Programa Regional de Apoyo PÚBLICA · 2019-08-19 · mover estudios e investigaciones sobre...

TRANSPARENCIAE INFORMACIÓN

PÚBLICAXIII INFORME SOBRE DERECHOS HUMANOS

FEDERACIÓN IBEROAMERICANA DE OMBUDSMANFIO

Programa Regional de Apoyoa las Defensorías del Pueblode Iberoamérica

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FEDERACIÓN IBEROAMERICANA DE OMBUDSMAN

XIII INFORME SOBRE DERECHOS HUMANOS

TRANSPARENCIA E INFORMACIÓN PÚBLICA

DirectorGuillermo Escobar

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Esta publicación ha sido realizada con el apoyo de la Cooperación Alemana, implementada por la GIZ, a través del Proyecto de Fortalecimiento de la Federación Iberoamericana de Ombudsman - PROFIO

Federación Iberoamericana de Ombudsmanwww.portalfi o.org

Programa Regional de Apoyo a las Defensorías del Pueblo de IberoaméricaFundación General de la Universidad de Alcaláwww.pradpi.org

Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbHProyecto de Fortalecimiento de la Federación Iberoamericana del Ombudsman, ejecutado por encargo del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania (BMZ)www.profi o.info

© FIOFederación Iberoamericana de Ombudsman

© PRADPIPrograma Regional de Apoyo a las Defensorías del Pueblo de IberoaméricaFundación General de la Universidad de Alcalá

© GIZDeutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbHProyecto de Fortalecimiento de la Federación Iberoamericana del Ombudsman, ejecutado por encargo del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania (BMZ)

Ilustración de portada: Pablo Maojo

Producción: Trama editorial, 2015Blanca de Navarra, 628010 MadridTel: 91 702 41 54www.tramaeditorial.es

ISBN: 978-84-943800-5-1Depósito legal: M-27315-2015


FEDERACIÓN IBEROAMERICANA DE OMBUDSMAN

XIII INFORME SOBRE DERECHOS HUMANOS

TRANSPARENCIA E INFORMACIÓN PÚBLICA

DirectorGuillermo Escobar (Universidad de Alcalá)

ColaboradoresLaura Yussen (Defensoría de Argentina)Raquel Otalora (Defensoría de Bolivia)

Cláudio Chequer (Procuraduría de Brasil)Luis Manuel Castro (Defensoría de Colombia)Guillermo Bonilla (Defensoría de Costa Rica)

Cristhian Bahamonde (Defensoría de Ecuador)Raúl Moreno y Carolina Molina (Procuraduría del El Salvador)

Marta Kindelán y José Manuel Sánchez Saudinós (Defensoría de España)Anantonia Reyes y Julio César Hernández (Procuraduría de Guatemala)

Héctor Daniel Dávalos (Comisión Nacional de Derechos Humanos de México)Armando José Aragón (Procuraduría de Nicaragua)

Raquel Mitjans (Defensoría de Paraguay) Alex M. Rueda, Oswaldo F. Lazo y Jorge E. Magán (Defensoría de Perú)

Sara Vera (Provedor de Justiça de Portugal) Rolando Meléndez y Mayra Rivera (Procuraduría de Puerto Rico)

Ariela Peralta (Defensoría de Uruguay)Liliana Rivero (Defensoría de Venezuela )Alejandra Celi (Universidad de Alcalá)

Lorenzo Cotino (Universidad de Valencia)José Luis Armendáriz (Comisión Estatal de Derechos Humanos de Chihuahua)

José Julio Fernández (Universidad de Santiago)Marcela Basterra (Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires)

Comité AsesorMónica Arenas (Universidad de Alcalá)

Juan Carlos Centeno (Academia Interamericana de Derechos Humanos, México)Anabel Cruz (Instituto de Comunicación y Desarrollo, Uruguay)

Delia FerreiraMiguel Ángel Gonzalo (Congreso de los Diputados, España)

Ricard Martínez (Universidad de Valencia)Camilo Vallejo (Fundación para la Libertad de Prensa, Colombia)

Carlos Reusser (Instituto Chileno de Derecho y Tecnologías)Manuel Sánchez de Diego (Universidad Complutense de Madrid)

Manuel Villoria (Transparencia Internacional)


Federación Iberoamericana de Ombudsman (FIO)

Consejo Rector

PresidenteManuel María Páez Monges

Defensor del Pueblo de la República de Paraguay

Vicepresidenta PrimeraLilia Herrera Mow

Defensora del Pueblo de la República de Panamá

Vicepresidente SegundoRolando Villena Villegas

Defensor del Pueblo del Estado Plurinacional de Bolivia

Vicepresidente TerceroJosé de Faria Costa

Provedor de Justiça de Portugal

Vicepresidente CuartoLuis Raúl González Pérez

Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de México

Vicepresidente QuintoJuan José Ríos Estavillo

Presidente de la Comisión Estatal de los Derechos Humanos de Sinaloa


ÍNDICE

PRESENTACIÓN ..........................................................................................

INTRODUCCIÓN ........................................................................................

I. PANORAMA INTERNACIONAL

1. Derecho Internacional Universal .......................................................... 23 2. América Latina ..................................................................................... 59 3. Europa ................................................................................................. 83

II. PANORAMA NACIONAL

1. Argentina ............................................................................................. 131 2. Bolivia .................................................................................................. 139 3. Brasil .................................................................................................... 157 4. Colombia ............................................................................................. 167 5. Costa Rica ............................................................................................ 185 6. Ecuador ............................................................................................... 197 7. El Salvador ........................................................................................... 215 8. España ................................................................................................. 231 9. Guatemala ............................................................................................ 24710. México ................................................................................................. 25911. Nicaragua ............................................................................................. 26912. Paraguay ............................................................................................... 27713. Perú ..................................................................................................... 28714. Portugal ............................................................................................... 30115. Puerto Rico .......................................................................................... 32316. Uruguay ............................................................................................... 33517. Venezuela ............................................................................................. 34518. Síntesis ............................................................................................... 363


III. ACTUACIÓN DE LAS DEFENSORÍAS

1. Bolivia .................................................................................................. 381 2. Colombia ............................................................................................. 387 3. Costa Rica ............................................................................................ 397 4. Ecuador ............................................................................................... 407 5. El Salvador ........................................................................................... 415 6. España ................................................................................................. 423 7. Guatemala ............................................................................................ 447 8. México ................................................................................................. 453 9. Nicaragua .............................................................................................. 45910. Paraguay ................................................................................................ 46311. Perú ..................................................................................................... 46512. Portugal ............................................................................................... 47513. Puerto Rico .......................................................................................... 48914. Uruguay ............................................................................................... 49515. Venezuela ............................................................................................. 50116. Actuación de las Defensorías de ámbito no nacional

16.1. Argentina (provinciales y municipales) ......................................... 51116.2. España (autonómicas) .................................................................. 52316.3. México (estatales) ......................................................................... 530

17. Síntesis ............................................................................................... 539

IV. RECOMENDACIONES A LOS ESTADOS ........................................... 557

COLABORADORES ..................................................................................... 565

MIEMBROS DE LA FIO .............................................................................. 569


PRESENTACIÓN

La presente publicación reúne las recomendaciones que se han formulado a lo largo de estos años sobre Acceso a la Información Pública y Transparencia.

Se espera que con este trabajo se continúe el seguimiento de todas ellas ante los Gobier-nos de Iberoamérica.

La tarea de construir un espacio en el que rijan los derechos humanos exige perseveran-cia y un espíritu creador. Estoy convencido que los titulares de las instituciones asociadas a la Federación Iberoamericana del Ombudsman tienen esos requisitos y podrán continuar la noble tarea expresada.

Manuel María Páez MongesPresidente de la Federación Iberoamericana del Ombudsman

y Defensor del Pueblo de la República del Paraguay


INTRODUCCIÓN

1. Este XIII Informe sobre Derechos Humanos de la Federación Iberoamericana de Ombuds-man, relativo a la transparencia e información pública, tiene, como hemos señalado en ocasiones anteriores, un doble objetivo, interno y externo. En primer lugar, refuerza los lazos de unión entre los miembros de la Federación, de conformidad con lo dispuesto en los apartados a), g) y h) de su Estatuto 1. En segundo lugar, cristaliza, nuevamente, la vocación de esta organización de servicio al progreso de la región, desde el entendimiento de que poco puede avanzarse sin la previa reflexión compartida sobre la situación, jurídica y fácti-ca, de los Derechos Humanos, y en especial de las debilidades en su protección y de las vías más adecuadas para superarlas 2. Sólo desde el conocimiento de la realidad, esta podrá cambiarse y sigue siendo válida la clásica propuesta ilustrada que confiaba encontrar las mejores soluciones tras el diálogo, público, plural y abierto, sobre las distintas alternativas posibles.

Con este XIII Informe, la Federación da nuevos pasos en su consolidación como orga-nismo a tener en cuenta en la pequeña pero cada vez más importante comunidad interna-cional de los Derechos Humanos. Frente a la lógica de lo económico, en este ámbito no debe existir competencia sino cooperación (y quizás también, a medio plazo, coordina-ción). Al menos desde la importante Observación General núm. 10, del Comité de Dere-chos Económicos, Sociales y Culturales, sobre La función de las instituciones nacionales de derechos humanos en la protección de los derechos económicos, sociales y culturales, las Defenso-rías deben integrarse, con respeto al ámbito propio de otras instancias pero también con voz propia, en los sistemas internacionales y regionales que tienen por norte la garantía progresiva (en sus facetas de respetar, proteger y cumplir) de los Derechos Humanos. Re-cuérdese que, en términos de la Resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas de 8 de marzo de 1999 (y es aceptado unánimemente en la doctrina científica), son los Esta-dos quienes tienen la «responsabilidad primordial» de hacer efectivos los Derechos Huma-nos a nivel social, económico, político y jurídico, constituyendo «el Derecho interno [...] el marco jurídico en el cual se deben materializar y ejercer los derechos humanos y las liber-tades fundamentales y en el cual deben llevarse a cabo todas las actividades [...] para su promoción, protección y realización efectiva». Siendo ello así, parece lógico que los orga-nismos nacionales e internacionales de protección colaboren entre sí de forma creciente (la

1 Señalan tales apartados que son objetivos de la FIO, respectivamente, «Estrechar los lazos de coopera-ción entre los Ombudsman de Iberoamérica, España, Portugal y Andorra»; «Realizar programas conjuntos de trabajo tendentes al fortalecimiento y modernización de las instituciones miembros de la Federación» y «Pro-mover estudios e investigaciones sobre aspectos de su competencia, con la fi nalidad de apoyar el fortalecimiento del Estado de Derecho, el régimen democrático y la convivencia pacífi ca entre los pueblos».

2 El artículo 7 c) del Estatuto de la FIO señala como objetivo de la misma «Fomentar, ampliar y fortale-cer la cultura de los Derechos Humanos en los países cuyos Ombudsman formen parte de la FIO». Por su par-te, el apartado e) del mismo precepto establece el objetivo de «Denunciar ante la opinión pública internacional las violaciones a los Derechos Humanos que, por su gravedad, así lo ameriten». Como después precisaremos, en este Informe hay mucho de denuncia.


XIII Informe sobre Derechos Humanos: Transparencia e Información pública

globalización no ha de ser sólo económica), pues su finalidad última es la misma; no hay Derechos Humanos nacionales e internacionales sino un sistema único de Derechos Humanos que cuenta con garantías nacionales (primero) e internacionales (subsidiarias y complementarias de las anteriores). En esta línea, una vía novedosa que va abriéndose ca-mino en el Sistema de Naciones, es la presentación de Informes paralelos a los guberna-mentales en los Comités derivados de tratados internacionales sobre Derechos Humanos. La Federación está en condiciones de aportar su experiencia al respecto de forma inmedia-ta, y así se deduce de las vías abiertas de colaboración con diversas instituciones 3 y de los proyectos en marcha, muchos de ellos bajo la asistencia técnica del Programa Regional de Apoyo a las Defensorías del Pueblo en Iberoamérica.

El trabajo que el lector tiene en sus manos es una buena muestra de que van dándose pasos importantes en la cooperación entre nuestra joven institución, que este año cumplirá sus veinte primeros años de vida, y las más asentadas instituciones internacionales de pro-tección de los Derechos Humanos. Las alianzas estratégicas entre la Federación y los orga-nismos que persiguen fines similares 4, aunque, obviamente, de formas distintas, debe man-tenerse en futuros Informes e incluso extenderse a nuevos ámbitos 5.

No puede olvidarse, por otra parte, la obligación internacional de cooperación, anun-ciada ya en 1966 por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Cultura-les, que establece la obligación, jurídicamente exigible, de los Estados Partes de adoptar «medidas […] mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente eco-nómicas y técnicas». La República Federal de Alemania, y en concreto su Agencia de Cooperación Internacional (GIZ) 6, y el Defensor del Pueblo de España 7, aportan, con el apoyo a este Informe, su grano de arena al cumplimiento del deber de asistencia y coope-ración internacional, dirigida en última instancia al mejor cumplimiento de los Derechos Humanos.

El XIII Informe –como los anteriores– es, entre otras cosas, un trabajo de investigación; después diremos algo sobre la metodología utilizada, que no es distinta a la propia de las ciencias sociales. La Federación sigue apostando por la conveniencia de contar con el apoyo de centros especializados en el estudio y la investigación, habiendo elegido, por décimo tercera ocasión, a la Universidad de Alcalá para ello 8. Desde que el Presidente Eduardo

3 Vid., por ejemplo, la carta de entendimiento entre la FIO, el PRADPI y la Ofi cina Regional para Amé-rica Latina y el Caribe del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, de noviembre de 2006, el convenio entre la Secretaría General Iberoamericana y la FIO, de junio de 2007, o el Convenio entre la FIO y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de abril de 2010, así como las aportaciones de representantes de las Instituciones citadas y de otras en la obra El Ombudsman en el sistema internacional de derechos humanos: contribuciones al debate, Dykinson, Madrid, 2008.

4 Aquí habría que incluir no sólo las instituciones específicamente destinadas a la protección de los De-rechos Humanos, sino también otras que bien podrían reorientar sus fines en la misma dirección, como el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y, a nivel latinoamericano, el Banco Interamericano de Desa-rrollo o la Secretaría General Iberoamericana, que cuenta entre sus funciones «incentivar y apoyar [...] las acti-vidades de asociaciones de carácter iberoamericano en los ámbitos profesional, académico e institucional».

5 Vid. al respecto las refl exiones de un nutrido grupo de expertos, vertidas primero en el seminario con-vocado por la AECID en febrero de 2006 y publicadas después como Las Defensorías del Pueblo, un puente entre la ciudadanía y el Estado en América Latina, Trama, Madrid, 2006.

6 Agradecemos a Julia Unger y Cecilia Bernuy su apoyo, por tercer año consecutivo, al trabajo que el PRADPI realiza para la FIO.

7 Agradecemos a la Defensora, Soledad Becerril, así como a su Jefa de Gabinete, Carmen Comas-Mata y al Secretario General de la Institución, José Manuel Sánchez Saudinós, sus buenos ofi cios para garantizar la continuidad del Programa y la permanente colaboración del mismo con el Defensor del Pueblo de España.

8 No es ésta la única actividad de la Universidad de Alcalá en colaboración con la FIO, como fruto del Convenio de cooperación entre ambas Instituciones, suscrito en 2002. A ella se suman, entre otras, la gestión de la web institucional de la Federación, que incluye información actualizada sobre las Defensorías, un amplio gestor documental (cercano a las 3.000 referencias), una plataforma para la comunicación on line entre los fun-cionarios de todas las Defensorías iberoamericanas, numerosas publicaciones sobre la figura del Ombudsman y


Introducción

Mondino abanderó la decisión (proseguida por sus sucesores Germán Mundaraín, Enrique Múgica, Omar Cabezas, Beatriz Merino, Anselmo Sella, Raúl Plascencia y Manuel Páez), hecha suya por el conjunto de la Federación, de elaborar una serie de Informes anuales sobre Derechos Humanos, se quiso ir más allá de la mera agregación de relatos de las expe-riencias particulares de cada Defensoría. Se consideró entonces que debía realizarse una aproximación sistemática al tema escogido en cada ocasión, conforme a un objeto y méto-do común y, a la vez, aprovechar la oportunidad del trabajo colectivo para cubrir una lagu-na evidente: la falta de estudios de ámbito netamente iberoamericano sobre Derechos Humanos; de ahí los capítulos de cada Informe destinados a exponer el panorama interna-cional y nacional en la materia. También se creyó necesario dar todavía un paso más y construir una auténtica comparación que sintetizara los elementos comunes a los ordena-mientos nacionales y la actuación de las Defensorías. Sin duda, todas estas tareas (recopila-ción de datos, exposición sistemática de los mismos, análisis y síntesis) son científicas y de ahí la colaboración de la Universidad 9, personalizada en el Director del Informe, quien diseñó su estructura (con una detallada relación de materias) y el plan de trabajo (incluyen-do amplias indicaciones de estilo y método) y coordinó todas las contribuciones 10.

2. El tema escogido por el Consejo Rector de la Federación en febrero de 2015 para este XIII Informe, hecho suyo por el Programa Regional de Apoyo a las Defensorías del Pueblo de Iberoamérica, abre una nueva perspectiva en el trabajo de la FIO, que incorpora por vez primera a su agenda, al menos de forma directa, la temática de la democracia 11. No obstan-te, el hilo conductor de buena parte de los Informes anteriores (derechos de los grupos vulnerables y tutela antidiscriminatoria) no se abandona, otorgándose especial atención a la proyección de la democracia en este ámbito. Lo que sí se mantiene es la tradicional aten-ción de la FIO a los derechos humanos y fundamentales de prestación, habida cuenta de que el abordado esta vez pertenece también a esta categoría, entendida en sentido amplio.

No es necesario insistir en este lugar en la importancia del décimo tercer tema escogido por la Federación; para constatarla basta leer los capítulos II y III del Informe, donde se da cumplida cuenta de la trascendencia de la transparencia e información pública, uno de los temas hoy más debatidos en la comunidad de los Derechos Humanos: cada vez existe ma-yor acuerdo en afirmar que sin democracia no hay derechos humanos que valgan, que de-

sobre temas de interés para éste y un Diccionario de Derechos Humanos. Asimismo, la Universidad de Alcalá mantiene desde hace años un ambicioso plan de formación continua, adecuado a las necesidades de los funcio-narios de las Defensorías del Pueblo iberoamericanas, del que forman parte, de momento, veinte cursos mono-gráficos on line, de ocho semanas de duración cada uno, una Maestría, más generalista, también on line, de dos años de duración, sobre «Derechos humanos, Estado de Derecho y Democracia en Iberoamérica», así como seminarios y talleres presenciales, de periodicidad variable. Información detallada sobre todas estas actividades puede encontrarse en http://pradpi.org.

9 Toda colaboración implica el mutuo respeto al ámbito propio de cada cual. Ciertamente, las Defenso-rías pueden legítimamente realizar estudios e investigaciones (y, de hecho, así lo hacen con cierta habitualidad), pero no es esta su principal función. Por su parte, la Universidad carece del conocimiento de las Defensorías sobre la problemática real de los Derechos Humanos y este conocimiento resulta indispensable para acometer cualquier análisis científi camente serio en este campo.

10 Como corresponde a una institución que tiene por norte el respeto a la libertad docente e investigadora de sus miembros, la Universidad de Alcalá se limitó a proponer al Director del Informe, dejando al mismo plena autonomía para realizar su función. En esta ocasión, la investigación se integra además en el marco de los Proyectos MINECO «Régimen jurídico constitucional del Gobierno 2.0-Open government. Participación y transparencia electrónicas y uso de las redes sociales por los poderes públicos» (DER2012-37844) y «Gobierno abierto: participación, transparencia, datos abiertos, colaboración y gobierno en línea», de la Corporación Uni-versitaria de Sabaneta -Unisabaneta, línea de «Derecho Público», Grupo de Investigación Pólemos (Colciencias COL0111291).

11 Vid., para una aproximación general, Ombudsman y democracia. Actas del II Congreso Internacional del PRADPI, Trama, Madrid, 2015.



mocracia es sobre todo participación de la ciudadanía en los asuntos públicos y que no hay participación posible sin la previa apropiación, por todas las personas, de la información pública necesaria para conocer, y en su caso criticar y proponer.

3. A esta Introducción corresponde realizar algunas breves precisiones sobre el punto de vista adoptado y sobre la determinación del objeto de nuestro análisis. Una vez más, el Informe es, como reza el título de la serie, sobre Derechos Humanos. Por ello, el análisis de la temática de la transparencia e información pública se realiza desde esta perspectiva primor-dial, teniendo en cuenta, en todo caso, que las Defensorías no sólo prestan atención a los derechos, en el sentido estricto del término (derechos subjetivos o intereses individuales justiciables), sino también a los mandatos a los poderes públicos que, aunque no se confi-guran como derechos propiamente dichos, se encuentran también al servicio de la digni-dad de la persona (carácter objetivo de los derechos). La línea de separación entre lo subje-tivo y lo objetivo resulta muchas veces discutible y la decisión al respecto tiene indudables connotaciones valorativas e importantes consecuencias prácticas. Por ejemplo, entender las obligaciones públicas de publicidad activa como derechos exigibles por sus titulares o como mandatos objetivos de actuación implica previas tomas de postura y conduce a formas de actuar lógicamente distintas.

Nuestra aproximación a la temática de la transparencia e información pública destaca las obligaciones de protección y promoción de este derecho por parte de los poderes públi-cos. No hay derechos sin obligaciones correlativas y la actuación típica del Ombudsman radica en el control (más persuasivo que coactivo, como es sabido) del poder público. Tras la exposición del marco jurídico general e institucional, se describe la normativa aplicable en Iberoamérica sobre la materia. La exposición de todo este panorama pone en evidencia el carácter exigible del derecho a la información pública, como auténtico derecho, sea, co-mo decíamos, en forma de típicos derechos subjetivos, sea en forma de meras obligaciones objetivas. La configuración del derecho como derecho de prestación ocupa en nuestro análisis un lugar primordial.

Por último, como también es habitual en la FIO, el Informe hace especial hincapié en la problemática de las garantías, incluyendo una apuesta por la creación o consolidación de autoridades independientes, así como en la efi cacia de procedimientos de control, tanto en la vía administrativa como judicial, sin olvidar la importancia de las labores de promoción, en coordinación con la sociedad civil. Una vez más, la FIO hace suyo el clásico aserto de que no hay derechos propiamente dichos sin garantías efi caces de los mismos.

4. En la elaboración del Informe se ha seguido un planteamiento idéntico al propio de los doce anteriores: comenzar con la descripción sistematizada de las normas jurídicas vigentes, partiendo de la creencia de que el Derecho es el marco obligado, para bien o para mal, y el instrumento principal de actuación de las Defensorías, lo que evidentemente no implica que deba esperarse sólo de él, ni mucho menos, la satisfacción de las demandas de transpa-rencia e información pública de la ciudadanía: la inaplicación de las leyes de reconocimien-to de derechos y de mandatos de actuación a los poderes públicos (muchos países cuentan con buenas leyes, en su mayoría recientes) resulta casi estructural en muchos de nuestros países y es este uno más de los muchos ámbitos del Derecho donde más llamativa resulta la distorsión entre norma y realidad.

La Federación debe insistir en los motivos de esta primera elección metodológica, que no resulta habitual en la panorámica clásica, característica de los Informes sobre Derechos Humanos hasta ahora de mayor difusión, que eran los elaborados por las organizaciones no gubernamentales. A diferencia de estas (que cumplen, desde luego una función importan-tísima), las Defensorías son entidades de naturaleza pública, de amplia legitimación demo-


Introducción

crática (nombradas normalmente por el Parlamento en un procedimiento público y con participación de las minorías), creadas y regidas por el Derecho público y que se dirigen directamente a garantizar (a veces en colaboración, a veces en conflicto) los Derechos Hu-manos frente a sus principales destinatarios, los poderes públicos, y en especial frente al Ejecutivo 12. En un Estado de Derecho (todos los países miembros de la FIO lo son), ello implica que las críticas y propuestas de actuación que las Defensorías formulen van a tomar como marco de referencia las normas jurídicas, incluyendo, naturalmente, sus omisiones y su aplicación. Hay que precaverse frente a la moda de situar el estudio de las políticas pú-blicas en el centro del análisis de los Derechos Humanos (perspectiva sin duda útil para otros objetivos), pues puede acabar diluyendo el componente obligacional de los mismos. Los Derechos Humanos son, ante todo, normas exigibles y cualquier otro planteamiento nos desviaría de la cuestión fundamental.

Desde la perspectiva señalada, se comienza exponiendo la normativa internacional uni-versal, latinoamericana y europea (capítulo I) y nacional (capítulo II) relativa a la transpa-rencia e información pública. Los análisis internacional y nacional se complementan de forma recíproca, pero dándose prioridad metodológica al segundo de ellos, que es el ámbi-to natural de actuación de las Defensorías; así por ejemplo, la sistematización temática se hizo a partir del Derecho nacional y no del internacional 13.

Evidentemente, la exposición no es sólo la exposición de las normas sino también de su contexto histórico y social, sin perder de vista el dato de su aplicación efectiva, llamándose la atención, en caso necesario, sobre los supuestos más evidentes de distorsión entre norma y realidad. El obligado seguimiento de un esquema común, además de facilitar la posterior síntesis comparativa, pone de manifiesto las carencias del Derecho en determinados países. Téngase en cuenta que, en esta materia, como en todas las que exigen una actuación posi-tiva de los poderes públicos, tan importante es lo regulado como lo no regulado.

A continuación, en el capítulo III se da cuenta de las actuaciones más significativas de las Defensorías relacionadas con el marco jurídico expuesto en el capítulo II. La exposición da cuenta especialmente de lo realizado en los últimos años, con la fecha de cierre de me-diados de 2015.

Los apartados correspondientes a cada país han sido redactados por funcionarios de las Defensorías respectivas, designados en cada caso por el titular de la Institución. Como novedad desde 2002 (año del I Informe FIO), se incorpora el punto de vista de las Defen-sorías no nacionales (Argentina, España y México). Los colaboradores siguieron de forma continuada las indicaciones de método y contenido remitidas por el Director del Informe. Gracias a Internet, la comunicación entre colaboradores y Director fue permanente, lo que permitió el intercambio recíproco de sugerencias, que sin duda contribuyó a mejorar el resultado final del trabajo colectivo.

El tono empleado en los capítulos I, II y III del Informe es predominantemente des-criptivo o expositivo. La Federación considera, en la línea de los Informes que anualmente sus miembros presentan a sus respectivos Parlamentos, que la valoración y crítica de la realidad y la propuesta de alternativas sólo pueden llegar, en su caso, tras el conocimiento exhaustivo y libre de prejuicios de dicha realidad. Esta opción metodológica no implica, ni mucho menos, la aceptación de lo existente ni la dejación del deber de las Defensorías de alertar sobre las vulneraciones, más o menos graves, más o menos frecuentes, a los Derechos Humanos. No hay crítica más contundente que la exposición de los datos de la realidad.

12 Para una panorámica, vid. la obra colectiva Defensorías del Pueblo en Iberoamérica, Th omson-Aranzadi, Cizur Menor, 2008.

13 No fue preciso forzar demasiado las categorías típicas del Derecho internacional: una nueva muestra de la posibilidad (y la necesidad) de avanzar en la construcción de una dogmática de los Derechos Humanos que dé cuenta conjuntamente de lo nacional y lo internacional.



Así, en el capítulo II, el señalamiento de las carencias de la legislación o de su ineficacia implica ya una denuncia evidente. También en el capítulo II se da cuenta de críticas a la legislación que gozan de un respaldo importante, socialmente asentado o procedente de instituciones de prestigio reconocido 14. En el capítulo III se exponen las actuaciones de las Defensorías en materia de transparencia e información pública, siendo evidente que todas ellas implican por sí solas una crítica, explícita o implícita, a los poderes públicos de sus respectivos países (si la Defensoría actúa es porque algo va mal); en este capítulo, por tanto, lo que se ofrece es, si se quiere, una exposición o descripción de la crítica. Por obvias razones de respeto institucional (también para agilizar la elaboración de este Informe) no se solicitó a las Defensorías que introdujeran críticas a su legislación o propuestas institucionales no realizadas con anterioridad. El Informe se limita así a reflejar lo realizado, por considerar que la Federación debe respetar, como es obvio, el ámbito propio de actuación de sus miembros. Quien, desde una arcaica desconfianza en las instituciones, siga creyendo que la actuación de las Defensorías resulta poco efectiva, que se asome a las páginas de este Infor-me y se percatará de lo contrario.

Los capítulos II y III concluyen con una síntesis comparada de los respectivos panora-mas nacionales. Creemos que la comparación, fruto del intercambio de experiencias y del diálogo sobre las soluciones adoptadas ante los mismos desafíos, es la base para el progreso común, en la línea de los objetivos fundacionales de la Federación. Precisamente es a partir de este diálogo como se formulan las Recomendaciones del Informe.

Por último, en vez de incluir un voluminoso anexo con la documentación más impor-tante, se ha optado por la referencia a las páginas web de mayor interés, lo que en muchos casos tiene el valor añadido de facilitar la constante actualización y ampliación de la infor-mación; por obvias razones de espacio, las aportaciones contenidas en los capítulos I, II y III se limitan a lo esencial, sin entrar demasiado en la exposición de los detalles. Cuando los colaboradores lo consideraron conveniente, las citas a páginas web y a documentos relevan-tes figuran en las notas a pie de página y, en su caso, también al final de cada apartado de los capítulos I, II y III. También en el gestor documental del PRADPI (http://pradpi.org/), el lector podrá encontrar los documentos más importantes.

5. Como en años anteriores, el propósito de este XIII Informe va mucho más allá de lo meramente informativo (descripción de la normativa aplicable y de la actuación de las Defensorías) o de lo estrictamente académico (sistematización de la información, metodo-logía adecuada y síntesis comparada). Es más: su finalidad principal es, ante todo, contri-buir a modificar una realidad considerada (con distintos grados de intensidad, como es obvio) por todos los miembros de la Federación como necesitada de importante mejoría. De ahí la trascendencia del capítulo final (Recomendaciones a los Estados), que sintetiza los anhelos de las Defensorías que componen la Federación, dando voz y forma a las de-mandas y necesidades de la ciudadanía, cuya realidad inmediata bien conocen, gracias a su esfuerzo cotidiano en la resolución de problemas, más o menos acuciantes, más o menos graves, pero siempre con nombres y apellidos concretos.

El procedimiento de elaboración de las recomendaciones, que sigue la pauta marcada en los Informes anteriores, en una suerte de costumbre administrativa de la Federación, ha sido aún más participativo que el seguido en los capítulos anteriores, al abrirse eficazmente,

14 Téngase en cuenta que el capítulo II se integra de colaboraciones de funcionarios designados por sus respectivas Instituciones pero que no han sido aprobadas ofi cialmente por éstas. Si cada funcionario, que participa en el Informe en nombre de su Institución, fuera mucho más allá de lo descriptivo, sería aconsejable el respaldo explícito del titular de su Institución, lo que haría imposible el cumplimiento de los plazos estable-cidos. La referencia a críticas externas evita estos problemas y sirve mejor a la fi nalidad de evitar un tratamiento totalmente aséptico de la legislación nacional. Además, en principio, gozarán de mayor legitimidad las opinio-nes de instituciones de prestigio que las emitidas por una sola persona.


Introducción

en este solo capítulo final, a la intervención de instituciones ajenas a la Federación. Sobre una versión preliminar, elaborada por el Director del Informe a partir de los estándares internacionales 15 y de la experiencia de las mismas Defensorías, los colaboradores naciona-les del Informe y un equipo de diez expertos de alto nivel realizaron comentarios y sugeren-cias, que fueron incorporados por el Director a un segundo borrador. Tras añadir, en la medida de lo posible, las sugerencias de los propios titulares de las Defensorías (en concre-to, de Ecuador, España, Nicaragua y Perú), un tercer texto fue finalmente aprobado por asentimiento del Comité Directivo de la Federación.

Aunque las recomendaciones hablan por sí solas, quizás no estén de más unas breves palabras sobre su filosofía subyacente. Se trata de recomendaciones a los Estados, pues se confía en estos la mayor responsabilidad en la transformación del actual estado de cosas y no se consideró conveniente, a la vista de la naturaleza de la Federación, dirigirlas a institu-ciones privadas o de orden internacional. Dentro del Estado, las recomendaciones se diri-gen especialmente a los poderes legislativo y ejecutivo, dada la tradicional inhibición de las Defensorías en el ámbito propio del poder judicial. La ordenación de las recomendaciones se realiza, con ligeras variaciones, según los temas abordados en los capítulos anteriores, y en relación a cada una de aquellas habrá de determinarse a qué órgano se dirigen, lo que puede variar ligeramente de un país a otro. En todo caso, se trata, como resulta inevitable, de recomendaciones en cierto modo genéricas, pues no se dirigen a ningún Estado en particular. Desde luego, no resultan vinculantes para los miembros de la Federación (esta carece de potestades de esa índole), pero cabe esperar que operen como fuente de inspira-ción de sus futuras actuaciones en la materia. Cada Defensoría sabrá el modo de concretar algo más su contenido y alcance, de cara a los poderes públicos de sus respectivos países.

Siguiendo la tónica habitual de actuación de las Defensorías, se ha pretendido elaborar un catálogo realista y, en la medida de lo posible (por cuanto se dirigen a Estados a veces muy distintos), también concreto de recomendaciones, a medio camino entre la utopía inalcanzable y el posibilismo de cortos vuelos. La Federación considera que resulta posible cumplir estas recomendaciones y, de hecho, buena parte de ellas resultan innecesarias por haberse cumplido ya en varios Estados; de ahí el empleo, al comienzo, de la fórmula «en aquellos casos en que no hayan adoptado medidas equivalentes».

Con sinceridad creemos que el texto (cuya legitimidad política es indudable, al contar con el apoyo de veinte Instituciones nacionales de designación parlamentaria) finalmente aprobado, y que cierra las páginas de este Informe, puede ser útil para el trabajo cotidiano de otras Instituciones, públicas o privadas, relacionadas con la transparencia e información pública, más teniendo en cuenta que en época de crisis de la democracia resulta más nece-sario que nunca tomarse en serio el deber de los poderes públicos de suministrar a la ciuda-danía los datos necesarios para que la participación en los asuntos públicos resulte plena y eficaz.

Por último, llamamos la atención sobre tres puntos de esencial importancia para la vida de la Federación: en primer lugar, la configuración progresiva de una suerte de cuerpo doctrinal propio, dada la intersección material entre los trece Informes realizados hasta ahora, que se traduce en concretas referencias, en las recomendaciones de este XIII Informe a las realizadas en los anteriores, en una buena muestra de la unidad característica de lo que viene denominándose el sistema de los derechos y de la coherencia en el actuar de la Fede-ración. En segundo lugar, la publicación, nuevamente bajo los auspicios del Programa Regional de Apoyo a las Defensorías del Pueblo en Iberoamérica, de un mecanismo de seguimiento periódico de las recomendaciones de años anteriores, desgranadas en un selec-

15 Téngase en cuenta que varias de las recomendaciones que se incluyen corresponden a obligaciones inter-nacionales asumidas por buena parte de los Estados, cuestión esta no detallada en el texto aprobado por la FIO, por no hacerlo demasiado farragoso y por encontrarse en dependencia de las ratificaciones correspondientes.



to pero significativo conjunto de indicadores muy específicos y detallados, como una for-ma de evitar que nuestros Informes se queden en un mero ejercicio intelectual 16 o en una tarea totalmente inútil. No se pretende otra cosa que, en línea con nuestro mandato esta-tutario, seguir trabajando en la constante promoción del respeto a los Derechos Humanos, siempre en la línea de avanzar sobre lo realizado, evitando tener que comenzar de nuevo cada día. En esta misma dirección, en tercer lugar, insistiendo en la línea de Informes ante-riores, debemos recordar la conveniencia de avanzar en la difusión del Informe, a nivel nacional e internacional, contando para ello, como no podía ser de otra manera, con la activa colaboración de los miembros de la Federación y de las instituciones internacionales que comparten, directa o indirectamente, los mismos objetivos. Al igual que sucede con los Informes que anualmente las Defensorías presentan en sus respectivos Parlamentos, el se-guimiento de las recomendaciones dependerá de su intrínseca bondad pero también, y quizás sobre todo (en una sociedad dominada por los medios de comunicación), de nuestra capacidad para dar a conocerlas en los lugares oportunos.

16 Tampoco se trata de convertir las recomendaciones en normas vinculantes para los Estados, algo que resultaría difícil, por su generalidad y que en todo caso no está previsto ni en los Estatutos de la Federación ni en el Derecho propio de los países miembros de la FIO.


I. PANORAMA INTERNACIONAL


1. DERECHO INTERNACIONAL UNIVERSAL *

1. MARCO JURÍDICO EN EL ÁMBITO DE NACIONES UNI-DAS: 1.1. El reconocimiento de la libertad de expresión; 1.2. Consejo (antigua Comisión) de Derechos Humanos y la Relatoría Especial; 1.3. El consenso en las Declaraciones internacionales conjuntas; 1.4. El tardío pero importante reconocimiento por el CDH; 1.5. Acceso a la información en el PNUD. 2. RECONOCIMIENTO EN OTROS ÁMBITOS INTERNACIONALES: 2.1. Transparencia de los orga-nismos fi nancieros internacionales; 2.2. Otras regiones; 2.3. El Go-bierno Abierto y su Alianza internacional. 3. VINCULACIÓN DEL ACCESO A LA INFORMACIÓN CON OTROS DERECHOS: 3.1. El acceso a la información y medio ambiente; 3.2. Control de la Administración y lucha contra la corrupción; 3.3. Derecho a la ver-dad; 3.4. Acceso a la información pública… en el marco del «habeas data»; 3.5. El derecho a la participación política; 3.6. El derecho a la información sobre derechos humanos; 3.7. Las obligaciones de in-formación en el ámbito de la transparencia fi scal; 3.8. Un derecho a los datos abiertos. 4. OBLIGACIONES DE LOS ESTADOS: 4.1. Obligados y ámbito de la información; 4.2. Obligaciones de actividad y principio de máxima transparencia; 4.3. El titular del derecho y los sujetos cualifi cados; 4.4. El ejercicio del derecho; 4.5. Los límites a los límites; 4.6. Garantías ante una autoridad independiente y garantía judicial; 4.7. La protección de la fi ltración de información pública. 5. GARANTÍAS JURÍDICAS. 6. EL PAPEL DE LA SOCIEDAD CIVIL. 7. FUENTES DE INTERNET

. MARCO JURÍDICO EN EL ÁMBITO DE NACIONES UNIDAS

.. El reconocimiento de la libertad de expresión

El reconocimiento del acceso a la información pública y la transpa-rencia viene esencialmente de la mano de la libertad de expresión e información en un proceso de individualización que va a ser el objeto central de estas páginas al tratarse de un derecho de nueva generación. El punto de partida internacional es, pues, el amplio reconocimiento general de estas libertades esenciales para una democracia.

Aunque las resoluciones y textos iniciales reconocieran la libertad de expresión y de información, y hoy día se interprete rotundamente como derecho de acceso a la información pública, en aquellos mo-

* Abreviaturas: CDH = Comité de Derechos Humanos; ONU = Organización de las Naciones Unidas; PIDCP = Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.



mentos no se entendían proyectadas para el acceso a la información pública y la transparencia.

En cualquier caso, en la Resolución 59(1) de 14 diciembre de 1946 de la Asamblea General de la ONU se aseveró que:

«La libertad de información es un derecho humano fundamental y la piedra de toque de todas las libertades a las cuales están consagradas las Naciones Unidas» e incluye «el derecho a juntar, transmitir y publicar noticias» 1.

El artículo 19 de la DUDH dispone que:

«Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión.»

En términos similares, el PIDCP de 1966 reconoce estas liberta-des también en su artículo 19:

«1. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones.2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por es-crito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entra-ña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones, que deberán, sin embargo, estar expresa-mente fi jadas por la ley y ser necesarias para:

a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás;b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.»

Cabe ya llamar la atención de que el texto expresamente protege «investigar y recibir informaciones» (art. 19 DUDH) y «la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole» (art. 19. 2º PIDCP). Y este contenido del derecho es el punto de partida de la iusfundamentalización del acceso a la información pública.

.. Consejo (antigua Comisión) de Derechos Humanos y la Relatoría Especial

En marzo de 1993 la Comisión de Derechos Humanos de la ONU creó la Relatoría Especial de la ONU para la Libertad de Opinión y Expresión 2 con la fi nalidad de determinar el contenido de estas liberta-des. A partir de los iniciales informes del Relator de 1997, la Comisión de Derechos Humanos le solicitó su profundización en la dimensión

1 ONU, Resolución de la Asamblea General No. 59(1) de 14 de diciembre de 1946 «Calling of an International Conference on Freedom of Information».

2 Resolución 1993/45, de 5 marzo de 1993.

El reconocimiento del derecho a investigar, buscar y recibir informaciones

El reconocimiento inicial de la libertad de expresión en los tratados básicos


I. Panorama Internacional: Derecho Internacional Universal

del derecho relativa a la búsqueda de información 3. Pues bien, ya en su Informe anual de 1998. Afi rmó que el artículo 19 PIDCP incluye:

«El derecho de buscar, recibir e impartir información impone una obli-gación positiva sobre los Estados para asegurar el acceso a la información, particularmente respecto a la información que está en manos del Go-bierno en todo tipo de sistema de almacenamiento y recuperación…» 4.

También en el Informe de 1999 manifestó un especial interés por el acceso a la información pública, subrayando la introducción de este derecho en diversas constituciones nacionales y su emergente regula-ción, sus confl ictos y restricciones. El informe afi rmó que:

«El derecho de acceso a la información en poder del Estado es uno de los fundamentos de la democracia representativa. […] El titular de la in-formación es el individuo que delegó en los representantes el manejo de los asuntos públicos. Asimismo, la información que el Estado utiliza y produce se logra con fondos que provienen de los impuestos que pagan los ciudadanos.» «Contar con procedimientos que garanticen el acceso a la información en poder del Estado contribuye al control de la gestión esta-tal y es uno de los mecanismos más efi caces para combatir la corrupción.» 5

Esta atención aún fue más intensa en el Informe del año 2000 6 que se han dado a llamar, impropiamente, «normas de la ONU». Ahí, como principio Núm. 4 de una posible futura resolución, se dio la afi rmación contundente de que el acceso a la información pública era un derecho fundamental, sometible a restricciones excepcionales:

«4. El acceso a la información en poder del Estado es un derecho fun-damental de los individuos. Los Estados están obligados a garantizar el ejercicio de este derecho. Este principio sólo admite limitaciones ex-cepcionales que deben estar establecidas previamente por la ley para el caso que exista un peligro real e inminente que amenace la seguridad nacional en sociedades democráticas.»

En la fundamentación de este derecho, se afi rmaba que «es uno de los pilares fundacionales de las democracias», que la información es del ciudadano, no del Estado, «el titular de la información es el individuo que delegó en los representantes el manejo de los asuntos públicos.» (§ 18)

Por cuanto a su contenido ya se indicaba que «las personas tienen derecho de requerir documentación e información registrada en archi-vos públicos o procesada por el Estado, es decir información conside-rada de una fuente pública o documentación ofi cial del Estado.» (§ 18)

3 Resolución 1997/27, 11 abril 1997, párrafo 12(d).4 Informe del Relator Especial, Promoción y protección del derecho a libertad de

opinión y expresión, ONU Doc. E/CN.4/1998/40, 28 enero 1998, párr. 14.5 Informe del Relator Especial sobre la protección y promoción del derecho a

la libertad de opinión y expresión, UN doc. E7CN.4/1999/64, 29 de enero de 1999, pp. 28 y ss.

6 Informe del Relator Especial, Promoción y protección del derecho a libertad de opinión y expresión, ONU Doc. E/CN.4/2000/63, 18 enero 2000, en especial pp. 30 y ss.

Las «normas de la ONU» en el Informe del año 2000

La profundización del Relator en el derecho a buscar y recibir informaciones y la mención de las obligaciones del Estado



Y «las limitaciones a los archivos en poder del Estado deben ser excepcionales» y «claramente establecidas en la ley y aplicable sólo en el caso que exista un peligro real e inminente que amenace la seguri-dad nacional en sociedades democráticas. Se considera por lo tanto que cada acto restrictivo de acceso a la información debe ser resuelto sobre la base de cada caso peticionado.» También que debe revisarse la «información considerada de carácter clasifi cada, a cargo de una instancia judicial independiente capaz de balancear el interés de pro-teger los derechos y las libertades de los ciudadanos con la seguridad nacional.» (§ 20)

Sin perjuicio de que ya existía un acervo importante en materia de acceso a la información pública en medio ambiente, lo cierto es que en el camino al reconocimiento como derecho fundamental y en la concreción de su contenido, fue muy importante la acción de la ONG «Artículo 19, Campaña Mundial para la Libertad de Expresión». Ya el 1 de octubre de 1995, con otros institutos convocó a un grupo de exper-tos que aprobaron los «Principios de Johannesburgo sobre la Seguridad Nacional, la Libertad de Expresión y el Acceso a la Información» 7. Va-rios de los principios se irían concretando y acabarían tomando cuerpo jurídico. Estos principios tuvieron claro eco en el Relator Especial para la Libertad de Opinión y Expresión de la ONU, en sus informes men-cionados de 1996, 1998, 1999 y 2001, así como en ámbitos regionales que se analizan en los capítulos relativos a Iberoamérica y Europa.

En el año 1999 esta organización publicó el documento «El dere-cho de saber del público: Principios sobre la Legislación en materia de la Libertad de Información (los Principios de Artículo 19)» 8. Tales prin-cipios traían causa de la diversa normativa y jurisprudencia supranacio-nal, nacional y sectorial. De igual modo, se impulsó una ley modelo de acceso a la información muy detallada a partir de tales principios 9.

.. El consenso en las Declaraciones internacionales conjuntas

El 26 de noviembre de 1999 «bajo los auspicios» de esta ONG «Ar-tículo 19», los tres relatores internacionales sobre libertad de expre-sión, el Relator Especial de la ONU para Libertad de Opinión y Ex-presión, el Representante de la OSCE sobre la Libertad de los Medios

7 «Principios de Johannesburgo sobre la Seguridad Nacional, la Libertad de Expresión y el Acceso a la Información». Londres, Reino Unido, 1996, fueron con-vocados por tal ONG «Artículo 19», el Centro Internacional Contra la Censura, en colaboración con el Centro de Estudios Legales Aplicados de la Universidad de Witwatersrand, en Johannesburgo. Y tuvieron eco en el Relator Especial para la Li-bertad de Opinión y Expresión de la ONU, en sus informes a las sesiones de 1996, 1998, 1999 y 2001. Acceso en español en http://goo.gl/dPfId9

8 Ahí se afi rman los principios de 1. El acceso a la información como derecho humano; 2. El acceso a la información en una sociedad democrática; 3. Transparen-cia y desarrollo; 4. Obligación de las autoridades; 5. El periodismo y el acceso a la información; 6. Protección de las fuentes periodísticas; 7. Legislación sobre acceso a la información; 8. Excepciones al acceso a la información; 9. Protección de las fuen-tes; 10. Protección legal del acceso a la información. http://www.article19.org/data/fi les/medialibrary/1797/12-04-26-REPORT-rtk-SP.pdf

9 http://www.article19.org/pdfs/standards/modelfoilaw.pdf

La importante labor de la ONG «Artículo 19» en la base de las declaraciones internacionales



de Comunicación Social y el Relator Especial de la OEA sobre la Li-bertad de Expresión adoptaron una declaración conjunta en la que se afirmaba que:

«Está implícito en la libertad de expresión el derecho del pueblo al acce-so abierto a la información y de saber qué es lo que los gobiernos están haciendo para el pueblo; sin esto, la verdad se extinguiría y la participa-ción popular del gobierno permanecería fragmentada.» 10

El 16 de noviembre de 2000, estos relatores, con otras institucio-nes públicas y privadas adoptaron en Perú los Principios de Lima so-bre derecho de acceso a la información 11. Estos principios, en buena medida integraban bastantes de los referidos principios de la ONG artículo 19 y tienen especial proyección en Iberoamérica.

De especial importancia fue la Declaración conjunta sobre acceso a la información y sobre la legislación que regula el secreto de 6 de di-ciembre de 2004 12. Ahí los relatores se asumían en buena medida los principios antes afi rmados y se detallaba el contenido y garantías de este derecho. Así, en la Declaración se reconocía el derecho humano como fundamental, la publicidad activa, el derecho, la presunción de que toda la información es accesible, las excepcionales limitaciones a este derecho, la necesidad de cumplir normas mínimas de gestión de archivos, el derecho al recurso y las medidas de fomento. Sobre el secreto, se impulsaba a la revisión normativa, la prohibición de san-cionar a periodistas y sociedad civil por divulgar información fi ltrada y la fi gura de los denunciantes de irregularidades (whistleblowers) que actúen de buena fe.

También cabe tener en cuenta la Declaración conjunta de 9 de diciembre de 2006 13. Aunque era centralmente sobre otra cuestión (ataques a periodistas), en ella se subrayó la gran importancia de la sentencia del caso Claude Reyes y otros de la Corte Interamerica-na de ese mismo año, que se analiza con detalle en el estudio sobre Iberoamérica (1.2). De igual modo, se hizo mención de la Carta de Transparencia para las Instituciones Financieras Internacionales 14 y se llamaba a los bancos y organismos fi nancieros internacionales ha-cia la adopción de normativas aperturistas. Así mismo, se invitaba a adoptar políticas de transparencia a los organismos públicos inter-nacionales y las organizaciones intergubernamentales, incluyendo la publicidad activa y derecho de acceso, con posibilidad de garantías.

Como puede apreciarse, entre las instituciones es bien amplio.

.. El tardío pero importante reconocimiento por el CDH

Como es sabido, el Comité de Derechos Humanos es un órgano de expertos independientes que vigila el cumplimiento del PIDCP por

10 http://www.oas.org/es/cidh/expresion/showarticle.asp?artID=141&lID=2 11 http://www.oas.org/es/cidh/expresion/showarticle.asp?artID=158&12 http://www.oas.org/es/cidh/expresion/showarticle.asp?artID=319&lID=2 13 http://www.oas.org/es/cidh/expresion/showarticle.asp?artID=746&lID=2 14 http://www.ifi transparency.org/doc/charter_sp.pdf



los Estados que lo han ratifi cado. El mismo revisa y hace comenta-rios sobre los informes periódicos que los Estados le remiten sobre el cumplimiento del tratado, asimismo emite informes periódicos y es-tudia las denuncias individuales en el marco del protocolo facultativo a este tratado. Sus resoluciones no son obligatorias, pero suelen ser cumplidas. Se trata de una institución de gran importancia respecto de la libertad de expresión e información.

Pues bien, su actuación respecto del derecho de acceso a la infor-mación pública no fue llamativa prácticamente hasta su Observación general Núm. 34 de 2011 15 que en sus puntos 18 y 19 es relativa al «Derecho de acceso a la información». La misma reconoce rotunda-mente que «el párrafo 2 del artículo 19 enuncia un derecho de acceso a la información en poder de los organismos públicos.» (§ 18). Como se concreta en el apartado relativo a las obligaciones de los Estados (infra 4), esta OG determina qué información, quiénes son obliga-dos, señala que el contenido de este derecho en principio es para los medios de comunicación (§ 18). Y como se verá (infra 4.3), su § 44 prevé la extensión de la consideración de periodistas. Igualmente, el § 19 desarrolla las obligaciones concretas y la publicidad activa, la obligación de adecuación legal, que el acceso a la información pública ha de ser fácil y las garantías y recursos (§ 18).

Cabe señalar que unos meses antes de la Observación general Núm. 34, en el marco de denuncias particulares Nurbek Toktaku-nov, el CDH aprobó el Dictamen del caso, Nurbek Toktakunov vs. Kirguistán Comunicación Núm. 1470/2006), 28 de marzo de 2011, en el cual se acaban de asentar los elementos básicos del acceso a la información pública como integrantes de la libertad de expresión e información.

Toktakunov es un consultor jurídico de una asociación pública de derechos humanos y solicitó saber el número de personas condenadas a la pena capital en Kirguistán. En su resolución el Comité reconoce sin duda el acceso a la información pública dentro del artículo 19. 2 PIDCP.

El derecho de acceso a la información pública y contenido básico del mismo se afi rma rotundamente como integrante del derecho del artículo 19. 2º PIDCP pues:

«si el derecho de toda persona a recibir información en poder del Es-tado, derecho protegido por el artículo 19, párrafo 2 del Pacto, tiene como corolario una obligación del Estado de proporcionar esa infor-mación, de forma que la persona interesada tenga acceso a ella o reciba una respuesta que incluya una justifi cación cuando, por cualquier razón admitida por el Pacto, el Estado esté autorizado a restringir el acceso a la información en un caso específi co» (§ 7).

...«derecho a “buscar” y “recibir” “informaciones”, que fi gura en el artículo 19, párrafo 2 del Pacto, incluye el derecho de toda persona a recibir información en poder del Estado, con las excepciones permitidas por las restricciones establecidas en el Pacto» (§ 6.3 y ss.)

15 Comité de Derechos Humanos, 102º período de sesiones, 11 a 29 de julio de 2011. http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/docs/CCPR.C.GC.34_sp.doc

Los Dictámenes del CDH que han consolidado el reconocimiento del derecho. El caso Toktakunov de 2011 consagra el reconocimiento internacional del derecho

La Observación general Núm. 34 de 2011 del CDH



El Comité añade además (§ 6.3 y ss.) que no es necesario acreditar un interés legítimo, al menos para cuestiones de interés público. Por cuanto a la titularidad y alcance del derecho, claramente lo extiende más allá de los periodistas, lo cual era importante porque desde 1999 se restringía el derecho para el Comité. Y se extiende especialmente el derecho a quienes, como el solicitante, ejerce funciones especiales de «vigilancia» sobre cuestiones de interés público. Por todo ello se concluyó que el «Estado parte tenía la obligación de proporcionar al autor la información solicitada, o bien de justifi car cualquier res-tricción del derecho a recibir información en poder del Estado con arreglo al artículo 19, párrafo 3, del Pacto.»

Se añade además que no es necesario interés legítimo, al menos para cuestiones de interés público. Además, este derecho a buscar in-formación se extiende más allá de los periodistas, a quienes desde 1999 para el CDN venía más reservado en buena medida el alcance del derecho a buscar información 16. Y se extiende especialmente a quienes, como el solicitante, ejerce funciones especiales de «vigilan-cia» sobre cuestiones de interés público. La información solicitada se considera por el CDN sin duda de interés público 17. Por todo ello, el «Estado parte tenía la obligación de proporcionar al autor la informa-ción solicitada, o bien de justifi car cualquier restricción del derecho a recibir información en poder del Estado con arreglo al artículo 19, párrafo 3, del Pacto.» (§ 7.7.). Se trata de la resolución de referencia en la materia por el CDN.

Hay que destacar también el Dictamen del CDN que resuel-ve el caso Rafael Rodríguez Castañeda vs. México, Comunicación 2202/2012, de 18 de julio de 2013. El sujeto pretendía el acceso directo a las papeletas utilizadas y nulas en la elección presidencial. Dicha solicitud fue denegada por el Instituto Federal Electoral. El Comité considera que aunque el acceso a la información incluye toda aquella en poder del Estado, y que «los Estados Partes deben hacer todos los esfuerzos para garantizar el acceso fácil, rápida, efectiva y práctica a dicha información (ibíd., §. 19).» (§. 7), en el supuesto la denegación estaba amparada por artículo 19. 2 PIDCP. En este caso la fundamentación de los límites por el CDN es algo confusa, como se expondrá en su momento.

.. Acceso a la información en el PNUD

En el ámbito del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), hay que tener especialmente en cuenta su «Política sobre la Divulgación de la Información Pública» 18. Esta normativa existe des-de 1997, si bien actualizada de manera importante en varias ocasio-nes, la última en marzo de 2013. Esta política contiene los elementos

16 Así, en Comunicación Núm. 633/1995, Gauthier c. el Canadá, dictamen aprobado el 7 de abril de 1999, párr. 13.4.

17 Con apoyo en resoluciones 2003/67 y 2004/60 de la Comisión de Derechos Humanos sobre la cuestión de la pena capital, y en el Documento de Copenhague.

18 http://www.undp.org/content/undp/es/home/operations/transparency/in-formation_disclosurepolicy.html

El caso Rafael Rodríguez Castañeda vs. México de 2013 extiende el ámbito del derecho, aunque permite su restricción



básicos que se han ido decantando (presunción a favor de la divul-gación; concreción de la transparencia activa y los ítems a publicar, ejercicio del derecho, excepciones al mismo con concreciones respec-to de confi dencialidad y evaluación de daños y prevalencia del interés público; garantías y proceso de revisión). Respecto de la garantía cabe la apelación a través del independiente «Grupo de Supervisión de la Divulgación de Información».

. RECONOCIMIENTO EN OTROS ÁMBITOS INTERNACIONALES

.. Transparencia de los organismos fi nancieros internacionales

La llamada «Iniciativa para la Transparencia Mundial», «GIFT» 19, una red de la sociedad civil aprobó la «Carta de Transparencia para las Instituciones Financieras Internacionales» 20, que proclama los nueve principios para este ámbito: Principio 1: El derecho de acceso; Prin-cipio 2: Divulgación automática; Principio 3: Acceso a la toma de decisiones; Principio 4: El derecho a pedir información; Principio 5: Excepciones limitadas; Principio 6: Apelaciones; Principio 7: Protec-ción de denunciantes de buena fe; Principio 8: Promoción de la liber-tad de información; Principio 9: Revisión regular.

Pese a que este tipo de instituciones comenzaran a adoptará nor-mativas y políticas desde la Declaración de Río (como la «Política» de 1993 del Banco Mundial, esta organización civil afirmaba que hay una real «presunción a favor del secreto». Por ello se expresaba el inte-rés de desarrollar estas políticas para el Banco Mundial y los bancos de desarrollo regionales –así como los organismos de política monetaria como el Fondo Monetario Internacional y organismos de comercio como la Organización Mundial de Comercio.

La ya referida Declaración conjunta de los relatores de libertad de expresión de 9 de diciembre de 2006 21 hizo mención expresa de esta Carta y la importancia del movimiento y se invitaba a estos organis-mos a adoptar políticas de transparencia, incluyendo la publicidad activa y derecho de acceso, con posibilidad de garantías recogiendo los principios antes mencionados en líneas generales 22.

19 Se trata de una red de sociedad civil, creada en Georgia, EE.UU., en febrero de 2003, Iniciativa Mundial para la Transparencia Fiscal (GIFT) que trabaja con países de todo el mundo para avanzar en la institucionalización de normas globales y mejoras continuas y de calado en el ámbito de la transparencia fi scal, la participación y la rendición de cuentas. http://www.ifi transparency.org

20 http://www.ifi transparency.org/doc/charter_sp.pdf 21 http://www.oas.org/es/cidh/expresion/showarticle.asp?artID=746&lID=2 22 «-Los órganos públicos, sean nacionales o internacionales, manejan informa-

ción en nombre del público y no de ellos mismos, y deberán, con limitadas excepcio-nes, proveer acceso a esa información.

-Los organismos públicos internacionales y las organizaciones intergubernamen-tales deberán adoptar políticas internas de cumplimiento obligatorio que reconozcan el derecho del público de acceder a la información que manejan. Dichas políticas deben establecer la divulgación de información clave por iniciativa propia de los organismos, así como el derecho a recibir información ante peticiones concretas.

El impulso de la «Carta de Transparencia para las Instituciones Financieras Internacionales»



Son importantes las políticas y normativas internas adoptadas por estas entidades que desde los años 90 existen y se han ido sometiendo a importantes mejoras en los últimos años. Así, la Política del Banco Mundial sobre la Divulgación de la Información se aprobó en su pri-mera versión en 1994. En diciembre del 2009 publicó una primera revisión de su Política de Acceso a la Información, que el 1 de julio del 2010 entró en vigor 23. El FMI revisó sus políticas de transparencia en 2013 24. El Banco Interamericano de Desarrollo, tras su política de 1994, el 12 de mayo de 2010 aprobó también su nueva política 25. También el Grupo Africano de Bancos de Desarrollo, Banco Asiático de Desarrollo, Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarro-llo cuentan con políticas desde los años noventa actualizadas en los últimos años.

De otra parte, estas instituciones fi nancieras, como entre otras el Banco Mundial, tienen importantes programas de fomento de la transparencia en los países con los que colaboran 26.

.. Otras regiones

A partir del reconocimiento de la libertad de expresión en la Carta Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos, 27 de junio de 1981 27, el 23 de octubre de 2002 la Comisión Africana emitió la De-claración de Principios sobre Libertad de Expresión en África, en cuyo capítulo IV sobre «Libertad de información» se reconocen de manera generosa los principios básicos del acceso a la información pública 28.

En otras regiones del mundo también se ha percibido con cla-ridad el impulso de la transparencia y el derecho de acceso a la in-

-Las excepciones al derecho al acceso a la información deben ser establecidas de manera clara en dichas políticas y el acceso debería ser autorizado a menos que (a) la divulgación causara daño serio a un interés protegido, y (b) este daño es mayor que el interés público en acceder a tal información.

-Los individuos deben tener el derecho a presentar una queja ante un organismo independiente alegando una falla en la aplicación de las políticas de acceso a la in-formación, y ese organismo debe tener el poder de considerar tales quejas y proveer reparaciones cuando sea necesario.»

23 Acceso al texto en http://wp.cedha.net/wp-content/uploads/2011/06/world-bank-policy.pdf

Web del Banco Mundial sobre el tema http://www.worldbank.org/wbaccess 24 Sobre el FMI cabe tener en cuenta la revisión de 2013 de sus Políticas de

transparencia http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2013/112613.pdfLa web que reúne la información es http://www.imf.org/external/pp/longres.

aspx?id=4861 25 http://www.iadb.org/document.cfm?id=35167447 26 Programas de gobernanza y anticorrupción http://goo.gl/0imBE527 Artículo 9: «(Aprobada el 27 de julio de 1981, durante la XVIII Asamblea

de Jefes de Estado y Gobierno de la Organización de la Unidad Africana, reunida en Nairobi, Kenya).

http://www.acnur.org/t3/fi leadmin/scripts/doc.php?fi le=t3/fi leadmin/Docu-mentos/BDL/2002/1297

28 Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión de la Comisión Afri-cana, Sesión Ordinaria de la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, 17-23 octubre 2002, Banjul, La Gambia. acceso en inglés en http://www1.umn.edu/humanrts/achpr/expressionfreedomdec.html

Las políticas y normativas internas adoptadas por estos organismos fi nancieros internacionales

La pionera acción en la Commonwealth



formación pública. Así, en la Commonwealth de manera pionera se trabajó el acceso a la información desde 1980 29 y en 1999 se adopta-ron los Principios de Libertad de Información recomendando a los miembros el reconocimiento del derecho de acceso a la información pública 30. Para facilitar al actividad, la Secretaría del Commonwealth adoptó una Ley modelo sobre libertad de información en septiembre de 2002 31, antecesora de otras como para el ámbito iberoamericano.

En África, la Comisión Africana de los Derechos Humanos adop-tó en 2010 una resolución a favor del acceso a la información en Áfri-ca, y puso en marcha el proceso de elaboración de un modelo de ley sobre el acceso a la información en África. Promovido por el Relator Especial sobre la libertad de expresión y el acceso a la información de la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, culminó con su aprobación en febrero de 2013 32.

.. El Gobierno Abierto y su Alianza internacional

A partir del impulso que implica de la filosofía de la web 2.0 o web social, especialmente desde 2009 está muy en boga la idea de «admi-nistración 2.0» o «e-gov 2.0». En Europa se introdujo en la Declara-ción Ministerial sobre administración electrónica aprobada por unani-midad en Malmö, Suecia, el 18 de noviembre 2009 33. De igual modo, cabe mencionar la Recomendación CM / Rec (2009) 1 del Comité de Ministros del Consejo de Europa a los Estados miembros sobre la de-mocracia electrónica (e-democracia) 34, donde el objetivo de la transpa-rencia es evidente 35. En todo caso, el protagonismo y el impulso han venido dados con la noción Open Government, gobierno abierto in-troducida por Obama 36 en su famoso discurso de 2009 donde afirma-ba: «Mi administración está comprometida a crear un nivel sin prece-

29 Declaración de Ministros Jurídicos de la Mancomunidad en Barbados en 1980. 30 Reunión de Ministros Jurídicos de la Mancomunidad (Puerto España: 10

mayo 1999). Comunicado de Durban (Durban: Reunión de Jefes de Gobierno de la Mancomunidad, 15 noviembre 1999).

31 Doc. LMM(02)6, acceso en http://www.humanrightsinitiative.org/programs/ai/rti/international/cw_standards/Cth%20model%20law%20-%20FOI%20Act.pdf

32 Sobre el tema en la institución: http://www.achpr.org/instruments/access-in-formation/

El texto de la ley modelo de 2013: http://www.achpr.org/fi les/instruments/ac-cess-information/achpr_instr_model_law_access_to_information_2012_eng.pdf

33 http://goo.gl/QoZZ8 En especial cabe destacar el Núm. 12. 34 Acceso completo a una versión traducida automatizadamente en español en

http://goo.gl/F1Ej1 Acceso completo al texto original en inglés en http://goo.gl/gyeeL 35 La Directriz 15 de la Recomendación de e-democracia de 2009 es clara: «La

transparencia en la e-democracia debe incluir la transparencia en el proceso de par-ticipación en todos los niveles políticos y en todas las fases de deliberación y en el proceso de toma de decisiones, y durante la ejecución, seguimiento y evaluación.»

36 El documento de referencia de Gobierno Abierto es el Memorando de Oba-ma sobre «Transparencia y Open Government» de 8.12.2009, donde se señala que el gobierno debe ser transparente, participativo y colaborativo. Al mismo se accede en http://goo.gl/aTB8P

Del mismo surge una Directiva algo más concreta a cumplir por las agencias. El texto completo de la Directiva en http://1.usa.gov/arNG2A

La llegada a África del acceso a la información pública

La transparencia es componente esencial del «Gobierno Abierto»



dentes de apertura en el gobierno. Vamos a trabajar juntos para ase gurar la confianza pública y establecer un sistema de transparencia, partici-pación pública y colaboración. La apertura va a fortalecer nuestra de-mocracia y promover la eficiencia y la eficacia en el gobierno.»

Desde aquel inicio, la transparencia (fusionada con la reutilización de la información pública) es elemento esencial del gobierno abierto. De hecho es el primer apartado de aquel discurso:

«El gobierno debe ser transparente. La transparencia promueve la ren-dición de cuentas y proporciona información a los ciudadanos acerca de lo que su Gobierno está haciendo. La información mantenida por el Gobierno Federal es un activo nacional. Mi administración adoptará las medidas adecuadas, en consonancia con el derecho y la política, para divulgar información rápidamente de modo que el público pueda fácil-mente encontrarla y utilizarla. Los Departamentos ejecutivos y agencias deben aprovechar las nuevas tecnologías para mostrar información sobre sus operaciones y decisiones on line y hacerla disponible para el públi-co. Los departamentos ejecutivos y agencias también deben solicitar la opinión del público para identifi car la información de mayor utilidad».

Desde entonces, los elementos básicos del concepto de gobierno abierto son más transparencia, reutilización de la información, parti-cipación pública y colaboración.

Asimismo, el gobierno abierto supone un especial aporte no por la reutilización de la información, sino en el énfasis en que las insti-tuciones faciliten activamente dicha reutilización bajo la noción de «open data».

El lanzamiento de la noción de «Gobierno Abierto» ha sido un gran revulsivo que se ha articulado internacionalmente a través de la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP - Open Government Partnership) 37. Esta entidad fue lanzada el 20 de septiembre de 2011 cuando los 8 gobiernos fundadores (Brasil, Indonesia, México, No-ruega, las Filipinas, Sudáfrica el Reino Unido y los Estados Unidos) suscribieron la Declaración de Gobierno Abierto 38 y anunciaron sus planes de acción nacionales. Pronto pasaron a ser más de 60 países participantes. Ecuador, Bolivia, Venezuela, Nicaragua, Cuba y Haití no forman parte.

Para ser miembro es necesario reunir unos indicadores de gober-nanza objetivos, asumir públicamente la Declaración de Gobierno Abierto de la OGP y presentar un plan de acción nacional. Dicho plan ha de ser resultado de una consulta pública con la sociedad civil y contar con compromisos concretos que refl ejen los cuatro princi-pios básicos de OGP: transparencia, participación ciudadana, ren-dición de cuentas y tecnología e innovación. A los doce meses y a los dos años el Gobierno remite un informe de auto-evaluación. Los gobiernos deben participar y apoyar el proceso del Mecanismo Inde-pendiente de Evaluación, que ofrece informes semestrales sobre cada país participante en OGP.

37 http://www.opengovpartnership.org/ 38 http://www.opengovpartnership.org/es/acerca-de/declaraci%C3%B3n-de-go-

bierno-abierto

La Alianza para el Gobierno Abierto



Se trata, pues, de un mecanismo suave en el que los gobiernos son los que –con la sociedad civil– se marcan sus propios objetivos y luego informan de su cumplimiento. Finalmente se revisan dichos informes. La OGP tiene un Comité Directivo con nueve represen-tantes de gobiernos y nueve de sociedad civil.

La experiencia es positiva como motor y estímulo de políticas de gobierno abierto y de su exhibición ante otros gobiernos.

. VINCULACIÓN DEL ACCESO A LA INFORMACIÓN CON OTROS DERECHOS

.. El acceso a la información y medio ambiente

El medio ambiente ha sido la vanguardia y el ariete para el reconoci-miento internacional (y nacional) del acceso a la información públi-ca. Se trata de un sector privilegiado en esta materia, donde se reco-noce la capital importancia de la transparencia, la participación y el control social para alcanzar objetivos de sostenibilidad y derechos de las futuras generaciones.

El punto de partida es el Principio 10 de la Declaración de Río de 1992 39:

«El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participa-ción de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deber tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados debe-rán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la pobla-ción poniendo la información a disposición de todos. Debe proporcio-narse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre estos el resarcimiento de datos y los recursos pertinentes.»

Como proyección de la Declaración de Río, los Estados Miem-bros de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas y la Unión Europea fi rmaron la Convención sobre el acceso a la infor-mación, la participación pública en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en los asuntos ambientales (el Convenio de Aarhus) 40. Entró en vigor el 30 de octubre de 2001. En marzo de 2014 había sido fi rmado por 47 Estados y la Unión Europea, todos de Europa y Asia Central.

En su preámbulo se afi rma que «en la esfera del medio ambiente, un mejor acceso a la información y una mayor participación del pú-

39 Declaración de Río de 1992 sobre el Ambiente y el Desarrollo, propia-mente es el Anexo I al Informe de la conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente y el desarrollo, Rio de Janeiro, 3 a 14 de junio de 1992, ONU Doc. A/Conf.151/26 (vol. 1). http://www.un.org/documents/ga/conf151/spanish/aconf15126-1annex1s.htm

40 La Convención fue adoptada en la Conferencia Ministerial «Medio Ambien-te para Europa» celebrada en Aarhus, Dinamarca, el 25 de junio de 1998.

El medio ambiente, impulso de la transparencia

El Convenio de Aarhus de 1998 como pionero tratado internacional



blico en la toma de decisiones permiten tomar mejores decisiones y aplicarlas más efi cazmente».

El artículo 1 parte de que el acceso a la información pública forma parte del derecho al medio ambiente: «cada Parte garantizará los dere-chos de acceso a la información sobre el medio ambiente».

Los avances entonces eran muy importantes por cuanto a los con-ceptos amplios de «información ambiental», la no necesidad de invo-car un interés legítimo, someter los límites al acceso a un criterio de «interés público» o la regulación de la necesidad de autoridad inde-pendiente para revisar denegaciones de información. También se re-gulan las obligaciones de «recogida y difusión de informaciones sobre el medio ambiente», siendo también una referencia respecto de la publicidad activa (art. 5). Asimismo se regula ampliamente la partici-pación del público 41. Finalmente, se regulan las garantías jurisdiccio-nales (art. 9).

.. Control de la Administración y lucha contra la corrupción

La transparencia es un claro instrumento de control de las adminis-traciones públicas, por lo general de carácter externo y ejercitable por el público. Los controles internos no bastan. Con la transparencia se logra un control social que complementa al jurisdiccional. Más allá de que efectivamente se ejerza el control a través del acceso a la infor-mación pública y la vigilancia, su potencial está en la idea Bentham en su panóptico, modelo de vigilancia penitenciaria sobre el que re-flexionó en el xx Foucault.

En aquel modelo

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