PROHIBIDA LA PUBLICACIÓN ANTES DE LAS 13 HORAS GMT DEL MIÉRCOLES 8 DE SEPTIEMBRE DE 1993

GATT/1594 27 de agosto de 1993

SEGÚN EL GATT, LAS AUDACES MEDIDAS DE LIBERALIZACIÓN DEL COMERCIO ADOPTADAS POR KENYA NECESITAN

APOYARSE EN EL ÉXITO DE LA RONDA URUGUAY

En mayo de 1993, fruto de una decisión audaz, Kenya liberalizó considerablemente, su sistema cambiario y el régimen de licencias de importación, renunciando de este modo en gran parte a la política de control de las importaciones mantenida hasta 1992, según señala el informe de la Secretaría del GATT sobre las políticas y prácticas comerciales de Kenya. Se trata de un paso importante hacia la inversión de la tendencia contraria a la exportación propia de la anterior política de sustitución de importaciones, que dio lugar a distorsiones de la estructura productiva.

Las medidas adoptadas deben permitir que se reciban los mensajes que transmiten los precios internacionales en favor de la redistribución de los recursos de Kenya de forma que su asignación se adapte a sus ventajas comparativas. El informe advierte, sin embargo, que "para lograr un crecimiento estable y sostenido Kenya necesitará imponer una disciplina macroeconómica que sirva de apoyo a las recientes y audaces medidas de liberalización comercial y cambiaría. A su vez, los esfuerzos de Kenya se beneficiarían del apoyo que podría prestarles la existencia de un sistema multilateral de comercio reforzado y más abierto como resultado de la conclusión con éxito de la Ronda Uruguay".

El informe indica que los vaivenes frecuentes y contradictorios de la política comercial desde 1988 ponen de relieve las limitaciones a que está sometida la economía de Kenya y su dependencia de la asistencia exterior. "En primer lugar, el relajamiento del régimen de licencias de importación, en 1989, creó dificultades a un gran número de industrias nacionales que anteriormente estaban protegidas mediante restricciones cuantitativas de las importaciones. En muchos casos, la falta de competencia había deteriorado las normas de calidad, de forma que, cuando se suavizaron las restricciones, los consumidores prefirieron los productos importados."

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"En segundo lugar, la introducción de restricciones cambiarías a finales de 1991 puso fin al anterior proceso de liberalización del comercio, cuando no lo invirtió. Esas restricciones impedían la importación de productos utilizados como insumo por las industrias nacionales de ensamblaje, así como la importación de productos acabados. En consecuencia, en lugar de la competencia que ejercían las importaciones se produjo una escasez de insumos que, en 1992, puso en peligro las actividades de algunas industrias dependientes de las importaciones, principalmente las del sector de la maquinaria y el equipo de transporte. La reciente liberalización del comercio y de las restricciones cambiarías debe servir de base para una asignación más adecuada de los recursos."

"Kenya dispone de algunos activos importantes, entre ellos, una mano de obra barata y calificada, una posición regional estratégica y una infraestructura desarrollada, así como un clima y una belleza natural excepcionales. Además, el país ha estado tradicionalmente abierto al capital extranjero. Todos esos factores sumados sitúan a Kenya en una posición favorable para beneficiarse de la apertura del sistema multilateral de comercio."

Notas para las redacciones

1. El Consejo del GATT examinará el informe de la Secretaría, junto con un informe preparado por el Gobierno de Kenya, los días 7 y 8 de septiembre de 1993. El MEPC permite al Consejo realizar una evaluación colectiva de toda la gama de políticas y prácticas comerciales de cada miembro de! GATT a intervalos periódicos regulares para seguir de cerca las tendencias y los acontecimientos importantes que puedan tener repercusiones sobre el sistema mundial de comercio.

2. Esos informes abarcan la evolución de todos los aspectos de las políticas comerciales de Kenya, con inclusión de las leyes y los reglamentos nacionales; el marco institucional; los acontecimientos relacionados con el comercio en la esfera monetaria y financiera; las prácticas comerciales por clases de medidas y las políticas comerciales por sectores. Se adjuntan les resúmenes recapitulat i vos de estos informes. Los periodistas que deseen obtener el texto íntegro de los informes pueden solicitarlo a la Secretaría del GATT.

3. A finales de 1993 se publicará la documentación completa del examen de las políticas comerciales de Kenya, que comprenderá, además de estos dos informes, un acta del debate del Consejo y el resumen del Presidente. Podrá obtenerse en la Secretaría del GATT, Centre William Rappard, 154 rué de Lausanne, 1211 Ginebra 21.

4. Desde diciembre de 1989, se han llevado a cabo los siguientes exámenes: Argentina (1992), Australia (1989), Austria (1992), Bangladesh (1992), Bolivia (1993), Brasil (1992), Canadá (1990 y 1992), Chile (1991), Colombia (1990), Comunidades Europeas (1991 y 1993), Corea, Rep. de (1992), Egipto (1992), Estados Unidos (1989 y 1992), Filipinas (1993), Finlandia (1992), Ghana (1992), Hong Kong (1990), Hungría (1991), Indonesia (1991), Japón (1990 y 1992), Malasia (1993), Marruecos (1989), México (1993), Nigeria (1991), Noruega (1991), Nueva Zelandia (1990), Polonia (1993), Rumania (1992), Singapur (1992), Sudáfrica (1993), Suecia (1990), Suiza (1991), Tailandia (1991) y Uruguay (1992).

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MECANISMO DE EXAMEN DE LAS POLÍTICAS COMERCIALES

KENYA

Informe de la Secretaria • Observaciones recapitulativas

En mayo de 1993, Kenya liberalizó significativamente su sistema cambiarlo y su régimen de licencias de importación. Esta medida audaz supuso el abandono, en gran parte, de la política de control de las importaciones aplicada hasta 1992.

Introducción

Desde su independencia en 1963 y hasta hace poco, la República de Kenya logró aumentar el nivel de vida de su población que registra una tasa muy alta de crecimiento a pesar de las dificultades planteadas a veces por su entorno, entre ellas, el bajo nivel de desarrollo de todos los países vecinos y la caída de los precios internacionales de sus principales exportaciones de mercancías, café y té, durante el decenio de 1930.

La agricultura es el elemento básico de la economía de Kenya, ya que genera el 30 por ciento aproximadamente del PIB y el 80 por ciento del empleo total. La caída de los precios de los productos básicos y su inestabilidad perjudicaron al sector y contribuyeron a que disminuyera su participación en el PIB. El desarrollo del turismo, al inducir un crecimiento de los servicios financieros, la venta al por menor y otros servicios conexos, ha hecho que la participación de los servicios en el PIB llegue al SO por ciento.

Por el contrario, el sector manufacturero, que ya estaba relativamente diversificado en el momento de la independencia, no ha aumentado su peso relativo en la economía. El hecho de que durante mucho tiempo se hubiera aplicado una política de sustitución de las importaciones, estableciendo para ello un elevado nivel de protección, dio por resultado que la producción manufacturera se dedicara esencialmente a sustituir los productos de consumo cuya importación estaba restringida. Por consiguiente, el crecimiento de las exportaciones de productos manufacturados ha sido marginal, aunque Kenya mantenga su posición de centro manufacturero regional abastecedor de los países vecinos.

Entre 1965 y 1980, Kenya registró un fuerte crecimiento económico, próximo al 7 por ciento, debido entre otras cosas a las grandes entradas de capital impulsadas por la política favorable en general a la inversión extranjera. A principios del decenio de 1980, el crecimiento del PIB disminuyó, aunque volvió a recuperarse parcialmente en el período 1985-89; sin embargo, durante los últimos tres años la tasa de crecimiento ha disminuido notablemente y no llegó al 1 por ciento en términos reales en 1992.

La política comercial e industrial iniciada en el decenio de 1970 ofrecía a la industria una asistencia considerable, principalmente a través de controles en la frontera, la concesión de derechos exclusivos de producción a empresas mixtas constituidas por el Gobierno y compañías extranjeras y la concesión de ayudas financieras a empresas públicas o con intervención estatal. Los productos de consumo eran los sometidos a controles de importación más estrictos lo que hacía que la economía dependiera cada vez más de la importación de insumos intermedios.

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Estas medidas políticas fueron haciéndose progresivamente más onerosas para la economía, promovieron una actitud contraria a la exportación y provocaron distorsiones cada vez mayores en la estructura productiva, a lo que también contribuyó la obtención de amplios créditos exteriores que paliaron la necesidad de divisas del país. La deuda exterior de Kenya se multiplicó por ocho durante el decenio de 1970 y llegó a representar casi el 50 por ciento del PIB en 1980. En el siguiente decenio volvió a duplicarse y en 1990 llegó a representar más del 80 por ciento del PIB. El servicio de la deuda aumentó de un quinto a un tercio de las exportaciones de bienes y servicios.

Los desequilibrios evidentes a principios del decenio de 1980 precipitaron la aparición de dificultades de balanza de pagos, lo que condujo a las autoridades a endurecer temporalmente la política monetaria y fiscal y hacer más estricta todavía la política comercial. La crisis hizo que las tasas de crecimiento de muchos sectores económicos se desaceleraran o disminuyeran en términos absolutos. La agricultura resultó además afectada por la grave sequía de 1984. En este período, se buscó la estabilización económica principalmente a través de la contracción de las importaciones, sin proceder a una efectiva reestructuración de la economía. El sector público siguió absorbiendo un porcentaje importante de los recursos globales; no se introdujo un control efectivo de la política monetaria y fiscal y se endureció la política comercial para paliar los persistentes desequilibrios internos.

El crecimiento se aceleró en la segunda mitad del decenio de 1980 gracias a un alza importante de los precios del café en 1986 y a un aumento de las entradas de capital extranjero, bajo la forma de inversiones públicas y privadas en los sectores de la manufactura y los servicios, principalmente servicios comerciales, financieros y empresariales. Por el contrario, la agricultura creció a un ritmo relativamente lento debido en parte al empeoramiento de la relación de intercambio del sector y al impacto de este empeoramiento sobre los incentivos a la producción.

En la segunda mitad del decenio de 1980, Kenya aplicó varios programas de estabilización y reajuste con el fin de conseguir una mayor firmeza económica y promover el crecimiento. Las reformas introducidas en el sector agrícola ofrecieron nuevas oportunidades de producción y comercialización al sector privado, redujeron los privilegios de los organismos de comercialización establecidos por Ley y suprimieron los controles de algunos precios al productor. No obstante, siguió estando regulado el precio de algunos productos esenciales y, a finales de 1992, se introdujeron algunos cambios preocupantes de orientación política, ya que las autoridades restablecieron el monopolio estatal del comercio del maíz, principal producto alimenticio básico del país. Las reformas se tradujeron también en una disminución notable de la asistencia prestada al sector, al eliminarse gradualmente la mayoría de las subvenciones a los insumos; en este contexto, la subida de precios de los abonos hizo que disminuyera su utilización.

Entre los cambios introducidos en la política industrial a partir de 1989 cabe mencionar las medidas de liberalización del régimen comercial de Kenya para pemütir la importación de productos manufacturados y las medidas para promover las exportaciones. Las restricciones cuantitativas fueron sustituidas progresivamente por aranceles, que posteriormente fueron reducidos. Desafortunadamente, en 1991 y 1992 se produjeron diversos acontecimientos económicos desfavorables que indujeron a las autoridades a dar marcha atrás en el proceso de arancelización e introducir amplias y estrictas restricciones cambiarías, que han afectado enormemente a la mayoría de los sectores industriales.

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En 1990, la economía de Kenya se vio afectada negativamente por la guerra del Golfo y su impacto sobre el turismo, el comercio regional y los precios de los productos energéticos. En 1991, la renta por habitante disminuyó por primera vez desde 1984. Kenya dependía más que nunca de la asistencia exterior cuando a finales de 1991 fue suspendida en gran parte al quedar condicionada a la introducción de diversas reformas económicas y políticas. Al mismo tiempo, la sequía hizo que disminuyera la producción de maíz en 1992. Ademas, los dramáticos acontecimientos políticos que tuvieron lugar en los países vecinos hicieron que afluyera a Kenya un gran número de refugiados y provocaron una escasez de alimentos en la región.

En 1992, la situación de la balanza de pagos empeoró. Los atrasos en el servicio de la deuda exterior superaron los 100 millones de DEG, el doble que a finales de 1990. La situación no mejoró durante la campaña electoral que culminó con las elecciones de diciembre de 1992. La oferta monetaria aumentó rápidamente y a pesar de los recortes introducidos en las inversiones del sector público, el déficit presupuestario siguió siendo sustancial.

Kenva en el comercio mundial

Durante los últimos 15 años ha ido disminuyendo la dependencia de Kenya del comercio de mercancías. En 1990, su participación en el PIB, en términos nominales, se aproximaba al 35 por ciento, frente a más del 55 por ciento en 1974. La participación de las exportaciones en el PIB fluctuó en torno al 20 por ciento hasta finales del decenio de 1970, paru reducirse a continuación a menos del 15 por ciento, cuando la caída de los precios de los productos básicos hizo que disminuyeran los ingresos por exportación. La participación de las importaciones en el PIB también se redujo, pasando de más del 25 por ciento durante el decenio de 1970 al 20 por ciento aproximadamente en 1990.

Los productos agrícolas generaron la mitad de los ingresos por exportación en 1990, frente a dos tercios en 1988. La composición de las exportaciones de productos agrícolas se modificó durante el decenio de 1980; las exportaciones de café y té (y hierba mate) disminuyeron, mientras aumentaban con bastante rapidez las de productos hortofrutícolas. Kenya es uno de los cinco primeros exportadores de flores cortadas y un exportador importante de frutas y legumbres y hortalizas frescas. Estos resultados se deben en parte a la política liberal hacia la inversión extranjera, la producción y el comercio en estos sectores.

Las exportaciones de manufacturas tienen un valor reducido, pero están diversificadas. El petróleo refinado y los productos alimenticios representan un porcentaje importante del total. Las exportaciones de productos alimenticios se han beneficiado de la expansión del sector hortofrutícola; las frutas y legumbres y hortalizas en conserva constituyen un elemento importante de las exportaciones de productos manufacturados de Kenya. También cabe citar, entre los sectores cuyas exportaciones han aumentado, a los de productos textiles y del cuero, productos químicos, productos de metal y maquinaria sencilla.

En 1990, los países desarrollados absorbieron un poco más del 40 por ciento de las exportaciones de Kenya, frente al 60 por ciento en 1988, reducción que se explica por la evolución desfavorable de los precios internacionales de los productos primarios exportados por Kenya. Las exportaciones a los países europeos disminuyeron del 53 al 38 por ciento en el período 1988-90, y volvieron a disminuir en 1991. El Japón sigue constituyendo un mercado limitado para los productos kenianos, mientras

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que los Estados Unidos y el Canadá, juntos, recibieron el 3 por ciento de las exportaciones totales en 1990, frente al 7 por ciento en 1985.

Mientras que la mayoría de las exportaciones de productos agrícolas de Kenya se dirigen a los países europeos, más del 90 por ciento de sus exportaciones de manufacturas tienen por destino a los países africanos vecinos, los cuales fueron a su vez la fuente de casi el 40 por ciento de los ingresos de exportación de Kenya en 1990, frente al 25 por ciento en 1988. Entre los productos manufacturados exportados cabe citar el petróleo refinado, el cemento, los productos químicos, los metales y la maquinaria, sectores en los que Kenya ejerce una fuerte competencia regional gracias a los menores costos del transporte y a la existencia de una infraestructura establecida. Kenya ha sido el principal beneficiario de la Zona de Comercio Preferencia!, que permite a ciertos productos kenianos beneficiarse en los mercados vecinos de derechos inferiores y servicios de pago mediante cuentas de compensación. Los países miembros de la Zona de Comercio Preferencial absorbieron un tercio de las exportaciones totales de Kenya en 1990, frente al 25 por ciento en 1988; en 1991, Uganda ocupó el lugar del Reino Unido como principal mercado de exportación de Kenya.

Al bajar los precios del petróleo se redujo el valor de las importaciones de combustibles, aumentando en consecuencia la participación de las manufacturas en las importaciones de Kenya, del 65 al 85 por ciento aproximadamente. Dichas importaciones de manufacturas consisten principalmente en maquinaria con un alto valor añadido, productos químicos y otros productos que no se fabrican en el país, así como vehículos de motor. Las importaciones agrícolas representan el 2 por ciento del total. La modificación de la estructura de las importaciones se produjo al mismo tiempo que aumentaba la dependencia de Kenya de las importaciones procedentes de países europeos, cuya penetración en el mercado keniano aumentó considerablemente entre 1980 y 1988. Sin embargo, durante los dos años anteriores a 1990 esta progresión quedó casi neutralizada, mientras aumentaban considerablemente las importaciones procedentes del Japón (segundo abastecedor de Kenya), otros países asiáticos y los Estados Unidos. El abandono de los abastecedores europeos se hizo especialmente notable en el sector de la maquinaria y el equipo de transporte. Sin embargo, el Reino Unido siguió siendo el principal abastecedor de Kenya, con exportaciones por valor superior a 300 millones de dólares EE. UU. en 1990, frente a 440 millones en 1980.

Las exportaciones de otros países africanos a Kenya no registraron la expansión que hubiera podido esperarse cuando se estableció la Zona de Comercio Preferencial. Dichos países exportan principalmente productos agrícolas y Kenya ha restringido las importaciones de los mismos, aparte de los pocos productos que no se obtienen en el país. No obstante, Zimbabwe y Zambia son importantes abastecedores de menas y minerales, mientras que las importaciones procedentes de Tanzania han aumentado más de diez veces durante el decenio, aunque partiendo de una cifra reducida.

Marco institucional

El Gobierno de Kenya es una combinación de un sistema presidencialista y un sistema parlamentario, en el que el Presidente es el Jefe del Estado y del Ejecutivo. La Asamblea Nacional aprueba todas las leyes, que han de ser sancionadas por el Presidente. Los ministros del Gabinete pueden promulgar Comunicaciones legales subsidiarias, cuando la Ley correspondiente les autoriza a ello. Estas Comunicaciones no es preciso que sean aprobadas por el Parlamento.

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El Gabinete adopta la mayoría de las decisiones que corresponden al poder ejecutivo, de acuerdo con las propuestas presentadas por los ministros. Las propuestas más importantes de política económica y comercial son debatidas por el Subcomité Económico antes de ser adoptadas por el Gobierno. Los miembros de la Asamblea Nacional normalmente no toman parte activa en las propuestas y en la formulación de medidas que afectan al comercio.

Kenya no cuenta con un organismo independiente encargado de controlar y asesorar al Gobierno en cuestiones relacionadas con la política comercial e industrial. Sin embargo, hay dos importantes comités interministeriales y consultivos que examinan la política comercial, las medidas de reajuste industrial y la política económica, y constituyen el principal foro de diálogo político entre el sector privado y el Gobierno. Existen otros organismos no gubernamentales y cuasi gubernamentales que participan en el proceso de planificación política a través de comunicaciones dirigidas al Subcomité Económico. El Centro de Promoción de las Inversiones analiza periódicamente la política de inversiones.

Características v tendencias de la política comercial

Kenya se convirtió en parte contratante del GATT en 1964 a título de sucesión después de la independencia. A excepción del artículo VI, relativo a los derechos antidumping y medidas compensatorias, no se han incorporado a la legislación de Kenya ni las disposiciones del Acuerdo General ni las de los acuerdos conexos.

Kenya otorga trato n.m.f. a todos los países, sean o no partes contratantes del GATT. También concede preferencias arancelarias a un porcentaje reducido de las importaciones procedentes de países africanos miembros de la Zona de Comercio Preferencial.

Muchas exportaciones de Kenya reciben trato SGP en la mayoría de los países desarrollados y se benefician en las Comunidades Europeas de las preferencias previstas en el Convenio de Lomé.

Evolución reciente

Durante el decenio anterior a 1989, aumentó continuamente la incidencia y el rigor de los controles en la frontera, bajo la forma de licencias, aranceles altos (y en aumento) y restricciones cambiarías. Sin embargo, a finales del decenio, se inició un proceso de arancelización y desde 1989 se redujeron las crestas arancelarias y la dispersión de los aranceles. En 1992, el derecho máximo era del 60 por ciento, frente al 135 por ciento en 1988. La estructura de los aranceles y del IVA se han ido homogeneizando, tras una reducción del número de tipos. El promedio arancelario no ponderado se redujo de casi el 42 por ciento en 1988, al 34 por ciento en 1992, pero sigue siendo considerablemente superior al de un decenio antes.

En 1991, la concesión de licencias de importación de la mayoría de los productos industriales quedó sometida, en principio, a un régimen automático y se suprimió la necesidad de cartas de aprobación de las industrias antes de la importación. Sin embargo para importar un gran número de productos agrícolas se seguía exigiendo que la solicitud fuera aprobada previamente por el Gobierno.

Hasta febrero de 1993, y durante el período marzo-mayo del mismo año, el régimen de licencias de importación tuvo por complemento un régimen de licencias de asignación de divisas, cuyo rigor

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variaba en función de la situación de la balanza de pagos. A finales de 1991 y hasta los primeros meses de 1993, una grave escasez de divisas indujo a las autoridades a frenar la aprobación de solicitudes de asignación de divisas para importar muchos productos industriales, así como, a finales de 1992, materias primas no prioritarias y se suspendieron las asignaciones de divisas para importar ciertos productos, lo que se tradujo de hecho en la prohibición absoluta de importar unos 900 productos agrícolas e industriales.

La liberalización parcial del mercado de divisas, en octubre de 1991, supuso entre otras cosas la introducción de un instrumento denominado en dólares que podía ser negociado libremente a cambio de moneda nacional en el mercado "Forex-C" recientemente creado. Uno de los objetivos que se perseguía con la creación de este instrumento era promover las entradas de capital privado, asegurando la convertibilidad del chelín, y garantizar a los titulares de esos certificados la posibilidad de realizar todo tipo de transacciones por cuenta corriente.

En 1992 se aprobaron medidas especiales para promover la inversión en industrias de exportación. Las autoridades empezaron a ofrecer incentivos fiscales a la inversión y asistencia para la creación de infraestructuras; también se ofreció a las empresas establecidas en zonas de elaboración para la exportación la posibilidad de realizar importaciones en régimen de franquicia arancelaria y obtener exenciones de los controles cambíanos. En 1992, se redujeron considerablemente los obstáculos burocráticos a la inversión gracias a la introducción de un sistema de "ventanilla única" para resolver los trámites administrativos.

En agosto de 1992, se suprimió la obligación a que estaban sometidos los exportadores de productos "no tradicionales" de entregar al Banco Central de Kenya todos sus ingresos en divisas, para lo cual se crearon unas cuentas especiales. En noviembre de 1992, los exportadores de productos tradicionales fueron autorizados a retener el 50 por ciento de sus ingresos en divisas. Los ingresos retenidos se podían utilizar para importar y podían ser cambiados en el mercado interbancario.

Estas medidas crearon un sistema parcialmente liberalizado dentro de la economía, en virtud del cual los exportadores se beneficiaban de un sistema de comercio más liberal junto con una mayor facilidad de acceso a las divisas. Sin embargo, el hecho de que la mayoría de los agentes siguieran sometidos a controles cambíanos y a un régimen estricto de licencias de importación amenazaba con crear un sistema económico y comercial dual en la economía de Kenya.

Esta dualidad se evitó mediante la reforma del sistema cambiario y comercial de febrero de 1993; dejaron de exigirse licencias de importación y se estableció que, a partir de entonces, todos los pagos por importaciones y servicio de la deuda, salvo algunos pagos del Estado, debían realizarse a través del mercado secundario de divisas. Estas medidas fueron eliminadas en gran parte en marzo de 1993, fecha en la que también se suprimió la posibilidad de que los exportadores retuvieran divisas. Sin embargo, el sistema comercial y cambiario volvió a ser liberalizado significativamente en mayo de 1993. Se suprimieron las licencias de importación y de asignación de divisas y se permitió que pudieran obtenerse libremente divisas en los bancos autorizados, a tipos de mercado, para realizar importaciones. Además, los exportadores fueron autorizados a retener el 50 por ciento de sus ingresos en divisas en cuentas especiales, a condición de que dichas divisas fueran utilizadas o cambiadas en un plazo de 90 días.

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Tino e incidencia de los instrumentos de política comercial

La política comercial de Kenya a lo largo de los dos decenios anteriores a 1993 se basó fundamentalmente en un régimen de licencias, que afectaba a todas las importaciones y a una gran parte de las exportaciones, y en la aplicación de derechos de importación. El comercio de mercancías también estaba afectado por la obligación de obtener licencias para disponer de divisas y la obligación también de entregar los ingresos en divisas. Las restricciones eran el instrumento principal de limitación de las importaciones de muchos productos. Las medidas de liberalización adoptadas en mayo de 1993 pueden mejorar significativamente las posibilidades de crecimiento de la producción y el comercio.

La mayoría de los aranceles se aplican sobre una base ad valorem. aunque un 10 por ciento aproximadamente de los productos están sujetos a derechos alternativos. Los tipos específicos no son frecuentes. En 1992, varios productos agrícolas importantes fueron sometidos a derechos variables. El tipo arancelario medio aplicado a los productos industriales es ligeramente superior al 35 por ciento, mientras que los productos agrícolas están sometidos a un tipo arancelario medio próximo al 45 por ciento. En el sector industrial, las crestas arancelarias afectan sobre todo a los productos acabados, dando así origen a una sustancial progresividad arancelaria y a tasas elevadas de protección efectiva en muchos sectores. Los derechos más elevados se aplican a las importaciones de vehículos de motor ensamblados, radios y otros equipos de telecomunicaciones para ser ensamblados en el país, así como a los textiles, las prendas de vestir, los productos de cuero y la mayoría de los productos alimenticios.

Kenya no ha consolidado ningún arancel en el marco del GATT. Sin embargo, Kenya está dispuesta a examinar la posibilidad de consolidar en el marco de la Ronda Uruguay un nivel arancelario "adecuado".

En 1992, las licencias de importación de casi el 90 por ciento de las líneas arancelarias eran, en principio, automáticas, concentrándose el 10 por ciento restante en el sector agrícola. Las solicitudes de licencias de importación realizadas por empresas que disponían de divisas propias (un 9 por ciento aproximadamente de las solicitudes en octubre de 1992) se aprobaban en unos diez días. Las solicitudes de importadores que necesitaban divisas eran examinadas por el Comité de Asignación de Divisas; en octubre de 1992, el plazo medio de tramitación de las solicitudes de licencias, hasta la adjudicación de las divisas, era de unos cuatro meses. Estas restricciones cambiarías probablemente eran el obstáculo más grave a la importación, con efectos negativos sobre la producción y las exportaciones.

En el marco de la política de autosuficiencia y diversificación, ciertos productos agrícolas y alimenticios están sujetos a licencias y derechos de exportación. Se exigen licencias para exportar productos alimenticios a fin de garantizar una oferta adecuada en el mercado interno. Se aplican impuestos de exportación a varios productos cuya exportación en bruto pretende desalentar el Gobierno a fin de aumentar su grado de elaboración. Las pieles y cueros sin curtir, que eran una fuente significativa de ingresos de exportación, han sido sometidos recientemente a un impuesto de exportación.

Al mismo tiempo, existen tres planes destinados a aumentar los incentivos a la exportación mediante concesiones aduaneras y fiscales. El programa de compensación por exportaciones ofrece a los exportadores que producen al menos un valor añadido del 30 por ciento una bonificación fija del 18 por ciento del valor f.o.b. de sus exportaciones. Otros dos servicios ofrecen a los exportadores exenciones de derechos de importación y del IVA.

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Políticas comerciales sectoriales

En el sector agrícola, una de las prioridades del Gobierno ha sido la seguridad alimentaria, orientándose la política comercial hacia el logro de la autosuficiencia. Aunque en los últimos años se ha reducido sustancialmente el ámbito de los controles de precios, parte de la producción agrícola, incluida la producción de maíz, principal alimento básico del país, sigue sometida a precios administrados. Además, el aumento relativamente rápido de los precios al consumo se ha traducido, desde 1989, en una caída de los precios reales al productor, que ha desalentado en parte la producción y el comercio. El sistema de comercialización de un gran número de productos básicos agrícolas ha sido también un importante factor inhibidor de la producción y el comercio. En el caso del café, intervienen en el mecanismo de comercialización, entre el productor y las subastas semanales, hasta cuatro intermediarios, con consecuencias importantes sobre la rentabilidad y la distribución de los beneficios.

La política de importaciones en el sector agrícola sigue siendo bastante restrictiva. El promedio arancelario se sitúa en torno al 43 por ciento, frente al 37 por ciento en 1988, a fin de mitigar los efectos de la supresión de las restricciones cuantitativas. En 1992, los derechos de importación de algunos cereales esenciales fueron sustituidos por gravámenes variables. Sin embargo, desde 1990 se han suprimido gradualmente varias subvenciones a los insumos.

La protección arancelaria efectiva otorgada a la industria sigue siendo sustancial, aunque se hayan suprimido las licencias de importación. En principio, se han suprimido también los derechos exclusivos de producción. Sin embargo, la asistencia financiera prestada a las empresas públicas o cuasi públicas sigue mermando los recursos públicos.

La política comercial aplicada en el sector de la manufactura ha tenido, en el pasado, un doble contenido. Los sectores en que existía una capacidad productiva nacional estaban protegidos por unos aranceles elevados, un régimen discrecional de licencias de importación y la asignación restrictiva de divisas. Por el contrario, se promovía mediante licencias prioritarias la importación de maquinaria y otros insumos intermedios que utilizaba la industria, lo que hacía que ésta tuviera un grado relativamente elevado de dependencia de las importaciones. El resultado de estas medidas era que un porcentaje sustancial de los recursos se concentraba en sectores no competitivos.

Políticas comerciales e interlocutores en el comercio exterior

Los vaivenes frecuentes y contradictorios de la política comercial desde 1988 ponen de relieve las limitaciones a que está sometida la economía de Kenya y su dependencia de la asistencia exterior. En primer lugar, el relajamiento del régimen de licencias de importación, en 1989, creó dificultades a un gran número de industrias nacionales que anteriormente estaban protegidas mediante restricciones cuantitativas de las importaciones. En muchos casos, la falta de competencia había deteriorado las normas de calidad, de forma que, cuando se suavizaron las restricciones, los consumidores prefirieron los productos importados.

En segundo lugar, la introducción de restricciones cambiarías a finales de 1991 puso fin al anterior proceso de liberalización del comercio, cuando no lo invirtió. Esas restricciones impedían la importación de productos utilizados como insumo por las industrias nacionales de ensamblaje, así

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como la importación de productos acabados. En consecuencia, en lugar de la competencia que ejercían las importaciones se produjo una escasez de insumos que, en 1992, puso en peligro las actividades de algunas industrias dependientes de las importaciones, principalmente las del sector de la maquinaria y el equipo de transporte. La reciente liberalización del comercio y de las restricciones cambiarías debe servir de base para una asignación más adecuada de los recursos.

Kenya dispone de algunos activos importantes, entre ellos, una mano de obra barata y calificada, una posición regional estratégica y una infraestructura desarrollada, así como un clima y una belleza natural excepcionales. Además, el país ha estado tradicionalmente abierto al capital extranjero. Todos esos factores sumados sitúan a Kenya en una posición favorable para beneficiarse de la apertura del sistema multilateral de comercio.

Desafortunadamente, hasta 1993 Kenya no había logrado los avances considerables de otros muchos países en la liberalización del comercio. El régimen comercial de Kenya seguía siendo, hasta hace poco, altamente proteccionista y discrecional, lo que indudablemente ha desalentado la inversión extranjera de la que Kenya depende especialmente para la generación de empleo y la transferencia de tecnología. La aplicación simultánea de un control cambiario estricto creó incertidumbres que redujeron todavía más los incentivos para invertir y la competitividad de las exportaciones.

Para lograr un crecimiento estable y sostenido Kenya necesitará imponer una disciplina macroeconómica que sirva de apoyo a las recientes y audaces medidas de liberalización comercial y cambiaría. Dichas medidas deben facilitar la recepción de los mensajes que transmiten los precios internacionales en favor de la redistribución de los recursos de Kenya para que su asignación se adapte a sus ventajas comparativas. A su vez, los esfuerzos de Kenya se beneficiarían del apoyo que podría prestarles la existencia de un sistema multilateral de comercio reforzado y más abierto como resultado de la conclusión con éxito de la Ronda Uruguay.

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EXAMEN DE LAS POLÍTICAS COMERCIALES

REPÚBLICA DE KENYA

Informe del Gobierno de Kenya - Resumen recapitulativo

Necesidades, políticas v objetivos generales en la esfera económica v del desarrollo

Kenya experimentó un avance espectacular entre 1964 y 1967, período durante el cual la tasa de crecimiento anual totalizó por término medio un 6,5 por ciento. Se trató sin embargo de un ritmo de expansión que resultó difícil mantener a partir del momento en que el surgimiento de determinado? factores limitativos frustró el desarrollo estable de la economía.

La primera de esas diferentes conmociones procedentes del entorno exterior estuvo constituida por la crisis petrolera de 1973/74, a raíz de la cual la tasa de crecimiento del PIB se contrajo sustancial y gradualmente, cayendo a un nivel de apenas el 3,1 por ciento en 1975, tras haberse elevado al 6,7 por ciento en el período que va de 1964 a 1974. Entre los demás factores limitativos cabe citar la crisis de los precios del petróleo en 1979/80, el deterioro de la relación de intercambio de los productos primarios de exportación de los que el país depende para la obtención de divisas, la subida de los tipos de interés de los préstamos internacionales, la crisis de la deuda y la recesión económica mundial de los años 1975/76 y 1980/82, a lo que se sumó la sequía interna de los años 1974/75, 1979/80 y 1984.

En razón de la situación antes descrita, la tasa de crecimiento del PIB, que era del 6,5 por ciento en 1974, fue de tan sólo el 2,1 por ciento en 1991.

La tasa de crecimiento ha registrado una tendencia a la baja en el caso de prácticamente todos los sectores de la economía. Expresado en precios corrientes, el valor añadido del sector agrícola aumentó un 4,5 por ciento en 1991, contra el 6,8 por ciento el año anterior. El incremento de la producción física del sector manufacturero fue sensiblemente más bajo en 1991 que un año antes: el 3,8 frente al 5,3 por ciento. Ello se debió principalmente a la recesión mundial, a la disponibilidad limitada de divisas, a las presiones inflacionarias y a las incertidumbres en materia de suministro resultantes de la crisis del Golfo.

Los desequilibrios macroeconómicos desencadenados por la crisis petrolera de 1973 y la crisis de la deuda en 1982 han conducido a la adopción por el Gobierno de una serie de iniciativas de política, por ejemplo en materia de ajuste estructural y estabilización. Entre esa clase de medidas de política general figuran la devaluación, el recurso a un mayor apoyo internacional, la reducción de la participación directa del Estado en las actividades económicas y la racionalización de la gestión presupuestaria como medio de hacer economías a través del aprovechamiento más eficaz de los recursos. El Gobierno se ha fijado además como objetivo la reducción futura de los gastos de consumo en conjunto mediante la introducción de un régimen de repartición de los costos de educación y salud, la aligeración de la burocracia y la supresión de los servicios veterinarios gratuitos.

Según lo propuesto en el Documento del Gobierno N° 1, de 1986, se han de considerar expresamente elementos fundamentales de la estrategia de desarrollo nacional:

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el programa de racionalización de la gestión presupuestaria tendente a acrecentar la productividad y a reducir los gastos gracias al aprovechamiento eficaz de los recursos;

el programa de prioridades rurales tendente a establecer un mejor equilibrio económico entre el mundo rural y el urbano; y

el programa de intensificación de la agricultura tendente a conseguir la seguridad alimentaria, así como el aumento de los ingresos, la creación de puestos de trabajo y la expansión de las exportaciones en el sector agrícola.

Según lo expuesto en el Documento del Gobierno citado supra. la política oficial de desarrollo económico se regirá hasta finales de siglo por el siguiente conjunto de objetivos:

repunte del crecimiento económico, de forma que el PIB crezca anualmente el 5,6 por ciento entre 1984 y el año 2000;

aceleración de la creación de puestos de ti abajo, en particular en el ámbito del sector privado, de forma que toda la población esté en condiciones de participar en una economía en expansión;

aumento de la productividad en la economía en conjunto, esto es, tanto en el sector público como privado, de forma que todos los asalariados están en condiciones de obtener ingresos reales más altos;

satisfacción de las necesidades básicas de todos los habitantes, fundada esencialmente en la progresión del empleo, la productividad y el ingreso, de forma que cada unidad familiar esté en condiciones de atender por cuenta propia la mayor parte de sus necesidades en materia de alimentación, vivienda y vestido, e incluso parte de las necesidades del país en materia de agua, educación y salud;

consecución de la seguridad alimentaria, fundada en el aumento de la productividad del sector de producción de alimentos así como de productos agrícolas de exportación;

mejoramiento del equilibrio entre el mundo rural y el urbano, de forma que los beneficios del crecimiento económico se hagan extensivos a todos los habitantes del país; y

transformación estructural paulatina de una economía agraria en una economía industrial de base urbana, de forma que la agricultura y las pequeñas empresas industriales y de servicios asuman el liderazgo durante los próximos siete años a lo largo de los cuales se procederá a la reestructuración de la industria moderna con vistas a que desempeñe su función esencial de motor del desarrollo.

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Los principales elementos de la estrategia prevista para alcanzar esos objetivos son los siguientes:

apoyo resuelto a la planificación familiar como medio de reducir la tasa de crecimiento demográfico de modo que el incremento de los recursos obtenidos gracias a la expansión económica redunde en una mejora de las condiciones de vida de toda la población;

mantenimiento de una economía mixta como instrumento de desarrollo nacional, en el marco de la cual se acrecentará la actividad del sector privado;

sujeción de la inversión pública directa en el desarrollo a un programa de racionalización de la gestión presupuestaria;

desarrollo de mercados monetarios y financieros;

desarrollo en el campo de centros de comercialización, pueblos y pequeñas ciudades como medio de fomentar la creación en las zonas rurales de oportunidades de empleo productivo no agrícola;

fortalecimiento de las operaciones de los comités distritales de desarrollo, los consejos municipales y las autoridades públicas locales en el contexto de la aplicación del programa en pro del equilibrio entre mundo rural y urbano;

fomento del sector informal (Jua Kali) y de otras pequeñas empresas industriales y de servicios;

aumento de la producción de los principales productos agrícolas de exportación (café, té y productos hortícolas) a través de la combinación de cultivos intensivos en las zonas ya explotadas y de una pequeña ampliación de la superficie cultivable;

aumento de la producción de alimentos (en particular: maíz, trigo y otros cereales, leche y carne) a través de programas de investigación, capacitación y comercialización, con vistas a alcanzar la seguridad alimentaria;

mantenimiento de un tipo de cambio flexible que garantice ingresos suficientes para la exportación de productos respecto de los cuales el país goza de una auténtica ventaja comparativa y para una sustitución eficaz de las importaciones;

mantenimiento de precios firmes que garanticen ingresos adecuados a pequeños y grandes productores agrícolas por igual como medio de coadyuvar a la consecución de una mayor seguridad alimentaria y de un mejor equilibrio entre mundo rural y urbano;

aplicación de políticas de liberalización de las importaciones, fundadas más en los derechos de aduana que en las restricciones de un régimen de licencias, que permitan acrecentar la eficacia y la competitividad de las industrias nacionales;

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aplicación de políticas salariales que favorezcan la estabilidad de los precios, propicien la creación de puestos de trabajo y limiten las disparidades de salarios entre el sector moderno y el sector informal;

aplicación de políticas en materia de tipos de interés que incentiven efectivamente el ahorro y promuevan una asignación eficaz del crédito entre los prestatarios; y

liberalización del control de precios de modo que el precio de los bienes y servicios responda en mayor medida a las fuerzas del mercado y a una escasez efectiva de productos acabados, así como a los costes de reducción.

Entorno económico exterior

Kenya registra hace varios años un saldo comercial negativo, sólo parcialmente compensado por el saldo positivo de su cuenta de invisibles. Tradicionalmente el déficit en cuenta corriente se pudo enjugar gracias a una importante aportación de asistencia por donantes oficiales. En razón de la suspensión de esa asistencia a partir de noviembre de 1991, así como del incremento de la importación de alimentos a causa de condiciones climáticas desfavorables que han menoscabado sustancialmente la producción agrícola nacional, el déficit en cuenta corriente seguirá acrecentándose pese al posible aumento de los ingresos en concepto de turismo. La interrupción de la asistencia de los donantes ha traído consigo un agotamiento de las reservas en divisas. Éstas tocaron fondo a finales de 1991. Simultáneamente, la deuda pública a largo plazo de Kenya, incluida la garantizada por el Estado, se elevó en 1990 a 4.810 millones de dólares EE.UU. La contracción de la actividad económica mundial durante el segundo semestre de ese año prosiguió el año siguiente, situación ésta que ha resultado todavía más grave para Kenya a lo largo de 1992 debido a la retirada de la asistencia de los donantes. La breve guerra del Golfo ha acentuado la tendencia a la recesión que se inició en 1990. Las perspectivas comerciales de los países en desarrollo no petroleros, entre los que se cuenta Kenya, siguen viéndose perjudicadas por el bajo nivel de los precios de los productos básicos y por la incapacidad de llevar las negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT a una conclusión provechosa. El éxito de la Ronda Uruguay resulta esencial para que países en desarrollo como Kenya puedan acrecentar sus exportaciones de productos agrícolas y de textiles a los países industrializados.

Grandes tendencias de las importaciones v exportaciones

A pesar de todas las dificultades antes mencionadas que han deprimido la actividad económica tanto en el plano nacional como internacional, la tendencia general del comercio exterior keniano mejoró en 1991. Con respecto al año anterior, los ingresos de exportación subieron el 31 por ciento. Esa subida se debió al aumento pronunciado de las exportaciones tanto de joyas de oro y otros artículos análogos de joyería como de material de transporte y aceites y grasas animales y vegetales, al igual que de materias crudas no comestibles. En 1991, por primera vez desde 1986, hubo algún aumento en volumen de todas las categorías de productos de exportación. Si bien las exportaciones registraron la tasa de crecimiento más alta de los últimos años, la de las importaciones cayó del 13,7 al 3,9 por ciento entre 1990 y 1991. El nivel elevado de los precios mundiales y la depreciación del chelín keniano redujeron la demanda interna de mercancías importadas. Las importaciones del sector público bajaron el 2,1 por ciento, pero las importaciones comerciales ascendieron el 4,3 por ciento.

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Evolución de la relación de intercambio v de los precios de los productos

La economía keniana se asienta todavía principalmente en el sector agrícola y parcialmente en el sector industrial. Ambos sectores dependen considerablemente de la importación de insumos, por ejemplo petróleo y abonos, así como maquinaria y partes y piezas sueltas, cuya adquisición depende a su vez en esencia de la obtención de divisas en concepto de exportación de café y té y en concepto de ingresos turísticos. La relación de intercambio ha sido para Kenya inestable y a menudo desfavorable, debido a la evolución impredecible de los precios de dicho: productos en el mercado mundial. Ese precio ha caído pronunciadamente en el caso del café, en tanto que el de los combustibles no cesa de subir.

Aunque la relación de intercambio mantendrá su carácter fluctuante, puesto que las exportaciones de productos primarios están supeditadas a las oscilaciones de la demanda mundial y el nivel de suministro de los países competidores, el Gobierno de Kenya propugna la diversificación y el reforzamiento de las estrategias de valor añadido en lo que respecta a sus productos con vistas a reducir la vulnerabilidad del país a largo plazo.

Problemas en los mercados exteriores

En la actualidad Kenya exporta sobre todo productos tradicionales del país, a saber, café, té, extracto de pelitre, sisal, extracto de acacia, productos hortícolas y ceniza de sosa, que en conjunto representan cerca del 50 por ciento de las exportaciones totales kenianas. Si de ellas se excluyen el petróleo y sus derivados, dicho porcentaje sobrepasa el 60 por ciento. El precio de esos productos, en particular el del café y el del té, está sujeto a fluctuaciones en el mercado mundial, con todas las consecuencias negativas que son propias de esa clase de oscilaciones. Se trata de productos cuyos precios han tendido a la baja en los últimos años. En el caso del café, además, la combinación de cuotas internacionales y estrangulamientos de la producción y comercialización internas ha traído consigo una caída del volumen exportado. Esa contracción se ha dado también en el caso del cemento, que ocupó en el pasado el primer lugar en orden de importancia entre las manufacturas kenianas exportadas, cuya exportación ha ido disminuyendo constantemente a lo largo de los años 80 debido a la existencia de un contexto internacional caracterizado por el excedente de la oferta y la baja de los precios.

Los productos kenianos potencialmente competitivos en el ámbito internacional (artículos manufacturados) suelen tropezar con obstáculos arancelarios. La capacidad de un país pequeño de desarrollar su potencial de exportación de mercancías de mayor valor añadido se ve seriamente restringida por la progresividad arancelaria existente en la mayoría de los países desarrollados y en desarrollo.

El uso generalizado por los países desarrollados de medidas de carácter específico y discriminatorio que afectan a los productos agrícolas de Kenya frena igualmente la progresión de su comercio. Entre esas medidas cabe citar los precios de referencia, los derechos de aduana estacionales, los contingentes arancelarios, las licencias con fines de vigilancia y los gravámenes específicos de carácter estacional.

Ciertos productos kenianos tropiezan asimismo en los mercados de los países desarrollados con innumerables obstáculos proteccionistas que revisten la forma de normas técnicas, control de precios y controles cuantitativos.

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La economía keniana depende sustancialmente de la importación de insumos, por ejemplo ce abonos y otras sustancias químicas para el sector agrícola, de materias primas para el sector manufacturero y de petróleo. Los precios de esos insumos los imponen los proveedores. Es pues preciso que Kenya obtenga de la exportación tanto de bienes como de servicios las divisas requeridas para poder importar todos esos insumos. Lamentablemente, los precios de los productos kenianos de exportación los determinan ante todo los países desarrollados. Ello limita en sumo grado la posibilidad del país de exportar productos a precios que se correspondan con su valor real.

Objetivos generales de la política comercial

Los actuales objetivos de la política comercial e industrial de Kenya se indican en el Documento del Gobierno N° 1 de 1986 sobre Gestión Económica y Promoción del Crecimiento. En particular, se prevé la reestructuración de la industria para aumentar su productividad y conseguir un rápido crecimiento con objeto de lograr los siguientes objetivos fundamentales:

aumentar el papel desempeñado por los mercados y el sector privado;

reformar los incentivos para alentar el crecimiento, las inversiones, el empleo y las exportaciones;

racionalizar el gasto público y reestructurar las empresas paraestatales; y

reducir la reglamentación y los controles de la actividad económica.

Esas políticas comerciales se formulan en el contexto de las políticas de desarrollo general del país, cuyo objeto es influir en el comercio interior y exterior para que aporte una contribución positiva al desarrollo y al crecimiento económicos.

Las políticas comerciales e industriales de Kenya han evolucionado con el tiempo, habiéndose pasado de un régimen de sustitución de importaciones, orientado hacia el interior, al régimen actual, en el que el primer objetivo de las políticas comerciales es fomentar la exportación de bienes de consumo e intermedios y sentar la base para la producción, en su día, de bienes de capital destinados tanto al mercado nacional como a la exportación. Se espera que ello conducirá no sólo a un desarrollo industrial rápido y diversificado sino también a la obtención de más divisas, lo que a su vez permitirá reducir los problemas de la balanza de comercio y del desempleo.

Por consiguiente, el Gobierno ha creado los siguientes incentivos: a) el programa de compensación por exportaciones, en virtud del cual se paga un 10 por ciento del valor f.o.b. de las exportaciones que reúnen las condiciones requeridas; b) la exención de derechos y del IVA; c) el programa de fabricación bajo control aduanero; d) las zonas de elaboración para la exportación; e) el Programa de la Puerta Verde; y f) la aplicación de una política de tipo de cambio flexible y realista que favorezca las exportaciones.

Los objetivos específicos del Gobierno en el marco actual son lograr un crecimiento del 5 por ciento de la producción, reducir la inflación al nivel previsto para los interlocutores comerciales de Kenya (alrededor del 5 por ciento) en comparación con un 10 por ciento en 1989; y reducir el déficit

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de la cuenta corriente exterior de forma que se sitúe en 1993 a un nivel sostenible del 3,6 por ciento. Para la consecución de estos objetivos el Gobierno se propone lo siguiente:

a) reducir los déficit presupuestarios a niveles que se puedan colmar con ayuda de la financiación exterior y con una financiación nacional no inflacionista que no deje excluido al sector privado;

b) limitar la utilización de nuevas fuentes de financiación exterior en condiciones comerciales;

c) seguir una política cambiaría que, además de complementar la liberalización comercial, fomente el crecimiento sostenido impulsado por las exportaciones;

d) reorientar los incentivos comerciales e industriales para reducir el sesgo contrario a las exportaciones, alentar la eficacia, fomentar el crecimiento de las exportaciones no tradicionales y estimular la inversión nacional y extranjera,

e) racionalizar el presupuesto limitando el empleo en el sector público y mejorando la calidad y la ejecución del programa de inversiones del sector público; y

0 mejorar los incentivos a la agricultura y el suministro de insumos y la prestación de servicios para este sector, en especial en beneficio de las pequeñas explotaciones.

FIN