrán ofrecerse cualquier tipo de pruebas, siem-

pre que no estén prohibidas por la ley;

III. Concluido el ofrecimiento de pruebas, el árbitro determina-

rá lo relativo a su admisión. Salvo pacto en contrario, contra el

acuerdo que deseche alguna prueba no se admitirá recurso alguno;

IV. El desahogo de las pruebas, se llevará a cabo cuando su

naturaleza así lo permita o estén preparadas para tal efecto, sin

perjuicio de poder señalarse nuevo día y hora para la continuación

de la audiencia;

V. Desahogadas las pruebas se pasará al periodo de alegatos,

finalizados los cuales se declarará cerrada la instrucción, y

VI. Dentro de los quince días naturales siguientes, el árbitro

dictará el laudo que proceda.

Comentario. Por lo que se refiere al presente numeral, el co-

mentario es en el sentido de que el árbitro deberá acatar lo estable-

cido por estas seis fracciones. En aquellos casos en los que dentro

33


ESTUDIOS AGRARIOS

del compromiso arbitral no haya quedado previsto algún punto de

los establecidos en estas fracciones, la recomendación será nueva-

mente en el sentido de considerar las reglas del juicio agrario.

Art. 51. En los términos del compromiso arbitral, el árbitro po-

drá allegarse de los elementos de prueba que estime convenientes

para emitir su resolución. Las pruebas serán valoradas conforme a

la equidad o a las reglas de valoración establecidas en las disposi-

ciones legales aplicables.

Comentario. El contenido de esta disposición indiscutiblemen-

te toca uno de los puntos más importantes del arbitraje, al referir-

se a la admisión y valoración de las pruebas, ya que el objetivo de

la valoración de las mismas dentro de todo juicio no es otro que el

demostrar, en este caso al árbitro, a cuál de las partes en el conflic-

to le corresponde el mejor derecho; para esto, es necesario que el

árbitro esté capacitado a efecto de que dicha valoración se haga

conforme a la equidad o a las reglas de valoración establecidas en

las disposiciones legales aplicables.

Art. 52. En los términos del compromiso arbitral, la Procuradu-

ría podrá acordar en todo tiempo, cualquiera que sea el estado y la

naturaleza del asunto, la práctica, ampliación o perfeccionamiento

de cualquier diligencia.

Comentario. Consiste en que se faculta al árbitro para reali-

zar diligencias que conlleven a la práctica, ampliación o perfeccio-

namiento del juicio arbitral con la finalidad de que al emitir el laudo

éste se encuentre ajustado de la mejor manera a los principios de

congruencia, fundamentación, motivación y exahustividad, y como

consecuencia se traduzca en la mejor manera de procurar la justi-

cia agraria.

34


ANÁLISIS

Art. 53. El laudo debe ser preciso y congruente con los hechos

materia de la controversia, así como con las pretensiones de las

partes y su estructura deberá revestir la forma de una sentencia. La

Procuraduría resolverá según las reglas del derecho, a menos que

el compromiso arbitral se le encomendara la amigable composición

o el fallo en conciencia. Una vez emitida la resolución, se dispondrá

su notificación personal.

Comentario. Se hace mención a las caracteristicas que deben

de darse en la emisión del laudo, mismas que han quedado seña-

ladas en el comentario del artículo que antecede, no compartién-

dose la idea de que la resolución del asunto pudiera ser a través de

la amigable composición, ya que estaríamos en presencia de lo que

es la conciliación, y debe recordarse que, como ya quedó estable-

cido anteriormente, el arbitraje resulta ser un procedimiento en el

que es un tercero ajeno el que se constituye en carácter de árbitro

y da solución al problema y no son las partes, como es en el caso

de la amigable composición.

Art. 54. El laudo se deberá presentar ante el Tribunal Unitario

Agrario competente, para que verifique su legalidad y disponga su

homologación. Una vez homologado, traerá aparejada ejecución.

Comentario. Va enfocado a dos cuestionamientos; primero, a

proponer la modificación al presente artículo, en el sentido de eli-

minar el término de legalidad, ya que al referirse a que el tribunal

unitario agrario verifique la legalidad del laudo consideramos que se

pone en duda los conocimientos y el profesionalismo del árbitro, y

en segundo lugar, en el sentido de que toda vez que la Procuradu-

ría Agraria carece de la facultad para ejecutar la resolución a que

se refiere este artículo, resulta necesario el que se homologue ante

35


ESTUDIOS AGRARIOS

el Tribunal Unitario Agrario, y principalmente en aquellos casos en

el que alguna de las partes, violentando el principio de buena fe,

incumple con el laudo.

Por lo anteriormente señalado se concluye que:

—El arbitraje es un mecanismo más ágil y económico, tanto

en tiempo como en dinero; situaciones que se traducen a favor de

la clase campesina.

—Si bien es cierto, la Ley Agraria aún no regula esta figura,

deberá ser difundida y estimulada como una forma de dar solución

a los conflictos agrarios.

—A través del arbitraje se pueden solucionar las controversias

de modo más efectivo, pronto e incluso con mayor comodidad para

las partes.

—La obtención de un buen resultado en este procedimiento es

derivado de una buena elaboración del compromiso arbitral.

37

Lorenzo Bailón Cabrera

ESTUDIOS AGRARIOS

Justificación

Reconozco y por mi conducto el Colegio de Notarios del estado de

Jalisco agradece a la Secretaría de Gobernación la invitación a este

podium, porque consciente de la importancia que reviste el Derecho

para el sustento del Estado mexicano, auspicia este nuevo espacio:

“Encuentro Nacional para el Registro Nacional de Testamentos”, en

donde ha convocado a registradores de la Propiedad, directores de

los Archivos Notariales, legisladores, integrantes de los Poderes Ju-

diciales, académicos y notarios para que, después de una profunda

reflexión sobre la pertinencia de las normas jurídicas federales y de

los Estados, se formulen propuestas para consolidar la certeza de

los procedimientos sucesorios que resultan fundamentales para la

preservación del patrimonio y el fortalecimiento de los vínculos fa-

miliares.

Por ello discurrí abordar un tema que considero vital: el “Tes-

tamento Simplificado”.

ANÁLISIS Lorenzo Bailón Cabrera*

EL TESTAMENTO

PÚBLICO SIMPLIFICADO**

* Presidente del Colegio de Notarios del estado de Jalisco.** Texto presentado en el “Encuentro Nacional para el Registro Nacional de Tes-tamentos”.

38

El testamento público simplificado

ANÁLISIS

Génesis del testamento en general

Históricamente, el Derecho Sucesorio ha tenido una vinculación es-

trecha con los derechos de personalidad porque es el medio en vir-

tud del cual los seres humanos trascienden a su época y dejan huella

de su existencia, y por esa razón se vincula con el Derecho familiar

y en algunos casos con las creencias religiosas, bástenos recordar al

célebre Cicerón, quien establecía: “la religión prescribe que los bie-

nes y el culto de cada familia sean inseparables y que el cuidado de

los sacrificios recaiga siempre en el que reciba la herencia”.

La figura del testamento aparece con Ulpiano, quien lo define

como “la manifestación legítima y acreditada de nuestro pensamien-

to hecho con las solemnidades debidas para que prevalezca des-

pués de nuestra muerte”.

El testamento romano tuvo un carácter extremadamente so-

lemne, a partir de que el mismo podía realizarse solamente en dos

fechas, las cuales deberían coincidir con la reunión de los comicios

y en los periodos de guerra, además se realizaban ante la presen-

cia de magistrados y el pueblo en general; ulteriormente se otorga-

ba ante cinco testigos, en donde el testamento tenía la finalidad de

preservar un patrimonio, por lo cual, la mujer no podía asumir el

carácter de heredera y, por ende, habría que ubicar a un pariente

varón para hacerle tal encomienda.

Así en sus orígenes, la transmisión hereditaria se le considera-

ba un derecho de sangre y por tanto, era la sucesión legítima la úni-

ca forma de operar esa transferencia de bienes, en consecuencia sólo

tenía cabida en la descendencia legítima aquélla que se daba dentro

del concepto de familia porque más que justicia en el reparto econó-

mico, era obligación: conservar y exaltar el linaje que se heredaba.

39


ESTUDIOS AGRARIOS

En el Derecho Romano, sustento de nuestra cultura jurídica,

que alcanza su gran manifestación con Justiniano cuya compilación

de principios fue la columna vertebral para la transmisión de esa

cultura, que pasó por las leyes de las Siete Partidas de Alfonso El

Sabio y que se modernizó al encontrarse plasmados sus principios

en el código expedido al triunfo de la Revolución Francesa que apor-

ta nuevas ideas a las fórmulas de convivencia humana, nos referi-

mos, desde luego, al Código Civil Francés de 1804, mejor conocido

como Código de Napoleón del que celebramos sus dos siglos de

vigencia.

Con motivo de la Revolución Francesa, en donde se conside-

ra a la libertad como el valor fundamental de la convivencia huma-

na, se traslada esta idea a la disposición de los bienes por causa de

muerte, este pensamiento que cada día cuenta con más adeptos, no

obstante la existencia de algunas legislaciones en donde esta facul-

tad excluye a bienes que se consideran forman parte de la “legíti-

ma” y sobre los cuales el testador no puede disponer.

En el Derecho Sucesorio nacional, tradicionalmente se ha con-

siderado la existencia de dos grupos de testamentos: los ordinarios

y los extraordinarios, integrando la primera categoría el público abier-

to, público cerrado y el ológrafo, en tanto que existe un segundo seg-

mento, aplicable a situaciones y personas especiales, en donde se

ubican el privado, militar, marítimo y el realizado en país extranjero.

La sociedad mexicana recibió la herencia cultural romano-oc-

cidental por conducto de las instituciones de conquista española,

y nuestro derecho, en consecuencia, sigue las ideas romanistas,

por eso el sistema notarial se ubica en el campo del notariado tipo

latino.

40


ANÁLISIS

Intervención del notario en materia testamentaria

El máximo Tribunal de Justicia de la Nación, la Suprema Corte,

determinó por jurisprudencia que los notarios son profesionales del

Derecho que desempeñan una función pública, consistente en dar

fe de actos, negocios o hechos jurídicos a los que se deba y quie-

ra dar autenticidad; no son funcionarios públicos por cuanto no

forman parte de la estructura orgánica de la administración públi-

ca, si ejercen una función pública, la que realizan bajo su respon-

sabilidad de manera autónoma, pero no discrecional, ya que están

sujetos a diversas normas jurídicas a las que deben circunscribirse

o actuar, mismas que conforman su estatuto.

El notario es un receptor de las voluntades de la sociedad, las

que debe interpretar y plasmar en su protocolo; es independiente

del poder público, observa el principio de imparcialidad y de la

guardia celosa del secreto profesional, por ello, produce un instru-

mento que proporciona la seguridad jurídica, razón por la cual, el

testamento público abierto es el más recurrente.

Esa generalización de los testamentos públicos abiertos fue

la razón de la iniciativa presidencial que dirigió como Cámara de

Origen al Honorable Senado de la República, el día 11 de noviem-

bre de 1993, en la que se propusieron reformas y adiciones a los

Códigos Civil y de Procedimientos Civiles y Ley del Notariado del

Distrito Federal, esto es todavía en épocas en las que el Congre-

so de la Unión tenía a su cargo legislar para el Distrito Federal y

en ella, se reconoce la necesidad de actualizar el derecho testa-

mentario a la realidad de las postrimerías del siglo pasado, en

donde en primer término se suprime el requisito de la asistencia

de testigos a este género de testamentos, salvo en los casos por

41


ESTUDIOS AGRARIOS

razones de limitaciones físicas o de lectura o escritura del testador,

habida cuenta a que en los anales del foro mexicano existen mul-

titud de ejemplos en donde se evidenció que los testigos, lejos de

producir seguridad jurídica, ponían en riesgo la integridad del tes-

tamento.

Testamento simplificado

También se incorporó la figura del testamento público simplificado,

del cual en el mencionado documento se dijo que constituía una

respuesta a la necesidad de nuestra sociedad de regirse por

normas jurídicas claras y sencillas que regulen los fenómenos

sociales, de tal modo que sus integrantes cuenten con meca-

nismos ágiles que les permitan identificar con facilidad sus

derechos y deberes, evitando la generación de conflictos cuya

resolución amerite la intervención de las autoridades judicia-

les [...] la regularización de la tenencia de la tierra y la conse-

cuente seguridad y claridad jurídica en la posición del suelo

urbano ha sido y sigue siendo una de las prioridades del go-

bierno federal en todo el país, especialmente en aquellos

asentamientos humanos de las grandes ciudades [...] En una

gran cantidad de casos las personas mueren intestadas y sus

herederos por varias generaciones no tramitan los respectivos

juicios sucesorios debido a lo dilatado y costoso de los trámi-

tes y a los impuestos acumulados que se deben cubrir. Esta

situación se ha convertido en una de las nuevas causas de

irregularidad de la tenencia de la tierra.

42


ANÁLISIS

Igualmente, del Diario de Debates podemos extraer algunas inter-

venciones, por ejemplo, de Porfirio Muñoz Ledo, quien dijo:

queremos subrayar, al comentar esta iniciativa que es necesa-

ria una profunda reforma urbana, la refuncionalización de los

sistemas de crédito y la implantación de una genuina y global

política de vivienda. No nos opondremos, desde luego, a estas

reformas que simplifican trámites, aligeran problemas relacio-

nados con la niñez y con la orfandad, tienden a limitar el abu-

so, la especulación, e incluso el atropello por indefensión

derivada de la pobreza y la ignorancia.

El senador Ernesto Luke Feregrino, refirió: “se trata, como bien lo

advierte el dictamen, de un acto legislativo de justicia y solidaridad

con los mexicanos que menos tienen, mediante la continuación de

la política social que el Gobierno de la República ha mantenido en

materia de promoción de la vivienda y de regulación de la tenencia

de la tierra en el medio urbano”.

El senador Angel Guerrero señaló:

representa una trascendental reforma [...] está desde luego

configurado en función de hacer accesible a las clases popu-

lares, que son la gente de menos recursos, el poder hacer una

disposición testamentaria en el mismo escrito de compra-ven-

ta [...] Elimina requisitos, porque hace accesible al pueblo de

México el poder realizar una disposición testamentaria y de

esta forma dar seguridad jurídica a su patrimonio, y aparte,

garantizar que todos los procesos de regularización de vivien-

43


ESTUDIOS AGRARIOS

da no se interrumpan con posterioridad [...] Al no hacer testa-

mento se interrumpe el proceso de regularización y hay que

volver a reiniciar otra vez y hacer esta situación y este proble-

ma de carácter interminable.

El proceso legislativo concluye con la publicación en el Diario Ofi-

cial de la Federación, en su edición correspondiente al 6 de enero de

1994, así entre otros, se adiciona el artículo 1549 bis del Código Civil

para el Distrito Federal, en donde se establece que este novedoso

testamento

se otorga ante notario e involucra a un inmueble destinado o

que en lo sucesivo vaya a serlo a vivienda, siempre y cuando

su valor no exceda de 25 veces el salario mínimo elevado al

año al momento de su adquisición o sin limitación de valor en

los casos de inmuebles provenientes de programas de regula-

rización emprendidos por autoridades del Distrito Federal o de

la Administración Pública Federal.

Se suprime la taxativa para que puedan testar en un mismo acto dos

personas, ya que pueden incorporarse a copropietarios o matrimonios

regidos bajo el régimen de sociedad conyugal. El sistema de adqui-

rir corresponde al de los legatarios, quienes mantienen el derecho de

acrecer, además de la sustitución, quienes tomarán la parte de la

herencia sin necesidad de realizar el trámite sucesorio judicial, pu-

diéndose designar a menores de edad […] tomando a su cargo el

legatario la obligación de proporcionar alimentos.

44


ANÁLISIS

Además se modifica el artículo 876 y se adiciona el artículo 877

bis del Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal, con-

forme al cual, la titulación de este inmueble se realizará bajo el es-

quema de que los legatarios o sus representantes exhibirán al notario

copia certificada del acta de defunción del testador y testimonio del

testamento público simplificado, con base en el cual el notario orde-

nará una publicación en uno de los diarios con mayor tiraje en la Re-

pública, en donde se exprese esta circunstancia además del nombre

del testador y de los legatarios y, en caso de existir, el parentesco.

Además de recabar información de los archivos General de

Notarias y Judicial del Distrito Federal y de sus equivalentes en el

último domicilio del decujus, sobre la existencia de algún otro y de

no haberlo, y mediando la conformidad de los legatarios, se conti-

nuará con el trámite, el que concluirá con la suscripción de un ins-

trumento en donde se haga referencia a los documentos y

constancias, así como la conformidad de los legatarios, el cual será

inscrito en el registro público de la propiedad; igualmente se esta-

blece que los legatarios, en el propio documento, podrán a su vez

otorgar otro testamento público simplificado.

Comentarios personales sobre el testamento simplificado

No obstante las bondades de esta institución, pero convencido que

soy de que toda creación humana es perfectible, hago las siguien-

tes reflexiones:

1. La finalidad esencial fue incorporarlo a los títulos de propie-

dad generados con motivo de la regularización de predios urbanos,

indudablemente porque en el Distrito Federal desde hace mucho

tiempo la vida rural está en proceso de extinción.

45


ESTUDIOS AGRARIOS

2. Al analizar los códigos civiles de distintos estados en don-

de se ha incorporado esta figura, aun en aquellos que cuentan con

programas de regularización propios, no se comprende al sector

rural, no obstante la gran extensión territorial, respecto de la cual el

Gobierno de la República mantiene una gran preocupación, prueba

de ello lo constituyen los grandes apoyos al campo, por las diversas

instituciones oficiales encargadas de su atención, sector con quien

el discurso público desde hace mucho tiempo reza que la nación

mantiene una gran deuda, además de ponderar su importancia para

el desarrollo del país y así poder abatir la pobreza ancestral de los

campesinos.

Recordemos que estas fueron las razones que impulsaron al

Titular del Poder Ejecutivo, así como al Honorable Congreso de la

Unión, para que mediante la publicación que se hizo en el Diario

Oficial de la Federación el día 6 de enero de 1992, se consumara una

reforma al Artículo 27 constitucional que se consideró trascenden-

tal para la vida social del país, que en su momento fue acremente

cuestionada por estimarse que vulneraba uno de los pilares de la

Constitución de 1917. Sobre el particular señaló:

...la modernización corresponde a una nueva realidad y exige

respuestas adecuadas. No podemos acudir a respuestas del

pasado, válidas en su tiempo pero enlazadas frente a nuestras

circunstancias [...] Necesitamos cambiar no porque haya falla-

do la reforma agraria, vamos a hacerlo porque tenemos una

diferente realidad. demográfica, económica y de vida social en

el campo [...] La realidad nuestra que cada vez es más fre-

cuente encontrar que en el campo las prácticas de usufructo

46


ANÁLISIS

parcelario y de renta, de asociaciones y medianía, inclusive la

venta de tierras ejidales que se llevan al margen de la ley.

Así las cosas, por virtud de la reforma antes dicha, la cual fue

acompañada de la promulgación de una nueva Ley Agraria, en don-

de entre otras cuestiones se da seguridad plena a las tres formas de

propiedad rural: el ejido, las comunidades indígenas y la pequeña

propiedad, asimismo se incorpora el Programa de Certificación de

Derechos Ejidales y Titulación de Solares (PROCEDE), en donde con

la suma de esfuerzos de la Procuraduría Agraria, INEGI, los gobier-

nos de los estados, los Colegios de Notarios, el Notariado Mexica-

no está participando activamente en la tercera desamortización de

la tierra en México, cuyo objeto es incorporarla a actividades pro-

ductivas, por ello cuando los ejidatarios acuerdan el cambio de ré-

gimen jurídico de tierra ejidal a propiedad privada o del derecho

común, en donde, bajo el esquema actual, no existe la posibilidad

de que se incorpore un beneficiario que supla las veces de testa-

mento simplificado, por lo cual se considera que los alcances de la

institución, en la actualidad, se encuentran ampliamente rebasados.

3. Además de que con motivo de la operación práctica de los

programas de regularización de tierra urbana que realiza la Comi-

sión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, en donde

es necesario elaborar un gran número de escrituras de este tipo,

en un breve tiempo y dada la imposibilidad material de que los be-

neficiarios asistan a la firma del instrumento, se recurre a la “Ges-

tión de Negocios”, institución de los Códigos Civiles, en donde

evidentemente no es factible incorporar la figura del testamento

simplificado.

47


ESTUDIOS AGRARIOS

De lo anterior se desprende que la finalidad propuesta por el

legislador para dar lugar al nacimiento del testamento simplifica-

do no se cumple, porque los predios rústicos se encuentran exclui-

dos, en tanto que los urbanos no los aplican por operación

práctica.

4. También llamamos la atención que bajo este esquema se

produce una injusticia que cuestiona la finalidad del Derecho, ya

que por un lado establece una taxativa en cuanto al límite de su

monto para su operatividad, en donde de inicio se excluye a la clase

media, la que según la historia es la que sostiene la economía de

un país, pero más preocupante resulta el hecho de que, en cambio,

aquellas personas que inicialmente, trasgrediendo la normatividad

adquirieron importantes extensiones de terreno y que son re-

gularizadas por la CORETT, en donde por el crecimiento de las

ciudades, en importantes avenidas o calzadas se ubican in-

muebles de estas características que alcanzan valores muy

elevados, llegado el caso de la construcción de edificios de

varios niveles, destinados a departamentos habitacionales.

5. Por otra parte, de su lectura no advertimos que exista la limita-

ción a un solo inmueble, esto resulta preocupante porque segura-

mente alimentará los apetitos de personas que busquen adquirir

propiedad que se encuentre en una etapa próxima a su regulariza-

ción, con los consiguientes problemas de dotación de servicios

públicos para los ayuntamientos.

6. Cabe preguntarnos qué sucederá cuando el propietario de

un inmueble destinado a casa-habitación que para hacer frente a

48


ANÁLISIS

necesidades apremiantes, sea necesario establecer un pequeño ta-

ller o negocio y así poder subsistir, ya no cumple esta condicio-

nante, ¿entonces aplicaremos el criterio establecido en la norma

fiscal en cuanto a exentar parcialmente el inmueble y en conse-

cuencia la simplificación comprenda exclusivamente a la porción

habitacional, quedando intestado el sector comercial?

7. Al no incluirse el menaje de casa, para su adjudicación

habrá que recurrir al trámite judicial del intestado.

8. Estimo que el legado debe limitarse al núcleo familiar: a

descendientes, ascendientes, cónyuge o concubinos, que son igual-

mente acreedores alimentistas, porque constituye el patrimonio

único. Así al posibilitarse a personas extrañas, se desnaturaliza la

finalidad propuesta, pudiendo llegar a actos de acaparamiento

inconfensable.

9. Resulta inadecuado que en un Código Procesal se incorpore

una disposición sustantiva como la posibilidad de que los legatarios

estén legitimados para otorgar otro testamento en la escritura de

aceptación.

10. Por último, con la operación del Registro Nacional de Úl-

timas Voluntades, carece de sentido la búsqueda de ulteriores tes-

tamentos, así como las publicaciones.

11. Igualmente se contempla la posibilidad de que se adquiera

exclusivamente el terreno en donde vaya a construirse la casa ha-

bitación; sin embargo no señala un plazo para tal fin, pregunto

entonces ¿qué sucede si antes de concluir con la construcción fa-

llece su propietario?

12. A continuación permítaseme en forma sumaria referirme a

los códigos civiles de los estados en donde se ha incorporado esta

49


ESTUDIOS AGRARIOS

figura, los cuales sustancialmente son coincidentes con el Distrito

Federal, salvo las menciones siguientes:

• Baja California, el artículo 1451 bis dispone que el valor del

inmueble no excederá de 7,000 salarios mínimos anuales.

• Baja California Sur, los artículos del 1454 al 1460 incorporan

en el mismo cuerpo de leyes tanto disposiciones sustantivas

como procedimentales.

• Coahuila, el artículo 1025 al igual que en el anterior, incorpo-

ra las normas sustantivas y adjetivas; precisa que el valor re-

ferente será el catastral; igualmente se impone al otorgante

del testamento simplificado la obligación de imprimir su hue-

lla digital: en la parte final de la fracción VI se refiere que su

trámite será verbal, salvo la denuncia del intestado (sic), ade-

más de que al final se dispone que la transferencia del patri-

monio familiar se efectuará libre de impuestos.

• Colima, el artículo 1446 bis también precisa que el valor del

inmueble corresponde al avalúo catastral, además de que para

el trámite hace remisión expresa al Código de Procedimientos

Civiles.

• Chihuahua, los artículos 1455 y 1464 precisan que en el caso

de un matrimonio, cuando ambos o solo uno de ellos designe

al otro como legatario se considera que no se afecta la liber-

tad de testar, además de obligar a la impresión de la huella

digital.

• Jalisco, los artículos 1893 y 1894, ubicados dentro del capítu-

lo relativo a las modalidades del contrato de compra-venta,

contemplan la posibilidad de que al formalizarse el contrato

de compra-venta y referido a inmuebles podrá pactarse que el

50


ANÁLISIS

bien se transmita a sus sucesores, limitado esto a que se trate

de su cónyuge, ascendientes o descendientes, sin que exista

diferencia alguna en cuanto a si se trata de inmuebles adqui-

ridos con motivo de la regularización de la tenencia de la tie-

rra, ya que se habla de un solo inmueble, en el concepto de

que al actualizarse la hipótesis del fallecimiento del propieta-

rio, bastará el pago de los impuestos correspondientes y la

solicitud al registro público de la propiedad para operar la

transmisión patrimonial.

• México, los artículos 6136 al 6140 señalan que comprenderá

una vivienda y su solar o parcela, pero limitado al mismo gua-

rismo 25 veces el salario mínimo o bien producto de un pro-

ceso de regularización.

• Nayarit, el artículo 2683 bis señala que además de los inmue-

bles regularizados, podrán tener este tratamiento aquellos in-

muebles cuyo valor resulte de multiplicar 9125 por el importe

del salario mínimo general.

• Nuevo León, el artículo 1446 bis señala que el referente lo

constituye el “valor actual real”, igualmente dispone que cuan-

do se suscriba un nuevo testamento simplificado sobre el

mismo bien habrá que producirse un aviso a la Dirección del

Registro Público de la Propiedad.

• Oaxaca, el artículo 1448 bis no contiene diferencia sustancial.

• Querétaro, el artículo 1460 bis refiere que en la adquisición de

vivienda de interés social o popular puede hacerse la designa-

ción de beneficiarios debiéndose incluir tanto en su clausulado.

• San Luis Potosí, el artículo 1394 bis refiere que si el testador

no designa tutor, se estará a las reglas de la tutela legítima.

51


ESTUDIOS AGRARIOS

• Sonora, el artículo 1625 bis refiere que el valor catastral del

predio no debe superar 105 veces el salario mínimo general

elevado al año; obliga a la impresión de la huella digital en el

acto testamentario; además, en sintonía con la existencia de

los regímenes matrimoniales de sociedad legal y conyugal, se

refiere a ambas instituciones para considerar que no se afec-

ta la libertad del testador.

• Tamaulipas, el artículo 2607 bis establece como taxativa que el

valor del avalúo catastral tiene un tope de 15 veces de salario

mínimo, además de obligar a la inclusión de un capítulo espe-

cial en donde se contengan las cláusulas testamentarias.

13. El derecho como conjunto de normas para la realización de la

vida humana debe transitar al ritmo de los avances científicos y

tecnológicos, es indudable que el concepto del testamento en gene-

ral para este siglo XXI debe ser revalorado en cuanto que a la luz de

los avances de la informática y biotecnología, esta figura ya no

puede quedar limitada al concepto de “disposición del patrimonio

personalidad cuando ya no esté entre los míos”, sino que para quie-

nes somos comunes lo debemos entender como “un instructivo

para proyectar nuestra personalidad dentro de la sociedad”.

La sociedad actual ha determinado que los testamentos cons-

tituyen un instrumento de proyección de los derechos personales

que sirven para hacer efectivos los derechos de la personalidad, de

ahí que cuando en un acto de solidaridad humana y, se requiere

vivir después de la muerte, se constituye la disposición del cuerpo

humano para fines científicos o terapéuticos, por ello la legislación

debe adecuarse y permitir que la autorización para constituirse en

52


ANÁLISIS

un donador de órganos se manifiesta bajo el esquema de una dis-

posición testamentaria simplificada, como ya ocurre en el estado de

Jalisco, en donde el artículo 39 del Código Civil permite que esta vo-

luntad conste, desde luego en testamento público abierto pero tam-

bién en una instancia ratificada ante notario, y finalmente en

declaración ante autoridades de vialidad o tránsito con motivo de la

expedición de documentos donde conste la autorización para con-

ducir automotores.

Hago votos porque este foro sirva de reflexión para que otros

estados tuviesen una disposición similar, o que en su oportunidad

se pueda materializar en la credencial de elector ya que en la actua-

lidad constituye el medio de identificación más próximo a la pobla-

ción y que por tanto lo acompaña en su vida cotidiana, hasta en

tanto se expida el carnet de identidad nacional.

14. En otro orden de ideas también resulta conveniente reva-

lorar la premisa de que el testamento surte sus efectos después de

la muerte del testador, habida cuenta de que en la propia codifica-

ción civil se establece que el reconocimiento de hijos y obligaciones

produce efectos de inmediato. Además algunas compañías asegu-

radoras han incorporado en sus seguros de vida una cláusula según

la cual el titular de la póliza, cuando es alcanzado por una enferme-

dad incurable e irreversible, puede aprovechar los beneficios de la

misma para hacer frente a los gastos.

Igualmente es indudable que con los avances de la medici-

na se ha prolongado la expectativa de vida de los seres huma-

nos, lo que ha traído como consecuencia que la familia natural

del testador muchas veces no pueda acompañarle en su existen-

cia, porque a su vez ya formó y tiene que cuidar a su propia fa-

53


ESTUDIOS AGRARIOS

milia por lo que lo más natural, lógico y justo resulta ser que sea

la misma persona la que señale quién debe cuidarle a él y a sus

bienes.

Advertimos que en la actualidad es común que una persona

conviva con sus terceras y cuartas generaciones con los derechos

alimentarios que ello acarrea, así puede suceder que un bisabuelo

que goce de una amplia solvencia tenga la obligación legal de pro-

porcionar alimentos a su bisnieto cuando los hijos y nietos del pri-

mero, que son a su vez abuelo y padres de esa cuarta generación,

no cuenten con recursos.

Propuestas

Con base en lo anterior, me permito formular las siguientes pro-

puestas:

Primera. Redefinir el concepto del actual testamento simplifi-

cado en donde se incorpore la posibilidad de comprender a predios

rústicos, además de suprimir la condicionante, en cuanto a su va-

lor o de que provenga de un programa de regularización y en su

lugar se refiera a un solo inmueble, así como poder incluir el me-

naje, estableciendo como limitantes del beneficiario a los ascendien-

tes, descendientes, cónyuge y en su caso concubino, además de

suprimirse las publicaciones en los diarios para dar plena operancia

al Registro Nacional de Testamentos.

Segunda. Incluirse en la Ley Agraria el precepto de que una

vez efectuada la asamblea en donde los ejidatarios acuerden el tras-

lado de la propiedad ejidal a propiedad privada, puedan designar un

beneficiario, para el efecto de que, al expedirse su título, se consi-

dere este testamento simplificado.

54


ANÁLISIS

Tercera. Posibilitar que en la titulación de la CORETT, al expe-

dirse la escritura de propiedad, se incluya la designación de bene-

ficiarios.

Cuarta. Un nuevo testamento simplificado para que en la cre-

dencial de elector o el documento de identificación que lo sustitu-

ya, se pueda incorporar la conformidad para que pueda constituirse

el donador de órganos, y

Quinta. Ahondar en los estudios y efectuar los foros condu-

centes para que ampliando el concepto de que el testamento surte

sus efectos en vida, respetando el espíritu federalista, en los códi-

gos civiles se incorpore la figura de la autodesignación del adminis-

trador de la persona y de los bienes.

55

María Eugenia Reyes Ramos

ESTUDIOS AGRARIOS

Introducción

Pese a las acciones agrarias y los programas específicos imple-

mentados en el estado de Chiapas en la última década,3 la situación

agraria de la entidad está lejos de solucionarse. Hoy en día la pro-

blemática agraria sigue estando en primer plano dentro del contexto

estatal e incluso nacional, y, en los últimos años, se observa que la

violencia social vinculada a problemas de corte agrario se presen-

ta en un número importante de municipios, aunque en grados e

intensidad diferentes.

El tema que abordamos en este trabajo es la respuesta insti-

tucional a esta conflictividad agraria, cuya estrategia definida por el

gobierno federal en el año 2003 se denominó Atención a Focos Ro-

jos. Mediante esta estrategia, se identificaron catorce focos rojos

prioritarios en la República mexicana: cuatro correspondientes al

ANÁLISIS María Eugenia Reyes Ramos1

POLÍTICA AGRARIA EN CHIAPAS:

ATENCIÓN A FOCOS ROJOS2

1 Profesora-investigadora de la Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco (mere-

[email protected]).2 Este trabajo fue presentado originalmente como ponencia en el IV Congreso Internacional

Mayista, celebrado en Villahermosa, Tabasco, en julio de 2004.3 Nos referimos especialmente al Programa de Acuerdos Agrarios ver “Los acuerdos agra-

rios en Chiapas: ¿una política de contención social?”, en Reyes Ramos, Moguel y van der

Haar, Espacios disputados: transformaciones rurales en Chiapas, UAM-ECOSUR, México, 1998.

56

Política agraria en Chiapas: atención a focos rojos

ANÁLISIS

estado de Chiapas. La urgente necesidad de atender añejos proble-

mas agrarios que pudieran convertirse en detonantes de conflictos

regionales e incluso estatales, está en el trasfondo de la estrategia.

Desde hace décadas en Chiapas se tiene un polvorín agrario, y las

medidas de política agraria ejecutadas han resultado parciales y li-

mitadas; la experiencia del zapatismo y la capacidad mostrada por

las organizaciones sociales de extender el conflicto agrario a toda la

entidad a partir de capitalizar las inconformidades y los reclamos de

tierra, por los viejos conflictos agrarios no atendidos o atendidos

deficientemente, sin duda han dejado su lección. Hoy en día, el

gobierno federal ha puesto el ojo y centrado su atención en esos

focos agrarios.

La propuesta de trabajo en este artículo consiste en mostrar

dos campos de observación: por un lado, describiremos, desde el

aspecto agrario, los conflictos que han sido identificados como los

focos rojos de la entidad y señalaremos las estrategias y acciones

definidas y ejecutadas por los gobiernos federal y estatal para su

solución; asimismo, se identificarán las regiones de atención de la

política agraria a través de la atención a los “focos rojos”; por otro

lado y a nivel conclusivo, se señalarán algunos puntos que en co-

mún tienen estos conflictos agrarios, como por ejemplo su ubicación

en tierras comunales, su localización en municipios mayoritariamen-

te indígenas, la antigüedad de los conflictos, el espacio del conflicto

y el tipo de conflictividad.

En el contexto de la política nacional de solución de conflic-

tos agrarios de “alto grado de dificultad”, en Chiapas se dio paso a

la política de atención de focos rojos durante el año de 2003. Se tie-

nen ubicados ciertos conflictos agrarios, que en cualquier momen-

57


ESTUDIOS AGRARIOS

to pueden generar situaciones de suma violencia y encono en el

campo chiapaneco. Casos que por la complejidad de su situación

jurídica, social y/o política no han podido resolverse, por lo cual

representan un riesgo latente de conflictividad agraria.

El diagnóstico ha priorizado e identificado como focos rojos,

las zonas de Montes Azules (Ocosingo), Nicolás Ruiz, Los Chi-

malapas (Cintalapa) y Venustiano Carranza, así como el conflicto

entre las comunidades de Chenalhó y Chalchihuitán. Así estas zo-

nas se han convertido en el campo de negociación prioritaria de las

autoridades agrarias locales y federales y de los actores sociales

involucrados en los conflictos.

La política federal de atención a los conflictos

Durante los primeros años de la administración actual del Presiden-

te Vicente Fox, la atención a los conflictos por tierras siguió el ca-

mino marcado por anteriores administraciones: como la atención de

los mismos por los tribunales agrarios, y en especial enfocó su ac-

ción hacia la certificación de los derechos agrarios como mecanis-

mo de solución de controversias, por medio del instrumento ya

conocido: el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y

Titulación de Solares (PROCEDE). La idea que ha guiado este progra-

ma es que la seguridad jurídica es un elemento fundamental para

garantizar la convivencia y por tanto garantiza la ausencia de con-

flicto por los derechos sobre la tierra. En concordancia, durante los

primeros años de administración foxista, en Chiapas la política agra-

ria enfocó su acción en la búsqueda de acuerdos al interior de eji-

dos, pero sobre todo de comunidades indígenas de los Altos de

Chiapas con la entrada del PROCEDE y así se logró la certificación en

58


ANÁLISIS

comunidades con problemáticas agrarias añejas, como por ejemplo:

San Juan Chamula, Mitontic y San Juan Cancuc y Tenejapa.4 La

estrategia mostró, no obstante, que el programa no podría ser la

única vía de solución y conciliación, por el contrario, en muchos

ejidos se ha convertido en una fuente de nuevos conflictos,5 y en

otros casos, la corrupción, ineficiencia y complejidad jurídica de

conflictos agrarios originados en décadas pasadas hacen imposible

la solución de problemas agrarios con instrumentos como el progra-

ma señalado. Así a inicio del año 2003 se va delineando una nueva

estrategia, que partió de ubicar a los conflictos agrarios como he-

rencia de malas administraciones anteriores, y definió la búsqueda

de negociación entre las partes en conflicto así como el camino a

seguir.

Fuentes periodísticas citando estudios oficiales, dieron cuen-

ta de la existencia en el país de 36 municipios de alto riesgo ubica-

dos en 10 regiones marcadas por los conflictos agrarios, sobre todo

en pueblos indios. Las cifras manejadas son alarmantes: “...los pue-

blos indígenas protagonizan 22 mil 296 conflictos agrarios a lo lar-

go del país, los cuales van desde peleas intercomunitarias por

límites territoriales a regularización de propiedades y posesión de

parcelas.”6 La mayoría de los cuales, se desenvuelven en estados

4 En Tenejapa se certificaron 11 mil 149 hectáreas correspondientes a 37 parajes. Comuni-

cado de Prensa SRA/030, Boletín de Prensa, Unidad de Comunicación Social, Secretaría de

la Reforma Agraria, 5 de julio de 2001.5 Los datos de avance del PROCEDE en Chiapas, hasta el 31 de enero del 2004, señalan que

de los 2,007 núcleos agrarios constituidos, se han certificado a 1,091 y faltan 916, por tan-

to el porcentaje de cobertura es de 54%. En cuanto a superficie certificada, el porcentaje de

cobertura representa tan sólo 30%. El porcentaje más bajo dentro del contexto nacional,

junto con el estado de Oaxaca. Fuente: www.ran.gob.mx.6 Periódico Reforma 9 de junio de 2002.

59


ESTUDIOS AGRARIOS

del sureste, pues tan sólo 4 mil 532 problemas agrarios correspon-

den a mayas. En este contexto, en el año de 2002 en México exis-

tían 382 conflictos agrarios relevantes, de los cuales 18 afectaban en

forma grave a comunidades indígenas ubicadas en Oaxaca, Chia-

pas, Guerrero, Michoacán, Veracruz, Chihuahua, Sonora, Puebla,

Durango, Jalisco y Nayarit, alertó Xóchitl Gálvez, encargada de la

Oficina Presidencial para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, y

“...cuya solución requiere que la federación destine alrededor de

unos mil millones de pesos”, declaró. Desde su punto de vista, los

conflictos más graves se están viviendo en la zona de Chimalapas

y en la Reserva de la Biosfera de Montes Azules (RBMA), donde en

esta última la complejidad del problema involucra no sólo el aspec-

to agrario, sino también el ambiental y la politización del mismo.7 Y

para el año de 2003, la información de la Procuraduría Agraria se-

ñalaba la identificación de 422 conflictos agrarios de trascendencia

en el país.8

Para dar una idea de la situación en Chiapas, sólo menciona-

remos que dentro de las controversias agrarias que se han registra-

do de 1992 a 2003 en la Procuraduría Agraria y que involucran

derechos de los núcleos de población agrarios, se llegaron a conta-

bilizar 2,495. De éstas, las más importantes son por límites de terre-

nos con ejido; por límites de terrenos con propietarios; por

restitución de tierras, bosques y aguas, y por la existencia de pro-

piedades particulares enclavadas en superficie comunal.9 Mientras

7 Periódico Cuarto Poder, Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, 7 de agosto de 2002.8 Entrevista al Procurador Agrario, Dr. Isaías Rivera Rodríguez, Revista Milenio semanal, 1°de septiembre de 2003.9 Fuente: Controversias Agrarias, Chiapas 1992-2003 (corte al 30 de junio), Dirección Gene-

ral de Estudios y Publicaciones, Procuraduría Agraria, México, 2004.

60


ANÁLISIS

tanto, el VIII Censo Ejidal reporta 396 ejidos con problemas y des-

acuerdos sobre límites territoriales o colindancias con otro ejido o

comunidad agraria o con propiedades públicas o privadas. Mientras

que en 274 ejidos chiapanecos, personas ajenas a esas propiedades

se encuentran ocupando parcialmente terrenos en forma ilegal.10

El 25 de febrero de 2003, la Secretaría de la Reforma Agraria

informó sobre la preparación del Programa de Atención a Conflictos

Sociales en el Medio Rural, consistente en apoyos económicos a las

zonas rurales “donde es inminente el riesgo de enfrentamientos vio-

lentos y donde se han agotado los recursos legales para solucionar

conflictos agrarios”. La finalidad fue concluir con “las controversias

ancestrales que enfrenten los grupos por la tenencia de la tierra o

su explotación, cuando las resoluciones jurisdiccionales no resolvie-

ron la confrontación”.11 Reconociendo que hasta entonces se tenían

conflictos agrarios de décadas atrás y para los cuales no existían

soluciones por la vía jurídica. El diagnóstico de la situación en el

país mostró la necesidad urgente de acciones pertinentes al identi-

ficar los conflictos agrarios relevantes del país.

Dos criterios resultaron trascendentes en la clasificación de

focos rojos y su elección para su incorporación en el programa: 1)

la situación de gravedad del conflicto que podría desestabilizar la

zona; b) que el conflicto impida la aplicación de los programas de

gobierno.12 Así, en junio de ese año los secretarios de Gobernación

y de Reforma Agraria anunciaron la firma del Convenio de Colabo-

10 INEGI, Resultados del VIII Censo Ejidal, 2001, México, 2004.11 Periódico Reforma, 25 de febrero de 2003.12 Idem. Y el Procurador Agrario definió los focos rojos, en los siguientes términos: “... aque-

llos conflictos que tienen más de 20-30 años de fricción, de roce en los que se han dado

61


ESTUDIOS AGRARIOS

ración para la Atención Prioritaria de los Conflictos Sociales en el

Medio Rural, en el cual participarían también la Procuraduría Agra-

ria, el Registro Agrario Nacional y el Fideicomiso Fondo Nacional de

Fomento Ejidal (FIFONAFE).13

En Chiapas el asunto agrario es sobresaliente, como reconoció

el gobernador Pablo Salazar Mendiguchía, para quien la certificación

de la propiedad social es un elemento para evitar conflictos y contri-

buir a la reconciliación y la tranquilidad de las comunidades. El go-

bernador Salazar reconoció la necesidad de avanzar en la certeza

jurídica de la tierra en este estado de la República, en tanto que afir-

ma: “...la lucha por la tierra en Chiapas ha sido de las más feroces

que se han librado en la entidad”.14 Además de asegurar que en el

territorio chiapaneco “80 por ciento de los problemas políticos y so-

ciales están ligados a la tierra”.15

En la entidad chiapaneca se identificaron cinco focos rojos,

los cuales, además de las características definidas en la elección

de los mismos, añadían nuevas como la diversidad de actores so-

ciales involucrados e incluso problemáticas de orden ambiental

(Montes Azules). Los conflictos agrarios seleccionados como focos

rojos fueron:

actos de enfrentamiento físico o que se han generado ya fricciones directas entre personas

y en algunos incluso ha habido heridos y hasta muertos, de tal suerte que la resolución de

esos asuntos ya no puede postergarse, no puede dejarse para después.” Entrevista al Pro-

curador Agrario, op. cit.13 Comunicado de prensa SRA/057, Boletín de Prensa, Unidad de Comunicación Social, Se-

cretaría de la Reforma Agraria, 18 de junio de 2003.

14 Comunicado de Prensa SRA/042, Boletín de Prensa, Unidad de Comunicación Social, Se-

cretaría de la Reforma Agraria, 20 de septiembre de 2001.15 Comunicado de Prensa SRA/048, Boletín de Prensa, Unidad de Comunicación Social, Se-

cretaría de la Reforma Agraria, 12 de junio de 2002.

62


ANÁLISIS

• Invasiones en la Comunidad Lacandona y Reserva Integral de

la Biosfera Montes Azules.

• Problema de límites en los municipios indígenas de Chenalhó

y Chalchihuitán.

• Sobreposesión de la tierra en Venustiano Carranza.

• Sobreposesión en Nicolás Ruiz.

• Sobreposesión en el noreste de Cintalapa (Chimalapas),16 que

lleva a una controversia con Santa María y San Miguel Chi-

malapa.

De estos cinco conflictos agrarios, el de Chimalapas fue pospuesto

para su solución, concentrándose el trabajo en los cuatro primeros.

Focos rojos: la estrategia

Y a pesar de que el diagnóstico de la conflictividad agraria preveía

la necesidad de mil millones de pesos para su solución, se autori-

zó un presupuesto de 300 millones para conciliar los conflictos agra-

rios que hay en todo el país, a través del mencionado programa.

Para el funcionamiento del mismo, el Secretario de Reforma Agra-

ria, Florencio Salazar Adame, instaló el 16 de mayo de 2003 el Co-

mité de Ordenamiento de la Propiedad Rural, cuyas funciones se

definieron en cuatro temas básicos: seguridad jurídica, adminis-

tración pública, organización de núcleos agrarios y resolución de

conflictos agrarios.17 Pocos meses después, la Secretaría de Gober-

nación contribuyó con la SRA con 136 millones de pesos más para

16 Comunicado de prensa SRA/007, Boletín de Prensa, Unidad de Comunicación Social, Se-

cretaría de la Reforma Agraria, 24 febrero de 2003.17 Comunicado de prensa SRA/045, Boletín de Prensa, Unidad de Comunicación Social, Se-

cretaría de la Reforma Agraria, 22 de mayo de 2003.

63


ESTUDIOS AGRARIOS

atender, durante el año 2003, prioritariamente los focos rojos de los

estados de Hidalgo, Guerrero, Veracruz, Sinaloa, Sonora, Oaxaca y

Chiapas.18 El programa está integrado por acciones inmediatas, de

mediano plazo y otras de largo alcance. Y en este sentido, definió,

en cuanto a urgencia de atención, los llamados focos rojos priorita-

rios, que se contabilizaron en catorce en todo el país. Pero además

de estos casos prioritarios, se detectan dos niveles más:

• Focos amarillos: conflictos que podrían irrumpir la paz social

y que se crea que puedan convertirse en focos rojos. Y por

tanto deben de tener atención permanente institucional, den-

tro de las facultades de cada una de las dependencias.19

• Focos rojos: conflictos en donde se hayan suscitado a) he-

chos de violencia con muertes, b) problemas de expansión y

c) que ya se hubiese agotado toda instancia jurídica sin obte-

ner resolución.20

Como veremos más adelante, este último criterio, el agotamiento de

los mecanismos jurídicos de solución, es el que más ha pesado en

la selección de los focos rojos. La violencia, que es un indicador

fundamental, en Chiapas resulta una constante y se ha expresado

no sólo en hechos de muertes por los enfrentamientos entre los

grupos rivales, sino también en invasiones, desalojos, etcétera. La

18 Idem.19 Entrevista con la licenciada Martha Cecilia Díaz Gordillo, representante especial de la SRA

en Chiapas, Ciudad de México, 13 de mayo de 2004.20 En 2003 se da la creación de grupos especializados interdisciplinarios con la función de

atender frontalmente los conflictos agrarios. Existen brigadas compuestas por un coordina-

dor, un abogado, un sociólogo y un chofer. “Se van a instalar grupos permanentes en cada

uno de los lugares en conflicto, los cuales tendrán capacidad de decisión y maniobra para

la resolución de los problemas”, comunicado de prensa SRA/037, 29 de abril de 2003.

64


ANÁLISIS

violencia agraria en la entidad se ha extendido a regiones y un

número importante de municipios ha experimentado hechos de vio-

lencia agraria en tiempos recientes, de los cuales los focos rojos

son una muestra, la más grave quizá, pero no la única.

Dentro de la estrategia de atención a focos rojos, según ex-

plicó el Procurador Agrario:

Se ha firmado un convenio específico de cada grupo de traba-

jo en cada entidad donde se identifican estos focos rojos en

los que precisamente los dos niveles de gobierno, federal y

estatal, convergen en apoyar a la solución, de tal suerte que

hay también representación de los gobiernos de los estados y

no puede ser de otra, no los podríamos dejar fuera ni debe-

mos dejarlos fuera, tiene que ser en forma conjunta, ese es el

esquema en general de trabajo.21

En cuanto a los ofrecimientos de las autoridades agrarias a los gru-

pos en conflicto, se abre el panorama de soluciones. En el caso de

Chiapas, la tónica de la solución desde los años setenta se basó

casi exclusivamente en la compra de tierras. Pero dentro de este

programa la situación es distinta, según lo plantean las autoridades

correspondientes, ya que se parte de la idea de que la solución no

es única, sino que cada grupo, dependiendo de su situación espe-

cífica, requerirá un tipo de solución apropiada, entre las que se con-

sideran compensaciones económicas, proyectos productivos, tierra,

reubicaciones concertadas, etcétera.

21 Entrevista al Procurador Agrario, op. cit.

65


ESTUDIOS AGRARIOS

Si es el caso de que debamos buscar una compensación eco-

nómica, se buscaría, si es el caso de que alguien debe de

quedarse con la tierra y otro no, bueno pues el que se quede

sin tierra o pierda esa parte de tierra buscar la manera de

compensarle, pero preferentemente de una manera que les

estimule, más que darles dinero o comprarles otra tierra bus-

car darles apoyos productivos que es una alternativa de mu-

cha prioridad para nosotros, buscar darles apoyos para

proyectos productivos de cualquier tipo pero que les genere o

que les quede algo en particular para futuras generaciones, in-

dustria, comercio, artesanía, qué se yo, lo que ellos realicen.

Y donde no hubo vuelta de hoja, bueno pues ni hablar, se in-

demniza, el objeto es que aquí no haya perdedores-perdedo-

res, que el que “pierda”, al mismo tiempo gane, tenga una

compensación, de eso es lo que se trata y esa es la única

forma de resolver los conflictos cuando es de esta naturaleza

de tanto tiempo y que tienen derechos encontrados.22

Los focos rojos resueltos y pendientes

Los catorce focos rojos definidos como prioritarios en el país y con-

siderados, algunos, para su resolución en el año 2003 fueron: 1) San

Andrés Cohamiata, Mezquitic en Jalisco y El Refugio, Valparaíso en

Zacatecas; 2) Santa María de Ocotán y Xoconoxtle, Mexquital en

Durango y Bernalejo de la Sierra, Valparaíso en Zacatecas; 3) la

Meseta Purépecha en Michoacán; 4) Santo Domingo Teojomulco y

Santiago Xochiltepec, San Sebastián Nopalera contra San Pedro

Yosotato, San Sebastián Nopalera vs. Santa Lucía Monteverde, San

22 Idem.

66


ANÁLISIS

Juan Lachao vs. Santa María Temaxcaltepec El Milagro en Oaxaca; 5)

San Francisco del Mar y San Francisco Ixhuatán en Oaxaca; 6) San

Juan Lalana en Oaxaca vs. presuntos propietarios de Veracruz; 7)

Santa María Chimalapa vs. Colonia Cuauhtémoc Comunidades

Chimalapas, Oaxaca, y poblados del Noreste de Cintalapa en Chia-

pas; 8) Comunidad Indígena Tribu Yaqui en Sonora; 9) Pujal-Coy en

San Luis Potosí; 10) Acatepec y Zapotitlán Tablas en Guerrero; 11)

Venustiano Carranza y Nicolás Ruiz en Chiapas; 12) Comunidad Zona

Lacandona en Chiapas; 13) San Pedro Chenalhó y San Pablo Chalchi-

huitán en Chiapas, y 14) San Sebastián Teponahuaxtlán, Mezquitic,

Jalisco y posesionarios de Puente de Camotlán en Nayarit.

Ocho de estos focos rojos se resolvieron durante el año 2003

y dos de ellos correspondieron al estado de Chiapas: Venustiano

Carranza y Nicolás Ruiz. Quedaron pendientes: los Chimalapas en

la parte correspondiente al estado de Chiapas, que se prevé su so-

lución para el año 2005; el conflicto entre Chenalhó y Chalchihuitán,

que se optó porque siguiera el camino de los Tribunales Agrarios y

está en proceso de negociación el conflicto en Montes Azules, cuya

solución se prevé para el año 2006.

Venustiano Carranza

La comunidad tzotzil de Venustiano Carranza23 se ubica en el muni-

cipio del mismo nombre en Chiapas. La tenencia de la tierra es co-

munal, en el año de 1965 una resolución presidencial le otorgó

23 Para mayor información sobre la historia de la lucha en esta comunidad consultar Renard,

María Cristina, Historia de la comunidad de San Bartolomé de los Llanos, Chiapas, 2 vols.,

tesis de maestría en antropología social, UNAM, México, 1985; Renard, María Cristina, Los

llanos en llamas: San Bartolomé, Chiapas, Universidad Autonoma Chapingo-Claves Latinoa-

mericanas, México, 1998; Moncada, M., “Movimiento campesino y estructura de poder:

67


ESTUDIOS AGRARIOS

como bienes comunales 50,152 hectáreas a 746 beneficiarios. Dicha

resolución fue ejecutada parcialmente en 1974, entregando a los co-

muneros 41,922 hectáreas.24 A partir de entonces, se orquestó una

lucha por la entrega total de las tierras, que llevó a la comunidad a

los enfrentamientos con caciques de la región, el asesinato de sus

líderes, la represión por parte del gobierno y la división al interior de

la organización en los años setenta entre “coras” y comuneros de la

Casa del Pueblo y que transitó hacia la conformación de organiza-

ciones rivales, como los Comuneros de la Casa del Pueblo y la

Alianza Fray Bartolomé de los Llanos, hoy en día; la invasión de

terrenos de propiedad privada; el conflicto al interior de la comuni-

dad expresado en la expulsión de comuneros; el enfrentamiento

entre las organizaciones mencionadas con saldo de varios muertos

y heridos, hasta llegar a situaciones de suma violencia agraria,

como las emboscadas a grupos rivales ocurridas en 2000 y 2001.

A la comunidad se le expropiaron 2,454 hectáreas para la

construcción de la presa La Angostura,25 posteriormente a esta ex-

Venustiano Carranza, Chiapas”, Textual, n. 4 (13), Universidad Autónoma Chapingo, septiem-

bre de 1983, pp. 65-76; Marion Singer, Marie-Odile, El movimiento campesino en Chiapas,

Centro de Estudios Históricos del Agrarismo en México, México, 1984.24 Fuente: Historial Agrario del estado de Chiapas, 2002.25 Otras fuentes señalan que: “En conjunto, las tierras de la comunidad habían sido redu-

cidas en 8,229 hectáreas. De ellas, 5,045 correspondían a la presa de La Angostura, pero

había otras 3,184 que habían quedado fuera del deslinde. Se trataba de las áreas más fér-

tiles y productivas, y los caciques se negaban a entregarlas. En consecuencia, el área que

finalmente fue aprobada en 1975 no tenía las 50,152 hectáreas prometidas en 1965, sino

41,924. Dado que mil de esas hectáreas eran cultivables (lo que daba en promedio una hec-

táreas por comunero), a Casa del Pueblo exigía la restitución de las 3,184 hectáreas “per-

didas”. También exigía una compensación plena por parte de la CFE, que solamente había

pagado por 2,545 de las 5,045 hectáreas que había inundado.” Neil Harvey, La rebelión de

Chiapas: la lucha por la tierra y la democracia, Era, México, 2000, p. 119.

68


ANÁLISIS

propiación se dio una controversia entre los comuneros de la Casa

del Pueblo y campesinos de Paraíso del Grijalva.26 La confrontación

entre los dos grupos llevó a que los de Paraíso solicitaran a la Se-

cretaría de la Reforma Agraria la división de los Bienes Comunales

reclamando 20,000 mil hectáreas, acusando a los comuneros de la

Casa de intentar despojarlos de sus tierras.27 En 1995, el grupo San

Bartolomé de los Llanos (en el que participan comuneros de Paraíso

del Grijalva) invadieron 1,226-80-00 hectáreas, aduciendo tener títu-

los primordiales. En la actualidad, en el conflicto agrario que se vive

identificamos una situación de intereses mezclados. En donde, el

conflicto agrario es el núcleo de la conflictividad, pero se han ido

incorporando otros intereses además del agrario, al mismo tiempo

que diversos actores se involucran en la problemática de más de 30

años. Un conflicto lo protagonizan comuneros de la Casa del Pue-

blo y los de La Alianza San Bartolomé de los Llanos, por la división

de los bienes comunales. A este, se añade el conflicto interno en-

tre dos corrientes al interior de la Casa del Pueblo. Además se ha

dado la expulsión de comuneros que están ubicados en tierras ad-

quiridas por el gobierno del estado, de predios que en su inicio fue-

ron invadidos.28 Todo esto enmarcado en la confrontación de los

26 Esta confrontación tiene como antecedente la separación en 1979 de uno de los principa-

les dirigentes, Gómez Espinoza de la Casa del Pueblo y su afiliación a la CNC. A este gru-

po se le apodó “los coras”, el cual se enfrentaría en adelante con el grupo de Arturo Albores

dirigente de la Casa del Pueblo que se integraría a la OCEZ-CNPA. Esta división fue el obs-

táculo para la recuperación de las tierras y el pago de las indemnizaciones correspondien-

tes, al disputarse ambos grupos la interlocución ante el gobierno.27 El CCA dictamina en forma positiva la solicitud de los comuneros del 18 de julio de 1975,

en el sentido de dividir los bienes comunales.28 Fuente: Documentos internos de la representación especial de la SRA, Tuxtla Gutiérrez,

Chis., 2004.

69


ESTUDIOS AGRARIOS

intereses políticos de cada grupo por el control de los órganos de

representación comunal.29 En suma, el conflicto involucra a 790 co-

muneros y particulares.

Como estrategia para la atención de este conflicto, definido

como foco rojo por las autoridades agrarias, se precisó una serie de

líneas de acción, que centraron su foco de acción en lograr acuer-

dos para la participación de todos los grupos involucrados en asam-

bleas generales y en la elección de órganos de representación, por

medio del establecimiento de mesas de diálogo. Un punto especial-

mente delicado es lograr la aceptación de la división de los bienes

comunales o, en su caso, plantean las autoridades la modificación

del régimen de tenencia de la tierra, y otra gran área de trabajo que

se identifica es la que tiene que ver con un proceso de regulariza-

ción de la tenencia de la tierra. Dentro de ésta, están los trámites

para regularizar la tierra adquirida y el inicio de juicios agrarios para

desconocer derechos a los comuneros que han sido beneficiados

con otras tierras.30

La vía de solución negociada por el gobierno fue la expropia-

ción de 45 predios invadidos y que representaron una superficie de

1,187 hectáreas. Para tal efecto, el gobierno destinó 14.5 millones de

pesos como indemnización a los particulares expropiados. Tal acuer-

do se realizó el 11 de noviembre del 2003. Como podrá observarse,

aunque se avanza en un sentido, la situación de los propietarios

privados invadidos, en otros aspectos esenciales del conflicto agra-

rio, siguen sin solución: la división de las tierras comunales, la elec-

29 El grupo de la Alianza y los expulsados reclaman que no son considerados en la elección

de los órganos de representación comunal.30 Idem.

70


ANÁLISIS

ción de los órganos de representación y la situación en la regulari-

zación de la tierra. La información disponible, no señala avances en

este sentido, aunque si las identifica como puntos centrales de la

problemática local.31

Nicolás Ruiz

La comunidad de Nicolás Ruiz32 que se ubica en el municipio del

mismo nombre, fue dotada de tierras a través del reconocimiento de

bienes comunales en el año de 1980 por medio de una resolución

presidencial, de 4,722 hectáreas, las cuales fueron entregadas en su

totalidad en 1982 a 313 campesinos beneficiados.33 No obstante, la

comunidad había iniciado el proceso de solicitud de tierras desde el

año de 1947, pidiendo el reconocimiento de alrededor de 8,000 hec-

táreas consideradas como territorio de la comunidad. La resolución

presidencial reconoció poco más de la mitad de las tierras solicita-

31 Pese a que este conflicto se considera como foco rojo resuelto, hoy en día comuneros de

la Casa del Pueblo denunciaron que tres familias de la Unión Campesina Totikes, de la co-

munidad Casa del Pueblo de Venustiano Carranza fueron despojados de sus parcelas y son

amenazados con desalojarlos de sus viviendas. Indicaron que con ello se busca “desbara-

tar” a la organización Casa del Pueblo, para lo cual se utiliza a presuntos paramilitares que

cuentan con el respaldo de las autoridades estatales y municipales.

La lucha por la tierra en la denominada comunidad indígena Casa del Pueblo, de 1965

a la fecha, ha dejado 37 muertes, centenares de perseguidos y cuatro desaparecidos,

tanto por cuerpos policiacos como por presuntos “guardias blancas”, indicaron, al expli-

car que cuentan con 50 mil 512 hectáreas. Afirman que es constante el hostigamiento

de grupos paramilitares afiliados a la alianza San Bartolomé de los Llanos y de las cor-

poraciones policiacas, para “despojarnos de nuestras parcelas. Diario Cuarto, 29 de ju-

nio de 2004.32 Para mayor información consultar Shannon Speed, “Lucha por la tierra y reemergencia de

identidad indígena: la etnohistoria y etnopresente de Nicolás Ruiz” en Maya Lorena Pérez

(coord.), Tejiendo historias: tierra, género y poder en Chiapas, INAH (en prensa).33 Fuente: Historial Agrario del estado de Chiapas, 2002.

71


ESTUDIOS AGRARIOS

das e incorporó predios de propiedad privada, cuyos propietarios

conservaron y que los comuneros exigieron como propios. Así a

partir de 1981 se da inicio a un proceso de lucha de la comunidad

por recuperar predios en manos de propietarios privados, pero tam-

bién predios como San Juanito, invadido por ejidatarios del ejido

Flores Magón.34 Estas luchas se expresaron en fuertes enfrentamien-

tos como el acontecido en 1982 con ejidatarios de este ejido y

enfrentamientos con la policía en 1994 y 1996, al desalojarlos del

predio el Gran Poder, invadido por los comuneros.

Los reclamos y la lucha de la comunidad llevaron a que el

gobierno, durante las últimas dos décadas, comprara tierras a tra-

vés de sus distintos programas, a fin de dotar a la comunidad. Al

respecto, la representante de la SRA, explica:

Entonces dentro de los diversos programas, se les ha adquiri-

do tierra; por diversas problemáticas, lo cierto es que a la fe-

cha tenemos ya 4,500 hectáreas adquiridas a través de

diferentes programas, lo que hace una cantidad de 9,000

hectáreas de RTBC y de adquisiciones. Parte de esas adquisi-

ciones, más de 2,000 y tantas hectáreas se les hace un reco-

nocimiento a través de ejido...35

Pero, como explica la funcionaria, la comunidad no ha aceptado la

tierra como ejido, ya que exige que las tierras sean parte de los

bienes comunales, lo cual podría solucionarse al solicitar con pos-

terioridad el cambio de régimen de ejidal a comunal.

34 Speed, op. cit.35 Entrevista con la licenciada Díaz Gordillo, op. cit.

72


ANÁLISIS

A partir de 1994, los comuneros empezaron a invadir pequeñas

propiedades, según un punto de vista, a recuperar, desde otro. Los

primeros diagnósticos contabilizaron 43 predios invadidos de igual

número de propietarios, que representaban una extensión de 970

hectáreas; finalmente esta cifra se ajustaría. Lo cual dio paso a un

conflicto agrario de cerca de diez años entre comuneros y propieta-

rios privados, quienes reclamaron la devolución de las tierras o el

pago correspondiente. Pero el conflicto agrario no se agota ahí, por

acuerdo de asambleas realizadas en 1999 y 2001, la comunidad ex-

pulsó y desconoció los derechos agrarios de 226 comuneros. A par-

tir de este hecho, se promovieron 76 juicios agrarios ante el Tribunal

Unitario Agrario correspondiente. Pero ante la imposibilidad del re-

torno de los comuneros expulsados por la alta conflictividad regis-

trada y el riesgo latente de enfrentamientos, el gobierno del estado

compró 583-08-75 hectáreas para dotar a 150 sujetos expulsados,

miembros de la organización Alianza Campesina.36 Tanto el Tribunal

Unitario Agrario como el Tribunal Superior Agrario, resolvieron la

restitución de tierras que se solicitó mediante los juicios agrarios

correspondientes y ordenaron instaurar el procedimiento de dota-

ción de tierras para regularizar las tierras adquiridas en el Progra-

ma de Rehabilitación Agraria (compra de tierras por el gobierno).

Resoluciones que no fueron aceptadas ni acatadas por los comune-

ros. Los frentes de lucha abiertos por los miembros de la comuni-

dad son varios: a) contra propietarios privados de los municipios de

Venustiano Carranza y Teopisca, que fueron invadidos y demandan

una solución a las autoridades agrarias; b) 12 posesionarios expul-

sados de la comunidad, quienes solicitan la representación de la

36 Delegación Agraria, op. cit.

73


ESTUDIOS AGRARIOS

Procuraduría Agraria y expusieron demandas ante el Tribunal Uni-

tario Agrario, solicitando la restitución de sus derechos comunales;

c) 94 posesionarios expulsados de la comunidad, quienes presen-

taron demandas ante el Tribunal Unitario Agrario, solicitando la

restitución de sus derechos comunales y que tienen sentencias a

su favor.

Las vías posibles de solución pasan por varios niveles y áreas

de atención, por un lado están los procesos y demandas penales,

los asuntos eminentemente agrarios, relacionados con la situación

de predios invadidos, y por último, el problema de las expulsiones

de miembros de la comunidad. Y en este sentido, las autoridades

agrarias plantean diversas estrategias y caminos de solución al

complejo problema agrario de Nicolás Ruiz: a) la compra directa

y/o afectación mediante expropiación de los predios de propiedad

privada; el seguimiento de los juicios agrarios y de amparo en pro-

ceso; búsqueda de acuerdos entre los comuneros para la concilia-

ción y el respeto a los derechos de los habitantes.

En 2003 se da por resuelto el foco rojo: las autoridades agra-

rias, en un conteo final, registran un conflicto por la invasión de 52

predios de propiedad particular y conflictos al interior por la expul-

sión de comuneros. La superficie en disputa son 713 hectáreas

involucrando a 365 campesinos en el conflicto por la misma, el cual

llegó a su punto más álgido en un enfrentamiento.37 De manera

37 Priístas y comuneros del municipio de Nicolás Ruiz de extracción perredista, se enfren-

taron a golpes y balazos, luego de que los primeros recuperaron sus parcelas, arrojando un

saldo de tres perredistas lesionados por proyectil de arma de fuego y ocho más descalabra-

dos. Los hechos se suscitaron en el predio El Chamburro ubicado a 5 kilómetros de Nico-

lás Ruiz, donde las 23 familias priístas retomaron sus parcelas a fuerza de golpes y balazos,

lesionando a tres perredistas con arma de fuego, quienes impedían la recuperación. Cuar-

to Poder, 2 de marzo de 2000.

74


ANÁLISIS

semejante al caso anterior, la vía de solución a este conflicto fue la

expropiación de 34 predios particulares invadidos, a quienes se en-

tregó (en noviembre del 2003) 7 millones 653 mil 224 pesos como

indemnización a 34 particulares expropiados.38 Pero, nótese, que la

solución al igual que en Venustiano Carranza pasa tan sólo por la

conflictiva de las propiedades privadas, en tanto los problemas in-

ternos de los comuneros no son resueltos en su totalidad.

Chalchihuitán-Chenalhó

En este caso, a diferencia de los anteriores en donde el conflicto se

da al interior de una misma comunidad, encontramos el conflicto

entre dos comunidades indígenas tzotziles. San Pablo Chalchihuitán

fue dotada de tierras en 1975, mediante una resolución presidencial

de Reconocimiento de Tierras de Bienes Comunales (RTBC), que se

ejecutó en 1980 y que benefició a 1,787 campesinos con 17,948 hec-

táreas. En la ejecutoria se entregaron 17,696 hectáreas y en 1981 se

entregaron 252 hectáreas más como complemento a la RTBC. Mien-

tras que San Pedro Chenalhó cuenta con una resolución presiden-

cial que data de 1,975 y que benefició a 1,681 solicitantes con 15,625

hectáreas. Esta resolución fue ejecutada en el año de 1976 y se

entregaron 14,438 hectáreas.39

Según consta en uno de los juicios agrarios seguidos (el 975/

2000), la disputa entre las dos comunidades —Chalchihuitán y

Chenalhó— tiene como base la disputa de 58 hectáreas, pero en un

juicio más se reclaman 800 hectáreas. San Pedro Chenalhó deman-

da la nulidad de la diligencia de ejecución y en consecuencia el

38 Fuente: SRA, Informe de actividades 2003.39 Fuente: Historial Agrario del estado de Chiapas, 2002.

75


ESTUDIOS AGRARIOS

plano definitivo y resolución presidencial que reconoció y tituló los

bienes comunales de San Pablo Chalchihuitán. La resolución del

Tribunal Agrario declaró parcialmente nula el acta de ejecución de

la resolución presidencial de RTBC del poblado de Chalchihuitán y

ordenó a la Secretaría de la Reforma Agraria realizar los trabajos de

ejecución correspondientes. Ante esto, la comunidad de Chalchihui-

tán promovió el recurso de revisión de la sentencia ante el Tribunal

Agrario. No obstante, hasta el año 2003, la dificultad para llegar a

acuerdos entre las dos comunidades impidió la acción de las auto-

ridades agrarias. Y al mismo tiempo, en mayo de 2001, pequeños

propietarios reclaman de ambas comunidades la restitución de 80

hectáreas.40

En resumen: el Tribunal Superior Agrario, en el mes de no-

viembre del 2003, emitió una sentencia favorable a la comunidad de

San Pedro Chenalhó por la disputa de 58.25 hectáreas con la comu-

nidad de Chalchihuitán,41 aunque en realidad, la disputa llega a las

800 hectáreas. En un primer momento, la comunidad de Chalchihui-

tán inicio un juicio agrario en contra de Chenalhó, en el que recla-

mó la restitución de estas 58 hectáreas. Pero a su vez, Chenalhó

también inició un juicio agrario por la ocupación de 800 hectáreas

de sus bienes comunales por la comunidad de Chalchihuitán. Am-

bos juicios fueron reunidos por el Tribunal Agrario Unitario emitien-

do una sentencia a favor de Chenalhó, lo mismo que el Tribunal

Superior Agrario. La situación actual es que la comunidad de

Chalchihuitán interpuso un amparo a la sentencia del Tribunal Su-

perior Agrario ante el Tribunal Colegiado de Circuito en materia

40 Fuente: Documentos internos, Representación Especial SRA, op. cit.41 www.debatesur.com.

76


ANÁLISIS

administrativa del D.F. y cuya resolución se espera.42 Hay que acla-

rar que la expectativa de las autoridades es que las comunidades

acepten la sentencia, pues el 5 de septiembre de 2002, ante el go-

bernador Pablo Salazar Mendiguchía, se comprometieron a respetar

la resolución de las autoridades agrarias.43

El conflicto de límites entre estas dos comunidades tiene su

origen en la actuación de las autoridades de la Reforma Agraria en

1980, cuando al realizar un deslinde no tomaron en cuenta un acta

de conformidad de linderos firmados por las autoridades de ambas

comunidades el 6 de agosto de 1976. Según nota periodística, el

magistrado encargado argumentó en la sentencia que:

En el caso de estudio, resulta evidente que no existía conflic-

to… entre las comunidades de Chalchihuitán y Chenalhó…

(mismo que surgido como) consecuencia del deslinde que la

autoridad agraria realizó a la comunidad de Chalchihuitán,

que al pasar por alto lo reconocido y pactado entre ambas

comunidades, se modificó y alteró sus colindancias naturales

y posesorias, entre ésta y la comunidad de Chenalhó.44

Ante esta situación, la estrategia de las autoridades agrarias —Tri-

bunal Unitario Agrario, Procuraduría Agraria, Representación Espe-

cial de la SRA— se enfocó a la búsqueda de acuerdos entre las

comunidades para ejecutar la sentencia del Tribunal, además de

instar hacia la tranquilidad y evitar enfrentamientos. Como señala-

42 Entrevista con licenciado Juan Miguel Deras, representación especial SRA, agosto 2004.43 Periódico La Jornada, 1 de diciembre del 2003.44 www.debatesur.com.

77


ESTUDIOS AGRARIOS

mos, en la actualidad el conflicto entre las comunidades está en

una situación de espera, en tanto se emite la sentencia del Tribunal.

Dependiendo de esta resolución se prevén como caminos a seguir:

ejecutar la resolución del Tribunal, en cualquier sentido, ya sea con-

firmada o modificada, y en caso de ratificarse la sentencia, se de-

berá reponer el procedimiento de ejecución de la resolución

presidencial de la comunidad San Pablo Chalchihuitán, delimitando

la superficie que corresponde a cada comunidad. Bajo este escena-

rio, las autoridades están previendo, como solución al conflicto, ofre-

cer a Chalchihuitán proyectos a cambio de la aceptación de ejecutar

la sentencia y con esto perder la superficie en disputa.45 Resulta im-

portante aclarar que en el mismo sentido que los casos anteriores,

la intensidad del conflicto agrario ha alcanzado niveles altos,46 y

entre otros eventos, en el año 2000, pobladores de Chalchihuitán

son responsabilizados de realizar una emboscada en contra de

miembros del EZLN de Polhó, Chenalhó. Frente a estas acusaciones,

los comuneros implicados refieren una supuesta emboscada inven-

45 Idem.46 “Autoridades municipales y comunales de Chalchihuitán acordaron en asamblea recuperar

800 hectáreas que les fueron “arrebatadas” por sus vecinos de Chenalhó en marzo de 1983,

informó Domingo Díaz Pérez, presidente del comisariado de Bienes Comunales. Agregó que

la recuperación del terreno se inició el lunes pasado con la reconstrucción de 21 muros de

piedra que servían de mojoneras, mismos que fueron retirados por autoridades y vecinos de

Chenalhó hace 19 años. Desde entonces ambos grupos se disputan el terreno, ubicado en

los límites de estos dos municipios de los Altos de Chiapas. (...) “Si no hay solución podría-

mos llegar a una desesperación hasta terminar por tomar con las propias manos (la justi-

cia), cosa que sería muy lamentable”, afirmaron en una carta dirigida al mandatario.

Desde 1983 se mantienen las diferencias entre ambos municipios, lo que muchas veces los

ha llevado a enfrentarse de manera violenta, argumentando tener derecho sobre las 800

hectáreas en disputa, por lo que los chalchihuitecos decidieron turnar el caso al Tribunal

Unitario Agrario, pero no han recibido respuesta.” SRA, Noticias del Sector, Jueves 18 de abril

de 2002. www.sra.gob.mx.

78


ANÁLISIS

tada por los de Chenalhó para crearles otro frente de disputa, cuan-

do en realidad el conflicto es de límites de tierras entre las comu-

nidades.47

Montes Azules

De acuerdo con el Historial Agrario del estado de Chiapas e informa-

ción de la Secretaría de la Reforma Agraria, el complicado proceso

agrario de la comunidad lacandona48 ha tenido una serie de etapas

y procedimientos. El proceso de ejecución de la Resolución de Bie-

nes Comunales a favor de la zona lacandona va del año 1972 a

1988. Este periodo, no obstante, estuvo marcado por una serie de

etapas (cuatro en total), que nos hablan de las dificultades para la

comunidad lacandona para contar con ejecuciones definitivas de

las tierras comunales otorgadas. Al mismo tiempo, un elemento

más —la conservación ecológica— de la zona llevó a acciones que

complicaron aún más la situación jurídica y, sobre todo, social de la

zona, ya que a través del decreto presidencial de 1977, 70% de la

zona lacandona pasó a formar parte de la Reserva de la Biosfera

Montes Azules.

47 Ver La Jornada, 13 de mayo de 2000.48 “En la selva Lacandona nunca existió una demanda de ‘restitución de bienes comunales’;

la entregada a los lacandones fue una concesión graciosa del Estado para regular el pro-

ceso de colonización y explotación de la selva. La tierra se entregó a población externa bajo

la figura de nuevos centros de población ejidal. Sin embargo, predomina la que recibieron

en dotación ejidal los colonos recientes que la solicitaron como avecindados. A estas for-

mas de tenencia se suma la pequeña propiedad donde se asientan, al igual que en los eji-

dos, indios y ladinos”. Xóchitl Leyva Solano y Gabriel Ascencio Franco, Lacandonia al filo del

agua, CIESAS, CIHMECH, UNICACH, FCE, México, 1996, p. 175.

79


ESTUDIOS AGRARIOS

Po

bla

do

Ac

ció

n a

gra

ria

Fe

ch

a r

eso

luc

ión

Su

pe

rfic

ieN

úm

ero

d

eFe

ch

a d

eS

up

erf

icie

de

pre

sid

en

cia

lb

en

efi

cia

rio

se

jec

uc

ión

eje

cu

ció

n

Zo

na

RTB

C0

6/0

3/1

97

26

14

,32

1.0

00

00

01

,51

81

2/0

4/1

98

85

01

,10

6.1

20

00

0 *

lac

an

do

na

1

eje

cu

ció

n2

4/0

9/1

97

26

14

,32

1.0

00

00

0

2 e

jec

uc

ión

14

/11

/19

82

61

4,3

21

.00

00

00

**

3 e

jecu

ció

n*

**

23

/03

/19

85

58

4,0

37

-00

00

00

0

4 e

jecu

ció

nD

el

30

de a

bri

l5

01

,10

6.1

20

00

0

al

9 j

ulio

de 1

98

8*

**

*

Decre

toPu

blicad

o e

n e

lS

up

erf

icie

pro

teg

ida

Pre

sid

en

cia

l d

el

Dia

rio

Ofi

cia

l d

ed

e l

a R

eserv

a d

e l

a

8 d

e d

icie

mb

rela

Fe

de

rac

ión

,B

iosfe

ra M

on

tes

de 1

97

7*

**

**

12

en

ero

19

78

Azu

les

33

1,2

00

.00

00

00

0

(70

% d

e e

sta

su

pe

rfic

ie e

stá

de

ntr

o d

e R

TB

C d

e

la z

on

a l

ac

an

do

na

)

Cu

ad

ro 1

La

eje

cu

ció

n p

arc

ial,

el

ac

ta d

e p

ose

sió

n y

de

sli

nd

e n

o m

en

cio

na

ca

usa

.

Fu

en

te:

His

tori

al

Ag

rari

o d

el

es

tad

o d

e C

hia

pas,

20

02

.

** E

n l

a 1

a y

2a

eje

cu

ció

n n

o s

e c

on

tem

pla

n l

os p

olí

go

no

s d

e N

aja

y M

etz

ab

ok.

Fu

en

te:

SR

A,

20

04

.

*** P

lan

o m

od

ific

ad

o p

or

el

CC

A e

l 2

3 d

e n

ovi

em

bre

de

19

82

.

**** P

lan

o a

pro

ba

do

po

r e

l C

CA

el

3 d

e m

arz

o d

e 1

98

8.

***** C

ab

e a

cla

rar

qu

e n

o e

s u

na

ac

ció

n a

gra

ria

.

80


ANÁLISIS

La historia agraria reciente de la zona lacandona, como pue-

de observase parcialmente en el cuadro anterior, desde su inicio

está marcada por los errores, omisiones y rectificaciones por parte

de las autoridades agrarias correspondientes, que se demuestra con

las cuatro ejecuciones llevadas a cabo en un lapso de dieciséis

años. Pero, la aguda problemática agraria de la zona, se origina

primordialmente en la sobreposesión49 de resoluciones presiden-

ciales de la misma zona, en años anteriores y posteriores a la Re-

solución de Bienes Comunales a favor de los lacandones. Así

encontramos que en la zona existen ejidos con resoluciones presi-

denciales anteriores y posteriores a la RTBC; grupos de campesinos

solicitantes de tierras que han intentado por las vías institucionales

la dotación pero que las acciones agrarias emitidas han resultado

en sentido negativo; grupos que se han constituido en asentamien-

tos irregulares;50 presuntas pequeñas propiedades y presuntos terre-

nos nacionales cuyos posesionarios solicitan su adjudicación. Lo

cual ilustra claramente la seria confrontación entre los grupos be-

neficiados por la RTBC y los distintos grupos colonizadores de la sel-

va (tzotziles, tzeltales, tojolabales, zoques) por la posesión de la

tierra. Cabe aclarar que la comunidad de la zona lacandona está

conformada por miembros de esta etnia asentados en los poblados

Lacanjá Chanzayab, Najá y Metzabokk; tzeltales que habitan el po-

blado Nueva Palestina y choles en Frontera Corozal. Y toda esta pro-

49 Encontramos que en la mayoría de los casos de violencia agraria entre grupos campesi-

nos, la situación de sobreposesión de las tierras, por la deficiente actuación de las autori-

dades agrarias, resulta ser la causa más frecuente de violencia.50 En cuanto a los asentamientos irregulares la situación es muy diversa, pues lo mismo se

encuentran asentamientos con 30 años de antigüedad, que otros casos con escasos meses

de asentamiento.

81


ESTUDIOS AGRARIOS

blemática agraria inserta en un grave problema ambiental de con-

servación de la Reserva de la Biosfera, ante la deforestación por la

práctica de la agricultura de tipo extensivo (principalmente maíz,

frijol y café) y los asentamientos irregulares.

De acuerdo con diagnósticos de la propia Secretaría de la

Reforma Agraria, se cuenta con la siguiente información, en cuan-

to a la superficie en posesión de los distintos grupos sociales.

Grupos Superficie que ocupan (hectáreas)

43 asentamientos humanos irregulares 49,461-69-58 44

47 resoluciones presidenciales posteriores 87,717-73-27 47

22 resoluciones presidenciales anteriores 32,077-00-00 22

Cuadro 2

Fuente: Documentos internos de la Delegación Agraria en Chiapas, 2004.

De esta manera, se muestra una problemática jurídica, social y

ambiental de grandes magnitudes. Jurídica-agraria porque involucra

a numerosos grupos sociales con derechos adquiridos o posesio-

nados de la tierra y exigiendo el derecho a la misma; Social porque

se identifican poblados con años de antigüedad (décadas de los

setenta y ochenta) como Sol Paraíso, Santa Cruz, Nuevo San Grego-

rio, y por tanto que cuentan con ciertos servicios y equipamiento,

como es el caso de este último poblado que tiene escuela y una

pista de aterrizaje funcional; Ambiental porque la mayoría de los

asentamientos irregulares se encuentran dentro de la Reserva de

Montes Azules o por lo menos en sus inmediaciones, utilizando

áreas de conservación para cultivos y potreros.

Y por tanto las soluciones que las autoridades federales y

estatales, bajo la coordinación de la Secretaría de la Reforma Agra-

82


ANÁLISIS

ria, plantean son de forma integral haciendo participar en ésta a dis-

tintas áreas de gobierno como Secretaría de Medio Ambiente y Re-

cursos Naturales (SEMARNAT), Secretaría de Desarrollo Social

(SEDESOL), Secretaría de Turismo (SECTUR), Procuraduría Agraria,

Registro Agrario Nacional, Comisión Nacional Forestal (CONAFOR),

Procuraduría Federal de Protección Ambiental (PROFEPA) y Comisión

Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CONADEPI). Un

aspecto novedoso en esta nueva estrategia que se delinea a partir

de 2003, es la dirección del proceso por parte de la SRA, lo cual ha-

bla del reconocimiento tácito de la dimensión agraria como fuente

del problema pero también como parte de la solución del mismo.

Hasta entonces había predominado en las acciones seguidas el en-

foque ambientalista que no consideró en forma privilegiada la pro-

blemática agraria. Este enfoque contempló casi exclusivamente

como solución la reubicación, mientras que en la actualidad, la

actual oficina especial de la SRA contempla un abanico de posi-

bilidades de solución, en las que la reubicación es tan sólo una

de éstas.51

La estrategia definida para iniciar la solución a la compleja

problemática de Montes Azules contempló varias líneas de acción,

como las siguientes: creación de grupos de trabajo responsables de

aplicar un programa integral; instalación de mesas de concertación

simultáneas por zonas; reubicación de los grupos asentados de

manera irregular; definición de una propuesta de oferta institucional

para los poblados involucrados; posibilidad de promover la incorpo-

ración de la comunidad al PROCEDE; impulso a la conciliación con

presuntos propietarios o nacionaleros, entre otras.

51 Entrevista con Martha Cecilia Díaz Gordillo, op. cit.

83


ESTUDIOS AGRARIOS

Hasta la fecha, las acciones que ha seguido la oficina especial

de la SRA son las siguientes: reuniones con pobladores de Montes

Azules, se tienen registradas 70; a partir de estas reuniones, el ob-

jetivo ha sido pactar acuerdos con los poblados asentados para rea-

lizar trabajos técnicos que permitan, en primer lugar, identificar la

superficie en posesión de los grupos; el siguiente paso ha sido la

realización de talleres de capacitación que tienen la finalidad de

proporcionar información a los grupos que les permita tomar deci-

siones en cuanto a las posibles soluciones. Los resultados que re-

porta la oficina especial son: a) 41 poblados aceptaron participar en

las negociaciones; b) con 37 poblados se tienen ya trabajos técni-

cos realizados; c) 71 pequeños propietarios aceptaron participar en

el proceso.52

Conclusiones

A nivel conclusivo, deseamos plantear algunos aspectos que iden-

tificamos como puntos en común entre los focos rojos aquí descri-

tos, así como señalar algunas líneas pendientes de atención pública:

1) El sustento étnico de los grupos participantes en los conflic-

tos reseñados es el primer indicador de una coincidencia en los

casos. En los casos reseñados predomina la etnia tzotzil, pero tam-

bién encontramos tzeltales y lacandones (Montes Azules) y un caso,

el de Nicolás Ruiz, en donde la adscripción a la etnia tzotzil en la

actualidad es sumamente limitada y en descenso. Este sustento

étnico de los conflictos caracterizados como focos rojos en Chiapas,

es un hecho que va relacionado con los datos que presentamos al

52 Entrevista con Martha Cecilia Díaz Gordillo, San Cristóbal de las Casas, Chiapas, 11 de

abril 2004.

84


ANÁLISIS

inicio de este trabajo, sobre la predominancia de conflictos agrarios

en las zonas indígenas del país. No obstante, la dimensión étnica de

los conflictos reseñados es observable no sólo por la pertenencia

mayoritaria de los participantes a una etnia determinada sino tam-

bién porque la forma de tenencia de la tierra en todos los casos es

la comunal. ¿Los mecanismos de regulación al interior de la comu-

nidad fomentan o inhiben la aparición y desarrollo de conflictos?,

¿en el régimen ejidal, la situación es distinta? ¿La actuación de las

autoridades fue dolosamente negligente en el caso de estas comu-

nidades? Las respuestas a estas interrogantes rebasan el alcance de

este trabajo, sin embargo conviene asentarlas como aspectos a

considerar en un futuro, como exploraciones que permitan explicar

cabalmente la relación conflicto-comunidad.

2) En todos los casos denominados focos rojos, el origen ju-

rídico-agrario del conflicto está en la deficiente actuación de las

autoridades agrarias que provocaron la disputa entre los grupos, al

grado de crear conflictos entre comunidades —Chenalhó y Chal-

huihuitán— al pasar por encima de acuerdos y desconocer las

prácticas comunales de concertación, por ejemplo. Dentro de esta

ineficiencia, una acción que crea una conflictividad muy alta es la

sobreposesión de tierras, pues lleva a los grupos a la lucha enco-

nada por un mismo espacio. Asimismo, llama la atención que tres

de las cuatro resoluciones presidenciales referidas,53 datan del pe-

riodo de gobierno de Luis Echeverría, cuando los afanes populis-

tas casi igualan el récord de reparto agrario cardenista, pero, como

demuestran estos casos, con tal apresuramiento que sus repercu-

53 Dos por la fecha de resolución y una por la fecha de ejecución de la resolución corres-

pondiente.

85


ESTUDIOS AGRARIOS

siones hoy día las siguen viviendo los propios beneficiarios (ver

cuadro 3).

3) En cuanto al espacio del conflicto, en todos los casos esta-

mos hablando de conflictos que enfrentan a comunidades distintas

o a miembros de una misma comunidad, esto es, conflictos

intercomunitarios e intracomunitarios (ver cuadro 4). Las luchas no

parecen tener una dimensión clasista en la disputa por la tierra

como las acontecidas en los años setenta y ochenta, que enfrenta-

ron frontalmente a propietarios privados y solicitantes de tierras, por

el contrario, el alcance del conflicto remite a espacios más restrin-

gidos y por tanto más complejos en donde las situaciones de vio-

lencia llegan a altos niveles en tanto el conflicto se vuelve más

intenso pues involucra a grupos ligados históricamente, lo que re-

sulta intimidante para los grupos por el conocimiento mutuo.54

Es decir, las diferencias de los conflictos en cuanto a los gru-

pos participantes nos podría indicar las posibilidades de solución de

un conflicto: en aquellos en donde se enfrentan grupos pertenecien-

tes a comunidades distintas (intercomunitarios) o marcadas por

diferencias clasistas (propietarios privados-solicitantes), las posibi-

lidades de solución del conflicto son más altas porque la frontera

entre los grupos está marcada y delimitada; mientras que en los

conflictos intracomunitarios, la intensidad del conflicto llega a nive-

54 En estos casos, las observaciones de Coser, respecto a la intensidad del conflicto son

reveladoras: “El conflicto acentúa el sentimiento de fronteras entre grupos; se vuelve más

intenso cuando surge entre individuos o grupos estrechamente relacionados entre sí, por-

que resulta más amenazador para el grupo. El conflicto externo hace que el grupo intensi-

fique su cohesión; es muy común que los grupos busquen enemigos externos para

mantener su orden interno.” Citado por Randall Collins en Cuatro Tradiciones Sociológicas,

UAM, México, 1996, p. 124.

86


ANÁLISIS

les extremos y de difícil solución por el involucramiento personal y

cara a cara en los conflictos.

4) Observando la recurrencia de una serie de eventos que po-

demos considerar como indicadores de situaciones de violencia

agraria (invasiones, enfrentamientos, desalojos, asesinatos, embos-

cadas, etc.) y que han dejado como saldo personas muertas o he-

ridas, identificamos distintos grados de conflictividad agraria. La

máxima conflictividad agraria en Chiapas se ubica en tres regiones

fundamentalmente: Centro, Fronteriza y Selva, a las que hemos de-

nominado zonas de alta conflictividad; en otro nivel están las zonas

de media conflictividad (regiones Norte y Altos), y por último, zonas

prácticamente libres de conflicto agrario como el Soconusco, Cos-

ta, Frailesca y Sierra (ver mapa 1).

5) La búsqueda de solución del conflicto por parte de los gru-

pos en disputa es ambigua: al mismo tiempo que hay un intento de

caminar por la vía institucional, como, por ejemplo, buscando la

intermediación de instancias como los Tribunales Agrarios o la Pro-

curaduría Agraria, cuando las resoluciones de estos organismos no

favorece, los grupos se niegan a acatar las sentencias o resolucio-

nes, llevando el conflicto a un punto de irresolución. En otros casos,

la falta de respuestas rápidas y oportunas de las autoridades agra-

rias lleva a los grupos inmersos en los conflictos a buscar “sus pro-

pias soluciones”, las cuales invariablemente derivan en situaciones

de violencia como las de enfrentamiento que se han vivido en todos

los casos e incluso violencia extrema como las emboscadas. No

obstante, habría que decir que estos mismos hechos de violencia

han tenido, como contrapartida, hacer visibles los conflictos ante las

autoridades, es decir y siguiendo a Lewis Coser, la violencia ha fun-

cionado también como señal de peligro.

87


ESTUDIOS AGRARIOS

6) A pesar de que la tónica anunciada de esta nueva política

agraria, focos rojos, resaltó como elemento diferenciador las distin-

tas opciones de resolución de conflictos. En los casos resueltos, las

soluciones se han centrado en la compensación económica a pro-

pietarios privados cuyos predios fueron invadidos, mientras que las

problemáticas internas de los grupos de comuneros continúan. Lo

cual nos lleva a creer que no hay una desactivación del conflicto,

pues elementos latentes potencialmente violentos siguen en la raíz

de conflictos como el de Venustiano Carranza y Nicolás Ruiz. Caso

distinto parece ser el de Montes Azules, en donde la oferta de so-

luciones parece ampliarse y considerar las distintas realidades de

los asentamientos irregulares de la región.

Es posible alcanzar acuerdos más fácilmente cuando el obje-

to de la contienda es único, pero como hemos visto tenemos casos

en que los intereses son diversos y mezclados. Es decir, sobre la

problemática agraria se han montado conflictos políticos, religiosos

y sociales y también se ha dado paso a la participación de una

multiplicidad de actores sociales con sus respectivos intereses y

valores. Por lo tanto, el grado de complejidad alcanzado por los

conflictos lleva a que los procesos de solución de estos requieran

cada vez más, por parte de las autoridades, un gran esfuerzo en el

campo de la negociación más que en el jurídico.

7) Finalmente, podemos señalar que el conflicto agrario no se

restringe a estos focos rojos. Las propias autoridades han identifica-

do algunos focos amarillos, como son los casos de compras de tie-

rra, que se han efectuado en los últimos 30 años en Chiapas a

través de distintos programas como el de Rehabilitación Agraria, el

proyecto hidroeléctrico Tizantun, el programa Chol, las compras

88


ANÁLISIS

subsidiadas y los Acuerdos Agrarios, entre otros. En la actualidad se

tienen registrados alrededor de 300 casos que requieren regulariza-

ción de sus tierras. La representación agraria en Chiapas resume la

conflictividad que esto genera en los siguientes términos:

...lo cierto es que hoy en día, ellos (los beneficiarios de los

programas de compra de tierras) no tienen un documento que

acredite su legítima propiedad y eso genera al interior de los

asentamientos una conflictividad. La persona que tiene el acta

precaria —el representante— frecuentemente condiciona a la

gente: si no cumples con esto te vamos a sacar, o si ya cam-

biaste de religión te vamos a sacar. […] La falta de definición

de sus derechos agrarios, en términos de un documento, cual-

quiera que este sea, ya sea una sentencia pública, siempre

genera fuentes de conflicto.55

A estos focos amarillos, consideramos relevante añadir: 1) la proble-

mática agraria que se vive en la zona de influencia del EZLN (Oco-

singo, Trinitaria, Altamirano, Las Margaritas), en donde prevalece la

invasión de más de 25 mil hectáreas y cuyos propietarios siguen

exigiendo la devolución o indemnización de las mismas;56 2) el no-

reste de Cintalapa, correspondiente a Los Chimalapas, cuya solu-

ción se pospuso, al priorizar la solución en la zona oaxaqueña; 3) y

55 Y en este sentido, se tiene la propuesta de instrumentar un programa para la regulariza-

ción de estas tierras. Entrevista la Lic. Díaz Gordillo, 13 de mayo de 2004.56 Recientemente, el diputado Juan Antonio Gordillo Reyes propuso a la Cámara de Dipu-

tados un punto de acuerdo, para que ésta autorice recursos para la indemnización de los

propietarios privados y ejidatarios afectados por la invasión de sus tierras. Gaceta Parlamen-

taria, año VII, número 1486, 29 de abril de 2004.

89


ESTUDIOS AGRARIOS

una serie de conflictos menores, que se han presentado en los úl-

timos años y que potencialmente pueden convertir, a espacios terri-

toriales más amplios, en zonas de violencia agraria, como son los

conflictos en Las Margaritas entre miembros de la CIOAC histórica y

de la CIOAC oficial en la disputa del predio Las Cruces, o las dispu-

tas entre priístas y perredistas en Guaquitepec por el predio Hori-

zonte; en Ocozocoautla, las pugnas entre Xi’Nich y el poblado 20 de

noviembre por tierras entregadas en fideicomiso; en Ocosingo la

disputa por predios entre los ejidos Peña Limonar y Cuauhtémoc,

por mencionar sólo algunos de una lista considerable.57

57 En nuestra base hemerográfica contabilizamos 196 hechos de violencia agraria, suscita-

dos entre 1996 y 2003 en Chiapas. Consideramos dentro de estos hechos casos de

enfrentamientos por disputa de tierras, invasiones, asesinatos, desalojos, hostigamiento con

amenazas y, en menor medida, denuncias de posibles hechos violentos.

Focos rojos Etnia Región Tenencia Fecha de Fecha de Espacio

de la tierra resolución ejecución del conflicto

Chalchihuitán-

Chenalhó Tzotzil Altos RTBC 1975 1980 intercomunitario

1975 1976

Nicolás Ruiz Tzotzil Centro RTBC 1980 1982 intracomunitario

Venustiano

Carranza Tzotzil Centro RTBC 1965 1974 intracomunitario

Montes Azules Lancandón, Selva RTBC 1972 1972 a intercomunitario

tzeltal, chol, 1988

tzotzil

Cuadro 3

Fuente: Elaboración propia.

*En la actualidad la étnia tzotzil aunque es la más importante en el municipio, es prácticamente

irrelevante, pues la Agenda Estadística de Chiapas 1996 reporta tan solo 22 hablantes de tzotzil.

90


ANÁLISIS

Cuadro 4

Fuente: Elaboración propia.

Focos rojos

Chalchihuitán-

Chenalhó

Nicolás Ruiz

Venustiano

Carranza

Montes Azules

Actores

involucrados

(partidos,

iglesias, EZ)

PRI, PRD, EZ

PRI, Alianza

Campesina,

PRD, Asamblea

de Bienes

Comunales

OCEZ-CNPA,

Casa del

pueblo, CEC,

Alianza San

Bartolomé del

los Llanos, PRD,

PRI,

evangélicos,

católicos

ARIC,

democrática e

independiente,

EZLN, CIOAC,

CNPI, Unión de

Comunidades

Indígenas de la

Selva

Chiapaneca

(UCISECH-

Xi’Nich)

Tipo de conflicto

Intereses y

valores

Intereses y

valores

Intereses y

valores

Intereses y

valores

Origen agrario

del conflicto

Límites entre

comunidades

Sobreposesión

Ejecución

parcial,

expropiación y

expulsión

comuneros

Sobreposesión

Dimensión del

conflicto

Presunta

emboscada,

2000.

Vías

institucionales

Enfrentamiento

2000.

Máxima

expresión de

violencia

Emboscadas

2000 y 2001

Máxima

expresión de

violencia

Enfrentamientos,

denuncias

Tipos de

soluciones

Juicio agrario

ante TUA

Resolución foco

rojo mediante

pago por

compensación

Resolución foco

rojo mediante

pago por

compensación

Proceso de

negociación en

cauce, atención

como foco rojo

91


ESTUDIOS AGRARIOS

Nota: Las regiones de alta conflictividad son: Centro, Fronteriza y Selva.

Las regiones de media conflictividad son: Norte, Altos.

Las regiones de baja o nula conflictividad son: Frailesca, Sierra, Soconusco, Istmo-Costa.

Fuente: Elaboración propia a partir de nuestra Base Hemerográfica Conflictos Agrarios en

Chiapas, 2004.

Mapa 1

Zonas de comunidad agraria

Alta conflictividad

Media conflictividad

Bajo o nula conflictividad

92


ANÁLISIS

Bibliografía

Comunicado de Prensa SRA/030, Boletín de Prensa, Unidad de Comunicación So-

cial, Secretaría de la Reforma Agraria, 05 de julio de 2001.


cial, Secretaría de la Reforma Agraria, 20 de septiembre de 2001.


cial, Secretaría de la Reforma Agraria, 12 de junio de 2002.

Comunicado de prensa SRA/007, Boletín de Prensa, Unidad de Comunicación So-

cial, Secretaría de la Reforma Agraria, 24 febrero de 2003.


cial, Secretaría de la Reforma Agraria, 22 de mayo de 2003.


cial, Secretaría de la Reforma Agraria, 18 de junio de 2003.

Coser Lewis, Nuevos aportes a la teoría del conflicto social, Amorrortu editores,

Buenos Aires, 1967.

Dirección General de Estudios y Publicaciones, Controversias Agrarias, Chiapas

1992-2003 (corte al 30 de junio), Procuraduría Agraria, México, 2004.

Entrevista al Procurador Agrario, Dr. Isaías Rivera Rodríguez, Revista Milenio se-

manal, 1° de septiembre de 2003.

Gaceta Parlamentaria, año VII, núm. 1486, 29 de abril de 2004.

Harvey, Neil, La rebelión de Chiapas: la lucha por la tierra y la democracia, Era,

México, 2000.

INEGI, Resultados del VIII Censo Ejidal, 2001, México, 2004.

Leyva Solano, Xóchitl y Gabriel Ascencio Franco, Lacandonia al filo del agua,

Ciesas, Cihmech, Unicach, FCE, México, 1996.

Marion Singer, Marie-Odile, El movimiento campesino en Chiapas, Centro de Estu-

dios Históricos del Agrarismo en México, México, 1984.

Moncada, M., Movimiento campesino y estructura de poder: Venustiano Carranza,

Chiapas, Textual, n. 4 (13), Universidad Autónoma Chapingo, septiembre de

1983.

Periódico Cuarto Poder, Tuxtla Gutiérrez, Chis., 7 de agosto de 2002.

Periódico Reforma, 9 de junio de 2002.

93


ESTUDIOS AGRARIOS

Periódico Reforma, 25 de febrero de 2003.

Randall Collins, Cuatro Tradiciones Sociológicas, UAM, México, 1996.

Registro Agrario Nacional, Historial Agrario del estado de Chiapas, 2002.

Renard, María Cristina, Historia de la comunidad de San Bartolomé de los Llanos,

Chiapas, 2 vols., tesis de maestría en antropología social, UNAM, México,

1985.

, Los llanos en llamas: San Bartolomé, Chiapas, Universidad Autonoma

Chapingo-Claves Latinoamericanas, México, 1998.

Reyes Ramos, María Eugenia, Los acuerdos agrarios en Chiapas: ¿una política de

contención social?, en Reyes Ramos, Moguel y van der Haar, Espacios dis-

putados: transformaciones rurales en Chiapas, UAM-ECOSUR, México, 1998.

, Conflicto agrario en Chiapas: 1934-1964, Coneculta Chiapas-UAM, Tux-

tla Gutiérrez, Chiapas, 2002.

Secretaría de Hacienda, Agenda Estadística de Chiapas, México, 1996.

Shannon Speed, “Lucha por la tierra y reemergencia de identidad indígena: la

etnohistoria y etnopresente de Nicolás Ruiz” en Maya Lorena Pérez (coord.),

Tejiendo historias: tierra, género y poder en Chiapas, INAH (en prensa).

SRA y Gobierno de Chiapas, Programa de Atención Integral a los Bienes Comuna-

les de la zona lacandona y la Reserva de la Biosfera Montes Azules, abril

2004.

95

Noé Aguilar Rivera / Hilario Ortiz Romero

ESTUDIOS AGRARIOS

Introducción

Desde 1961 la producción alimentaria mundial se ha más que dupli-

cado. Estos éxitos productivos se atribuyen a la conjunción de mu-

chos factores, entre los que sobresalen: el desarrollo de nuevas

tecnologías, la aparición de más y mejores insumos, las inversiones

agrícolas hechas por los gobiernos y los agricultores privados, así

como el desarrollo de mercado para los productos agrícolas.

El tránsito de una agricultura tradicional basada en la autosu-

ficiencia a una agricultura orientada al mercado, con vocación co-

mercial, está ocasionando problemas de ajustes en el sistema

agroalimentario, ya que hay un desajuste entre oferta y demanda,

consecuencia de un mayor distanciamiento entre la producción y el

consumo. La evolución de este tipo de agricultura y la internaciona-

lización de los mercados, precisa de procesos simultáneos, uno de

especialización en la industrialización, que recoja los excedentes de

mano de obra y el ahorro agrícola, y otro que proporcione medios

mecánicos, químicos y biológicos para las modernas técnicas de

cultivo, que involucre la creciente tendencia hacia lo orgánico y al

ANÁLISIS Noé Aguilar Rivera

Hilario Ortiz Romero*

GENERACIÓN, ADOPCIÓN Y TRANSFERENCIA

DE TECNOLOGÍA, RETOS DEL DESARROLLO

SUSTENTABLE EN EL AGRO MEXICANO

* Profesores-investigadores de la Facultad de Ciencias Biológicas y Agropecuariasde la Universidad Veracruzana.

96

Generación, adopción y transferencia…

ANÁLISIS

empleo de técnicas menos degradantes del ambiente. Otros ele-

mentos clave son la innovación, el progreso técnico y especialmen-

te la intención de la agricultura en el complejo alimentario (Saz,

1999).

La agricultura sigue siendo el motor del desarrollo y creci-

miento rural, se estima que 1,300 millones de personas de los paí-

ses en desarrollo dependen directamente de la agricultura.

Aproximadamente mil millones de personas del medio rural se en-

cuentran relacionadas con el cultivo y labranza. Los productores y

aquellos que se emplean con ello deben balancear tres grandes

y conflictivos objetivos: productividad, aprovechamiento y sustenta-

bilidad. Por lo que deberán incrementar: la productividad para satis-

facer la creciente demanda de alimento y fibra en los mercados

locales y globales; responder a la sin precedente apertura de los

mercados y a las cambiantes oportunidades del mismo, produ-

ciendo una gran variedad de calidades en productos de alto valor,

manejar los recursos naturales (agua, suelo, bosque y nutrientes

orgánicos) de manera más sustentable y provechosa, que dependa

cada vez menos de la aplicación de químicos y grandes cantidades

de insumos.

La agricultura está alcanzando los límites de los recursos de

tierra y agua disponibles. Los futuros incrementos de la producción,

del ingreso rural y de los aprovechamientos para los pequeños

agricultores tendrán que venir de las innovaciones tecnológicas, de

cambios en el manejo y organizacionales, que conduzcan a perfec-

cionar la eficiencia de la operación de los sistemas agrícolas, para

producir más alimentos y fibras y no de la expansión territorial. Esto

significará que los productores tengan acceso a los conocimientos

97


ESTUDIOS AGRARIOS

y su información relacionada, habilidades, tecnologías y actitudes,

generados por la investigación científica, como herramienta transfor-

madora de la sociedad mediante la interacción; además jugarán un

papel importante en la productividad y sustentabilidad de la agricul-

tura (Andrew y Hilderbrand, 1977; Gutiérrez et al., 1999).

La vida rural está cambiando, su población necesita y espera

información más sofisticada que hace 10 o 20 años. La población

rural precisa conocer dónde vender sus productos y dónde comprar

insumos y servicios; requiere información acerca del cuidado de la

salud y sobre oportunidades de educación y empleo para sus hijos

y para ellos mismos, así como de nuevas posibilidades de procesos

de comercialización; necesitan pronósticos de clima y mercado e in-

formación de los precios de temporada, y quieren más y mejor in-

formación. Muchos productores lo tendrán que hacer o se verán

forzados a dejar producir, para reunirse con la gran población rural

(jóvenes y adultos) que necesitan acceso a información, educación

y habilidades relativas en un nuevo empleo urbano.

No está muy lejos el momento en que se pueda asperjar para

prevenir las plagas siguiendo una preinscripción estándar. Primero,

los agricultores tratarán de mantener un balance entre las plagas y

sus enemigos naturales, mientras incrementan el ambiente en que

éstos medran. Segundo, habrá mayor variación en cuanto a rotación

ecológica de los cultivos en contraposición con el convencional

monocultivo. Los agricultores necesitarán mas conocimientos sobre

los diversos cultivos y su integración con los sistemas de labranza.

Tercero, los procesos ecológicos son situaciones específicas y los

productores necesitarán un cabal entendimiento de las circunstan-

cias locales, incluyendo la socioeconomía local.

98


ANÁLISIS

Usualmente se piensa en el capital como el factor limitante de

la producción y en la transferencia de capitales como el ins-

trumento clave del crecimiento. El conocimiento es ahora el más

importante factor en el desarrollo y esta tendencia está por inten-

sificarse. En este siglo, la acumulación y aplicación de conoci-

mientos conducirá a procesos de desarrollo y creará oportunidades

sin precedente para el crecimiento y la reducción de la pobreza.

Pero hay ciertos riesgos de acrecentar la desigualdad entre y den-

tro de la naciones (Wold Bank Group, 2000).

Sin embargo, la generación de ciencia y tecnología en los di-

ferentes ámbitos, que buscan siempre satisfacer demanda o nece-

sidad de la sociedad, requieren de un proceso eficaz y eficiente, que

lleve la información desde el centro generador de la ciencia y tec-

nología hasta el centro de consumo o usuario final, para que ésta

se adopte (apropie y aplique), o bien, de uno que se realice in situ,

tomando así su justa dimensión, ya que de otra manera no cumplirá

con su finalidad y por lo tanto no será útil.

A inicios de la década de los noventa, la transferencia había

alcanzado un punto de viraje. La otorgada por el sector público fue

muy criticada por no hacer lo suficiente, no hacerlo bien y no ser

relevante en lo que se hacía. Las controversias sobre el modelo

apropiado para la extensión, fueron reforzadas con las nuevas priori-

dades de la misma (protección ambiental, desarrollo de agronego-

cios, etc.). La agricultura misma ha cambiado con la globalización,

comercialización, privatización y avances de la tecnología.

En México, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CO-

NACYT, 2000), organismo encargado de proveer financiamiento para

el desarrollo de proyectos de investigación, señala que la transferen-

99


ESTUDIOS AGRARIOS

cia de tecnología es una de las demandas expresada más frecuen-

temente por el sector productivo. En tanto que la Coordinadora de

la Fundaciones Produce (COFUPRO), sostiene que la generación y

transferencia de tecnología es una actividad estratégica en la: pro-

ductividad, competitividad, rentabilidad, sostenibilidad y revaloración

del sector rural.

Coexisten en la actualidad dos posiciones contradictorias res-

pecto a la situación presente y futura de la cuestión alimentaria

mundial. Una, basándose en estadísticas de los últimos años, hace

proyecciones y prevé que se mantendrá la abundancia en la oferta

de alimentos, principalmente cereales, con las consecuentes bajas

de precios internacionales. La otra con fundamento en las tenden-

cias del crecimiento poblacional, en el estado de los recursos natu-

rales y en la capacitación de la tecnología actual, predice que, de

no revertirse las tendencias actuales, en pocos años vendrán nue-

vas hambrunas en el mundo.

Los tres problemas principales que plantea el fenómeno de la

globalización para el desarrollo científico y tecnológico de los paí-

ses de América Latina son, por una parte, una disminución de la

investigación científica y tecnológica de la generación y adaptación

de conocimiento a los problemas propios de las sociedades latinoa-

mericanas. Por otro, la localización de las actividades de investi-

gación y desarrollo en los países en desarrollo, y por último, la

apertura de oportunidades y procesos de innovación y difusión tec-

nológica en los países latinoamericanos (Martínez, 1999).

Dentro de las determinantes locales de la competitividad se

tiene: los factores de producción e infraestructura, la estructura in-

dustrial local, la organización, estrategia y gestión de la empresa y

100


ANÁLISIS

la demanda de innovaciones del mercado. La globalización de los

mercados, la exigencia por parte de los consumidores de una me-

jor calidad de los productos, exigen para el mantenimiento a largo

plazo de ventajas competitivas, el desarrollo permanente de nuevas

capacidades tecnológicas.

Las empresas que no inicien éstas contribuirán conciente-

mente a su fin, en un mundo en evolución constante; la innovación

es la oportunidad para sobrevivir y brindarle a la sociedad bienes y

servicios que demanden y mejoren su desarrollo. Cuando se en-

frenta la innovación, ésta genera problemas que solucionados in-

crementan el aprendizaje de las personas y de las organizaciones.

Las tendencias globales que condicionan el entorno compe-

titivo de hoy en día y ponen de manifiesto la necesidad de gestio-

nar el proceso de innovación tecnológica son:

• El cambio fundamental de una economía mundial basada en

la explotación de recursos naturales y en la industria manufac-

turera aunque se basa en el valor del conocimiento, la infor-

mación y la innovación.

• La rápida globalización de mercados, competencias, patrones

de comercio, capital financiero e innovación administrativa, el

auge y convergencia de las tecnologías financieras de compu-

tación y de conocimiento, han creado un mundo de interde-

pendencia instantánea.

• La expansión acelerada de las tecnologías de la informática y

de las comunicaciones. Estas nuevas tecnologías conver-

gentes sacuden las reglas organizacionales y vuelven a plan-

tear las reglas de la competencia administrativa internacional.

• El aumento de las consideraciones ambientales. En menos de

101


ESTUDIOS AGRARIOS

una década este aspecto se ha convertido en una cuestión

decisiva para la competencia. En el caso de los países en vías

de desarrollo, además de estas tendencias, se advierte que un

desarrollo sostenible sólo puede alcanzarse con la utilización

más intensiva y adecuada de los medios que la ciencia y la

tecnología ponen al alcance de la humanidad.

La tendencia actual, entonces, es la conformación de una sociedad

transnacional, la cual se basa en la cooperación internacional en

cuestiones de interés común. Por tal motivo, la deficiente economía

a nivel mundial ha propuesto nuevas formas de interacción que

permitan crecimientos más sostenidos de la economía nacional,

como la transferencia de tecnología, que según la Organización de

las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), es el ac-

ceso internacional a los conocimientos ajenos a los sistemas de

producción o al país, así como parte sustancial de los procesos de

integración económica, entre otros países, para la mejora de los

procesos productivos.

Los sistemas de producción deben atenderse en todas sus

fases y problemáticas, pero también deben considerarse todo tipo

de políticas que puedan afectarle; información, formación, financia-

miento, infraestructura, innovación y servicios.

Por consiguiente, el papel de los fondos públicos parece tener

tres vertientes:

• Orientar el financiamiento a la enseñanza superior y la in-

vestigación básica en la universidad para disponer de un

adecuado nivel de recursos humanos y de capacidad investi-

gadora.

102


ANÁLISIS

• Programar y financiar una parte a la investigación y desarro-

llo tecnológico de interés para el país en colaboración con los

sistemas de producción y con los centros públicos de investi-

gación.

• Que la cooperación entre la investigación y los sistemas de

producción sea lo más estricta posible.

Transferencia de tecnología

Actualmente, el mundo está viviendo el proceso de globalización, el

cual provoca mayor exigencia en los bienes de consumo ante la

creciente demanda de la población y que obliga al hombre a estar

pendiente ante estos cambios y demandas para su posible apro-

vechamiento y satisfacción.

Uno de los cambios inmediatos es la generación de nueva

tecnología generada en los centros de investigación. La forma, sis-

tema o procedimiento para llevar desde el sitio en donde se gene-

ra la tecnología hasta los centros de consumo o por los usuarios

se denomina Modelo de la Transferencia y se clasifica en tres ver-

tientes:

• Donde los usuarios o consumidores son buscados por los la-

boratorios o centros de investigación para que adopten lo que

procesan o generan.

• Cuando la investigación es por petición de una solicitud y fi-

nanciamiento del usuario.

• Cuando la investigación es generada por instituciones guber-

namentales con base en su política de Estado, determinando

cómo y cuándo transferir la tecnología.

103


ESTUDIOS AGRARIOS

En los países desarrollados y subdesarrollados en agricultura con

abundantes recursos (tierra y capital), no presentan problema en la

transferencia de tecnología agropecuaria, ya que los mismos

productores demandan y financian la innovación tecnológica de su

interés.

En México, como en otros países subdesarrollados, la transfe-

rencia de tecnología no ha tenido éxito, por lo que se ha tenido que

apoyar a los productores con créditos, programas de fomento, entre

otros. Esto es consecuencia de que ha importado más el incremento

de la producción y no se le ha dado una participación más activa al

productor en la programación, ejecución y evaluación de las activi-

dades.

Existen seis modelos de transferencia de tecnología (Mata,

1997):

• Informativo

• Difusionista

• De “paquetes”

• Productor-experimentador

• El sistema agrónomo-productor

• De comunicación para la transferencia de tecnología agrícola

Los anteriores modelos no han dado el resultado esperado, puesto

que el usuario no ha adoptado la tecnología que se le ha transferi-

do, debido a que estos modelos tienden a complementar y rehusar

el modelo tradicional, donde el denominador común es modificar el

proceso de transferencia de tecnología (enlace entre el centro gene-

rador de tecnología y el usuario) (Chambers et al. 1991). Convirtién-

dose esta no adopción en el problema más grave de la transferencia

104


ANÁLISIS

de tecnología, ya que trunca todo esfuerzo que se hizo en este

sentido.

Esto ha generado nuevos propósitos de modelos de transfe-

rencia de tecnología que plantean como prioritario promover y fo-

mentar la participación de los agricultores en dicho proceso.

Las experiencias de Ojeda (2000) en su modelo de innovación

tecnológica interactiva, indican que pasar de la simple transferencia

y difusión de tecnología hacia una interacción entre los actores que

intervienen en el proceso, constituye una mejor cimentación del

modelo de transferencia de tecnología, al promover que la innova-

ción tecnológica tome como base los conocimientos, problemas,

análisis, prioridades, condiciones socioeconómicas y agroecológicas

de los usuarios, y sobre todo, que se enfoque a atender las necesi-

dades sentidas de este actor social.

En el ámbito agropecuario de México se define transferencia

de tecnología como el proceso, acciones, estrategia, traspaso o flu-

jo de tecnología, de conocimiento, de capacidades, de destreza, de

medios y de experiencias individuales, colectivas o institucionales

de un centro generador, que puede ser público o privado, hasta

donde son utilizados para satisfacer necesidades públicas o priva-

das en el mismo o diferente sitio y/o propósito para el cual fueron

desarrollados, aplicándose en unidades de producción pecuaria, en

la comercialización o mejoramiento de productos y/o procesos,

como estrategia para alcanzar metas o en el desarrollo de comuni-

dades rurales.

El modelo, proceso o sistema de transferencia de tecnología

consta de tres componentes:

• Un centro generador donde se da la generación de tecnología,

105


ESTUDIOS AGRARIOS

conocimientos, experiencias, capacidades y materiales, entre

otros, por investigadores y/o científicos.

• La adopción de tecnología, conocimiento, experiencias, destre-

zas, solicitado por un usuario o demandante (agricultor) de

éstas que la aplicará en sus actividades específicas.

• El agente de cambio, el promotor, el asesor, el extensionista,

el divulgador cuya función consistirá en llevar desde el centro

generador hasta el usuario final la tecnología desarrollada.

Modelos de transferencia de tecnología propuestos para México

Básico: Representado por los tres elementos en el que se observa

el enlace entre el centro de investigación (investigador) y el produc-

tor (usuario) unidos por la extensión, que se encarga de llevar o

transmitir entre éstos la información pertinente para el funciona-

miento de este modelo.

Difusionista: Pone énfasis en la comunicación de información,

en la motivación y en la persuasión de los mensajes y comunicados

para inducir al ensayo y uso de las innovaciones tecnológicas, invo-

lucrando a extensionistas y que por el hecho de tener mayor eficien-

cia productiva será adoptado e imitado por otros productores.

De paquetes: En éste la transferencia se lleva cabo median-

te la coordinación del centro de investigación con dependencias que

otorgan servicios institucionales al productor, conformándose dos

paquetes, uno tecnológico que contempla llevar la experimentación

en los terrenos del agricultor y otro de servicios que incluye crédi-

to, insumos, asistencia técnica, comercialización, comunicación y

evaluación, convergiendo todo ello en el agricultor o productor

como usuario.

106


ANÁLISIS

Productor-experimentador: Este modelo emplea a un agri-

cultor como agente de cambio, que desarrolla algún ensayo (ex-

perimento) con el apoyo del centro de investigación y el agente

de cambio (extensionista), y se supone que los productores vecinos

—por imitación— adoptarán la tecnología.

Agrónomo-productor: La transferencia se lleva a cabo con la

participación de un profesional de la agronomía, ya que aplicará el

paquete tecnológico que determine el centro de investigación, apo-

yado además por una fuente de crédito, situación que se supone le

permitirá tener éxito en la aplicación de la tecnología. Las activida-

des se desarrollan en una fracción del terreno del ejido, para vigi-

lar las condiciones en que los demás productores desarrollan sus

actividades, tratando con ello que los agricultores adopten la tecno-

logía a transferir por imitación.

De comunicación para la transferencia de tecnología agrí-

cola (CTTA): En éste se hace más eficiente el trabajo del extensio-

nista dándole mayor capacitación y preparación para atender a los

productores

De transferencia de tecnología UACH-ICAMEX: Tiene como

propósito promover la formación y capacitación de equipos interdis-

ciplinarios de profesionales dedicados a la asistencia técnica agro-

pecuaria (Ojeda, 2000).

En los modelos de transferencia de tecnología propuestos

para México, se observa que las prioridades son determinadas por

los investigadores, quienes generan la tecnología en los centros de

investigación y laboratorios para que sea transferida por los servi-

cios de extensión a los productores.

107


ESTUDIOS AGRARIOS

Ante tal situación, de que los modelos de transferencia de tec-

nología emplean un modelo lineal, secuencial y unidireccional, se

han hecho modificaciones como a continuación se describen:

Modelo propuesto por CONACYT. El CONACYT, como organismo

responsable de dar impulso y dirección a la ciencia y tecnología en

México, ha afrontado con mayor crudeza la no-consecución de los

objetivos que persigue al financiar los proyectos de investigación,

por lo que se vio obligado a desarrollar acciones tendentes a elimi-

nar esta problemática, de ahí surgió lo que se conoce como marco

lógico y análisis de costo-beneficio. El marco lógico consiste en la

descripción y análisis de las causas que dan origen a un proyecto

de investigación, lo que es una herramienta útil para presentar, eva-

luar y darle seguimiento. El análisis de costo-beneficio consiste en

identificar, cuantificar y valorar el gasto de inversión realizado, así

como su rendimiento.

Problemática de la transferencia de tecnología

Lo fundamental es que a través de un proceso de consulta entre los

agricultores y los técnicos nacionales, es posible identificar paque-

tes tecnológicos y medidas de costo relativamente bajos y accesi-

bles, para elevar la producción en las explotaciones agrícola,

aumentando así, por lo tanto, los ingresos rurales e incrementando

la sustentabilidad (www.fao.org, 2000).

El programa especial para la seguridad alimentaria ofrece una

oportunidad para los gobiernos de los países de bajos ingresos con

déficit alimenticio de aplicar, pero con plena participación de los

agricultores, esquemas y enfoques novedosos para el desarrollo

agrícola, que permitan mejorar la seguridad alimentaria nacional y

108


ANÁLISIS

familiar sobre una base sostenible que, de ser exitosos a una escala

reducida, puedan ser ampliamente reproducidos.

En países desarrollados y de agricultores con abundantes re-

cursos (tierra y capital), la transferencia de tecnología agropecuaria

no presenta problema dado que los mismos usuarios demandan y

financian la innovación tecnológica de su interés, lo cual no suce-

de en países subdesarrollados debido a la necesidad de apoyar a

los productores mediante créditos, programas de fomento y comer-

cialización, entre otros, lo que ha generado un incremento de la

producción, ignorando al productor, que tenga oportunidad de par-

ticipar plenamente en la programación, ejecución y evaluación de

las actividades.

La extensión agrícola es usualmente transferencia de tecno-

lógica y juega un papel importante en el modo del productor pionero,

ligándola a la investigación se tiene una efectiva revisión en el apren-

dizaje y comunicación, que puede llevarse a cabo y sostenerse.

A inicios de la década de los noventa, la extensión había al-

canzado un punto de viraje. La extensión del sector público fue muy

criticada por no hacer lo suficiente, no hacerlo bien y no ser rele-

vante en lo que hacía (World Bank Group, 2000).

Es un hecho que los productores buscan información, unos la

consiguen de familiares, amigos, de otros productores o bien del

sector público y privado mediante un rango de extensionistas. Otros

productores consiguen información de los proveedores de innovacio-

nes y de asesores “puros”, como las consultas de administración y

contabilidad.

La transferencia de tecnología debe de considerarse como ele-

mento fundamental en el desarrollo de los países, para afrontar la

109


ESTUDIOS AGRARIOS

pobreza, cubrir las necesidades de alimentos y sustentabilidad de

los recursos naturales, los cuales se pueden definir de la siguiente

manera:

Pobreza. Es la carencia de los recursos y servicios más ele-

mentales de la población mundial. La pobreza es grande y penetran-

te en el mundo rural. Casi tres de cada cuatro personas pobres

viven en áreas rurales. La población mundial se espera que pase de

seis a ocho mil millones para el año 2030.

Necesidad de alimento. No sólo es grande y en expansión,

sino que se está volviendo más diversa. Para el año 2020, la nece-

sidad de alimento en los países en desarrollo puede incrementarse

a 586 millones de toneladas, que equivalen a un tercio de la produc-

ción mundial actual de alimentos.

Recursos naturales. La agricultura hace uso, abuso y mal uso

de los recursos naturales. La gran mayoría de los productores care-

ce de conocimientos, recursos y habilidades esenciales, que los

conduce a prácticas inapropiadas e insustentables que ocasionan la

extinción de los recursos naturales y/o la contaminación ambiental.

La introducción de paquetes tecnológicos tiende a acentuar la

concentración de la propiedad agraria en pocas unidades de gran

tamaño y altamente mecanizadas, que empiezan a proyectarse ha-

cia el proceso de comercialización. Esto ocasiona que justamente

los grandes propietarios estén en mejor condición de incorporar la

nueva tecnología.

En el sector agrícola como en el industrial en México, se des-

envuelven dos tipos de productores: los campesinos con baja pro-

ductividad y tecnología atrasada, que producen para el mercado

interno en áreas de temporal y que reciben pocos apoyos por par-

110


ANÁLISIS

te del gobierno (Alianza para el Campo, etc.); en segundo, los em-

presarios con productividad alta y tecnología desarrollada que tie-

nen el mejor apoyo del gobierno para construir grandes obras de

infraestructura

Los pequeños agricultores no están capacitados para identi-

ficar las causas internas que originan sus problemas, al no cono-

cerlos, no se preocupan de eliminarlos, más bien se dedican

a identificar causas externas, intentan corregir causas de fácil

percepción pero no de difícil solución y dejan de hacer lo que no

pueden.

Los problemas seleccionados para ser enfrentados, deben res-

ponder a necesidades reconocidas por la gente. Si los objetivos de

la transferencia no se cumplen es que no se involucra al usuario en

el proceso y lo único que hace es señalarle cuáles son sus deman-

das y necesidades para proporcionales los apoyos y tecnologías

adecuadas que se requiere.

El sistema de generación y adopción de tecnología sigue sien-

do vertical, directivo, autoritario y persuasivo, características que

continuarán dificultando el proceso de difusión y adopción de inno-

vaciones agrícolas o de transferencia de tecnología agropecuaria y

que cada vez será más difícil el contribuir al aumento de la produc-

ción y al bienestar de la familia rural. Quizás la deficiencia más

grande en una metodología es no identificar adecuadamente el pro-

blema específico hacia el cual la investigación va a orientarse.

Los procesos de innovación tecnológica en la agricultura con-

tinúan desarrollándose desde los centros de investigación y aun

cuando existen experiencias de la participación de los agricultores

en esos procesos, ésta se encuentra supeditada a los requerimien-

111


ESTUDIOS AGRARIOS

tos y necesidades de los promotores e interesados en la inducción

del cambio tecnológico (Mata, 1997).

Los paquetes tecnológicos están diseñados para sistemas eco-

lógicos típicos de los países desarrollados situados casi siempre en

zonas templadas, mientras que los países en vías de desarrollo se

ubican en su mayoría en zonas tropicales y subtropicales, desérti-

cas, áridas y semiáridas. En muchos casos, las tecnologías transfe-

ridas no se adaptan a las características de los ecosistemas locales,

aun cuando es posible que su aplicación se traduzca en aumento

sustancial de producción en el corto plazo.

Los funcionarios de agricultura, defensores de sus funciones

y trabajos, tienen que ser convencidos de que una reorientación en

la política, a excepción del escaso presupuesto, los releva de la

responsabilidad por la calidad de los recursos prestados. Los pro-

ductores, por su parte, tienen que ser convencidos de que la aseso-

ría y servicios técnicos son necesarios de pugnarse, ya que ellos

incrementarán el ingreso familiar y a su vez los productores serán

capacitados para responder rápida y apropiadamente a la demanda

(Kirimizi, 2000).

Uno de los problemas de la transferencia de tecnología es

que en la comunicación se usan técnicos que son considerados

como eficientes (de bajo costo). Estos técnicos tradicionales (de

campo, seminarios, talleres) son buenos para lograr conocimien-

tos, pero éstos no median el mejor entendimiento, actitudes, des-

trezas, experiencias o dan mayor importancia a la práctica

requerida para instrumentar la tecnología: los productores son

receptores pasivos del conocimiento y las prácticas no cambiarán

significativamente.

112


ANÁLISIS

Ojeda (2000) menciona que el éxito de la transferencia de re-

sultados de investigación e innovación tecnológica tiene limitantes:

• Los investigadores tienen un interés verdadero por ayudar a

resolver los problemas nacionales.

• La actividad tecnológica se realiza como si fuera trabajo cien-

tífico.

• No tiene una evolución económica, financiera ni técnica de la

tecnología en desarrollo a lo largo del proyecto.

• No hay gestión administrativa ni financiera del proyecto, más

bien es artesanal.

• En las universidades no se cuenta con apoyos específicos

esenciales apara los trabajos de desarrollo tecnológico.

• No existe acceso a mecanismos especializados en financiar

desarrollos tecnológicos.

• En muchos casos no se puede continuar con el proyecto por

falta de “planta piloto” para escalar la tecnología desarrollada.

• Hay poco trabajo interdisciplinario y dificultades para realizarlo.

• No se tiene conciencia del valor comercial de la información

generada por los proyectos.

De lo anterior se deriva que existe una desvinculación entre los

actores y las acciones, es decir no hay planeación de la generación,

transferencia y adopción de tecnología. La transferencia de tecnolo-

gía tiene diferentes dimensiones y enfoques según sea el área del

conocimiento o bien el contexto en que se active, por lo tanto, en

cada una de esas circunstancias, la problemática que se genera

será distinta y con base en esto se determinarán las acciones a

seguir para que el proceso se lleve a cabo con éxito.

113


ESTUDIOS AGRARIOS

La adopción de tecnología

Muchos autores consideran que el fin de la transferencia de tecno-

logía es llevar lo que se genera en los centros de investigación ha-

cia los productores o usuarios finales, con el objetivo de que éstos

adopten lo que se les transfiere. La adopción de la tecnología se

define como la apropiación y aplicación por parte del usuario final

(el productor), de aquella que le ha sido transmitida. Luego enton-

ces, la adopción está compuesta de dos etapas: la primera, es la

apropiación y comprende los pasos: recepción, comprensión e incor-

poración de la tecnología.

La recepción es cuando el destinatario de la información tiene

conocimiento de ésta. La comprensión de la información es cuando

el destinatario entiende el significado de lo que se le ha dado a

conocer. La incorporación es cuando el destinatario decide hacer

suya la tecnología.

La segunda etapa es la aplicación de la tecnología determina-

da por el tiempo y la amplitud de la misma.

El tiempo de aplicación es el momento en que el productor se

ha apropiado de la tecnología y decide aplicarla, pudiendo ser en

forma inmediata o posterior a otros productores.

La amplitud de aplicación es cuando el productor aplica parte

o toda la información que se ha apropiado.

Hoy en día los programas de transferencia de tecnología, fi-

nanciados por el sector público, enfrentan cuatro problemas persis-

tentes: cobertura, financiamiento, contabilidad y relevancia.

El programa especial para la seguridad alimentaria (PESA),

de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y

la Alimentación (FAO), considera que muchos países de bajos

114


ANÁLISIS

ingresos con déficit de alimentos tienen cuatro restricciones prin-

cipales:

• Falta de humedad en el suelo, lo cual representa un obstácu-

lo para el empleo de tecnología mediante sistemas de riego

que ofrecen posibilidades para aumentar la producción.

• Falta de acceso a tecnologías mejoradas causan la capacidad

de respuesta de las variedades, así como la fertilidad de los

suelos y la incidencia de las plagas y enfermedades (durante

la producción y el almacenamiento).

• Falta de diversificación de los sistemas de producción provo-

ca que se dependa de pocos productos.

• Carencia de precios de garantía, ni incentivos para aquellos

que eleven la producción. Se tiene un ambiente desfavorable

de políticas y de condiciones socioeconómicas que hacen

desestimular a los productores.

En México, desde los inicios de los años ochenta, la política econó-

mica instauró un modelo que privilegia las exportaciones y para ello

ha liberalizado a la economía, con el fin de empujar a los agentes

económicos a ser competitivos comercial y tecnológicamente (Nú-

ñez, 1998).

En muchos casos, las tecnologías transferidas no se adaptan

a las características de los agrosistemas locales, así cuando es

posible que su aplicación se traduzca en aumentos sustanciales de

producción en el corto plazo. Los bajos rendimientos promedio

de la agroindustria latinoamericana, a pesar de que ya se tienen

innovaciones elementales y de bajo costo, no los está adoptando

no por falta de recursos, sino por falta de conocimientos que los

115


ESTUDIOS AGRARIOS

encargados de la transferencia de tecnología podrán y deberán

proporcionarla.

Existen varias características comunes en las regiones de

nuestro país que manifiestan el estado de crisis en que se encuen-

tra la agricultura tradicional:

• Explotaciones pequeñas, familiares.

• Alta sensibilidad a los riesgos climáticos.

• Utilizan técnicas intensivas de mano de obra.

• Presentan una baja productividad y gran estacionalidad.

• Descapitalización, con fuerte nivel de endeudamiento.

• Estructuras obsoletas.

• Poca participación en el proceso de elaboración y comerciali-

zación de los productos.

• Falta de planificación y ordenación de cultivos.

El gobierno federal debe encaminar sus esfuerzos para revertir a

corto plazo las restricciones y resultados negativos mediante la

identificación de las limitantes del desarrollo regional:

• Poca vinculación de los centros de investigación e institucio-

nes de enseñanza superior en el sector productivo.

• Escasa inversión en ciencia y tecnología estatal y regional.

• Baja integración de las cadenas productivas.

• Número limitado de recursos humanos de alto nivel en las

regiones.

• Incipiente cultura tecnológica.

Un grave problema que se presenta actualmente en nuestro país es

el éxodo de jóvenes hacia el vecino país del norte, como consecuen-

116


ANÁLISIS

cia de la falta de rentabilidad de sus cultivos; esto provoca que los

agricultores de mayor edad se queden a trabajar las tierras. Si se

quiere eliminar las causas del éxodo, tenemos que ofrecer oportu-

nidades concretas para que los agricultores puedan tener rentabili-

dad y competitividad, mediante una agricultura moderna que les

permita:

• Mejorar la calidad de los productos cosechados.

• Reducir al mínimo los costos unitarios de producción, es de-

cir, disminuyendo insumos e incrementando los rendimientos

por unidad de tierra y animal.

• Aumentar sus ingresos en la venta de sus excedentes (dismi-

nuyendo pérdidas durante y después de la cosecha de sus

productos, incorporándoles un valor agregado y reduciendo

algunas cadenas de intermediación.

Conclusiones

La transferencia de tecnología debe abordarse desde un punto de

vista integral y totalizado, desde la decisión sobre los productos a

transferir, hasta la obtención de resultados que se vean reflejados

en las ganancias de los productores y, por supuesto, de los transfe-

rencistas, si su trabajo está bien hecho.

La difusión o transferencia o extensión y adopción de la tec-

nología agropecuaria de los centros generadores hacia el productor

no han tenido los resultados esperados, es decir, han sido diferen-

ciales. Existe un mínimo de productores que ha recibido apoyos gu-

bernamentales, con grandes beneficios y recursos económicos que

sí han adoptado la tecnología, sin embargo, la mayoría de los pe-

queños productores no han adoptado la tecnología, porque ésta no

117


ESTUDIOS AGRARIOS

se adecua a sus necesidades y condiciones agroecológicas y so-

cioeconómicas y, en gran medida, porque las técnicas y modelos de

transferencia de tecnología tradicionales ya son inadecuados, ade-

más de la falta de capacitación de los responsables de la transferen-

cia de tecnología.

Las políticas, tales como la de investigación aplicada, de

transferencia, de difusión, de apoyo financiero, de facilitación a la

exportación, de vinculación de la academia con la industria, de re-

copilar, sólo nos conduce a incrementar nuestra habilidad para

manejar tecnología, pero no a aumentar nuestra habilidad en mane-

jar y provocar el cambio tecnológico.

No es por azar que los países más desarrollados tecnológica-

mente, como los de Asia, tengan avances tan notorias en corto

tiempo, ellos invierten gran parte de su PIB en educación y en cien-

cia básica, esto es el pilar de la creatividad y la producción tecno-

lógica.

Se debe de cambiar a un modelo diferente integral y autoges-

tivo en el que los productores del agro con sus problemas deban de

ser motivo y razón de la generación, validación y adopción de tec-

nología. De lo anterior, puede concluirse que la principal causa de

la no adopción de la tecnología por parte del actor social y usuario,

es que no responde a necesidades sentidas por éste.

Si no se tiene una conexión con el modelo de modernización

no habrá una compatibilidad del modelo convencional con el desa-

fío de la equidad y las ciudades no podrán dar cabida a todas aque-

llas que deciden emigrar ya que no les podrán ofrecer empleos,

casas, alimentos, dado que generar un empleo en la ciudad cuesta

seis veces más caro que en el medio rural, además de que mante-

118


ANÁLISIS

ner una familia en la ciudad cuesta al poder público 22 veces más

que en el campo.

Los actuales desafíos de la agricultura, equidad, sustenta-

bilidad, rentabilidad y competitividad exigen formar una nueva ge-

neración de hombres y mujeres rurales modernos que tengan la

voluntad de cambiar y progresar con el fruto de su propio esfuerzo,

pero que se les den los conocimientos, habilidades y destrezas que

dichos cambios requieren. Si no se tiene esto, los gobiernos no ten-

drán éxito en sus esfuerzos para enfrentar los desafíos menciona-

dos, ni lo hará ningún otro sistema o modelo de desarrollo para el

agro mexicano.

Bibliografía

Andrew, C. O. y P. E. Hildebrand, 1977, Planificación y ejecución de la investigación

aplicada. MSS Information Corporation, Guatemala, 132 p.

Chambers, R.; Pacey, A. y Thurpp L. A., 1991, Farmer First. Farmer Innovation and

Agricultural Research, Intermediate Technology Publications, Gran Bretaña.

Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), 2000, Dirección Adjunta de

Desarrollo Científico y Tecnológico Regional, Informe de gestión final (1994-

2000), noviembre del 2000, México, pp. 87-120.

Gutiérrez R., G. et al., 1999, Evaluación de la capacidad innovadora del Sector

Agropecuario de la Provincia de Sancti Spíritus, en: VIII Seminario Latino-

Iberoamericano de Gestión Tecnológica, Valencia, España, 21 p.

Kirimizi, U., 2000, Turkey: Progressive Farmer Project. www.worldbank.org.

Martínez, E., 1999, Investigación científica e innovación tecnológica: Globalización

e Integración, en: VIII Seminario Latino-Iberoamericano de Gestión Tecno-

lógica, Valencia, España, 19 p.

Mata G., Bernardino, 1997, Avances de una Propuesta Metodológica para la Gene-

ración y Adopción de Tecnología Agrícola, en: Transferencia de tecnología

agrícola en México: Crítica y propuestas, Chapingo, México, pp. 156-171.

119


ESTUDIOS AGRARIOS

Núñez, I., 1998, Bases para una Nueva Estrategia Tecnológica en los Sectores

Agropecuario y Agroindustrial en México, en: Primer Seminario Nacional de

Gestión Tecnológica ALTEC-AMTEC 98, Mérida, Yucatán, México, 17 p.

Ojeda E. L. A., 2000, Innovación Tecnológica Interactiva: Bases y perspectivas en

México, Estudio en la Cuenca del Papaloapan, Tesis de Doctorado en Cien-

cias Agrarias, Universidad Autónoma Chapingo, Estado de México, 267 p.

Saz G., M. I., 1999, La innovación como elemento impulsor de la concentración del

Cooperativismo agrario, en: VIII Seminario Latino-Iberoamericano de Ges-

tión Tecnológica, Valencia, España, 17 p.

World Bank Group, 2000, Agricultural Knowledge and Information Systems,

www.worldbank.org.

121

Marco A. Rivera Nolasco

ESTUDIOS AGRARIOS

Introducción

Desde su creación en 1992, la Procuraduría Agraria se concibió

como una institución que fuera capaz de brindar certeza y seguri-

dad jurídica a los sujetos agrarios a través de la defensa de sus

derechos y su asesoramiento para ejercerlos, además de los servi-

cios de representación y gestión administrativa cuando así lo requie-

ran los sujetos de manera individual o núcleos agrarios en forma

colectiva, entre otras funciones.

A lo largo de estos años, mediante sus programas institu-

cionales,1 la Procuraduría se ha consolidado en todo el territorio

nacional por medio de sus 32 delegaciones y 116 residencias apli-

cando e impulsando el cumplimiento del marco jurídico agrario en

todos sus ámbitos.

Este trabajo integra dos aspectos que se consideran relevan-

tes en el quehacer de la Institución: por una parte, los avances en

materia de regularización a través del Programa de Certificación de

REPORTE DE

INVESTIGACIÓN

CONTROVERSIAS AGRARIAS

Y SU RELACIÓN CON EL AVANCE

DEL PROCEDE 1992-2003

1 Apoyo al Ordenamiento de la Propiedad Rural, Asesoría para la Organización Agraria,

Defensa de los Derechos de los Sujetos Agrarios (vía la conciliación agraria como estrate-

gia fundamental para la solución de controversias, materia de este trabajo), y de Vigilancia

del Cumplimiento de la Ley.

Marco A. Rivera Nolasco*

* Adscrito a la Dirección General de Estudios y Publicaciones.

Controversias agrarias y su relación…

122 REPORTE DE INVESTIGACIÓN

Derechos Ejidales y Titulación de Solares (PROCEDE) y, por otra, la

atención a las controversias que presentan los sujetos de derecho

de manera individual o colectiva. Para conocer avances y resultados,

la Procuraduría cuenta con el Sistema Único de Información (SUI),

instrumento de registro de la labor de institucional.

De igual forma, incorpora el análisis de tres fuentes: la infor-

mación proporcionada por la Dirección General de Apoyo al

Ordenamiento de la Propiedad Rural (DGAOPR), unidad responsable

de la operación del PROCEDE; la segunda fuente es el SUI, responsa-

bilidad de la Dirección de Informática; para este trabajo se conside-

ra uno de sus cuatro catálogos, el de naturaleza jurídica, que

registra las diversas controversias generadas al interior y exterior de

los núcleos agrarios, de manera individual o colectiva. La tercera

fuente corresponde a la Estructura de la tenencia de la tierra propor-

cionada por el Registro Agrario Nacional.

Metodología

El periodo comprende de 1992 al 30 de noviembre de 2003 para el

rubro de controversias. Para efectos de núcleos certificados y pen-

dientes de certificar, el corte es a julio del mismo año.

Es importante mencionar que las controversias se dividen en

tres registros: recibidas, concluidas y en trámite. Estas últimas, re-

gistradas en 1992 o en años subsiguientes, es probable que se hu-

bieran concluido posteriormente a su registro, por lo que las cifras

correspondientes a este rubro deberán considerarse con reserva.

Desde el punto de vista geográfico se consideran los ámbitos

nacional y estatal; se establecen comparativos entre entidades a

partir de las siguientes variables: total de núcleos agrarios; avance

123


ESTUDIOS AGRARIOS

del PROCEDE; controversias recibidas, concluidas y en trámite. Se

incluyen, además, índices de controversias,2 los cuales se obtie-

nen de dividir las controversias recibidas entre el total de núcleos

por entidad y las controversias recibidas que involucran derechos

individuales de los sujetos agrarios entre el número de sujetos por

entidad.3

Total de núcleos agrarios y avance del PROCEDE

En el país existe un total de 30,077 núcleos agrarios,4 de los cuales

27,795 (92.4%) son ejidos, que registran un avance del PROCEDE de

83.1%, y 2,282 (7.6%) comunidades, con un avance de 48.6%;5 las

entidades con mayor cantidad de núcleos agrarios son Veracruz,

Chiapas, Michoacán, Oaxaca y Guanajuato, los cuales integran

34.6% del total nacional. En el otro extremo se encuentran los esta-

dos que menor cantidad de núcleos concentran, Baja California Sur,

Colima, Aguascalientes y Morelos, que suman 2.2% del total de eji-

dos y comunidades del país. Las entidades que registran mayor

avance del PROCEDE respecto a su total de ejidos y comunidades

son: Tlaxcala, Quintana Roo, Colima, Durango y Baja California Sur;

y las que presentan menor avance son: Distrito Federal, Chiapas,

Oaxaca, Guerrero, Michoacán y Jalisco.

2 Este ejercicio se hace para evitar la confusión de que aquellos estados que tienen mayor

cantidad de núcleos reciben más controversias.3 Estructura de la tenencia de la tierra, RAN, julio de 2003.4 Dirección General de Apoyo al Ordenamiento de la Propiedad Rural de la Procuraduría

Agraria, corte a julio de 2003.5 El proceso de certificación en las comunidades inició en 1998, mientras que en los ejidos fue

en 1993, y en aquellas ha presentado características particulares que dificultan su avance:

indefinición de linderos, reconocimiento y asignación de derechos, actualizaciones censales,

existencia de áreas naturales protegidas, solución de controversias ancestrales, etcétera.



Gráfica 1: Avance del PROCEDE por entidad

Fuente: Elaborado por la DGEP con datos de la DGAOPR, corte a julio de 2003.

12

10

8

6

4

2

0

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Ava

nc

e P

RO

CE

DE

Tla

xca

la

Qu

inta

na

Ro

o

Co

lim

a

Du

ran

go

Ba

ja C

ali

forn

ia S

ur

Ag

ua

sc

ali

en

tes

Ba

ja C

ali

forn

ia

Qu

eré

taro

Nu

evo

Le

ón

Sin

alo

a

Za

ca

tec

as

Yuc

atá

n

Ca

mp

ec

he

Co

ah

uil

a

So

no

ra

Tab

asc

o

Tam

au

lip

as

Pu

eb

la

Ve

rac

ruz

Ch

ihu

ah

ua

Gu

an

aju

ato

Sa

n L

uis

Po

tosí

Mo

relo

s

Esta

do

de

Mé

xic

o

Hid

alg

o

Na

yari

t

Ja

lisc

o

Mic

ho

ac

án

Gu

err

ero

Oa

xac

a

Ch

iap

as

Dis

trit

o F

ed

era

l

% de núcleos por entidad % de avance PROCEDE

Cada estado presenta problemáticas diversas que han impedido o

retrasado el proceso de certificación.

125


ESTUDIOS AGRARIOS

De los núcleos agrarios que existen a nivel nacional, 4,917

(16.3%) se ubican entre los que requieren atención especial.6 Bási-

camente son aquellos ejidos y comunidades que presentan conflic-

tos por límites, invasión, así como problemas de carácter técnico,

administrativo, operativo o social y que requieren de una atención

puntual a través de la sensibilización o del procedimiento concilia-

torio, originando con ello que deban ser atendidos por el PROCEDE,

con la aplicación de las alternativas de solución a la problemática

que presentan.

De los núcleos que requieren atención especial, destacan

aquellos que presentan fuerte problemática interna (22.5%), poste-

riormente, el que se refiere a imposibilidad jurídica (21.7%), después

los que presentan fuertes conflictos por límites (19.9%) y, finalmen-

te, los que se inconforman con los resultados de los trabajos opera-

tivos (9.3%).

Si se establece una comparación entre los estados que tienen

mayor porcentaje de núcleos que requieren atención especial res-

pecto a los que presentan menor avance del PROCEDE por entidad,

se aprecia un comportamiento proporcional.

6 Se refiere a los núcleos que al 31 de diciembre de 2002 no concluyeron el proceso de cer-

tificación. “Lineamientos generales para el cierre estatal del PROCEDE”, DGAOPR, PA, abril de

2003.



Gráfica 2. Comparativo porcentual

de núcleos con atención especial-avance del PROCEDE

Fuente: Elaborado por la DGEP con datos de la DGAOPR, Procuraduría Agraria, julio de 2003.

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Dis

trit

o F

ed

era

l

Ch

iap

as

Oa

xac

a

Gu

err

ero

Mic

ho

ac

án

Ja

lisc

o

Hid

alg

o

Esta

do

de

Mé

xic

o

Na

yari

t

Mo

relo

s

Sa

n L

uis

Po

tosí

Pu

eb

la

Ch

ihu

ah

ua

Gu

an

aju

ato

Ve

rac

ruz

Tam

au

lip

as

Ca

mp

ec

he

Yuc

atá

n

So

no

ra

Nu

evo

Le

ón

Ag

ua

sc

ali

en

tes

Za

ca

tec

as

Ba

ja C

ali

forn

ia

Co

ah

uil

a

Tab

asc

o

Qu

eré

taro

Sin

alo

a

Ba

ja C

ali

forn

ia S

ur

Co

lim

a

Du

ran

go

Qu

inta

na

Ro

o

Tla

xca

la

% de núcleos de atención especial respecto al total por entidad

% avance PROCEDE respecto al total de núcleos por entidad

127


ESTUDIOS AGRARIOS

Controversias en materia agraria

La controversia agraria se puede definir como todo conflicto que se

presenta entre sujetos agrarios de manera individual o colectiva y

de éstos con terceros. Pueden darse al interior o exterior de los

núcleos y siempre involucran derechos sobre la tierra. En el SUI, las

controversias que se reciben se clasifican en siete grupos:

1) Las que involucran derechos de los núcleos de población

agrarios.

2) Entre los miembros del núcleo de población agrario con algu-

no de sus órganos.

3) Involucran derechos individuales de los sujetos agrarios.

4) Entre sujetos agrarios y los órganos del núcleo de población

agrario.

5) Entre sujetos agrarios y terceros no sujetos agrarios.

6) Con motivo del establecimiento, funcionamiento y posesión de

parcelas con destino específico.

7) Con motivo de la constitución y funcionamiento de las socie-

dades rurales.

Durante el periodo 1992-2003, la Procuraduría Agraria recibió un

total de 669,787 controversias, de las cuales 83.8% encontró solución

y 16.2% se encuentra en trámite. Del total recibido, destacan las

que involucran derechos individuales de los sujetos agrarios 68.2%,

continúan las que se dan entre sujetos agrarios y los órganos del

núcleo de población agrario (17.3%), en tercer lugar se ubican aque-

llas que involucran derechos de los núcleos de población agrarios

(8.6%) y el resto (5.9%) corresponde a los demás rubros (ver cuadro

anexo).



Del rubro de controversias recibidas que involucran derechos

individuales de los sujetos agrarios, destacan las que se refieren a

la posesión de una parcela (33.1%), luego por la sucesión de dere-

chos ejidales y comunales (32.2%), por solares sujetos al régimen

ejidal o comunal (11.6%) y por la determinación de límites parce-

larios (7.9%). Sin embargo, de las controversias en trámite ocupan

el primer lugar aquellas que se refieren a la sucesión de derechos

ejidales y comunales (45.8%), posteriormente las relativas a la pose-

sión de una parcela (28.7%) y, finalmente, las que se refieren a la

acreditación de la calidad de ejidatario (10.1%).

Respecto a las que se generan entre sujetos agrarios y los

órganos del núcleo de población agrario, destacan las que se refie-

ren a la no aceptación como ejidatario o comunero (41.1%), por la

asignación de derechos sobre tierras, en los términos del artículo 61

de la Ley Agraria7 (13.9%), por el no reconocimiento como posesio-

nario (10.6%) y por el uso, aprovechamiento, acceso y conservación

de las tierras de uso común (10.4%); por otra parte, de las que se

registraron en trámite, destaca en primer lugar las que se refieren

a la no aceptación como ejidatario o comunero (37.0%), por la asig-

nación de derechos sobre tierras, en los términos del artículo 61 de

la Ley Agraria (31.7%) y por la separación de un ejidatario o comu-

nero (11.6%).

7 Artículo 61: la asignación de tierras por la asamblea podrá ser impugnada ante el tribu-

nal agrario, directamente o a través de la Procuraduría Agraria, por los individuos que se

sientan perjudicados por la asignación y que constituyan un veinte por ciento o más del

total de ejidatarios del núcleo respectivo, o de oficio cuando a juicio del Procurador se pre-

suma que la asignación se realizó con vicios o defectos graves o que pueda perturbar se-

riamente el orden público, en cuyo caso el tribunal dictará las medidas necesarias para

lograr la conciliación de intereses.

129


ESTUDIOS AGRARIOS

Durante el periodo 1992-2003, del total de controversias recibi-

das (669,787), el año en el que mayor cantidad se registró fue 2002

(11.2%), se concluyeron más en 1995 (11.9%). Sin embargo, se regis-

tró mayor cantidad en trámite en 2003 (21.5%).

Cuadro 1. Porcentaje de controversias respecto al total nacional

Controversias

Año Recibidas % Concluidas % Trámite %

1992 6,742 1.0 6,736 1.2 6 0.0

1993 32,353 4.8 32,336 5.8 17 0.0

1994 46,866 7.0 46,747 8.3 119 0.1

1995 67,034 10.0 66,694 11.9 340 0.3

1996 57,723 8.6 56,853 10.1 870 0.8

1997 55,817 8.3 53,457 9.5 2,360 2.2

1998 57,301 8.6 49,083 8.7 8,218 7.6

1999 63,081 9.4 42,738 7.6 20,343 18.8

2000 68,410 10.2 54,101 9.6 14,309 13.2

2001 72,286 10.8 49,851 8.9 22,435 20.7

2002 74,725 11.2 58,548 10.4 16,177 14.9

2003 67,449 10.1 44,158 7.9 23,291 21.5

Totales 669,787 100.0 561,302 100.0 108,485 100.0

Fuente: Elaborado por la DGEP con datos del SUI, PA, 30 de noviembre de 2003.

Para ese mismo periodo, las entidades que mayor número de con-

troversias recibieron fueron Veracruz, Oaxaca, México, Michoacán y

Sinaloa. Sin embargo, las que más porcentaje de controversias en

trámite registraron fueron Baja California Sur, Nayarit, Tlaxcala y

Baja California (gráfica 3); mientras que para 2002, las que recibie-

ron mayor número de controversias fueron Veracruz, Oaxaca, Méxi-

co, Michoacán y Sonora; las que mayor porcentaje de controversias



en trámite registraron son Tlaxcala, Querétaro, Puebla, Nayarit y

Colima.

Gráfica 3. Comparativo controversias

recibidas-porcentaje en trámite 1992-2003

Fuente: Elaborado por la DGEP con datos del SUI, PA, 30 de noviembre de 2003.

80,000

70,000

60,000

50,000

40,000

30,000

20,000

10,000

0

35

30

25

20

15

10

5

0

Controversias recibidas % trámite respecto a las recibidas

Ve

rac

ruz

Oa

xac

a

Esta

do

de

Mé

xic

o

Mic

ho

ac

án

Sin

alo

a

So

no

ra

Ch

iap

as

Gu

err

ero

Hid

alg

o

Ja

lisc

o

Sa

n L

uis

Po

tosí

Pu

eb

la

Gu

an

aju

ato

Ch

ihu

ah

ua

Co

ah

uil

a

Za

ca

tec

as

Dis

trit

o F

ed

era

l

Yuc

atá

n

Du

ran

go

Tam

au

lip

as

Tab

asc

o

Na

yari

t

Mo

relo

s

Nu

evo

Le

ón

Qu

eré

taro

Ba

ja C

ali

forn

ia

Ca

mp

ec

he

Tla

xca

la

Co

lim

a

Ba

ja C

ali

forn

ia S

ur

Qu

inta

na

Ro

o

Ag

ua

sc

ali

en

tes

131


ESTUDIOS AGRARIOS

Índice de controversias por entidad

Al observar los datos de controversias recibidas, se aprecia que

quizá un elemento que pudiera influir en el dato registrado por en-

tidad es el que correspondería al total de núcleos y sujetos agrarios

por estado, es decir: a mayor número de núcleos y sujetos, mayor

número de controversias y viceversa. Razón por la cual se consideró

conveniente dividir el número de controversias recibidas por entidad

durante el periodo 1992-2003 entre los núcleos agrarios, de tal ma-

nera que se pudiera apreciar por estado tal indicador, con lo que se

obtuvo que el Distrito Federal registró el dato más elevado (172.4),

seguido de Morelos (45.1), Baja California Sur (42.6), México (39.7),

Oaxaca (39.1) y Baja California 34.5,8 sin embargo, si se compara

con el porcentaje de avance del PROCEDE se observa que el progra-

ma ha contribuido a reducir los conflictos en los núcleos agrarios

(gráfica 4), ya que la brecha existente entre las entidades que regis-

tran mayor avance del PROCEDE y el índice de controversias es muy

significativa, excepto el Distrito Federal, pues 100% de sus núcleos

son clasificados de atención especial.

8 En el Distrito Federal, ninguno de sus núcleos se ha certificado ya que presentan diversas

problemáticas.



100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

180

160

140

120

100

80

60

40

20

0

Tla

xca

la

Qu

inta

na

Ro

o

Co

lim

a

Du

ran

go

Ba

ja C

ali

forn

ia S

ur

Ag

ua

sc

ali

en

tes

Ba

ja C

ali

forn

ia

Qu

eré

taro

Nu

evo

Le

ón

Sin

alo

a

Za

ca

tec

as

Yuc

atá

n

Ca

mp

ec

he

Co

ah

uil

a

So

no

ra

Tab

asc

o

Tam

au

lip

as

Pu

eb

la

Ve

rac

ruz

Ch

ihu

ah

ua

Gu

an

aju

ato

Sa

n L

uis

Po

tosí

Mo

relo

s

ES

tad

o d

e M

éxi

co

Hid

alg

o

Na

yari

t

Ja

lisc

o

Mic

ho

ac

án

Gu

err

ero

Oa

xac

a

Ch

iap

as

Dis

trit

o F

ed

era

l

Gráfica 4. Comparativo porcentaje de

avance PROCEDE-índice de controversias recibidas 1992-2003

Fuente: SUI y DGAOPR, PA, 30 de noviembre de 2003.

% avance PROCEDE Índice controversias recibidas/total núcleos

Como se anotó, del total de controversias recibidas durante el pe-

riodo 1992-2003 (669,787), las que se refieren a los derechos indivi-

duales de los sujetos agrarios ocuparon el primer lugar (68.2%),

razón por la cual se consideró conveniente obtener el índice total de

133


ESTUDIOS AGRARIOS

sujetos/controversias individuales recibidas por entidad. En términos

absolutos, las entidades que más controversias recibieron durante

el periodo de referencia fueron Veracruz, Oaxaca, México,

Michoacán y Sinaloa, tres de éstos coinciden con ser estados con

mayor número de sujetos agrarios (Oaxaca, México y Veracruz); sin

embargo, los que registraron el mayor índice fueron Yucatán (21.6),

Chiapas (15.6), Tabasco (15.1), Durango (15.1) y Quintana Roo con

(13.0), es decir, sólo Chiapas coincide con ser de las entidades que

mayor número de sujetos agrarios posee. Al observar el comporta-

miento que describe la gráfica 5 se puede establecer que el avan-

ce del PROCEDE por entidad constituye un aspecto importante para

la reducción de controversias individuales, salvo los casos de los

estados mencionados con anterioridad cuyo índice es significati-

vamente mayor que los demás.



Gráfica 5. Comparativo porcentaje de avance del PROCEDE-índice

de controversias individuales recibidas por entidad 1992-2003

Fuente: SUI y DGAOPR, PA, 30 de noviembre de 2003.

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

25

20

15

10

5

0

Tla

xca

la

Qu

inta

na

Ro

o

Co

lim

a

Du

ran

go

Ba

ja C

ali

forn

ia S

ur

Ag

ua

sc

ali

en

tes

Ba

ja C

ali

forn

ia

Qu

eré

taro

Nu

evo

Le

ón

Sin

alo

a

Za

ca

tec

as

Yuc

atá

n

Ca

mp

ec

he

Co

ah

uil

a

So

no

ra

Tab

asc

o

Tam

au

lip

as

Pu

eb

la

Ve

rac

ruz

Ch

ihu

ah

ua

Gu

an

aju

ato

Sa

n L

uis

Po

tosí

Mo

relo

s

Esta

do

de

Mé

xic

o

Hid

alg

o

Na

yari

t

Ja

lisc

o

Mic

ho

ac

án

Gu

err

ero

Oa

xac

a

Ch

iap

as

Dis

trit

o F

ed

era

l

% avance PROCEDE Índice controversias individuales recibidas/total de sujetos

Si nos referimos a los asuntos registrados en la Procuraduría Agra-

ria durante el periodo 1999-2001 exclusivamente en núcleos agrarios

regularizados (cuadro 2), se aprecia que en ese periodo existe una

135


ESTUDIOS AGRARIOS

disminución de las controversias recibidas en las columnas total de

asuntos y total de sujetos de los individuales; en el caso de los

colectivos, el total de asuntos refleja el mismo comportamiento; sin

embargo, el total de sujetos se incrementa en casi tres veces en el

grupo 1300.9

Conclusiones

El mayor o menor avance del PROCEDE por entidad no responde al

número de núcleos sino a los que requieren atención especial, que

determina su viabilidad o no para la certificación; muestra de ello

lo constituye el Distrito Federal que tiene el más alto porcentaje de

núcleos con atención especial con nulo avance del PROCEDE; la con-

traparte es Tlaxcala, entidad con mayor porcentaje de certificación

y menos núcleos con atención especial.

Durante el periodo 1992-2003, poco más de 80% de las contro-

versias recibidas en la Institución se concluyó; sin embargo, a par-

tir de 1999 y hasta noviembre de 2003 se incrementan de manera

significativa las cifras correspondientes al rubro “en trámite”, por lo

que sería interesante averiguar en posterior investigación las causas

que dieron origen a esta situación; podría ser la actuación de los tri-

bunales agrarios y judiciales, en su caso, dependiendo de cada

entidad, ya que, en múltiples ocasiones, los tiempos en el desaho-

go de los juicios y emisión de las sentencias son excesivos.

Otro aspecto que es importante destacar lo constituye el tipo

de controversia predominante que, como se recordará, las que

involucran derechos individuales de los sujetos agrarios suman casi

70%, dentro de las que destacan las relativas a la sucesión de de-

9 Son las que involucran derechos individuales de los sujetos agrarios.



rechos ejidales y comunales ya que ocupan el primer lugar de las

que se ubicaron en trámite (45.8%).

Finalmente, se observa una relación proporcional directa en el

sentido de que a mayor porcentaje de certificación menor índice de

controversias, salvo en entidades de excepción, por lo que sí se

puede afirmar que el PROCEDE ha contribuido a disminuir los conflic-

tos agrarios, muestra de lo anterior lo constituye la disminución en

los porcentajes de los asuntos recibidos por la Procuraduría Agra-

ria en núcleos agrarios regularizados.

137


ESTUDIOS AGRARIOS

Año Total de % Total de % Total de % Total de % Grupo

asuntos asuntos asuntos asuntos

1999 858 43.1 1,525 38.2 790 40.1 121,000 42.3 1100

2000 636 32.0 1,233 30.9 655 33.3 99,265 34.7 1100

2001 496 24.9 1,234 30.9 523 26.6 65,581 22.9 1100

Total 1,990 100.0 3,992 100.0 1,968 100.0 285,846 100.0 1100

1999 168 49.0 508 45.1 132 43.1 11,491 20.9 1200

2000 110 32.1 476 42.3 105 34.3 37,011 67.4 1200

2001 65 19.0 142 12.6 69 22.5 6,420 11.7 1200

Total 343 100.0 1,126 100.0 306 100.0 54,922 100.0 1200

1999 7,017 46.3 15,939 41.3 2,529 44.4 42,384 15.7 1300

2000 4,852 32.0 12,873 33.4 1,725 30.3 58,936 21.8 1300

2001 3,282 21.7 9,774 25.3 1,440 25.3 168,919 62.5 1300

Total 15,151 100.0 38,586 100.0 5,694 100.0 270,239 100.0 1300

1999 181 55.9 885 71.0 208 60.1 53,183 42.6 1400

2000 94 29.0 217 17.4 79 22.8 26,720 21.4 1400

2001 49 15.1 145 11.6 59 17.1 44,946 36.0 1400

Total 324 100.0 1,247 100.0 346 100.0 124,849 100.0 1400

1999 523 48.4 828 43.4 275 45.9 21,685 67.1 1500

2000 320 29.6 654 34.2 171 28.5 7,582 23.5 1500

2001 237 21.9 428 22.4 153 25.5 3,037 9.4 1500

Total 1,080 100.0 1,910 100.0 599 100.0 32,304 100.0 1500

1999 17 53.1 17 53.1 21 52.5 533 38.3 1600

2000 12 37.5 12 37.5 13 32.5 661 47.6 1600

2001 3 9.4 3 9.4 6 15.0 196 14.1 1600

Total 32 100.0 32 100.0 40 100.0 1,390 100.0 1600

Fuente: DGAOPR, Procuraduría Agraria, febrero de 2004.

Cuadro 2. Asuntos registrados

en la Procuraduría Agraria por grupo 1999-2001

Asuntos registrados por la PA en núcleos regularizados

Individuales Colectivos



Anexo.

Nacio

nal

199

2-2

00

3 (

cort

e a

l 3

0 d

e n

ovie

mbre

de 2

00

3)

Co

ntr

ov

ers

ias

qu

eR

ec

ibid

as

Re

cib

ida

sR

ec

ibid

as

Co

nc

luid

as

Co

nc

luid

as

En

trá

mit

eE

n t

rám

ite

En

trá

mit

eE

n t

rám

ite

inv

olu

cra

n d

ere

ch

os

ab

so

luto

% c

on

% c

on

ab

so

luto

% c

on

% c

on

ab

so

luto

% c

on

% c

on

de

lo

s n

úc

leo

sre

sp

. a

resp

.re

sp

. a

resp

.re

sp

. a

resp

.

de

po

bla

ció

n a

gra

rio

sc

ad

aa

l to

tal

ca

da

al

tota

lc

ad

aa

l to

tal

rub

ron

ac

ion

al

rub

ron

ac

ion

al

rub

ron

ac

ion

al

11

01

Po

r lí

mit

es d

e

terr

en

os c

on

eji

do

.1

8,2

22

31

.51

6,7

50

35

.11

,47

21

4.5

11

02

Po

r lí

mit

es d

e

terr

en

os c

on

te

rre

no

s

ba

ldío

s y

na

cio

na

les.

60

41

.05

00

1.0

10

41

.0

11

03

Po

r lí

mit

es d

e

terr

en

os c

on

co

mu

nid

ad

.4

,80

08

.34

,11

58

.66

85

6.8

11

04

Po

r lí

mit

es d

e

terr

en

os c

on

pe

qu

eñ

os

pro

pie

tari

os.

12

,61

32

1.8

11

,19

42

3.5

1,4

19

14

.0

11

05

Po

r lí

mit

es d

e

terr

en

os c

on

co

lon

ias

ag

ríc

ola

s o

ga

na

de

ras.

30

40

.52

55

0.5

49

0.5

11

06

Po

r lí

mit

es d

e

terr

en

os c

on

so

cie

da

de

s.

17

60

.31

55

0.3

21

0.2

11

07

Po

r lí

mit

es d

e

terr

en

os c

on

aso

cia

cio

ne

s.

22

70

.42

08

0.4

19

0.2

139


ESTUDIOS AGRARIOS

11

08

Po

r re

sti

tuc

ión

de

tie

rra

s,

bo

sq

ue

s y

ag

ua

s.

5,5

69

9.6

3,2

22

6.8

2,3

47

23

.2

11

09

Co

n m

oti

vo

de

pe

rmu

tas.

72

81

.36

82

1.4

46

0.5

11

10

Po

r e

l u

so

o

ap

rove

ch

am

ien

to d

e l

as

ag

ua

s d

e l

os n

úc

leo

s

de

po

bla

ció

n a

gra

rio

s.

2,2

75

3.9

2,0

21

4.2

25

42

.5

11

11

Po

r e

l u

so

o

ap

rov.

de

lo

s r

ec

urs

os

na

tura

les d

e l

os n

úc

leo

s

de

po

bla

ció

n a

gra

rio

s.

3,0

27

5.2

2,7

71

5.8

25

62

.5

11

12

Po

r la

asig

na

ció

n

de

tie

rra

s p

or

la a

sa

mb

lea

,

en

lo

s t

érm

ino

s d

el

art

. 6

1

de

la

Le

y A

gra

ria

.4

,24

17

.32

,17

54

.62

,06

62

0.4

11

13

Po

r la

in

sta

ura

ció

n,

mo

dif

ica

ció

n o

ca

nc

ela

ció

n

de

l ré

gim

en

de

exp

lota

ció

n c

ole

cti

va.

29

50

.52

72

0.6

23

0.2

11

14

Po

r la

exi

ste

nc

ia d

e

pro

pie

da

de

s p

art

icu

lare

s

en

cla

vad

as e

n

su

pe

rfic

ie c

om

un

al.

1,9

49

3.4

1,5

10

3.2

43

94

.3



11

15

Po

r la

s n

uli

da

de

s

pre

vista

s e

n l

as f

rac

cio

ne

s

VII

I in

cis

os a

), b

) y

c)

y IX

de

l A

rt.

27

co

nst.

29

50

.51

46

0.3

14

91

.5

11

16

Po

r la

co

nsti

tuc

ión

de

la

ju

nta

de

po

bla

do

res.

85

0.1

83

0.2

20

.0

11

17

Po

r e

l fu

nc

ion

am

ien

to

de

la

ju

nta

de

po

bla

do

res.

52

0.1

49

0.1

30

.0

11

18

Po

r p

resc

rip

ció

n

po

sit

iva

so

bre

su

p.

exc

d.

resu

lta

nte

s d

el

PR

OC

ED

E

en

fa

vor

de

lo

s n

úc

leo

s d

e

po

bla

ció

n a

gra

rio

s

qu

e d

ete

nta

n s

u p

ose

sió

n.

87

61

.55

02

1.1

37

43

.7

11

19

Po

r e

xpro

pia

ció

n.

95

41

.67

79

1.6

17

51

.7

11

20

En

co

ntr

a d

el

RA

N p

or

la i

nsc

rip

ció

n,

pre

ven

ció

n

o d

en

eg

ac

ión

de

l a

cto

reg

istr

al,

tra

tán

do

se

de

nú

cle

os d

e p

ob

. a

gra

rio

s.

29

70

.51

53

0.3

14

41

.4

11

21

Po

r e

l n

o

rec

on

oc

imie

nto

de

l

rég

ime

n c

om

un

al.

26

00

.41

85

0.4

75

0.7

Tota

l5

7,8

49

10

0.0

8.6

47

,72

71

00

.08

.51

0,1

22

10

0.0

9.3

141


ESTUDIOS AGRARIOS

Co

ntr

ov

ers

ias

de

lo

sR

ec

ibid

as

Re

cib

ida

sR

ec

ibid

as

Co

nc

luid

as

Co

nc

luid

as

En

trá

mit

eE

n t

rám

ite

En

trá

mit

eE

n t

rám

ite

mie

mb

ros

de

la

bso

luto

% c

on

% c

on

ab

so

luto

% c

on

% c

on

ab

so

luto

% c

on

% c

on

nú

cle

o d

e p

ob

lac

ión

resp

. a

resp

.re

sp

. a

resp

.re

sp

. a

resp

.

ag

rari

o c

on

alg

un

oc

ad

aa

l to

tal

ca

da

al

tota

lc

ad

aa

l to

tal

de

su

s ó

rga

no

sru

bro

na

cio

na

lru

bro

na

cio

na

lru

bro

na

cio

na

l

12

01

Po

r la

div

isió

n

de

l e

jid

o.

50

73

.74

66

4.0

41

1.9

12

02

Po

r la

fu

sió

n

de

eji

do

s.

27

92

.02

72

2.3

70

.3

12

03

Po

r la

co

nve

rsió

n

de

l ré

gim

en

eji

da

l a

l

co

mu

na

l o

vic

eve

rsa

.1

72

1.3

16

71

.45

0.2

12

04

Po

r la

te

rmin

ac

ión

de

l ré

gim

en

eji

da

l

o c

om

un

al.

25

51

.92

53

2.2

20

.1

12

05

Po

r la

s d

isp

osic

ion

es

de

l R

eg

lam

en

to I

nte

rno

o E

sta

tuto

Co

mu

na

l.2

,61

31

9.0

2,3

16

20

.02

97

13

.8

12

06

Po

r la

s r

em

oc

ión

de

los i

nte

gra

nte

s d

e l

os

órg

an

os d

e r

ep

rese

nta

ció

n

y vi

gil

an

cia

de

l n

úc

leo

de

po

bla

ció

n a

gra

rio

.2

,08

01

5.1

1,7

01

14

.73

79

17

.6



12

07

Po

r la

s c

on

sti

tuc

ión

y fu

nc

ion

am

ien

to d

e

cu

alq

uie

r ti

po

de

so

cie

da

de

s m

erc

an

tile

s

o c

ivil

es e

n q

ue

pa

rtic

ipe

n

los s

uje

tos a

gra

rio

s.

42

13

.13

81

3.3

40

1.9

12

08

Po

r la

asig

na

ció

n

de

de

rec

ho

s s

ob

re l

as

tie

rra

s d

e u

so

co

mú

n.

2,4

96

18

.22

,01

11

7.4

48

52

2.5

12

09

Po

r e

l u

so

, d

isp

osic

ión

o d

ete

rmin

ac

ión

de

la

exp

lota

ció

n c

ole

cti

va d

e

las t

ierr

as p

arc

ela

da

s,

sin

el

co

nse

nti

mie

nto

de

su

s t

itu

lare

s.

74

75

.46

80

5.9

67

3.1

12

10

Po

r la

ele

cc

ión

de

los ó

rga

no

s d

e

rep

rese

nta

ció

n y

vig

ila

nc

ia.

1,2

23

8.9

85

07

.33

73

17

.3

12

11

Po

r ir

reg

ula

rid

ad

es e

n

qu

e i

nc

urr

a e

l c

om

isa

ria

do

y c

on

se

jo d

e v

igil

an

cia

.2

,94

12

1.4

2,4

85

21

.54

56

21

.2

Tota

l1

3,7

34

10

0.0

2.1

11

,58

21

00

.02

.12

,15

21

00

.02

.0

143


ESTUDIOS AGRARIOS

Co

ntr

ov

ers

ias

qu

eR

ec

ibid

as

Re

cib

ida

sR

ec

ibid

as

Co

nc

luid

as

Co

nc

luid

as

En

trá

mit

eE

n t

rám

ite

En

trá

mit

eE

n t

rám

ite

inv

olu

cra

n d

ere

ch

os

ab

so

luto

% c

on

% c

on

ab

so

luto

% c

on

% c

on

ab

so

luto

% c

on

% c

on

ind

ivid

ua

les

de

lo

sre

sp

. a

resp

.re

sp

. a

resp

.re

sp

. a

resp

.

su

jeto

s a

gra

rio

sc

ad

aa

l to

tal

ca

da

al

tota

lc

ad

aa

l to

tal

rub

ron

ac

ion

al

rub

ron

ac

ion

al

rub

ron

ac

ion

al

13

01

Po

r su

ce

sió

n d

e

de

rec

ho

s e

jid

ale

s y

co

mu

na

les.

14

7,0

14

32

.21

14

,29

62

9.7

32

,71

84

5.8

13

02

Po

r p

ose

sió

n d

e

un

a p

arc

ela

.1

51

,00

53

3.1

13

0,4

98

33

.92

0,5

07

28

.7

13

03

Po

r so

lare

s s

uje

tos

al

rég

ime

n e

jid

al

o c

om

un

al.

53

,08

21

1.6

47

,93

61

2.4

5,1

46

7.2

13

04

Po

r d

ete

rmin

ac

ión

de

lím

ite

s p

arc

ela

rio

s.

35

,91

07

.93

4,0

77

8.9

1,8

33

2.6

13

05

Po

r e

na

jen

ac

ión

de

de

rec

ho

s p

arc

ela

rio

s

o c

om

un

es.

18

,63

84

.11

7,2

75

4.5

1,3

63

1.9

13

06

Po

r re

nu

nc

ia d

e

de

rec

ho

s a

gra

rio

s.

3,7

39

0.8

3,5

43

0.9

19

60

.3

13

07

Po

r u

so

o

ap

rove

ch

am

ien

to d

e

los a

gu

aje

s c

om

pre

nd

ido

s

de

ntr

o d

e l

as p

arc

ela

s.

2,6

84

0.6

2,4

74

0.6

21

00

.3



13

08

Po

r p

erm

uta

en

tre

eji

da

tari

os,

co

mu

ne

ros

o p

ose

sio

na

rio

s.

50

50

.14

62

0.1

43

0.1

13

09

En

co

ntr

a d

el

RA

N p

or

la p

reve

nc

ión

, d

en

eg

ac

ión

o i

nsc

rip

ció

n d

el

ac

to r

eg

is-

tra

l, t

ratá

nd

ose

de

su

jeto

s

en

lo

in

div

idu

al.

1,2

56

0.3

82

90

.24

27

0.6

13

10

Po

r la

no

au

tori

zac

ión

pa

ra l

a a

do

pc

ión

de

l d

om

inio

ple

no

de

su

s p

arc

ela

s.

36

0.0

27

0.0

90

.0

13

11

En

tre

eji

da

tari

os o

en

tre

co

mu

ne

ros p

or

la t

itu

lari

da

d

de

un

de

rec

ho

so

bre

la p

arc

ela

.9

,55

02

.18

,56

62

.29

84

1.4

13

12

Co

n m

oti

vo d

el

inc

um

pli

mie

nto

de

lo

s

ac

tos y

co

ntr

ato

s c

ele

bra

do

s,

en

ma

teri

a a

gra

ria

en

tre

su

jeto

s a

gra

rio

s.

8,0

27

1.8

7,2

18

1.9

80

91

.1

13

13

Po

r la

ac

red

ita

ció

n

de

la

ca

lid

ad

de

eji

da

tari

o.

25

,09

15

.51

7,8

40

4.6

7,2

51

10

.1

Tota

l4

56

,53

71

00

.06

8.2

38

5,0

41

10

0.0

68

.67

1,4

96

10

0.0

65

.9

145


ESTUDIOS AGRARIOS

Co

ntr

ov

ers

ias

qu

e e

nR

ec

ibid

as

Re

cib

ida

sR

ec

ibid

as

Co

nc

luid

as

Co

nc

luid

as

En

trá

mit

eE

n t

rám

ite

En

trá

mit

eE

n t

rám

ite

ma

teri

a a

gra

ria

en

tre

ab

so

luto

% c

on

% c

on

ab

so

luto

% c

on

% c

on

ab

so

luto

% c

on

% c

on

su

jeto

s a

gra

rio

s y

lo

sre

sp

. a

resp

.re

sp

. a

resp

.re

sp

. a

resp

.

órg

an

os

de

l n

úc

leo

ca

da

al

tota

lc

ad

aa

l to

tal

ca

da

al

tota

l

de

po

bla

ció

n a

gra

rio

rub

ron

ac

ion

al

rub

ron

ac

ion

al

rub

ron

ac

ion

al

14

01

Po

r la

pro

po

rció

n d

e

la i

nd

em

niz

ac

ión

asig

na

da

po

r la

asa

mb

lea

po

r

co

nc

ep

to d

e e

xpro

pia

ció

n.

2,0

31

1.8

1,8

47

2.0

18

40

.8

14

02

Po

r la

no

ac

ep

tac

ión

a p

art

icip

ar

en

la

asa

mb

lea

.3

,28

42

.82

,90

03

.13

84

1.7

14

03

Po

r la

no

ac

ep

tac

ión

co

mo

eji

d.

o c

om

un

ero

.4

7,6

64

41

.13

9,5

03

42

.18

,16

13

7.0

14

04

Po

r la

se

pa

rac

ión

de

un

eji

da

tari

o o

co

mu

ne

ro.

9,2

01

7.9

6,6

50

7.1

2,5

51

11

.6

14

05

Po

r e

l n

o r

ec

on

oc

i-

mie

nto

co

mo

ave

cin

da

do

.9

,07

57

.88

,30

28

.87

73

3.5

14

06

Po

r e

l n

o r

ec

on

oc

i-

mie

nto

co

mo

po

se

sio

na

rio

.1

2,3

54

10

.61

1,7

40

12

.56

14

2.8

14

07

Po

r la

asig

na

ció

n d

e

de

rec

ho

s s

ob

re t

ierr

as,

en

lo

s t

érm

ino

s d

el

art

. 6

1 d

e l

a L

ey

Ag

rari

a.

16

,17

11

3.9

9,1

80

9.8

6,9

91

31

.7



14

08

Po

r la

asig

na

ció

n d

e

so

lare

s a

l c

on

sti

tuir

se

la

zon

a d

e u

rba

niz

ac

ión

.4

,15

73

.62

,90

93

.11

,24

85

.7

14

09

Po

r e

l u

so

,

ap

rove

ch

am

ien

to,

ac

ce

so

y c

on

se

rva

ció

n

de

la

s t

ierr

as

de

uso

co

mú

n.

12

,07

31

0.4

10

,90

21

1.6

1,1

71

5.3

Tota

l1

16

,01

01

00

.01

7.3

93

,93

31

00

.01

6.7

22

,07

71

00

.02

0.4

Co

ntr

ov

ers

ias

en

Re

cib

ida

sR

ec

ibid

as

Re

cib

ida

sC

on

clu

ida

sC

on

clu

ida

sE

n t

rám

ite

En

trá

mit

eE

n t

rám

ite

En

trá

mit

e

ma

teri

a a

gra

ria

en

tre

ab

so

luto

% c

on

% c

on

ab

so

luto

% c

on

% c

on

ab

so

luto

% c

on

% c

on

su

jeto

s a

gra

rio

s y

resp

. a

resp

.re

sp

. a

resp

.re

sp

. a

resp

.

terc

ero

s n

o s

uje

tos

ca

da

al

tota

lc

ad

aa

l to

tal

ca

da

al

tota

l

ag

rari

os

rub

ron

ac

ion

al

rub

ron

ac

ion

al

rub

ron

ac

ion

al

15

01

Po

r in

cu

mp

lim

ien

to

de

ac

tos y

co

ntr

ato

s

ce

leb

rad

os,

en

ma

teri

a

ag

rari

a,

en

tre

su

jeto

s

ag

rari

os c

on

te

rce

ros.

4,8

95

22

.54

,28

12

2.0

61

42

7.3

15

02

Co

n m

oti

vo d

e

se

rvid

um

bre

s d

e p

aso

en

te

rre

no

s e

jid

ale

s y

co

mu

na

les

14

,91

56

8.6

13

,42

16

8.9

1,4

94

66

.4

147


ESTUDIOS AGRARIOS

15

03

Co

n m

oti

vo d

e

se

rvid

um

bre

s d

e

ac

ue

du

cto

y d

esa

gü

e

en

te

rre

no

s e

jid

ale

s

y c

om

un

ale

s.

1,9

28

8.9

1,7

87

9.2

14

16

.3

Tota

l2

1,7

38

10

0.0

3.2

19

,48

91

00

.03

.52

,24

91

00

.02

.1

Co

ntr

ov

ers

ias

co

n m

oti

vo

Re

cib

ida

sR

ec

ibid

as

Re

cib

ida

sC

on

clu

ida

sC

on

clu

ida

sE

n t

rám

ite

En

trá

mit

eE

n t

rám

ite

En

trá

mit

e

de

l e

sta

ble

cim

ien

to,

fun

-a

bso

luto

% c

on

% c

on

ab

so

luto

% c

on

% c

on

ab

so

luto

% c

on

% c

on

cio

na

mie

nto

y p

os

es

ión

resp

. a

resp

.re

sp

. a

resp

.re

sp

. a

resp

.

de

pa

rce

las

co

n d

es

tin

oc

ad

aa

l to

tal

ca

da

al

tota

lc

ad

aa

l to

tal

es

pe

cíf

ico

rub

ron

ac

ion

al

rub

ron

ac

ion

al

rub

ron

ac

ion

al

16

01

Po

r e

l e

sta

ble

cim

ien

to

de

la

pa

rce

la e

sc

ola

r.3

65

10

.83

49

11

.41

65

.1

16

02

Po

r e

l fu

nc

ion

am

ien

to

de

la

pa

rce

la e

sc

ola

r.1

,07

83

1.9

95

73

1.2

12

13

8.5

16

03

Po

r e

l e

sta

ble

cim

ien

to

de

la

UA

IM.

31

79

.42

97

9.7

20

6.4

16

04

Po

r e

l fu

nc

ion

am

ien

to

de

la

Un

ida

d A

grí

co

la

Ind

ustr

ial

de

la

Mu

jer.

1,1

96

35

.31

,13

53

7.0

61

19

.4

16

05

Po

r e

l e

sta

ble

cim

ien

to

de

la

Un

ida

d P

rod

uc

tiva

pa

ra e

l d

esa

rro

llo

In

teg

ral

de

la

Ju

ven

tud

.4

51

.34

21

.43

1.0



16

06

Po

r e

l fu

nc

ion

am

ien

to

de

la

Un

ida

d P

rod

uc

tiva

pa

ra e

l d

esa

rro

llo

In

teg

ral

de

la

Ju

ven

tud

.1

50

.41

50

.50

0.0

16

07

Po

r la

po

se

sió

n d

e

un

a p

arc

ela

co

n d

esti

no

esp

ec

ífic

o.

36

81

0.9

27

59

.09

32

9.6

Tota

l3

,38

41

00

.00

.53

,07

01

00

.00

.53

14

10

0.0

0.3

Co

ntr

ov

ers

ias

co

n m

o-

Re

cib

ida

sR

ec

ibid

as

Re

cib

ida

sC

on

clu

ida

sC

on

clu

ida

sE

n t

rám

ite

En

trá

mit

eE

n t

rám

ite

En

trá

mit

e

tiv

o d

e l

a c

on

sti

tuc

ión

ab

so

luto

% c

on

% c

on

ab

so

luto

% c

on

% c

on

ab

so

luto

% c

on

% c

on

y f

un

cio

na

mie

nto

de

resp

. a

resp

.re

sp

. a

resp

.re

sp

. a

resp

.

las

so

cie

da

de

s r

ura

les

ca

da

al

tota

lc

ad

aa

l to

tal

ca

da

al

tota

l

co

n d

es

tin

o e

sp

ec

ífic

oru

bro

na

cio

na

lru

bro

na

cio

na

lru

bro

na

cio

na

l

17

01

Un

ión

de

eji

do

s

o c

om

un

ida

de

s.

90

16

.87

61

6.5

14

18

.7

17

02

Aso

cia

cio

ne

s r

ura

les

de

in

teré

s c

ole

cti

vo.

37

6.9

29

6.3

81

0.7

17

03

So

cie

da

de

s d

e

pro

du

cc

ión

ru

ral.

38

67

2.1

33

67

3.0

50

66

.7

17

04

Un

ion

es d

e

so

cie

da

de

s d

e

pro

du

cc

ión

ru

ral.

22

4.1

19

4.1

34

.0

Tota

l5

35

10

0.0

0.1

46

01

00

.00

.17

51

00

.00

.1

Tota

l g

en

era

l6

69

,78

71

00

.05

61

,30

21

00

.01

08

,48

51

00

.0

149

Disputas por el gobierno local en Tarecuato…

ESTUDIOS AGRARIOS

Disputas por el gobierno local en Tarecuato, Michoacán, 1942-1999

Ma. del Carmen Ventura Patiño, Centro de Estudios de Geografía

Humana, El Colegio de Michoacán, México, 2003, 240 pp.

Disputas por el gobierno local en Tarecuato, Michoacán... es un li-

bro que aborda un tema de gran interés en el debate actual: el re-

conocimiento constitucional a formas específicamente indígenas

de organización, participación y representación política en nuestro

país.

La obra da cuenta del proceso de reconfiguración del gobier-

no local de una comunidad indígena de la meseta Purhépecha, a

partir de las disputas entre diversos grupos locales y no locales,

pero a la luz de su vinculación con el propio proceso de transforma-

ción del Estado mexicano. Así, el gobierno local aparece como un

terreno de lucha entre distintos grupos, apoyándose, de manera

desigual, en diferentes instituciones de gobierno: como el ayunta-

RESEÑAS

150


RESEÑAS

miento, los partidos políticos, la iglesia católica, el cabildo indígena

y los barrios, entre otros.

Se enfoca principalmente al análisis de dos conflictos ocurri-

dos entre 1988 y 1995: la puesta en práctica de una nueva política

de evangelización y el inicio de la competencia partidaria, ante la

emergencia en la comunidad de un nuevo partido político, el PRD.

Expone cómo esta nueva línea pastoral, a diferencia de las po-

líticas anteriores, generó polaridad entre los miembros de Tarecuato.

Mientras que para algunos representó una nueva manera de ejercer

su religiosidad, para otros resultó no sólo desconcertante, sino con-

traria a su organización religiosa indígena, a sus ceremonias y ritua-

les que han venido practicando de acuerdo con “el costumbre”.

Mostrando la vigencia de instituciones de gobierno religioso indíge-

na y su importancia en la organización política y social en la comu-

nidad, como resultado de procesos históricos de apropiación y

reelaboración.

El otro acontecimiento relevante que trasladó la disputa polí-

tico-religiosa a las luchas por los cargos de elección popular de

instituciones del Estado nacional, fue la competencia partidaria, a

partir de la conformación del Frente Democrático Nacional (FDN),

luego transformado en PRD. La competencia entre partidos, signifi-

có el fin del PRI como partido con mayor presencia en la comunidad,

dada la pálida participación del PAN y el gran poder de convocatoria

del nuevo partido en las comunidades indígenas del municipio, las

cuales se convirtieron en su principal base social de apoyo.

Estos dos acontecimientos generaron posiciones encontradas

entre los miembros de Tarecuato, se dieron rupturas, alianzas y

redefiniciones políticas entre los distintos grupos políticos. Proceso

151


ESTUDIOS AGRARIOS

del cual también formaron parte el párroco y un buen número de

sus seguidores, realizando acciones de manera abierta a favor del

PRI; mientras que la mayoría de los cabildos se aliaron con los líde-

res promotores del neocardenismo, quienes a su vez les brindaron

apoyo ante el conflicto que sostenían con la parroquia.

La alianza contribuyó a que los cabildos recuperarán sus fa-

cultades como autoridad religiosa, logrando que la iglesia católica

diera marcha atrás a una expresión eclesiástica que en la práctica

tendía a disolver sus tradiciones. Finalmente, con el traslado del

padre a otra parroquia el conflicto se distendió.

Sin embargo, la autora revela cómo este vínculo de los cabil-

dos con el nuevo partido trajo consigo un resultado paradójico, por

un lado, los fortaleció en tanto institución político-religiosa indíge-

na en la comunidad; pero por otro, esta relación y, en general, la

irrupción de la competencia entre partidos, contribuyeron directa-

mente al debilitamiento de uno de los principales sustentos de la

organización política de la comunidad indígena: la organización de

la participación de la población local en la política de la comunidad

según el barrio de residencia, en el que los cabildos eran actores

centrales.

Al mismo tiempo, esta competencia partidaria alentó la parti-

cipación activa en los procesos electorales de los tarecuatenses en

el ayuntamiento, anteriormente, como en muchos otros lugares del

país, las urnas eran llenadas con votos tachados por otros. Su incur-

sión en los procesos electorales redefinió sustancialmente la rela-

ción de subordinación político-económica que había prevalecido del

ayuntamiento —gobernado por priístas mestizos de la cabecera—,

para con la comunidad indígena.

152


RESEÑAS

El trabajo expone los cambios que se expresaron no sólo en

materia presupuestal para la realización de obras que eran práctica-

mente inexistentes en la comunidad, sino además en la conforma-

ción del ayuntamiento, del cual —desde la creación del municipio

en 1836— nunca habían formado parte. Así como las luchas que se

dan al interior de los tres partidos por la representación indígena en

el ayuntamiento, logrando en principio que algunos de sus miem-

bros se integraran en calidad de regidores, luego como síndicos y

después de largas disputas al interior del propio PRD, en el cargo de

la presidencia municipal (2002-2004).

El estudio destaca cómo esta membresía partidaria no ha

impedido que algunos grupos políticos cuestionen a los partidos

como espacios que monopolizan la representación política y rea-

licen propuestas que expresan necesariamente su búsqueda de

participación en una redefinición del Estado mexicano. Dichas pro-

puestas consisten en: ejercer de facto un nuevo municipio; crear un

municipio apegado a la legislación, y una remunicipalización como

parte de un proyecto más amplio de autonomía político-territorial

indígena.

Para finalizar, se subraya la importancia de estas propuestas,

dado que entrelazan distintas reformas de carácter electoral, muni-

cipal, pero en particular, la última, reivindica justamente una refor-

ma del Estado, que incluya el reconocimiento constitucional de los

pueblos y comunidades indígenas como sujetos jurídicos con dere-

cho a formar parte de la nación en tanto colectividades con sus

propias formas de gobierno, en consonancia con el reclamo de

otros pueblos indígenas en el país.

Octavio Martín González Santana

153

Los indios mexicanos en el umbral del milenio

ESTUDIOS AGRARIOS


Arturo Warman, México, FCE, 2003, 320 pp.

Se trata de una fuerte llamada de atención que el connotado autor

hizo antes de tomar la senda del descanso y que, sin duda, va a

quedar pendiente de réplica.

Los indios mexicanos en el umbral del milenio es un libro

que recopila con minuciosa rigurosidad la historia y desarrollo de

los conceptos que en torno al indigenismo y los indígenas han

tenido lugar en nuestro país; sin perder de vista la complejidad

del tema, logra desagregar y analizar con detalle los prejuicios y

estereotipos que impidieron reconocer que los pueblos indígenas

constituyen parte fundamental de la nación mexicana y que, en

vez de integrarse o asimilarse, han estado en permanente trans-

formación vinculados a la sociedad toda y no como un mero

apéndice ajeno.

RESEÑAS

154


RESEÑAS

Articula una nueva perspectiva en tanto logra redefinir concep-

tos y establece nuevos criterios para plantear que el sesgo político

—impuesto al tema a partir del levantamiento armado del EZLN—,

conforma el mayor riesgo de dejar inconcluso el debate. Desde ese

enfoque, la mayor denuncia es la que constata que la sociedad

mexicana continúa siendo discriminadora y racista porque la dis-

cusión se limita a confrontar grandes abstracciones teóricas ex-

cluyendo las demandas cotidianas, las que fueron omitidas por su

carencia ideológica y su debilidad política. Entonces la esperanza

está en estos conceptos y categorías recuperados por el autor, mis-

mas que plantean el reto de hacer, de la diversidad cultural, fuen-

te de inspiración para combatir la injusticia y desigualdad extrema

que los agobia. Para concluir, una cita contundente:

El acceso al pleno desarrollo forma parte integral de la lucha

por la diversidad y su riqueza. La nación equitativa, justa y

plural, así como el derecho a la diferencia sin opresión ni dis-

criminación son el tema verdadero de la cuestión indígena. Su

debate no es sobre los derechos y cultura indígenas, sino so-

bre los derechos de los mexicanos y las reformas del Estado

que permitan y resguarden su ejercicio.

Quizá la presente obra pudiera significar una inmejorable coda para

la gran pieza musical, permítase la analogía, que desarrolló y diri-

gió Arturo Warman a lo largo de su trayectoria profesional, o tal vez,

sólo un punto de partida, un legado para quien guste tomar la ba-

tuta y continuar la senda marcada.

Marco A. Pérez Martín del Campo

155

Reforma agraria: del latifundio al neoliberalismo

ESTUDIOS AGRARIOS


Jesús Carlos Morett Sánchez, Plaza y Valdés, México, 2003, 238 pp.

La Reforma Agraria es la transformación profunda en la estructura

de la tenencia de la tierra diferente a la prevaleciente, realizada por

el Estado y configura una nueva relación o correlación de fuerzas y

genera una nueva estructura de poder.

Las reformas agrarias, según el autor, conllevan efectos no

sólo desde el punto de vista agrícola o social sino que tienen alto

impacto político y económico, y modifican las estructuras de poder.

Las reformas conducen al surgimiento de una nueva estructu-

ra agraria en las cuales se establecen las formas, modalidades o

límites aceptables de la propiedad, enmarcados dentro de una nue-

va estructura de la tenencia de la tierra, incluyen políticas como la

expropiación, restitución, legalización, adjudicación, agrupación, le-

galización, colonización, cesión o venta, que redistribuyen la propie-

dad agraria y tienden a normar su desarrollo.

RESEÑAS

156


RESEÑAS

De acuerdo con las características que asuman, estas refor-

mas pueden tener diversas consecuencias sobre la producción agro-

pecuaria, tales como la fragmentación sobre el nivel de producción,

o si bien afectan unidades cuya escala de producción fuese eficien-

te, evidentemente el impacto será negativo.

Para Jesús Morett, las reformas agrarias son peculiares en

cada país, sin embargo tienen rasgos comunes:

Son redistributivas de la tierra, o facilitan su acceso; no son

espontáneas, son controladas y realizadas por el Estado; el conteni-

do y profundidad está determinado por su promoción, sea estatal o

inducida por los campesinos; se establecen las modalidades que ten-

drá la tenencia de la tierra; se estipulan las formas aceptables de

tenencia y se fijan los límites a la propiedad de la tierra así como su

mercantilización; la propiedad se acota; se pueden o no regular los

actos jurídicos sobre las tierras; en algunos casos se obliga a la pro-

ducción constante; se acompañan de medidas complementarias (edu-

cación, salud, vivienda, etc); sus efectos sobre la producción están

sujetos a la afectación de las unidades de producción, que sean és-

tas eficientes o bien incorporen recursos ociosos; su contenido está

supeditado a la forma y extensión del proceso, naturaleza y causas

del sistema político y si el impulso original es de origen estatal o de

los peticionarios; en general, tienden a disminuir el monto global de

la renta del suelo, liberan o amplían los recursos productivos e

incrementa el mercado interno, y por último, producen importantes

cambios económicos y políticos al modificar las estructuras de poder.

La reforma agraria mexicana ha sido también peculiar; desta-

ca que el ejido se concibe actualmente como un producto único, re-

sultado de esta reforma.

157


ESTUDIOS AGRARIOS

El autor señala que durante los eventos históricos relevantes

vinculados con la posesión de la tierra, los principales actores no

concibieron una reparto agrario que permitiera la creación del ejido

y la recuperación de la propiedad comunal, cuyo origen era eminen-

temente indígena y les permitía preservar su identidad social, a tra-

vés de los usos y costumbres. El esquema conceptual de los

principales caudillos respecto de la reforma agraria, se dirigió fun-

damentalmente a un reparto de tierras, privilegiando la preservación

del latifundio, debido a los altos límites de extensión territorial au-

torizados a la propiedad privada.

Aunado a lo anterior estaba la visión de que los ejidos eran

formas transitorias en la tenencia de la tierra; la baja productividad,

el freno a la inversión en campo y la desaceleración de las expor-

taciones, obliga a los gobiernos revolucionarios y posrevolucionarios

a realizar cambios dentro del sector agropecuario, sin embargo una

serie de candados seguían acotando la posibilidad de que los ejida-

tarios pudiesen beneficiarse.

Es evidente, como lo menciona el autor, que las políticas gu-

bernamentales se orientaron a generar leyes que amortiguaran los

efectos de la baja productividad en el campo, protegiendo la propie-

dad privada a través de reparticiones de tierras, pero que no trans-

formaron la estructura de la tenencia en sí.

En la redacción original del Artículo 27 no existía una idea clara

de una profunda reforma agraria. Por lo que los eventos que se su-

cedieron en los diferentes sexenios tendieron a dotar de tierras a los

peticionarios con derechos a salvo, siendo el ejido el instrumento

para controlar corporativamente a los campesinos; vale mencionar

que la injerencia estatal estaba presente en diferentes actividades y

158


RESEÑAS

aun en sus formas organizativas. El caciquismo ejidal se fortaleció, no

sólo por las funciones que la ley les otorgaba, sino también por la

forma en que se dio la reforma agraria, la falta de parcelación en los

ejidos, debido a los requisitos de dotación en función del tipo de

suelo que se tratara, impidiendo de hecho el parcelamiento, por tanto

su dotación se constituía en una dotación precaria.

Con la modificación al Artículo 27 constitucional y la conse-

cuente Ley Agraria, Morett afirma que Salinas de Gortari tuvo un

error de apreciación al concebir que el problema fundamental en el

agro era la inseguridad jurídica en la tenencia de la tierra por lo que

decide terminar con el reparto agrario (entendiendo que la tierra es

un recurso natural limitado). Surgen dos instituciones fundamenta-

les para la consecución de la reactivación económica en el campo,

la Procuraduría Agraria y los Tribunales Agrarios.

Prácticas tales como la renta, aparcería, mediería, cesión,

transmisión de derechos y aun venta de tierras, quedaban fuera del

marco legal anterior, lo que impedía fijar precios justos a este tipo

de transacciones, aunado a que las parcelas no podían quedar en

garantía para la obtención de créditos, asumiendo el gobierno la

instrumentación de los mismos, al llevar a cabo dichas operaciones,

y no habiendo autoridad a la cual recurrir, el ejidatario o bien era

sancionado con la suspensión de sus derechos parcelarios o con la

pérdida de la misma.

La Ley Agraria constituye un marco más amplio, realista y

flexible para normar la producción agropecuaria, sin embargo, para

el autor, también es un documento confuso que denota un desorden

temático y de equilibrio en la propia Ley. Su contenido gira alrede-

dor de dos ejes fundamentales: primero, es un conjunto de transfor-

159


ESTUDIOS AGRARIOS

maciones en el sistema ejidal, y segundo, plantea una serie de me-

didas tendentes a garantizar la mediana propiedad a largo plazo;

termina con el tutelaje e intervensionismo estatal, flexibilizando las

formas de la propiedad ejidal y su manejo para incorporarlas en di-

ferentes tratos, no requiriendo de la autorización de la asamblea.

Para Jesús Morett, la conclusión del reparto agrario no debió

significar el término de la obligación estatal de justicia para el sec-

tor agropecuario, la Ley sólo establece algunos planteamientos res-

pecto del desarrollo y fomento agropecuarios. La Procuraduría

Agraria y los Tribunales Agrarios, si bien son un adelanto en la cla-

sificación y autonomía agrarias, son insatisfactorios desde el punto

de vista jurídico. La PA se ha dedicado a otorgar seguridad en la te-

nencia de la tierra, sin impulsar el desarrollo socioeconómico por-

que no está facultada para ello. Debiéndose privilegiar una serie de

medidas que protegieran al ejidatario con apoyos económicos y es-

timular sus organizaciones, de tal suerte que las figuras superiores

asociativas podrían recibir facilidades para su crecimiento.

En cuanto al PROCEDE, Morett señala que tiene dos grandes

limitaciones: primero, que la reforma agraria no fue uniforme en lo

que se refiere a la dotación de recursos, ejidos con recursos fores-

tales o mineros y ejidos con tierras de labor de mala calidad; la otra

es la referente a la premura con que se llevó a cabo el procedimien-

to en muchos ejidos, de suerte tal que también legitimó acapara-

miento e injusticias.

Por otro lado, el hecho de que la Ley no penalice el uso im-

productivo de la tierra ha favorecido que ejidatarios y comuneros

abandonen la tierra, aunque dicho evento también está aparejado

con la crisis económica que vive el campo mexicano.

160


RESEÑAS

Para terminar, el autor hace referencia a la posibilidad de otor-

gar la parcela como aval para préstamo, argumento para que ejida-

tarios y comuneros pudiesen ser sujetos de crédito, contrario a esta

intención, la banca privada y la banca oficial no han extendido la

cobertura crediticia en el medio rural.

Eulalia Menéndez Zaga

Preliminares 2 11/4/04, 2:56 PM - Procuraduría Agraria · Francisco Hugo Santiago Ramírez...

Documents

Transcript of Preliminares 2 11/4/04, 2:56 PM - Procuraduría Agraria · Francisco Hugo Santiago Ramírez...