Reporte de Transparencia sobre publicidad estatal restringida

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ASOCIACIÓN CIVIL TRANSPARENCIA

Tercer Reporte de Observación Electoral Elecciones Regionales y Municipales 2014

SEGUNDO REPORTE SOBRE PUBLICIDAD ESTATAL EN PERIODO ELECTORAL

Especial: redes sociales 15 al 31 de mayo de 2014

RESUMEN La Asociación Civil TRANSPARENCIA inició en el mes de febrero las tareas de Observación Electoral del Proceso de Elecciones Regionales y Municipales 2014. Como resultado de esta labor, se presentó a inicios del mes de mayo el Primer Reporte de Observación Electoral de Publicidad estatal en Época Electoral, que se concentró en la publicidad realizada en medios de prensa escrita de alcance nacional y de alcance regional. De acuerdo con la legislación vigente, una vez convocado el proceso electoral se suspende toda publicidad estatal por cualquier medio público o privado, salvo impostergable necesidad o utilidad pública y con autorización del Jurado Nacional de Elecciones.1 Conscientes de la importancia creciente de las redes sociales en nuestra sociedad y del uso intensivo de las mismas que hacen los órganos del Estado en todos sus niveles de organización, es necesario observar también la publicidad efectuada en ellas. Con este objetivo, la Asociación Civil TRANSPARENCIA unió esfuerzos con el blog Utero.pe y @AniversarioPeru para diseñar una herramienta de observación electoral de propaganda estatal en las redes sociales, concretamente en Twitter; este esfuerzo dio como producto a PublitoBot. Por medio de una lista de cuentas institucionales de municipalidades y gobiernos regionales, y un filtro de palabras clave2 que es actualizado semanalmente, PublitoBot ha observado y seleccionado mensajes

1 Ley Orgánica de Elecciones, Ley N° 26859. Artículo 192 y Reglamento de Publicidad Estatal en Periodo Electoral, aprobado mediante Resolución N° 004-2011-JNE 2 La página de PublitoBot y la lista de palabras filtro se encuentran disponibles en:

http://aniversarioperu.me/publitobot/ La cuenta en Twitter de PublitoBot es @PublitoBot

http://aniversarioperu.me/publitobot/

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que pueden ser considerados infractores de las normas vigentes sobre publicidad estatal en periodo electoral. Del 15 al 31 de mayo del presente año, la Asociación Civil TRANSPARENCIA observó –empleando la herramienta PublitoBot- las cuentas en Twitter de 22 gobiernos regionales, 17 municipalidades provinciales capitales de departamento y 22 municipalidades distritales de Lima Metropolitana.

De un total de 61 cuentas de Twitter, se encontró 301 tuits conteniendo mensajes que se considerarían publicidad estatal restringida en 26 entidades; estas son: 11 gobiernos regionales y 15 municipalidades provinciales y distritales. A modo de ilustración, presentamos a continuación algunos de ellos en orden cronológico:

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NORMAS SOBRE PUBLICIDAD ESTATAL EN ÉPOCA ELECTORAL Es oportuno recordar las normas legales que regulan la publicidad estatal en época electoral, y que tienen como propósito garantizar la neutralidad del

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Estado y la igualdad de condiciones en la competencia electoral, criterios esenciales de todo proceso democrático. La Ley Orgánica de Elecciones – Ley N° 26859, señala en su artículo 192.- la prohibición expresa que tiene el Estado de “efectuar propaganda política en favor o difusión de información contra cualquier partido, agrupación independiente o alianza”, así como “la realización de publicidad estatal en cualquier medio de comunicación público o privado, salvo el caso de impostergable necesidad o utilidad pública.” Por su parte, el Reglamento de Publicidad Estatal en Periodo Electoral, aprobado mediante Resolución N° 004-2011-JNE, define como publicidad estatal en su artículo 4.2 a “Todos los medios destinados a difundir la programación, el inicio o la consecución de las políticas públicas de las entidades del Estado. Tiene por objeto posicionar a la entidad respecto de los ciudadanos que perciben los servicios que esta presta y es efectuada por las entidades del Estado peruano de los tres niveles de gobierno así como los organismos constitucionales autónomos. Está prohibida durante periodo electoral.” A continuación señala que “durante el periodo electoral las entidades del Estado deben abstenerse de publicar, difundir, instalar publicidad estatal en cualquiera de sus manifestaciones. Tratándose de publicidad estatal difundida o instalada en fecha anterior a la convocatoria al proceso electoral, las entidades estatales deberán suspenderla o retirarla conforme lo establece el artículo 192 de la Ley Orgánica de Elecciones”.

El Reglamento precisa que “se encuentra terminantemente prohibida cualquier clase de propaganda política a favor, o difundir información en contra, de cualquier organización política, candidato u opción sometida a consulta.” Cuando la publicidad estatal por excepción es permitida, “en ningún caso podrá contener o hacer alusión a colores, nombres, frases o contenidos, símbolos o signos similares, de forma tal que la ciudadanía lo relacione, directa o indirectamente, con una organización política.” OBSERVACIÓN ELECTORAL DE PUBLICIDAD ESTATAL EN ÉPOCA ELECTORAL

1. Metodología empleada para la observación Con el objetivo de observar la publicidad estatal restringida en época electoral que efectuarían diversos órganos del Estado, la Asociación Civil TRANSPARENCIA, UTERO.PE y @AniversarioPeru unieron esfuerzos y desarrollaron PublitoBot, una herramienta para la observación electoral. PublitoBot sigue las cuentas de Twitter de gobiernos regionales y municipalidades y por medio un filtro de palabras clave utilizadas para la promoción de obras, logros o resultados de una gestión en particular, “captura” tuits con contenido que podría estar infringiendo las restricciones a la publicidad estatal aplicadas en período electoral. Entre las palabras clave que componen el filtro, se incluyó términos como: “obras”, “entrega”, “inauguración”, “gestión”, “resultados”, entre otros.

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Con posterioridad a esta “captura” de contenidos que infringirían la regulación electoral, el personal profesional de la Asociación Civil TRANSPARENCIA realizó un segundo control de los tuits obtenidos por PublitoBot, a la luz de las disposiciones de la Ley Orgánica de Elecciones y del Reglamento de Publicidad Estatal en Período Electoral. Este último resultado fue tomado como base para la elaboración de este reporte y se compone de 301 mensajes o tuits que contendrían publicidad estatal restringida en período electoral. Estos pueden ser vistos en su totalidad en el Anexo Nº 02 de este reporte.

2. Ámbito de la observación electoral Para efectos de este Reporte, se observó las cuentas de twitter de 61 órganos de gobierno regional y municipal, como muestra el siguiente cuadro.

Cuadro N° 01

Órganos observados Total

Gobiernos regionales 22

Municipalidades provinciales (capitales de departamento) 17

Municipalidades distritales de Lima Metropolitana 22

TOTAL 61

En el Anexo Nº 01 de este reporte puede encontrarse la relación completa de órganos observados y sus respectivas cuentas en Twitter.

3. Publicidad estatal observada en cuentas institucionales de Twitter Del total de las cuentas que fueron materia de observación electoral en el periodo del 15 al 31 de mayo de 2014, se detectó publicidad estatal que calificaría como restringida en aquellas pertenecientes a 11 gobiernos regionales3, 5 municipalidades provinciales de capitales de departamento y 10 municipalidades distritales de Lima Metropolitana.

Cuadro N° 02 Gobiernos regionales que difundieron

publicidad estatal restringida

Gobiernos regionales

Gobierno Regional de Amazonas

Gobierno Regional del Callao

Gobierno Regional de Huancavelica

Gobierno Regional de Junín

Gobierno Regional de La Libertad

3 Es necesario precisar que en el caso de los gobiernos regionales, las cuentas observadas que no

presentaron publicidad estatal restringida se encuentran inactivas.

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Gobierno Regional de Lambayeque

Gobierno Regional de Lima

Gobierno Regional de Loreto

Gobierno Regional de Puno

Gobierno Regional de Tacna

Gobierno Regional de Ucayali

Cuadro N° 03

Municipalidades provinciales que difundieron publicidad estatal restringida

Municipalidades provinciales

Municipalidad Provincial de Arequipa

Municipalidad Provincial del Callao

Municipalidad Provincial de Huamanga

Municipalidad Metropolitana de Lima

Municipalidad Provincial de Piura

Cuadro N° 04

Municipalidades distritales de Lima Metropolitana que difundieron publicidad estatal restringida

Municipalidades distritales de Lima Metropolitana

Municipalidad Distrital de Carabayllo

Municipalidad Distrital de Jesús María

Municipalidad Distrital de Los Olivos

Municipalidad Distrital de Miraflores

Municipalidad Distrital de Pueblo Libre

Municipalidad Distrital de San Borja

Municipalidad Distrital de San Juan de Miraflores

Municipalidad Distrital de San Miguel

Municipalidad Distrital de Santiago de Surco

Municipalidad Distrital de Surquillo

4. Entidades públicas que difundieron publicidad según fecha Se observó publicidad estatal durante todos los días comprendidos en el período de observación: desde el 15 hasta el 31 de mayo de 2014.

Cuadro N° 05

Fecha Entidad Pública

Jueves 15 de mayo de 2014

Gobierno Regional de Junín, Gobierno Regional de La Libertad,

Gobierno Regional de Lambayeque,

8

Gobierno Regional de Lima, Gobierno Regional de Tacna,

Municipalidad Provincial de Arequipa, Municipalidad Metropolitana de Lima,

Municipalidad Provincial de Piura, Municipalidad Distrital de Jesús María,

Municipalidad Distrital de Santiago de Surco.

Viernes 16 de mayo de 2014

Gobierno Regional del Callao, Gobierno Regional de Lambayeque, Gobierno Regional de La Libertad,

Gobierno Regional de Lima, Gobierno Regional de Loreto, Gobierno Regional de Puno, Gobierno Regional de Tacna,

Gobierno Regional de Ucayali, Municipalidad Provincial de Arequipa, Municipalidad Metropolitana de Lima,

Municipalidad Provincial de Piura, Municipalidad Distrital de Carabayllo, Municipalidad Distrital de Miraflores, Municipalidad Distrital de San Borja,

Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, Municipalidad Distrital de Surquillo.

Sábado 17 de mayo de 2014

Gobierno Regional de Junín, Gobierno Regional de Lima,

Municipalidad Provincial de Arequipa, Municipalidad Metropolitana de Lima, Municipalidad Distrital de San Borja,


Domingo 18 de mayo de 2014 Municipalidad Metropolitana de Lima, Municipalidad Distrital de Carabayllo.

Lunes 19 de mayo de 2014

Gobierno Regional de Lambayeque, Gobierno Regional de Lima, Gobierno Regional de Tacna,

Municipalidad Provincial de Arequipa, Municipalidad Metropolitana de Lima, Municipalidad Distrital de Carabayllo, Municipalidad Distrital de Jesús María, Municipalidad Distrital de Miraflores, Municipalidad Distrital de San Borja,

Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, Municipalidad Distrital de Surquillo.

Martes 20 de mayo de 2014

Gobierno Regional del Callao, Gobierno Regional de Huancavelica, Gobierno Regional de La Libertad,

Gobierno Regional de Puno, Gobierno Regional de Tacna,

Municipalidad Provincial de Arequipa, Municipalidad Provincial del Callao,

Municipalidad Metropolitana de Lima,

9

Municipalidad Distrital de Pueblo Libre, Municipalidad Distrital de San Borja,


Miércoles 21 de mayo de 2014

Gobierno Regional del Callao, Gobierno Regional de Huancavelica,

Gobierno Regional de Junín, Gobierno Regional de Lambayeque,

Gobierno Regional de Lima, Gobierno Regional de Puno,

Municipalidad Provincial de Arequipa, Municipalidad Metropolitana de Lima, Municipalidad Distrital de Carabayllo, Municipalidad Distrital de San Borja,

Municipalidad Distrital de Sn J. de Miraflores, Municipalidad Distrital de Santiago de Surco.


Gobierno Regional del Callao, Gobierno Regional de Junín,

Gobierno Regional de La Libertad, Gobierno Regional de Lima,

Gobierno Regional de Lambayeque, Gobierno Regional de Loreto, Gobierno Regional de Puno, Gobierno Regional de Tacna,

Municipalidad Provincial de Huamanga, Municipalidad Metropolitana de Lima,

Municipalidad Provincial de Piura, Municipalidad Distrital de San Borja,



Gobierno Regional de Lambayeque, Gobierno Regional de Puno,

Municipalidad Distrital de San Borja.


Gobierno Regional de Huancavelica, Municipalidad Metropolitana de Lima,


Domingo 25 de mayo de 2014

Gobierno Regional de Junín, Municipalidad Metropolitana de Lima,


Lunes 26 de mayo de 2014

Gobierno Regional de Huancavelica, Gobierno Regional de Junín,

Gobierno Regional de La Libertad, Gobierno Regional de Loreto, Gobierno Regional de Puno,



Martes 27 de mayo de 2014

Gobierno Regional del Callao, Gobierno Regional de Huancavelica, Gobierno Regional de La Libertad,

Gobierno Regional de Lima, Gobierno Regional de Puno,

10

Gobierno Regional de Tacna, Municipalidad Metropolitana de Lima, Municipalidad Distrital de Jesús María,

Municipalidad Distrital de Pueblo Libre, Municipalidad Distrital de Santiago de Surco,

Municipalidad Distrital de Surquillo.

Miércoles 28 de mayo de 2014

Gobierno Regional del Callao, Gobierno Regional de Huancavelica,

Gobierno Regional de Junín, Gobierno Regional de Loreto, Gobierno Regional de Puno,

Gobierno Regional de Tacna, Municipalidad Provincial de Arequipa, Municipalidad Metropolitana de Lima,

Municipalidad Distrital de Pueblo Libre, Municipalidad Distrital de San Miguel,



Gobierno Regional del Callao, Gobierno Regional de Junín,

Gobierno Regional de Lambayeque, Gobierno Regional de Lima,

Municipalidad Metropolitana de Lima, Municipalidad Distrital de Carabayllo, Municipalidad Distrital de Jesús María, Municipalidad Distrital de Los Olivos, Municipalidad Distrital de San Miguel,



Gobierno Regional de Amazonas, Gobierno Regional de Junín, Gobierno Regional de Puno,


Municipalidad Provincial de Piura, Municipalidad Distrital de San Miguel,



Gobierno Regional de Lima, Gobierno Regional de Loreto,

Municipalidad Provincial de Arequipa.

5. Entidades públicas según cantidad de avisos publicados Las entidades públicas que difundieron mayor cantidad de mensajes que contendrían publicidad estatal restringida en el período de observación en sus cuentas institucionales de Twitter son la Municipalidad Metropolitana de Lima (66 tuits), el Gobierno Regional de Lambayeque (28 tuits) y el Gobierno Regional de Puno (26 tuits). A continuación presentamos una lista en orden descendente de acuerdo al número de tuits difundidos por cada entidad.

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Cuadro N° 06

Entidad Pública

Tuits con publicidad

estatal restringida

Municipalidad Metropolitana de Lima 63

Municipalidad Distrital de Santiago de Surco 27

Gobierno Regional de Lambayeque 25

Gobierno Regional de Lima 25

Gobierno Regional de Puno 25

Municipalidad Provincial de Arequipa 20

Gobierno Regional de Junín 16

Municipalidad Provincial de Piura 13

Gobierno Regional de Loreto 10

Municipalidad Distrital de San Borja 10

Gobierno Regional de La Libertad 9

Gobierno Regional del Callao 8

Gobierno Regional de Huancavelica 8

Gobierno Regional de Tacna 8

Municipalidad Distrital de Surquillo 8

Municipalidad Distrital de Carabayllo 7

Municipalidad Distrital de Pueblo Libre 4

Municipalidad Distrital de Jesús María 3

Municipalidad Distrital de San Miguel 3

Municipalidad Distrital de Miraflores 2

Municipalidad Distrital de San Juan de Miraflores 2

Gobierno Regional de Amazonas 1

Gobierno Regional de Ucayali 1

Municipalidad Provincial del Callao 1

Municipalidad Provincial de Huamanga 1

Municipalidad Distrital de Los Olivos 1

Total 301

6. Patrones de comportamiento y otra información de interés Se ha podido observar una evolución de patrones de comportamiento de varias de las entidades incluidas en este reporte a partir de la puesta en funcionamiento de la cuenta de PublitoBot en Twitter. El retuiteo (RT) de PublitoBot ocasionó que varias de estas entidades percibieran que estaban siendo observadas. Como consecuencia, y al ser público el filtro de palabras clave con el que funciona nuestro bot, algunas de las entidades observadas adecuaron progresivamente los términos empleados en sus mensajes, de modo tal que pasaran inadvertidos por la herramienta. Sin embargo, ello no supuso un retroceso en la observación, ya que el filtro de PublitoBot se actualiza varias veces a la semana cuando se observa que el comportamiento de las cuentas de las entidades buscaría eludir la observación. Otro modo por el que se habría buscado

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eludir la observación es el uso de términos que forman parte del filtro de PublitoBot, ya no en el texto del tuit sino como imagen en fotos, afiches o memes. Ello causa que la detección pueda ser hecha manualmente, mas no por medio de la herramienta.

De igual modo, se ha observado el uso de hashtags (HT) o etiquetas con lemas de campaña alusivos a la entrega de resultados o a los logros de una gestión en particular. Estos se usan, sobretodo, para anunciar la pronta culminación o la inauguración de obras de infraestructura.

Finalmente, se observó cambios en la línea de identidad gráfica de algunas entidades observadas, decreciendo gradualmente la tonalidad del color institucional de las mismas a lo largo de dos semanas hasta obtener el color que identifica a la organización a la que pertenece la autoridad que se postula a la reelección. Este cambio, de difícil percepción para un usuario promedio que no revisa permanentemente la cuenta de la entidad, se observó tomando como referencia los símbolos registrados en el Sistema de Registro de Organizaciones Políticas del Jurado Nacional de Elecciones.

7. Anexos

El Anexo Nº 1 presenta la lista de entidades observadas, así como sus cuentas institucionales en Twitter. El Anexo Nº 2 presenta las capturas de pantalla de PublitoBot seleccionadas como posibles infractoras de la regulación de publicidad estatal restringida.

Lima, 13 de junio de 2014.

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