LAS ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS

Instrumento para fomentar la inversión privada eficiente en obras de infraestructura

y la prestación de servicios públicos de calidad mundial

XLI SEMINARIO INTERNACIONAL DE PRESUPUESTO PÚBLICO“Nuevos Paradigmas para el Desarrollo Económico de América Latina”

Antigua Guatemala, GuatemalaMayo 9 del 2014

Antecedentes.

La participación de la iniciativa privada en la realización de obras públicas, se ha visto tradicionalmente supeditada a la necesaria existencia de recursos fiscales provenientes ya sea de aportaciones federales, o de la contratación de deuda.

Esta situación se presenta por igual en la construcción de obras de equipamiento urbano, conjuntos habitacionales populares y urbanización de calles y avenidas, así como en la realización de grandes proyectos de infraestructura carretera o de comunicaciones por ejemplo.

Para recordar...

Naturaleza de los APP:(Asociaciones Público Privadas)

El Gobierno y el sector privado se asocian para la realización de obras de infraestructura y la prestación de servicios públicos.

* En sentido amplio:

De la privatización a cualquier forma de contratación. (Concesiones, Fideicomisos públicos, empresas paraestatales, etc.)

* En sentido estricto:

Asociación basada en la figura PFI inglesa.

Las APP son un punto intermedio.

Se utiliza en todo el mundo.

Objetivo de las APP.

*Antes:

Mecanismo para incrementar los recursos financieros de los gobiernos

para hacer obra pública.

*Ahora:

Instrumento para fomentar la inversión privada eficiente en obras de infraestructura y la prestación de servicios públicos de calidad mundial, generando empleos e incrementando la productividad.

Características de los esquemas tradicionales de ejecución de obras.

Necesaria disponibilidad de recursos fiscales suficientes o contratación de deuda.

Un alto apalancamiento para negociar; anticipos cuantiosos y flujo de pagos generalmente irregular.

Basados en proyectos elaborados por el Gobierno quien asume todos los riesgos de costos no contemplados en su ejecución.

Renegociación de costos: muy probable (50%)

2, 3 o más contratos (DFBOM) de corto y medio plazo.

Generalmente existen retrasos en la construcción.

La calidad disminuye con el tiempo. (No se contempla el mantenimiento)

Características de las APP.

Ofrecen seguridad jurídica y transparencia.

Mitigan el riesgo de incumplimiento del sector público.

Generan contratos multivalentes (DFBOM) de largo plazo que aseguran calidad, eficiencia y oportunidad en la prestación de los servicios.

Costo máximo asegurado. Difícilmente se incrementan los costos de las obras contratadas.

Los retrasos en la ejecución de las obras son aún mas raros.

Pagos contra disponibilidad y calidad.

No hay anticipos.

Características de los PPP.

Aseguran los pagos por vía presupuestal. (Irreductibles)

Prevén la cobertura de riesgos en caso de terminación anticipada.

Contempla disposiciones claras que aseguran el reembolso de la inversión y garantizan la recuperación de los créditos otorgados. (Bancables)

Los recursos son manejados por los inversionistas a través de un fideicomiso con la supervisión permanente del Gobierno, pero no ingresan a sus arcas.

Los usuarios y beneficiarios disfrutan de instalaciones y servicios de primer mundo, durante toda la vigencia del contrato.

PRÁCTICAS INDISPENSABLES PARA APP EXITOSAS *

Creación de un marco institucional eficiente

Compromiso a todos los niveles de gobierno

Marco normativo que genere incentivos y de certidumbre al inversionista privado sobre el cumplimiento del contrato

Adecuados mecanismos de solución de controversias

Marco legal no discriminatorio

Adecuada selección de proyectos

Apoyo social

Análisis de mercado

Grado de dificultad

* SHy CP

Definición de requerimientos por parte del sector público

Requerimientos claros y precisos

Mecanismo de pagos objetivos

Evaluación razonable del inversionista privado

Correcta asignación de riesgos entre el sector público y privado

Tipos de riesgos: diseño, construcción, operación, mantenimiento,

financieros, fuerza mayor, desempeño, valor residual del activo,

cambios políticos y económicos.

Es necesaria una cuantificación real del costo de los riesgos

Establecer mecanismos de mitigación de riesgos eficientes

Generación de competencia entre el sector privado

Procesos de licitación competitivos

Metodologías de evaluación claras y transparentes

Eficientes mecanismos de comunicación con el sector privado

Establecimiento de incentivos para fomentar la innovación

Aprovechamiento de la experiencia del sector privado

Distribución del costo del proyecto en el tiempo

Proyectos en tiempo y en presupuesto

Mejor mantenimiento de la infraestructura y calidad de los servicios

Generación de innovación tecnológica

Establecimiento de mecanismos de control

Análisis costo y beneficio social

Análisis costo y beneficio financiero

Suficiencia presupuestaria

Análisis del marco legal

Evaluación ex-post de los proyectos

Diseño de una estrategia adecuada para la supervisión de los proyectos

Creación de herramientas eficientes para su evaluación

Capacitación de personal

Requisitos clave (factores críticos):

Entender los PPP como un mecanismo al servicio de gobiernos y del sector privado para ofrecer a la ciudadanía obras y servicios de calidad mundial.

Instalación de un ambiente de cooperación a largo plazo.

Los gobiernos deben tener un área especializada en la materia e independiente que desarrolle planes de negocio atractivos para los inversionistas.

Principales problemas (restricciones culturales):

Desarrollo de un marco jurídico específico para la ejecución de proyectos PPP.

Niveles óptimos de especialización y eficiencia del sector privado.

Necesaria asociación entre particulares en sociedades de objeto específico. (Consorcios)

TENDENCIAS MUNDIALES

A nivel global, el Banco Mundial como el Banco Interamericano de Desarrollo y la Unión Europea, han creado organismos especializados para el fomento y desarrollo de proyectos APP, favoreciendo a los gobiernos nacionales y sub-nacionales que los implementen. (PPIAF, PIAPPEM, FOMIN, EUROsocial Fiscalidad)

Los gobiernos nacionales y sub-nacionales modifican sus leyes y reglamentos para poder implementar Asociaciones Público Privadas.

En México, las instituciones oficiales de las bancas de fomento y desarrollo, impulsan la creación de APP y privilegian la asignación de recursos no recuperables y el otorgamiento de créditos a tasas preferenciales para proyectos que se realizan mediante este esquema.

No. País Pts. No. Pais Pts.

1 Chile 85.4 10 Uruguay 43.7

2 Perú 75.2 11 Costa Rica 40.7

3 Colombia 72.4 12 El Salvador 40.3

4 Brasil 58.8 13 Trinidad y Tobago 39.9

5 Panamá 58.1 14 Jamaica 35.9

6 México 56.1 15 Paraguay 31.4

7 Guatemala 52.9 16 Argentina 19.0

8 Rep. Dominicana 49.1 17 Ecuador 17.9

9 Honduras 47.1 18 Nicaragua 15.6

19 Venezuela 10.5

MARCO LEGAL.

En Abril del 2008 el H. Congreso de Jalisco aprueba la iniciativa y promulga la Ley de Proyectos de Inversión y de Prestación de Servicios del Estado de Jalisco y sus Municipios; el Reglamento se publica en Noviembre del mismo año.

Los Municipios de Guadalajara, Zapopan y Tlajomulco, emiten sus reglamentos.

La Ley de Asociaciones Público Privadas, de aplicación federal, fue publicada en Enero y su Reglamento en Noviembre del 2012.

Se publica también el Manual que establece las disposiciones para determinar la rentabilidad social, así como la conveniencia de llevar a cabo un proyecto bajo el esquema de Asociación Público - Privada.

Ley de Proyectos de Inversión y de Prestación de Servicios del Estado de Jalisco. (PIPS)

La vigencia del contrato para la prestación de servicios deberá ser de entre 5 y 35 años.

El estimado a pagar por año no deberá exceder del 20% del presupuesto anual asignado para el gasto corriente de la entidad ejecutora.

Para el desarrollo de proyectos de inversión (infraestructura para el desarrollo) los recursos que deberá aportar la iniciativa privada deberán ser de al menos el 60% del valor del proyecto.

La Entidad Ejecutora deberá integrar, a través del Grupo Administrador del proyecto, un expediente técnico que deberá ser presentado para su aprobación al H. Congreso del Estado.

Ley PIPS

Se debe realizar un Análisis Costo Beneficio a Nivel Perfil y Nivel Prefactibilidad, con los cuales se deberá mostrar que el desarrollo del proyecto genera beneficios netos iguales o mayores a los que se obtendrían en caso de ejecutarse bajo los esquemas tradicionales.

El Congreso del Estado deberá aprobar el Proyecto respecto a:

• El techo financiero para la realización del proyecto, así como el monto de los pagos a realizarse en cada ejercicio fiscal;

• La afectación patrimonial para hacer frente a los pagos periódicos que deberán hacerse al proveedor;

• La clasificación de la naturaleza de las obligaciones, incluyendo como deuda pública las contraprestaciones que deban ser consideradas como tales.

Ley PIPS

En la publicación del Decreto aprobatorio, se deberá señalar la obligatoriedad para incluir en los presupuestos de egresos de los años que correspondan al periodo de vigencia del contrato respectivo, la partida que servirá como fuente de pago del mismo.

El Congreso autoriza de manera expresa las garantías que podrá otorgar el ejecutivo para la contratación del proyecto, de tal manera de asegurar su bancabilidad.

La Ley prevé mecanismos conciliatorios, previos a las acciones legales procedentes, como métodos alternativos para la solución de controversias.

NUEVAS OPORTUNIDADES DE INVERSIÓN.

La Ley de Asociaciones Público Privadas, de aplicación federal, introdujo dos alternativas novedosas:

1. Los proyectos de inversión productiva, investigación aplicada y/o de innovación tecnológica.

2. Los Proyectos no Solicitados.

Para los primeros se constituyó, inclusive, un Fondo para Inversiones y Desarrollo Tecnológico en los términos previstos por el Capítulo III, Sección IV de la Ley de Ciencia y Tecnología.

Para los segundos, la Ley garantiza la recuperación de lo invertido en estudios y proyectos, y otras garantías, aún cuando no se realice, no se participe o no se resulte vencedor en la licitación.

Clasificación de los proyectos

Proyectos de infraestructura económica: cuando se trate de la prestación de servicios que impliquen o requieran la construcción, adquisición y/o ampliación de activos fijos para la producción de bienes y prestación de servicios en los sectores de agua, comunicaciones y transportes, electricidad, hidrocarburos y turismo.

Clasificación de los proyectos

Proyectos de infraestructura social: cuando se trate de la prestación de servicios que impliquen o requieran la construcción, adquisición y/o ampliación de activos fijos para llevar a cabo funciones en materia de educación, ciencia y tecnología, cultura, deporte, salud, seguridad social, urbanización, vivienda y asistencia social;

Clasificación de los proyectos

Proyectos de infraestructura gubernamental: cuando se trate de la prestación de servicios que impliquen o requieran la construcción, adquisición y/o ampliación de activos fijos para llevar a cabo funciones de gobierno, tales como seguridad nacional, seguridad pública y procuración de justicia, entre otras, así como funciones de desarrollo económico y social.

Clasificación de los proyectos

Proyectos de inmuebles: cuando se trate de la prestación de servicios que impliquen o requieran la construcción, adquisición y/o ampliación de inmuebles destinados a oficinas administrativas.

Gobierno del Estado Jalisco

Desarrollador PIPS

Banco40%

Fideicomiso de Pago

# Pagos

Pago Financiamiento, Capital de riesgo y retorno

Inversión

FONADIN50%

Fideicomiso de Administración

Tarifa única por servicios# años

Recursosno

Recuperables

Cumplimiento de indicadores de disponibilidad y desempeño

Inversionista10%

Mantenimiento

ContratoPIPS

Fideicomiso de Liquidez

Esquema Jurídico

Esquema Financiero

Gobierno del Estado Jalisco

Consorcio

Ejecución de obra # meses

## Pago Tarifa por Servicios

Unitaria de Pago

Operación + Mantenimiento

Repago crédito

Pagos MultianualesAutorizados por H Congreso

(i) Fideicomiso de Administración Infraestructura

100%

FONADIN50%

Recursos no Recuperables

Banco40%

Crédito directo

Fideicomiso de Liquidez

Fianza Operativa(Vicios Ocultos Obra)

Equity10%

Capital de riesgo

Financiamientode obra

Pago equity, retorno, operación, mtto,Reservas, contingencias

Cuentas de reserva y garantía

ANÁLISIS MULTICRITERIOProceso Jerárquico Analítico

Programa que permite la evaluación de alternativas entre la realización de proyectos de infraestructura y servicios, mediante sistemas convencionales de obra pública o adquisición de bienes o servicios, ponderando 10 variables; financieras, técnicas, operacionales y políticas.

Fuente: Programa para el Impulso de las Asociaciones Público Privadas en los Estados Mexicanos. (BID)

Variables analizadas.

1. Financieras.

• Valor por dinero • Costo financiero • Costo de transacción

2. Técnicas.

• Calidad del servicio• Posibilidad de asegurar

operatividad y mantenimiento en el largo plazo

Variables analizadas.

3. Operacionales.

• Oportunidad de generar competencia • Capacidad de transferir riesgos

4. Políticas.

• Contabilización como deuda pública

• Capacidad de generar innovaciones y externalidades Institucionales positivas

• Tiempo de ejecución en la etapa de construcción

Valor por Dinero

 

Obra Pública Tradicional

Proyecto de Asociación

Público Privada

Obra Pública Tradicional 1 3.000

Proyecto de Asociación

Público Privada0.333 1

Suma 1.33 4.00

C1    

Autovalor Máximo

     

 

Obra Pública Tradicional

Proyecto de Asociación Público

PrivadaPromedio Suma

Ponderada

 

2.000

 

IDC 0.00

Obra Pública Tradicional 0.75 0.75 0.75 1.50

 

2.00

 

IA 0.00

Proyecto de Asociación Público

Privada0.25 0.25 0.25  

 

 

 

VDC 0.00

                 

Consistente                 

 

Valor por DineroContabilización como deuda

pública

Posibilidad de asegurar operatividad y

mantenimiento en el largo plazo

Capacidad de generar innovaciones y externalidades

institucionales positivas

Valor por Dinero 1.00 0.20 0.20 0.33

Contabilización como deuda pública 5.00 1.00 0.50 6.00

Posibilidad de asegurar operatividad y mantenimiento en el largo plazo 5.00 2.00 1.00 4.00

Capacidad de generar innovaciones y externalidades institucionales

positivas 3.00 0.17 0.25 1.00

Valor por Dinero Contabilización como deuda pública

Posibilidad de asegurar operatividad y

mantenimiento en el largo plazo

Capacidad de generar innovaciones y externalidades

institucionales positivas

0.01 0.12 0.19 0.12

Obra Pública Tradicional 0.75 0.17 0.13 0.67

Proyecto de Asociación Público Privada 0.25 0.83 0.88 0.33

Costo financiero Capacidad de transferir riesgos

0.07 0.12 Ranking

0.75 0.10 0.42

0.25 0.90 0.58

Capacidad de generar competencia

Tiempo de ejecución de la etapa de construcción Calidad de servicio Costo de transacción

0.07 0.07 0.12 0.09

0.83 0.86 0.10 0.90

0.17 0.14 0.90 0.10

INDICADOR DE ELEGIBILIDAD PARA SELECCIONAR PROYECTOS DE ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS EN INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS

Mediante la aplicación de un cuestionario, se examinan aspectos conceptuales de las asociaciones público privadas (APP) en infraestructura, en sus ámbitos económico, financiero y de gerencia de proyectos.

El indicador se construye con 32 variables a considerar, agrupados en 9 ó 10 grandes factores: Institucionalidad, Estrategia, Cohesión, Urgencia, Riesgos, Skatenholders, Tamaño, Competencia, Especificidad y Casuística.

Fuente: IKONS, ATN. Sergio Alejandro Hinojosa.

Factor Descripción

F 1 Institucionalidad Cualidad referida a funcionamiento y organización del sector público para llevar adelante un esquema PPP.

F 2 Competencia Presencia de condiciones de mercado que generan comportamientos adecuados de los agentes participantes y retornos normales dado el riesgo del proyecto, en un contexto de oferta y demanda.

F 3 Riesgos Evento incierto que si ocurre, tiene un efecto negativo o positivo en al menos uno de los objetivos de un proyecto, tales como plazo, tiempo, costo, ámbito o calidad.

F 4 Casuística Conocimiento de casos reales para analizar, discutir, debatir y tomar decisiones en el diseño y la implementación del proyecto

F 5 Estrategia Conjunto de planes, decisiones y metas que se adoptan para conseguir los objetivos de la organización .

No. Factor Descripción

F 6 Tamaño Dimensión en duración y tiempo de ejecución del proyecto.

F 7 Especificidad La configuración industrial o de mercado del proyecto se da en un ambiente de monopolio .

F 8 Cohesión Capacidad de unir equipos de trabajo en torno a un objetivo común .

F 9 Urgencia Necesidad de realizar el proyecto de manera “anormalmente” rápida en comparación a tiempos programados en los estudios técnicos .

F 10 Skatenholders Considera el impacto de cualquier grupo que puede afectar o ser afectado por la consecución de los objetivos del proyecto .

Variable Criterios

X301 El proyecto o iniciativa forma parte de un plan estratégico de largo o mediano plazo del gobierno.

X 302 El proyecto forma parte de una estrategia sectorial de desarrollo específica

X 303 El tamaño del proyecto o grupo de proyectos en su conjunto supera los USD 20 millones.

X 304 El período de ejecución de las obras a realizar como inversión inicial supera los 18 meses.

X 305 El impacto presupuestal de la inversión en las finanzas públicas es importante.

X 306 Existe una alta probabilidad que el proyecto pueda ser alcanzable en los tiempos políticos de la administración que lo impulsa.

X 307 El proyecto implica la generación de una serie de adecuaciones institucionales en el sector donde se implementa.

X 308 El proyecto crea una solución privada específica a un problema tradicionalmente público.

X 309 El proyecto es altamente complejo en sus especificaciones técnicas, de ingeniería (arquitectura), ambientales y de niveles de servicio.

Variable Criterios

X310 Existe experiencia previa y evidencia de mejores prácticas internacionales en el diseño y estructuración de un proyecto de características similares en países similares.

X 311 Existe experiencia previa y evidencia de mejores prácticas internacionales en el diseño y estructuración de un proyecto de características similares en países desarrollados.

X 312 Existe experiencia previa y evidencia de mejores prácticas a nivel nacional en el diseño y estructuración de un proyecto de características similares en países similares.

X 313 La posibilidad de rechazo entre los involucrados (stakeholders) es controlable.

X 314 El número de involucrados (stakeholders) es alto.

X 315 El diseño del plan de negocio o la estructuración jurídica-financiera del proyecto presenta una alta capacidad de transferir riesgos al sector privado.

X 316 El proyecto tiene capacidad de replicarse y formar parte de una solución amplia a un problema público.

X 317 El impacto social sobre los usuarios y los beneficiarios es alto.

X 318 El proyecto no genera una configuración de tipo monopólico en el sector donde se implementa.

Variable Criterios

X319 Se estima que el número potencial de proveedores para proporcionar el servicio es alto.

X 320 El proyecto presenta una alta atractividad para el sector privado. (entidades financiera, inversionistas, constructoras, operadores, etc.)

X 321 Se estima que es probable generar competencia durante el proceso de licitación del proyecto.

X 322 El proyecto no es intensivo en equipamiento de tecnología específica.

X 323 La agencia promotora cuenta con un grado de avance importante en la preparación del expediente técnico, que incluye: estudios y proyecto ejecutivo, derechos de vía, permisos ambientales y otros.

X 324 Se ha detectado que la etapa de estructuración puede ser encabezada por un Líder de Proyecto respaldado por un equipo que genere confianza a todos los involucrados. (stakeholders)

X 325 Existe un marco institucional sólido que permite una coordinación eficiente entre la entidad contratante o promotora del proyecto con otras dependencias involucradas.

X 326 El proyecto genera una alta cohesión institucional para su desarrollo.

X 327 Hay evidencia inicial que los sobrecostos y sobreplazos en la obra pública tradicional son altos.

Variable Criterios

X328 Existen cláusulas que le dan flexibilidad al contrato de ajustarse nte situaciones imprevistas para evitar una terminación anticipada del proyecto (hacerlo por etapas, opciones de prórrogas del contrato, re-equilibrio económico-financiero, ajuste de pagos, solución de controversias.

X 329 El proyecto no requiere ser ejecutado de manera urgente, ya sea por razones de índole político o por demandas de la población.

X 330 Existen estudios de mercado confiables para estimar la demanda del servicio.

X 331 El organismo ejecutor cuenta con recursos financieros suficientes para llevar adelante las etapas posteriores en lo relacionado a estudios de prefactibilidad y factibilidad.

X 332 El clima de inversión y las condiciones de la macroeconomía son favorables.

Fuente: IKONS, ATN. Sergio Alejandro Hinojosa.

Índice de Eligibilidad • Modelo estructural inicial

Aspectos a considerar como factores de éxito de las Asociaciones Público Privadas.

4. Procesos.

4.1 Procesos formales de comunicación4.2 Diseño del proceso de construcción4.3 Nivel de modularización4.4 Relaciones del equipo4.5 Control del presupuesto

 

Índice de Eligibilidad • Modelo estructural de un APP

Aspectos a considerar como factores de éxito de las Asociaciones Público Privadas.

4. Procesos.

4.1 Procesos formales de comunicación4.2 Diseño del proceso de construcción4.3 Nivel de modularización4.4 Relaciones del equipo4.5 Control del presupuesto

 

Conclusiones.

Las Asociaciones Público Privadas son el camino más viable para la realización de obras de infraestructura y de prestación de servicios.

Las administraciones públicas, estatales o municipales no tienen en la práctica capacidad de endeudamiento ni la estructura para generar proyectos de inversión.

Una cuidadosa distribución de riesgos entre autoridades y promotores o desarrolladores, asegura obras exitosas y servicios a la ciudadanía de nivel mundial.Las autoridades deben permitir que los particulares desarrollen sus potencialidades de inversión y desarrollo de proyectos.Los particulares deben, a su vez, acostumbrarse a la creación de consorcios para enfrentar los retos que representan las grandes obras de infraestructura y prestación de servicios que el país necesita.

Por su atención, muchas gracias.

Lic. Luis Fernando Alpuche Peña

feralpuche@gmail.com

Luis Fernando Alpuche Peña

Licenciado en Derecho egresado de la Universidad La Salle Campus Ciudad de México; Diplomado en Asociaciones Público Privadas (PPP) por el Banco Interamericano de Desarrollo y el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey.

En el sector privado ha sido Director de Crédito, Jurídico y Fiduciario de diversos Bancos; Director del Fideicomiso de Apoyo al Desarrollo Urbano, Vivienda y Comercio en el Estado de Jalisco (CMIC); Director General y Coordinador de Proyectos Estratégicos del Consejo de Cámaras Industriales de Jalisco (CCIJ).

En el sector público, ha sido Director General de Mejora Regulatoria y Jurídico de la Secretaría de Promoción Económica del Gobierno del Estado de Jalisco; Procurador Fiscal y Director General de Asociaciones Público Privadas de la Secretaría de Finanzas del mismo Estado; Co-autor de las iniciativas de Ley del Consejo Económico y Social para la Competitividad, la Productividad y el Empleo y de la Ley de la Ley de Proyectos de Inversión y de Prestación de Servicios ( Ley PIPS), ambas del Estado de Jalisco, en vigor, y de la Ley de Prácticas Desleales de Comercio en estudio en el Senado de la República. Fue también Asesor de la LIX Legislatura del mismo Senado de la República en materia de Combate a la Piratería, el Contrabando y el Comercio Desleal.

Es Conferencista en materia de Asociaciones Público Privadas (APP) en foros nacionales e internacionales organizados por el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, EUROsocial Fiscalidad, la Asociación Internacional del Presupuesto Público (ASIP) y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, República Argentina.

Actualmente es Asesor Jurídico del Consejo de Cámaras Industriales de Jalisco; Secretario del Consejo Directivo de México Innovación y Diseño (MIND); Maestro en el Diplomado impartido a nivel nacional por el Instituto Tecnológico de la Construcción (CMIC) sobre Asociaciones Público Privadas y se desempeña también como Consultor Independiente en materia de Asociaciones Público Privadas, Proyectos de Prestación de Servicios e Inversión en Infraestructura, y Procesos Licitatorios de Obras y Adquisiciones de Bienes y Servicios del Sector Público.

Mayo del 2014