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Estrategia para el Aprovechamiento del Agua en el PeruI Simposium Internacional sobre la Gestión Integrada de Cuencas Hidrográficas
Recursos de Agua en el Perú
Dr. Arturo Cornejo.
Recursos de Agua en el Perú PO1 Dr. Cornejo A.
I Simposium Internacional sobre la Gestión Integrada de Cuencas Hidrográficas
Recursos de Agua en el Perú
SEIS GRANDES TEMAS
I Antecedentes Históricos
II. La Legislación y Administración de las Aguas en el Perú en el Siglo XX.
III. La Distribución Regional de las Aguas en el Perú, y los Factores que Modifican la Distribución.
IV.La Experiencia Peruana en el Aprovechamiento del Agua en la Agricultura.
V.Características Actuales de la Agricultura Peruana que Afectan el Aprovechamiento del Agua.
VI. Bases de la Estrategia.
Antecedentes Históricos
El aprovechamiento de limitados recursos de agua en zonas desérticas dieron origen a la “CULTURAS HIDRAULICAS” caracterizadas por a) una sólida organización encargada de distribuir el agua y conservar los sistemas hidráulicos; b) regulaciones escenciales para el buen funcionamiento de la organización; c) una autoridad para supervisar el cumplimiento de las obligaciones y resolver conflictos. Cuando la organización las regulaciones y autoridad fallaron, las culturas hidráulicas entraron en decadencia.
Kosok y Engel estimaron que en 1500, el Imperio de los Incas tenía 10 millones de habitantes, 1 millón de hectáreas regadas en la costa y 500,000 hectáreas con sitemas de terrazas y riego en la sierra. Las ciudades y poblados indígenas se construían en terrenos elevados, adyacentes a los valles y se abastecían de agua por canales y reservorios.
La destreza de los antiguos peruanos en la gestion del agua esta reconocida en la ordenanza del Rey Carlos V de 1536 ordenando : “que el mismo orden que habían tenido los indios en la división y el reparto de las aguas se practicase entre los españoles en que se hubieran repartido las tierras” Esta ordenanza dio origen a reparto de agua según usos y costumbres.
Los tres siglos de la colonia se caracterizarón por la importancia asignada a la explotación del oror y plata que se remitía a España; la caida de las actividades agrícolas y la construcción de ciudades en los valles de la costa, cercanas a los ríos y a el mar, diferencia fundamental con los poblados indígenas.
En el siglo XIX, la gesta de la independencia, la lucha de caudillos por el poder y la guerra con Chile arruinaron al país.
A inicios del siglo veinte las áreas regadas de la costa y sierra eran muy similares alrededor de 350,000 hectáreas y la población del Perú se estimaba en 3.8 millones de habitantes.
El choque de culturas, el cambio de objetivos, la explotación de la población nativa, la lucha por el poder y la guerra con Chile relegaron la cultura hidráulica de los antíguos peruanos al desaparecer la organización, modificarse las regulaciones y parcializarse la autoridad.
Las tres condiciones para una acertada gestión del agua se perdieron.
La Distribución Regional y La Utilización de los Recursos Hídricos.
La población peruana se concentra en las dos regiones con menores recursos de agua.
La mayor aridez de la zona sur determina que aprovechar un metro cubico de agua cueste el doble que en la zona norte del país.
El pais necesita políticas y planes de largo plazo que incentiven el desplazamiento de la población hacia la región de la selva
Distribución de la Población y Precipitación en las tres Regiones del Perú
El Perú tiene una pp. media de 1,920 mm/año; América del Sur, el continente más rico en recursos de agua dulce, tiene 1,520 mm/año; y el promedio mundial es de 970 mm de pp. media anual.
SHOREY
Disponibilidasd y Usos del Agua en la Costa
Los ríos de la costa descargan 36,000 MMC al año de los cuales 16,600 MMC (46%) se aprovechan en los usos siguientes:
Agricultura: 13,500 MMC al año (81%) para regar 840,000 hectáreas
Municipal: 2,600 MMC al año (18.5%) para abastecer 18.5 millones de personas
Minería: 500 MMC al año (3%)
La diferencia: 19,400 MMC (54%) se descarga al oceáno Pacífico
Un pequeño aumento en la eficiencia de uso en la agricultura, significa un gran ahorro de agua.
Calidad del Agua
La calidad es un factor fundamental en determinar el valor del agua. El uso Municipal es el más exigente en calidad de agua y el agrícola el menos.
Las diferentes exigencias en calidades permite utilizar en la agricultura, las aguas servidas de los centros poblados, mediante tratamientos y supervisión adecuados.Actualmente existe la tecnología para volver completamente potables las aguas servidas.
Las minas abandonadas y los poblados sin tratamiento de las aguas servidas, localizados en las partes altas de las cuencas, son los mayores contaminantes de agua de los ríos.
Las Obras Hidráulicas.
Las obras hidráulicas hacen posible para el hombre el aprovechamiento eficiente del agua en sus diferentes usos
Las mayores inversiones del Estado y de particulares se han realizado en obras hidráulicas en la costa y sierra, con las características y resultados siguientes:
Las obras hidráulicas de mayor rentabilidad ya se han construido.
El costo de construir obras hidráulicas en el Perú ha estado siempre sobre el promedio mundial. A fines de los 60s.,el costo de construcción de pequeñas y grandes obras de riego era 11% y 48% superior al promedio mundial.
El mayor costo se debe a la difícil topografía del terreno, fenómenos sísmicos y volcánicos y periódicas ocurrencias del fenómeno de El Niño. También elevan los costos los extensos períodos de ejecución de las grandes obras, con largos intervalos de tiempo entre una etapa y la siguiente.
En la costa y sierra las mayores obras hidráulicas se han realizado para regular la descarga de los ríos mediante la construcción de presas, aumentando la capacidad de almacenamiento
La capacidad de almacenamiento total en la costa se estima en 9,470 MMC de los cuales 4,700 MMC se encuentra en los acuíferos subterráneos de los valles; en reservorios superficiales 2,100 MMC; en lagunas 1,500 MMC; y agua transferida de la vertiente amazónica 1,500 MMC
De menor a mayor costo las obras hidráulicas en el Perú se ordenan como sigue:
1. La regulación de lagunas .
2. La perforación de pozos.
3. Las pequeñas obras de riego.
4. La construcción de grandes embalses .
5. La transferencia de agua de la vertiente del Amazonas a la vertiente del Pacifico, que solo se justifica para aprovechamientos múltiples.
El sector privado ha realizado las obras de menor costo como son la regulación de lagunas y la perforación de pozos. Las pequeñas obras de riego en la Sierra se han realizado con financiamiento del estado y el aporte de la mano de obra de los beneficiarios. Las grandes obras se han construido con el financiamiento del estado y el sector privado, este último en obras para la generación de electricidad.
La construcción de costosas presas para aumentar la oferta de agua, en los valles norteños de Chancay-Lambayeque, Jequetepeque y Chira Piura han producido efectos indeseables: .
Reducción en el aprovechamiento de los acuíferos subterráneos.
Un aumento del área con cultivos de alta demanda de agua.
Una baja eficiencia en el aprovechamiento del agua.
Un aumento de los problemas de drenaje y salinidad.
La experiencia en las regiones de la costa y sierra enseña que el estado debe otorgar incentivos a las obras y acciones de los particulares orientadas a utilizar coordinadamente los recursos de agua superficiales y subterráneos, mediante la capacitación de los usuarios, la perforación de pozos y la aplicación de tecnología de riego de alta eficiencia, goteo y aspersión.
Los agricultores de las tierras nuevas de Chavimochic utilizan actualmente 8,500 m3/ha para sembrar espárrago durante todo el año. El riego es por goteo programado y automatizado,
LEGISLACION Y ADMINISTRACION DE LAS AGUAS EN ELPERU EN EL SIGLO XX
En el siglo XX la administración de las aguas estuvo regida por el código de aguas durante 67 años (1902 al 1969) y la ley general de agual de 1969 al presente con importantes modificaciones, debido a las constituciones de 1980 y de 1992.
Los aspectos más importantes de una Ley de aguas son: Los derechos de concesión de las aguas, como se otorgan, conservan y caducan
Las funciones del Estado y de los particulares, y las coordinaciones para lograr el mejor aprovechamieto de las aguas y como se resuelven los conflictos
La Propiedad de las Aguas
La Legislación en el Perú en el siglo XX reconoció la propiedad privada de las aguas durante 67 años (1902-1969) y la propiedad estatal por 23 años (1969 - 1992).Actualmente estamos en una etapa de transición.
El Código de Aguas, el de mayor duración, funcionó en un marco de organización política donde el sector privado era el impulsor del desarrollo económico y creación de puestos de trabajo, y el Estado tenía un rol subsidiario consecuentemente reconocía derechos privados sobre las aguas otorgadas con base a la doctrina de apropiación proporcional.
Resultados Positivos de la Seguridad en la Propiedad de la Tierra y el Agua.
Se desarrolla una agricultura de exportación de alta productividad basada en inversiones del sector privado.
Los agricultores organizados asumen la operación y el mantenimiento de los sistemas de riego.
Se desarrollan mercados de tierras. El área regada de la costa se amplia en 430,000 has, de 350,00 en 1902 a 780,000 has en 1969, mediante el represamiento de lagunas y la perforación de pozos
Las Asociaciones de Agricultores de los valles mejor organizados financian sus propias estaciones experimentales, establecen reglamentos sanitarios y zonifican los cultivos.
El estado mediante sus Autoridades Técnicas de Aguas que se inician en 1,908 y se perfeccionan en 1,935, asiste a las organizaciones de agricultores en la O&M de los sistemas de riego, construcción de obras y defensas, supervisa el cumplimiento de los reglamentos, cobra tarifas y cuotas y resuelve los conflictos en primera instancia administrativa.
Resultados Cuestionados del Código de Aguas.
Se cierran los otorgamientos de aguas en los ríos declarados agotados.
La irrigación de nuevas tierras limitada por la propiedad privada de las aguas y de los eriazos adyacentes a los valles
Se reduce la mediana propiedad de la tierra y se consolida la gran propiedad agrícola.
La Ley General de Aguas de 1969
El marco de organización política cambia :el Estado planifica e invierte para impulsar el desarrollo.
Complementa la Ley de Reforma Agraria que favorece la propiedad colectiva de las tierras.
El Estado es el propietario de las aguas y su dominio sobre ellas es inalienable e imprescriptible. Las otorga en uso mediante licencias y permisos.
La Inseguridad en la Propiedad de la Tierra y las Aguas
Reduce las inversiones en equipo, maquinaria y tecnología.
Los adjudicatarios rechazan la propiedad colectiva y dividen las cooperativas agrarias en 1,982.
Los rendimientos agropecuarios decrecen, así como la intensidad de uso de la tierra.
Desciende la participación del sector agrícola en el PBI y generación de empleo.
El Estado invierte sumas considerables en obras hidráulicas.
El Estado crece y la Autoridad de Aguas se pierde en una maraña burocrática.
Etapa de Transición Actual
La Constitución de la República de 1993 faculta al Estado a otorgar derechos de agua y seguridad de la tenencia del derecho.
La Ley Orgánica para el Aprovechamiento de los Recursos Naturales, Ley Nº. 26821 del 26 de Junio de 1997, establece lo siguiente:
La concesión de derechos sobre un recurso natural otorga a su titular el derecho de uso y disfrute del recurso natural concedido y, en consecuencia, la propiedad de los frutos y productos a extraerse.
Las concesiones pueden ser otorgadas a plazos fijos o indefinidos.
Son irrevocables si el titular cumple las obligaciones para mantener su vigencia;
Las concesiones son bienes incorporables registrables;
Pueden ser objeto de disposición, hipoteca, cesión y reinvidicación conforme a las leyes especiales.
La Ley Orgánica define también las funciones de la Administración Pública como sigue: (i) promover la investigación, (ii) realizar los inventarios de los recursos naturales; (iii) formular áreas de conservación; y (v) establecer los registros públicos sobre concesiones y otorgamientos.
Transferencia de los Recursos de Agua.
En economías de mercado, el agua se transfiere siempre del sector donde tiene menor valor económico al sector que puede pagar mas por el agua
La transferencia de recursos de agua en el Perú siempre ha sido del sector agrícola a los otros sectores económicos, y de la región de la Sierra a la Costa.
Años
De los 6.5 millones de habitantes de Lima, solo 3.5 disponen de agua potable por tuberías, el resto se abastece en grifos comunales y con camiones cisternas. Estos últimos pagan US$ 1.0 a US$ 2.0 por m3 de agua.
El Valor del Agua.
El valor del agua depende del uso al que se destina . Su costo unitario tiene relación directa con la escasez , con las inversiones en obras hidráulicas para asegurar una dotación determinada, y los tratamientos para obtener la calidad deseada.
Las mayores alzas en el costo del agua están ocurriendo para satisfacer las demandas de ciudades grandes como Lima, Areuipa y Trujillo
La Recuperación de las Inversiones
La recuperación de las inversiones en el subsector aguas es menor que en telecomunicaciones, energía y gas.
Las obras hidráulicas que signifiquen aportes considerables del Estado por extensos periodos deben ser evaluadas cuidadosamente en sus múltiples usos, especialmente la generación de energía hidroeléctrica atractiva para el sector privado mediante concesiones, y financiadas mayormente con ahorro interno
Eficiencia en el Aprovechamiento del Agua.
En la agricultura, el precio del agua influye en la tecnología que se usa para aprovecharla. En las zonas que solo se abastecen de aguas subterráneas: Pampas de Villacuri y la Yarada; y donde el agua es escasa o tiene un alto precio,como en las tierras nuevas de Chavimochic, se utilizan sistemas de riego de alta eficiencia : goteo y aspersión.
Las inversiones para elevar la eficiencia en el riego en la Costa se ha dado en cultivos de alta rentabilidad como fue la caña de azúcar y, recientemente, el espárrago, la vid y frutales.
La rentabilidad del cultivo y el precio del agua son los factores que determinan las inversiones en tecnología para aumentar la eficiencia en el uso del agua.
La Experiencia Peruana en el Aprovechamiento del Agua.
Los agricultores peruanos han adaptado los cultivos nativos maíz, algodón, pallar y otros a la descarga de los ríos.
Una alta intensidad de uso de la tierra (cultivos permanentes, dos o mas cultivos temporales en el año), depende de regular la descarga de los ríos .
La capacidad de los reservorios superficiales en la costa alcanzarían para cultivar 950,000 has todo el año. En la actualidad se estima que solo 220,00 has, 22% de lo posible, se cultivan todo el año, esta cifra es el doble de la determinada para los años 1969 a 1971.
Incentivos para Mejorar la Tecnología y Capitalizar la Agricultura
El gobierno ha aprobado incentivos para mejorar la tecnología y capitalizar la agricultura, basados en la exoneración de impuestos,así como facilidades para la adquisición de tierras irrigadas del Estado. Estas medidas favorecen el desarrollo agrícola, y las están aprovechando las grandes empresas e inversionistas.
La pequeña y mediana propiedad agrícola, que comprende la mayor superficie de las tierras irrigadas del Perú,requiere de incentivos basados en la seguridad de la propiedad de la tierra y el agua; la asistencia técnica-financiera dirigida a capacitar a los agricultores y facilitarle medios para mejorar la cantidad y calidad de sus productos, y el rendimiento económico de sus fincas. Las facilidades para comercializar la producción agrícola, especialmente la infraestructura de comunicaciones, transporte y mercados para reducir los costos de intermediación.
La Pequeña y Mediana Propiedad.
Hasta la década de los 70s,la pequeña propiedad era una característica de los valles de la Sierra que se ha extendido a la Costa planteando cuestiones importantes.
Ventajas de la Pequeña y Mediana Propiedad
El beneficio bruto por unidad de área es mayor en propiedades agrícolas de 4 has ó más y en fincas menores de 3 has, no existe diferencia significativa en dicho beneficio.
La capacidad de trabajo del pequeño agricultor y su familia se utiliza intensamente sustituyendo en parte al capital.
La incidencia de la pobreza extrema es menor.
Desventajas de la Pequeña Propiedad.
El proveerle servicios sociales y productivos es mas costoso si los agricultores no estan bien organizados
El mercadeo de productos agrícolas y la distribución del riego pierden eficiencia.
Los incentivos y subsidios basados en la exoneración de impuestos no favorecen a los pequeños propietarios agrícolas.
La Consolidación de las Pequeñas Propiedades.
La consolidación en predios agrícolas grandes va a tomar tiempo debido a la lentitud en la titulación y registro de las propiedades pequeñas y el otorgamiento de derechos de aguas,que limitan el desarrollo de un mercado de tierras seguro.
El censo de 1993 identificó 5.0 millones de propiedades agrícolas y hasta fines del 2,000 se tenían registrada 2.5 millones. El promedio de registro es de 500,000 propiedades por año. A este ritmo el registro de las propiedades agrícolas se concluiría el año 2,005. . No se conoce los avances para regularizar los derechos de agua
Los altos niveles de desempleo y sub-empleo no ofrecen alternativas de trabajo a los pequeños agricultores que quisieran vender sus tierras.
Los empresarios agrícolas prefieren adquirir, aunque sea a mayor precio, grandes y medianas propiedades con titulos saneados y dotaciones de agua seguras. Caso de Chavimochic.
El principal objetivo estatal debe ser asistir a los pequeños y medianos agricultores a mejorar su productividad e ingresos.
La organización y capacitación de los pequeños propietarios son fundamentales para lograr dicho objetivo.
Bases de la Estrategia.
Del análisis realizado se puede deducir la estrategia para el aprovechamiento del agua en el Perú como sigue:
Concluir a la brevedad posible la titulación y registro de las propiedades agrícolas.
Aprobar una nueva ley de aguas para concordarla con la constitución y la ley orgánica para el aprovechamiento de los recursos naturales.
Otorgar y registrar los derechos de propiedad de las aguas.
La nueva ley de aguas debe ser de principios para que las organizaciones de usuarios la reglamente adaptandola a las muy variadas condiciones ecológicas, económicas y sociales que caracterizan al territorio Peruano. Debe tener, por consiguiente, una clara orientación descentralizadora.
La legislación de aguas debe establecer claramente los principios siguientes:
Los derechos de propiedad de las aguas como se otorgan, conservan y caducan.
Los derechos que el Estado conserva sobre las aguas de lagunas,subterráneas y los excedentes comprobados de los ríos y otras fuentes de agua.
Las condiciones para transferir derechos de agua y para desarrollar mercados de agua.
Las funciones del Estado que deben limitarse a realizar muy bien el otorgamiento y registro de los derechos de agua, el apoyo a las organizaciones de usuarios, el fomento de la eficiencia en el aprovechamiento del agua, la solución de conflictos, la capacitación y la promoción de la investigación.
La conformación de un Consejo Nacional de Agua de carácter multisectorial encargado de supervisar el cumplimiento de la legislación de aguas y ejercer las funciones de segunda instancia administrativa en los conflictos de agua.
Las condiciones para conformar las organizaciones de usuarios con personería jurídica,las funciones de su responsabilidad, los derechos y obligaciones del los socios, recursos físicos y económicos que administran y sobre los que deben rendir cuentas.
En las organizaciones de usuarios los votos deben ser proporcionales a los derechos de agua concedidos a cada uno de sus integrantes.
Los factores para establecer tarifas de aguas que reflejen la escasez, la calidad, y el valor económico del agua.
La tarifa para uso agrícolas debe cubrir por lo menos el costo total de la administración,operación y mantenimiento de los sistemas de regadío, y una proporción razonable del costo de las obras hidráulicas menores y defensas.
Las tarifas de agua deben ser los principales recursos económicos de las organizaciones de usuarios para el cumplimiento de sus funciones.
Las condiciones y estudios que deben cumplir las obras hidráulicas muy costosas en todos sus aspectos técnicos, económicos, financieros y sociales; y como se compromete la participación del sector privado en la generación de energía eléctrica, el abastecimiento de agua a las ciudades y poblaciones mayores, y la venta de agua a las organizaciones de agricultores.
El control de la calidad del agua es responsabilidad del estado y las organizaciones de usuarios.
Los principios rectores de este control: “El causante de la contaminación debe pagar el costo de corregir el deterioro en la calidad del agua”; y “Todo otorgamiento de derechos de aguas para uso municipal, minero, industrial y pesquero debe estar respaldado por un estudio de impacto ambiental”.
El Estado debe asignar prioridad a las obras y acciones orientadas a utilizar eficientemente los recursos de agua.
La disponibilidad y costo del agua deben ser factores importantes en los planes y programas para descentralizar la población y la actividad económica hacia las regiones de la sierra y selva del Perú.
Precipitación (mm/año)
100
300
500
700
900
1100
1300
1500
45678910111213141516171819
según Censos 1972 y 1994
19721994
1972
6.72.84.83.5
1994
3.82.56.13.3
CostaSierraSelvaPromedio
0
5
10
15
20
25
30
m3/seg
Uso Agrícola
Uso Municipal
Subterránea (Pozos)Superficial (Río Rímac)Total
020406080100120140160

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