Reflexiones sobre la Relación entre la Gestión Territorial Regional y Mega Proyectos

1. El PROT y las Hidroeléctricas Baker y Pascua 1.1 Relación con GTZ 1.2 Información básica 1.3 Escenarios sobre impactos territoriales 2. El impacto sobre el modelo de gestión territorial regional 2.1 El rol y las funciones genéricas del actor público regional 2.2 Las Repercusiones efectivas a los instrumentos del modelo 3. Contribuciones de la Cooperación Técnica 4. Conclusiones

1 El PROT y las Hidroeléctricas Baker y Pasca 1.1 Relación con GTZ A partir del año 2001 la Agencia Alemana para la Cooperación Técnica GTZ convino la cooperación con el Gobierno Regional de la Región de Aysén para desarrollar el proyecto “Plan de Ordenamiento Territorial para el Desarrollo y la Gestión Ambiental”, Su objetivo central era que los actores regionales usen instrumentos coordinados y procedimientos para un desarrollo sustentable de la Región. Entre otros resultados de esta iniciativa se cuenta hoy con un Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT), avalado por un Reglamento del Consejo Regional y un Decreto Supremo que respalda legalmente la Zonificación Regional de Uso del Borde Costero.

Dos instrumentos centrales para la Gestión Territorial Regional (GTR) que cuentan, a partir de los procesos de participación público-privada, con un alto grado de legitimidad social. La elaboración de los dos instrumentos no cerró los ojos frente a dos posibles mega proyectos, “Alumysa” y las hidro-eléctricas en discusión. No obstante, dado que los titulares de

los proyectos no respondieron favorablemente a las invitaciones a las mesas de participación, estos instrumentos de planificación fueron confeccionados sin mayor consideración a los proyectos mencionados.

Sin embargo, esto no quita legitimidad o pertinencia a los planes. El enfoque conceptual atrás del PROT rompió con el paradigma de planes con contenidos imperativos y rígidos, justamente generando capacidad de gestionar el surgimiento de iniciativas como las mencionadas.

1.2 Información básica1

Hace más de 20 años que Endesa comenzó las prospecciones para construir centrales hidroeléctricas en la olla hidrográfica de la zona de Campo de Hielo. Endesa tiene derechos de agua desde la década del ‘50 por 4 mil 800 MW y está a la espera de la aprobación de otros 3 mil 200 más. Ya está listo el cronograma que seguirá la empresa para iniciar la construcción de cuatro centrales hidroeléctricas en la Región de Aysén a partir de 2008. El complejo hidroeléctrico de Aysén tendrá una potencia total de 2.430 MW y su construcción implica una inversión estimada en US$ 2.400 millones. Antes de finalizar la construcción de la central Baker I en 2012 con 680 MW, 2300 ha inundadas y una inversión de 680 MMUS$, Endesa dará el vamos a la central Pascua II que se emplazará en el río

Pascua con 900 ha inundadas y una inversión de 980 MMUS$. Esta hidroeléctrica será la más grande de las cuatro, estará en condiciones de generar 940 MW al Sistema Interconectado Central (SIC) a partir del 2014. El tercer proyecto, la central Pascua I tendrá una potencia de 450 MW y su puesta en marcha está prevista para el 2016, inundará 500 ha y significará una inversión de 450 MMUS$.

Finalmente, la central Baker II estará operativa el 2018 con una potencia que alcanzará los 360 MW, 5600 ha inundadas y una inversión de 360 MMUS$, según Endesa. Las cuatro centrales hidroeléctricas de embalse inundarán un máximo de 9.300 hectáreas. Los estudios de impacto ambiental, etapa que finalizarán a fines del próximo año, 2006.

1 toda información de este capitulo proviene de publicaciones en la prensa nacional.

1.3 Escenarios sobre impactos territoriales Bajo las circunstancias especificas de la Región de Aysén, con su lema declarado como “Reserva de Vida”, es pertinente definir la estrecha línea de separación entre el interés ambiental y territorial. Ambas dimensiones no se puede separar sin un acuerdo de entendido común. Cuando una evaluación de aspectos ambientales contempla más el valor de un espacio en función de su carácter ecológico, los aspectos territoriales hacen hincapié al valor del espacio en función de su sustento a la economía y la sociedad local o regional. En el contexto del territorio en cuestión la diferenciación es aún más crítica, dado que parte del sustento socio-económico es justamente el valor de la naturaleza, que contribuye a la economía local a través del sector turístico en auge. En ambos casos se diferencia entre impactos causados por la construcción misma, la existencia futura de las represas como tal y el impacto por la operación de las instalaciones. Se puede constatar que uno de los impactos más inmediatos es la pérdida de terrenos, donde las inundaciones por la generación eléctrica impiden el desarrollo incipiente de turismo de intereses especiales, además de la pérdida de los recursos naturales anegados (bosques, etc). Así, las superposiciones territoriales entre el proyecto y las funciones deseadas en el territorio en cuestión según el PROT muestran incompatibilidades con usos de fines turísticos, usos silvo- y agro - pecuarios y áreas de protección por sus fragilidad y también intereses generales por parte de la industria minera.

También requieren consideración de su impacto territorial las obras secundarias que conlleva el proyecto. Entre otros vale destacar la construcción de un puerto, la habilitación de la Ruta Austral y la adecuación de Aeródromos. Todavía menos considerado en el debate actual, pero no menos impactante, podrían resultar los efectos secundarios de la instalación del proyecto.

En este ámbito se establecen cadenas hipotéticas de causas y efectos, por ejemplo el escenario de la oferta de energía más barata en la región y su repercusión sobre la actividad minera. Según fuentes del mismo sector se

ve limitado en su desempeño por el actual valor relativamente alto de la energía. Entonces será de interés evaluar la posibilidad de que la actividad minera crecerá proporcionalmente a la baja de los costos de energía. En este caso es previsible un impacto sobre el desarrollo sustentable, por obviedad secundariamente vinculado al proyecto. 2 El impacto sobre el modelo de gestión territorial regional 2.1 El rol y las funciones del actor público regional.

Dado la ausencia de una integrada legislación territorial, hace falta que el rol y las funciones del gobierno regional y sus compuestos se proponga casuísticamente. Sin ir más lejos, partimos de la atribución del sector público, y del gobierno regional específicamente, de velar por el bienestar de la sociedad y el desarrollo sustentable del territorio regional2.

En este sentido es el Gobierno que debería conducir procesos de interés común. En el contexto del desarrollo territorial podría ser interpretado como ente que planifique, modere y vele por procesos transparentes y participativos en la toma de decisiones, pero sin asumir funciones definidas que se ubican por atribución en sectores específicos de la administración pública. Es decir ejercer una gobernanza regional, la virtud de revelar una nueva forma de expresión comunitaria y recogerla en el espacio político de las decisiones, no ya como una curiosidad social, sino como una condición de validación de las citadas decisiones, en suma "democracia formal v/s democracia efectiva (F. Almuna). En este sentido será función del gobierno regional de conducir el proceso de interacción (moderación, negociación) entre el titular, los sectores públicos y el sector privado. Su base, más allá de las atribuciones legales, serán los instrumentos con relevancia territorial, es decir, en este caso, en primera instancia el PROT y la Zonificación Regional de Uso del Borde Costero. No hay duda que existen otros instrumentos relevantes, no obstante son de carácter sectorial como el Plan Regional de Desarrollo Urbano (PRDU) del MINVU o los instrumentos de fomento económico, como p.ej. del Comité de Asignación de Recursos (CAR) o Chile Emprende. Así, este planteamiento asume que el Gobierno Regional será la entidad que velará (mediante la conducción del proceso de moderación e interacción) por la optimización del “dónde” y el “cómo”, desde el punto de vista de la planificación territorial, mediante la aplicación del principio de prevención y, en segunda instancia, de compensación, sobre la base de la

2 Artículos n de la constitución y de la ley de los gobiernos regionales

ponderación de los impactos y el tratamiento de las externalidades del proyecto. 2.2 Las repercusiones efectivas sobre los instrumentos del Modelo de Gestión Territorial Regional. Para el análisis de las repercusiones se parte con la observación de los componentes mas genéricos de un modelo de gestión, los actores institucionales, los instrumentos con mediato o inmediato impacto sobre el comportamiento de cualquier territorio y las reglas o procedimientos de interacción.

A la Región le corresponde en términos de los instrumentos evaluar la necesidad de ajustar y/o modificar sus instrumentos de planificación y gestión3 lo que hace necesario contar con una EIT. Esto también podría significar, entre otros, ajustar políticas sectoriales de fomento productivo en el o los territorios donde impacta directa o indirectamente el proyecto.

Igualmente, el nuevo Plan de Gobierno para la Región, de 2006 a 2010, debería tomar en cuenta el desafío que significa la fase de la construcción. La Estrategia Regional de Desarrollo (ERD) tendría que acoger los cambios inducidos y considerar a largo plazo el escenario de otros hidroeléctricas en la Región. A la CONAMA tocaría evaluar el impacto sobre sitios de biodiversidad (criterio para la EIA). También será oportuna la revisión del PROT para analizar si fuese necesario modificarlo por la magnitud de cambios en la destinación preferencial de las funciones de los territorios. Un tema no menor significa también la superposición de áreas destinadas a la extensión de la Reserva de Biosfera Laguna San Rafael y los Guayanecos y espacios inundados por la represa de Pascua I, cuestión que involucra convenciones internacionales (Programa Man and Biosphere de la UNESCO). En términos de los procedimientos se abre la oportunidad de analizar los impactos territoriales en un esfuerzo colectivo, con un enfoque integrador y participativo. 3 Contribuciones de la Cooperación Técnica Históricamente, Chile ha contado con instituciones, instrumentos y procedimientos para gestionar territorios específicos en pos del manejo del desarrollo urbano. Esto se debe a las necesidades del pasado pero no constituye un modelo sistémico de una planificación y un manejo inter-

3 Se parte del supuesto que la institucionalidad no se altera por la implementación

del proyecto

sectorial e interdisciplinario de ordenamiento territorial, regional ni mucho menos nacional. Mientras el sistema de evaluación de impacto ambiental (SEIA) tiene su lugar definido, no existe la posibilidad de asegurar la ponderación de elementos que inciden sobre el comportamiento del territorio, algo parecido a un sistema de evaluación de impacto territorial4 (EIT). La EIT es un instrumento por el cual se pretende armonizar planes y proyectos con incidencia territorial significativa entre si y con los criterios y requerimientos de OT.

La EIT se puede complementar por la EIA de la siguiente forma:

Como una integración en el primer nivel, es decir una preevaluación ambiental como parte de la EIT, como es p.ej. el caso de Alemania o como un instrumento informal que precede a la EIA.

No obstante, existen experiencias puntuales de estudios de impacto territorial de carácter experimental en un conjunto de la GTZ y el MOP.

De manera más simplista, el EIA incide sobre la respuesta a la pregunta: ¿el proyecto propuesto se realiza o no? Y cuando se determina que se realiza da indicaciones sobre las indispensables modificaciones o ajustes. Los parámetros en el proceso de evaluación están establecidos y tienen referentes. Ahora, ¿hay una evaluación de impactos territoriales de proyectos

o existen parámetros territoriales o referentes desde una visión integral del territorio? Sólo recién están en un desarrollo experimental los parámetros técnicos que puedan servir para ponderar los “intereses” del territorio con otros cualquiera. (1) En el contexto del sistema nacional de información territorial (SNIT) se ha propuesto definir indicadores de un observatorio territorial regional. (2) Existen ya algunos planes regionales de desarrollo urbano (PRDU) que contemplan la totalidad del espacio regional con una óptica transversal y dan señales respecto a la función futura y deseada de determinados espacios, y, en el contexto del proyecto OTAS5, se ha desarrollado un marco orientador para el Ordenamiento Territorial (MOT) que llevó también a (3) una propuesta de criterios para el ordenamiento territorial ambientalmente sustentable para la Región Metropolitana de Santiago6.

4 En el entendido que el territorio se compone por más que su expresión

ambiental. 5 “Ordenamiento territorial ambientalmente sustentable” entre la GTZ y el Gobierno

Regional de la R.M. 6 El documento se encuentra para la descarga en la pagina web de

gobiernosantiago.cl

Sin embargo, son referentes aislados que todavía no tienen una articulación con otros instrumentos con referencia territorial, como por ejemplo los otros instrumentos de planificación territorial (IPT) de corte urbanístico del MINVU, la ERD o Planes de Desarrollo Comunal (PLADECOS).

Pero aún suponiendo la futura existencia de un modelo de gestión territorial regional (GTR7), con un plan regional de ordenamiento territorial (PROT), como el de la Región de Aysén y, su entrelazamiento con una ERD con visión territorial o un plan de gobierno regional, todavía no podríamos esperar que cubrirán o satisfarán todos los posibles escenarios de diferentes opciones

de desarrollo. En consecuencia los planes mismos nunca nos van a dar todas las respuestas a variados acontecimientos futuros. Y justamente por esto se propaga la generación de capacidades para gestionar un sistema compuesto por instrumentos flexibles, instituciones ágiles y procedimientos básicos y no rígidos. Algunos de los ejemplos más emblemáticos respecto a conflictos por grandes o mega proyectos son Cascade, Trillium, Ralco, Alumysa y Celco en San José de la Mariquína y Nueva Aldea. Proyectos en donde, en ausencia de un sistema anteriormente mencionado, la EIA fue también llevado al campo de la batalla entre actores públicos y privados para defender aspectos territoriales. Como en el caso de la EIA, el sistema hoy en día no permite acompañar la gestación de un proyecto para incidir en términos ambientales sobre el ¿cómo mejor? O en términos territoriales sobre el ¿dónde mejor?, ni contemplar con tiempo la medidas de evitar, mitigar o, en tercer escalafón, de precaución para compensar impactos negativos. Prácticas europeas indican posibles caminos para atenuar estos problemas, costosos para todos. Para planes y programas indicados existe la evaluación ambiental estratégica (EAE) que anticipa el marco referencial en cual se van a ubicar titulares de proyectos específicos con sus EIA correspondientes. También existen diferentes sistemas de planificación territorial que tienen algo en común, la articulación de los gobiernos en sus niveles respectivos referente a la visión territorial de un deseable desarrollo sustentable. ¿Y todo esto nos salva de cualquier conflicto? Obviamente que no, pero nos habilita tratar el debate sobre proyectos emblemáticos con transparencia y procedimientos aclarados.

7 Objetivo central del componente de GTR de Región Activa, Programa de

Descentralización y Desarrollo Regional

Entrando en el caso de las represas hidroeléctricas de la empresa ENDESA en los ríos Baker y Pascua en la Región de Aysén. La situación recomienda subrayar algunos aspectos que inciden sobre el ordenamiento territorial de dicha región cuales son:

• la relación entre el proceso de la gestación de los proyectos y el uso de los instrumentos gubernamentales y

• los escenarios sobre impactos territoriales o primarios y o secundarios.

4 Conclusiones La existencia de un Plan Regional de Ordenamiento Territorial con un carácter flexible e indicativo requiere del sector público la capacidad de conducir su uso. En consecuencia no basta monitorear la implementación de sus recomendaciones, sino requiere su pro-activa interacción con

planes, programas y proyectos en curso o no existentes en el momento de su elaboración. En el caso concreto parece pertinente aprovechar la capacidad técnica generada a través de la experiencia del análisis a nivel de anteproyecto, el proyecto vial del MOP “Conexión vial Lampa - Lolenco” cuya documentación está disponible como publicación en el Gobierno de la Región Metropolitana y en la GTZ.