REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PUBLICA

RAP

LOS SERVICIOS DE INTELIGENCIA

EN EL NUEVO SIGLO

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiÓN PUBLICA, AC.

No. 101

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA, A.C.

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

José Chanes NietoDirect or

ISSN 0482-5209Certificado de Licitud de Titulo 2654Certificado de Licitud de Contenido 1697

No. de Reserva 649-89Publicación cuatrimestralRegistro número 1021009Caracterislicas 21204 1801

EdiciónComité Editorial© Revista de Administración Pública.Instituto Nacional de Administración Pública. A.C.Km. 14.5 Carretera libre México-Toluca, Col. Palo AltoC.P. 05110, Delegación Cuajimalpa. México, D.F.Tels. 52 59 33 40 Y 55 70 69 45Número 101. Agosto de 1999Impreso y Hecho en México

Los artículos que aparecen en esta obra sonresponsabilidad de los autores y no expresannecesariamente el punto de vista del InstitutoNacional de Administración Pública. A.C.

México, 2000

Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra,citando la fuente. siempre y cuando no sea con fines de lucro.

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, A.C.

Sección Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas

CONSEJO DIRECTIVO

PresidenteJosé Natividad González Parás

VicepresidentesAlejandro Carrillo Castro

Guillermo Haro Bélchez

ConsejerosArsenio Farell Cubillas

Sergio García RamírezOrnar Guerrero Orozco

Carlos Jarque UribeMaría del Carmen Pardo

Fernando Solana MoralesJorge Tamayo López-Portillo

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CfX>RDINACIONF--S

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Comité Editorial

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INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, A.e.

MIEMBROS ruNDADORES

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Gustavo R. Velaseo

CONSEJO DE HONOR

Gustavo Martínez Cabañas

Andrés Caso Lombardo

Luis García Cárdenas

Igna cio Pichardo Pagaza

Raúl Salinas Lozano

Adolfo Lugo verduzco

índice

Presen taci ón

Ifucin una Ley de imcligenc ia fiar" 1,. "(."{!llf id; I, l n<l(·ju na l

Alt';w.d ,." tt lt'.l?rt' Ra" it'!"

Pl' p;pt."t:liva generut tIc segundud ptihlil'iI ~ ~'J! l l r ¡l l; 11 1 nal'itlllal\\~ If'¡ I I 'il/il' ld J). f.k l'd .. iJiJn'ln r

Los servicios de imeli gen ria cu el umbral ck-l tercer mileniotomando COIll O modelo :11Hundexnachrichrcudicn-aAI/M/I.\' I/w lll i ' lg

El papel d e: la actividad de imcligcncin cn e l inic ill lk ' tilla lll l, ' \,an;,

A1J>rno M(,/If1c' ,~ Cdn /o.\()

Los se rvicios de intel igencia <1111(' el nuc vn , i~ ln

l nvírr l(/ Io/,.,Ún 1""''' 11;'',,,,:.

A~cnd;l de inteligencia para el a ih l 2' 11 1(1, 111 1I' ! i).:l'll l'i il y'q :urid:ldnacional e n un mundo gluha lil.:ldnI l u I(tl AI{i ,t'I1c . A".-o,-n',':u.l'

La intc ligcncin estratégic a en le " an~ )rl" del terce r mileni oAII,<,noR. \!¡m' /a

Desaffos para 1:1 seguridad nacional en un enromo ~ I \lha l iladll

Rf/~t'lio Ramo,l Martín!':.

La seguridad 1l ~1{' i o J1 i1 1 ('11 un mundo ~ ' t ,ha l ; I ; Il 11 ~'

HCllj amilt Ol/ n l /{en uill dl':'

El servid o rumano de información hoy JX.·I....plTII \·a .. para el ..i,;l111 .\ XI( ·t1.U;', ( ;' ·'''JW~c ·''

El estudio de la seguridad nacional y la i ll lc! i¿.' l' lh: ia L'1l t\l é , i ~'n

1m i ú li ,( l aMerlm Aff ' :qlft'1l1 \' f :n';f/ ll c' '\ ,'/c:" .I,. ( ,' /It ': tI

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Trucos sucios o curtas de triunfoRoy Godwlt

Poder y seguridad nacional en 1lIl<1 época de cambioAmllwdo Martine;: l'rett'!in

Estado, soberanía y seguridad nacionalLCrJlIlIulo CI/r::.io

Estado, seguridad nacional y cooperación internacionalRic(/rdo Marque: BIas

El sistema de seguridad nacional y los objetivos nacionalespermanentes tutelados por la Constitución Política MexicanaRmíl Romíre:: Medmna

La cartera de la seguridad internaMario Santos Caamal

Resúmenes

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143

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175

200

209

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Presentación

La mundialización de las rclucioncs Ilum;llla o,; l 'nlodos sus ámbito... . eldesarrollo acelerado de los medios de conumicaciúu.I as lluevas técnicasy el avance científico. el impul"o a la... iuctitucioncs democráti ca .... hlcrecien te interdependencia lh..' los cstack»; y la apariciún de nuevasmanifestac iones de pod er ce. múmico. mucha... veces 1)( .rrncdios ilk ih IS .

con consec uencias polílin ls y soc ia les. hall llhli l;i1du ti una transfor­rnaci ón de las instituciones publicas. tanto internas corno intcmaciona­les. Ambos ámbitos están en permanente evoluci ón y se condiciona n

recíprocamente. En este co ntex to los servicios de intel igencia para laseguridad nacional e int ernacional adquict cu llue va di men si ón yenfrentan inéd itos de safíos.

El número 98 de la RAP. fruto de la colab o rac i ón lid Centro d e

Investigación y Seguridad Nacional (CISEN Icon el 111'..titulo Nacionalde Ad m inistración Públicu (1N I\} ) ). an arl'{; a' pl'ct(), generalesy h:ísiC( lS

sobre seguridad nac ional. Con él. com o una manircstaci\'l1l de l derecho

3 la información oc lo, habitantes ele! pilív, se 11II"'o ti "'" dispo... icié utemas poco difu ndidos con e l prop ósito de ace rcar lo... a tarea s propiasde la seguridad nac iona l en Méx ico. Ahora. tam bi én con el ó!poyo delCISENel lNAP, publica cl uúmcro 101de la Rcvixradc Adminisuuci ónP ública "Los Servicios de Ifl1eligcllc;a ell el Nuevo Siglo " que SOI1

analizados por su importanc ia y trascende ncia para nuest ro país desdeun a perspectiva comparat iva , con el propósito de profundizar en susituac ión actual y los reto, que deben enca rar en e! futuro.

En más de un se nt ido este n úmero de la RAP tiene un carácterinnovador. En el ámb ito na cional no e xiste rl'g.islro de un esfuerzosistem ático po r parte de insrituci ón pühlica alguna por abrir y so meter

a con siderac ión de 1<1 opi nidn d e los c iuda da nos lo ... prob lem as

conce rnientes a la seguridad nacional. En el plano internacional ni)

viene a nuestra mem oria antecedente de publ icaci ón alguna que. comoés ta, haya pod ido contar con la partic ipación de di stintos o rga nismos deinte ligencia responsables de la seguridad nacion al en sus respectivospaíses. En la era de la global izaci ón -do ndc los riesg os y amenazas a la

segurida d naci on al trascie nden las fro nteras naciona les - pre tenderci rcun scrib ir el análisis a las preoc upaciones de un so lo país sería, sinduda. co mo un ejerc icio parcial y lim itado .

Con la fu ndada es pera nza de qu e las aportacione s aquí incl u íJ asest imularán la compren sión y la discusión abierta y pública de los tem asvinculados con la seguridad nacional y también co n la confianza decontribuir a la tan necesaria construcción de una cultura públi ca de laseguridad nacional , nos es gra to poner a disposición de los lectores estenúmero de la RAP.

José Natividad González ParasPresidente del Co nsejo Directivo

Hacia una Ley de inteligencia para lasegur idad nacional

L

1. Necesidad de ajustar el lI1"r.IInorrnartvo en materia de seguridadnacional e inteligencia

os grandes procesos de tranv­formac ión y cambio 411c en años

recientes ha experimen tado nuest ro p;líshacen imperat iva la adecuaci ón delmarco normativo que regula algunos delos más import ante s campos de acció ndel Estado. Ent re éstos. resul ta ele 11<1"­ticul ar interé s e importancia el ámbitode la seguri dad naci onal y las acti vidadesde intel ige nc ia qu e le SOI1 propi as.

La inten sa diná mica de cambio que enel plano internacion al ha s ido propagadapo r la gl obnli za c i ón y las t ra ns ­formaciones que en el ámbi to nacional

han acompañado al proceso de trunsiciénpolítica. requieren la renova ción de lasnOn11<1S jurídicas en materia de seguridadnacion a l e int eligencia no só lo paraconsol idar los avances logrados . sinotambién para estar en cond ic iones deenfrentar con éxito los nuev os riesg os.am ena zas y vul nerubili dadcs queinc vit ublcmentc acompañan a talespro cesos. E n es te se ntido. aju star e lmarco rcguln ü vo q ue les e s propio

im plica la modernización y el forta­leci mi ento tic tus capac idades inst i­tuc io nulcs e n m ate ria de segur idadnaci onal e inteli gen cia.

Una de las principales ca ructcrtstk-as delos proces os de transi ción pof ñ ica yc ons ol idu c i ón de mocrñri ca e s e lfortalec imiento del Estado de derecho.La profundizac i ón de la democraci ausu alment e va aCClmp.1I1:1l1a por labú squeda de alternati vas que haganposible e l pcrtecciu namiento de normas(~ U C con trihuyan a pres ervar la co nvi­ven cia ..oci al unminicu. afianzar lap lura lid ad polític a y ga ran tiza r laslibertades ciudadan as.

Particularmente en co ntex tos nncronulcscon prol.TSOS de consol idación dcm o­crmica . la construcción tic capacidadesinstitucionales para la guhc m abili dadde sean sa en normas cad a vez mdsc lara s. tmnspurcutc s. co mpartidas yrespetadas . En la medida e n q ue e lEstado de de recho y el orden in stitu-

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4 AI.EJAND RO ALEGRE RAB1R A

nalmenle las actividades de inteli­gencia para la seg ur idad nacionalcon el Poder Judicial. En la conse­cución de inform aci ón que no puedalograrse por med io de mecanismosyprocedimientos de dominio públicoes importa nte contar con la auto­ridad judicia l federal .

D) Las relaciones laborales entre el o r­ganismo responsable de la seguri­dad nacional y el person al quedesempeña labores de inteligenciadebieran estar regidas por un esta­tuto de servicio civ il de carrera. Laconjunción de apego a los principiosfunda men tales de la doc trina deinteligencia y de excelencia en elde sempeño profes ional. pre val e­cerí: como criterios fundament ales

de eva luac i ón para la permanenciay asce nso .

Así pues. mientras que la operación delsistema de inteligencia para la seguridadnacional estar ía en la esfera del PoderEjecutivo, por un lado. se acordarían yestablecer ían vínc ulos de co laboraci ónfuncional con el Pod er Legislativo y, porotm, el concurso del Poder Judicial ase­guraría el respeto a las garant ías indi ­vidual es y las soc iales. Con ello no sólose posibil ita el fo rtalecimiento de lascapacidades institucionales en materiade inteligencia para la seguridad nacional.s ino tamb ién el di seño de una arq ui­tectura institucio nal y de organizaci ón a13 altura de las de mandas y virtudes denues tra transici ón pol ítica y conso li­dación democrática .

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8 WARD MUIElO D. FJ.((l('K

Dar refugio en Can ad á a terr oristasconocidos o sospec hosos;Ayu d ar e n la col ra da de gr uposter rori stas a Ca nad á . ya sea pormedio s legales o ilegales;Usar en forma fraudulenta doc umen­tos para viajar falsos o válidos:Arreglar el tránsito ilegal de miembrosa los Estados Unidos y a otros países;Cooperar co n otros grupos terr oristas;Luchar contra organizaciones rivalesen Canadá,Influenciar o intim ida r a miembrosde su propia comunidad de ex pa ­triados , yPlanear y pa rtici par en operacionesterroristas nacionales o en e l extran­jero .

-Mie ntra s qu e la mayorí a de la sorganizaciones exte rna s tratan de noponer en peligro su refugio seguro enCanadá. la ame na za pot en cial pue decambiar sin advert enci a. Den tro de laserie de inesperad os incid ent es terro­ristas. tanto dent ro co mo fuera de l país,q ue han involucrad o a Cana d á, seincluyen los siguientes:

El desastre de la línea aérea Air Indiaque cos tó 329 vidas:El atentado contra la vida de l agregadocomercial turco en Ouawa:La explos ión en la planta de Litton enToronto en la que resultaron heridas10 perso nas;El asesinato en Ottawa del agregadomilitar turco;

Un ataqu e en la embajada de Turquíae n el que mu rió un gu a rdi a deseguridad:Una bomba de or igen canadien...e qu emat ó a dos personas en el aeropuerto

Narita de Japón :. El agravio en British Co lumbia" un

miembro del gabinete del Punjab envisita:Una conspiración para atacar instala­ciones indi as en Tororno q ue fu e

detenida:El di sparo al editor de un per iódico

del Pu njab en Vancou ver:La ocu pación de la embajada iranf enOttawa, en la que no hubo muertos:Ca rtas bomba al Insti tuto Macke nzieen Torunto y al lah ora to r io deGe nética de Alberta:El ataque a un político sudanés en elaeropuerto de Ouawa. yL1.S violentas de mostracione s despuésdel arre sto dcl lfder del PKK AhdullahOcalan en febrero de 1999.

Una sola acción hech a por Ca nud á opor un canadiense podría hacer que sedesaten inesperados actos en rep resaliaco ntra es te país o contra interesescanad ien ses , de ntro o fue ra de suterr itor io. como los que han oc urridoco nt ra los Estados Unidos: desde elatentado contra el World Trudc Centeren Nueva York has ta 10 \0 at aq ues ainsta laciones esta dounidenses en Rlyndhy Dhahran. en Arahia Saudita. y en susembajadas en Kenia y Tanzania,

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10 WARD PITFIElD D. ELCOCK

en forma conjunta con amenazastransnacionales ... estos contactosparecían imposibles hace algunoscuantos años, pero en la actualidad sonmutuamente ventajosos". En otras pa­labras, habrá cooperación entre losserviciosde inteligenciadonde coincidanlos intereses de seguridad; donde hayaconflicto de intereses las actividadestradicionales de inteligencia continuaránsiendo como antes.

Actividades tradicionales deinteligencia

A diferencia de los terroristas, quienesfrecuentemente buscan publicidad y

. rápidamente se responsabilizan por sus

. acciones, quienes están involucrados en.actividadesde inteligenciahacen un granesfuerzo por permanecer en elanonimato, esconder" sus actividades ypor no revelar sus fuentes y métodos.Esta diferencia tiene dos notablesefectos: el primero, los practicantes delespionaje son mucho más difíciles deatrapar y.el segundo, el público oye pocosobre sus actividades en los noticiarios.

Ocasionalmente la prensa le recuerdaal público que las actividades tra­dicionales de inteligencia continúan comoantes. Por ejemplo el caso de DmitriyOlshevsky y Yelena Olshevskaya. rusosilegales viviendo en Taranta bajo losnombres encubiertos de lan y LaurieLambert, encabezó los periódicos du-

rante varios días. Otra caso, el uso ilícitode pasaportes canadienses por parte deagentes israelíes en un fracasado intentode asesinato, le recordó de nuevo a loscanadienses que las actividades tradi­cionales de inteligencia no han ter­minado.

La persistencia de actividades tradi­cionales de inteligencia en el ambientede postguerra fría no debería sorprendera los canadienses. Varios países haninstaurado leyes para ajustarse al nuevoambiente de seguridad y han asignadonuevas tareas a sus servicios de inteli­gencia. Los canadienses pueden esperarque países que cuentan con deficienciaspercibidas de seguridad, reducidas o li­mitadas capacidades de investigación ydesarrollo, o con ambiciones hegemó­nicas en su propia región, continuaránbuscando inteligencia política. militar.científica y técnica.

Espionaje económico

Algunos países desarrollados ansiosospor mantener sus estándares de vida yalgunos en vías de desarrollo que estándecididos a mejorar sus estándares,usarán cualquier medio que tengan paraaumentar su productividad y suseguridad económica. Uno de estosmedios es el espionaje económico, quepuede describirse como aquella activi­dad clandestina, engañosa, coercitiva oilegal realizada o fomentada por un

RFVISTA PE AIJMINISTRACI(lN Plll\lJCA 1I

gobierno extranjero con la intención deacceder a información o a tecnologíacanadiense con el fin de obtener unaventaja económica.

Canadá tiene habilidades de clasemundial en muchas áreas de altatecnología. Algunos de los sectoresclave para la economía de Canadá sonel aércoespacial. biotccnologra. química.comunicaciones. tecnología de infor­mación, minas y metalurgia. energíanuclear, petróleo y gas y tecnologíaambiental. Empresas canadienses tieneny desarrollan información y tecnologíade importancia económica. La pro­tección de esta tecnología es crucialpara la viabilidad de estos sectores ypara el bienestar económico de Canadá.Uno de los mandatos del CSIS escontrarrestar el espionaje económicocomo una amenaza a la segundadnacional. El Servicio no investigaespionaje industrial o comercial o si unacompañía del sector privado espía a otra.pero si estas actividades son denaturaleza criminal entonces podrán serinvestigadas por las agencias que estána cargo de la aplicación de la ley.

Guerra informática

El uso de sistemas de cómputo y suconexión con redes mundiales sonnecesarios para que el gobierno y elsector privado operen en forma efectiva.Sin embargo, tales conexiones y la

dependencia resultante genera vulnera­bilidades que pueden ser aprovechadassi los sistemas y la información no sonprotegidos adecuadamente. Pruebas depenetración realizadas en EstadosUnidos revelan que el 65% de losataques fucron exitosos y la mayoría deéstos no se detectaron.

Servicios de inteligencia extranjera,algunas organizaciones criminales.grupos terroristas e incluso ttockersparticulares tienen la capacidad paraejecutar penetraciones similares, y porlo tanto de ser una amenaza para laseguridad de Canadá. El CSIS colaboracon varias agencias gubernamentalespara contrarrestar la amenaza que estasoperaciones informáticas representan yles proporciona evaluaciones sobre lasvulnerabilidudes canadienses y lascapacidades de aquéllos que pudieransacar provecho de éstas.

Proliferación

El gobierno canadiense está compro­metido a cooperar con otros países paraayudarles a disfrutar de Jos beneficiosdel uso pacífico de energía nuclear.Canadá participa virtualmente en todaslas medidas globales y regionalespertinentes para restringir la prolife­ración convencional. Estas incluyen elRégimen para el Control de Tecnologíade Misiles. la Organización para laSeguridad y Cooperación en Europa. los

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Principios Reguladoresde Transferenciade Armas Convencionales, el 0-7. laOrganización de Estados Americanos,el Registro de Armas Convencionalesde las Naciones Unidas, embargos ydiversos foros de desarme de lasNaciones Unidas, las pláticas de noproliferación del foro regional ASEANy el Tratado de Fuerzas Convencionalesen Europa. Canadá también comunicacada año a fas Naciones Unidas sobresus exportaciones de bienes militares yles proporciona información sobre laspropiedades y bienes militares ad­quiridos. esto bajo la creencia de que lamayor transparencia y el compartir in­formación son elementos cruciales paraapoyarlos esfuerzos de no proliferación.

El CSI~ continúa contribuyendo coniniciativas gubernamentales en el áreade contraproliteración. Por medio deinvestigaciones encomendadas enCanadá y a su red de enlaces inter­nacionales, el Servicio busca identificarintentos de adquisición de tecnología yexperiencia de Canadá por parte depaíses preocupados por la proliferación.El análisis que surge de informaciónclasificada y abierta se comparte conotros departamentos y agencias guber­namentales.

Actividad criminal transnacional

Las actividades criminales transnacio­nales involucran, entre otras cosas, eltráfico ilegal de drogas, personas y

dinero a través de fronteras interna­cionales. El crimen transnacional y lasactividades relacionadas con éste sonconsideradas corno una amenaza asistemas políticos, económicos, ambien­tales y sociales debido a que:· Socavan la sociedad al hacer de la

violencia algo normal y al corromperlas estructuras políticas;

· Distorsionan mecanismos del mercadoen detrimento de sistemas económicosy comerciales;

· Fomentan a individuos a operar fuerade la economía legal y a evadir im­puestos;Degradan los sistemas ambientalesmediante la evasión de dispositivos deseguridad y reglamentaciones;

· Desestabilizan el progreso de eco­nomías en transición y en desarrollo;

· Interfieren con objetivos de políticaexterior y con el sistema internacio­nal, y

· Cargan a las sociedades con losenormes costos sociales y económicosde las drogas ilegales.

La Real Policía Montada Canadiense(Rovai Canadíon Mounted Police­RCMP), tiene el papel principal en elcombate del crimen. pero la globali­zación de éste requiere que los gobiernosusen todos sus recursos, incluyendo susservicios de inteligencia, en la luchaconjunta contra el mismo. En otraspartes, el creciente alcance y poder degrupos involucrados en el crimen trans-

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN P(IIlLlCA 13

nacional ha desestabilizado a gobiernosalrededor del mundo. Hay un acuerdogeneral, dentro del G-7 y otras agru­paciones. que conciben este fenómenocomo tina amenaza. Canadá, con susociedad abierta y frontera contigua conlos Estados Unidos, tiene razonesespeciales para preocuparse y ocuparse.

A pesar que la actividad criminal trans­nacional es ya una preocupación paralas economías occidentales, hay unaamenaza mayor en que sus actividadesbásicas de corrupción, extorsión, fraude.lavado de dinero, evasión de impuestos,fijación de precios, abuso de normasmigratorias y otras actividades crimi­nales puedan socavar el funcionamientode la economía de libre mercado. ElCSIS intercambia información con otrospaíses y proporcíona análisis a agenciascanadienses a cargo de la ejecución dela ley para contrarrestar esta amenaza.

OTROS PROGRAMAS DESEGURIDADNAClONAL

El Programa de Selección deSeguridad

El Programa de Selección de Seguridadprotege contra el uso no autorizado deinformación y de activos vitales para laseguridad de Canadá. o la admisión deindividuos que representen una amenazapara la seguridad nacional o pública.Esto involucra miles de evaluaciones de

seguridad por año en tres categorías:Selección Gubernamental, SelecciónExtranjera y Selección para Ciudadaníae Inmigración.

La Selección Gubernamental se lleva ,1

cabo cuando servidores públicos o em­pleados contratados necesitan aproba­ción de seguridad para tener acceso ainformación clasificada en el ejerciciode sus deberes. El Servicio responde asolicitudes de departamentos clientescon una evaluación de la lealtad y confiabilidad del individuo. La decisión deotorgar una autorización de acceso esresponsabilidad del jefe de departa­mento.

La Selección Extranjera se realiza cuan­do el Servicio tiene acuerdos de se­lección recíprocos con gobiernos yagencias extranjeras, los cuales sonaprobados por el Procurador Generaldespués de haber consultado con elDepartamento de Relaciones Exterioresy Comercio Internacional. Todas laspersonas que son afectadas por esteprocedimiento proporcionan su autori­zación por adelantado,

La Selección para Ciudadaufa eInmigración reconoce elgran numero deconflictos domésticos que hay en elmundo e intenta prevenir la importaciónde estos conflictos a comunidades deCanadá. El Servicio proporciona suconsejo al Ministro de Ciudadanía e

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Inmigraciónsobre posibles inmigrantes,y el Ministro toma la decisión final sobresu admisión.

Contarrestar actividadesInfluenciadas por el extranjero

Entre las amenazas a la seguridad deCanadá identificadas ella Ley del es/sestánaquellas"actividades influenciadaspor el extranjero dentro de o rela­cionadas con Canadá que son perjudi­ciales para sus intereses y que sonclandestinas o engañosas o involucranuna amenaza para cualquier persona".Tales actividades ocurren cuandorepresentantes de gobiernos extranjeros.intentan influenciar, persuadir, cocrcionar'0 amenazar a sus antiguos ciudadanosahora residentes en Canadá, y empeorancuando dos o más países están com­pitiendo por la lealtad de una mismacomunidad étnica en Canadá. Lasactividades influenciadas por el ex­tranjero son una violación a la soberaníade Canadá y una amenaza a sus ciu­dadanos, y el Servicio. por conducto delas Cortes, trabaja para proteger a loscanadienses de este tipo de actividades.

Enlaces de inteligencia

Además de las relaciones de enlace queel Servicio mantiene desde hace tiempocon sus principales aliados de inte­ligencia, el CSIS continúa expandiendosus acuerdos de enlace de inteligencia

con otros países. La intención es con­vencer incluso a antiguos adversarios deque tienen más que ganar al cooperarcon el Servicio que de espiar a Canadáo a sus ciudadanos. Este programa hadado resultados positivos en algunasáreas y será continuado.

Monitoreo ambiental

A partir de la experiencia que ha tenidoel Servicio del inestable y violentoambiente de seguridad de la década delos noventa, resulta evidente que haymuchas actividades, aparte de lasactividades tradicionales de amenaza,que producen o tienen el potencial decausar amenazas a fa seguridad públicade los canadienses y la seguridadnacional de Canadá. Muchas de estasactividades se originan en el extranjero.El Servicio realiza monitoreos am­bientales para identificar temas de ame­naza. y ha desarrollado una agenda deinvestigación para llevar a cabo estudiossobre varios temas que tienen c1 po­tencial de amenazar a la seguridad pübfi­ca o a la nacional.

CONCLUSiÓN

A principios de la década, el Servicioexaminó los cambios en el ambiente deseguridad que estaban ocurriendo comoconsecuencia de la caída de la UniónSoviética yde la disolución del Pacto deVarsovia. En retrospectiva, nuestro

Ilnl l ~ l A [lE .o. IlM I S I.~ Tll .o.n OI'/ 1'1'111 .1(' .0. "exame n ha rasado la prue ba lid liempodurante la mayor parte de la déca d. delos no venta. Lo que surg ilí no fue elnuevo orden mundial. que tantos paísesdem ocr áticos querían. sino algo másparecido a la " nueva barbarie" descritapor el Direct or de O perac io nes d~ 1

Co mité Intern acio nal de la Cruz Roja .

El efecto de tal cambio en la seguridadpublica fue quit ar muchas ti " las dicci­plinas y restricciones que func ionabandurante la guerra frí a y desalar unaexplosión de aspirucioncs nacionalc vcontenidas. así como de resentimien toshist óncos. Como resultado de esto en­Ircntamos mas diversos retos a la seg un­dad públic a que antes. La globulir aciónen viajes y c o municacione s facilita ;11

te rrori smo internacio nal atacar rápida einespe radamente en casi cualquier partedel mundo . Esta es una preocupaciónpara Ca nadá debido a su fromc ra com ­pamdu con los Estado s Unidos. a susociedad rclauv.uncutc libre y abie rta ya sus prngra mas de rd ugiadus humam­tarios y de inmigración.

El efecto que se tuvo en la segurid;ulnacional también fue de d;\'crsificaciún.

Commrio a e xpectativas t1Jltimislas qucse len ían al prinr ipio , !;IS nctividadcvlladiÓPIl,i1c<' de inteligencia no <'1.' hanido. sino que continúan en fonnus másdiversas. El espionaje eco nómico y ];1

guerra informát ica son nuevas priori­da de s , y el Servic io e s t é tumbié ninvolucrado en contra rrestar la prolife ra­ción y el crime n rransnncioual debido alas porcnciaíe-, cons~'c l1 en(' ¡ a" dcsa..tro­sas que puede oc asionar la compla cenciae n e..to s le mas . Lo s pr ogramas deselec ción de seguridad sigilen sie ndoinstrumc uu « esenc iales par a con ua­rrestar ame nazas a la seg uridad püblicny a la nacional. y la coope ración con l' lm"agcncia-, guhl'rn allll'nlales y con ser.vic in.. de imcfigcncia "l iado.. es m.í-,

importante que nunca .

A pesar de l recorte, el Sel \'icill ha hechoa juste s I'r¡¡gm ,it icos para cambiar e nesta dccada. No e xisten panacea .. niSOlul' io lle<, sencillas para In\ re tos quecn frcntamov. y no cvperamov qll(' lapn'lxim;l década sea más estable n I\l ;i'

predecible. El Servicio continuará eje¡r iendo vigil;lIu:ia.

Los servicios de inteligencia en el umbral deltercer milenio tomando como modelo al

Bundesnachrichtendienst (BND)

August Hanning'

L os servicios de inteligencia enfren­tan grandes desafíos. En primer

lugar. deben cumplir su cometido de reu­nir información en medio de un entornopolítico y de seguridad internacional cadavez más complejo. Con el fin de la Gue­rra Fría. Alemania tiene la suerte deestar actualmente rodeada de amigos ysocios. No obstante. es necesario vermás adelante.

Todos tenemos presente una globali­zación económica y técnica cada vezmayor. cuyas consecuencias todavíaresultan inapreciables en todas susdimensiones. Además, podemos obser­var que las crisis se internacionalizan demanera creciente. Es en este sentido quefrecuentemente se habla de "amenazastrasnacionales", borrándose más y máslas fronteras entre amenazas de índolecivil y las de índole militar. Hay quedestacar en especial:

. Las Amenazas Relacionadas C01l

la Proliferación de ArmasLuego de ocurrido el caso de Rabia.Libia, y ante los sucesos actuales en Iraq .

los medios de comunicación se han dadocuenta de los peligros que representa 1<1

proliferación de armas de destrucciónmasiva. Desde hace algún tiempo. elBND ha observado con gran inquietudla evolución de la situación en Bagdad.Hoy corno antes. Sadam IIussein notiene intención de cumplir con sus com­promisos. Procede con una estrategiaque intenta mantener abierto el caminopara la construcción de armas de des­trucción masiva y sistemas de misiles.No sorprende. por ello, su posición ycomportamiento actuales.

Hay que destacar, en este sentido, quelos riesgos relacionados con la proli­feración de armas no sólo amenazan alos países limítrofes de un país de­terminado. La República Federal deAlemania también resulta afectada demanera directa por la amenazadoraconstrucción de una tecnología demisiles de largo alcance. Existe. además.el peligro real de que varios paísestendrán a su alcance la tecnologíarequerida para tal tipo de armas . Ante

• Director del Servicio Federal de Inteligencia de Alemania I Bundcsnachrichtcndicnsü

18 AUGUST HANNING

una evolución de esta naturaleza, ungobierno puede hacerle frente sóloconociendo los canales de adquisiciónpor medio de una estrecha cooperacióninternacional. Suministrar informaciónconfiable al respecto es función de losservicios de inteligencia.

. Conflictos RegionalesEste tipo de cont'lictos también sonconsiderados como amenazas a nuestropaís. Para el BND esto es evidente enel caso de la República Federal deYugoslavia, donde permanentemente sehacen esfuerzos por evitar conflictosviolentos. También en otras regiones seobservan indicios de condicionessemejantes. Varios estados estánamenazados por la posible derrota delorden pÚblicoy la gobemabilidad.

En tales casos, Alemania no puederehuir su responsabilidad internacional.El BND habrá de contribuir a la segu­ridad de los soldados alemanes em­picados en acciones humanitarias y depaz.

'Delincuencia Organ~ada

En este sector. el BND no se dedica ala investigación de delitos comunes nitampoco a la detención de delincuentes.Esto corresponde a entidades depersecución penal y a la policía. Másbien, el BND es responsable de indagarlas consecuencias derivadas de ladelincuencia organizada. Cabe señalarque en varios países la delincuencia

organizada se sirve de sus enormes re­cursos financierosparacorromper,extor­sionar. penetrar y dominar estructurasestatales y sociales.

. TerrorismoHoy como antes. la indagación deaspectos relacionados con el terrorismointernacional es de suma importanciapara el BND

• Seguridad InformáticaLa advertencia de la industria in­formática sobre la llamada "falla delmilenio" -el doble cero del año 2000­hizo evidente la importante dependenciaque tienen nuestras sociedades de latecnología informática y el nivel en quelas fallas en este tipo de recursostecnológicos pueden poner en riesgo laseguridad de nuestras sociedades. En elámbito informático, además de laamenaza que representa la actividad delos llamados "piratas electrónicos", estánlos riesgos de la denominada "guerraelectrónica" que potencialmente puedenejercer gobiernos adversos.

Desde luego, la anterior lista de posiblesamenazas en forma alguna puedeconsiderarse como exhaustiva. Muestra,en cambio, que los peligros que acechana nuestros estados y sociedades ni handisminuido ni son menos complejos. Parael BND tales factores de riesgo sondesafíos adicionales que demandan serenfrentados y que por supuesto seenfrentarán.

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de

ALBER'ID MENDES CARnOSO

ocasiones, escapan al objetivo de la ac­ción autónoma y unilateral de los esta­dos soberanos. La acción adversa en elárea cccnómico-científica sustituyefrecuentemente la estrictamente polí­tico-militar.

A su vez, el respecto a la individualidady a la libre expresión. conquista de lademocracia y de la aplicación de los pre­ceptos de los derechos humanos, propi­cia el fortalecimiento y la organizaciónde las minorías, incluyendo movimientosnacionalistasy grupos contrarios al ordenconstitucional. Así paralelamente alfortalecimiento de la ciudadanía y de laopinión pública, son estimuladas dis­torsiones con el riesgo de impacto sobrela seguridad del Estado.

Se despliega un escenario en el cual cre­cen el terror y la violencia, financiados,en parte, por organizaciones criminalesligadas al narcotráfico; los crímenesfinancieros se vuelven rutinarios y ame­nazan el control sobre la economía: lasdrogas promueven la degradación de lapersona; el recurso del terrorismo per­manece como instrumento en la bús­queda de objetivos políticos y como ame­naza a la vida de los ciudadanos; y lasarmas de destrucción en masa (ADM)generan pánico en las poblaciones ydesafíos a los estados democráticos, lle­vándolos a combatir la utilización o laproliferación de aquéllas, bajo cualquierpretexto y por cualquier actor inter­nacional.

Frente a esos desafíos. corresponde alas instituciones responsables por la efi­ciencia de la actividad de Inteligencia,que busca la defensa del Estado, repen­sar su actuación, definir una agenda parala prospección de oportunidades y elresguardo de los intereses de la seguri­dad nacional en el inicio de una nuevaera.

11. Facilidades y retoscontemporáneos

Los cambios vividos en este momentoson consecuencias. en gran medida, deldesarrollo de la informática y de las tele­comunicaciones que contribuyen a lareducción de costos y, consecuente­mente, amplían el acceso a las tecnolo­gías correspondientes. La interconexiónde esas tecnologías es lo que hapermitido anular el efecto dc la distanciaen las relaciones humanas y en laobtención de datos en cualquier partedel mundo. La información gana tambiénen calidad, posibilitando la difusión entiempo real y la integración de voz eimagen al contenido escrito. La Internetes la resultante más palpable de esaevolución. estimándose que en el año2005 el número de usuarios alcance milmillones y que en el 2010 la mitad de lapoblación mundial esté conectada a lared.

El perfeccionamiento de las herramien­tas de búsqueda ha contribuido a la tarea

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN P(iBUCA 23

de investigación y facilitado la ubicaciónprecisa de datos. Con el desarrollo y laintroducción de nuevos sistemas, elacceso a datos abiertos se vuelve poten­cialmente ilimitado. Por otro lado. esedesarrollo ha suscitado riesgos relacio­nados con la seguridad de las tran­sacciones comerciales. con la proteccióndel conocimiento sensibley la promociónde actividades ilícitas. La creciente de­pendencia de los procesos productivosy de los sistemas de control de la tecno­logía de computadoras y de telecomu­nicación despierta, en última instancia,recelos con relación a la seguridad delEstado debido a su eventual vulnera­bilidad a los ataques electrónicos.

En ese marco, se debilita el control delEstado sobre el flujo de informaciones,lo que reduce su capacidad de utilizarloen la defensa de sus objetivos políticos.Sin embargo. las instituciones políticasencargadas de promover el proceso dedecisión pasan, contando con el apoyodirecto de los medios, a la difusiónabierta de las informaciones actua­lizadas. Además de eso, otras agenciasespecializadas en la implantación ycoordinación de las políticas públicas,con acceso directo a las informaciones.pueden producir sus propias evalua­ciones. disponiendo, en muchos casos.de mejores condiciones de análisis yrespondiendo con mayor propiedad a losrequisitos de los usuarios potenciales.

Sin embargo. como los medios tiendena ser determinados por las demandas delmercado. los gobiernos se ven obligadosa evaluar con mayor profundidad elcontenido cotidiano expresado en losmedios de comunicación. Cabe al Estadoy, de forma directa, a la inteligencia.analizar de forma más elaborada y nosólo retransmitir noticias o describirsucesos sujetos a seguimiento por 10<;medios. Además. incumbe a los órganosde inteligencia proveer la seguridad a lossistemas de conocimientos sensibles delpaís, resguardando el patrimonio de lanación de ataques de los llamadoscriminales cibernéticos, que actúan pormedio de las redes electrónicas y decomputación.

Otro aspecto de la glohalización es lareducción de la capacidad de interven­ción del Estado en la economía nacional.Diariamente, las negociaciones queenvuelven grandes sumas son realizadasen los mercados financieros, con pocao ninguna posibilidadde control por partede las instituciones gubernamentales.

Con la ampliación del ncccso n las mer­cancías y a las ideas. las corporacionestransnacionales efectúan su ptancaciónestratégica a nivel global y la operansegún especificidades de los mercadosregionales, aprovechando el libre Flujode bienes y servicios, la inexistencia debarreras a los capitales y a las condicio­nes particulares de competitividad de

24 ALBERTO MENOES CARnoso

cada país. Las empresas, buscandoadquirir mejorescondiciones de compe­tencia global, recurren a fusiones y ad­quisiciones.

Esta nueva realidad ha sido responsablede las distorsiones en los sistemassociales, normalmente con reflejos ne­gativos en las estructuras menosfavorecidas o menos calificadas de lospaíses, en que los que deciden en­cuentran dificultades en procesarlas deforma ágil y conforme los interesesnacionales. La evolución de este cuadroestimula las desigualdades en el planointernacional y deficiencias en ladistribución del ingreso, justificando laformación de movimientos y gruposresistentes a la globalización.

La prependcrancla de los factores eco­nómico-comerciales en el proceso dedecisión, con la ampliación de lasdemandas por información de esa natu­raleza, restringe las alternativas de laspolíticas públicas. Debido a la velocidadde las acciones en esa área, sin inter­ferencia efectiva del Estado, la estabi­lidad interna y la internacional puedenser amenazadas en el caso de que elDujo de información se revele equivo­cado o inconsistente.

Así, para la Inteligencia, la obtención deinformaciones precisas y actuales sobreel cuadro internacional pasa a ser crucial,en especial en la inminencia de crisis,buscando salvaguardar la seguridadeconómico-financiera e institucional delpaís.

En la esfera política. se observa laadopción. en los últimos años. de lademocracia como forma preferente degobierno. Esto ha permitido el for­talecimiento de la ciudadanía y por esoha estimulado la participación de lasociedad en los procesos de decisión.Las minorías se organizaron y lasociedad civil se agrupó en la defensade derechos específicos. ejecutando ycontrolando políticas. generalmente decontenido social. en las áreas en que elEstado presenta dificultades de operar.Las ONO interactúan directamente enla toma de decisiones en áreas comosalud, ambiente. derechos humanos yhasta en la misma política externa.

Por otro lado, el respeto a la indivi­dualidad y a la libre expresión facilita elsurgimiento de movimientos ultrana­cionalistas con predisposición para opo­nerse a la propia democracia y a losderechos humanos, algunas veces apo­yados por las ONO con objetivos es­purios no declarados. La apología a lasactividades ilícitas y a la difusión deinformaciones que amenazan la se­guridad individual se confunde con elconcepto de libertad, volviendo difícil laacción del Estado para cohibir lo que seopone al orden constitucional.

Estamos asistiendo al ascenso de lostemas globales hacia el tope de laagenda. Las cuestiones que trasciendenlas fronteras nacionales. por lo tanto,difícilmente solucionadas por la acciónunilateral y autónoma del Estarlo, no son

REVISTA DE¡\fJM1NISTRAC10N pt:HIK..\ 25

novedades en el escenario internacional.Con todo, ellas son potenciadas por lascondiciones tecnológicas, económicas ysociopolíticas del mundo actual. Lasdemocracias se benefician dellibre flujode informaciones y su difusión bajodistintos puntos de vista. El intercambiode informaciones técnicas y la relativaapertura de las fronteras favorecen laconstrucción de armas de destrucciónen masa y la tecnología de la infor­mación y las facilidades del flujomigratorio son utilizadas en apoyo alnarcotráfico y a los crímenes trans­nacionales.

III. El papel de la inteligencia en elproceso de decisión

Frente a esos dcsuffos. cabe a losórganos de Inteligencia volver a evaluarsu actuación para identificar oportu­nidades y amenazas contra los interesesnacionales.

La inteligencia puede ser definida comoel ejercicio permanente de acciones parala obtención, evaluación, integración einterpretación de conocimientos delinterés del Estado, que tengan signi­ficado, aunque potencial, para la planea­ción de la gestión gubernamental. Estosconocimientos. cuando están disponiblesoportunamente o de forma precisa. SOI1

elementos claves en el proceso de tomade decisiones. Su función es vital cuandoson utilizados en la operación deescenarios, con la perspectiva adecuadapara el seguimiento de las cuestiones

nacionales frente a los desafíos que de­ben ser enfrentados.

Los gerentes dc crisis no pueden planearrespuestas si no entienden cuáles es­cenarios tienen mayores oportunidadesde ocurrir. pues los gobiernos nodisponen de tiempo ni de personalsuficientes para el estudio de cada unode ellos. Así. la selección de hipótesises una acción indispensable en laconfección de la agenda del nivel dedecisión.

Los escenarios de crisis deben ser objetede amplia planeación. posibles sobretodo en el caso de que haya gran proba­bilidad de que lleguen a ocurrir y quesus efectos sean inaceptables al lide­razgo político de! país. En situacionescríticas. provocadas por factores huma­nos. la planeación puede prevenir 1"ocurrencia de un incidente o preparar algobierno para neutralizarlo rápidamente.Así la inteligencia provee el conoci­miento oportuno sobre la naturaleza y lamagnitud de una amenaza, de acuerdocon la planeación.

En crisis deflagradas por e! elemento hu­mano. tales como sabotajes, la inteli­gencia puede disponer de estudiosdetallados acerca de probables blancosy tácticas, armas. explosivos e instru­mentos disponibles para los subotcu­dores. Se pueden crear medidas deseguridad par;l inhibir esas acciones. Sepueden establecer medidas preventivas

ALBERTO MENDES CARroSO

para interrumpir la planeación y laejecución de esos actos ilícitos. Comorespuesta se pueden definir acciones deaplicacióninmediata.Sin la inteligencia,sería imposible poner en prácticamedidas diseñadas para desarrollar laplaneación operacional y reducirvulnerabilidades.

En síntesis, a la inteligencia fe toca elpapel fundamental de subsidiar elproceso de toma de decisiones, identi­ficando las hipótesis probables, co­adyuvando en la planeación de respues­tas y actualizando las informacionesrespecto a los escenarios prioritarios.

IV, La propuesta brasileña al actualescenario

'EI concepto brasileño de seguridadnacional nace de la intersección de tresáreas temáticas que comprenden losintereses nacionales: defensa de lasoberanía, desarrollo económico e inser­ción internacional. Con base en ese tri­nomio, se definen prioridades estra­tégicas, que son:

Mantenimiento de la integridad te­rritorial yde la unidad nacionalcomopatrimonios de la nacionalidad;Defensa del Estado democrático dederecho como cuerpo políticonacional permanente;Apropiación plena del territorionacional en condiciones de desarro­llo sustentable, englobando aspectoseconómicos, sociales, ambientales yde integración nacional;

Corrección de los desequilibriossociales y regionales;Avance en la capacitación nacionalen ciencia y tecnología. inductoresdel desarrollo nacional y de lacooperación internacional;Inserción estratégica favorable enel ámbito regional y el global;Consolidación de una área prósperasuramericana y suratlántica, yFortalecimiento de la política bra­sileña para la paz con pleno respetoa los compromisos internacionales.

Esas prioridades estratégicas orientan laactuación de la inteligencia. contri­buyendo para la definición de los temasa ser considerados. Aun cuando el es­cenario internacional favorezca la apa­rición de nuevascuestiones, la obtención,el procesamiento y la difusión deconocimientos sobre esos asuntos debenser subordinados al entendimiento y a laactualización de las áreas prioritariasdefinidas por la política de defensanacional y por la política nacional deinteligencia.

Según el modelo del proceso de decisiónnacional en el área de seguridad, elGabinete de Seguridad Institucional(OSI) de la Presidencia de la Repúblicafue encargado de articular la admi­nistración de las crisis, en caso deamenaza grave e inminente a la esta­bilidad institucional, además decoordinar la actividad de inteligenciafederal.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PtJBUCA

En esa configuración. el órgano deinteligencia tiene la función primordialde proveer al jefe del Estado deinformaciones oportunas y adecuadas.La ope ración , en conjunto con laadministración de las crisis. favorece elcumplimiento de los principios deutilización de la inteligencia en laidentificación de escenarios de crisis, enla provisión de conocimientos para lapíancacíón de políticas y en la actua­lización de las informaciones sobre loscuadros prioritarios para la seguridadnacional.

V. Consideraciones finales

La complejidad creciente y la dinámicadel escenario internacional son lascaracterísticas definitorias del ambienteen que debe actuar la inteligencia.Amenazas transnacionales como terro­rismo, narcotráfico, crímenes ciberné­ticos, contrabando de armas conven­cionales y desarrollo de armas dedestrucción en masa. muestran lanecesidad de una acción coordinadaentre organismos de inteligencia de Josdiferentes países. teniendo en cuenta laimposibilidad del Estado de anteponersea tales acciones criminosas de forma

unilateral. Así, se amplía efectivamentela importancia del intercambio deinformaciones de inteligencia, parapermitir a los respectivos gobiernosanticipar la posibilidad de neutralizarcrisis en esas áreas.

Además, crecen en importancia elentrenamiento y la profesionalización dcaquellos que actúan en inteligencia. demodo que puedan desarrollar de formaeficaz sus funciones en la generaciónde informaciones oportunas y adecuadasal proceso de toma de decisiones, conla calidad requerida.

Finalmente. se subraya una vez más queel dinamismo de las relaciones in­ternacionales y de las coyunturas nacio­nales son los grandes retos de lainteligencia para el próximo milenio, ne­cesitando una adecuación constante parael cumplimiento de sus misiones. Así. lamejor o peor calidad del trabajo estarácondicionada por la capacidad de lainstitución de identificar e interpretar,anticipada y coherentemente, las ame­nazus y oportunidades. para el logro delos intereses del país en un ambientecomplejo y volátil.

Los servicios de inteligencia ante el nuevo siglo

Javier Calderón Fernánde; *

D esde que. a comienzos de la dé­cada de los 90. el colapso de la

Unión Soviética hizo evidente eladvenimiento de una nueva dinámicainternacional, no han faltado en laliteratura especializada los estudios yreflexiones sobre el futuro más in­mediato de los servicios de inteligencia.Profesionales de esos mismos servicios,académicos, políticos, militares. perio­distas y estudiosos de las más variadasdisciplinas firman estos trabajos que, ensu conjunto, no hacen sino dejar patentehasta qué punto el cambio operado enel marco de las relaciones entre estadosestá afectando a los elementos quecomponen los sistemas de seguridad delas democracias.

En sólo unos cuantos años, hemospasado de un mundo dominado por ladinámica del enfrentamiento Este-Oes­te, a otro nuevo en el que los paradigmassobre los que descansaban los análisispropios de la guerra fría se hanconvertido en historia intelectual.

Poco menos que hasta ayer mismo. elgrueso de nuestro esfuerzo estabadirigido a contener la amenaza querepresentaba la existencia de un con­fl icto latente que en [rentaba a lasnaciones democráticas. con los EstadosUnidos a la cabeza, con otro grupo denaciones lideradas por la Unión Soviéticay que se regía por supuestos ideológicosy políticos difícilmente reconciliables.Hoy, sin embargo, los riesgos a los quedebemos enfrentamos no tienen ya unaexpresión contable en números de carrosde combate T-72 o de ISSBM, sino entérminos macroeconómicos y deinfluencia política, mucho más sutiles,complejos y, sobre todo, mucho másdifíciles de apreciar e identificar.

En los inicios del siglo XXI, la seguridadde nuestros estados se ve ensombrecidapor todo un cúmulo de riesgos emer­gentes como la aparición de nuevastensiones y conflictos provocados, en lamayoría de los casos, por factores deinestabilidad, como son los problemas

* Director General del Centro Superior de Información de la Defensa, España

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REVISTA PE A[)1\lINISTRt\CIO)\ Pl'IlUCA 31

Es evidente que toda esta confluenciade factores novedosos en la praxis de la

política internacional. junto a la pérdidade vigencia de los modelos tradicionalesque trataban de explicar la dinámicamundial, está condicionando y modi­

ficando en profundidad no sólola lisia yla prelación de los objetivos de los ser­vicios de inteligencia de las nacionesdemocráticas, sino incluso la formamisma de hacer inteligencia y, lo quequizá sea m:ís importante, a la manerade relacionarnos con quienes toman lasdecisiones políticas y de presentarnosante los parlamentos y las opinionespúblicas de nuestros países.

Por lo que respecta a las áreas de interésde la inteligencia, es obvio que ha

decrecido la de obtener informaciónsobre los parámetros militares de terce­ros países. Pero también es verdad queha surgido todo un nuevo campo de in­vestigación relacionado con las tcc­

nologías armamentístas más avanzadasy con la proliferación nuclear. química ybacteriológica. Los esfuerzos porcontener este problema se enfrentan conla complejidad añadida de que. por unaparte, los programas de este tipo se basanen tecnologías de doble uso y, por otra.de que no es posible tratar de controlarlosin atender a los intereses políticos quefavorecen la producción y comer­cialización de armas de destrucciónmasiva, los flujos de capitales que los

sustentan, las redes de tráfico que las

transportan y las conexiones de éstas

con otros grupos terroristas o dedelincuencia organizada.

Otra de las cuestiones que ha modi­

ficado la agenda tradicional de los ser­

vicioses la que se refiere al narcotráficoy SltS conexiones con el xtstcma

financiero. La industria ilegal <k la drogaha sabido recuperarse de mucho.. de loséxitos conseguidos por distintos go­

biernos en su lucha contra ella en losúltimos años. En algunos casos. lo"grupos de narcotraficantes se han hechoespecialmente poderosos llegando.incluso. a introducir sus redes dentro delas propias administraciones nacionales.dando origen a lo que han comenzado adenominarse "nurco-cstndos". (l lo quees In mismo. países en los que las mafiasde la droga se han hecho con el controlde los resortes del poder. incluso con elpoder político. Sin llegar a tanto. en otros

CaS{lS las bandas de narcotraficantes hanllegado a dominar parte del territorionacional de algunos países. desplazandon las autoridades legítimas e imponiendo

su ley.

y lodo ello en un contexto en el que lagtobaliznción de los negocios y lasfacilidades que aportan las nuevastecnologías de la comunicación ponenal alcance de los sindicatos del crimenoportunidades sin precedentes paradesarrollar sus actividades. El principal

riesgo que supone la actuación de estos

32 JAVIER CALDERÓN FERNÁNDEZ

grupos no es únicamente el que derivade su actividad ilegal, sino el resultantedel impacto que en las economíasnacionales puede causar el movimientosin ningún control de miles de millonesde dólares desde los paraísos fiscalespor medio de una red creciente denegociosaparentemente legítimos y que.en realidad, sirven de pantalla aempresas ilegales. Asimismo, es precisotener en cuenta que el blanqueo dedinero procedente de actividades ilícitas.la transferencia de tecnologías dedestrucción masiva, las actividades degrupos terroristas y adquisición clan­destina de armas encuentran en losmercados financieros mundialesenormes facilidades para relacionarse.desarrollarse, financiarse y actuar con

. rapidez y en el más completo anonimato.

Los anteriores ejemplos no pretendenagotar la lista de nuevos riesgos yamenazas a que deben enfrentarse hoylos servicios sino, simplemente, esbozarlas líneas generales de los que estánsiendo ya, de hecho, los objetivos másprioritarios de la Inteligencia en unescenario en el que los acontecimientosya no se desarrollan al ritmo pausado yprevisible del mundo de Yalta; sino que

se suceden a una velocidad tal que,muchas veces, dificulta no ya su segui­miento, sino su propia identificación.

La coincidencia en la aparición de losnuevos objetivos informativos con la

revolución en los sistemas de infor­mación y comunicación está exigiendo,además, una transformación en losmétodos de tratamiento y análisis de lainformación que, si bien no modifican enlo básico el ciclo clásico de inteligencia,sí introducen nuevos elementos que esnecesario considerar. Así, por ejemplo,el crecimiento exponencial de la in­formación abierta, debido al fenómenode internet y al abaratamiento yextensión de las grandes bases de datosen soporte informático, obliga, de unaparte, a perfeccionar los métodos deproceso y análisis y, de otro, a mejorar

los niveles de especialización del

personal encargado de elaborar in­teligencia. El aprovechamiento delenorme potencial informativo que latécnica ha puesto en nuestras manosconstituye una prioridad para todos losservicios, sobre todo en la explotaciónde fuentes no secretas y a la integracióny aprovechamiento de 105 cientos demiles de datos abiertos a los que cualquieranalista de inteligencia puede teneracceso hoy día con sólo apretar una teclade su computadora.

Pero sería ingenuo pensar que elincremento en el volumen de infor­

mación abierta hace innecesarias lastareas de adquisición propias de losservicios. Ciertamente, las nuevastecnologías facilitan hoy el acceso amultitud de noticias a las que antes eracomplejollegar. Sin embargo,en muchas

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34 JAVIER CALDERÓN FERNÁNDEZ

los de la inteligencia son precisamentelas batallas o los actos delictivos que nose han producido gracias a una in­formación 10 suficientemente anticipaday exacta.

Esta realidad hace que, en la actualidad,el trabajo de los servicios sea espe­cialmente controvertido: porque secentra en actuar sobre amenazas queaun no han llegado a formalizarse yporque, además. éstas son mucho másdifíciles de identificar y valorar aún enel caso de que acaben materializándose.Volviendo a la simplificación, hace añostodo el mundo comprendía y aceptabaque un servicio occidental obtuvieseinformación secreta sobre los planesnucleares soviéticos o sobre las po­.sibilidades de actuación de un deter­minadó grupo terrorista. Hoy. sinembargo, surgen reparos cuando se tratade obtener información sobre dcter­minadas organizaciones que. bajocobertura política o financiera. proyectanacciones desestabilizadoras. especulati­vas o simplemente criminales.

Seguramente nadie duda del hecho queel conocimiento anticipado -comoresultado de un esfuerzo continuado derecolección y análisis de información yelaboración de Inteligencia- constituyeun instrumento imprescindible para quelos gobernantes, máximos responsablesque son de la seguridad del Estado, esténen mejores condiciones de prevenir loseventuales embates desestabilizadorescontra el modo de convivencia pacífica.Por eso es preciso que todos. dirigentespolíticos. parlamentarios. formadores deopinión. incluso los propios servicios deinteligencia. nos preocupemos más porencontrar nuevas fórmulas de equilibrioentre derechos individuales y derechoscolectivos de modo que estemos encondiciones óptimas de enfrentarnos alos nuevos retos. La inteligencia puedecontribuir. y mucho. a incrementar losniveles de seguridad y certidumbre enun mundo plagado de incógnitas. A todosnos corresponde trabajar para que asísea.

Agenda de inteligencia para el ano 2000,inteligencia y seguridad nacional en un mundo

globalizado

l. Nuevas tendenciasinternacionales

L a desaparición del mundo bipolarcomo consecuencia del fin de la

guerra fría, la posterior desaparición dela URSS. y el Pacto de Varsovia y laguerra del Golfo han incidido en formadeterminante en el sistema internacional.Como resultado de ello , han cambiadolas tendencias, la naturaleza y alcancede los peligros o las amenazas y. en con­secuencia, el concepto de "seguridad".A raíz de la situación expuesta. hansurgido nuevas prioridades , nuevaspolíticas y estrategias en el campo de lapolítica exterior y de defensa, como asítambién nuevos modelos de confronta­ción y cooperación en estos camposentre estados y bloques regionales.

¿Cuáles hechos o procesos pueden con­siderarse potencialmente conflictivos ycuáles constituyen un riesgo siendo, enconsecuencia, prioritarios para la inte­ligencia?

1.1. La confrontación entrebloques derivados de la existenciade una superpotencia militar y trespotencias económicas

En la actualidad, existe sólo una super-

potencia militar. Estados Unidos y cuatrosuperpotencias económicas: EstadosUnidos. Japón. China y Europa (lideradapor Alemania) que luchan por conquistarla supremacía económica. La disputa hapasado dcl terreno militar al econ ómico.desempeñando un papel determinante.en este contexto. el nivel de desarrollocientífico-tecnológico.

Por ende. la estabilidad internacionaldependerá fundamentalmente delequi Iibrio logrado entre la competenciay la cooperación de las superpotenciaseconómicas citadas: procesos que exi­girán una gran capacidad de adaptaciónde los protagonistas (estados).

1.2. La coexistencia entre elfenómeno político-econémico de laglobalizacién versus lafragmentación étnico-religiosa

Al producirse la conformación debloques económicos (Nafta, Mcrcosur,Asean. etcétera) o económico-políticos(Unión Europea) se tiende a la coope­ración interregional en el caso de las

* Ex-Secretario de Inteligencia del Estado de la Rep ública Argentina

36 HUGO ALFR EOO ANWRREGUY

econom ías complementarias (Merco­sur, Pacto Andino) y a la competenciaen el caso de las que no lo son (UniónEuropea y Nafta). Por otra parte. losbloques que se encuentran más atrasa­dosen su proceso de evolucióno poten­cialmente "menos fuertes" compiten porcaptar los mercado s, inversiones, etcé ­tera de aquellos más avanzados (ejem­plo. Mereosur, Pacto Andino tratan deincrementar sus vínculos con la UniónEuropea ).

Asimismo. al disminuir la otrorainfluencia de las potencias rectoras enlo que eran sus áreas de incidencia ocontrol en forma directa o indirect a. seha potenciado la violencia étnico­religios a . Procesos como el expuesto yase dan en África. algunas áreas de Asia .Europa Oriental y América Latina .

1.3. Los procesos migratoriosacompañados por un crecientesentimiento xenófobo

A medida que cesaron los conf lictosrelacionados directa o indirectamentecon la guerra fría. se supuso que los mo­vimientos migratorios disminuirían, talproceso no se dio al aparecer una seriede nuevos conflictos políticos. étnicos yreligiosos, por una parte. que determi­naron el desplazamiento de personas yel agravamiento de la situación socio­económica de los países "e xpulsores" ,por otra . procesos que determinaron

migraciones en búsqueda de mejorescondiciones de vida.

Simultáneamente. como efecto no de­seado, se exacerbó el sentimiento xenó­fobo en la población de los paísesreceptores , con las consec uenci associológicas negati vas que ello implica.

Si bien efectuar predicciones precisa sacerca del nivel, composición y direcciónde las futuras olas migratorias resultauna tarea muy difícil debido al grannúmero de variables que las determinan.es previsible que las mismas continúene inclu so se incrementen.

Los flujos migratorios constituyen unriesgo para el país receptor por. entreotros, los siguientes efectos:

El impacto que pueden provocar enel campo socioeconórnico, conse ­cuencia de la incorporación de manode obra que no siempre es factibleabsorber.La radicación de verdaderas "en­doculturas" que no se asimilan a lasociedad.El ingreso de persona s que ante lafalta de oportunidades laborales seinvolucran en actividades vinculadascon el crimen organizado.El incremento de gastos vincul adosa salud y educación para el país re­ceptor.El aprovechamiento que hacen los

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PUBLICA

grupos terroristas de esos asenta­

mientos migratorios.

1.4. La expansión del crimenorganizado

Procesos de licti vos desestabi lizadorescomo la subversión. el narcotráfico. eltrafico de armas, la actividad de las dis­tintas mafias no se dan en forma aislada.sino interrelacionados. En la actualidadlos grupos terroristas, generalmente. sesubvencionan pormedio del narcotráficoen forma directa (participando de estaactividad) o indirecta (brindando protec­ción a los que 10 practican), están co­nectados con las distintas mafias, se de­dican al tráfico de armas, falsificaciónde documentos y muchas otras activi­dades ilícitas.

Por lo expuesto. existen a nivel interna­cional verdaderas centrales del crimenorganizado, cuya detección y posteriorcontrol es más dificultoso que en perio­

dos anteriores.

El cuadro de situación se agrava si endichas centrales se evidencia un predo­minio del accionar de los actores ilegaleso antisistérnicos por sobre los legales osistémicos. En dicho caso. se conformanverdaderos "núcleos" de tensión queafectan la estabilidad nacional y laseguridad regional e internacional.

1.5. Un avance significativo delfundamentalismo islámico

El fundamcntalismo islámico, si bien

constituye una minoría dentro de losmovimientos de este origen. resulta unaseria amenaza. dudo que a partir de ladécada del RO amplió su úrea deactuación del Medio Oriente a todo elmundo. Su objetivo es liJexpansión delislamismo por mandato divino. dado querechazan un sistema internacional 110

islámico. Definen su accionar en funciónde los hechos o procesos n los que seoponen: dominación político-económicade Occidente, gobiernos no islámicos. el

proceso de paz árabe-israelí.

Los grupos fundamental islas islámicosreciben apoyo fundamentalmente de Irány Sudan, estados que poseen una alianzaestratégica que ocasiona preocupacióna Occidente.

La presencia de grupos fundamen­talistas. no sólo en Medio Oriente yNorte de África, sino también en el SEde Asia, Europa y América. afecta laseguridad internacional dadas las

estrategias y tácticas utilizadas por losmismos.

1.6. El incremento de la producciónde armas convencionales ro Asia

Orienlal

La disminución de las importaciones dearmas en la mayoría de los estados deAsia Oriental y un incremento cn los gas­

tos de defensa (cuadros I y 2) permiteapreciar que ex istc una tendencia aproducir armas localmente en éstos. El

38 HUGO ALFREDO ANZORREGlIY

peligro realdel procesono es la exporta­ción de armas, sino la transferencia detecnología hacia dichos estados, que po­sibilitaría la producción autónoma en elfuturo.'

Lo expuesto se facilitará por el hechodequelospaísesde AsiaOriental invier-

ten sumas significativas en educación ycapacitación tecnológica.

La amenaza de la proliferación en estaregión es mayor, dado que existen con­

flictos latentes entre los estados que lacomponen.

CUADRO 1IMPORTACIONES DE ARMAS DE ASIA ORIENTAL

1988-1992 (EN $)

1~ isea 1m ieai ieaa 1JI.1lU2BRUNEJ 9 9 4 O O 22CAMBOYA 2 193 76 O O 271CHINA 128 70 116 609 597 1520INDONESIA 359 263 98 256 97 1175JAPON 2544 2673 1915 998 1095 9225CQREADELN. 1382 1066 636 15 24 3123COREADELS 1125 1114 524 347 414 3524LAOS 12 6 2 O O 20

Fuente: SIPRI libro anual 1993. Desarme \' armamnlfos mundioíes, (Oxtord: aup, 1993)

CUADRO 2CAMBIOS EN LOS GASTOS DE DEFENSA

1985-92

AUSTRALIACHINAJAPONCOREADELNORTECOREADEL SURMALAS/ASINGAPURTAIWANTAILANDIAVIETNAMQTA.N.Estados Unidos

$MCAMBlO(CONSTANTE 1985$)-3332514375093127905514311237420·650-715-15448

% CAMBIO-7,112,628,522,463,531,236,229,927.6-27-0,7-5,7

Fuente: lISS balance militar 1993-1994 (Londres: Brassey para 1155, 1993).

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 39

1.7. La proliferación de armaspequeñas y livianas, municiones yexplosivos

En la actualidad, el empleo de armaspequeñas y livianas provoca el 90 % delas muertes que se producen en áreasen conflicto. El grupo de expertosgubernamentales que por mandato delSecretario General de Naciones Unidaselaboró un informe sobre "armaspequeñas", en su capítulo II punto 14,destacó que "la acumulación y lastransferencias excesivas y desesta­bilizadoras de armas pequeñas y livianasguardan estrecha relación con laexistencia, cada vez mayor, de conflictosinternos y altos niveles de delincuenciay violencia... Grupos e individuos queactúan al margen de la autoridad de losestados y fuerzas gubernamentalesutilizan dichas armas en conflictosinternos. Fuerzas insurgentes, forma­ciones irregulares, bandas de delin­cuentes y grupos terroristas utilizan todotipo de armas pequeñas y armas ligeras.También ha aumentado el tráfico ilícitode esas armas por parte de los cártelesde la droga, delincuentes y contra­bandistas".'

La proliferación de armas pequeñas ylivianas adquiere mayor gravedad si seconsidera que en los conflictos en quefueron utilizadas, la mayoría de lasvíctimas han sido civiles. principalmentemujeres y niños. En 1996, más de 35millones de personas de 23 países de todoel mundo corrieron el riesgo de verseinvolucradas en conflictos internos.'

Si bien las armas pequeñas y livianasson utilizadas por las fuerzas armadas yde seguridad. son los consumidoresilegales o antisistémicos los que debenser objeto de atenci ón por parte de lacomunidad internacional.

Las siguientes características de losconsumidores ilegales otorgan gravedada su accionar:

Su conducta es imprevisible. raZ( '\I '

por la cual resulta muy difícil a Inactores legales contrarrestar ~ I

accionar,A partir del proceso de globalización, poseen cuantiosos recurso ,económicos. los que puedenincrementar fácilmente medianteactividades ilegales o antisistérnicas(tráfico de drogas. secuestros.vínculos con la mafia, etcétera).Han adaptado fácilmente sus estra -tegias y tácticas a las reglas de juegode la sociedad internacional actual(mientras que las fuerzas deseguridad y los servicios deinteligencia lo han hecho en formaaritmética. los grupos antisistérnicoslo hicieron en forma geométrica).

En síntesis. si bien por largo tiempo lacomunidad internacional consideró comoprioridad el combate a la proliferaciónde armas de destrucción masiva.actualmente se ha tomado conscienciade que la mayoría de las muertes sonprovocadas por el uso de armas livianasy pequeñas. En consecuencia, el

40 HUGO Al FRE'DO AN ZORRF:GUY

tratam iento de la problem ática inherentea la acumulación, tráfico y consumidoresde éstas, está presente en la agendaintern acional actual.

1.8. La proliferación de armas dedestrucción masiva

Actualmente, de veinte a treinta estadostienen un potencial que les posibilitaríala fabricación de armas de destrucciónmasi va (nucleare s, químicas y bio­lógicas) y su posterior transporte, con elconsiguiente peligro que ello significa anivel internacio nal.

La posesión de armas de destrucciónmasiva no conduce automáticamente asu utilizaci ón. así como tampoco -seg únsostienen algunos países- a facilitar laprevención de confli ctos regionales, nia disuadir a los países que las posee n deque participen en tales conflictos.

Por el contrario . las arm as citadasconstituyen un serio peligro para lase guridad internac ion al y. da do elcarácter g lob al de la pr oblemá ticainherent e a su proli feració n, só lo laacción coordinada y la cooperaci ónin ter estadu al podrán posibil itar laadopción de medid as adecuada s queconduzcan a su eliminación.

1.9, La degradación del ambiente

Círculoscientíficos dedicados al análisisde la problemática ecológica señalan que"la mayoría de las tendencias observadas

evid enci an un agrav ami ento de losprob lemas ambientales, sugiriendo quemuchos objeti vos nacionales e inter ­nacionales en el campo ambiental no sealcanzarán si no se efectúa una reformapo líti ca acompañad a por cambioss ignific at ivos en las estrategias yprácticas habituales"."

Entre los hechos o procesos que llevarona tal afirmació n se destacan: la expan ­sión del agujero de ozono, la desapariciónde especies y su hábitat , el calentamientodel planeta. el comercio de sustanciaspeligrosas, la sobre xplotaci én pesquera.la deforestación, la polución, accidentesindustriales. el derrame de petróleo, losdesechos nucleares, etcétera.

La mayor parte de es to s hech os oprocesos afectan áreas que van más alládel Estado nacional , por lo cua l setransforman en un típico de políticainternacional. Paracitar sólo un ejemplo,la lluvia ácida que cruza los límites deGran Bretaña, Francia y Alemania aEscand inavia llevó a uno de los primerosesfuerzos internacionale s para combatirla contaminación (1979).'

A pe sar de qu e e xis te a nivelinte rna cio nal consciencia de laproblemát ica inherente a la degradacióndel ambiente , el con sid erar a e steproceso un proble ma de seguridad estodaví a discuti do en algunos círculospolíticos."

REVISTA (lE ADMINISTRACIÓN PlIllIJCA 41

En 1996, la "estrategia de seguridad" deEstados Unidos reconoció, entre losriesgos no militares, la existencia de "un

emergente problema de recursos natu­rales y asuntos ambientales truns­

nacionales, y declaró la necesidad deabocarse a los problemas ambientalesinternos e internacionales."

En este contexto, la administraciónClinton creó oficinas cuyo objetivo es elanálisis de la problemática ecológica yla protección del ambiente en el Depar­lamento de Estado y el Consejo de Se­guridad Nacional.

Igual proceder tuvieron otros gobiernos,los que evidenciaron su preocupación porel tema por medio de la firma de acuer­dos y tratados. Según el registro deacuerdos internacionales del Programade Medio Amhientede Naciones Unidas(UNEPj, se han firmado más de 170acuerdos en la materia, la mayoría apartir de 1980.

Dichos acuerdos evidencian la preo­cupación a nivel internacional por losriesgos o amenazas derivados del dete­rioro ecológico y el reconocimiento porparte de los estados firmantes de que,en general, los problemas ambientalesrequieren soluciones regionales oecosistérnicas.

11. La responsabilidad de losservicios de inteligencia

En el contexto internacional previamente

descrito, los servicios de inteligenciadesempeñan un papel clave. dado quelas transformaciones producidas hallincrementado el tipo de riesgos. Losorígenes de las posibles amenazas sonmúltiples y poseen distinto grado depeligrosidad. En consecuencia, laspolíticas a elaborar y las estrategias aadoptar en el campo externo y de laseguridad exigen a los funcionarios queparticipan en el proceso de toma dedecisiones un grado de capacitaciónmayor y más amplio, y el trabajointerrelacionado con otras áreas delgobierno. Asimismo. como los procesosen marcha se suceden a gran velocidady 110 siguiendo patrones preestablecidos,se requiere una capacidad de reacciónrápida presidida por una permanente ycorrecta apreciación de la evolución delas situaciones. Es aquí. donde lainteligencia brinda un apoyo fundamen­tal asesorando a los distintos decisorespolíticos.

Dado que las tendencias vigentes predo­minantes son globales, es decir. excedenellimite estadual, es fundamental el tra­bajo conjunto con otros servicios o agen­cias de inteligencia a fin de coordinaresfuerzos en las tareas operativas y dereunión de información e intercambiarapreciaciones sobre un mismo hecho oproceso con el objetivo final de evitarriesgos a la seguridad internacional ypública, y asesorar adecuadamente almás alto nivel del gobierno.

42 HUGO ALFREDO ANZORREGUY

11.1. Los intereses económicos yla inteligencia

Distintos países occidentales, como losEstadosUnidos,el Reino Unido de GranBretaña e Irlanda del norte, Australia,Sudáfrica e, inclusive Rusia, han reco­nocidooficialmenteque sus servicios deinteligencia tienen objetivos importantesen el área económica. En este contexto.recientes declaraciones de funcionariosde Estados Unidos y la legislaciónbritánica son de particular interés.

En un discurso presidencial, en 1994,titulado "una estrategia nacional deseguridad.de compromiso y expansión"el Presidente Clinton detalló lo que su'administración esperabade la comunidadde inteligencia estadounidense conrelación a la proteccion o el logro de losintereses de su país:

"Para prevenir. adecuadamente, dañosa la democracia y al bienestar econó­mico, la comunidad de inteligencia debeseguirel desarrollo de aquellos procesospolíticos, económicos, sociales y militaresen aquellas partes del mundo donde losintereses de Estados Unidos estén máscomprometidos y, donde la reunión deinformación a partir de fuentes abiertases inadecuada. La inteligencia econó­mica jugará un importante y crecientepapel al ayudar a los decisores políticosa comprender las tendencias económi­cas. La inteligencia económica sirve de

apoyo a los negociadores comercialesde los Estados Unidos y ayuda a nivelarel campo de juego económico al identi­ficar amenazas para las compañías es­tadounidenses provenientes de serviciosde inteligencia extranjeros y de prác­ticas comerciales desleales".

Este discurso, claramente, reconoce eluso de métodos clandestinos para laobtención de información, donde "apartir de fuentes abiertas, ésta es ina­decuada".

El concepto de "bienestar económico"también está presente en la ley de losservicios de inteligencia británicos de1994. La ley da a conocer, por primeravez. las funciones del servicio secretode inteligencia británico y del cuartelgeneral de comunicaciones en relacióncon los intereses económicos y comer­ciales del Estado. De acuerdo con la leycitada, bajo la autoridad del Secretariode Estado, las funciones del serviciosecreto de inteligencia británico incluyenla obtención y provisión de información,así como "otras tareas" que permitanevaluar las acciones o intenciones de"personas que se encuentran fuera delas Islas Británicas". Estas tareas debenser ejercidas sólo en función del interésde seguridad nacional, la prevención ydetección de crímenes graves y, funda­mentalmente, teniendo en cuenta "elinterés del bienestar económico delReino Unido". Al destacar sirnultá-

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN r¡'lfH.!CA 43

neamente la seguridad nacional y elbienestar económico, los británicosparecen haber evaluado que. si bienalgunos aspectos económicos y comer­ciales no afectan directamente losintereses de seguridad nacional delReino Unido en el sentido tradicional,ellos son suficientemente importantescomo para ser tomados en cuenta porla comunidad de inteligencia británica.El uso del término por parte del Presi­dente Clinton parece responder al mismocriterio.

Existen indicios que permiten suponerque el servicio de seguridad e inteligenciacanadiense tiene un interés creciente entemas económicos y comerciales. Acomienzos de 1995 el establecimiento deseguridad en las comunicaciones. agen­cia responsable de la inteligencia deseñales, lo que incluye actividades talescomo interceptación de comunicaciones,llamó a concurso a graduados univer­sitarios para ocupar cargos de analistas.destacando que "títulos en campos talescomo la economía, negocios y comerciointernacional constituían una ventaja",

Las tareas de los servicios de inteligenciaen el campo económico. en líneas gene­rales, pueden sintetizarse en cincopuntos:

l. Proporcionar respaldo en el campode la contrainteligencia: esta función esla menos controvertida. Es función del

servicio de inteligencia aconsejar algobierno e informarsobre las actividadesde los servicios de inteligencia ex­

tranjeros que afecten la economía estataly los intereses comerciales.

2. Proveer inteligencia económicaa losdecisorcs gubernamentales: los serviciosde intefigencia deben proveer a losdccrsores políticos inteligencia econó­mica que no puede obtenerse por otrosmedios. Dicha Informacióndebe incluiraspectos inherentes a las políticasrnacrocconómicas. así también comodecisiones previsibles de actores rele­vantes uel área bajo análisis. Por ejem­plo, en el sector de la política monetariay fiscal.

3. Monitorear los acuerdos comercialesy reunir información sobre prácticascomerciales desleales: este es unobjetivo más acotado. La inteligenciaprovista no respalda a los grandesdecisores económicos. sino sirve paradetectar actividades contrarias a losintereses económicos y comerciales delEstado en cuestión.

Además. los servicios de inteligencia,entre otras actividades. asisten en elmonitoreo a la adhesión a acuerdosinternacionales que afecten el interéseconómico nacional. Este papel de lainteligencia es lo que los expertosaustralianos denominan "capacidades eintenciones que los competidores yadversarios buscan ocultar".

44 HUÜO ALFREDO ANZORREOUY

4. Actividades especiales fijadas a finde influir en eventos, comportamientosy formulaciónde políticasen el exterior:esta actividad es altamente controver­sial y puede inc1uir desde campañas dedesinformación con el objetivode afectarun mercadodeterminado. hasta tratar deinfluiren formaencubiertaen decisionespolíticasimportantes.

5. La obtención de información co­mercial y tecnológica a fin de favorecera actores comerciales y empresasnacionales: este es un aspecto muy dis­cutido de espionaje económico. Lamayor parte de los estados occidentaleshan negado estar involucrados en estetipo de actividades."

•Las tres primeras tareas son de carácterdefensivo, mientras que las dos últimasson claramente ofensivas. La implan­tación de tareas ofensivas estácondicio­nadapor las capacidades de los serviciosde inteligencia. Generalmente, los paísesdesarrollados cuentan con recursos, per­sonal entrenado y medios técnicos paraconcretar tareas ofensivas.

11.2. Los servicios de inteligenciay el cumplimiento de las leyesnacionales de contraproliferaeién,Papel de la Secretaría deInteligencia del Estado (SIDE)

Durante la última etapa de la erasoviética, numerosos países comenzaron

a observar con creciente preocupaciónque la dualidad Este-Oeste hablaenmascarado (al menos parcialmente)la difusión horizontal o geográfica deADM {armas de destrucción masiva) yel tráfico de sus tecnologías asociarlas,situación que generaba mayores nivelesde inestabilidad regional e incluso poníaen serio riesgo la seguridad internacional.

A partir de esta percepción, se adoptaronuna serie de instrumentos que mo­dificaron, complementaron o ampliaronlas medidas de contraproliferaciónpreexistentes.

En la actualidad podemos reconocer almenos cuatro niveles de medidas in­terrelacionadas que se complementanpara enfrentar en todas sus fases ladispersión de tecnología QBN (químico,biológico, nuclear) y sus medios detransporte. En este sentido es posible

discriminar:

Medidas internacionales: dentro de estacategoría se encuentran los acuerdos dealcance universal. tales como el TNP(Tratado de No Proliferación Nuclear),CAQ (Convención de Armas Químicas)y CAB (Convención de ArmasBiológicas).

Medidas multilaterales: fueron arti­culados por países que se asociaron parafijar pautas respecto al control de ex­portaciones sensitivas y para inter-

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PtiBLlCA 45

cambiar información sobre la evoluciónde la proliferación a nivel internacional.Dentro de este nivel encontramos algrupo australiano, MTCR (Régimen deControl de Tecnologías Misilísticas).NSG (Nuclear Suppliers Group) y el

Acuerdo de Wassenaar.

Medidas regionales: acuerdos círcuns­criptas a áreas geográficas definidasque desalientan el inicio de carrerasarmamentistas, incrementan la transpa­rencia y generan condiciones deconfianza entre las partes. La creaciónde zonas libres de armas nucleares(Tlatelolco, Rarotonga. Pelindaba, entreotros) o los acuerdos bilaterales comolos alcanzados por Argentina y Brasilen materia nuclear a principio de los90, son considerados instrumentosidóneos para lograr la distensión regionaly para desestimular la proliferación encualquiera de sus formas,

Medidas nacionales: las autores­tricciones que impone internamente cadaestado en materia de desarrollo y/otransferencia de tecnología sensitiva. laexistencia de una estructura jurídico­institucional idónea, el funcionamientoeficaz de mecanismos de control deexportaciones y la adhesión a los trata­dos, convenciones y regímenes ínterna­cionales de control de exportaciones

hacen referencia directa a la voluntadpolítica y a la capacidad concreta de lospaíses para la lucha contra el flagelo de

la difusión de armas QBN (químicas.biológicas, nucleares).

En el caso específico de la Argentina,debe recordarse que a partir de ladécada del 90se inició. tanto enel marcoexterno como interno, una agresivapolítica en materia de contraproli­fetación. A modo de síntesis es menesterpuntualizar que en los últimos años elpaís ha ratificado el Tratado de Tlatc­lolco. el TNP. la CAQ y ha ingresado alMTCR, al GA. al NSG y recientementeal Wassenaar.

Los compromisos políticos asumidosinternacionalmente implicaron un granesfuerzo en matería de creación yadecuación de la estructura jurídico­administrativa responsable de la tareade control; obligando. también arepensar internamente la función quedebía cumplir la inteligencia frente a laproblemática de las ADM.

Por lo pronto el Poder Ejecutivo nacionaldictó a partir de 1992 una serie dedecretos (603/92. 1291193, 657/95) quegeneraron las bases legales del sistemade control de exportaciones de materialsensible que actualmente funciona en elpaís. A partir de ello se crea la ComisiónNacional de Exportaciones Sensitivas yMaterial Bélico, con la misión específicade:

Otorgar licencia previa de exporta-

46 HUGOALFREDO ANZORREGUY

ción sobre el material regulado porel propio decreto.Otorgar licencia de exportación so­bre tecnología estratégica, a partirde un acuerdo suscrito por argentinay Estados Unidos en 1993 sobretransferencia y protección de tec­nología estratégica.

La Comisión está constituida por elMinisterio de Economía, el Ministeriode Relaciones Exteriores, el Ministeriode Defensa y la Aduana Nacional,participando además en carácter deorganismos técnicos: ENREN (EnteRegutador Nuclear), CITEFA (Institutode Investigaciones Científico Tecnológi-

. cas de las Fuerzas Armadas) y CONAE, (Comisión Nacional de Actividades

Espaciales).

El material regulado está discriminadoen tres apéndices técnicos: Anexo A(incluye las listas de los componentes ytecnologfas restringidas por el MTCR),Anexo B (coincide con los lineamientosfijados por el grupo australiano), AnexoC (respeta el listado propuesto por elNSG).

Como vemos, a diferencia de otrospaíses, la inteligencia en Argentina nointegra oficialmente la Comisión quecontrola las exportaciones de materialsensitivo, ni está autorizada a realizartareas operativas sobre la materia. Suactividad se halla bajo control parla-

mentario y está circunscrita en funciónde Jo establecido en las leyes de defensanacional y de seguridad interior a lamisión de alertar al Poder Ejecutivo y alos miembros de la "Comisión Nacionalde Exportaciones Sensitivas y MaterialBélico" sobre toda persona, ente, hechoo proceso que vulnere, actual o po­tencialmente, el marco legal vigente enmateria de contraprolifcracíon.

En virtud de ello. la Secretaría deInteligencia del Estado (SIDE) tieneasignados los siguientes objetivos demediano y largo plazos:

Monitorear la evolución del fenó­meno de proliferación en los planosnacionales, regionales e interna­cionales.Acumular información sobre indi­viduos, entes. empresas u organis­mos involucrados en proyectos dedesarrollo de ADM.Acumular información sobre in­dividuos. entes, empresas u organis­mas que actúen como procurementde países proliferantes o mantengancontactos con los mismos.Determinar con base en datos pro­pios o de otras fuentes la necesidadde materiales, equipos o tecnologíasensitivos que requieren del exteriorlos eventuales proliferantes.Identificar en el ámbito local loseventuales blancos del procurementextranjero.

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 47

Participar junto al Ministerio deRelaciones Exteriores en lasreuniones plenarias del GA. NSG yMTCR. particularmente durante elintercambio de inteligencia que serealiza durante las mismas,

Nuestro organismo considera que laacumulación sistemática de datos y suposterior elaboración bajo los criteriosde la inteligencia constituyen actividadesineludibles para cualquier Estado quepretenda fortalecer su sistema de con­trol de tecnologías sensitivas y. por ende.evitar que el país sea utilizado comopunto de obtención o triangulación detecnología proliferante,

En otras palabras. la inteligencia debería-como hipótesis de máxima- estarcapacitada técnica, logística y huma­namente para detectar operacionesencubiertas mediante la evaluación in­dividual de cada exportación de mate­rial regulado (e incluso no regulado, peropotencialmente utilizable en un proyectoproliferante).

Para ello recurre a entrecruzar los datosprovenientes de las licencias de ex­portación con la información de in­teligencia disponible, conformando pormedio de este mecanismo un marco queincluya la totalidad de los factoresinvolucrados en una operación deexportación. Los puntos más Impor~

tantes a definir son:

A) ¿Quién es el usuario final?B) ¡,Cuál es el uso final y el país des­tinatario final de la tecnología?C) ¿La tecnología involucrada tiene unaaplicación directa en el desarrollo deADM? ¡,En qué medida?D) ¿Existen sospechas de que el paísdestinatario final está desarrollandoarmamento QBN y sus vectores? ¿Enqué áreas? ¿Cuáles serían sus prin­cipales limitaciones o dificultades?E) El país destinatario final ha sufridocon anterioridad denegaciones detecnología similar por parte del GA,MTCR, NSG y el Acuerdo deWassenaar?F) ¿El usuario final es confiable? ¿Tieneo tuvo participación en proyectosproliferantes? ¿Ha sido utilizado en elpasado como intermediario para laobtención de tecnología sensitiva? ¿Estásometido a algún tipo de salvaguardas oinspecciones? ¿Tiene relación directa oindirecta con las FFAA ?G) ¿El uso fioal declarado parece lógico?¿Las cantidades y calidad solicitadastienen relación Con el uso finaldeclarado?,H) ¿Coincide la tecnología solicitadacon la actividad que realiza normalmenteel usuario final?1) ¿Los precios pagados; los tiempos,modos y rutas de entrega'; los reque­rimientos de empaque o identificaciónde la mercadería; la negociación de ser­vicios de montaje y mantenimiento evi­dencian alguna característica anormal odiferente?

48 HUGO ALrREDO ANZORREGUY

J) ¿Participan en alguna etapa de lacadena de comercialización individuoso empresas sospechosas de actuar parael procurement extranjero?

En síntesis. las respuestas por parte dela SIDE a los cuestionamientos antesplanteados constituyen elementos clavespara analizar integralmente la transpa­rencia y legalidad de las exportaciones,sobre los cuales la Comisión Nacionalde Exportaciones Sensitivas y MaterialBélico puede sustentar (aun cuando enel presente no existe un criterio vincu­lante) la conveniencia o no de otorgaruna licencia de exportación determi­nada."

ll.3. Los servicios de inteligencia yla lucha contra el terrorismo y elcrimen organizado

Efectuar un seguimiento de los gruposterroristas que operan a nivel interna­cionaí en general y regional en particu­lar, es tarea prioritaria de los serviciosde inteligencia en el momento actua1.

A fin de efectuar tal seguimiento es fun­damental:

Analizar minuciosamente todosaquellos hechos o procesos políticosque puedan llegar a determinar laconcreción de un acto terrorista (porejemplo el proceso de paz en MedioOriente).

Contar con un banco de datos lo máscompleto posible sobre cuadros te­rroristas, fotos, antecedentes, etcé­tera.Coordinar con las autoridadescorrespondientes (por ejemplo elMinisterio de Relaciones Exteriores)el otorgamiento. de visas a ciudada­nos de países considerados promoto­res del terrorismo.Intercambiar permanentementeinformación con otros servicios deinteligencia a fin de perfeccionar lasapreciaciones sobre el tema.

Las tareas señaladas se complican porla interacción de los grupos terroristascon organizaciones criminales. En efecto,la década de los 90 se caracterizaespecialmente por las siguientescircunstancias:

Nuevas formas de relación entre or­ganizaciones criminales interna­cionalesLa necesidad de las organizacionesterroristas de mantener sus nivelesoperativos recurriendo a la autofi­nanciación de sus actividades.

Ambas circunstancias dieron origen a:

El fortalecimiento de los grupos nar­cotraficantes, en virtud de la expan­sión de sus zonas de influencia.El afianzamiento y actualización delas alianzas de éstos y otras orga-

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN r(IBLlC/\

nizaciones criminales con cuadrosterroristas. los que. como contra­partida de garantizar la seguridad desus actividades ilegales, recibierontodo tipo de apoyo logístico yeconómico.

En síntesis, las organizaciones terroristasy aquellas vinculadas al crimen or­ganizado comenzaron un proceso deintegración informativa y operativa.como conclusión de un periodo marcadopor la división estricta de los mercadosy la permanente disputa por el controlde los diversos segmentos del crimenorganizado.

Los grupos ilegales analizados adaptaronaceleradamente los mecanismos ten­dientes a insertarse eficazmente en unesquema internacional caracterizado porla globalización económica y política.

Los organismos de inteligencia y lasfuerzas de seguridad no adecuaron conla misma celeridad sus esquemasoperativos y de análisis. 10

En consecuencia. el desafío es inten­sificar los esfuerzos conjuntos de la co­munidad de inteligencia a fin de superarlas estrategias y tácticas utilizadas porlos grupos irregulares. A medida que lasorganizaciones criminales transna­cionalcs adquieran mayor relevancia. serequerirá más información sobre suscaracterísticas. fortalezas, debilidades yvulnerabilidades.

Para contrarrestar las fortalezas ycapacidades de las organizacionescriminales la comunidad internacionalengeneral y los estados afectados en par­ticular. deben comprender la escala y

complejidad del problema, establecerredes Ile x ihles de intercambio deinformación. inteligencia y experienciay lograr la movilización en apoyo de susobjetivos de organizaciones transna­cionales legales. tales como: bancos,líneas de transporte, empresas.etcétera.'!

11.4 Los servicios de inteligencia yla protección del ambiente

El objetivofundamentalde la inteligencia,en este campo. es el de reconocer eidentificar los problemas ambientales.globales. regionales y nacionales comoeventuales fuentes de conflicto. En estemarco. es función de los servicios yagencias de inteligencia:

Identificar las amenazas potencialesa los recursos naturales frente a laexplotación irracional.

Analizar los problemas ecológicos ylas políticas ambientales en losámbitos regional, continental ymundial.Efectuar un seguimiento permanen­te del tratamiento del tema ecoló­gico por parte de organismosgubernamcntales y no guber­namentales.

nUGO ALPREOO ANZORREGUY

Analizar la problemática del desa­rrollo sustentable,

Todos estos aspectos exceden el marcoestadual. En consecuencia, también eneste campo el intercambio deinformación y de experiencias es fun­damental.

Notas

I SII'RI Libm enuel. O ,,-fordfuss, ISSI , Babncemililar 19'B­94. Londre s. Bu ssey_2 Nad uoes Unidas. (lotliamu !\t'lH'rlll y ("Offlplt'tn ; arm asptqueñu_ AJ'jZf298.21 de agosto 1997.J Gloll al hUl'l anitarian emt'fKtnde'l. [)ocument r> rubli c;tdopor 18mi~i,\n oe E.~tados UnNtos arae la ONU, Noeva York,febrero 19%4 World resources in stitute . World resoe rces 19961 99 1.

Nueva York Odord UnÍ\'ersily PrM~,I99ti . Cha pter '1-1 4~ Bruwn Janel Welsh. "lnlcTrnll ional o:n \ inmme nlal coopt'Ta­hon as a contribe tion 10 \lImkk~cu rity" Chafller 16 , WoridwrorilJ' : rhaUenges ror a MW cMlury. Klare Micharl.(1, andrlllli Yoge st(, Wa~n Cristopher. Mrmorlrldum \(l an lInder and a~~tanl ~tar~. Sllbjo:o: "inlegraltnr- envlmlu1\cntal iS~ lIO:~

int " tno: deflllnment co re ronign policy go als" . Iebru ar y14 .19%7 Envin etmenta! scarcay and intl'rgrOOJp ",n niel. Clmpter 11Dixon 1lIoma ~, Hornee. SecU"t,. challl'nll" for a eew cm­t ur y. Klare MitftnelT. C haridrani Yn.icshR Canadian imelligencc s("T vice Imb lkil liolt commentar)'.Nurnem, 59, Samllcl J><..cte(ll.I~. jllly 1 99~

., Tnrllnl o, ROfIrign , TlHo rol~ of IntemRe~ serv \«s in tfw­OOSI" Vlnrl' or natlonal la"'~ Cba peer 11. " Thc trxnsfcr o fse nsitlve lech l'lolngie fo ami I~ future or f Ofltml regim es'Unidir. Noeva VOJk - Gi nel>m. 1997UI Cll(;n~'a7. Silv ia. C;¡pll u\t> 1 de la .....gun.b parte . - A rmasI"" q \leli ll~ . In tupel 3l: ión ent re d Ir :ltico ilkil\l de unuavpequeilil". el n:r.-.:"lrál'i("o \' 1" " gn lpo< terroris ta, en Améril'",le! S\11 Tmn."l<k, de R tprt'!liOO del '",nro iliclto de armasporquenas y tttnolo!\í.~ stnsíbles; UIla a~eooll orientada ala acdón" Umdir. Nuev a YflT1<.. Ginebra. 199ftII An l.orregu y. Hugo Alfredo . Palabras de a pe rtura

pmnunci lldas en el s impnsio int ernacional sobr e crimeneconóeeco. Universidad de Ca mbridfe, Gr an Bretaña, I99tI

La inteligencia estratégica en los albores deltercer milenio

Alba/o R. Vllrdll*

T odas las ciencias han evolucio­nado desde un estado elemental

de formación hasta la situación decomplejidad y excelencia en que sehallan en la actualidad. El camino reco­rrido ha sido largo y no siempre haseguido. en su ascenso. un curso linealy uniforme, Han existido estancamien­tos. "mesetas" de inmovilización oanquilosamiento, así como también unaque otra caída y por supuesto, saltossorprendentes que elevaron el saberhasta grandes alturas, en su momentode vértigo,pero Juego asimiladase incor­poradas al acervo cultural colectivo.

Estos brincos en el nivel de conoci­mientos han constituido las grandes yrecordadas revoluciones del intelectoque van desde los sabios de la civili­zación egipcia, pasando por los filósofosgriegos, o el ignoto genio de la Indiaquegraficó la nada al Inventar el cero, o

nombres que por sólo citar algunospodemos mencionar: Copémico. Scrvet.Leibnitz o Einstein. pero todos hancontribuido al desarrollo portentoso delsaber humano, que a finales del siglo XXnos sorprende a pesar de que la ca­pacidad de asombro parecía col mada.Todo ese proceso que, por cierto hemossimplificado. ha sido a veces duro y difícilde asimilar. Su historia es la del avancedel pensamiento y sus comienzos sesumergen en la más remota antigüedad.

Desde esta perspectiva histórica vemosque el progreso. la evolución, el cambio.la depuración de experiencias. lasistematización de procedimientos. soncaracterísticas inseparables de laactividad cientffica y hasta definitoriasde su propia naturaleza. No se concibeuna ciencia nacida de buenas a primeras.sin un bagaje de antecedentes, de arduasconquistas. de ásperas luchas en pos de

• Ex-Director de la Escuela Nacional de Inteligencia de la República Argentina

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su afianzamiento yconsolidaci ón. Sin eltesón y las esperanzas de unos pocosvisionariosquecolumbraron ladireccióndesu tlorecimieoto y perfección y sin elesfuerzo de los muchos que trabajaronen ella, desentrañando sus 3 r(;3005 ,

buscando las leyes ocultas que regía nsu funcionamiento, no se podrían haberalcanzado las metas a las que se haarribado.

Ese ha sido el sendero ineluctab le quehan seguido. por ejemplo. la medicina.la astronomía, la química. la física... Lainteligencia. sigue un proceso similar.perono idéntico. porque si la limitáramosal campo de lo científico estaríamosexcluyéndola del campo de lo cultural yconfinándola al de la naturaleza en elcual sí, la ciencia es reína y señora.

Laideade cultura. en su acepción de con­junto característico de form as de vidamateriales e inte lec tua les de una so­ciedad. no se desarrolló sólo a partir dela oposición a un orden humano uní­versaly uniforme. Cabe suponer que ellatamb ién podría haber surg ido delrecha zo a 1a acept ación de un arreglonatural que vinculara a todos tos sereshumanos en general en un único patrónde co mportamiento , va le decir, paraexpresarlo en términos comentes. a ladesesti mac i ón de la cree ncia de que elhombre es co mo es y que no hay fonnade cambiar su destino.

Los actos humanos responden por unladn a la naturaleza del hombre y porotro al de la cultura que lo ha modeladosegún sus cánones. La naturaleza podráco nformar al hombre intrínseca mentecodicioso. polfgamo o rebelde: la culturase precia de conlribuir de manera notoriaa la formación del material humano. Lanaturaleza es inmutable, la cultura seconstruye. La naturaleza pertenece alcampo de la ciencia: la cultura . al delarte .

La inteli gen cia estra tég ica debe mo­verse entre estos dos colosos distintivosde la idiosincrasia humana: natur aleza ycultura. si preten de una explicaciónintegral de los fenómenos que entran ensu análisis. En ella. toda visión simplistadebe ser desec hada. pues seguramenteserá parcial e incompleta

N acida como una neces id ad de laestr ategia (recordemos que estr ategiaderiva del vocablo griego estrategos.general. el que conduce ejércitos). losorígenes de la inteli genci a puedenhallarse en el sabio chino Sun Tzu (sigloIIIo IV a. de C.). quien. desde su clásico"El arte de la Guerra" nos previene:" conoce a tu enemig o y conócete a tímismo que en cien bata llas nunca esta­rás en peligro" . Como vemo s. una signi­ficación purame nte militar que con elcorrer de los años ha ido perfeccionan­dose , pero asomándose ape nas fuera desu encierro castrense.

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Hagamos aquí un breve paréntesis ytomemos nota de la coincidencia con losconceptos que acabamos de expresar.Desde su distante antigüedad, Sun Tzurefuerza nuestra visión. Él habla del artede la guerra, y dado que otorga a lainteligencia un papel importantísimo enella, bien podría haber hablado del artede la inteligencia. Arte: una actividad dela cultura, no de la naturaleza.

Para el lector actual, resulta sorpren­dente la vigencia de los valiosos consejosque Sun Tzu da a los estrategas de sutiempo. Con realismo, moderación y unasorprendente frescura, el maestro chino,para quien la guerra es sólo una partede la actividad general del Estado,penetra profundamente en tareas pro­pias de la inteligencia, tal cual hoyconcebimos a ésta, Su interés en ella seextiende a todos los niveles, político,estratégico, operacional y táctico. Ve enla inteligencia la llave para tomarcorrectas decisiones en el plano de laconducción integral del estado. Perobásicamente se refiere a su uso en ypara la guerra.

Con ligeras variantes esta concepciónde la inteligencia estratégica ha preva­lecido en la mente de los conductoresde los estados, sean o hayan sido reyes,emperadores, presidentes o dictadores.A lo largo de la historia, el conocer alenemigo del proverbio de Sun Tz.u pasóa ser la quintaesencia de la actividad de

inteligencia y sobre ese objetivo semontaron organizaciones y métodos. Alo sumo se extendió su alcance sobreneutrales y aliados.

Desarrollada la inteligencia sobre esahase, no es de extrañar que se impri­miera al espionaje ~y a su contrapartida,el contraespionaje o contrainteligencia­un rol protagonice. La misión del espía,o agente de inteligencia como preferimosllamarlo, alejada de {oda rutina y buro­cracia. conlleva un sesgo aventurero yromántico que la literatura y la cinema­tografía supieron utilizar en su provechoal máximo, produciendo un cúmulo deobras de dudosa calidad artística perode fuerte y suculento éxito comercial.

La saga del agente (JO? marcó toda unaépoca de la cinematografía de acción ysus increíbles aventuras llenaron ojos yoídos de millones de espectadores quevieron en él la personificación del agentede inteligencia. De una inteligencia quehoy sabemos o intuimos que se va que­dando atrás, como otros tantos resabiosde un mundo que fue. James Bond es,por cierto, un personaje imaginario. pro­ducto de la fantasía de su autor. lanFleming. y de sus muchos guionistas,pero, más allá de eso. algo de realidadhabía en la atmósfera alucinante en laque ellos jugaban los argumentos de susnovelas y filmes. En mínima dosis, escierto, pero algo había. Era, nada menos,que el marco de referencia polúíco-in-

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tern acional que servía de dominan tete lón de fondo a esas aso mbro sashistorietas: la guerra fría.

Pero he aquí que la guerra fría termin óy Una ún ica super potenc ia quedóejerciendo una posici ón dominante en elescenario mundial. Con independenciade este trascendente hito, por ese tiempose mult iplic aron lo s medios decomunicación y la Internet pasó a ser laposeedora multitudinaria de variarloscampos de la infonnación. Una serie defen ómen os no entrevistos hasta esemomento irrumpieron en el ambi enteinternacional: se permeab ilizaron lasfronter as entre esta dos nacio nales ;creció la region alizaci6n entre paísesvecinos. y el mayor interés de muchosestedoe ) '3 no fuc la protección de suintegridad territorial sino la atracci ón decapi tales foráneos que con sus inver­siones pudieran transformar estructurasanacrónicas y promovieran el desarroll oy bienestar de sus respectiv os pueblos.

Una nueva palabra, globalización, pasóa describir un proceso de cambio demúltiples efectos en lo pol ítico, social,económico y cultural . co n ev ide ntesconsecuencias en la relativizaci ón delprincipio de soberanía, el crec imiento dela interd ep end en cia y e l avanceacelerado de los proyectos de grandescorporaciones de tipo económico que porabsorción. co mpra o fusión crean mega­corporaciones a escala planetaria.

Integr aci ón también pasó a ser unapalabra de mod a. reflejo de una ideadominante: da la impresión que más quela s ve ntaj as de tipo arance la rio osimilares que dicha integració n daría. loque se busca es una finali dad mástrasce ndente que las nombradas. Lospaíse s de la Eur o pa que as p ira n ainteg rarse en la Unión Europea no lohacen sólo por el nivel arancelari o. sinoporqu e también quieren compart ir unapolítica Común en materia de inversiones,de prest ación de servicios y sobre todo.para par ti cipar en una pol ft ica deseguridad com ún . Y en esto último lainteligencia e.stratégica tiene macho quever.

Lo descrito no signific a en modo algunoq ue el Est ado naci onal haya desa­parecido . En rea lidad. el Estado nacionalha sufrido co nstantemente. a lo largo dela historia. mutaciones y cambios. Desdela organización rudimentaria que adoptóen las soc iedades primitivas hasta laestruc tura formal arquetípica que pasóa tener en los tiempos modernos comoexpresión de nación jurídicamenteorganizada. el estadoevoluci onó siempreen su esenci a y en su natu raleza sin­crónicamente con las tran sformacione sque fue experimentando la human idad .Con el fin de la guerra fría el cambio delEstado nacional fue manifiest o y ro­tundo.

En este nuevo y novedoso panorama. elpersonaje de Flemin g adquiere un perfil

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un tanto discordante con el contexto.Queda poco para espiar porque todollega a saberse y las noticias. cargadasde información. atraviesan fácilmentelas vallas que pretendan alzarse paraimpedir su difusión.

Consecuentemente con esta situación.impensada hasta no hace mucho, lainteligencia estratégica juega otro papel.En los nuevos horizontes se yerguenotras dificultades. igualo más difícilesque las que hasta ahora tuvo que batirse.Yesos flamantes inconvenientes son losque van labrando su nueva fisonomía.en la que crecerá como quehacer In­telectual. Al disponerse de tantainformación y estar ésta sistematizadapor obra y gracia de los artificios pro­vistos por la cibernética. el conocimiento-frutc intelectual- pasa a ocupar un lugarpreponderante.

El conocimiento tiene un componentebásico de información: sin ella careceríade sustancia concreta y sería puralucubración teórica. pero en modo algunoes información. Conviene recalcarlopues cierto tipo de prensa y hastaalgunos intelectuales ligeros confundensus significados.

La información era básicamente elobjetivo de los servicios de inteligencia.El conocimiento, en cambio, es algoprofundo que necesita del estudio másque de la acción. El conocimiento es

amplio, de limites vastos e imprecisos.f...a información es puntual. limitada.seca, sin aditamentos de reflexión. Elconocimiento tiene connotacionesfilosóficas; mediante él y sólo con él seforman los conceptos que sirven para

representarnos de manera exhaustivalos objetos de nuestro interés oinquisición. La información. sin quitarlela jerarquía que le corresponde dentrode la elaboración intelectual. tiene unrango meéor aunque importante: el deapoyo de esa elaboración.

Para obtener la información. bastaba conel agente de inteligencia. Ahora quemucha información está disponible. elconocimiento de la situación. o sea de larealidad, va a ser obra de otro actor enlas actividades de inteligencia. ya exis­tente por cierto. pero cuya importanciaes cada vez mayor y sobre el querecaerá el gran peso de la elahoraciónde los documentos merced a los cualesse tomarán las grandes decisiones en lamarcha de los estados modernos: elanalista de inteligencia.

Mientras que el agente de inteligenciaes un diestro en métodos y técnicas paraacceder a la información, y sobre la basede esta necesidad se lo forma e instruye,el analista es un hombre de gabinete querequiere una base cultural amplia, quele facilite la interpretación de los di­versos fenómenos con que la realidadse presenta. Preferiblemente dche tener

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fonnaci6n humanística, pero no debe serun negado a las ciencias exactas y na­turales ni a las innovaciones de la tec­nología.

Con estos condicionamientos, es sencillocolegir que la búsqueda de candidatosque respondan al perfil buscado, al quehabrá que añadir. entre otras cualidades,perspicacia. discreción. esp íritu inves­tigativo y facilidad para redactar infor­mes claros y conci sos, será ardua y noexenta de dificultades.

¿Cuáles serán los desafíos que esperana estos artífices de la inteligencia quenecesi tarán los estados nacional es en lospróximos tiempo s. caracterizados poresa imponente metáfora de futuro quees la transición del siglo y del milen io ?

Evidentemente, la visión tradic ional delenemigo, sin desaparecer del todo, haperdido vigencia, al menos en su comúnentendim ient o de est ado en emigo onación enemiga.

La amenaza a los intereses permanentesde un país, entre los que se cuenta porsobre todo el bienestar de sus habitantes,puede provenir ahora de organizacioneso individuos cuya pertenencia a unEstado nacional no es directa ni visible ,cuando no inexistente . Han entrado enjuego nuevos actores internacionales: ungrupo variopinto de organizaciones di­versas. fenómenos de población , la ac-

ci ón descontrolada o deli beradamen tepromovida de agentes naturales nocivosy lo que ha dado en llamarse " nuevasamen azas " . Si n pretender se r ex ­haustivos, podemos citar asimismo a lascada vez más influyentes organizacionesno gubernamental es (ONG), las em­presas transnacionales o globales y losconglomerados financieros, también decarácter globa l. Y en el campo de las"nuevas amena zas" o quizás más pro­piamente "amenazas no militares" : elcrimen organi zado. la articulación enredes de las mafias locales , los funda­rnentali stas religiosos, el narcotráfico. elterrorismo internacional. las migracionesilegales. los conflictos de carácter étnico,los ataques al medio ambiente, etcétera.

Este desco nocido impe rio de nue vascircunstancias obrará en tod os loscampos en donde la inteligencia ejercesu min isterio, sean éstos los cl ásicoscomponentes ya conocidos u otros quepodrían surgir en el futuro . Como larealidad está en continua modificación,apare cerán en su contorno nuevasaristas que ofrecerán, a su vez, nuevasvulnerabilidades. Prever, con la mayorantelación posible, cuáles van a ser éstasserá, como siempre , tarea de la inte­ligencia.

Ahora bien ; nuev a situaci ón, nuevosobjetivos, nuevos requerimientos. nuevasmodalida des de operación. pero quéocurre con los métodos. ¿E l enfoque

REVISTA DE AOMIl\ISTRAnON PUI-lUCA 57

tradicional sigue siendo igualmenteválido'! La respuesta prudente sería: enparte, porque si Se quiere saber qué hade pasar en una sociedad internacionalabierta, hiperactiva y en continuoproceso de cambio, ha de coincidirse enque el futuro, que es el reino de loimpensado, de las combinacionesaleatorias de los hechos humanos,también él participará de esa mismadinámica. seguramente incrementada enrazón de la comprobable aceleración delos tiempos históricos.

Convendrá entonces ser prudentes conlas visiones de futuro que desde nuestrodesguarnecido presente podríamosforjarnos. Bienvenidas las nuevastécnicas de análisis porque son he­rramientas útiles para la prevención,Pero no olvidemos lo ya dicho que lainteligencia. por su permanente conexióncon lo humano. siempre contendrá unaparte significativa de arte. y el arte es,por antonomasia, creación, ruptura ocmoldes, innovación, Circunscribirse acaminos de investigación trazados deantemano tiene el peligro de "que nossorprenda la sorpresa", que aunqueparezca un juego de palabras es unaexpresión cargada de sensatez. Muchoshechos de la historia reciente podríancitarse para dar pábulo a lo que sesostiene.

Con esta prevención podremos em­prender nuevas metodologías para lainvestigación de futuros, ya sea conalgunas conocidas u otras más recientes,

desde los métodos Delphy, impactoscruzados. análisis de impacto detendencias, modelos de decisión oconstrucción de escenarios como los deEnví rontncnral Scanníng, análisisestructural, modelación estratégica

desde las series de tiempo a la sirnu­lación. juegos de futurición, pronósticosnormativos, etcétera. son sin duda, uno

de los medios idóneos para percibir lastendcncias que puedan conducir aestados de crisis o de conflicto. Contarcon algún tipo de anticipación podríaservir para neutralizar o amainar laamenaza que representan,

Mientras tanto, qué podernos decir denuestro presente. de los problemasactuales. ¿Cuáles se deben atender enforma prioritaria? Sobre esta base ¡,Cuáldebe ser la asignación de recursos?Sabernos que cllos son siempre escasosy que debe asignarse un orden a las ne­ccsidades para proceder a su satis­facción.

Las cuestiones, cargadas de dificultadese inconvenientes. que debe afrontar lasociedad son tantas como gruposhumanos existan, pero para tener unpunto de partida podemos planteamoscuáles son las más pertinentes parapaíses emergentes, en tanto que algunasde ellas son más acucianres que otras,Dentro de esta tesitura, y dado que larelación internacional se vive hoy conuna intensidad hasta ahora desconocida,

ALHERTO R. 'VAKr.LA

podernos preguntamos acerca de cuálesson las condiciones para obtener unreconocimiento favorable por parte delacomunidad internacional.

En esta normativa ocupan un lugardescollante los siguientes supuestosbásicos: la exis tencia de un sistemapolüico democrático: el fortalecimientode la sociedad civil; e l desa rrollo de unaeconomía de mercado enmarcada porla responsabilidad socia l y el com­portamientu ético: la credibilidad de lasinstituciones y órganos de gobierno; lalucha contra la co rrupción comoresponsabilidadciudadana:13seguridadpersonal y soc ial: la educación y e lempleo . Todo un ca tá logo de d ifícilconsecución, no cabe duda, pero esasson las condiciones actuales que hacenrespetable auna nación yes inexcusablela responsabilidad del Estado por pro­moverlas.

La inteligencia entonces. debe servir alconocimiento de lodos los factoresinvolucrados. alanálisis de sus variablesfundamentales y a la determinación decursos alternativos de decisión, Comoservidora que es de quienes tienen laresponsabilidad de formar las políticaspúblicas, que cada vez más en áreas deesta importancia estratégica adquierencarácter de polflieas de Estado.

El servicio brindado por la inteligenciaal Estado no puede reducirse al quepresta al poder ejecutivo: el sistema de

dec isiones que hacen a In vida de lanación se integra con los poderesjudicialy legislativo. y es convenie nte quetambién éstos cuenten con su aportepara el co noci mie nto de nuevassituaciones que puedan enfrentar en sucampo específico,

Con las anteriores reflexiones hemostratado de describ ir el panorama. en elque a nuestro juicio, deberá desen­volverse la inteligenciaestratégicaenloscomienzos del nuevo siglo y milenio quela humanidad, por estos días, aguardaexpectante.

Trataremos ahora de expresar sucin­lamente . en propuestas co ncretas.nuestros puntos de vista. El sistema deinteligencia deberá modificar algunas delas pautas con que se ha venido de­senvolviendo hasta ahora y adoptaralgunas otras para poder se guircumpliendo la función que tiene dentrodel estado. En este acel erado procesode cambio. cabe señalar. entreotros , lossiguientes aspectos que deberátomarencuentapara cumplir su cometido:

l. Necesidad de vincularse con ám­bitos universitarios e institutos dealtos estudios.Dadala importanciacreciente de lainteligencia. la mayor complejidad desus actividades específicas -con elnecesario apoyo de múlti plesdisciplinas- y las nuevas meto-

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dologías de análisis, se torna im­prescindible contar con la cola­boración universitaria.

2. Contar con especialistas altamentecalificados.Conjuntamente con analistas deinteligencia estratégica altamentecalificados deberá contarse conespecialistas idóneos para eltratamiento de temas específicos desuma complejidad.

3. Adaptarse a la utilización de nuevasmetodologías de análisis.Algunas de ellas son sumamentenovedosas y por lo tanto no estánavaladas por una práctica intensiva,no obstante, son producto de in­vestigaciones serias y la com­probación de suefectividad requieresu constante examinación en casosconcretos. Ello obliga a un espíritudúctil, capaz de adentrase a técnicasde avanzada.

4. Incorporar las innovacionestecnológicas a las tareas de inte­ligencia, pero sin sustituir la reflexiónpor la tecnología.La cibernética provee día a díanuevas herramientas que simplificanlas tareas rutinarias a extremos dedificultad cero; saber hacer un usointeligente de ellas redundará en laprecisión y rapidez de los resultadosbuscados, pero sin tratar de anularal genio humano que suele mani­festarse aun en las tareas más sen­cillas.

5. El "secreto" mantiene su valor, pero

en la actualidad, tanto o másimportante que descubrir lo ocultoes saber interpretar lo que está a lavista.La comprensión de la realidad. aunla que se muestra de la manera másclara y directa, requiere su abordajecon el espíritu siempre dispuesto aindagar, a investigar. a inquirir. quizáspor aquello de Saint Exupéry: "loesencial es invisible a los ojos" ytambién porque -contrario sensu­no todo lo que se esconde tiene for­zosamente que ser valioso o sig­nificativo.

6. Aprovechar convenientemente lasfuentes abiertas de información.evitando el riesgo de desinformaciónpor saturación.La avalancha de información queproveen las agencias noticiosas yfundamentalmente la InLernet, estan desmesurada que su asimilaciónse toma por demás dificultosa cuan­do no imposible; saber seleccionarJo sustancioso extrayendo delfárrago de informaciones sóloaquella digna de ser analizada no estarea fácil, pero sí estrictamenteimprescindible. Unos versos delPremio Nobel Thornas S. Eliot (desu poema "The Rack") vienen muyal caso:"vDónde está la sabiduría quehemos perdido en conocimiento?¡.Dónde está el conocimiento quehemos perdido en información?"

7. Trabajar fuertemente sobre las

ALBERTOR. VARELA

"amenazas no militares".La nueva configuración de ordenmundial ha alejado. en nuestraslatitudes, el riesgo de una confla­gración armada y hoy como nuncaantes podemos llegar a pensar quela paz -una relativa paz, ya se sabe­es posible. Los enfrentamientosentre ejércitos nacionales parecenhaber quedado sepultados en elpasado, pero han cobrado rele­vancia y gravitación otras amenazasque ponen en riesgo la tranquilidady aun la seguridad de las naciones,lo que exige una adecuada pre­paración del Estado para enfren­tarlas.Colaboración y coordinación conotras agencias de inteligencianqcionales y de países amigos.En el orden interno de cada país,aunque pueda estar ejercida pordistintas dependencias del Estado,la inteligencia es una sola y uno sóloes su destinatario: el Estado nacio­nal. Un amplio espíritu de servicio,colaboración y equipo debe ser latónica de funcionamiento y madrede todas las regulaciones que rijansu accionar. Asimismo, en el ordeninternacional, dado que, como yadijimos, las amenazas no reconocenfronteras y la nacionalidad de de­terminados actores es tan indefinidacomo los limites geográficos dentrode los que se desplazan, la másfranca complementación se pre­senta como muy conveniente ybeneficiosa para todos.Necesidad de actualizar procedi-

mientas de contrainteligencia (CI).La información que se encuentraalmacenada, procesándose o trans­mitiéndose, en circuitos infor­matizados, hace que la CI debagarantizar su confidencialidad,integridad, autentificación y norepudio, permitiendo asimismo, sudisponibilidad. De este modo, unnuevo y tecnificado panorama seabre ante la Cl, la que deberá ac­tualizar sus procedimientos paraadaptarlos a esta realidad delavance cibernético.

10. Desarrollar las actividades en unsistema respetuoso de los derechoshumanos y con control parlamen­tario.Marginadas las visiones absolutistas,la democracia ha echado raíces enla mayoría del mundo occidental yexige el respeto de determinadasnormas de conducta pública. Nopodemos concebir una inteligenciaque esté exceptuada de lossupuestos básicos de la democracia.y la democracia, hoy por hoy, no seconcibe sin el respeto irrestricto porlos derechos humanos y la normarepublicana de control mutuo entrelos poderes del Estado.

Supeditada a la aceptación de esteconjunto de pautas de desenvolvimientoprofesional, la inteligencia se presentacomo una tarea ardua de no fácilejecución. La intervención del analistase ve, por un lado frente a un mar deelementos sobre los que tendrá queejercer su acción de selección y análisis.

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Desafíos para la seguridad nacional en un entornoglobalizado

Rogelio Ramos Marlíflez'

lo· Justificación

L a década de los ochenta dejó atrásel sistema bipolar y la de los

noventa introdujocambios profundos re­lacionados con un proceso global, en elcual se reveló un mundo multipolar quecuestiona los principios de los modelosde interpretación social. La tendencia delos estados y sus instituciones reorientósus objetivos y actividades. las fronterasse flexibilizaron y la Teoría del Estadofue sustituida por la Teoría del Estado ­Región.

En el período bipolar. imboido por di­ferentes procesos sociales. destacó unaetapa de modernidad caracterizada poruna claridad de instrumentos parapensar; se fundamentaron las cosas enforma racional; los modelos prevalecie­

ron sobre la realidad: los antagonismos

se definieron sobre la lógica de la dialéc­tica; se pretendió darle un valor universala los partidos políticos, y prevaleció eldominio de la ciencia positiva.

En la etapa de postmodernídnd seaprecia ambigüedad. no se está segurode la naturaleza de las cosas, existe evi­dencia de las realidades que desplazana los modelos. se presentan antagonis­mos coyunturales. se aprecia una crisisuniversal, no se observa preeminenciade las ciencias positivas y se concibe unresurgimiento de las ciencias humanas,las cuales leadjudican mayor importanciaal sentido de las cosas.

Laglobalización, principal característicade la posguerra. podría percibirse en dossentidos: el político-social y el eco­nómico. En este último existe unaapertura de mercados con estandariza­ciones de las mediciones institucionalesen la sociedad. produciendo efectos

claros en el mercado, en el gusto, en la

educación y en las formas democráticas.facilitando un revisionismo de carácterliberal. Adjunto a la glohalizaci6n estaríala diseminación, la cual introduce un

* Ex-Director de Inteligencia y Seguridad Nacional de Costa Rka

ROGELlü RAMOS MAR1INEZ

contenido diverso en lo político. eco­nómico . social yen los aspec tos étnicos.

El pro ceso globa lizado r ha pe rmitidoinstaurar la pacificación en diferentespaíses y reg iones del planet a. conso lida rla reconciliación . la democr acia y elde sarrollo de la humanidad medi anteacuerdos nacionales y la concert aciónde propuestas internac ionales . Empero.ex isten impasses e n e l diseño y en laejecuc ió n de po lít icas . Lo s grande slíderes mundiales se muestran confusosen la toma de importante s decisiones.no se conoce hacia dónde apuntan losderroteros, ni el lugar do nde se aterrizarápara encauzar el de sarrollo con paz,justicia social y estabilidad.

La coyuntura actual entrelaza ponenciascon elopropósito de acelerar la integracióneconómica. fomentar la protecc ión delambiente, promover la participación so­cia l y establecer acuerdos de seguridadde carácter re gional y mu ndial. Sinembargo, la hum anidad afronta impor­tatues desafíos. expresados en diferen­tes ámbitos . inclu ido el de la defen sa yla seguridad, lo cual haría imprescindiblela elaboración de una agenda de segu­ridad que facilite soluciones efectivas alas amenazas que se ciernen sobre elplan eta.

11.- Compendio d. la situacióncentroamericana

Centro am érica concl uyó en 1996 unlargo período de inestabilidad política y

militar. med iante la suscripció n de la pazen Guatem ala. La crisis centroameri­cana diezmó la economía de sus paísesy produjo cuantiosas pérdidas hum anas.En la actualidad se pers igue foment arla reconciliac ión . recupe rar la econ omía.reconvertir los estam entos militare s.avanzar en la integración regional yconstruir políticas para enfrentar lasdiferentes manifestaciones de inseguri­dad. fomentadas después del en fren ta­miento este-oeste .

En Ce ntroamérica se perci ben. envíspe ras de finali zar e l siglo XX. lassiguientes c inco tendencias import ante s:

A.- Fortalecimiento democrático

El proceso pacificador de Esqu ipul asfaci litó los espacios adecuados paraconformar regím enes pol fti co s deinspiración dem ocrática. Pese a que unode los pr incipales de safíos ac tualesconsist e e n superar la c ris is de lasinst ituciones pol úicas. existen democ ra­cias formales e n tod os lo s est ad osnacionales. Hay claridad en la necesidadde ree structurar el Estado y sus institu­ciones. tales como el sistema judicial. lossistem as de partidos políticos y larepresentac ión popular. otorgando mayoreficacia a los podere s legislativos. Exis­ten nume rosa, dificultades y debilidadeslegales. escasez de recu rsos y de logís­tica, pero en Centroam érica la oem ocra­cia avanza, se consolida la paz. la re­concili ación nacion al y se incremenlan

REVISTA DE Ani\IINLSTRAClÓN I'(TIiI.lC'A

las oportunidades de cooperación re­gional.

D.· Desmilitarización

La mayoría de los países centroameri­canos estuvieron sometidos a regíme­nes militares, los cuales promovieronpolíticas caracterizadas por la confron­tación con los grupos opuestos alsistema, como forma de dominación yorganización social impregnada de unmatiz ideológico. Ccntroamérica pre­senta en la proximidad del siglo Xxl unconsistente proceso de desmovilización.reducción y reconversión de sus fuerzasarmadas, las cuales siguen siendo fuertesen sus respectivos contextos. pero loimportante es la reorientación que hantenido. Así, ese sector se ha involucradoen el inicio de una nueva etapa en eldesarrollo nacional y regional.

c.. Integración

Superada la primera etapa de la pa­cificación, desde Esquipulas 11 hasta laCumbre Presidencial de Antigua,Guatemala. en 1990, Centroumérica sepropuso iniciar un proceso de integracióncon objetivos claros en un lapso de 15años. La creación del Sistema de In­tegración Centroamericana (SICA) en199l. posibilitóun sallo cualitativoen Josprocesos de integración entre los actoresy agentes económico-sociales. El co­mercio interregional y las inversiones se

han incrementado sustancialmente. SIII

embargo, lo más importante del procesointegracionista ha sido que Ccntroamé­rica negocie y dialogue en bloque conlos principales actores internacionales,con el propósito de facilitar una mejorinserción en el comercio mundial.

D.- Incremento de la pobreza

Pese a los fructíferos avances de lademocracia centroamericana. aproxi­madamente el 70 % de su población vivebajo la línea de pobreza. El analfa­bcr ismo. la carencia de salud y lainiquidad afectan a un importanteporcentaje de la población, El procesode transición centroamericano ha mar­cado el desarrollo como única alternativapara fomentar el progreso humano. laconsolidación de la paz y la democracia.Así, los retos son resolver las demandasde pobreza incrementadas por losefectos de los desastres naturales.combatir la iniquidad, construir nuevosespacios para el desarrollo y la seguridadde las personas.

E.- Reconocimiento internacional

Centroamérica busca que el fortale­cimiento democrático sea reconocidomás allá de sus fronteras, mediante la

creación de acuerdos regionales einternacionales. En esa orientación seperfila la Alianza para el DesarrolloSostenible de Centroamérica y el apoyo

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68 ROGELlO RAMOS MARTíNEZ

dial actual, con algunas pocas excep­ciones, se percibe un bajo grado deamenaza en el ámbito de la defensa yun alto grado de riesgo, amenaza yvulnerabilidad en el ámbito de la segu­ridad.

Las nuevas amenazas serían el resultadode la inestabilidad política; la carenciade cohesión nacional; el crecimiento dela población; la escasez de recursos hí­dricos;lasdificultadesreligiosas,racialesy étnicas; la destrucción del medioambiente. la biodiversidad y los recursosnaturales; el crecimiento económico; lasenfermedades nuevas y recurrentes,microorganismos inmunes; el cambio dela naturaleza del trabajo: la carencia delíderes capaces de lomar decisiones ade­:cuadas; el envejecimiento de las cen­trales nucleares; el terrorismo y la accióndel crimen organizado, en especial lanarcoactividad y el tráfico ilegal dearmas y personas.

Esas amenazas tendrían una primacíaen los aspectos de seguridad. La res­puesta y la resolución a esos desafíosrequerirían de un alto componentepolítico y de cooperación, una fuertedimensión socioeconómica y una menoracción militar.

Pese a que en el ámbito de la defensaexisten algunos litigios y reclamosterritoriales, la tendencia los enmarca enla búsqueda de soluciones negociadas.En el nuevo contexto el énfasis y lasprioridades son diferentes según los

países, pero se percibe un interés esen­cial: la democracia, la integración y lasuperación de la pobreza. Los temas dedefensa y seguridad estarían relaciona­dos con los procesos de globalizacién.los cuales a su vez estarían relacionadosestrechamente con la política exterior,la inserción internacional. la política dedefensa y seguridad nacionales.

Las cinco tendencias reseñadas para Ccn­troamérica se expresarían en forma si­multánea en el proceso de transna­cionalización, en el cual las variablesinternas e internacionales actúan a la vezen cada sistema político establecido aritmos diferentes, siendo necesaria laconstrucción de consensos y de marcosinstitucionales para enfrentar con mayorefectividad las amenazas globales, conel propósito de avanzar por el senderodel desarrollo y de la prnsperidad.

V.- Desarrollo de las principalesamenazas que afectarían laseguridad global en el siglo XXI

1. - Incremento demográfico

La población mundial actual se apro­xima a los 6,000 millones y crece a unritmo anual aproximado de 1.6 %.Anualmente nacen 90 millones depersonas y se prevé que para el 2030hahría 10,000 millones de habitantes. Nose ha determinado si se podrían satisfa­cer las necesidades de esa población sindisturbios económicos, políticos o am-

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN P(IHUCA

bientales, El mayor crecimiento existeen las poblaciones urbanas. en especialen los países en vías de desarrollo. dondelos habitantes tienen menos recursos.Ese tipo de población se quintuplicó entre1950 y 1990, alcanzando 1500 millones;la ONU prevé que para el 2025 creceráa 4,400 millones.

2.- Escasez del recurso hídrico

La escasez de agua. en especial potable.se ha incrementado en diferentes zonasdel mundo debido a un tratamientoinadecuado de los desechos. al cultivodesproporcionado de las tierras mar­ginales, a tala de árboles. al crecimientopoblacional y urbanístico. La escasez deese recurso ha comenzado a producirproblemas en la salud. grandes sequíasque afectan la producción agrícola.hambrunas y, en algunas regiones,conflictos entre personas y grupos.

3. - Incremento de los niveles depobreza

El estándar de vida entre ricos y pobrestiende a ampliarse y agudizarse. Labrecha en el ingreso per copita entrelos países industrializados y los paísesen desarrollo pasó de US $700 en 1960a US $15,400 en 1993. Estadísticas delBanco Mundial indicaron que el ingresoper copita promedio, excepto el deChina y la India, decayó 1.1, 'fe entre1996 y 1994. Según datos del UNDP90 países estaban mejor económi­camente en 1986, que en 1996. En 1997el valor neto de las 358 personas más

ricas del mundo era igual al ingresocombinado del 45 % más pobre de lapoblación mundial. El incremento de labrecha entre pobres y ricos estaría re­percutiendo en el aumento de lasmigraciones y de la ingobemabilidad.situación que podría alentar contra lospaíses de mayor poder económico ypolítico. Sin embargo, el problema seestaría transformando en un asunto decarácter transnacional.

4, - Problemática de lasenfermedades

Las enfermedades nuevas, las rccu­rrentes y los microorganismos inmunesse habrían incrementado por causa delas migraciones masivas y el aumentotic los viajes internacionales. posibilitandoun mayor y rápido contagio. El empleoindiscriminado de antibióticos habríaproducido microorganismos resistentes.La problemática de las enfermedadespodría considerarse como un asunto deseguridad nacional, debido a que laamenaza del terrorismo biológico estápresente por la facilidad de viajarrápidamente de un entorno a otro.

5. - Carencia de liderazgo

La capacidad de tomar decisionestiende a estancarse conforme los pro­blemas se globulizan, aumenta sucomplejidad. In inseguridad y los riesgos.Se aprecia un incremento en la nece­sidad de tomar decisiones congruentes.con acciones concretas y efectivas en

ROGELJO RAMOS MARTfNEZ

el ámbito global. La globalización, lacomplejidad, la cantidad y frecuencia dediferentes casos parece superar lacapacidad de conocer y decidir. El desa­rrollo de capacidades para la formu­lación de conceptos y la comunicacióntiende a no satisfacer los requerimientosde un entorno caracterizado por unacomplejidad en ascenso.

6.• Deterioro ambiental

El crecimiento económico y demográ­fico habría incrementado el deterioro dela calidad ambiental y los recursosnaturales. Entre mayor es la concen­tración de los grupos poblacionales y elcrecimiento económico, mayores sonlos problemas ambientales, destacando

: laemisión de carbono como un problema·de largo plazo. Sin embargo, el desarrolloeconómico es indispensable para la sa­tisfacción de las necesidades humanas.Pese a decisiones erradas tomadas pormuchos expertos gubernamentales,acuerdos como el Protocolo de Montrealy el Pacto de Viena, han facilitado unmejor control de la contaminaciónproducida por el auge económico.

7. - Crecimiento económico

El progreso económico genera resul­tados positivos y negativos. Entre losaspectos positivos se indica, entre otros,un mejor nivel de vida de los habitantesdel planeta, el surgimiento de nuevasrelaciones comerciales, mejores empleosy cambios en la naturaleza del trabajo.Entre los resultados negativos se asociaun mayor desempleo, los disturbios

políticos, las divergencias comerciales,el deterioro ambiental, las migracionesen busca de mejores niveles de vida, ladesigualdad en la distribución de lariqueza y el desplazamiento tecnológico.Empero, el desarrollo económico siguesiendo necesario para el bienestar de lahumanidad. Los desaciertos seríanoriginados por la poca planificación y porla irracionalidad que en muchas etapasmuestra el comportamiento humano.

8.• Naturaleza del trabajo

Las fuerzas laborales de la mayoría delos países estarían sufriendo cambios,generando distintos niveles de empleo,subempleo y desempleo. En ese sentidoincidiríanla globalizaciónde los negocios,los convenios de intercambio comercial,el envejecimiento de la población y elmejoramiento de la productividad.Mientras que el sector de serviciosestaría desplazando al manufacturero, lacantidad de personas jubiladas estaríacreciendo en proporción a la poblacióneconómicamente activa, lo cual podríaafectar a los trabajadores del futuro me­diante el desplazamiento de la fuerzalaboral con poca capacitación, en paísessin preparación para utilizar tecnologíasavanzadas, abriendo espacios para laingobernabilidad. La carencia decapacitación y posibilidades de accesoal trabajo divide a la fuerza laboral encapaces e incapaces para desarrollartareas bien remuneradas. Esa coyunturaabre la interrogante de cuáles serían lassoluciones satisfactorias al problema delincremento de la ociosidad y el subem­pleo.

REVISTA 1)1-: ADM[N[STRAC[(IN rllBllCA 71

9. - Centrales nucleares

Las centrales nucleares destacadas endiferentes partes del planeta estánenvejeciendo. El vencimiento de superíodo útil implicaría desmantelarlas yacondicionar el lugar para darle unnuevo uso. Se prevé que para el 2010tendrían que ser desmanteladas 300plantas nucleares en el mundo. Empero,las técnicas para ese trabajo no son lasmejores. motivo por el cual habría quealmacenar material radiactivo durante unlapso largo, siendo indispensable dotarlosde una eficiente seguridad para evitarsu hurto, catástrofes y su utilizaciónilícita.

10.• Terrorismo

La proliferación del terrorismo seríafacilitada por la fabricación y empleo deexplosivos convencionales. armasquímicas. los virus de las computadoras,las armas nucleares y biológicas. Eltráfico de material nuclear estaríacreciendo aceleradamente. El terrorismotambién operaría asociado con el crimenorganizado global. Las armas biológicasdel futuro apuntarían a personas concaracterísticas genéticas especificas. elposible incremento del terrorismo porInternet introduciría la necesidad dccrear "policías cibernéticos".

JI.. Conflictos religiosos, étnicos yraciales

Las dificultades religiosas. étnicas y

raciales habrían disminuidu después de

la guerra fría. Sin embargo. han surgidocon un vigor renovado como causasderivadas de las luchas armadas y lasdivergencias ideológicas. Segun elInstituto Mundial para la Investigaciónde la Economía del Desarrollo, Univer­sidad de las Naciones Unidas. entre 1987y 1997 la cantidad de crisis humanitariasse incrementó de un promedio anual de20-25 a 65-70. Datos del Comité de lasNaciones Unidas para los Refugiadosseñalaron que una de cada 17 personases un refugiado. Las migraciones inter­nas e internacionales provocarían con­flictos políticos y económicos. Los ex­tremistas podrían concentrar la atenciónde los medios mediante la violencia ygrupos reducidos usarían misiles, virusinformáticos. armas químicas y bioló­gicas para generar efectos dañinos enlos grupos de personas y en los medios.

J2.• Tecnología informática

El desarrollo de la tecnología de lainformación ha resultado promisorio y ala vez peligroso. Internet creció rápida­mente. haciendo que el espacio ciber­nético interactivo se convirtiera en algonovedoso y sin precedentes para lahumanidad. Sin emhargo, ese avancetecnológico estaría siendo aprovechadopara la realización de importantes frau­des informáticos y para agilizar la eje­cución de otras acciones delictivasorganizadas. generando rápidas y cuan­tiosas ganancias. Posibles alteracionesde las redes informáticas podrían con­ducir amenazas criminales en forma ágil

12 ROGELlO RAMOS MARTfNEZ

y práctica, sin dejar rastre s de losresponsables quienes provocarían seriascatástrofes e importantes retos para losorganismos de inteligencia y análisisavanzados.

13.• Crimen organizado

La criminalidad organizada estaríaentrelas mayores amenazas del globoterráqueo. Los dineros generados por lanarcoactividad y otras actividades ilícitasestarían facilitando al crimen organizadola introducción de nuevas técnicas paraproducir mayores ganancias, abarcandodesde el fraude informático hasta eltráficode armasy órgaooshumanos. Elpotencial de crecimiento del crimenorganizado,facilitadopor la acumulaciónde grandes sumas de circulante y suposible asociación con el terrorismo,incrementaría su capacid ad de operarcon un alto grado de v iolenc ia ypeligrosidad.

VI.- Búsqueda de soluciones a laproblemáti ca global de seguridad

En el proceso globalizador la coope­ración y coordinación de esfuerzos entrelos actores se concibe indispensable paracontrarrestar las amen azas de carácterpolítico. económico, de seguridad ydefensa, Buscando soluciones adecua­das e identificando cursos de acciónpertinentes. se podría avanza r hacia undesarrollo con paz, justicia social y mayorseguridad global.

La imp lantación de sistemas educativosapropiados a la coyuntura actual, pro­yectos de investigación bien diseñadosy encauzados, la cooperación de orga­nizaciones especializadas en fomentarla producción de bienes de consumo yla instauración de programas de crédito ,podrían con tribuir a solventar las ame­nazas protagonizadas por el crecimientodemográfico, el cual tiende a incre­mentar las amenazas, especialmente enalgunas regiones sobrepobladas.

Laspolíticas deconservación no habrtanintroducido los incentivos necesariospara compensar los daños prodocidospor las actividades que fomentan eldesarrollo socioecon6mieo. Entre otrasco nsecuencias, e l deterioro de losmantos acuíferos requeriría de unainterve nción mancomunada del secto rprivado y estatal en la búsqueda desoluciones concerta das y ajustadas a larea lidad de cad a regió n. en especialestablecer controles y políticas de mayorefectividad en prácticas agrícolas yforestales. La celebración de acuerdosy con ve nios internac iona les y sucumplimiento se percibe indispensablepara la protección de los recursosnaturales.

Adherido a los estragos que producenlas sequías. las hambrunas y la exclusiónsocial manifiestas en la ampliac ión dela brecha entre ricos y pobres, losproblemas de seg uridad tienden a

REVISTA nr: AnMfNrSTRM"rÓN P(IRUCA 7.J

agravarse por el surgimiento de otrasamenazas contra la gobernahilidadglobal. Pese a los esfuerzos para paliarla situación mediante programascrediticios, asistencia técnica y el desa­rrollo de rnicroempresas no se ha erradi­cado la problemática. Se requeriríafortale-cer los programas educativos.instaurar otros, facilitar oportunidades alos jóvenes en el acceso él la educación,dotarlos de nuevas tecnologías ydiversificar los ámbitos de estudio parasuperar los obstáculos.

La problemática de las eofermedadesafecta la salud, la vida, el ingreso familiar,las oportunidades de superación,distorsiona los procesos productivos yafecta el rendimiento esperado. La crea­ción de una red mundial de vigilanciaepidemiológica, programas de vacu­nación masiva, construcción de clínicas,ampliación de la atención médica en lascomunidades recónditas, el desarrollo deprogramas de investigación, tratamientoy prevención de nuevas enfermedadesy una mayor cooperación de los actorescon poder económico y político, podríanfavorecer los índices de salud planetaria.La cooperación de organizacionesespecializadas en países desarrollados,la implantación de créditos, asistencia eintercambio de información contribuiríaa mejorar la calidad de vida en las nacio­nes pobres.

Los estándares de vida estarían rela­

cionados con la capacidad para tomar

decisiones. lo cual J Sil vez estaría aso­ciado con los sistemas de educación yprogramas de capacitación profesional.En ese sentido la toma de decisionesconlleva la introducción e integración demétodos en las diferentes situaciones

sociales. pohticas y económicas, con elpropósito de obtener resultados crista­linos y efectivos.

Oportunas y eficientes capacidades deliderazgo serían importantes paraencauzar los diferentes quehacereshumanos; entre otros, la detención de ladestrucción delmedio y la contaminacióndel ambiente requeriría la creación denuevas políticas. dotación de tecnologíasecológicas, programas de protección einvolucrar a las comunidades para quevelen por su cumplimiento. La unifi­cación y aplicación de medidas interna­cionales, tales como el reciclaje y la reu­tilización de ciertas materias, podríancontribuir a detener y reemplazar el ago­tamiento acelerado de los recursosnaturales. Investigaciones científicas yeconómicas coadyuvarían en la fijaciónde niveles de contaminantes que podríaadmitir el medio.

El proceso de transnacionalizacióntiende a acelerar las variables respon­sables del crecimiento económico, elcual se aprecia indispensable para lasolución de la problemática glohal queaqueja a la humanidad. La disyuntivaestribaría en encontrar los mecanismos

74ROGEUO RAMOS MARTINEZ

o las vías apropiadas para que esecrecimiento beneficie a las mayorías yno se convierta en un factor de incre­mento de la pobreza y de exclusiónsocial, el cual facilite disturbiossociopolüicos. como parece estarsucediendo en el desarrollo de algunaseconomías. El desarrollo económicotendría que introducir estrictas políticasencaminadas a la protección de laconservación de diversos aspectosecológicos, establecer sanciones ylograr equilibrios en la utilización de lasfuentes energéticas,

El trabajo está introduciendo cambios ensu naturaleza, 10 cual hace imperiosa lanecesidad de aplicar tecnologías deinformación y de comunicaciónapropiadas a las exigencias de la época,con 61 propósito de mejorar laproductividad. La exportación y laimplantación de prácticas, conocimien­tos empleados en los países desa­rrollados,subsidiospúblicos, el desarrollode tecnologías de aprendizaje e infor­máticas y la formación de redes paramedir la oferta y la demanda laboralentre países, podrían ayudar a erradicarlos índices de desempleo, subempleo ymejorar la calidad y di versidad deltrabajo.

El envejecimiento de las centralesnucleares supone un creciente peligropara la seguridad de la humanidad. Seconsidera imperiosa la necesidad deabrir un programa universal dotado desuficientes recursos y técnicas destina­das al desmantelamiento de plantas a

punto de vencer su período útil. Laamenaza de los materiales radiactivosha sido enfrentada con poca atención.pero son conocidos los desastresprovocados por varias plantas nuclearesen algunas reglones del planeta. Noexiste mucho avance en los programasde reciclaje, destrucción de materialesradiactivos peligrosos e eliminación dela contaminación que producen, pero lasgrandes potencias tendrían queemplearse a fondo para erradicar esepeligro que se cierne contra lahumanidad.

Aunado al envejecimiento de lascentrales nucleares. el terrorismo seriauna de las amenazas globales para lacual tendrían que ajustarse las leyes quenonncn los almacenamientos de mate­riales nucleares, biológicos y quírnicos.Los especialistas señalan que los fondosdestinados al combate de los diferentesactos terroristas deberían duplicarse. Lacoordinación y la cooperación entre lasorganizaciones especializadas y los paí­ses. mediante informaciones y castigoa los terroristas, sería responsabilidad delos gobiernos. También lo sería aplicarprogramas educativos. planear. aunaresfuerzos. organizar foros. implantarnuevas tecnologías y constituir estruc­turas regionales para confrontar lasamenazas.

Muchas amenazas a la seguridademanan de conflictos étnicos, religiososy raciales. Su prevención permitiría quelos grupos poblacionales dialoguen yencuentren soluciones negociadas. La

REVISTA UE A[)~I1NIST~¡\C!('¡¡\; I'L'RIKA 75

promoción de los derechos humanos, ladignidad humana. el incremento de lossubsidios. la enseñanza de valores y latolerancia a temprana edad contribuí­rían a formar ciudadanos ecuánimes. Laparticipación de grupos disidentes afec­tados por la violencia y sistemas políticosdisímiles con su pensamiento en acti­vidades y programas de erradicación deconflictos, constituiría un punto de solu­ción importante. La existencia de tribu­nales penales internacionales capaci­tados para sancionar a los delincuentesresponsables de actos de violenciagraves, sería fundamental para amor­tiguar la problemática.

La celebración de acuerdos interna­cionales para la prevención, captura ycastigo de los delincuentes informáticosevitaría actos criminales de rnayor envcr­gadura. La propagación de conductasde ética y valores humanos por losdiferentes canales informáticos.Ia capa­citación apropiada y oportuna, laelaboración de leyes y la creación de UIl

tribunal internacional podría disminuiresos delitos. El establecimiento de prcsu­puestos, programas de capacitación y larealización de foros también aportaríansoluciones a la problemática.

Existe poca coordinación internacionalpara combatir el crimen organizado.motivo por el cual delitos como lanarcoactividad generan procesoscomplejos que corroen las capacidadesestatales y dificultan, como producto de

la corrupción, una inserción internacionaleficiente y un proceso transparente deconstrucción dcmocnitica y de econo­mías COII cqu¡ librios macro-económicosestables.

El terrorismoy la proliferación del tráficoilegal de armas advienen la necesidadde encontrar formas concertadas paradetenerlos. La violencia. el desarrollo deformas de bandolerismo y de gruposarmados se fortalece por la facilidaden el acceso a diferentes tipos de armas.La adopción de un código internacionalde conducta para la transferencia deurmas y una mejor coordinación. podríatransformarse en UIl instrumento pri­mordial para favorecer la estabilidadmundial.

La consolidación de los modelos políticosdemocráticos y la estabilidad social. elfortalecimiento en la solución de losdiferentes problemas de seguridad, eltratamiento mesurado y equilibrado delos recursos naturales, el desarrollo deprogramas de libre comercio y unadistribución más equitativa, el ajuste delos sistemas laborales a las nuevasformas de producción, la implantaciónde reestructuraciones eficaces en elfuncionamiento del sistema judicial yeducativo y la creación de espaciosapropiados para favorecer Ull diálogosocial, representarían retos globalesimportantes de considerar en la seguri­dad nacional de las naciones.

La seguridad nacional en un mundoglobalizante

Benjamín Ohm Hcnuínde: *

C uando nos referimos a la segu­ridad, estamos enfocando los

fines esenciales que debe alcanzar elbien común, "el bienestar general y laseguridad integral" de una nación, quesatisfaga en forma adecuada y oportunalas necesidades básicas. su super­vivencia. intereses colectivos. así comola soberanía e independencia de unEstado; pero también cuando hablamosde seguridad nacional nos referimos auna doctrina de seguridad. En estesentido conviene diferenciar la seguridadnacional de la doctrina de seguridadnacional. La seguridad nacional. aunqueexisten diferentes conceptos, podríadefinirse como (según lecturasescogidas del Colegio de DefensaNacional de Honduras) "el grado relativode garantía que, a través de accionespolíticas, económicas y militares, unEstado puede proporcionar, en unadeterminada época. a la nación quejurisdicciona, para la consecución ysalvaguarda de los objetivos nacionalesa pesar de los antagonismos internos oexternos, existentes o previsibles",

La doctrina de seguridad nacional tieneque ver con la imposición de una estra­tegia de seguridad nacional para salva­guardar los objetivos y los interesesnacionales.

Ambas han tenido un protagonismo mar­cado durante el enfrentamiento en labipolaridad, eran parte de una estrategianacional, defensa y desarrollo interno;sin embargo, esta estrategia fue irn­puesta como una "doctrina de seguridadnacional" que tuvo que ver mucho conel autoritarismo, excesiva concentra­ción de poder. la impunidad. intolerancia.etcétera: situación que marcó fuertes di­ferencias políticas. económicas y so­ciales.

Visión de la seguridad nacionalpostguerra fría

Con la disolución del comunismo enEuropa Oriental, la caída del muro deBerlín y los cambios de la política en laUnión Soviética, nace un nuevo ordenmundial que da origen a replantear lasagendas de seguridad de los estados.

.. Subjefe de Coatraintcligencia de la Dirección de Inteligencia de las Fuerzas Armadas de Honduras

78 BENJAMfN OLIVA HFRNÁNDEZ

La conceptualización de la seguridadnacional es mucho más amplia que enla guerra fria; surge un nuevo ambienteinternacional aparentemente sin amena­zas militares a la seguridad física de losestados; nacen y se han puesto de modamuchos vocablos utilizados por sociólo­gos y analistas, conceptos que son parteintegrante de la seguridad nacional, talescomo: la seguridad de las personas y delos bienes, la seguridad jurídica. la se­guridad alimentaria. la seguridad ecoló ­gica.Ia seguridad colectiva. la seguridaddemocrática y la seguridad ciudadana.

La seguridad ciud adan a es un conceptomu y bien elaborado que reúne en símismo las cualidades)' condicione s deseguridad individual y colectiva." incorpora la garantía de respeto a losderechos humanos, civiles y políticos.que son en última instancia los deberesde una ciudadanía comprometida con lademocracia y el desarrollo estable yequitativo para hombres y mujeres. Labúsqueda de la seguridad ciudadana, esnecesaria para el de sarrollo humanosostenible" .

Estos conceptos . ciertamente se cir­cunscriben a nación-Estado en particu­lar, pero el surg imie nto de nuevosparadigmas sociales regionales requierede análi sis profundo para lograr losmejores derroteros en beneficio del biencomún, en particular el conjunto deacontecimientos económicos y políticos

realizados en las últimas décadas, en losámbitos regional e intern aci ona l sonesquemas que dan ori gen a nuevasconceptualizaciones de la segurid ad re­gional.

Centroam érica ha v ivido un procesodialéctico con el mundo; ha venido de­fin iendo su propio parad igma, caracte­riz ánd ose por centra r el propósito yobjetivo del bien común en la personahumana.

Así se de fi ne el nuevo concepto deseguridad democrática regional. E lTratado Marco de Seguridad Democrá­tica de los países centroamerican os, ensu artículo 10 señala "El model o cen­troamericano de seguridad democráti case basa en la dem ocracia y el fortale­cimiento de sus instituciones y el Estadode derecho. El modelo centroamericanode seguridad democrática tiene su razónde ser en el respeto. promoción y tutelade los derechos humanos. por 10que susdispos iciones garanti zan la seguridad delos estados centroamericanos y sus ha­bitantes, mediante la creación de condi­cione s que permitan el desarrollo perso­nal , familiar. social. en paz , libertad ydemo cracia. Se sustenta en el fortaleci ­miento del pod er ci vil. el pluralismopolítico, la libertad económica. la su ­pcración de la pobre za, la promoción deldesarrollo sostenible , la protección delconsumidor. el medio ambiente. elpatrimonio cultural. Por otro lado. la

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flENIAM(N OLIVA UERNÁNtl EZ

interés mund ial. continental y regional.Situaciones como la degradaci ón de latierra y los bosq ues tropicales consti­tuyen proble mas de riesgo para el fu­turo. son factores que contribuirán a lacrisis ambiental global. la cual puedellegar a ser causa de "guerras de aguadel futuro" y otras co nsec uencias re­gionales de implicación internacional. noso lame n te de d añ os en el medi oambiente. sino a la integridad de las per­sonasy la escasez de recursos natu rale s.

Las políticas de seguridadregionales

La globalizaci ónque establ ece el marcoreferencial de las nuevas estrategias desegurida d nacional. co ndicionará loselementos para la formulación de unacon~epc ión estratégica que busque ysolucione las crisis y amenazas que seestán generando en el nuevo o rdenmundial . Eneste sentido, antes de seguirabordando el lema. hagamos un acto dereflexión . haciéndonos la siguientepregunta: ¿A quién beneficia la glo­balización?, objetivamente. sin hacer usode tanto sofisma con que los precursoresde esta megatendencia lo explican a todala humanidad, es un instrumento delnuevo orden mundi al que lleva comoobjetivo final las actividades económicasy. por ende. el fortalec imiento de losgrandes capitales de las transnacionalesque, como consecuencia, trae un supracapitalismo como base de la economíamundial.

¿,Qué pasaría ent onces co n los paísessubdesarrollados que tienen sistemas de

economía déb iles. con infraestructura desegurida d mu y frági l. gobiernos no muybien conso lidados y COn una eno rmedeud a socia l?

Las políticas de seguridad frente a laglobal izaci ón, masque de neutralidad yexclusión de l co nflicto global. serían deun autocentrarn iento en torn o a losintereses regionales a favor de l bienestargenera l de los puebl os. co nside randocomo un enfoque alte rnativo de laseguridad nacional "el fortalecimiento dela segurid ad de mocrática regio nal" . Entomo a estos crit erios los países debenmaterializar acciones en favo r de laseguridad. tale s como: el fomento demed idas de co nfia nza y cooperativasentre las fuerzas de seguridad.I a revisióny renovación del tratado de seguridadregion al , un ra zo nable balance defuerzas militares, realizar intercambio deinformación entre los diferentes orga­nismos de inteligencia y fortalecer lasinstancias en este ca mpo. participaciónen operaciones militares y polici ales co­lecti vas, realizar ope raciones de contin­gencia para la ate nción de de sastresnatural es y para la con ser vación delmedi oambiente y una coo peración mu­tua regional con mir as a contrarrestarlas cri sis y amenazas del futuro.

La formul aci ón de una es tra tegia deseguridad nacional regional debe asumir

Rf.VISTA [JF AlJl\lINISTRAClr'lN PtIBI ..ICA 81

los nuevos desafíos del siglo XXI. unaestrategia que pueda contrarrestar unjuego de crisis y amenazas contra losobjetivos e intereses nacionales y por lotanto de seguridad. Dentro de estasamenazas se destacan las siguientes:proliferación de armas, blanqueo de di­nero, narcotráfico, movimientos étnicos.terrorismo, degradación del ambiente.

migración masiva y delincuencia comúny organizada. entre otras.

Finalmente la estrategia de seguridadnacional debe estar concebida en razónde delimitar la política externa, loscompromisos globales y las capacidadesde las fuerzas de seguridad para su im.plantación.

El servicio rumano de información hoy:perspectivas para el siglo XXI

E I Servido Rumano de ln torma­cien. constituyente ese ncial de l

sistema nacional de la de fensa, repre­senta hoy día. a diez años de su funda­ción (el 26 dc marzo de 1990) . la auto­ridad na cio na l en e l dominio de lainformaci ónsecreta del interior. Es decir .la única estructura au tónoma especiuli­7.3(1;1 en luactividad inform.niva y UI'l\.'n1­tivu general lJue enfoca el conjunto deame nazas. de origen e xterior o interior,que pueden afectar o afect an a los sec ­tares de trascen dencia vita l de la vidasoc ial de Rum anía y tiene. como l onade responsabilidad. todo el terri torionaciónul. En e l contexto de las transfor­maciones ra dica le s q ue ca mbia ro nnue stro pa ís y los demds pa íses de laregi ón des pués de la ca ída de ! comu­nismo . no cabe dud a que la fór mulainstitucio nal actual y las posibil idadesoperacionales de qu e dis po ne act ual­mente el Servicio Rumano de Informa­ci ón representan la fru ctific ación deext raordinarios esfuerzos.

Las preocupaciones intensas p or parledel pc rco nal ele 1:.1 instituci ón. desun o.liadas en el ámbito más amplio del mcctl-• Dm:(;tw de l Sl"n idn Rumano de Infúl1n3(:iün .

nl smo democr ático que se fortalec i ógradualmente en Ru ma nia, h ici eronposible el cumplimiento del complej­pro ceso de evolución de nues tro Scrvicio . Proceso que abarcó el desenvolvími ent o simultáneo. en coo rdenudu -.inrerconcxus. en los planos conceptu al.oruani zu tivo . de rcl aciou cs y d ractuaci ón. Por consiguiente. cons ideroque no sería desprovi sta de significación .en el sentido de un profundo co noc i­mien to de los elementos esenciales quecarac teriza n el funci ona mie nto delS.R.1.. la expos ición de algunas de la'.

conclusion es ext raídas del sa ldo de ltrabajo ~ más que necesario . impucst«por el an:íIisis reali sta y responsable drlas tnmsfonuaciuncs experi mentada spor es ta instit ución en la primera déc adade su ex istencia. Tal gesti ón con stituy eigualmente el único fundamento sólidopara la iden tificación, el desarro llo y 1,1concrec ión exitosa de aqu ell a s di ­recciones de actuac ión que axegurarrin.lnccsuntcmc ntc y con rnñxi ma d ic iencia. el cumplimiento de 1;ISo tareastille. confor me a 1.1 ley. competen :l

nuestra institución.

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86 COSTIN GEORGESCU

las cuales persiguió constantemente laconcreción de los siguientes objetivosprioritarios:

Asegurar una estructura equilibraday flexible de la institución, necesariatanto para permitir el cumplimientode los criterios de funcionalidad enlas relaciones verticales y horizon­tales con las unidades componentes,como también para la adaptación delServicio, en conjunto, a la dinámicaoperativa y a las evoluciones delcuadro normativo rumano;Reestructurar, reorientar y optimizarla actividad de cada unidad pertene­ciente al S.R.1. con el fin de adaptarla configuración de cada unidad com­ponente al contexto operacional;Promover un sistema eficiente paragestionar los recursos humanos. Eneste sentido se persiguió el fin derealizar una estructura equilibrada delos efectivos, de mejorar en calidadla composición del personal, depreparar desde el punto de vistaprofesional y de manera adecuada aéste, como también de perfeccionarlos actos de decisión a todos losniveles.

Evoluciones en el plano derelaciones

El personal y la dirección del S.R.l.asumieron constantemente la verdadesencial conforme a la cual la actividadde un servicio de información moderno

no puede ser vcrdaderamcntc eficientesi faltan mecanismos aseguradores parauna buena colaboración, dentro de losparámetros adecuados a cada caso,tanto con las demás instituciones delEstado como también con estructurashomólogas de otros países. Conforme ala ley, la actividad del S.R.l. estáorganizada y coordinada por el ConsejoSupremo de la Defensa del País(CS.A.T.) y está sometida al control delParlamento de Rumanía.

El Parlamento nomina al Director delS.R.\., en reunión conjunta de las dosCámaras, a la propuesta del Presidentede Rumanía (que es, al mismo tiempo,el Presidente de C.S.A.T.).El cese de la función del Director delS.R.l. se hace también en una reuniónconjunta del Parlamento, a propuesta delPresidente de Rumanía o a la iniciativade por lo menos un tercio del numerototal de los diputados o senadores.Anualmente o cuando decida el Par­lamento,el Directordel Servicio Rumanode Información presenta ante el Parla­mento informes sobre el cumplimientode las atribuciones que incumben a lainstitución, en conformidad con la ley.

Estos mecanismos de relaciones sellanla posición del S.R.1. como instituciónautónoma, en virtud del hecho de queno tiene una dirección política y, porconsiguiente, no está subordinado alGobierno.

REVISTA DEADt\.1INlSTRACIÓN PUBLICA

Con el fin de ejercer el control parla­mentario concreto y permanente sobrela actividad del Servicio Rumano de In­formación, se constituyó (en 1993) ysigue funcionando una Comisión con­junta de la Cámara de Diputados y delSenado que está monitoreando la activi­dad de la institución. Cabe mencionarque, a lo largo de los años, las conclu­siones obtenidas por la Comisión de lasinnumerables revisiones efectuadas porsus miembros de varias unidades y nive­les de la jerarquía del Servicio, revelaronconstantemente la legalidad y la opor­tunidad de las actividades concretasdesarrolladas por el personal especiali­zado de la institución.

Al mismo tiempo, el S.R.I., que siempreactuó en el sentido de la optimizaciónde la colaboración en problemas deinterés común con las demás estructuraspertenecientes al sistema nacional dedefensa, orden público y seguridadnacional -el Ministerio de la DefensaNacional. el Ministerio del Interior, elServicio de Informaciones Exteriores, elServicio de Protección y Vigilancia, laestructura informativa del Ministerio dela Justicia- trasmitió a todas estasinstituciones (con base en protocolos decolaboración y en función de lascompetencias específicas en lo queconcierne la protección de la seguridadnacional) un gran número de infor­maciones de importancia especial paraser explotadas, completadas y valoradas

a nivel de las respectivas estructuras.En conformidad con la Ley número 1411992, el S.R.1. puede establecer, con laaprobación del Consejo Supremo de laDefensa del País, relaciones con órga­nos similares extranjeros. Tomando estafacultad como fundamento y siendoconsciente de que un número cada vezmayor de amenazas se caracterizan porsu diversificación y globalización y, enconsecuencia, no pueden ser controladassin la combinación de los esfuerzos y dela experiencia de varios órganos simi­lares, el S.R.1. fortaleció sus relacionesde colaboración, en varios dominios deinterés, con estructuras homólogas ex­tranjeras, y acentuó, con consistencia yeficacia. las relaciones con los serviciosde estados con democracias fuertes.

Los objetivos perseguidos por el S.R.l..en el contexto de esta interrelución, sesubordinaron al imperativo de laprotección de la seguridad nacional y, almismo tiempo. a la necesidad decontribuir activamente en la creación deun ambiente de seguridad regional yglobal-europeo. Asimismo, el S.R.1.fructificó las nuevas aperturas en eldominio de la cooperación internacionalpara mejorar el proceso continuo deadaptar la institución tanto a los prin­cipios y las normas de funcionamientode un servicio de información dentro deun Estado de derecho, como a la nuevasituación estratégica en que se encuentraRumania, por el ajuste de sus objetivos,

88 COSTIN GEORGESCU

de su organización interior y de susmodalidades de actuación.

La realidad ya descrita concuerdatotalmente con las opciones fundamen­tales de política exterior de Rumanía. Almismotiempo, la participación del S.R.1.en la colaboración internacional de­mostró el considerable potencial deacción del que dispone nuestrainstitución en lo que concierne a:

Tener bajo control, en plano interior,aquellas evoluciones portadoras deriesgos y de amenazas no militaresque podrían poner en peligro nosolamente la seguridad nacional deRumanía, sino también la seguridadde otros estados;Consagrar nuestro país como unaentidad que tiene tanto la vocación,como el poder efectivo de ser un polode estabilidad absolutamente neceosario para mantener el equilibrio nosólo en el Sureste de Europa, sino anivel del continente, hecho quesustenta al Estado rumano en asumir,a continuación, semejan le papel.

En virtud de sus competencias legales yen absoluta convergencia con lasopciones estratégicas de la políticaexterior del Estado rumano, el S.R.1.sigue manifestando su apertura hacia lacooperación con instituciones similaresextranjeras, especialmente en lassiguientes vías prioritarias:

Combatir la criminalidad económico­financiera que afecta al componente

económico de la seguridad nacional ;Combatir el terrorismo, la prolifera­ción de armas de exterminio en masay el tráfico ilícito de armas.

Es menester subrayar que, en virtud dela Ley número 1411992, el S.R.1. tienela facultad de: ejercer actividadesinformativas y técnicas de prevención ycombate del terrorismo ; efectuarintervenciones antiterroristas en losobjeti vos atacados u ocupados por losterroristas con el fin de capturarlos oaniquilarlos, para poner en libertad a losrehenes o para restablecer el ordenlegal; asegurar la protección antite­rrorista para los dignatarios rumanos oextranjeros, como también para otraspersonas oficiales.

Seguir adaptándose a los regla­mentas de la seguridad interior;Mejorar la instrucción y la dotaciónespecial del Servicio.

A la vez, el Servicio Rumano deInformación prestó atención especial ala optimización de las relaciones con lasociedad civil. Conducir la opiniónpublica a tomar conciencia del hecho deque la legalidad de las actividades delS.R.l. se sitúan al nivel de las exigenciasespecíficas para un estado democráticorepresentó el argumento esencial quedeterminó un mejoramiento notable desu imagen. Actualmente. el S.R.1.ocupauna de las primeras cinco posiciones enlos sondeos de opinión sobre laconfianzade la población en los órganos del

REVISTA DEADMINISTRACIÓN Pl'IlIJCA 89

Estado. Además de la manera correctaadoptada por el S.R.1. para desarrollarsus actividades fundamentales. lainstitución siguió concediendo importan­cia especial a las relaciones establecidascon todos loscomponentes de la sociedadcivil y acentuó mucho más la tendenciade ir al encuentro del derecho del ciu­dadano a la información, por la optimi­zación de la relación entre la transpa­rencia y la protección de los datos nodestinados a la publicidad y por ladinamización de las relaciones con losrepresentantes de los medios masivosde comunicación. El S.R.1. está apre­ciando esta actividad como una pruebarealista e importante sobre la manera enque entiende abordar las relaciones conla sociedad en cuyo beneficio trabaja.Se ha hecho todo lo posible para que losproblemas planteados por la opiniónpública mediante organizaciones. aso­ciaciones. medios de comunicación ypeticiones de los ciudadanos, recibanrespuestas adecuadas y satisfagan efec­tivamente los intereses de informacióncorrecta o de resolución legal.

PRlNCIPALF},PREOCUPACION&'iAcruAJ~&'iDELS.R.I.

Lucha contra las amenazas nomilitares transnacionales

Al enfocar los fenómenos de esta cate­goría. hemos partido de la constataciónesencial de que estos están modeladospor una determinación compleja, típicade la Europa del Sudeste, que constituye

una zona de transito o de resonancia se­cundaria y no una de origen o de adhe­rencia orgánica para la mayoría de lasformas de amenazas no militares. Porotro lado -yen relación directa con elestatuto geopolítico de nuestra subre­gión-, la dinámica de las amenazas nomilitares está determinada. en unmomento dado. por la estabilidad de lassociedades existentes en la zona. por lasevoluciones generales en el dominio eco­nómico. social y político (en una palabra.por la solidez de los estados de la regiónl.lo que. por lo demás, está demostradopor las realidades contemporáneas.

Es obvio que las acciones específicasdel crimen organizado. del terrorismo in­ternacional. del tráfico ilícito de subs­tancias prohibidas, etcétera proliferansobre todo en las sociedades que estánen vías de transición, en las primerasetapas de este proceso. En tal contexto,las estructuras y las instituciones esta­tales atraviesan cllas mismas un periodode reestructuraciones. de acumulacio­nes que pueden crear condiciones dedesarrollo a largo plazo. pero que,naturalmente. a breve plazo disminuyenla capacidad de oponerse a los gruposque causan riesgos y amenazas nomilitares. En este sentido. cabe destacarque. particularizando las formas espe­cíficas de determinación de tales fenó­menos. la actualidad pone de relieve elimpacto. en este plano. de la prolongadainestabilidad regional.originada tanto por

COSllN GEORGESCU

la crisis yugoeslava, como también porotros procesos desestructurantes que semanifiestanen la proximidad

En el enfoque de semejantes mani­festaciones, el Estado rumano (e,implícitamente, el S.R.I.) ha partido dela convicción de que es peligroso me­nospreciar la capacidad de las estruc­turas criminales de afectar, importantey explícitamente, la seguridad nacionalmediante la influencia oculta sobre ladinámicasocial, sobre el funcionamientode las estructuras ejecutivas y tambiénmediante el apoyo directo concedido aalgunas organizaciones terroristas aptaspara utilizar métodos violentos deafirmación, a gran escala. Por otro lado,las institucionesdel Estado rumano,entrelas cuales está la nuestra, actuaronconstantemente -en el marco de lasgestiones de cooperación exterior- conel fin de crearse algunas premisas dedesarrollo de estrategias regionales paracombatir los riesgos y las amenazastransnacionales. Nosotros destacamosun aspecto evidente, según nuestraopinión: el control y el combate de estasamenazas se pueden realizar únicamenteen ambiente colectivo y homogéneo deseguridad en el continente. Paraconcretar este objetivo, consideramosque hay que admitir el principio delcarácter indivisible de la seguridad en laEuropa Central y del Este. Implíci­tamente, hay que tener en cuenta conmáxima seriedad los efectos negativos

causados por la existencia de algunasfracturas geopolíticas artificiales (queindividualizan en sentido negativo a laEuropa del Sudeste). Tales fracturasprovocan la acumulación de lascondiciones de evolución hacia unporvenir afectado por tensiones ydesventajas para todos los estados delcontinente.

A continuación nos proponemos reseñarlas principales formas de manifestaciónde las amenazas no militares transna­cionales en y contra Rumanía, tal comoresultan de la experiencia acumulada porel S.R.l.

Criminalidad organizada. Des­pués de 1989, la sociedad rumanaha atravesado procesos similares alos que se desarrollan en la mayoríade los estados de la Europa Centraly del Sudeste. Las etapas del pro­ceso de reforma multidimensionalhan originado vulnerabilidadesimportantes en el plano social y, encierta medida, en el plano institu­cional, lo que fue susceptible defavorecer la aparición de algunasformas de amenazas no militares. Alos diez años de la aparición de estacategoría de amenazas, podemosconsiderar que ellas están identi­ficadas y controladas por las insti­tuciones que tienen competencia enla problemática de la seguridad na­cional. El análisis de la casuística

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reciente pone de manifiesto cI hechode que, aunque no se formaronestructuras autóctonas que puedanser calificadas con el término de"crimen organizado" .Ios núcleos deesta índole que actúan en Rumaníason "importantes". En el contextode las vulnerabilidades interiores decarácter económico-social, en nues­tro país se han señalado extensionesde algunas estructuras criminales delexterior, que las instituciones com­petentes del Estado rumano tienenbajo observación atenta y constante.Asimismo, un ohjeto de la preocu­pación prioritaria de los órganosespecializados -incluso en el planode la colaboración con estructurassimilares de los países cooperantes­lo constituyen las actividades trans­nacionales que tienen un alto gradode peligrosidad, como el tráfico desubstancias, materiales y dispositivosprohibidos, y las que se relacionancon la creación y el funcionamientode las vías de emigración ilícita.

Acciones de los núcleos en Ru­manía de algunas organizacionesterroristas extranjeras. Nuestropaís no se enfrenta con el fenómenocomo tal porque no hay gruposautóctonos que se propongan actuar.sea en territorio nacional. sea traslas fronteras, como organizacionesterroristas. A causa de la persis­tencia de los conflictos armados o

de las tensiones de origen étnico.religioso o ideológico en cierta,zonas en unos estados próximos, sehan acentuado las tendencias d"extensión al nivel global -irnplí­citamente en nuestro país- de una,estructuras de las organizacionesextremistas o terroristas. Por ello, elEstado rumano (y, evidentemente, elS.R.l.) concede atención especial adicho fenómeno. En consecuencia.los elementos que integran talesgrupos no despliegan actividadestípicamente terroristas en nuestroterritorio nacional. pero constituyencierto peligro por las acciones desa­rrolladas con el fin de apoyar finan­ciera y logísticamente a las organi­zaciones de procedencia, para queéstas realicen sus objetivos gene­rales.

Tráfico de substancias, mate­riales, dispositivos y tecnologíassometidas al control del destinofinal. La valoración realista de lasinformaciones obtenidas demuestraque las vulnerabilidades estruc­turales y psicosociales (causadassobre todo por dificultades eco­nómicas) que produjeron algunastranslimitaciones de las fronteras notuvieron por efeeto la creación devías de traficantes de tales objetos(especialmente los necesarios a lafabricación de las armas nucleares,químicas o hiológicas). Pero la

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posición geográfica de Rumanía yla tendencia de conexión de losnúcleos delictivos autóctonos a lasorganizaciones extranjeras asimila­bles al crimen organizado constitu­yen factores favorecedores para laposible existencia de este tipo deamenaza transnacional relacionadocon el terrorismo. Por ello,el ServicioRumano de Información ha tenido yseguirá teniendo la obligación deactuar con suma firmeza, de manerapreventiva, con el fin de poder iden­tificar con tiempo los riesgos típicosdel dominio.Migración ilícita. Rumanía seconfronta con este fenómeno tam­bién como consecuencia de su po­sición geográfica. Habitualmente,nuestro país es considerado por losemigrantes -y por los miembros delas redes ilegales (en general,asociadas al crimen organizado y/oal terrorismo) que los apoyan- comoun sitio de tránsito o de estacio­namiento temporáneo, porque eldestino final es, en la casi totalidadde los casos, la Europa del Oeste.El Estado rumano se preocupaconstantemente por la prevención yel combate de la migraciónilícita,seacual sea el destino final de losemigrantes. El S.R.1. contribuye,desde el punto de vista informativo,a este esfuerzo, sobre todo dentrode su colaboración con los órganoscompetentes en el control de lafrontera estatal.

Impacto de algunos ideariosextremistas. Al enfocar estefenómeno, el Servicio Rumano deInformación ha concedido igualatención a los idearios que semanifiestan por:

Dimensión política. Las actividades delos grupos autóctonos partidarios de lasideas políticas extremistas tuvieron lascoordenadas de la normalidad (tal comose define este estado en el sistema dereferencia de cualquier sociedaddemocrática). La conclusión general quese deduce de la evaluación de los datosobtenidos es que la persistencia de lainconsistencia estructural y la audienciaescasa de estos grupos -de extremaderecha o de extrema izquierda- no leconfieren un grado sustancial de pe­ligrosidad directa e inmediata en cuantoa la seguridad nacional. El SR!. prestóatención a los riesgos causados por elvirtual impacto de las ideas difundidaspor estos grupos entre las categoríassociales más vulnerables. Los riesgosproceden también del provechopropagandístico que sacan de estasactividades algunos medios que seproponen bloquear la concreción de losintereses de Rumania en el extranjero.Dimensión étnica. Sobre todoposteriormente al conflicto de Kosovo(después del cual se manifestaronalgunas tendencias autónomas separa­tistas incluso en otras regiones), sedesarrollaron acciones de elementos y

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grupos de actitudes extremistas. subor­dinadas a algunas tesis y proyectos cuyopropósito es el de disminuir los atributosconstitucionales del Estado rumano.Tales acciones tienen como fin lamanipulación de algunas categorías dela población. sobre todo de las minoríasétnicas (en el contexto. cabe mencionarque, del total de la población del país el89% son étnicos rumanos y el JI % sonciudadanos de otras etnias). Por serajenas a las dominantes psicológicas delambiente social rumano. tales mani­festaciones extremistas no tuvieron ecoal nivel de la mayoría de la población,que rechaza los enfoques de este carác­ter. Tanto las realidades del presente.como la necesaria digresión históricademuestran que el pueblo rumano notiene ni vocación ni tradiciones en cuantoal extremismo y a la intolerancia. Porotro lado, la actualidad pone de relieveel desarrollo conjunto de las actividadeseconómico-sociales fundamentales porparte de los ciudadanos de Rumanía,independientemente de la etnia. Asimis­mo, la realidad demuestra sin equivoca­ción que las minorías étnicas hanconservado y cultivan libremente lalengua materna y la espiritualidadespecífica. Al mismo tiempo, en el planopolítico-institucional, los ciudadanospertenecientes a las minorías étnicas sehallan presentes en todas las institu­ciones y están insertos en todos losniveles de las estructuras de decisión yadministrativas, con derechos iguales en

el conjunto de los mecanismos demo­cráticos.

Prevención de la manipulaciónindebida de datos protegidos

Acciones asumidas por el S.R.l.en cuanto a la protección deinformación secreta De acuerdocon sus atribuciones legales, elServicio Rumano de Informaciónrealizó acciones en cuanto a laprotección del secreto dc Estado enel dominio económico, financiero­bancario y técnico-científico. entrelas cuales destaca la configuraciónde un programa marco para laprevención de la filtración de infor­mación secreta, que fue suministradoa las personas jurídicas interesadas.Asimismo. en cooperación con otrasinstituciones, el S.R.!. participa enla configuración de algunos proyec­tos concretos, con el fin de adaptarel cuadro legislativo e institucionalnacional en la materia a losestándares usuales en los paísesdemocráticos.

Protección de los sistemasinformáticos. En el contexto de lastendencias actuales cada vez másevidentes, el desarrollo de lasociedad inforrnucional a escalaglobal que conlleva laperspectiva dela extensión significativa de redes yservicios inforrnáticos en las

COSTIN GEORGESCU

institucionesdel Estado rumano y enotros sitios donde se acumulan datossecretos o no destinados al público,hemos tenido en cuenta el objetivode la prevención y del combate delos riesgos causados por laseventuales vulnerabilidades frente alas agresiones de índole informática.De manera corriente, el S.R.l.concede atención a las preocu­paciones por el acceso no autorizadoa las bases de datos -sobre todopertenecientes al dominio finan­ciero-bancario- por personas ogrupos de interés. Este virtual accesopodría tener como efecto larecolección y la transmisión deinformación secreta, la modificacióny la destrucción de la misma por lacreación y propagación de virusinformáticos.

PRIORIDADESDE ACTUACIÓNDELS.R.I.EN LAPERSPECTIVA DELSIGWXXI

En el análisis del contexto geopolítico yde seguridad internacional, caracte­rizado por la aceleración del fenómenode globalización, el análisis de los pro­cesos de integración regional y coope­ración interregional pone de manifiestoque el peligro de un conflicto capital seha reducido sustancialmente. Por otrolado, las evoluciones recientes -rnate­rializadas en la perpetuación y en lacronicidad de numerosas crisis locales­son susceptibles de ampliar el riesgo del

desarrollo de conflictos militaresregionales, en las condiciones de lapersistencia de fuentes de tensión,capaces de estimular la consolidación detendencias separatistas, secesionistas oanárquicas. Desde esta perspectiva,consideramos que los principalesfactores de riesgo contra el ambiente deestabilidad, con implicaciones sobre elproceso de realizar la seguridad global,son:

La persistencia, a nivel regional ysubregional, de situaciones conflic­tivas con alto potencial de propa­gación, como también de algunasacumulaciones significativas defuerzas y técnicas de combate quepueden contribuir al exacerbamientode tensiones latentes o manifiestas;

La proliferacióny la diseminaciónsincontrol de tecnologías y materialesnucleares, de medios de exterminioen masa, de armamentos y de otrosmedios letales no convencionales;

La expansión de las redes y de lasactividades terroristas-extremistas ydel crimen organizado transnacional(criminalidad económico-financiera,tráfico ilícito de personas, de drogas,de materiales radioactivos y estra­tégicos, de armamento y municiones,etcétera);

El aumento del potencial y de laagresividad de las acciones contra

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las infraestructuras informáticas, delterrorismo cibernético (el acceso noautorizado a las bases de datos- so­bre todo del dominio económico-fi­nanciero- por personas o por gruposde interés, la recolección o la trans­misión de información secreta, laalteración de las características dela misma, la difusión de virus infor­máticos' etcétera);

El deterioro del medio ambiente porla violación de las normas ecológicasy por la existencia de objetos de altogrado de riesgo en la proximidad delas fronteras nacionales;

Tendencias y acciones que puedenperjudicar a las institucionesdemocráticas del Estado o accionesque fomentan el separatismo, laxenofobia, el nacionalismo agresivoo que provocan conflictos inter­étnicos;

La limitación de la capacidad de losestados de la región para gestionarrecursos y sectores estratégicos detipo económico-financiero o militardestinados a la prevención y alcombate de algunas fuentes deriesgo ya mencionadas.

En este contexto, las gestiones delS.R.l. para definir sus propias orien­taciones estratégicas -basadas en lafuente doctrinal de la "Estrategia de

seguridad de Rumania"- subordinadasa la exigencia de defender la seguridadnacional y también a la necesidad decontribuir activamente a la creación deun ambiente de seguridad regional yglobal-europeo han tenido permanen­temente en cuenta los objetivos de lapolítica interior y de la política exteriordel Estado rumano: una sociedaddemocrática, una economía de mercadofuncional e integración en las estructuraspolíticas, militares y económicas quedefinen el espacio euroatlántico. Enconsecuencia, las prioridades deactuación del S.R.I., estructuradas yjerarquizadas con base al análisispermanente de la dinámica actual y dela perspectiva del contexto operacionalinterior, como también de los riesgos yde las amenazas en el plano regionaltienen como fin el aumento constantede la capacidad de nuestra instituciónpara cumplir, con suma eficiencia, conlas atribuciones que le corresponden porley.

Consideramos que. por la materia­lización de sus prioridades de actuación,nuestro Servicio seguirá contribuyendo,como hasta hoy, no sólo a la realizaciónde la seguridad nacional en sus di­mensiones interiores, sino también a laperpetuación de la realidad conforme ala cual Rumanía tiene tanto la vocación,como la capacidad efecti va de continuarsiendo un polo de estabilidad absolu­tamente necesario para mantener el

COSTlN GEORGESCU

equilibrio en el sudeste de Europa y entodo el continente. Por ello. nuestro país

asume semejante papel también en elporvenir.

El estudio de la seguridad nacional y lainteligencia en México

José Luis Calderón ArozquetaEnrique Salgado Garza *

E xisten varias razones por las queel estudio de la seguridad nacional

y la inteligencia en México ha sidorelativamente complejo. Una de lasprincipales es el alto grado de politizaciónque conlleva el tema de la seguridadnacional. Por razones políticas y cultu­rales, México ha reproducido percep­ciones de seguridad nacional quepráctica y teóricamente han tendido ytienden a confundir los conceptos deEstado, gobierno y Estado-nación. Elresultado ha provocado desconciertodentro de la perspectiva de seguridadnacional en la que suele mezclarse alinterés del gobierno con el interés delEstado o con el interés nacional. Inde­pendientemente de las implicacionesconceptuales, el resultado de este fenó­meno ha sido la politización inherente entodo lo referente a la seguridad nacionalmexicana que dificulta el predominio deuna perspectiva neutral y objetiva conla cual analizar la seguridad del país.

Otra limitación ha sido el alto grado deabstracción y visión estratégica que serequiere para abordar el tema de laseguridad nacional. Por un lado, se re­quiere de habilidad analítica capaz deentender conceptos como seguridad,amenaza. riesgo o vulnerabilidad y apli­carlos al caso de una nación específica.Por otro lado, es necesario tener unavisión estratégica lo suficientementeamplia para poder evaluar y definir lasituación de un país en términos deseguridad nacional. Tal visión debe estarbasada en un profundo conocimiento dela realidad nacional e internacional quepermita identificar los factores necesa­rios para obtener y mantener la segu­ridad nacional en el corto, mediano ylargo plazos.

En cI caso de la inteligencia, la principalditicultad para el desarrollo de su estudioha sido el relativo desinterés que ha pre­dominado en cuanto al tema. En contras­te con países donde los sistemas deinteligencia son materia de estudio en

• José Luis Calderón Arozqucta es Coordinador Académico del Diplomado en Seguridad Nacional yEstudios Estratégicos del Instituto Nnclonnl de Administración Pública Enrique Salgado Garza es maestroen CiCIICi3 Política por ti! Universidad de Brinsh Columbia.

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REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PlJBUCA '1)

ámbito civil y al servicio público engeneral. Por otro lado, algunas uni­versidades han incluido programas aca­démicos que directa o indirectamenteatañen a la seguridad nacional. LaUniversidad de las Américas-Puebla, porejemplo, ha impartido cursos sobreseguridad nacional, mientras que elInstituto Tecnológico Autónomo deMéxico impartió en 1993-94 el Diploma­do Estudios Estratégicos, que conteníaasuntos de seguridad nacional y en elque participaron Jorge Chen Carpentier,Osear de Lasse y Rafael Fernández deCastro, como coordinador,

En los últimos 20 años han surgido unaserie de especialistas relacionados conel tema; uno de los más prominentes,José Thiago Cintra, fue una de laspersonas más influyentes en el ámbitode los estudios sobre seguridad nacionalen México y en América Latina, fun­dando la escuela de poder nacional­desarrollo. A finales de la década delos 80, Thiago Cintra y Luis Herrera­Lasso fundaron el Centro Latinoame­ricano de Estudios Estratégicos, del cualsurgen importantes artículos y ensayosy sobre todo se organizan mesas detrabajo permanentes a las cuales asisteninteresados y conocedores del temaincluyendo personal militar, naval,miembros de la agencia mexicana deinteligencia para la seguridad nacional yacadémicos. Quizá ésta haya sido laprimera manifestación organizada y

sistemática orientada a la discusión ydivulgación no sólo del concepto. sino

de los elementos y características de laseguridad nacional en México.

Por esos tiempos, Osear de Lassc, quiénhabía sido Director General de Inves­tigaciones Políticas y Sociales en la Se­cretaría de Gobernación, escribe en undiario de circulación nacional una serie

de artículos sobre seguridad nacional. Lomismo hace Sergio Aguayo. Pero estasaportaciones fueron lamentablementeaisladas al igual que muchos otros es­fuerzos que se hicieron durante esa épo­ca. En todo caso, tales aportacionesfueron quitándole los prejuicios y tabücsque dominaban las concepciones queexistían acerca de la seguridad nacional.

Otros destacados investigadores sonJorge Chabat, especialista en narco­tráfico y su relación con la seguridadnacional de México; Raúl BenítezManaut, quien estudia el caso de lainsurgencia en El Salvador y luegoaborda la seguridad nacional y he­misférica; Luis Herrera-Lasso, estudio­so de la seguridad nacional e interna­cional; José Luis Píñeiro. experto en elejército mexicano; Leonardo Curzio,especialista en seguridad nacional einteligencia estratégica; GuadalupeGonzález. especialista en narcotráficocomo factor de la seguridad nacional;Manuel García Reyes, quien desarrollaestudios sobre la relación entre hidro-

lOOJOS~ LUIS CALDERÓN AROZQlIETA

ENRIQUE SALGADO GARZA

carburos y la seguridad nacional; JohnSaxe-Femández, que también estudia elaspecto estratégico del petróleo; LiliaBermúdez, especialista en aspectos deseguridad centroamericanos, y SergioAguayo, quien se aproxima al tema dela seguridad nacional con el estudio derefugiadoscentroamericanos,en Méxicoy que posteriormente se especializa enJos cuerpos de seguridad en México,iocluyendo los de inteligencia. Otros.onnotados especialistas en temas deseguridad nacional son el GeneralGerardo C.R. Vega Alvarado y el Almi­rante Mario Santos Caamal.

Dentro de este ámbito de estudioamerita mencionar dos libros: En Buscade la Seguridad Perdida: Aproxima­ciones a la Seguridad Nacional Mexi­cana,' 'Compilado por Sergio Aguayo yBruce Michael Bagley, y Las Seguri­dades de México y Estados Unidosen un Momento de Transición,' coor­dinadopor Sergio Aguayo y John Bailey.La importancia de estas publicacionesradica en su significativa aportación alos estudios sobre seguridad nacional einteligencia en México al ventilar pú­blicamente temas hasta entonces li­mitados a reducidos grupos de expertosen las materias y al incluir perspectivasanalíticas variadas y novedosas.

Elprimerlibro incluyeútilesaportacionesa la discusión sobre el concepto deseguridad nacional, artículos sobre lateoríay práctica de la seguridad nacionalen México, sobre la relación entre la

economía y la seguridad nacional deMéxico y Estados Unidos, sobre larelación entre el medio ambiente y laseguridad nacional mexicana, un análisisde la relación México-Estados Unidosdesde el punto de vista de la seguridadnacional y una evaluación general deluso del concepto de seguridad nacionalen México. El segundo se enfocaprincipalmente en asuntos de seguridady estrategia en el ámbito binacionalMéxico-Estados Unidos. Se analizan losintereses de ambos países, el lugar decada uno de ellos en las perspectivasestratégicas del otro, sus relacionesmilitares y la interacción entre ambosen cuestiones de narcotráfico y redesciudadanas. De forma particular destacael análisis de políticas e institucionesmexicanas dedicadas a la seguridadnacional, incluyendo las de inteligencia.

Otro ejemplo de aportación valiosa enMéxico es la edición sobre seguridadnacional de la Revista de Adminis­tración Pública del Instituto Nacionalde Administración Pública.' Esta pu­blicación incluye artículos que explicana profundidad la situación conceptual yoperativa actual de la seguridad nacionalen México.

El reclamo social expresado en los me­dios de comunicación sobre la inexis­tencia o cuando menos la ausencia deinformación oportuna sobre el levanta­miento del ejército zapatista paradóji­camente viene a dar un impulso muyimportante no sólo al estudio y la divul-

raa

102JOSÉLUISCALDERÓNAROZQUETA

ENRIQUE SALGADO GARZA

Las agendas de inteligencia son así elproductode la interacciónde dos ámbitosdistintos: el ámbito de la seguridadnacional proporciona la base conceptualy la perspectiva analítica, y la inteli­gencia proporciona la información re­querida para identificar los diversosaspectos involucrados en la aplicacióny operación del concepto de seguridadnacional.

Esta interacción es precisamente la quedistingue a los servicios de inteligenciapara la seguridad nacional de otros tiposde servicios de inteligencia. Todoservicio de inteligencia se dedicaesencialmente a realizar una mismaactividad: la provisión de informaciónauxiliar a la torna de decisiones. Por"jemplo: un servicio de inteligencia denegocios se dedica a investigar, analizary entregar información sobre la situaciónde cierto mercado, industria, empresa oproducto a partir de los requerimientosde información solicitados porel cliente.

Los servicios de inteligencia de segu­ridad se concentran en factores que pue­dan afectar a la seguridad de una entidadespecífica, ya sea una persona, unaempresa o un país. Las diversas compa­ñías de inteligencia de seguridad, porejemplo, proveen a sus clientes con infor­mación relevante para la toma de deci­siones sobre inversiones u operacionesconsiderando riesgos actuales ypotenciales. Un servicio de inteligencia

para la seguridad nacional hace lomismo pero con la diferencia que elcliente es el Estado-nación. Por lo tanto,su función y razón de ser es la provisiónde información auxiliar para la torna dedecisiones en materia de seguridad na­cional.

Una razón adicional para dar importanciaa su estudio en México es la necesidadde crear una cultura de seguridad nacio­nal e inteligencia que sirva corno basepara establecer un consenso generalsobre los fines a alcanzar y los medios autilizar en la procuración de la seguridadde la nación. Al abrir la discusión sobreel concepto de seguridad nacional, sobrela construcción de una agenda deriesgos y sobre los métodos aceptablespara la prevención y neutralización deamenazas, se genera legitimidad res­pecto a uno de los principales elementosde la vida nacional. Conforme aumentala participación de los distintos interesesde la ciudadanía en estos asuntos, seotorga legitimidad a la existencia yoperación de las agencias encargadasde proteger la seguridad nacional, sefacilita el debate y la legislación sobrela materia y se crea un ambientepropicio para enfrentar contingenciasque puedan poner en riesgo a la nación.

Otra razón de gran importancia se centraen los riesgos que implica el sub­desarrollo conceptual y operativo deestos ámbitos para los derechos y

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libertades de los mexicanos. La falta deprecisión y claridad sobre lo que cons­tituye la seguridad nacional de México,sobre lo que amerita ser consideradocomo un riesgo para la seguridadnacional o una amenaza a la seguridadnacional, puede dar lugar a la ma­nipulación de tales conceptos por partede grupos o personas cuyos interesesno necesariamente coinciden con losverdaderos intereses del país y quepueden servir como útiles excusas parajustificar abusos de poder, violación dederechos humanos y nulificación delibertades ciudadanas. Entre más vagosy vacíos sean el concepto de seguridadnacional y los elementos analíticos ne­cesarios para su aplicación, más margende maniobra tendrán los aparatos deseguridad para manipularlo a su antojo.Esto es de crucial relevancia en un paíscomo México, donde no existe un cono­cimiento claro sobre el tema y tampocouna legislación correspondiente adecua­da en materia de seguridad e inteligenciay carecer de un alto grado de politizaciónen lo concerniente a la seguridad na­cional.

De hecho, el aspecto normativo tambiénestá íntimamente relacionado con elestudio de la seguridad nacional y lainteligencia.Si se considera que laculturanormalmente sirve como base para laformación de estructuras, las leyes quedefinan las acciones e instituciones deinteligencia para la seguridad nacional

cn México surgirán de las bases con­ceptuales predominantes en la materia.En otras palabras. la definición denormas que rigen el sistema mexicanode inteligencia para la seguridad nacionaldependerá en gran medida del enten­dimiento que se tenga de los conceptosrelevantes, Tal entendimiento es crucialya que uno de los medios por los cualesse puede apoyar para que el sistema deinteligencia sea más eficiente, aparte deaspectos presupuestales y adminis­trativos, es la redefinición de su misióny sus funciones. Por lo anterior, este esun momento oportuno para discutir elaspecto conceptual para mejorar no sólolo operativo de la inteligencia para laseguridad nacional mexicana sinotambién para reforzar las bases sobrelas cuales se creará la normativa quedefinirá y regulará esa poderosa he­rramienta del poder público. Así pues,es necesario más que controlar a losservicios de inteligencia, revisar clara­mente sus tareas y darles las herramien­tas, incluyendo las jurídicas, para sueficiente operación.

Considerando lo anterior. el serviciomexicano de inteligencia debe valorarseno sólo como función de Estado sinotambién como profesión. No se tratasimplemente de un servicio de noticiaspara altos funcionarios. sino de unauténtico banco de información y centrode análisis comprensivo que funcionecomo los ojos, oídos y mente de una

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ENRIQUE SALGADO GARZA

naci6n en cuanto a asuntos de seguridadnacional. Para lograr esto se necesitanvarios elementos.

El primero es la profesionalizaci6n delservicio en todos sus aspectos, desde laformación de investigadores, analistas yadministradores hasta la optimización deprocesos. El servicio de inteligencia parala seguridad nacional debe exigir yfomentar el desarrollo del personal pormedio de reglamentos y procedimientosque garanticen un alto nivel de profe­sionalismo en sus cuadros y su ope­ración. De hecho, hay pocas ramas delsector público que requieran de un gradotan alto de profesionalismo como elservicio de inteligencia para la seguridad

. nacional ya que éste no sólo implica

.capacitacién y experiencia sino tambiénun elevado nivel de compromiso yarraigo institucional que mantenga ladebida confidencialidad y permanenciadel personal. El reciente establecimientodel Proyecto de Estatuto de ServicioProfesional de Carrera en Inteligenciacomo norma administrativa interna delcrSEN ha sido un enorme avance eneste aspecto.

El segundo elemento es la despo­Iitizaciónabsoluta del servicio. Muy apar­te del hecho, ilegítimo, que unainstitución encargada de proteger un paísentero se dedique a proteger interesesparticulares, la politizaci6n impide eldesempeño profesional del servicio en

general y de su personal en particular.Por un lado, afecta negativamente lacalidad de los productos de inteligenciaal introducir juicios de valor que alteranel análisis y las estimaciones, y dejar delado la neutralidad política y la objetividadanalítica que son requisitos indispensablesen todo servicio de inteligencia que real­mente se preocupe por los interesessuperiores de un país. Por otro lado, afectanegativamente la profesionalización alsupeditar el reclutamiento y permanenciadel personal a cambios en las estructuraspolíticas. Al estar politizado, el serviciotenderá a cambiar de cuadros conformecambien los interesespolíticosdominantes,haciendocasiimposibleeldesarrolloa largoplazo de personal calificado y, por lo tanto,con un alto nivel de profesionalismo.

En conclusi6n, consideramos que esindispensable la divulgación de los temasde seguridad nacional e inteligencia, conel propósito de fomentar una culturaamplia no sólo en los medios acadé­micos. Es necesario también que losmiembros de los distintos poderes quecomponen el gobierno conozcan de lafunción de la inteligencia para la segu­ridad nacional como instrumento para laconducción del mismo. Asimismo ladifusión de estas materias permitirán alos ciudadanos comprender la naturalezay alcance de los mismos y no con­fundirlos, por ejemplo, con la seguridadpública. De esta manera será mucho másfácil construir necesarios sistemas de

REVIS1'A DE ADf\llNISTRACION PÚBLICA 105

regulación de estas tareas y lograr sureconocimiento para permitir su opera­ción y continuo desarrollo orientado asu consolidación,

Notas:

p México O.F Siglo VeintiunoEditores. 1990, México D,E Siglo VeintiunoEditores, 1<¡Q6

, Revistade Admilli,tr,K'ilm I'1Í"licu Númerol)R. México D.r:Instituto Nacional de Administración Publica, 1998.

Trucos sucios o cartas de triunfo

Ro» G OcllOIl'

L a política internacional y la inte­ligen eia han evolu cionado a

través de la historia de la humanid ad.Tal vez las rupturas más importantes enesa evo lució n han oc urrido entre lassociedades modernas y prernodernas yen la fonna en que la inteligencia ha sidousada en ell as. Al entra r a la eramoderna tardía o postmoderna, con estostres tipos de sociedades coexistiendo,habr áuna compl eja mezcla de prácticasy retos de la inteligen cia.

Antes de hablar so bre los retos de lainteligencia contemporánea, se idcn ­tificarán las diferencias que existen entrelas pr incipales ca rac teríst icas de losvalores, actores institucionales y prác­ricas de inteligencia de cada una dc estassociedades. Se verá que hay similitudesimportantes , pero tamh ién diferenciasimportantes, en las prácticas de inte­ligencia de las sociedades prernodemas.

• Georgctown University

modernas y modernas tardías. S i real­mente estamosavanzando hacia una era

moderna tardía o postmoderna , no debesorprendemos ver continuidades en lainteligencia. ni tampoco diferencias. Lasociedad estadoun idense y otras ne­ces itan ent ender y antic iparse a lascurac tcrísticas de los actores en cadasociedad y el resultante enlomo deinteligencia que están enfrcntando.

Este documento concluye describiendolas princ ipales implicaciones de estosretos para la inteligencia, especialmentepara la acc ión encubie rta y la co n­trainteligencia. Adelantándonos un poco.mencionarernos que al igual que estasartes clandes tinas le sirvieron a adoresde la era prcmoderna y. en ocasiones. aestados en la era moderna, habrá unaamplia gama de oportunidades y retospara el uso eficaz de estos instrumentosen los albores del siglo XXI.

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Sociedades premodernas

Se pueden encontrar grandes di fe­rencias en los valores supremos,'instituciones y estrategias que cada unade estas sociedades utiliza para alcanzarsus objetivos . La sociedad premodernaha sido la más característica de lahumanidad, desde la aparición delhombre primitivo y de agrupacioneslocales hace unos 500,000 años (de locual se conoce muy poco), hasta laaparición de sociedades agrícolas másfirmemente establecidas y el surgimientode civilizaciones multiétnicas , casisiempre en los valles de los ríos, haceaproximadamente 5,000 años . Loprimitivo y tradicional prevaleció entodas partes hasta que ocurrieroncambios dramáticos relacionados con laReforma, el Renacimiento y más tardela Ilustración y la Revolución Industrial(periodo al que llamamos modernotemprano).' La sociedad modernageneró una corriente de sistemasliberales, cuasi liberales y totalitarios enel siglo XX.

La expansión de lo moderno y elenfrentamiento con lo tradicional -losagudos conflictos entre los modernos delsiglo XX y su búsqueda de aliados enlas sociedades tradicionales- ha sido lalucha política predominante en la historiareciente del mundo. Estas luchas hanjugado un papel importante en formar(yen parte han sido formadas por) lo

que nosotros llamamos ahora inte­ligencia, un término que no era comúnpara la mayoría de las sociedadesmodernas y premodernas anteriores alsiglo XX.

Las sociedades premodcrnas se hancaracterizado generalmente por tenervalores e instituciones tradicionales. Enprivado algunas de las elites habrán sidoanormalmente "modernas" , pero enpúblico predominó lo tradicional. Elpasado era el modelo para el presente .La naturaleza controlaba al hombre,quien buscaba alcanzar la armonía consus fuerzas por medio de la religión.Prevalecían las jerarquías rígidas. Lasociedad era adscriptiva; la gente nacíacon su papel en la vida . La lealtadfamiliar y jerárquica era la normapredominante.

Los valores de los gobernantes eran losque daban forma a las instituciones, algobierno y a las prácticas de inteligencia.La principal unidad política era la familia,el clan o tribu y la unidad religiosa, quefrecuentemente se traslapaban. Estaautoridad fuertemente basada en lareligión era la que decidía dónde ycuándo una persona vivía, trabajaba eiba a la guerra.

En ocasiones se establecieron socieda­des e imperios multiétnicos. Sin embargocasi todos -los imperios Helénico,Romano . Turco y Árabe, por ejemplo-

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establecieron jerarquías étnicas dentrode sus dominios multiétnicos. Algunosimperios tendían hacia la modernidadcreando burocracias permanentes osemipermanentes y permitiendo clestablecimiento de relaciones comercia­les, propiedad privada y organizacionesno gubernamentales. Otros se con­virtieron en "despotismos orieu­tales'Tcomo el de la China dc la DinastíaHan) con fuerteselites político-religiosas.una poderosa burocracia agrícola. débilpropiedad privada y frágiles organi­zaciones no gubernamentales y legales.

En este tipo de sociedades la inteligenciaestaba diseñada para servir a losintereses de los gobernantes. A pesarde que con frecuencia eran poderososy fuertes, esos gobernantes confiabanen muy pocos individuos, no confiabanni en su propia familia ni en sus súbditosy mucho menos en los líderes ypobladores de otros territorios. Estadesconfianza básica era mutua. Loslíderes rivales sc temían unos a otros.Para ellos la recolección de informaciónde inteligencia y lo que nosotrosllamaríamos contrainteligencia y acciónencubierta eran importantes instru­mentos para gobernar. Pensaban qne lacontraintcligencia era necesaria paraidentificar. neutralizar y manipular a losmiembros desleales de la familia, a rivalesy sus agentes secretos. La acciónencubierta les servía para manipularsecretamente la lealtad de líderes rivales.

sus dclegados y sus comandantesmilitares.

Existen similitudes importantes en losescritos teóricos e históricos de asesoresde gobernantes de las sociedadestradicionales más avanzadas. y en lasmemorias de quienes estuvieron encontacto con estas sociedades antes deque fueran aplastadas o quedaransubordinadas a la sociedad moderna.'Entre las obras más famosas se en­cuentran la del chino Sun-tzu.' del hindúKautilya,' del seljuc Nizam al Mulk," delos embajadores venecianos de finalesde la Edad Media' y algunas narra­ciones de misioneros españoles de lossiglos XV y XVI.'

Lo que es sobresaliente es que todosellos subrayan la utilidad para elgobernante de la inteligencia secretapara identificar. neutralizar y emplear 1:.manipulación por parte de otros. Laintcligencia generalmente estabacentralizada bajo el control directo delgobernante. Había poca discusión sobrelos elementos de la inteligencia, como 1:1eontrainteligencia y la acción encubierta.tal como llegaron a ser característico'de los estados modernos liberales en elsiglo XX. Además de actores externos-tribus, ciudades e imperios- los blancosde inteligencia eran la propia familia delgobernante y sus fun-cionarios, así comofamilias rivales en la sociedad delgobernante. No había distinción entre la

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guerra y la paz o entre enemigos internosy externos. En contraste con el patróndominante de las sociedades liberalesmodernas posteriores a los sistemas deestado wesfalianos y grocianos, el usode violencia contra rivales era algo máso menos normal. la paz genuina eraanormal. La inteligencia funcionaba casisiempre, si no todo el tiempo. Recolectarinformación y evitar ser infiltrados ymanipulados por rivales era prácticacomún.

En la sociedad premoderna había pocoslímites para lo que podía hacer lainteligencia. Se utilizaban desd e losmedios más benignos hasta los másinsidiosos y crueles. Ésta no era unaépoca en dond e había derechos hu­manos.ni Estado de derecho. ni respetoa la dignidad humana. Para debil itar,persuadir , deteriorar y derrotar a losrivales dentro y fuera del país, se usabantécn icas secretas de intim idación yper suasión corno soborno. tortura ,mutilaeión , sec uestro. vio lación ycualquier técnica encubierta de uso deviolencia. desde el asesinato a sangrefría al terrorismo y el uso de veneno (lasarmas biol ógicas de la época).

En la época anterior a las relacionesinternacionales modernas. la inteligenciaponía énfasis en las artes clandestinas:la contrainteligencia y la acción encu­hiena. Los gobernantes frecuentementelas usaban tanto ofensiva como defen-

sivamente. Se ident ificaba a age ntessecretos y a simpatizantes de riva lespara neutralizarlos dentro y fuera delterritorio. Los medios encubiertos seutili zaban para engaña r. man ipul ar.debilitar y derrotar a enemigos supuestosy rcales (clanes. grupos étnicos y líderesreligiosos rivales, así como a bandidos).

Evolucionando hacia la modernidad

A medida que las sociedades modernasevolucionaban, sus valores. institucionesy téc nica s cambiaron. y también lainteligencia. El cambio fue paulatino ydesigual, en forma similar a la evoluciónde la propia modernidad. La creenciaen que el pasado no con tro laba alpresente ni al futuro y que la naturalezapod ía ser co mprend ida y hacer quesirviera al hombre. tuvo un gran impactoso bre el avance de la c ie nc ia y latecnología.En el siglo XX éstas tuvieronuna enorme influencia. Al entender lasleyes de la física y al manipular aspectosdel espec tro e lect ro mag nético -enpanicular la luz. el calor y las ondas deradio- se hizo posible que surgiera la erade la inteligencia de señales (SIGINT).de imágenes (IMINT) y otras formasde recol ección técn ica qu e sonconoc idas ahora genéricamente comoMASINT.· De hecho. se podría deci rqu e és te es uno de los princip alescambios que se dieron en la "segundaprofesión más anti gua " , que antesdependía tanto de seres humanos.

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Otros cambios importantes en inteli­gencia surgieron de la creciente creen­cia moderna en la igualdad social, encontraste con la jerarquía (status étnicoy de clase adscriptivos, y lealtad familiary religiosa). El impacto de estas ideas,formadas durante la Ilustración yasentadas en documentos como laDeclaración de Independencia y lasconstituciones estadounidense y france­sa, con el correr de un siglo o dos comen­zó a transformar la autoridad basada enjerarquía, religión y etnia. Las insti­tuciones e instrumentos gubernamen­tales, al menos en teoría sí no en 1apráctica, debían servir al interés delpueblo sin importar su status adscriptivo.

El crecimiento del Estado soberano,inicialmente regido y poseído por unapersona (un soberano), luego eldesarrollo del Estado propiedad de lagente (el Estado-nación impersonal) yla doctrina de la autodeterminación delos pueblos fueron algo revolucionario.Comenzando en Europa noroccidentala finales del siglo XVIII, la doctrina sedifundió lentamente en el continente.Irónicamente, su creciente popularidadahícoincidiócon el imperialismoeuropeoy la diseminación, lenta y a menudoincompleta, de estas ideas en la mayorparte del mundo tradicional. 10

No todos los gobernantes y sociedadestradicionales de Europa aceptaron estosvalores. Los líderes de los imperios Ruso

y Austro-Húngaro se resistieron a ellos.Algunas elites europeas aceptaron losvalores modernos oportunistamenteporque les resultaban convenientes paraunificar sociedades multiétnicas ymultirreligiosas y acabar así con elimperialismo del siglo XIX. Otrosadoptaron la bandera de la igualdad dederechos para todos los individuos quevivían en una misma sociedad y enEstado de derecho, pero en la prácticales resultó difícil mantener su autoridaden esas sociedades heterogéneas. Latransición le tomó más tiempo a algunosque a otros. En el siglo XX hubo muchasanomalías, especialmente en la UniónSoviética, en los fascismos de Italia,España y Portugal,y en la Alemanianazi.Después de las guerras occidentales'calientes' y fría, algunas durando 4 añosy otras más de 75, las sociedadesliberales modernas que se apegaron alEstado de derecho, en teoría sí nosiempre en la práctica, fueron las queen general prevalecieron.

En el mundo tradicional no occidental,dominado durante siglos por unambivalente gobierno europeo. elproceso está tomando mucho mástiempo. Las elites de esas regiones delmundo, algunas educadas en escuelas yuniversidades occidentales y otras afavor de la sindicalización laboraloccidental. alentaron a poblaciones he­terogéneas contra el imperialismo occi­dental. En nombre de la autodetcnni-

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nación nacional y del Estado-naciónestablecieron cuasi y micro Estados quefueron reconocidos como entidadessoberanas por otros Estados y pororganizacionesinternacionales.como lasNacionesUnidas.En realidad eran pocoslos que reunían los atributos internosnecesarios para formar un Estado­nación. Sus poblaciones. en su mayoría.conservaban creencias tradicionales. ylas principalesinstituciones eran tambiéntradicionales. con un velo de Estadomoderno. Los gobiernos de estosestados -representando interesespersonales subnacionales particulares ode clase- no podían controlar todo suterritorio ni tampoco podían asegurar lalealtad de muchos de sus "compatrio­tas"; el cobro de impuestos y su im­posición era débil e ineficaz; las es­tructuras.burocráticas y policíacas erandébiles; hombres fuertes locales yregionales confrontaban su autoridad.Sin embargo. internacionalmente se lesreconocía como "Estados-nación mo­dernos" ,11

En aquellos lugares donde realmente seinstitucionalizó el patrón moderno. elEstado se llegó a guiar por lo que se hallamado la "trinidad de Clausewitz", ladistinción entre el Estado. la milicia y elpueblo." En la mayor parte de Europa.América del Norte y Japón existía unEstado burocrático soberano impersonal.cuyos intereses eran reconocidos porotros estados soberanos. La miliciaprofesional cuidaba los intereses delEstado de acuerdo con leyes aceptadas

por estados soberanos. la ley in­ternacional y reglas internacionales deguerra. La función de la milicia eraproteger al estado de otros estados y delos instrumentos militares que ame­nazaran los intereses de éste. Enocasiones. la milicia tenía poca capaci­dad para recolectar inteligencia sobre lamilicia de otros estados. y raramentecontaban con una organización deinteligencia profesional. Los sistemasjudicial y policíaco estaban encargadosde lidiar con aquellos ciudadanos odelincuentes que no aceptaran laautoridad del Estado. El resto de lapoblación era considerada 110rs decombat (fuera de combate). separadade la milicia y. con algunas excepciones.estaba desarmada. La milicia no apun­taba hacia la población. a menos que éstase involucrara o apoyara en formadirecta al aparato de guerra de otroEstado. A medida que los estados li­berales se institucionalizaron en Europay América del Norte. a finales del sigloXIX. sus propios ciudadanos nuncafueron blanco del estado. A menos queviolaran las leyes criminales o apoyarana un Estado extranjero tampoco eranblancos de inteligencia.

La trinidad de Clausewitz se rompió enocasiones durante guerras entre lasdemocracias liberales y las anomalíasmodernas. Los bolcheviques. fascistasy nazis la rompieron cuando alcanzaronel poder. ya que percibían que susenemigos podían ser internos y externos.y crearon servicios de contrainteligencia

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para erradicarlos. aun dentro de su pro­pia milicia. La diligencia de los partidosse encontraba en guerra permanentecontra sus enemigos internos y externosy no vaciló cn cometer asesinatosmasivos, genocidio y purgas contra suspropios ciudadanos, de hecho contramiembros de su propio partido. La acciónencubierta y la contrainteligencia eransus instrumentos preferidos paradebilitar a sus enemigos dondequiera queéstos se encontraran. Al estallar laguerra, las democracias liberalesrespondieron a las prácticas deinteligencia de las anomalías modernas.Como se describe en los siguientescapítulos. durante la primera y segundaguerras mundiales, las democraciasdesarrollaron robustas burocracias deinteligencia que después decayeronprecipitosamente al terminar la guerra.Las democracias reforzaron una vezmás sus servicios de inteligencia y suscapacidades para contraintcligcncia yacciones encubiertas conforme em­pezaron a luchar plenamente en laguerra fría, después de 1947.

La trinidad también se vio severamenteafectada durante las luchas anticolo­niales en el mundo no occidental,particularmente en las luchas violentasque surgieron después de la segundaguerra mundial. La represión colonial delos movimientos de independencia, el usoresultante de organizaciones clandestinasy las relaciones secretas que estosmovimientos sostuvieron tanto con elbloque soviético como con los Estados

Unidos, orilló a los europeos a poner enla mira a poblucioncs ci vi lcs nooccidcntalcs. Las prácticas de intc­ligcncia y la falta de restricciones en losmétodos uti Iizados tanto por los co­lonizadores y algunos movimientos deindependencia con frecucncia noshacían recordar a las sociedadesprcrnodernas. J:~

Excepto por los conflictos surgidos entrelos estados modernos y las luchasanticoloniaics, en general la trinidad seha mantenido. Los principales cornpo­ncntes del aparato de seguridad nacionaldc los estados liberales modernos seenfocaban hacia estados extranjeros, enla percepción de sus intereses nacionalesy en su ejército. El 90% de su personaly nacionales se dirigían a extranjeros yno a la ciudadanía nacional. El uso decontrainteligencia y de acción encubiertaestaba circunscrito. Se impusieronlímites. Las burocracias de inteligencia.aun cuando ya existían, fueron descen­tralizadas. En gran medida la inteligenciaestaba dirigida hacia estados, sus in­tereses, sus ejércitos y hasta cierto puntosus instrumentos económicos.

Estos conceptos basados en la Ilus­tración se arraigaron tanto que, cuando

se inició. la enseñanza de "seguridadnacional" en las universidades durantela década de los 50 se enfocó en elEstado, sus instrumentos militares ytecnología moderna. Con excepción delos centros de capacitación de los

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mismos serviciosde inteligencia. ningunauniversidad, ni colegio de guerra, nicualquier otra institución incluía en suprograma a la inteligencia. part icular­mente a las artes clandestinas. Aun ahícI énfasis se hacía en la recolección yanálisis de la información más que en laco ntra inte lige nc ia y en la acciónencubierta. Esto er a particularmentecierto en los Estados Unidos después dela segunda guerra mundial. El model oestatocé rnrico de polít ic a mundia l.relaciones internacionales y de estudiosde seg uri dad "naciona l" siguiódominando en cí rcu los académicos ygubernamentales hasta hace muy pocotiempo ."

Política internacional contemporánea

Aun antes de terminar la guerra fríasurgieron una seri e de tendencias co­nocidas como glob alización, la era de lainformación y la postmodernidad. Lasopiniones e interpreta ciones sobre lo queestá ocurriendo varían bastante, comose refleja en los diferentes t érm inos dequienes las proponen : "el fin de la his­toria," " " el choque de las civilizacio­ncs:" · " Jihad cont ra McMundo" l7 o" la anarquía que viene" ." Sin dud aalguna ésta no es la primera vez que sepredice la desapa rición del Estado mo­dcrno . Sin embargo , ha y muchaevidencia deductiva e inductiva que sirvepara indicar que est á surgiendo unanueva era , de la cual apenas estamoscomprendiendo vagamente su contorno.

No obstante, argume ntando con la au­toridad de hombres de estado contem­poráneos, parece que una nueva políticamundial está frente a nosotros. Pocosclaman que los valores. instituciones eins trumentos modernos han qued adofuera de la ju gad a. pero muchos ar­gum ent arían qu e algo diferente est ásurgiendo, una rara combinación de loconocido y lo nuevo. Incluso sugierenque esta mezcla plantea nuevas ame­nazas de seguridad que requieren -comolo reconoc en abiertamente- una nuevaaproximació n de inteligencia. Hastaahora no se cla ma muc ho por usar lacontrainte1igencia y la acción encubierta:sin embargo. la implicación lógica de susarg umentos se ña la ha ci a es ta d i­recci ón.!?

Líderes y especiali stas en varios cuerposglobales y regionales gubernamentalesy no gubernamentales están comen­zando a cambiar su forma de pensar.Cuerpos regionales como la Unión Euro­pea. el Consejo de Europa. la Organiza­ción de Estados Americanos y organis­mos mundiales co mo las NacionesUnidas, el Fond o Mone tario Intern a­cional y el BIRD (Banco Mundial) hancomenzado a aumentar sus capacidadespara ident ificar y enfrentar las nuevasamenazas de seguridad y a incorporarlasdentro de su planeación. La comunidadmundial debe enfrentar valores , actores.instituciones e instrum entos que estánen constante cambio. Lo cual realizanmodificand o polít icas y puntos de vista

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que habían prevalecido por muchotiempo. Estos actores han comenzado acomprender que un desarrollo sus­tentable no puede lograrse sin seguridad;sin embargo, todavía nadie ha recomen­dado el uso de la inteligencia para ob­tener seguridad.

Estudiantes y observadores informadosde política mundial y seguridad estánllegandoa conclusiones similares,aunquea la vez existen diferencias importan­tes." Dada la naturaleza del ambienteque prevalece en el mundo de principiosdel siglo XXI -cualquiera que sea elnombre que se le dé a esta época- senecesitará una nueva mezcla de técnicasy capacidades de seguridad. Especialis­tas en relaciones internacionales confrecuencia enfocan su atención en lasvariables externas y siguen centrados enel Estado. Ellos estudian la amenaza,uso y administración de fuerzas por losestados. Pocos consideran el uso deinteligencia estatal utilizada en el ex­tranjero. Incluso aquí el enfoque essobre la recolección y el análisis comoinsumos para la toma de decisiones.Muy pocas veces se le presta atencióna las artes clandestinas. Aún así el pa­radigma estatocéntrico dominante nopuede explicar aspectos importantes dela política internacional contemporánea.Las principales teorías usadas para expli­car las relaciones internacionales -par­ticularmente el realismo, el idealismo ysus recientes variantes: neorrealismo y

neolibcralismo- no nos ayudan a com­prender cuáles son las fuerzas que estánconduciendo a la globalización, la inte­gración, la fragmentación y el rompi­miento del Estado o a la ingobernabi­lidad y violencia en regiones clave comoAsia Central, los Balcanes, los Andes,y en estados clave como Rusia y los deCentroamérica.

Entre especialistas en polftica compa­rativa. quienes generalmente centran suatención en variables internas. hay uncreciente reconocimiento de que lapolítica local y regional no puede serexplicada sólo con los conceptos yteorías dominantes del pasado. Supreocupación está principalmenteenfocada hacia las instituciones,procesos y políticas domésticas de losestados. Los especialistas regionalestienden a ser más sensibles a tendencias[isiparas (que dividen) y a la ines­tabilidad. Están conscientes que valores.instituciones y prácticas tradicionales ymodernas juegan e interactúan confuerzas modernas e incluso postmo­dernas, y es un fenómeno que quierenexplicar. Sin embargo, muchos todavíareflejan la perspectiva desarrollista o elparadigma liberal occidental. Ellos creenque la creciente modernización yglobalización conducen hacia Estados­nación modernos, liberales y democrá­ticos. y que las herramientas intelec­tuales y conceptos occidentales deciencia política y los instrumentos del

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empezando a compartir visiones delmundo. Se han dado diversas ex­plicaciones para el crecimiento de estetipo de cosmopolitanismo, en especial laglobalización y la tecnología deinformación y comunicación. Estaselites, frecuentemente con altos nivelesde estudio, ya no consideran su identidadcomo algo necesariamente vinculado asu Estado-nación o a sus orígenesétnicos. Las identidades y las lealtadestradicionales y modernas están siendodiluidas. Estas elites se están volviendo"cosmopolitas"; viajan, viven, trabajany educan a sus hijos en diferentes partesdel mundo. La mayoría habla inglés. Seven a sí mismas como una "nueva cia­se" representativa de la "cultura mun­dial" y la "humanidad"."

Un factor que ha contribuido a lamodernidad tardía-postmodernidadtambién pudiera ser una rama radical dela filosofía postmoderna que enocasiones se ha llamado decons­tructivismo. Este movimiento intelectualsocava los mitos o "cuentos" nacio­nales. Tanto en las sociedades modernascomo en las tradicionales, acaba con lasdoctrinas religiosas y de la Iluminaciónque condujeron a instituciones eidentidades tradicionales y modernas.Son pocas las personas, fuera del ámbitoacadémico, que tienen el tiempo, lapaciencia y el deseo de leer o por lomenos de estar al tanto de los principalesexponentes teóricos de este tipo de

postmodernismo. Sin embargo. al igualque ocurrió con las ideas que surgieronen el pasado, los principales temas deldeconstructivismo están paulatina­mente dejando de ser exclusivos de laelite, para formar parte de la culturapopular por medio dcl arte, el cinc, laliteratura y la televisión."

Al mismo tiempo, la creencia ensociedades libres y democráticas, laconfianza en cl Estado de derecho y enel libre mercado han aumentado, lo quese conoce como internacionalismoliberal. Ahora que el comunismo hafracasado, sí hubiese una ideologíapredominante es muy probable que estafuera el internacionalismo liberal.Apoyado por estados modernos, enparticular por los Estados Unidos, y porcompañías transnacionales y globa­lizantes, el internacionalismo cuenta consimpatizantes en muchas partes delmundo. Aún le falta establecerse ple­namente en muchas sociedades queanteriormente habían estado regidas porel comunismo o en regiones que conanterioridad fueron colonias." Además,presiones opuestas, que a veces llegana tomar una forma antioccidental comoel islamismo o el "antiamericanismo",han aparecido en difercntes partes delmundo.

Estas fuerzas contradictorias estánproduciendo una gestación de valoresque con frecuencia van en direcciones

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diferentes. Las fuerzas de integración ylas de fragmentación trabajan simultá­neamente y en diferentes niveles de lasociedad. Algunas apoyan el Estado dederecho, la nación-Estado moderna yliberal, y otras lo socavan.

Por una parte, la nación-Estado modernase ha fortalecido. La doctrina de laautodeterminación nacional permanecefuerte. A pesar de que muchos millonesde personas transitan, viajan y viven endiferentes partes del mundo, todavíasiguen siendo leales a una madre patria.Algunos cosmopolitas podrán ser fielesa las compañías Sony, Seagrams oMotorola, sin embargo muchos aúnapoyan la idea de Estados-naciónmodernos. Tal vez sean renuentes, peroal parecer pagan impuestos, acatanleyes e incluso están dispuestos a morirpor su independencia "nacional". Elnúmero de estados nuevos y separatistasha aumentado dramáticamente en losúltimos veinte años, y se ven pocasseñales de que esto disminuya -de 150en 1975 a 193 en 1997- sin embargo,muchos en estas unidades separatistasaspiran a tener un Estado-naciónmoderno.

Por otro lado, no se puede dar porsentada la lealtad a la nación-Estado. Hahabido un aumento dramático de actorestransestatales y subestatales querequieren de diversos grados de lealtady compromiso. Algunos son legales y

otros no. Otra tendencia discernible esel crecimiento o fortalecimiento de acto­res gubernamentales regionales, en con­traposición con actores guberna­mentales nacionales.

El aumento de nuevos actores legales oilegales, algunos de alcance regional yglobal, es asombroso y no da señales dedejar de crecer. Algunas son organiza­ciones formales que cuentan con unajerarquía, burocracia y presupuesto eincluso tienen la capacidad de usarviolencia ofensiva y defensiva. Otrosactores son redes más informales, "ho­rizontales", personas que trabajan juntasen forma periódica, algunas usandoviolencia e intimidación."

Un indicio de esta tendencia es elaumento en el número de organizacionesgubernamentales internacionales (OGI)y de organizaciones no gubernamentalesinternacionales (ONGI). Antes de laPrimera Guerra Mundial existían 49OGls y 170 ONGls. Para mediados dela década de los setenta, estas cifras ha­bían aumentado hasta 300 OGIs y 2,400ONOls. Para 1988 ya eran 4,518ONGIs. Éstas han seguido creciendo auna tasa del 3.5% anual y hay quienesestiman que ahora el número es mayora 25,000."

Estos actores formales o informales soneconómicos, etnonacionales, con un soloobjetivo o con varios, religiosos o

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criminales. Los actores económicos,especialmente corporaciones multina­cionales y compañías transnacionales enlas áreas de manufactura, servicios,finanzas y comunicaciones han aca­parado gran parte de la atención. Éstascontrolan una gran parte de los recursosy capacidad de producción del mundo.A este nivel sus actividades tienen laposibilidad de crear o romper la es­tabilidad económica, social y política demuchas regiones del mnndo." Algunascuentan con capacidades propias deinteligencia, contrainteligencia y acciónencubierta, y pocos o ningún Estado lascontrola.

Los grupos etnonacionales puedendividirse en dos: aquellos que por cual­quier medio quieren naciones-Estadoseparadas o autogobieruos. inclusomediante infraestructuras secretas deinteligencia y violencia, y los que tienenobjetivos más limitados y cuentan conmedios más reducidos. En los añosrecientes los grupos étnicos más am­biciosos y violentos se han concentradoen pocas áreas geográficas, especial­mente en las antiguas Yugoslavia yUnión Soviética. Hay muchos otrosejemplos en la mayoría de los con­tinentes. En casi todas las regiones surelativa influencia ha aumentado y elpoder y la autoridad del Estado hadisminuido.

En ocasiones los movimientos religiosostambién se han traslapado con losétnicos. Algunos están separados. Los

islamistas (fundamentalistas extremos)tienen aspiraciones y alcance regional Yen ocasiones aún más que eso. Unosson independientes de apoyo estatal.Cuentan con recursos financieros yhumanos, infraestructuras secretas y soncapaces de usar violencia en muchaspartes del mundo. Otros, como el AumShinrykyo que tiene su base en Japón yque opera también en Rusia y losEstados Unidos, son actores transes­tatales con una infraestructura secretay con capacidad para usar violencia eincluso armas de destrucción masiva.

Es difícil categorizar el crecientenúmero de ONGls de alcance global.Tal vez sea útil utilizar el términocosmopolita. Algunas promueven un soloasunto mientras otras buscan gobernarglobalmente. Unas organizaciones,como el movimiento internacional deltrabajo, han existido desde hace décadasy han tenido un papel muy importanteen la política mundial del siglo XX. Otrasson relativamente nuevas. Algunas estánmuy bien financiadas y organizadas deforma tradicional. como TransparenciaInternacional, que trata el asunto de laanticorrupción, y Amnistía Internacional.que busca proteger los derechoshumanos y, en efecto, el Estado dederecho. Estas organizaciones operan enforma legal y abierta. Otras no están tanbien organizadas e incluso operansecretamente. Aún así hay gruposrelativamente comunes queen ocasionesrecurrenal usode violenciae intimidación

IJ) ROYGODSON

flsica. Por ejemplo. a lgunas de lasorganizaciones y redes más radicalesdedicadas al asunto del medio ambiente.Se sabe que existen algunos miembrosde Greenp eace , una orga nizac ió nmundial con elementos de estructuratradicional. que han hecho uso de estastácticas.

Las organizaciones criminales. por lanaturaleza misma de sus actividades.tienen que operar en secreto. Durantedécadas éstas han sido poderosas enalgunas regiones como Sicilia y partesdel sudeste de Asia. Pero recientementelas organizac iones criminales se hanmultiplicado y transnacionalizado. Sonmuy pocas las regiones del mundo endonde no existen. Algunas regiones son'fuentes" o " santuarios". como por

ejemplo los Andes. el sudeste y sudoestede Asia, Nigeria, Rusia y México. queson la fuerza matriz de la organizacióny con frecuencia son la fuente de sumater ia prima: gente o drogas. Otrasáreas sirven como zonas de tránsito. porconducto de las cuales se mueven loscri mina les y sus product os. AsiaCentral , Turquía y el Caribe caen dentrode esta categoría. Otras áreas pro­porcionan servicios que ayudan a loscriminales a evadir las leyes nacionales:operac iones financie ras encubiertas.lavado de di nero. provi sión depasaportes y otros documentos. Otrasáreas como los microestados en Europano sólo son atractivos por ser paraísos

fisca les. ya que han ex pandido susofreci mientos . Otras áreas co mo elPacífico Sur y el Caribe son de recientecreación y han sido estimuladas por lacreci en te economía subterrá nea. Seest ima que la cant ida d anual qu emanej an estas economfas criminales va

de $500 mil millones a $1 trillón dedólares, lo que es mayor al ProductoNacional Bruto de más de la mitad delos Estados en el mundo.J4

La mayoría de las ganancias ilegalesproviene de las regiones blanco. lasáreas más ricas y desar roll adas deNortearn éric a, Euro pa . Aus tra lia yJapón. El crimen organizado le ha dadonue vos nivele s de sofisticac ión a laoperación de vicios tradicionales comolas drogas. la prostitución. las apuestasy el agio. Además se ha diversificadohacia otro tipo de actividades criminalescomo lo es el contrabando de inmigrantesilegales. Algunos gobiernos e institutosde investigación calculan que los cri­minales transportan ilegalmente a unmillón de personas por año. con fre­cuencia transnacionalmenre, resultán­doles ganancias aproximadas de 5 a 7bill ones de dólare s anua les ." Otrasactividades criminales muy expandidasy lucrativas incluyen el secuestro. robode autos y ecode litos como el desechoilegal de desperdicios tóxicos. robo ytransportación de fauna y flora prohibida.así como de especies en extinción . Apesar de que existe el tráfico de armas.

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hasta donde se sabe, no se incluyentodavía las de destrucción masiva. Sinembargo, si quisieran hacerlo, sonmuchas las organizaciones criminalesque probablemente tengan la capacidadpara lograrlo.

Sus actividades reducen el desarrolloeconómico, hacen que el dinero no seuse en actividades productivas, dañanal ambiente y abusan de los derechosde muchos cientos de miles de in­dividuos. Sin embargo, el crimen or­ganizado presenta otro reto importantepara la sociedad liberal: los nexosclandestinos, simbiosis y colaboración,entre criminales profesionales y actorespolíticos. Por una parte los criminalesorganizados establecidos cooperansecretamente con las autoridades delEstado en diferentes niveles de lospoderes ejecutivo, legislativo y judicial,así como con el sector no guber­namental, partidos políticos, institucionesfinancieras, abogados, entre otros. Loscriminales también colaboran en secretocon actores políticos "ilegítimos" oilegales como los grupos etnonacionalesy religiosos, especial mente con losviolentos.

Por supuesto que esto no es un problemanuevo, pero el grado actual decolaboración no tiene precedente. Estopasa en casi todos los continentes y enlas zonas de especial preocupación paralos Estados Unidos, como México, Rusia

y la CEI, Turquía, Nigeria y Sudáfrica.Debido a la interconexión entre las áreasfuente, de tránsito, de servicio y zonasobjetivo, casi todos los países sufren decierto grado de colaboración polítieo­criminal y el problema ha asumido unaimportancia mundial. Organizacionesglobales, como las Naciones Unidas yel Banco Mundial, así como regionales,como la Organización de Estados Ame­ricanos, la Unión Europea y el G-8, venahora al crimen organizado. la co­lahoración político-criminal y lacorrupción como uno de los retos deseguridad más serios de la próximadécada. J6

En resumen, la sociedad liberal modernaestá amenazada cada vez más porfuerzas no estatales. Esto no sugiere quela era de las naciones-Estado y los cuasiy microestados ha pasado. En cambio,sugiere que existe una serie de formaspara que las personas obtengan lo quequieren a nivel local, nacional, regionalo global. Existe la opción de trabajar conlos gobiernos de Estados-nación o pormedio de actores no estatales, legales eilegales, formales e informales.

A medida que se han mezclado actoresy valores, también han cambiado lasestrategias. instrumentos y técnicas.Esto ocurría aún durante la transición

de la sociedad premoderna a la mo­derna. En las sociedades tradicionaleslas elites de los imperios locales y

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REVISTA DE ADM1NISTRAC'lÓN PURUCA

ahí, si es que alguna vez fue así. Comoresultado, los gobemantes de los estadosliberales, de los no tan liberales y de losactores no estatales y sus familias, unavez más son blancos potenciales deasesinatos, extorsión, soborno ycorrupción.Tambiénhay un rompimientoen la diferenciación entre la burocraciadel Estado, en especial en la milicia, lapolicía y las agencias de inteligencia, yel resto de la población. Los líderes demuchos cuasi estados y estados débi les,así como los actores no estatales, por logeneral usan organizaciones parami­litares y milicias. En algunas ocasionesestas fuerzas usan uniformes que losdistinguen de los militares, pero nosiempre. Pueden usar ropas civiles eincluso enmascarar su identidad. Puedeno no vivir separados de la población,estar o no disciplinados. Pero cierta­mente no se rigen por los códigosuniformes de la justicia militar ni siguenlas reglas de guerra para el trato aprisioneros, atención a heridos o civiles.Los comandantes locales y regionalesde estas organizaciones, ya sea quepertenezcan o no al Estado, viven "dela tierra", extorsionando y robando a lapoblación local. Cobran una cuota tantoa empresarios legales, campesinos,trabajadores y viajeros, y dan "permi­sos" para llevar a cabo actividadesilícitas como el tráfico de drogas,contrabando de armas, personas o autos,por una cuota. Algunos líderes localestambién organizan actividades crirni-

nales para enriquecerse personalmenteo para mantener sus fuerzas con lasganancias. Es posible que estas fuerzasno sean competencia militar para lasfuerzas convencionales de los EstadosUnidos o de otros países. Sin embargo.cuentan con una serie de ventajas ocapacidades locales que ponen enpeligro los intereses de democraciasliberales que son mucho más fuertes,incluso en algunos casos neutralizan lasventajas de éstas.

Los Estados Unidos y otras democraciastienen intereses en muchas regionesdonde estos nuevos actores y estrategiasson importantes. Ningún estado en lahistoria ha tenido tantos ciudadanos,propiedades y materias primas lo­calizadas en el extranjero como losEstados Unidos. Muchos de éstos estánen regiones ocupadas por estadosdébi les y actores no estatales noregulados. Además, estas regiones seusan como santuarios. zonas de servicioy tránsito para ataques dentro de losEstados Unidos y otras democracias.

Algunas de estas áreas también son deimportancia estratégica. Algunos de losgobiernos en estas regiones tienen opronto tendrán armas de destrucciónmasiva y son capaces de lanzarlasregionalmente o hacia América delNorte. Europa y Japón. En caso de quelos Estados Unidos u otros países sevieran involucrados en conflictos

124 ROYGOOSON

regionales locales, estos gobiernospodrán amenazar con diferentes tipos derepresalias. Otros actores políticos noserán líderes de estados tratando deproteger los intereses de sus estados.Alcontrario, son líderes de tribus, clanes,feudos y criminales o una combinaciónde los mencionados anteriormente,muchos con poco sentido de re­presentatividad de los intereses de unaciudadanía sensible.

Las tecnologías modernas tambiénrepresentan nuevas oportunidades paradañar a los adversarios. Además delterrorismo convencional -princi­palmente bombas y pistolas- algunosactores políticos también se estáninteresando en lo que se llama la guerrade información, guerra cibernética yguerra de red. Esto puede incluirdisrupción física y el uso de operacionesde información en la guerra física.También se pueden usar sistemas deinformación en conflictos políticos de"baja intensidad". Las infraestructurascríticas de las sociedades más desarro­lladas -telecornunicaciones, transportes,sistemas financieros y de salud, porejemplo- son vulnerables a 10que algunoshan llamado "armas de disrupciónmasiva". Por ejemplo, el interferir conel aprovisionamiento de energía a losEstados Unidos, o el abasto de agua enuna región clave como la ciudad deMéxico, podría ocasionar grandesestragos. A medida que la fami-

liarización y experiencia aumenta, lasvulnerabilidades de las sociedadesliberales -para proteger a sus ciu­dadanos y propiedades en el extranjero,así como en casa- se van a hacer cadavez más patentes.

Probablemente los adversarios tambiénse den cuenta de que para desarrollar,proteger y usar efectivamente lastecnologías tanto de destrucción comode disrupción masiva se requiere de unainfraestructura secreta, es deci r,capacidades de contrainteligencia y deacción encubierta. La revolucióninformática ofrece oportunidades paraidentificar a quienes están desarrollandoestas técnicas, y también ofrece muchasoportunidades para esconderse yengañar. Es de suponerse que líderes deestados rebeldes, débiles, cuasi y microestados, los cuales representan casi lamitad de los gobiernos en el mundo, asícomo actores no estatales -etno­nacionalistas, terroristas y criminales­por sí mismos o en colaboración con otrosactores políticos, también tendrán lacapacidad para usar estos instrumen­tos. aa

El papel de la inteligencia

La política internacional está en mediode un gran cambio. Aún hay líderes,instituciones e instrumentos de lasociedad tradicional. Hay estadosmodernos liberales que generalmente

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acatan las reglas de Clausewitz. y haytendencias, valores e instituciones delperiodo tardío moderno operando encontextos locales. regionales y globalesque socavan el poder e influencia deestados y gobiernos. No será fácil desa­rrollar políticas y estrategias coherentesen esta era.

¿Cuáles son las implicaciones para lainteligencia en este aspecto?

Como se argumenta en este libro (yenotros)." los cuatro principales elementosde inteligencia -recolección, análisis,contrainteligencia y acción encubierta­tienen una relación simbiótica entre si ycon la política y estrategia en general.En tiempos de coherencia estratégica yde políticas, por ejemplo, durante la erade contención posterior a la segundaguerra mundial. la misión y prioridadesde estos elementos de inteligencianormalmente estaban definidas conmayor precisión y se asignaban recursospara su ejecución. Los elementostienden a operar simbióticamente,apoyándose unos a otros para alcanzarsus objetivos estratégicos. Aun cuandohay consenso para enfrentar a unadversario centralizado como lo fue elbloque soviético, este estado ideal decosas no siempre se logra. Como semostrará más adelante, existen diversasvariables o condiciones que afectan elfuncionamiento y efectividad de lainteligencia. En un periodo de cambio

global. inccrtidumbre y complejidad,como el que estamos experimentandoactualmente, es especialmente dificildesarrollar una inteligencia coherentepara lograr objetivos estratégicos. Loscreadores de políticas no siempresolicitan sus lineamientos de inteligenciacon claridad. Si esto ocurre, unaimplantación efectiva significaráreorientar o recalibrar los medios paralos fines deseados.

Los recolectores y analistas deberánentender las orientaciones de valores encompetencia de innumerables actores,así como las estrategias e instrumentosque usan. En ocasiones estos múltiplesactores operan en la misma región, aveces en otras regiones y a veces glo­balmente. El reto será determinar losobjetivos dc tantos actores y losinstrumentos que están usando, tantoabiertos como encubiertos para lograrlos.Ya sea que la estrategia de sus jefespolíticos sea coherente o no, se esperaque los recolectores y analistas seanticipen, si no es que predigan lastendencias en las amenazas y oportu­nidades para las polfticas.

La contrainteligencia y la accron

encubierta, como lo han hecho en elpasado. proporcionarán ventajas im­portantes a quienes las puedan usarefectivamente en servicio dc la política.así como de la recolección y el análisis.Las artes clandestinas no sólo serán

126 ROY GODSON

capaces de identificar amenazas yoportunidades, sino que también serviráncomo instrumentos de políticas yestrategias. Su funcionamiento puedeproteger a sus propias sociedades asícomo a sus sistemas de inteligencia deser penetrados y manipulados por otros,y proveer capacidades para debilitaradversarios y asistir coaliciones defuerzas amistosas.

Contra inteligencia

La misión principal de la contra­inteligencia es identificar, neutralizar yexplotar la inteligencia o la infra­estructura secreta de otros. Por sumisma naturaleza es una herramientatanto defensiva como ofensiva.Defensivamente, recolecta y analizainformación sobre la infraestructura deinteligencia y clandestina de adversariospara proteger secretos militares,diplomáticos, técnicos y de inteligenciay para proteger al Estado de serpenetrado, engañado o manipulado poractividades secretas de otros. Ofen­sivamente.Ia contrainteligencia ayuda aavanzar la estrategia y las políticas pormedio del conocimiento sobre lainleligencia del adversario y explotar susvulnerabilidades para debilitarlo o ma­nipularlo a favor propio. En realidad, sólolas burocracias de contrainteligencia delos estados liberales pueden ofrecer es­tos servicios de-fensivos y ofensivostanto dentro de su país como en el

extranjero. Las herramientas paraimpartición de justicia, diplomáticas,económicas y cullurales del Estadopueden trabajar con el servicio deinteligencia en ambas partes de estamisión de contrainteligencia. El sectorprivado también puede colaborar paraevitar la penelración y el aprove­chamiento de sus recursos. Pero sólo lacontrainteligencia, y particularmenteaquellas partes de la comunidad decontrainteligencia que operan en elextranjero, tiene la misión y las ca­pacidades para entender, defenderse de,y explotar la inteligencia secreta de unadversario.

Por ejemplo en las sociedades liberalesla impartición de justicia es reactiva, conbuena razón. Siguiendo al Estado dederecho, con frecuencia juega un papelimportante en la identificación decriminales profesionales, terroristas yquienes producen y hacen que proliferenarmas de destrucción masiva. Pero laprincipal responsabilidad o misión de laimpartición de justicia en las de­mocracias es arrestar y enjuiciarvioladores de las leyes criminales delEstado . Con excepciones, las agenciasde impartición de justicia no se enfocanhacia la violación de leyes extranjeras.Tienen poco ímpetu para de sarrollarcapacidades y conocimiento parapenetración a largo plazo y en altosniveles y para la neutralización deinfraestructuras secretas de adversarios,especialmente de organizaciones

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extranjeras, que puedan o no representaruna amenaza.

La impartición de justicia tambiénconduce sus asuntos principalmente aldescubierto y se supone que se apegaal Estado de derecho. Sus operacionesy resultados están sujetos al escrutiniopúblico. La información que los impar­tidores de justicia obtienen muy usual­mente tiene que presentarse públi­eamente en corte ante quienes estánsiendo procesados. La misión, entre­namiento, métodos, procedimientos ycultura no es la misma que la de quienestrabajan en las áreas de inteligencia ycontrainteligeneia, a quienes por loregular no se les pide que acaten lasleyes extranjeras y no operan bajo elescrutinio público. Esto no quiere decirque recolectores (investigadores) yanalistas de impartición de justiciahábiles, profesionales y capaces nohagan una gran contribución paraidentificar y neutralizar aspectosimportantes de empresas criminalesextranjeras, particularmente cuandoestán dirigidas a su propio Estado. Sinembargo, normalmente no tienen lamisión, capacidades, recursos y ha­bilidades necesarias para darle alcancea importantes alianzas secretas en laépoca contemporánea.

La contrainteligencia juega un papelparticularmente importante en respondera las complejas coaliciones que se han

desarrollado entre actores guber­namentales y no estatales. El ex-directorde operaciones clandestinas deAlemania (occidental) en el BNDrecientemente señaló que existecolaboración secreta entre líderescriminales y autoridades políticas enmuchas regiones estratégicas. especial­mente en lo que era la Unión Soviética. '"Quienes participan en estos nexospolítico-criminales emplean a muchosfuncionarios de inteligencia que trahajano han trabajado en esa área. para facilitar.fortalecer y proteger su relación. Por Jotanto, es extremadamente difícil que laimpartición de justicia fuera de la región.así como dentro de la región, penetreestas alianzas e infraestructurasclandestinas. Ha habido ocasionesconocidas en que agencias locales deimpartición de justicia, inteligencia yseguridad han sido penetradas por estascoaliciones político-criminules. Fun­cionarios honrados cn estas regionespueden estar informando a líderes osuperiores políticos que rorman parte delnexo pnlitico-criminal. Este experi­mentado exfuncionario alemán argu­mcnta que quienes están en mejorposición para identificar y analizar estetipo de retos son especialistas encontraintcligencia extranjera. Ellos estánmenos constreñidos y más seguros quela irnpartición de justicia local y ex­tranjera y los servicios locales de scgu­ridad. Ellos tienen la habilidad. co­nacimiento y capacidades necesarias

128 ROY GODSON

para comprender la colaboración secretaque se da entre actores gubernamentalesy no estatales extranjeros.

Similarmente, es muy difícil para laimpartición de justicia penetrar lasrelaciones entre criminales y otrosactores no estatales, como los gruposque usan la violencia para lograr susobjetivospolítico-religiosos.L1 vigilanciay penetración de estas relacionesusualmente secretas se hace dentro yfuera del país y con frecuencia enlugares relativamente inaccesibles. Lasladeras orientales de los Andes , el vallede Bekka en el Líbano, zonas delsudeste, sudoeste y centro de Asia queno están bajo ningún control real sonterritorios difíciles . Es muy difícildeterminar lo que realmente estáocurriendo cuando operativos y ca­pacidades de inteligencia de diversosactores estatales y no estatales seagregan a una mezcla de por sí secreta.Aún así, la identificación de actores, elentendimiento de sus móviles y laanticipación a las técnicas que usaránestas coaliciones, es uno de los retosclave que enfrentan las democraciasliberales en esta era contemporánea.

Aparte de ayudar a los recolectores yanalistas a identificar y proteger sussociedades de coaliciones adversarias ­función defensiva de contrainteli­gencia-Ia contrainteligencia usadaofensivamente puede tener aún mayor

importancia estratégica. Las demo­cracias liberales tienden a utilizar estaherramienta únicamente en tiempos deguerra o crisis. En tiempos de paz yprosperidad la tienen 'en la banca' y lospracticantes de contrainteligenciaofensiva raramente son animados oapoyados. Ocasionalmente, estados quese sienten amenazados usan esteinstrumento, como Israel por ejemplo.Actualmente, en los Estados Unidospuede haber un mayor incentivo parausar la contrainteligencia ofensiva. Lascoaliciones amenazantes actuales -cri­minales, terroristas y estados rebeldes­y las tecnologías que tienen a su alcanceson muy diferentes a los antiguos'enemigos' como la Unión Soviética. Lacontrainteligencia ofensiva podríaexplotar el conocimiento sobre infra­estructuras secretas del adversario paradesbalancear sus fuerzas y forzarlos adesviar recursos críticos para defen­derse contra ataques ofensivos deenemigos bien informados. La contra­inteligencia ofensiva también puedeservir para engañar y manipular a líderesde coaliciones hostiles, de la mismaforma que los gobiernos occidentales lohicieron en múltiples ocasiones durantela segunda guerra mundial y la del Golfo.

Más aún, ya que es difícil arrestar yencarcelar a líderes de coalicionesadversarias -nótese el número re­lativamente bajo de terroristas y líderescriminales encarcelados- es necesariotomar otras medidas. Así como lacontrainteligencia ha sido utilizada por

REVISTA DEADM1NISTR!\('JON PUHIJCA 129

democracias en varias ocasiones du­rante el siglo XX, esta puede ser utilizadapara enfrentar las amenazas másdifíciles de la era contemporánea. Apesar de que casi nada ha aparecidopúblicamente sobre este tema, los mediosde contrainteligencia (utilizados por unacombinación de inteligencia e impar­tición de justicia) ocasionalmente hantrastornado y socavado severamenteorganizaciones criminales en el he­misferio occidental. Los criminales sonfundamentalmente desconfiados uno delotro, con buenas razones. Para explotaresta predisposición, sembrar des­confianza entre criminales y sus aliadospolíticos podría hacerlos dedicar bastantetiempo evaluando situaciones e indi­viduos. Al asegurar bienes de un grupoy hacerle creer a éste que fuerondelatados o traicionados por otro, se des­viaron significativamente sus recursosy energía. Esta acción no detuvo a loscriminales más importantes del área, sinembargo, los debilitó y destruyó lacooperación entre algunos de losprincipales actores políticos y criminales.

Estas son tareas difíciles y peligrosas.Es necesario bastante cuidado, pIa­neación y supervisión -desde fuera delas filas de los operativos- para asegurarque los programas para evitar o romperel vínculo entre grupos políticos. cri­minales y terroristas sean efectivos ycoherentes con las normas de la sociedadliberal. Habrán riesgos. La violencia, elasesinato y otros crímenes capitales sonactividades de rutina para muchos de

estos actores. Podrá haber seriasreacciones. incluso mortales. sí sesienten amenazados. Pero las alter­nativas -permitir el desarrollo derelaciones de cooperación entre ma­leantes que usan técnicas que amenazancon destrucción masiva o disrupciónmasiva y que atentan contra los dere­cbos humanos, la vitalidad económica yel gobierno democrático- tampoco sonmuy atractivas.

Acción encubierta

Una acción encubierta es el influenciarcondiciones y comportamiento en formasque no pueden ser atribuidas al auspi­ciador de tal acción. La acción encu­hierra y la contraintcligencia pretendenmanipular y controlar adversarios. Perouna de las principales diferencias es quela acción encubierta normalmente estádirigida a actores fuera del ámbito de lainteligencia. mientras que la contra­inteligencia está apuntada haciaoperativos de inteligencia adversarios ysus directivos políticos. La acciónencubierta busca influenciar valores.instituciones e instrumentos más abier­tos. Tamhién puede dirigirse haciaactores estatales y no estatales.

La historia de la acción encubiertadurante el siglo XX, por lo menos en lasdemocracias liberales. ha sido muyvariada. Se pueden encontrar tantograndes triunfos como grandes derrotasen abundancia. Indiscutiblemente con-

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troversiales en la mayoría de lasdemocracias liberales, algunas hanestablecido complejos mecanismos desupervisión para la acción encubierta afinales del siglo XX con el fin deasegurar que sea usada por el Estadode manera consistente con los valoresdemocráticos, y sólo en parte paraasegurar que esté siendo usada en formaefectiva.

A las democracias liberales sueledisgustar el uso de la acción encubiertaen tiempos de paz, optando en su lugarpor influencias abiertas. En los estadosdonde actualmente se asignan recursosy se mantienen mecanismos tales comoel Fondo Nacional para la Democracia(EU), la Fundación Westminster (ReinoUnido) 'Y las fundaciones partidistasalemanas, para promover los valoresdemocráticos, el Estado de derecho y eldesarrollo económico en otras regiones,hay quienes dicen que los mediossecretos no son de mucha utilidad y sítienen muchas desventajas. Sin embargo,se pueden vislumbrar muchas cir­cunstancias donde la acción encubiertaes una útil herramienta adjunta ocomplementaria para instrumentosabiertos. Como regla general, la acciónencubierta es útil cuando los mecanismosabiertos dañarán a los beneficiarios dela acción o asistencia encubierta, y a suauspiciador. Tanto en las guerras comoen la paz, y en el área gris entre ellas,surgirán muchas oportunidades para

dañar coaliciones adversarias y pro­mover intereses de coaliciones amis­tosas, siempre y cuando el auspiciadoro el beneficiario directo y los operativosde actividades específicas no seanreconocidos. Como se discutirá en ellibro, babrá ocasiones en que se reque­rirá una cobertura profunda. En otrasun barniz superficial será suficiente.

Para ejemplificar, parte de una campañapara reducir la influencia transnacionalde terroristas, proliferadores y otros tiposde criminales y sus aliados políticos seríaexponerlos públicamente. Por ejemplo,si se volviera de todos conocido, ba­sándose en hechos, que una persona,grupo o causa estuviese involucrada enalgo considerado generalmente como uncrimen contra la humanidad o comovandalismo internacional, es muy pro­bable que la persona o grupo quedaríanexpuestas a gran escrutinio e inca­pacitadas para actuar como antes. Sifuese expuesto que líderes etnonacio­nalistas, revolucionarios o religiosos usanel crimen deliberadamente (tal como eltráfico de drogas, mujeres, niños ymaterial radioactivo), se volverían parias.Muchos estados y cuerpos internacio­nales los condenarían y sería muy difícil,tanto para ellos como para sus familias,obtener visas y viajar o hacer negocioscon bancos y empresas legítimas. Supropaganda no sería tomada en cuentao sería desacreditada; se les haría másdifícil operar eficazmente.

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Hay ocasiones en las que es posiblelograr esta exposición en forma abierta.Sí un gobierno sostiene públicamente queuna persona o grupo ha cometidodeterminado acto y usa la informaciónque recolectó en forma abierta oclandestina para sustentar el hecho, esopuede ser suficiente para minimizar elcomportamiento. Eso tiene ventajas ydesventajas. Una campaña de expo­sición abierta, tal vez coordinada con unacampaña pública, tendría varias ven­tajas. Permitiría la difusión deinformación condenatoria sin indicarquién y cómo se obtuvo para respaldardeclaraciones generales más abiertas ola negación de visas, etcétera. Aúncuando no hubiese una campaña abierta,en muchos países la difusión de libros,artículos o videos que contengan infor­mación veraz que sustente el hecho quedeterminado grupo o político estáconscientemente involucrado en y sebeneficia de, digamos, el crimenorganizado, puede tener un impactosignificativo en la reputación e influenciade la persona, grupo o causa.

Ya que es muy difícil conducir efec­tivamente una campaña orquestadaapoyándose exclusivamente en mediosabiertos, sólo raramente es posibledesarrollar una coalición gubernamentalcuasiglobal para hacerlo. Por lo tanto,una campaña abierta, emanando de unao dos capitales, parecería ser, y por lotanto sería, la preocupación de uno o dos

gobiernos 'acechando' determinadosextranjeros. Estos blancos. frecuente­mente con contactos políticos hienposicionados, también emplean abogadosy especialistas en relaciones públicasabiertas y clandestinas que tratarán desocavar los cargos. Además. para hacercreíbles los cargos y para sustentar lacampaña, en un proceso legal el gobiernoestará tentado o presionado para di­fundir información que ponga en peligrosus fuentes humanas o técnicas. Unacampaña así de abierta. también podríadesalentar el reclutamiento de variosespecialistas y organizaciones del sectorprivado. Habrá algunos en el sectorprivado que se sientan alentados por lasdenuncias abiertas sobre los perpetra­dores y la información proporcionada.Muchos otros. particularmente grandesinstituciones dentro y fuera del país, nodesearán cargar con los problemaslegales potenciales (por ejemplo,demandas por difamación de honor porparte de los perpetradores), el seretiquetados como instrumentos o sir­vientes del gobierno de los EstadosUnidos, o ser blanco de amenazas derepresalias por parte de los perpetra­dores. La reputación y la sombrillamilitar de Washington puede serimportante en algunos contextos, sinembargo, hace poco por proteger -po­lítica y psicológicamente- a actoresextranjeros no gubernamentales. Laasociación directa con el gobiernoestadounidense podría representar unadesventaja.

132 ROY oooso«

Finalmente. una campaña encubiertapodría limitar la exposición de ungobierno ante problemas legales. LosEstados Unidos no tendrían que arries­garse a ser involucrados en el procesolegal por los perpetradores en losEstados Unidos. por ejemplo en unademanda civil, o en otros países . Tam­bién si ellos lo deciden. en determinadomomento. entablar juicio contra losperpetradores, el gobierno pudiera estaren una posición delicada por la detalladainformación que ha admitido en el debatepúblico.

Indudablemente existen riesgos re ­lacionados con la opción encubierta. Elgobierno podría estar equivocado sobrela culpabilidad de un criminal , quien nocontará con los medios suficientes pararesarcirse una vez que se ha hecho eldaño a su reputación. Para minimizareste riesgo se puede adaptar una super­visión especial a programas diseñadospara debilitar adversarios mediante laexposición pública." Los lineamientos.procedimientos y técnicas generalesutilizadas pueden ser reportadas acuerpos de supervisión de los poderesejecutivo y legislativo antes y duranteestas campañas para minimizar erroressobre culpabilidad y para asegurar quelas medidas tomadas sean consistentescon los valores de las sociedadesliberales.

También existe el riesgo de venganzapor parte del blanco. Podría ir tras losadministradores de la campaña y aque-

1I0s involucrados en ésta. Indudable­mente, periodistas y otros han sidoblanco y han sido asesinados en múltiplesocasiones, pero por lo general sin teneren cuenta si formaron parte de algunacampaña abierta y encubierta

Finalmente existe el riesgo de que lacampaña encubierta sea expuestapúblicamente. Esto no representaría ungran problema si se cuenta con laspruebas suficientes para demostrar laculpabilidad. si las técnicas empleadasen la campaña fueron consistentes conlos valores democráticos y si existe elconsenso polít ico sobre los objetivos delprograma . La exposición de unacampaña encubierta generalmente esperjudicial en el corto plazo. pero laprobabilidad, riesgos y costos de talexposición son mínimos si los programasencubiertos son consistentes con lasperspectivas públicas de la amenaza, sise siguen en forma adecuada losprocedimientos de autorización parallevar a cabo esta acción encubierta y silos métodos utilizados no violan losestándares generales de decencia. Comose argumenta en este libro, talescampañas de exposición han sidoexitosas en el pasado en muchoscontextos políticos, por ejcmplo, paradesacreditar a oponentes políticos porsu afiliación con violencia, extremismoy actividades de inteligencia de go­biernos hostiles.

Esta ejemplificación de cómo la acciónencubierta, y la previa discusión de cómo

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la contrainteligencia puede ser adaptadaal ambiente contemporáneo, no pretendesugerir que la seguridad puede serincrementada principal o exclusiva­mente por medio de las artes clan­destinas. De hecho la tesis de este libroes que sólo en muy pocas ocasiones haocurrido esto. Sin embargo, a pesar deque las artes clandestinas son públi­camente etiquetadas como "trucos su­cios", las democracias liberales comolos Estados Unidos, excepto en crisis oen tiempo de guerra, han sido renuentesa hacer lo necesario para usar estosinstrumentos estratégicamente. Paraque esto pueda lograrse en la complejaera contemporánea de política in­ternacional, tendría que haber unconsenso -dornésticamente y preferi­blemente entre democracias- sobre loselementos básicos de la amenaza y lautilidad de estos instrumentos. Además,sería prudente asegurarse que estastécnicas sean regidas por lineamientosconsistentes con valores liberales y queexista una supervisión para asegurar elcumplimiento de las reglas y paraasegurar la efectividad.

Conforme se desarrolla este consensoestos instrumentos clandestinos tambiéntendrán que ser integrados dentro de unapolítica general. (Si no existe una políticageneral es muy poco probable que losinstrumentos clandestinos por sí mismostengan un impacto importante.) Aunasumiendo consenso y política integrada,

para que estos instrumentos seanefectivos también es necesario contarcon una 'infraestructura' secreta yefectiva de contrainteligencia y acciónencubierta, descrita en capítulossubsiguientes. Profesionistas de tiempocompleto y efectivos de medio tiempotendrán que ser reclutados, capacitadosy apoyados, tanto material comopsicológicamente, conforme realizaneste trabajo. Como lo demuestra lahistoria de las democracias liberales,muy frecuentemente estos adminis­tradores y especialistas no son buscados,capacitados adecuadamente y rccorn­pensados. Por lo tanto no tiencn lapreparación ni la inclinación paratrabajar por largos periodos en estasáreas. Sin embargo. algunos han estadotan motivados y estimulados por estetrabajo que estaban preparados paraasumir los riesgos -físicos, políticos ypsicológicos- y renunciar a salarios ypromociones. Como se discute en estelibro, su involucramiento en las artesclandestinas, en especial la contra­inteligencia, con frecuencia los pone endesacuerdo con sus colegas dentro desu organización quc los consideran cornocontraproductivos. Quienes ejercen lacontrainteligencia defensiva usualmenteson vistos como "frenos" y "arras­trapies" quc estorban a ávidos reco­lectores quc son recompensados porreclutar agentes u obtener secretos delos adversarios. Hay ocasiones en lasque se justifica esta crítica. Sin embargo,

134ROY GOOSON

postmortems de operativos fallid osdemuestran que hubieran tenido éxito sise hubiera usado la contrainteligencia enforma más prudente .

Los especialistas en contrainteligenciaofensiva y acción encubierta, tienen unacarga adi cional. Están expu estos ariesgos específicos al tener que lidiar conlas áreas grises, ya que son suscep tiblesde ser malin terpretados por los in s­pectores o superv isores polític os dentrode sus propios gobierno s. Estos ex ­cepciona le s ofici al es de contrain­te lig en c ia y acc ió n en cubierta quepiens an estratégica y ofensiv amente,tienden usualmente a ser poco s, es­pecialmente en tiempos de paz cuandola calidad de vida, en lugar de la vidamisma, es lo que generalmente está enriesgo. Como resultado de ir nadandocontra la corriente, no les será difícil aJos adversarios identificarlos y diri giroperaciones ofensi vas contra ellos. Nocaus aría sorpresa que los adversar iosintentaran neutralizarlos al decirl es quequienes están a cargo de los operativosofensivos están " tras ellos" y que algúndía serán blanco de venganza: " tal vezno sepas cómo y cuándo " pero existeuna amena za velada que será usadaalguna vez. Es muy poco probable quefuera del ámb ito de esta profesión estascomplej as ecuaciones sean visibles.

Si las democracias están para protegere impulsar sus intereses en la compleja

me zcl a de soc iedades trad icion al es,modernas y modernas tardías, no sólovan a necesitar un consenso subyacenteen su política y una estrategia, sinotambién programas abi ertos y encu­bierto s diseñados para lograr resultadossignificativos, y la infraestructura paraa llevar al cabo estos programas. Si loha cen , las artes c lande sti nas bie npudieran ser cartas de triunfo en el iniciodel siglo XXI.

Nota s:

I En las ciencias soc iales sería más indic ado usar el térmi no" o rie ntac ió n de vat or es" . V~, Flore nce Ro c kw oodKluckhohn, ed ., Variat klns In Value Omnlation (Evanston ,IL: Row, Peters on . 196 1); Cl yde Kluckhohn, Edward eTolman, el. al., en Talcott Parsons y Ed ward A. Shils. eds ..Towa rd a Gt'nenl Theory of Adlnn (Cambridge. MA:Harvard Univer sity Press. 1951) ; Harold Dwignt Lasswetl.Powrr and Soclel)' : A Framework lor Pollt k al Inqu lry(Londres : Routledge y K. Paul. 1952).1 Sobre e l su rgim iento de las act itu des mod er na .. y lastransformaciones modernizadoras ver Alex tnke tes y DavidS mith. Becomíng Modern: Ind ividual Chenge In Sh:Devdopir'lg Countn es (Cambrid ge. M A: Harvard UniversityPress. 1974); Daniel Lerner, The Pe sstng of TradltionalSoc iet y: Moderniting the Mkldle Ea st (Glencoe, IL: FreePress, 1958); y Haim Geeter , TheSodal Origin'iorthe Modft11Mlddle Ea, t (Boelde r, CO: Lynne Rienner Editore s. 1987).l ExiMe una conside rable can tid a d de li te ratu ra origi naldlspunib le en ing lés de los e scritores más ramo sos . S ine mbargo. hay mucha más litera eura de autore s chinos. persas.árabes , turcos y de ot ros escritores q ue fuero n consejeros.practicantes y estud iosos del tema. La mayoría de estos textosno ha sidQ traducida al inglés rero existen sinopsis de estosescritos y refer e nci a .. a e llos dis pon ible s en est udio ssecundarios_El estudioso más import ante que reunió muchasde ea as referencia.. y que diferenció los enfoque s de la sociedadentre premod ema y moderna , E..tado e irs ellgencia es Adda B.Bozemen. ver Adda 8 . Bozeman. Pollues and Culture InInternationat Histo l1·, Segunda Ed ición (New Brcn swíck .NJ: Transact ion , 1994); ver ta mbi én Adda B. Boze men.S'rate~i~ Inlelllgence and Statenart (Washingt o n, OC·Brasseys. 1992 ). Para un compen dio de esc ritos en ch inosobre inteligencia en varios siglos ver Ralf O. Sowyer. TheTaoorSpy('ran (Boulder, CO : westvicw Press, 19(8), tambiénFrances ljvornik . Ortgtn s or Inlelli~ence Serv kes (NewBrunswick, NJ : Rotgers Univers ity Press , )<)74).

REVISTA DEADMINISTRACI()N PlJHUCA 135

4 Sun-tzn. The ArT of wnr (El arte de la guerra). traducid" porSamuel B Griffith (Nueva York: Uxford Universíty Press.1%3).\ Kautilya. Kautilya'" Arhasastra, 8va edición. traducidopor R. Shamasastry rMysore: Mysore Print and PllblishingHouse. I%7l, capítulos XI. XII. XIII YXIV" Nizam al-Muik. The Hook of Govt'rnrnent. or Rules rorKin~s, traducido por Hubcrt Darke (Ncw Haven, el": YaleUniversny Press. 19(}O¡, pp. 6fj·l)1

J Las camctertsticns más importantes de la gobernac-iónveneciana se describen especialmente en Bozeman. StrategtcInlelfigence and Slall'craft. pp. 41"4-498 Y en CurrenMattingty Renalssance Diplomacy (Nueva York: Russcl yRussell. 1970), capítulos XXIV y XXv.I Para descripciones del protocolo diplomático de las tribusindfgenas. referirse a las narraciones de sus contactos ton loscolonizadores en la obra de Wi!liam Hickfíng Prcscotr,Hlstory orlhe Connuest ofPem: wilh a r~lImlnary Vle\\' ofthe Chilizalion of Ihe Incas (Boston: Phillips, Sampson y\0., 1857): Bartolomé de las Casas, Las Antl~llasGentes delPerú (Lima, Perú: Librería Impre-ntaGil. S. A., 1939)9 Para una breve discusión sobre las fuentes conternporaneasde recolección ver Michae! Herrnan(quien fue alto funcionariode la inteligencia británica), Intelllgence Power In Peace andWar (Nueva York: Cambridge Universlty Press. 1996). Antesdel siglo XX ya habta algo de recolección técnica,específicamente señales de humo y fuego y la creación ydecodificación de claves10 Un clásico sobre la historia de la teur í a de laautodeterminación y sus efectos sobre el orden tradicional seencuentra en la obra de Alfred Cobban, Natíonal Self·Üetermínation (Chicago: Chicago lIniversity Press. 1948)Ver también Robert H. Jackson, Quasi-Slates: Soverejgmy,Inlernallonal Relalions, and the Third World (Cambridge,Reino Unido: Cambridge University Press, 1990). En 1mcapltulos 3 y 4 se describe el revolucionario impaclo de lasnociones de autodeterminación en estados previamenlecolonizados. Ver también Karl Deutsch. Narion Buifdil18(Nueva York: Atherto" Press, 1963): y Gianfranco Poggi.The Stale: its Nature. Development. and Prospects (Stanford.CA: Slanford Univer;ity Press, 1990)11 Para un tratamiento general de los diferentes grados deaceptación del concepto de Estarlo-nación moderno. verBarrington Moore, Sodal Orlgins nf Oictatorshlp andl>emncracy: Lord and Peasant in the Making oflhe ModernWorld (Bmlon: Beacon Press. 1966); Dankwart A. Rustow.A World of Natlons (Washington, OC: BroflkingsInstitution. 1967): Rupert Emerson. Fronl Empire lo Nalion:Ihe Rise lo Sel(-Assertion oC Asian Dnd Arriesn Peoples(80ston: Beacon Press. 1962): y Martin van Crevcld, Tlle Ri,leand DI'c/ine (~f /he Srare (Cambridge, Reino Unido:Cambridge tJniversily Press, 1999), pp. 264~335

!l Martin van Creveld, The Transformalion of War (NuevaYork: Free Press, 1991), pp. 33-(}2.

1.1 Martin Van Creveld destaca, en The Transrormation or

War, que la mayorfa de las luchas violentlls de la época de lapostguerra eran guerras internas o anlicoloniales. En estosconnictos la trinidad se debilitaba o incluso en ocasiones se

abolía. No hay una tustoria general soble el uso de lainteligencia en estos conflictos. sin emhflrgo existen epi~odios

y artrcujos sobre asrecto.~ di:- inteligencia en algllnn~ de: e,~'n~

conñictos. Ver por ejemplo lac revistas: IlItelli~en('e andNational Securttv. y The .101lrnal of InteJliJ:encf' andCounterintrlli~ence.

,. Roy Godsun. "lntelliJl:enre and National ,"ccllrily" enRichard Shultz. Roy (Iodson y Gcorgc Qucsrer. eds., ,"el'1ITit}'Sludles for the 21" Cemnry (Washington. IX': Brassey's.1(77) pp. 3~.l-.l'i.l

l' Francis Fu"uyama. The Flirt ofHi!';tory and the Last Man(New York: Free Prcss. 1(92)1" Samuct P. Huutington, thc Clash of Ci\"i1izlIlions and tbcRemaking of World Order (Nueva York: Simon and xtnrster.I 99(})

'7 Benjamín R, Barher.Jlhad vs. McWorld (Nueva York:TimesBooks. 19(5)" Roben Kaplan. "Thc Coming Anarchy." Tbc Atlanr¡cMonthly 271 (Febrero de 1994). pp. 44-4h: ver también RobenD Kaplan. The Ends orthe Earth: a Journey al the nawn orthe 20'~ Ccnlury (Nueva York: Random House. IlJ9(,lIQ Estados Unidos ha sido quien más ha tratado de identificartendencias de la política mundial y sus implicaciones para lasegundad. ver por ejemplo los informes anuales que elPresidente emite titulados "A National Stratcgy for a NcwCenturv" (Washington. De: Casa Blanca, Oficina dc lPresidente de los Estados Unidos. 1997 y 199RI. El Directorde la Agencia Central de Inteligencia y el Director de 111Agencia de Inteligencia de la Defensa también han enviadoalgunas evaluaciones plihliras anuales al Con¡,!reso en losaños recientes que reflejan preocupaciones similares Jefes deestado de rahcs que integran el G·R como tlefmllt Kohl. TonyBlair y Bmis Ycttsin también han expresado puntos de vistapare eidos Varias organizaciones gubernamenlaksinlcnlllcionales ((Xii) también han confirmado esta lendencia.entre éSlas la CSCE. Ver "CSCE $ummit Seeks New Ta~ks ina Changed World." por Gregor Meyer. De/lt,rd.e Prf',Ue­Agenrur (2 de dirie'l1hre de 19941, Inlemational News. Vertamhién los comenlarim de hienvenida que el Presidente deBrasil Fernando l!enrique Cardo!'u hizo en la cumbre Elf­América Latina. "Brazilian Presidenl Opens Latin American·EU Sumlllit in Rio de Janeiro" en RBe SI/miliar.\" IIr Wor/d

Broadn/St,\· UD de junio de 1999) de la R..dio Nacional daAma7,onia, Brasilia. en portugués.,n Diversos autores identifican este tema emergente: Yale HF('rguson y Ril"hard W. Manshach. Polilies: AUlhoTU~¡.

IdenUties. and t:han~e (Columbia. Se: Univerliily of SouthCarolina Press. 1996l;James N. R(l~('nau.A'(/nf!.l"e DOllleJIÚ

Fnrt'ign f'mnlier, F:"plorin~ (;overnance In a TurhulenlWorld (Cambridge, lJ K.: Camhridge Universil)' Press, 1997J:Thomas Risse-Kappen, ed. Drln~lnJ: TransnationalRelalinns Back In: Non-Stale Aclors, Domeslle Slruclllres.and Inlernalional In.~lIlulions (Nueva York: CambridgeUniversity Press, 1995); Da\id Bobrnw. ed .. llllrrnmi"nn!Srudie,\ Rfr;e'll': ProSpttts ror Intl'tnatinnal Rtlalions:Conjectures abolll (he Next I\lillennlllm (Malden. MARlackwell PulJlishing, 1999): y Victor D. Chao "A~se~sing

the Imp:lCl of (~lohllli7<ltinn on Ihe Study Ilf 'n1NnalionalSecurity," en el próximo Journsl of Peacf' Reseanh.

136 ROY GODSON

:1 Peter F. Klaren y Thomas J. Bossert, eds., Promjse ofDevetopment: Theertes of Change in Latln AmerlcalBoulder, eo: Westview Press. 1986); y J. Samue1 Valenzuelay Arturo Valenzuala, "Modemization and Dependency:Alternarivc Pcrspectives in the Study of Latin AmericanUnderoevelopment, '" Comparallve Polltic5 (Julio 1978), pp..~35-S56.

'! Alan Swingewood, "Theorizing Culture: Weber, Simmelmd Social Acrinn," en Alan Swingewood. Cultural Theory"'nd the Problem uf Modernlly (Nueva York: Sto Manin'sI'ress. 1998), pp. 22-52. Entre quienes han intentado mediramhios en valores se incluyen: Ronald Inglehart, The Silent

¡{notulion: Chall2lnR Values and Pollfleal Styles Amongwestem )'ubllcs (Princetcn. NJ: Princeton llniversity Press,1977): Ronald lngtehart. Modernlzallon andI'ustmodernh:atlon: Cultural, gccnomíe, and PollticalChenge In 43 Socíenes (Pnnceton. NJ: Pnnceton UniversityI'rcss. 1997); Roben D. Putnam. Rohert Leonardi y Rañaellay Nanetti. I\.h.klng Democracy Work: Civic Traditlons loModem Ital}' (Prínceton, NI: Princeton University Press,19'1); y Russell Hardin. One for AII: the LORlc or GmupCllnnlcl (Princeton. NI: Princeton Universlty Press. 199'1).Para una Interesante definición del postrnodemismo y susimplicaciones en las relaciones internacionales y en losestudios de seguridad, ver la monografía del diplomáticobritánicoRoberCooper, 'ChePost Modem State and the WorldOrdt"r (Londres, Reino Unido: Demos, 1996)11 James N. Rosenau. Along the Domestic·ForelRn Frontier:Ex:plorin~Gcvernance In a Turbulent World (Cambridge,Reino Unido: Cambridge Univcrsity Prese, 1997).

':'Johan Leman, eJ .. The I>ynamics of F:mli!l"~lng Ethnldtic!'l:'Immlgnint ,nd Indigenom. Ethnogenesls lo Confrontation(Nueva York: Petcr Lang, 1998); Richard G. Fax y Orín Starn,ed~., 1kt"'een Rn;lstance and Re"olutionlO:Cultural Pollllcsand Social Protesl (New Bnmswick NK: RUlgers UniversityPres~, 1997l: Faye Ginsburg, "FlOm Lin'e Things. Big ThingsGrow," en Fox y Stam, Bdween Resistance and Revolutiun,pp. 118-144: y Eleanor Leacock y Richard Lee, Poli/in a¡¡dHistol'Y in 8and Socierie.\' (Cambridge, Reino Unido:Cambridge Universily Press, 1982). en e~peciallas pág¡na~

307-490. Para más infomación sobre el Movimiento del CuartoMundn, ver la página del Cenler for World lndigenous Studiesen-.htpp:llwww cwis org/fourthw.htmll~ Ver por ejemplo: Benedict Anderson, Ima~lned

Communltles, Edición Revfsad~ (Nueva York: Verso, 1991);Thomas Hylland Erihen, "Formal and Informal Nationalism."Joumal of F.thole and Racial Sludies '6:1 (Enero 1'(9),pp. 1-25; Charles KlIpchan, ed., Natlonalism andNationalltles in Ihe New Entnpe (Ithaca, NY: CornellUniversity Press, 1995); Ted Robert Gurr, Minorities ar Risk(Washington, DC: United States Institule of Peace Press,(993); y Ted Robert Gurr, "People Agaiost States:Ethnopolitical Confliet and the Changing System,"International Studles Quarterly 38 (Septiembre (994), pp.347-37/" Par¡¡ptoYl'cciones del panorama mundial d:tdn el potencialdel regionalismo para reacomodiu el orden mundial ver ZalmayKaha1illad e lan O. Le,sser, SoQrces of Connlct in Ihe 21"Crnlury: Regkmal Fulures and U.S. Stratrgy (Santa Mónica,CA: Rand C'orporation. 1998); Edward D. Man~fieid y HelenV. Milner, "The New Wave of regiona1i~m," 'ntemalional

Organlzatlun 53,) (Verano de 1(99), r'p. 589·627. Sobre elimpacto del regionalismo en Rusia, ver Martin Nicholson,'Iowards a Russla orthe Regions, Adelphi Paper 330 (NuevaYork: Oxford University Prcss, 1999).~J Sobre la etnifjcación, referirse a Jonathan Fnedman. CufluralIdentlly and (;Iohal Proeess (Thousand Oaks. CA: SagePublications. 19Q4), p. 234; Richard W. Mansbach. TheGlohal Punle (Bostoo: Houghton Mifflin, 1997): y John T.Rourke.ed., TakingSides: (]ashina \'iewson CnntroverslalIssues In World Politics (Guilfor, CT: Dushkin PubtishingCo., 1998)1~ Para una perspectiva general sobre el lema demsmnpofitalli.fllw referirse a: Akhil Gupra y James Pergcson."Beyond 'Culture': Space Idenuty. and the Polines ofDifference." Cultural Anthropol~y 7, 1 (19(2). pp. 6.23~

Michael Featherstone. ed., Global Culture; Nattonattsm,Globalbation, and l\1odernity (Londres, Reino Unido: Sage.1990); Bruce Robhins, Secular vocatíons: Intellectuals,Proressionallsm, Culture (Londres, Reino Unido: Verso,1993); y Bruce Robbins. Feelin~ Global: 'ntemalionalisrnIn Dlstreq (Nueva York: New York University Press, 194:19).Para una perspectiva periodística sobre el cosmopclhamsrnocontemporáneo ver por ejl'mp!o: Thomns L Frjedrnan, TheLexus and tite Oll'l'eTree (Nueva York: Penar, Straus& Gnoux.1999); y Robert Kaplan. An Emplre Wllderness (Nueva York'Randorn House, 1998). Para estudiosos escépticos delcosmopolitismo. ver Louisa Schein. "Forged Transnationalityand Oppositional Cosmopclitanism," en Michael Peter Smithy Luis Eduardo Guarnizo. eds .. TransnallonalllOm fromBelow (New Brunswick. NJ: Traasacuon Publishers. 1998),pp. 291-313; y Pheng Che ah y James ('1iffOld, "Mixl;d¡-;'eelings," en BfUl:eRobbin~, eds., Cosmopolitl("l;: Thinkin~and FeellnJ:; Beyond Natlon (Minneapoli~, MN: Univer~ity

of Minnesola Pre~s. I99R), pp. 362-370.1'l Sobre la fi1o~offa y polflica del decon~tmctivismo, ver porejemplo: Michel Foucault. en Colio Gordon, ed., Pm"'pr/Knowled.-:e: Selecled Inlenlews and Olher WritinJ:;S,1q72­Iq77 (Nueva York: Paotheon Books, 1980); y Richard Rony,Philosnphy and the Mirror of Nature (Prioceton, NJPrinceton lJniversity Press, 1979). Para fuentes ~ectlndarias,

ver Andrew Ross, ed., Unh'ersal Abandon?: The PoliUcs ofi'ostmodemism (Minneapolis, MN: Mineapolis UniversityPre~s, 11)98); Rqhert lIo\1inger, Poslmodernil;m and IheSocial Sdenreo: A ThemalicA.pproach(ThousandOah.CA:Sage Publications, 1994J.Para cómo el postmodemismo puedee~tar afectando 'as relacione~ internacionales, ver: Robert 1.l3eck, Anthony Clark Arend y Rohert D. Vander Lugt, eds.,"The New Stream," Inlernatlonal Rules: Approaches froot.nlemational Law and Intemalional RelalloM (Nueva York:Oxford Universily Press. 1996), pp. 227-252.10 Potra una discu~i60 sohre el impacto económico de laglohalización en el Estado. ver Geoffrey Garren, "GlobalMarket~ and Nationa! POlilics: Lollision Course or Virtuous("irde?," Intrrnational Organlzatlon 52,4 (Otoño de lQ9R),pp. 787-824; Ahm Scoll. ed.. The L1mlts of Glohallzatlon:Case" and Ar2l1ml'nts (Nueva York: Rllutledge, 1997); yMichacl Peter Smith y Luis Eduardo Guarni1.O, eds.,Transnaliooallsm from Below (New Brunswick, NI:Transac\ion Pub\ishers, 1998).Sobre el impacto económico de la glohali7.aci6nen el Estado,ver Dani Rodrik, nas Globallzatlon Gone Too Fu?

REVISTA DE ADMINISTRM'I()N PUBliCA

(Wa~hingtoll,OC: In~litute for lmemarional Economics. marzo1997); Meren van Creveld, The RI!ieand Decllneofthe xtate(Cambridge, Reino Unido: Cambridge University I'rcss.1999): y Susan Slrange. The Retreat of (he Slalt': TheUiffusion nr Power in tbe World Ecnnorny (Cambridge, ReinoUnido: Cambridge University Press. 1996)Para un punto de vista contrario sobre el decreciente poderdel Estado, ver Gary 8urtless, Robert E. Litau Y Rnbert JShapiro, Wohophohla: Confronlin¡¡: Fears Aboul OpenTrade (Washington, DC: Brookings lnstuutiorr. 199Rl: yLinda wetss, Myl" oflhe Poweríess Statr (Cambridge, ReinoUnido: Polity Press. 19QR)," En la literatura sociológica y orgamznctonul de principiosdel siglo XXI se hace una diferenciación entre las il1sfitucionesformales jerárquicas y las redes Intonnares. Unos cuantos. comoHarold Lasswell. Herberr Simon y Kurl Deutsch aplicaronestas ideas a la política mundial. Uno de los recientes nodosde crecimiento en los estudios de relaciones internacionalesy seguridad se centra en el impacto del cambio social yeconómico en el contlicto. A pesar de que todavía es deductivoy especulativo. este señatn el papel de actores no estatafcs noformales y en especial el de los informales. Ver por cjrrnploJohn Arquñla y David Ronfcld. eds., In Alhena's C"mp rSantaMomea. CA: RANO, 1997). e.speci:J1mcllle la parte 111_'~ Charles W. Kegley y Eugene R. Willkopf, World Polltics:1'n'nd and Transformation (Nueva York: SI. Martin's Press.IQ81).VerUlIl1bién Cheryl Shanks. Harold K. Jacobson y JeffrejH. Kaplan. "(nertia and Change in the Consfellation 01Internalional Organi1.atinn, 19R1-1992." ',,(('rnlltÍflllo!

Or1(on;;aI;'1/I .'il),4 (Otoño de 19'J6l. rr . .'i9_1-627" Se pueden enconlrar evidencias de la pérdida Ot' n>ntrnlestatal por parte del Eslado-nación JlIoderno al examinar l:lstendencias en el mundo del (~omercio y de las fimmz:ls, elporcentaje del producto nadonal hrutn derivado de laactividad de las cOfJlOTaciones internadonales, el porcemajedel capital económico dentro de la economfa de lln E.stadoproporcionada por inversión extranjera directa y elsurgimiento de actividad financiera oJJ~,\hort' y mercados decuro· monedas, Para estados menos modernos, uno de losmejores indicadores de esta tendencia es el porcentaje de nujode capilal proveniel1te de fuentes externas al ESlado yespecialmente el rorcentaje de ese nujo de capital que provienede fuentes privadas. Referi~e a las discllsione.s sohre t:stastendendas en el Global Deve/r1[1menl Finance (Wae,hingtoll,OC: Banco Mundial, 1997), pp, J-9; Glopal Dne/0l¡ml'n/F¡f1ana (Washington OC: Banco Mundial. 1999). pp. :n-67:ver también Privare Capital Flo"s fo Ikveloplng Countries(Nueva York: Oxford UniversilY Press fur the World Bank.1997),.'4 De acuerdo con el Presidente (,Iinlon, las organizacionescriminales «sustraen hasta $750 billones de dólares al arln ti

la economía fomml. Esa cantidad excede el PNB combinado demás de la milad de las Ilaciones que se encuentr,m reunidlls eneste sahín (Asamblea General de las Naciones Unidas 1"Cmnentarios del Presidente de los Estados [lnidos a la Srsi6nno. 52 de la Asarn\1lea General de las Naciones Unidas, NuevaYork, 23 de septiemhre de 1997. Ver tamhién el Programa deDesarrollo de las Naciones Unidas. Human Iknlopment

Report (Nueva York: O'l(ford llni\'crsily Prcvv. IQ99\. r .'iror supuesto. es nurv dilkil calcular con pTl:ri~i(Ín el impactoeconémico del crimen or¡:,aniJado. Alglln(l<; ¡lCitdérni~.,s

c-audourridcnvc s v de oll'as nurinnalidudrv ven ('011

es~'cplieismo las cauttdades dadns IX'r los E~lad()s tinido, ylas Naciones Unidas." Jonas widgrcn. "Multihueral Co-opcrunon In CombatTr<llficking in Mi~r;UlI~ ¡md thc Role IIr Illlerll:llioll,l!Organivuuon-. ,. 1't'prl1dlJcilltl ('11 Trends in Ol'2alli7.rd Crime2.2. tlnvi('1Tl1l ,k 19<)(1), r (,7

,~ El G·H, en gt"neral, y los Est:lu(ls lTnidns, en rsrcciaf. hancstndo u 13 \',mgt'<ll'dia en reconocer la ¡lI1Wt\;II,1 de 1;1rnlanOl:ll:i,ín I"Il!ílieo-rrilllin¡ll. Ver. ro' ejemplo. "A (¡¡oh,,1Forum on ¡:¡ghting Conuption: Sakguanhng Inleglil\ .'\T1tongJustícc nnd Sccnritv Otrtc¡a!s." en donde el Vk'epres¡lielllcAlhat Gore fue ('1 anfitrión. Final Conference Report.washington. IJF ll)tN, en Trt'Uds in Orgautzed Crlme 5, I¡O/OliO de 191J1J). POIIn general la revista Trcnds in Or";llI1i;('{!

Criml' contiene arlÍl"lIlos cobre Ia cotnboracion polílicncriminal y Illedidas para rmnimizur esta tendencia., Un" de I\l~ nll'joH·.S recumenr-s ~obre eslas :l11K'na/a~ Sl'PUl'(1eencounur en el 1c~lill1"nio que el Directol t1<' la Agellt'l<l deInldigencia de Dctcnsa. Teniente Gcucrn! Parrick M. Hughcs."Global Threals and Chalkllge->: the Dccudc Ahead." Senadode los E~ladn~ tinillos. Conntc sobre Servicio- Arrnadnv.lIearin~ en Current and Futnre Worldwidt' Threal In theNafi()nal SrcuritJ of the llnítcd Slates, rchrcro dc 141)1)_ Olroresumen puede {'"nrolllr;II~(' en liS ('"mission on Nalion¡11Senrlitvl2l" ('cnlnlv. 'New Wor1d ('nming: AlllClirOlI1Sl'l'uritv ill Ih(' Twenl\Firsl Ccnllll\'· I.'i d(' SCJ'li('mhre de'lj'IIJ. (!l!lV:!h~'w-"'''JI\S~.J;!HjB.gwl-'~I':~tl.:!\'_~-»lliLrol1lil],¡U

l1~wJltLd...J;:~llt1~!i-&Jl!l!D.

" Para IIn resUlllelldc la pasl'rcli\a ('~I¡¡(I(lunid('nsesn/'lll' l;l~

,lIllcnMas artualc<;y anliripadils y par,! un reCtlllndmil·nlo tillehay Illucho por hacer paln enfrenltlr el reto. ver nirecHlr delCentro N3cional de Prn!t'cci,'Ill de Infraeslrllcl\lra del FA!.fl,firhad V:llis."cm'ing. Senado (!L' t."Eslados linidos, ('omitéJudicüIJ. Suhcomilé dt· Tecnoklgi" y TcrrorislJ1ll. Wa~hinglon.De. octu!>re ó, 1l)()9, Vl'r lamhién Manin Vill1 Cn'\Tld, TheTran..formation orWar ¡NueV¡1 York: Free Prt·". 19')1J-Par:1un ejemplo de /1f'/\l"¡//' !IOI1lÜ'I/. D..\id RtlnfcltlL el. al, TheZapati<;ta Sodal Netwar in Mexi('(), (RANO: Sanla M(mira,California. ¡(NRI,.,Ver. rort~j('mpl{l. Ahram N. Shul~ky y (iar) 1. Srhmin. Si/miW(//:!:/I"I"'. Ullrlf'r.I'fllllrlill,li 1/1(' n.¡¡rld ur ¡lIlelli~(IICf'. 2daedición /W:lshinglon. D(': Br<lsscv\, lQ4.1),.. Volkcr Foert,,:h, Cnullh'rir;tdlll:l'IICe lo CfHlnlrrTransnalional Oq~aniTcd ('rime, Workiu!, (;10111" onOrganiled Crime (W;lshinglon. DC: NillinllaJ S¡¡¡llq!)Illtimnalion ('enler, i(J(J()1'< l>Csdcl:l dú:a.l;¡ lit' It,s sclemol. h,s ';stados tlnidirs h;m sid,.piollcros ('fl el estahlccirnierllot!e I,ISmet'OIniQTl(l\ más eXlensmde ~lJrt'rvi\i(Ín de inteligeneia, I¡mtoen la mma ejeculi\-a comoen la legislaliva_ Se ha ("'(Tilo poco sohl't' ~lIpel\'isi.ín e.1l'\lJ!i\·<1.CPIllO el tra\1ajn de In B¡rml de COII"cjeT<'s Preside-l1c;al,'~ par;lA,unlos de Inteligencia Extranjera y el Comité de Supervisilind(' Imcligencia. lIay, sin cmn<lrgo. na.~tanfe lileralUr<l sohremuchos aspectos de supervísi.in contemroníne¡¡ del ('on!!reso

Poder y seguridad nacional en una época decambio

Armando Martine; Pretelin *

Poder nacional

M éxico se encuentra en una en­crucijada histórica dentro de un

mundo en proceso de transformaciónradical.

El fin de la guerra fría y el proceso deintegración económica mundial nos hapermitido unir nuestro carro a la potentelocomotora compuesta por EstadosUnidos de América (EUA) y Canadáen un Tratado de Libre Comercio y elloestá ocasionando cambios en todos loscampos del poder nacional, que aún nohemos podido vislumbrar con claridad.

Si asumimos que México como todoEstado-nación, tiene intereses nacio­nales y si se me permite dividirlos enmarítimos, terrestres y aéreos, podríaintentar establecer límites a esterazonamiento diciendo que los interesesmarítimos de México son todos losaspectos inherentes a su seguridad ydesarrollo relativos al mar.

Somos socios de la primera potenciamarítima del mundo. Nuestro comercio,

scgLÍIl dicen las estadísticas, ha crecidode manera progresiva. Los negociosvan bien y el dinero fluye, pero poconos hemos detenido a pensar si esaasociación terminará por modificar laconcepción que México tiene de supoder naval.

La situación dc unipolaridad cstratégicahace quc EUA sea el país hegemónicocon intereses marítimos mundiales y lacapacidad económica necesaria paraposeer varias flotas navales quc puedenhacer acto de presencia simultá­neamente en los océanos y mares delmundo, sin descuidar sus mares na­cionales. Un ejemplo de ello son la la.flota que tiene como úrea de opera­ciones el Pacífico Norte, la 2a. flota enla mitad del Atlúntico N0I1e, la 6a.flotaen el Mediterráneo y la 7a. flota queopera en el Océano Indico: es decirEUA posee una armada global y tam­bién posee algo que es fundamcntal enel estudio del poder: la voluntad nacionalpara alcanzar sus objetivos nacionales.

. Director del Centro de Estudios Superiores Navales, México

140 ARMANDO MARTINEZ PRETELlN

México, a semejanza de sus socios an­tes mencionados,es un país bioceánico,pues tiene costas en el Atlántico y en elPacífico; sin embargo, su Armada adiferencia de ellos, se ha empleado paraejercer los derechos soberanos en elmar territorial y en la zona económicaexclusiva (ZEE), desarrollandooperaciones de patrulla y vigilancia decosta, de apoyo logístico, de pre­servación de la ecología, operacionescombinadas, operaciones de investi­gacióncientífica, de adiestramiento y deapoyo a la población civil en casos dedesastre. Las enumero para que se veaque nuestros intereses marítimos sondiferentes a los de nuestros vecinos delnorte.

TOdo parece indicar que los tres paísessomos como el agua y el aceite. Losprincipios que rigen nuestra política ex­terior son diametralmente opuestos a losde EUA; la autodeterminación de lospueblos; la no intervención; la soluciónpacífica de controversias; la proscrip­ción de la amenaza o el uso de la fuerzaen las relaciones internacionales; laigualdad jurídica de los estados; lacooperación internacional para el de­sarrollo y la lucha por la paz y laseguridad internacionales, no tienen na­da que ver eon la capacidad de esasnaciones, particularmente los EUA,expresada en sus recursos políticos,económicos, sociales y militares parainfluiren los acontecimientosmundiales,

sin embargo ¿qué nos deparará el nuevomilenio", ¿seguiremos siendo una Ar­mada casi costera? Se habla de unnuevo orden mundial que está enproceso de consolidación.

La vieja Europa en este siglo que estápor terminar, que ha sostenido dosguerras mundiales, en donde la sumatotal de muertos ascendió a variosmillones, hoy está "a partir un piñón"entre sus miembros en su casi integradaUnión Europea,permitiendoel libreflujode sus nacionales, afinando la aplicaciónde su moneda común, ensayando unapolítica exterior también común, comopor ejemplo, el ataque de la OTAN a laantigua Yugoslavia. En ese orden deideas la pregunta sigue siendo válidacuando nos referimos a la vigencia denuestros intereses marítimos para elnuevo milenio, sobre todo si tomamosen cuenta que países como España,Portugal, Grecia e Italia hacía muchotiempo que no recibían la luz de losreflectores y hoy son actores en esaobra que no terrnina de escenificarse.

En este mes la población del mundollegó a los 6000 millones y México estácasi en los lOO millones de habitantes,después de que iniciamos nuestra vidaindependientecon 6.2 millones y de queen 1910,no obstante la revolución mexi­cana, llegamos a tener 15.1 millones.Estos hechos son muy interesantes,pues en un siglo, apenas si aumentamosen 9 millones el total de la población.

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142 ARMANDO MARTlNF2 PRETELlN

Esto se vio reflejado, en su momento.en el Plan Nacional de Desarro llo encinco objetivos nacionales. que en formaresumida son:a.- Fortalecer el ejercicio de la sobe­ranía popular.b.- Co nso lida r un régi me n de co n­vivencia social.c.- Construir un pleno desarrollo de­mocrático.d.- Avanzar a un desarrollo social. ye.- Promover un crecimiento eco nó­mico vigoroso .

Difícil sería en un documento como estedescribir las acciones que el Estado harealizado para consolidar su proyectonacional; sin embargo. a manera de gufaenumeraremos algunas amenazas queperturban la seguriuau nacional:

a.- El narcotráfico sigue siendo, hoypor hoy, el principal mot ivo deco rr upción , derra ma mie nto desangre y pretexto para injerenciasextranjeras.

b.- Es imprescindible retomar accionespara hace r c umpli r e l orde nj urfdico y eliminar la impunid ad.Corrupc ió n pu ed e hab er e ncualquier parte del mundo. lo queno hay es impunidad.

c.- La transición a la democracia noimplica necesariamente una nuevaRepública ni un nuevo orden cons­titu cional. Las acciones de go-

bierno , cua lquie ra que este sea ,deben genera r seguridad y bie­nestar en la sociedad. Los actorespolíticos no deben j ugar con lossentimientos del " Méx ico bro n­co" .

d .- La fa lta de cre d ibi lida d de lapoblación en el aparato guberna­mental vuelve propicia la situaciónpara el empleo de técnicas de laguerra psicológica para alarmar.deso rientar y usar a las multitudes.

e.- El deter ioro de l sec to r agrope­cuario. el exceso de mano de obrano calificada y la carencia de em­pico bien renumerados demandaestudiarcondetenimiento el modeloeconómico nacional.

f. - El deterioro económico de algunossectores de la población tiene se­veras repercusiones en la sociedadpues provoca inseguridad urbana,prostitución, migración y narco­tráfico.

g.- Las fuerzas armadas siguen siendoempleadas para asuntos de ordeninterno, lo cual provoca malestaren algunos sectores de la poblaciónmexicana, por lo que la asignaturapend ient e es determinar la con­veniencia, factibilidad y aceptaciónde una polida nacional que relevea dich as inst itucio nes de tal esfunciones y éstas puedan dedicarseasí al cumplimiento de su misiónencami nada a la defensa exteriordel pafs.

Estado, soberanía y seguridad nacional

Leonardo Currio *

La formación del Estado

L a formación de los Estados na­cionales es uno de los episodios

más importantes de la edad moderna.Como lo ha descrito con claridad elhistoriador suizo. Jacob Burckhart, dosprocesos explican la emergencia de esanueva forma jurídica. política y militarque será el Estado: por un lado la rupturadel orden feudal y su incapacidad detrascender los intereses inmediatos delos barones feudales y por el otro laincapacidad de los poderes suprana­cionales -corno el papado y el empe­rador- para crear "órdenes nacionales".La combinación de estos procesos ge­neró las condiciones para que proli­feraran diversas formas de organi­zación política como la defensa de lasautonomías municipales. la formación deligas o alianzas con el papado. etcétera.Hubo, sin embargo. países que lograronforjar estructuras innovadoras des­tinadas a perdurar en los siguientes cincosiglos. Como bien lo señala el citadohistoriador del renacimiento, allí dondese logró frenar "ese egoísmo que hace

* Investigador del CEIlCH~UNAM

escarnio de todo derecho y ahoga engermen toda sana formación ... surgealgo nuevo y vivo en la Historia: el Es­tado como creación calculada y cons­ciente. como obra de arte".'

Si aceptamos la formulación de Bur­ckhart, tendremos que convenir queno sólo el Moisés o la dama del armiñoson creaciones cimeras del geniohumano; lo es igualmente el organizar ysistematizar una institución políticasusceptible de sobreponerse al nacientefenómeno nacional con el cual establece,desde su origen, un mutuo y enri­quecedor condicionamiento queengendrará una noción portentosa: elEstado-nación. La obra de arte esproductode uncomplejo procesoculturalque saca las identidades colectivas delos feudos y municipios al tiempo quelas decanta del genérico paraguasidentitario que ofrecían el imperio y elpapado, todo ello para permitir que "lonacional" emergiera como granidentificador interno y diferenciador

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REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PllBUCA 145

(nacional) basado en la creación de unejército. Conseguida la aspiración, elprimer reflejo es preservarla de losintereses y ambiciones de los otrospoderes nacionales, subnacionales 7 ysupranacionales, No es casual, como loexplica uno de los más calificadosconocedores del absolutismo, que elprimer impuesto "de ámbito nacionalestablecido en Francia, la faille royale,se recaudara para financiar las primerasunidades militares en Europa" Endefinitiva, el elemento emblemático deun Estado nacional es, desde su origen,su capacidad de defender y mantenersus intereses respecto a otros com­petidores. La existencia de soberaníascompetitivas entre sí, dotadas de capa­cidad de hacer la guerra para defendero proyectar sus intereses nacionales esel fundamento original del Estado.Maquiavelo escribía que un príncipe nodebe tener otro objeto ni cultivar otroarte más quc la guerra, el orden y la dis­ciplina de los ejércitos, porque éste es elúnico arte que se espera ver ejercidopor el que manda. 9

Esta rivalidad permanente entre quienesencamaban las soberanías de diferentescomunidades nacionales será el ele­mento distintivo de los absolutismoseuropeos y también el germen de suruina. Las guerras, que se convertiríanen el llamado "deporte" de los reyes.acabarían por minar el absolutismo alconvertirlo en una tiranía. De hecho, la

estructura de soberanías competitivas.como lo identificara Kant, es unincentivo permanente para la guerra. Losartículos propuestos por el filósofo en1795 cuestionan los pilares del Estadoabsolutista soberano. Consideremosalgunos:

a) "Los ejércitos permanentes debendesaparecer totalmente con eltiempo, "pues suponen una amenazade guerra para otros estados con sudisposición a aparecer siemprepreparados para ella"

Debe notarse empero que este golpe ala institución emblemática (el ejército)del Estado no cierra el paso a la forma"Estado nacional" ya que el autorconsigna dos artículos claramenteprotectores de la soberanía de los menospoderosos.

b) "que ningún Estado independientepodrá ser adquirido por otromediante herencia, permuta, comprao donación", y

c) ningún Estado debe inmiscuirse porla fuerza en la constitución ygobierno de otro pues ¿qué le daríaderecho a e1lo?'IO

La dicotomía entre poder y deber. entrefuerza y derecho. como péndulo entrela paz y la guerra entre las naciones estáabierta desde entonces. La cuestión defondo es. desde Kant hasta finales del

146 LEONARDO CURZIO

siglo XX, la misma, a saber: ¿cómopuede garantizarse una existenciasoberanade Estados que maximizan susintereses con un respeto a los otrosactores, si el poder por naturaleza esrelacional?"

En efecto, como lo han sugerido losrealistas "la políticainternacionalimplicauna lucha por el poder. No importa -ex­plica Morgenthau- cuales son los finesúltimos de la política internacional, elpoder siempre será el objetivo in­mediato"."

Las propuestas a lo largo de la historiapara mitigar este "Estado natural" hansido variadas, pero su denominadorcomún es la edificación de un sistemade valores con el que comulguen todoslos pueblos y unas instituciones que losrespalden y evitar así el conflicto deintereses. Este entramado de valorescomunes supone,en sentido estricto, unapérdida o cesión de soberanía IJ en lamedida en que se estrecha el margende libertad para maximizar uni­lateralmente los intereses nacionales. Lateoría sugiere que siguiendo la fórmula"hobbesiana" la pérdida de libertadsupondría un mayor grado de seguridad.Pero no siempre ha existido la dispo­sición de los Estados a ceder soberaníapara construir seguridad, más adelantevolveremos sobre este punto.

Recapitulemos, si el siglo XVI nos legala obra de arte estatal y la teorización

soberanista, el siglo XVII aporta doselementos de similar calado alpensamiento político y a la edificaciónde instituciones estatales modernas: lasoberanía popular y el gobierno civil. LaIlustración, como hemos visto en el casode Kant, planteará de una manera muyclara desafíos al edificio nacionalbasadoen el absolutismo, pero tal vez el grandilema que pervive hasta nuestra épocaes el de universalismo versus sobe­ranía."

No entraremos, por ahora, al detalle deesta dualidad, pero sí conviene poner derelieve que en el fondo está planteadoel problema de la jurisdicción de lasinstituciones. La cuestión puedeplantearse así: ¿hasta dónde llegan losderechos de los Estados y dóndeempiezan los derechos de la comunidadinternacional en un sentido genérico?Este es un problema secular al quedifícilmente nos podemos sustraer, esmás, está en el corazón de la proble­mática del Estado moderno pues laglobalización como gran tendencia sebasa en el reconocimiento fáctico devalores que todos los Estados supues­tamente comparten (democracia, de­rechos humanos o libre comercio) o laformación de intereses superiores (comola conservación del planeta) que debenser tutelados por organismos interna­cionales o por ese etéreo sujeto colectivoque es la comunidad internacional,quedando el Estado nacional sin

REVISTA DE APf'.f1NISTRAClON I'ITBLlCA 147

legitimidad para discrepar de estosvalores o ensayar formas de organi­zación alternativas al modelo hegemó­nico, que se asume como universal yfinalista.

La edificación de un mundo en el quelos valores "superiores" sean compar­tidos por los diferentes pueblos es unaaspiración que comparten las corrientesde pensamiento más influyentes de losúltimos dos siglos. La superación de losintereses inmediatistas y "mezquinos" delos Estados es frecuentemente señaladacomo la solución para arribar a unasituación cualitativamente superior en laque la humanidad, sin distingos nidivisiones. comparta un universo de valo­res comunes. Estas visiones finalistasque contemplan un desenlace feliz delproceso histórico existen, como antes seapuntaba, en las tradiciones de pensa­miento marxista (la humanidad será felizcuando el comunismo impere y el univer­salismo proletario rompa las murallas delegoísmo nacional) y en el capitalismo laidea de que la democracia liberal. clconsumo masivo y la existencia de unasociedad civil en su sentido clásico. estoes, con capacidad de autorregularse, nosllevará a un mundo ¿feliz? de consu­midores globales." Pero volvamos a laformación de los Estados.

El proceso de formación de los Estadostiene también una vertiente jurídica.Para perpetuar e institucionalizar su

dominación. los monarcas necesitabanencontrar dos elementos. Uno es la razóndel Estado y el otro es la legalización dcsu título de legitimidad; conseguir, comolo planteara Carl Schrnitt, casar lofáctico con lo jurídico. El título delegitimidad explorará primero el derechodivino!". es decir, la cesión directa depoder divino a un individuo para res­ponsabilizarse del gobierno de su pueblosin la mediación o interferencia delrepresentante de Dios en la tierra, mástarde se ensayaría la metafísica delpoder popular. En cualquier caso. laesencia del Eslado moderno. explicaBobbio, "tal como se viene constru­yendo con la formación de las grandesmonarquías tras In disolución de lasociedad medieval, es In soberanía. esdecir. el poder por encima del cual noexiste ningún poder superior tpotestassuperiorem non recognoscens}. Desdeel punto de vista de la estructura formaldel Estado las consecuencias de Insoberanía. de esta summa potestas únicay unitaria, ya sea de origcn divino o dcorigen humano son: la reducción de tododerecho al derecho del Estado, a travésdc la gradual eliminación de losordenamientos jurídicos infcriores ysuperiores al Estado: In reducción detodo derecho estatal a la voluntad delsoberano"!"

La soheranía será. en definitiva. Inclavede bóveda de la existencia del Estadomoderno. o en palabras de su primer

148 LEONARDO CURZIO

teórico: "la soberanía es el poderabsoluto y perpetuo de una Repú­blica"." Para elevarla a rango de poderoriginal, la soberanía no es sólo absolutay perpetua. sino indivisible, inalienable eimprescriptible. La operación desellamiento no podía ser más perfectaen el plano teórico, pero en la prácticalos soberanos sabían que lodo poder -yel suyo por arropado de teoría ymetafísica que estuviese no era laexcepción- es relativo y por lo tanto sedisminuye o afirma en función de otrospoderes. Por eso los Estados necesitandesde su s albores prosapia, perotambién mecanismos de acción.

En efecto, el tener un título de le­gitimidad, como el conferido por ese

: poder superior y sólo responsable ante")ios y la historia. le dará al Estadoabsolutista la posibilidad de existir comoentidad independiente, pero no lo dotade aquello que Meineke llamara "lamáxima del obrar político" ,. En otraspalabras, el Estado nacional adquiere,con la soberanía, una legitimidad paraexistir, pero carece de un elementocardinal que guíe y legitime su acción.

Aunque la patristica había legado a lasdoctrinas políticas la existencia de unprimer esquema que permitía separar elcarácter sagrado de la autoridad del reyy el valor del ejercicio de gobierno comouna misión definida que condicionaba elrecto ejercicio del mando -un presagiode lo que sería el pacto de delegación,

no de sumisión como diría Locke- quecontemplaba los fines de Estado comofines asumidos por el pueblo, 20 elabsolutismo no tenía un límite claro y elpueblo no tenía derechos objetivable s.Por ello, el monarca requería que lasacralización del mito de origen pudieraextenderse a la práctica de todos los díasy pudiera darse en la cotidianeidad laanhelada convergencia entre fines delgobierno y fines del pueblo. En otr aspalabras , se trataba de crear una esferatrascendente que le diera majestuosidady sacralidad a la actividad diaria delEstado.

El "Leviatán" debía ser revestido de unropaje sagrado que permitiera que lasacciones extremas y más polémicas delejercicio del poder tuvieran unrecubrimiento de trascendencia. Estacategoría que tan mala reputación haganado es la razón de Estado. El términoes utilizado por primera ocasión porGiovanni Botero en 1589 y hacereferencia "a una concepción de lapolítica que entiende que interés delEstado es el criterio último de la acciónpoltt ica'?' Como bien lo señala ReyesHeroles " la razón de Estado, comonúcleo ideol ógico a desarrollar, casidesde su aparición da lugar a prácticasde gobierno... Esta fuente pragmática,si bien elabora criterios en torno ahechos ... en la mayoría de los casos sonresultado del intento de justificar lofáctico .¿" .22

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Revestir lo fáctico de legitimidad es laesencia de lo político en su expresióninstitucional. Las relaciones de poder ensu estado natural se institucionalizan yproyectan cuando se encuentra unafórmula aceptable para la mayoría queedifique aquello que son los principiosconstitutivos de una comunidad, es oecir,el conjunto de principios que todos losmiembros de una sociedad están dis­puestos a defender, pero esta comuniónentre Estado y sociedad se desarrollaráplenamente con el avance de los idealesdemocráticos.

La democratización y la Icgalización delejercicio del poder serán dos constantesque avanzarán desde el siglo XVII hastanuestros días. El Estado absolutista viosu poder dividido, incluso discutido, alencontrar un rival que le disputaba losderechos de propiedad de la soberaníay las condiciones del pacto dedelegación. Si en la fórmula del derechodivino, el numen daba el poder e ilu­minaba a su elegido haciéndolo me­tafísicamente responsable, las doctrinascontractualistas establecerían uncontrato original del pueblo que pasabaa ser el titular de la soberanía y quedelegaba esta potestad al Estado encondiciones específicas, respetando loselementos constitutivos de la sociedady estableciendo una ley suprema, laConstitución, que al mismo tiempo quefijaba límites y establecía mecanismosde funcionamiento, plasmaba de maneraexplícita el conjunto de objetivosnacionales.

La idea de contrato social y de pacto dedelegación harán del derecho un ele­mento fundamenta!" para permitir elfuncionamiento de sociedades demo­cráticas, pero el fundamento y la guíadel Estado absolutista, esto es, lasoberanía y la razón de Estado quedarán,adaptados naturalmente al contextodemocrático y legal propios de lassociedades modernas, como funda­mentos inconmovibles de la obra de arterenacentista.

La soberanía de origen popular hechagobierno no abdicará pues, de su con­dición, de su derecho a ser inde­pendiente de poderes supranacionales,fuesen otros Estados o la iglesia, comotampoco renegará de su supremacía ycentralidad respecto a poderes sub­nacionales. Es más, una gran parte delos derechos de los pueblos se mezclanen ese crisol de ideología y religión queson los nacionalismos, fundamentoideológico inseparable de la formaciónde los Estados nacionales." Y será la"razón de Estado democrática" la quesublimará los objetivos permanentes ylos cristalizará en una idea que legitimalas acciones externas del Estado paraengendrar una noción más potente: laseguridad nacional.

El orden mundial generado después dela segunda postguerra universaliza losideales soberanistas y permite, pormedio de la descolonización, que

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prácticamente todas la naciones delmundo accedan a esta forma deorganización política llamada Estadonacional. Este paisaje ha cambiadoradicalmente desde la caída del muro deBerlín. Conviene, pues. identificar lascontinuidades y rupturas que se percibenen el contexto actual.

El contexto actual

Las grandes transformaciones mundialesde la última década del siglo XX han sidoobjeto de múltiples análisis." Eso nosreleva de describir en este espacio loselementos que componen el nuevopaisaje internacional. Desde cualquierade las perspectivas que se analice laglobalización 26 hay una constante y es:la relativa obsolescencia del Estadotradicional y una tendencia muymarcada a la integración regional através de la construcción de institucionessupranacionales, como la UniónEuropea. o la edificación de espacios delibre comercio que de manera gradualvan tejiendo un conjunto de proble­máticas y valores compartidos quesilenciosamente tejen una integración,como sucede en Norteamérica.

En efecto, las tendencias globalizadorase integracionistas han modificado lasconcepciones políticas y geográficastradicionales. al lanzar por los aires a lasoberanía en su acepción tradicional,esto es, concebida como el elementodiferenciador y segmentador de las

comunidades nacionales que defendíacada una de ellas y en un proyecto en elque se plasma un conjunto de interesesparticulares. La globalización y la ideade una gobemabilidad global descansanen dos supuestos que rompen laconcepción tradicional y son: unconjunto de valores compartidos(democracia, libre mercado y respeto alos derechos humanos) y una agenda deamenazas a la seguridad nacional quepondera, a la baja, el riesgo que unosEstados representan para otros y ponea nuevas amenazas y riesgos en elprimer lugar de las prioridades. Estasnuevas amenazas, como el crimenorganizado y el terrorismo, tienen laparticular condición de ser al mismotiempo fenómenos que, salvo ex­cepciones . no están ligados a las formasde expresión tradicionales de los Estadosnacionales y por ende no pueden sercontenidas de manera eficaz con losaparatos tradicionales de seguridadnacional. 27

Siendo esto globalmente aceptado, lanueva realidad mundial no se presentatodavía con contornos institucionalesdefinidos. Las instancias supranacio­nales no son formal mente gobiernos,pero toman una creciente cantidad dedecisiones y las agendas económicas,ecológicas e incluso de seguridad quetradicionalmente formaban parte de unadinámica nacional, hoy se presentanimbricadas con prohlemáticas de otros

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países, organizaciones no gubcrna­mentales e instituciones internacionales.complicando así el panorama.

Esta nueva, aunque todavía difusarealidad. nos obliga a pensar en nuevascategorías que permitan entender. conmás precisión. lo que está sucediendo ylo que puede acontecer. En la esferapolítica práctica los esfuerzos gu­bernamentales no pueden ir en el sentidode la soberanía tradicional; van, másbien, en el sentido de negociar las con­diciones para que la nueva arquitecturainstitucional sea lo menos desfavorablepara los intereses nacionales y segaranticen los objetivos plasmados en lasconstituciones nacionales. Como ha co­mentado Maurice Duverger, el pro­blema actual de la construcción europeaes que:

"Los ciudadanos europeos no disponendel elemento principal de la democraciaque los americanos inventaron en 1789...para asegurar la transparencia de laUnión, sería indispensable estableceruna codificación del conjunto de lostextos que reglamentan, distinguiendo loselementos propiamente constituyentes,de los que corresponden a las leyesorgánicas u ordinarias, o incluso losreglamentos de aplicación. Los primerospodrían ser sintetizados bajo la forma deuna Constitución clara, que seríasometida al Consejo europeo y al Par­lamento para verificar la conformidad

de los tratados que deberían serinterpretados con exactitud. Estaaclaración. que no tiene nada que vercon una reforma de las institucionesestablecidas, serviría para destacar quéelementos necesitan una revisión. sinprever esta última etapa. Se trataría deuna puesta al día del pasado y delpresente. y no de un esbozo del futuro.Si pudiésemos llevar a cabo un trabajode este tipo en las demás organizacioneseuropeas, los ciudadanos interesadospodrían ver más claramente a través dela espesa niebla que les rodea hoy". "

El problema central de nuestro tiempopodría entonces resumirse de la siguientemanera: los estados nacionales con ,0;;.0­

beranías excluyentes e intereses na­cionales en pugna no parecen sercompatibles con el "zeitgeist" o espíritude los tiempos. Para que el mundo seagobernable, las comunidades nacionalesdeben reconocer la complejidad de losproblemas que hoy se viven (desde lainternacionalización de los gobiernoslocales hasta la mundialización de losgrupos criminales), los múltiples factoresque inciden en la conducción de losasuntos públicos (desde ONG hastacoaliciones fronterizas) y la imposibilidadde contener los problemas dentro de lasfronteras nacionales. Reconocer estadinámica de reubicación de los centrosde decisión implica asumir los valoreshegemónicos y entender que la escalajerárquica cuya cima ocupaba el Estado

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nacional ha dejado de ser operante enun sentido tradicional. 29 Esta dobledisposici6n tiene un corolario claro y esla abdicación en los hechos del ejerciciosoberano de tutelar las agendas queobstruyan la consecución de losobjetivos globales. Estos nuevos valorescomunes van desde los derechoshumanos hasta la conservaci6n delmedio ambiente pasando por laconservaci6n del patrimonio cultural.Todas estas materias, que antañoestaban bajo la potestad del Estadosoberano, hoy se asumen crecientementecomo asuntos de jurisdicci6n mundial.El problema, en consecuencia, es queno sólo se globaliza la inquietud, sino quela tutela sobre estos asuntos pasa a serde jurisdicci6n mundial y no nacional,generando una serie de fricciones entrelos celosos de la soberanía y las nuevasformas de intervenir en los asuntosinternos de los países, santificadas confórmulas tan inestables como el llamado"derecho de injerencia"."

Ahora bien, la transferencia decompetencias gubernamentales ainstancias supranacionales no es unproblema solamente administrativoorientado a atender de una manera máseficiente la problemática que laglobalizaci6n hace surgir, es básicamenteun problema político, y para ser másprecisos de filosofía política. Todas lasformas de organización política que haconocido la historia han tenido una

modalidad despótica y una formademocrática. La polis ateniense, porejemplo, era la faceta virtuosa deldespotismo oriental o posteriormente laseñoría. Las monarquías absolutistas,que como hemos visto fueron lasforjadoras y madres del Estado nacional,pasaron a ser repúblicas democráticaso monarquías constitucionales. El granreto en estos tiempos , como lo ha dichoDuverger, en que la política se decideen el ámbito global, pero con un altonivel de centralismo, es convertir a laforma postimperial, en una formacomunitaria supranacional másdemocrática en la que se armonicen ladiversidad de enfoques e intereses conla necesidad de establecer límites al máspuro de los realismos o a la acumulaciónde poder por organizaciones nogubernamentales que no tienen ni lalegitimación democrática ni tampocoresponsabilidad definida frente a unpueblo . Veamos primero el problema dela concentración de poder.

La globalización entre laatomización y la concentración delpoder

La globalización, como gran fenómeno,ha sido estudiado desde diferentesángulos, pero una plataforma mínima deanálisis sugiere que el gran movimientoglobalizador no es producto del azar, esun proyecto planetario auspiciado por lapotencia hegemónica. Para quien tuviera

REVISTA OEADMINISTRAC'lÓN P(¡UI.IC A 153

alguna duda en la mitad de los años 90Newt Gingrich lo afirmaba sincortapisas:

"Sólo Estados Unidos puede dirigir elmundo. Estados Unidos sigue siendo laúnica civilización global y universal enla historia de la humanidad. En menosde 300 años, nuestro sistema dedemocracia representativa, libertadesindividuales, libertades personales yempresa libre ha puesto los cimientosdel mayor boom económico de lahistoria. Nuestro sistema de valores esimitado en el mundo entero. Nuestratecnología ha revolucionado la forma devida de la humanidad y ha sido laprincipal fuerza impulsora de la glo­balización. Hoy, nuestras fuerzasarmadas están destacadas por todo elmundo a petición de los Gobiernos quelas acogen, no como subyugadores, sinocomo defensores del deseo de libertad,democracia y libre empresa de esosgobiernos y sus pueblos. ¿Qué otracivilizaciónha conseguidotaldominaciónmundial sin represión? Estados Unidoses la única nación lo suficientementegrande, lo suficientemente multiétnica ylo suficientemente comprometida con lalibertad como para dirigir. El hecho deque en esta sociedad exista un enormenivel de oportunidades a la vez que ladisposición a trabajar unidos resultasorprendente para un mundo enfangadopor el odio étnico y los derramamientosde sangre"."

Esta retórica que parece delirante pOImomentos. entra en consonancia con laconcepción tradicional de la seguridadnacional estadounidense que se fundaen cuatro pilares principales:

a) Que un mayor número de paísesacepten el liderazgo de EstadosUnidos y

b) Adopten la economía de mercadocomo forma de organización de sueconomía.

c) Adopten la democracia liberal comoforma de organización de su vidapolítica."

d) Garantizar el poderlo militar querespalde sus intereses en el mundo.

La primera trampa del discursoglobalizador es que los Estados Unidos,principal auspiciador de la globalización.sigue razonando como Estado tradicionalanelado en la idea de soberanía y derazón de Estado. Por ello. tanto endocumentos gubernamentales comoacadémicos, el tema del poder aparececlaramente establecido desde una ópticade maximización de los interesesnacionales de Estados Unidos. Porejemplo, en un reciente y muy intere­sante texto, el influyente analistaBrzezinski'", constata la supremacía desu país en los cuatro ámbitos decisivosdel poder glohal: en el militar su alcanceglobal es inigualado; en el económicosiguen siendo la principal locomotora delcrecimiento global; en el tecnológico

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mantienen una posición de liderazgoglobal; yen el cultural, pese acierto gradode tosquedad, disfrutan de un atractivo,diceel citado autor,que no tiene rival. Sinemhargo , hay un punto que vale la penaanalizar y es que los propios fun­damentos como la democracia pluralistadominada por el derecho, establecenalgunas rendijas propicias para serexplotadas por los otros países, cosa queen México debería ser analizada conmayor detalle.

A causa de esos factores nacionales, elsistema global estadounidense pone unénfasis en la técnica de cooptación delas elites gobernantes, fenómenoespecialmente claro en México."

El coloso ejerce, pues , comenta el citadoautor, su dominación por conducto delejercicio indirecto de la influencia sobreelites extranjeras dependientes, mientrasque obtiene grandes beneficios a partirdel atractivo que ejercen sus principiosdemocráticos y sus instituciones y sudominación cultural,

Los estadounidenses invocan que adiferencia de lo que ocurría con losimperios anteriores el nuevo sistemaglobal no es una pirámide jerárquica enun sentido tradicional. Los EstadosUnidos están situados, dice el que fueraconsejero de seguridad nacional deJames Carter, en el centro del universointerconectado. en el que el poder se

ejerce por medio de la negociaci ónconstante. del diálogo, de la difusión yde la búsqueda del consenso formal.pese aque el poder. en el fondo, se origineen una única fuente: en WashingtonD.C., según las reglas internasEstadounidenses combinado con lossiguientes elementos:

Un sistema de seguridad colectivaCooperación económica regionalProcedimientos que hacen hincapiéen la toma de decisiones por con­senso , aunque dominada por los Es­tados Unido s.Una preferencia por la participacióndemocrática dentro de alianzasclave.Una rudimentaria estructuraconstitucional y judicial global.

En un plano formal los Estados-naciónsiguen siendo las unidades básicas delsistema mundial pero muchas de suscompetencias han pasado a formar partede eso que expresivamente se hallamado la agenda interm éstica." quees el híbrido de asuntos nacionales(domésticos) e internacionales. ¿Cómoconviven una tendencia a vaciar decontenido la noción tradicional desoberanía con una tendencia globa­Iizadora y unificadora en el planosupranacional? Es verdad que muchosaspectos de la agenda nacional hoy sedeciden fuera de las fronteras . Losestados, sin embargo, conservan algunas

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de sus capacidades. como veremos másadelante, y sobre todo al no haber cedidoformalmente espacios de soberanía paraformar una institución u organismosuperior (como sucede con la constru­cción de federaciones y confederacio­nes) deben definir sus prioridadesestratégicas y utilizar sus estructurasestatales para enfrentar sus amenazasy sortear las presiones hegemónicastomando en cuenta la dureza y laflexibilidad del poderío norteamericano.

El gran reto que hoy enfrentan losgobiernos nacionales y especialmente enMéxico. es superar o adaptarse a laspresiones hegemónicas. La presiónhegemónica más importante en un paíscomo México es la adaptación de laspolíticas económicas y las de combatea las drogas a los cánones establecidospor la gran potencia. Hoy el país no correel riesgo de una invasión extranjera.pero si tiene una presión constante paradecidir autónomamente en estasmaterias. Lowental explica claramenteeste problema:

"Las cuestiones intermésticas preocu­pan cada vez más al público norteameri­cano que las pone en primer lugar o casi,en su lista de prioridades, pero debido asus aspectos internacionales no puedenser abordabas con éxito únicamente porlos Estados Unidos. Surgen tensionesimportantes, se exige a gritos que setomen pasos decisivos en problemas

como el narcotráfico. la inmigraciónilegal y la contaminación ambiental, yestas demandas suelen entrar enconflicto con lo que se necesita paraasegurar la cooperación internacionalnecesaria para enfrentar problemas quetrascienden las fronteras ....Uno de losgrande retos de los Estados Unidos hoyyen un futuro previsible es vislumbrar,aprobar y poner en práctica plan­teamientos que puedan comprometer agobiernos latinoamericanos y a actoresno gubernamentales para ayudar agestionar los problemas continuos queestán en el meollo de las relacionesinteramericanas contemporáneas, peroque no pueden ser abordados con éxitomediante políticas unilaterales de losEstados Unidos. La esencia, calidad ytextura de muchas de las relacionesentre EE.UU y Latinoamérica a princi­pios del siglo XXI estarán configuradasa partir de que se puedan trazar y poneren práctica políticas efectivas einternacionalmente cooperativas paraabordar estas cuestiones intermésticas,y de que estas políticas puedan sersustentadas, no sólo en los EE.UU. sinoen cualquier parte del continenteamericano, sobre todo en los países máscercanos a los Estados Unidos"."

La soberanía en el mundo global

Al inicio de un nuevo siglo coexistenelementos ampliamente consensuadosen el pasado como el tema de la sobe-

ranía de los Estados. con la cesión decompetencias del Estado nacional parafavorecer la creación de ins tanciassupranaeionales entre los cuales es difícilestablecer una clara demarcación. Lospartidarios de la integració n supra­nacional abogan por la doctrina de cedersuberanía para constituirse. de la mismamanera que se integraron las grandesfederaciones. Lo s c rí ticos de est atendencia ven en la cesión de soberaníaun acto claudicante del Estado nacional.

Entre los viejos y nuevos elementos hayuna zona gris que va desde la aplastanterealidad de la globalización que aúncarece de una arquitectura institucionaldefinida y de leyes y reglas que limitenlos ámbitos de decisión y establezcan demanera clara las responsabilidades delos tomadores de decisiones y los viejosmecanismos legales de los Estados enlos que el conjunto de límites y respon­sabilidades estaba sancionado por dise­ños constitucionales. Esta nueva realidaden la cua l lo s qu e deciden no so nresponsables ante los pueblos, alteran lascategorías analít icas trad icionales delderecho constitucional y de la cienciapolítica y muy especialmente el problemade las formas de gobierno.

Toda la teoría política. especialmente lateoría de las formas de gobierno, estabaanclada en la idea de la soberanía de lasnaciones. Como pudimos constatar enel apartado co nsag rado al tem a, la

esenc ia del Estad o modern o es lasoberanía. es decir la reducción de tododerecho al derecho del Esta do . Estepr oc eso histór ico ha supues to lareducción de las capacidades de normarde cuerpos como la iglesia. las corpora­ciones. los gremios. Esta primacía frentea los actores internos se complementacon la no sujeción a un podcr ajeno osuperior. A pesar de todo, la soberaníaha sido un concepto relativo.

En los estados federales el tema de ladoble soberanía se ha planteado desdeel inicio. La gran pregunt a de todacomunidad ha si do si e mpre ¿quéelementos de nuestra propia capacidadde gobernar podemos o debemos cederpara formar un gobierno nacional quegara ntice nuestra prop ia viabilida dhistórica ? Esta fue la pregunta pri­migenia de las entidades federativas almomento de encarar la formación de unaes tructura superior. La respuesta seencuentra en las competencias exclu­sivas de la federación entre las cualesev ide nteme nte figuran la defensanacional. la política exterior y la emisiónde moneda que son los eleme ntosemblemáticos del Estado.

En estos tiempos el Estado nacional seve acosado por la descentralización porabajo y la globalización por arriba. Notratarem os aqu í el probl em a de ladescentral ización. nos limitaremos atratar el tema de la globalización y las

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consecuencias que ésta provoca en eleclipsamiento de la soberanía tradicional.Para nosotros, desde la realidad me­xicana, la globalización no ha sidomanejada como un proyecto deliberado,sino como prácticamente un hechonatural al que no tenemos más remedioque engancharnos so pena de afri­canizamos a pasos acelerados. El puntocentral del que parte nuestra insercióna la globalización es el que la potenciahegemónica llega con un proyectodefinido a la coyuntura actual, como lopudimos ver en el apartado anterior,mientras que nosotros llegamos a ellapor inercia o por rebote. Nos adaptamosa ella no por voluntad, sino por necesidad.El diagnóstico que planteaba Salinas deGortari casi al tiempo en que caía elmuro de Berlín me parece elocuente:

"El cambio es, también, inevitable.México y las demás naciones del mundoestán interrelacionadas: los cambios enuna parte del mundo o en un área de lavida internacional tienen efectos directosen la vida interna de todos los demás.Las transformaciones mundiales sonahora de extraordinaria magnitud:innovación en el conocimiento y latecnología; emergencia de nuevoscentros financieros y comerciales; unaintensa competencia por los mercados;nuevos espacios de integración regionaly un nuevo clima de relaciones queanuncian el fin de una etapa bipolar depotencias mundiales. Se ha terminado

la guerra fría. Naciones de desarrollosdispares e ideologías encontradasbuscan. por igual. transformar suseconomías y eliminar obstáculos en suquehacer político para sustentarse.competir y avanzar en sus intereses,anticipando las nuevas realidadesmundiales. Estas transformaciones nosafcctan directamente, No podemossustraernos a su impacto. Suponerlosería tanto como invitar a que nosimpongan el cambio, padecer sus efectosnegativos y perder la oportunidad dcaprovechar sus beneficios potenciales.Existen nuevas formas de intervenir yamenazar a una nación: vulnerando lasolidez de su economía y cancelando lascondiciones de su desarrollo: acentuan­do la dependencia tecnológica ypenetrando sus tradiciones, la comunica­ción entre sus grupos y, finalmente, susentido de autoestima. No nos enga­ñemos, en el mundo de boy el reto a lasoberanía de las naciones es formidable.Pero los mexicanos podemos, consentido crítico, con anticipación infor­mada, con los cambios pertinentes ennuestro sistema de producir y hacerpolítica, pero sobre todo, con patriotismoy talento, hacer del reto una oportunidad,de la amenaza una nueva vida de unidad.El cambio no sucederá mañana. Se estádando ya, aquí y ahora, Por nuestrahistoria, por lo que hemos sido capacesde enfrentar y resolver en el pasado,sabemos que la nuestra es una naciónque no se doblega, que está segura de

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los valores , las tradiciones y la culturaque la identifican y que, por eso, no leteme al cambio. Para que éste le sirva aMéxico deberá servir a fines. yrealizarse por medios decididos por losmexicanos; ser conducido por nosotrosy para nue stro beneficio y el de lasgeneraciones que nos sucederán . Elcambio será un ejercicio de soberanía.será un proceso democrático, será uncompromiso popular. será un acto delibertad y desembocará en la just icia". 37

Tanta clarividencia (y retórica) nodesemboca, sin embargo, en un diseñoinstitucional ni en la formulación yjerarquización de lo s inte resesnacionales, ni siquiera el TLC se formulacomo prioridad . A partir de esemomento México se vuelve un país sinteche en materia de organización delEstado. La cesión de competencias alexterior se con vierte en un proceso másdictado por las circunstancias que poruna estrategia racional ampliamentedebatida por la opinión pública. Lapolítica económica pasa a ser. nolensvolens, competencia indirecta de loscentros financieros internacionales. Delas tres fases de la acción gubernamentalque son la deliberación (es decir. eldebate sobre la alternativa y el mejorcamino a seguir) la decisión (la elecciónde uno de los caminos posibles) y lainstrumentación (la operatividad de lapolítica elegida) México ha interna­cionalizado las dos primeras. En otraspalabras. la discusión sobre nuestrofuturo y sobre todo la decisión sobre el

curso de acción que se debe tomar tieneen cuenta crecientemente a elementosy actores de fuera de las fronterasnacionales. El espléndido libro de PedroAspe sobre el camino mex icano a lamodernización relata perfectamente elproces o de negociación con agentesexternos para adoptar deci sionesfundamentales en materia económica."

Sin política económi ca un Estado ya noes un Estado en su forma clásica.De spués pasamos al comercio . Lapolítica comercial era uno de los brazosemblemát icos de la acción de losEstados modernos, uno de los ins­trumentos más eficaces para defenderlos intereses nacionales o robustecer elpoderío nacional que ahora se vetransformado por el avance del librecomercio.

El problema del narcotráfico y delcrimen organizado abren la tercera pistapor la que la agenda mexicana se abreal exterior. El narcotráfico. es unproblema global, pero el que sea globalno implica, como lo demostró JorgeChabat, que signifique lo mismo paratodos. Sin embargo. la pista de lacooperació n a nivel policiaco se haabierto tanto que ya no está claro quiendirige y quien ejecuta las políticas y lasacciones en ambos lados de la frontera .

La integración silenciosa se va dandoen diversas materias administrativas yse va despachando en comisiones bina-

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cionales que trabajan a puerta cerraday con criterios técnicos. En un amplioabanico de asuntos que requieren demecanismos de coordinación binacionalo multinacional, la práctica común es lacreación de comisiones o comitésespecializados (compuestos por técnicosy diplomáticos) que adoptan decisionesvinculantes o por lo menos emitendirectivas que restringen las políticasnacionales a un espacio reducido. Enesta particular situación el poder dedecisión queda en una zona indefinidacuyo punto medio podría ser el consenso,pero casi siempre es la aplicación de unapolítica realista en donde los interesesnacionales del más fuerte se sobreponena los puntos de vista del otro país. Loscomités binacionales son, desde esteángulo negociadores en una primerafase y, en una segunda. sintetizadoresde lo posible y lo viable.

La resultante es la creación de redesque negocian y despachan los asuntospúblicos con criterios de funcionalidadsupranacional, creando híbridos comolas agendas intermésticas en donde lonacional y lo internacional ha dejado detener fronteras definidas.

Esta forma de ejercicio del gobierno hasido analizada por Maurice Duverger."Según el multicitado autor esta formade gobierno corresponde al ejercicio delas grandes decisiones por comitéstécnicos o diplomáticos que ocupan losespacios supranacionales, en lugar deresidir en los gobiernos depositarios de

las soberanías nacionales. Las grandesdecisiones en el espacio europeo. explicaDuverger, se han tomado por comisionesy comités, alejando por lo tanto laesenciademocrática de participación de losciudadanos en el diseño de su futuro.

El desplazamiento de las zonas dedecisión a estas instancias rompe. comoes evidente, con tres elementos fun­damentales de la acción gubernamentalen un ámbito soberano.

a) La responsabilidad ante un elec­torado.

b) La división de poderes.c) Los restantes mecanismos de con­

trol previstos en las constituciones.

Al mismo tiempo que esto sucede seamplía la distancia entre el ciudadano yla toma de decisión gubernamental.

El gran tema es definir en los próximosaños si la integración progresiva llegaráincluso al desdibujamiento completo delEstado. El terna del futuro del Estadonacional ha merecido diferentesreflexiones por parte de autores de grancirculación como Paul Kennedy quetextualmente plantea:

"Estos cambios globales también ponenen cuestión la utilidad del propio Estado­nación. Al parecer el actor autónomoclave en los asuntos políticos e inter­nacionales durante los últimos siglos.

parece estar no sólo perdiendo controle integridad, sino la clase equivocada deunidad para hacer frente a las nuevascircunstanciasII ,40

También Anthony Giddens plantea elasunto de la siguiente manera:

"Los procesos globalizadores hantransferido poderes de las naciones alespacio global despolitizado. Pero comoen cualquier otro entorno social, oincluso en mayor medida dada suimportancia universal, este espacionuevo necesita regulación, la in­troducción de derechos y deberes 'ubisocietas. ibi ius', donde hay sociedad,debería haber leyes"."

De momento, tal cosa no sucede.

México ante las nuevas realidades

En los últimos veinte años México haexperimentado una serie de reformasque modificaron loscimientos del modelopolítico-económico que rigió al país enel periodo postrevolueionario. Laapertura económic a y la democratizaciónhan ido acompañadas de nuevasconcepciones que se traducen en unnuevo entramado de intereses nacionalesque a su vez provocan una nuevaconcepción de la seguridad nacional.Una concepción, sin embargo, quetodavía tiene contornos difusos y algunosasuntos pendientes.

Un concepto renovado de la seguridadnacional mexicana debe poner másénfasis en los nuevos elementos quehoy amenazan la capacidad del país deproducirse a sí mismo. El nuevo siglo yla nueva administración que surgirá delas elecciones de julio del 2000configuran un contexto propicio paraaclarar, de entrada, tres grandespreguntas: ¿qué elementos del proyectonacional se consideran vitales, al margende las diferencias políticas, para nuestrasupervivencia como comunidad nacionalahora y en el futuro? ¿cuál es el papelque México quiere jugar en el nuevoescenario mundial teniendo en cuenta eldeterminismo geográfico y nuestrosmárgenes de maniobra? ¿qué elementospodrían perturbar, entorpecer u obs­taculizar la consecución de los objetivosnacionales?

La respuesta a estas tres preguntas noserá, es obvio, unívoca en una primerafase, pero es necesario en el nuevo sigloacumular consensos que fortalezcan laconducción de la nación y no la dejen ala deriva en un momento en que laredefinición de temas tan sensibles comola relativa obsolescencia del Estadonacional y la soberanía limitada estánsobre la mesa. La idea de seguridadnacional en su sentido más general estárelacionada con un proceso deconsecución de objetivos compartidospor la comunidad en su conjunto que seplasman en lo que se llama el proyectonacional.

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Un proyecto nacional para el 2000

Redefinir los contornos del proyectonacional mexicano es condición previapara ampliar los contenidos de laseguridad nacional mexicana. Elproyecto nacional puede modificarse porcuatro vías: Una revolución que refundeel pacto nacional. un desplome de unaforma de organización nacional. uncambio en la escena internacional o unasucesión de reformas pactadas queoriginen modificaciones cualitativas a losobjetivos nacionales. En México lamodificación del proyecto nacionaldefinido en la postrevolución se debeprincipalmente a un cambio en la escenainternacional (el ascenso de laglobalización) pero también ha sidodeterminado por un desgaste de la formade organización económica, política ysocial que ha dado lugar a una sucesiónde reformas.

La orientación de la política nacionalproviene entonces de una necesidadadaptativa interna y externa, mucho másque de un proyecto y una estrategiadeliberados. Es necesario ahoraintroducir la idea de voluntad nacionalen este proceso de cambio a fin deestablecer nuevos objetivos nacionalesampliamente consensuados y visualizarasí cuáles serían las condiciones paraque el proyecto se concrete y perdureen el tiempo. El reconocimiento de losobjetivos nacionales debe ser general yexplícito. así como el respaldo social alas prioridades geoestratégicas definidas

ya los valores que las sostienen. Si existediscrepancia sobre los contenidos delproyecto nacional entre los diferentessectores, la capacidad de convocatoriay adhesión a dicho proyecto se debilita.

Integración o soberanía: El dilema

Entre los intereses vitales del país estáel generar un consenso sobre el esquemaintegrador con el resto del continente queen estos momentos no parece sertomado con la seriedad y la profundidadque el asunto merece. Como hacomentado recientemente AnthonyGiddens, "el Estado fuerte solía estarbien pertrechado para la guerra. Hoy díadebe significar algo distinto: una naciónfuertemente segura de sí misma paraaceptar los nuevos límites a lasoberanía"." México, por ejemplo, haaceptado la agenda planteada en la últimaCumbre de las Américas celebrada enChile (1998), pero no ha definido aún untecho elaro a la dinámica integradora queestablezca hasta donde vamos a seguirpor esta vía. Tampoco se ha hecho unesfuerzo significativo para desarrollaruna arquitectura institucional que tutelelas competencias soberanas que progre­sivamente son cedidas al exterior, comoel combate a las drogas, por citar uncaso.

La redcfinición del concepto de se­guridad nacional pasa inevitablementepor replantear lo que significa lasoberanía en un mundo globalizado. Sin

162 LEONARDOCURZIO

un acuerdo en este nivel, la comunidadnacional puede desgarrarse en un debateentre integradores y conservadores dela soberanía que sólo nos lleva a uncallejón sin salida. Vista en forma globalla integración de espacios e institucionessupranacionales, es una tendenciainsoslayable sobre la cual se debegenerar en una primera fase concienciay en una segunda se debe conseguir unpacto político que establezca simul­táneamente límites , calendarios ysalvaguardas al proce so de ces ión decompetencias soberanas. En esteescenario de tendencias integradoras, laredefinición de la soberanía y por endede los contenidos de la seguridadnacional. México está forzado a abrir undebate sin prejuicios sobre los alcancesde la dinámica integradora y todo lo queesto conlleva para así definir su posiciónen el nuevo contexto mundial.

Es capital que el Estado reconozca quelas competencias cedidas no lo invalidancomo actor principal. A pesar de lastendencias integradoras el gobiernonacional toda vía tiene las sigu ientesfunciones:

./ Suministrar med ios para la re­presentación de intereses diversos;

./ Ofrecer un foro para conciliar lasdemandas rivales de estos intereses;

./ Crear y proteger una esfera públicaabierta. en la que pueda llevarse acabo un debate libre sobre cues­tiones políticas;

./ Suministrar una variedad de bienes

públicos. incluyendo formas deseguridad y bienestar colectivo s;

./ Regular los mercados siguiendo elinterés públ ico y fomentar lacompetencia mercant il donde hayaamenaza de monopolio;

./ Fomentar la paz social mediante elcontrol de los instrumentos de vio­lencia y mediante el mantenimientodel orden;

./ Promover el desarrollo activo decapital humano mediante su papelesencial en el sistema educativo;

./ Mantener un sistema judicial eficaz;

./ Tener un papel directamente eco­nómico , como empleador principal(el sector público). además de laprovisión de infraestructuras yregular la actividad económica ;

./ Tener una meta cultural claramentedefinida en el proyecto nacional.

./ Fomentar alianzas reg ionales ytransnacionales que sean benéficaspara el país y perseguir objetivosglobales.

Pero no sólo desde la llamada terceravía se resaltan las funciones que elEstado nacional conserva . otros autoresde estirpe liberal como Ralf Dahrendorfsostienen "que en el futuro inmediato elEstado nacional seguirá siendo el marcode los derechos individuales y la unidadoperativa de las relaciones internacio­nales".43

Si la soberanía es un concepto en plenamutación, es comprensible que losconceptos que van a ella asociados ,

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como la seguridad nacional, debanreformularse para ser compatibles conel entorno internacional. Creo. sinembargo, que si la globalizacióneconómica apareció en el peor momentopues nuestras capacidades para re­formar nuestra economía eran mínimas,sería inadmisible que en un asunto tandelicado como la cesión de competenciassoberanas para garantizar la go­bemabilidad global nos dejemos arrastrarpor la corriente. México debe desarrollarde una manera abierta una nuevaformulación de lo que es su agenda deinteligencia estratégica y determinarcuáles son los factores que ahora o enfuturo pueden entorpecer u obstruir laconsecución de los objetivos nacionales.

Para concluir vale la pena pasar delplano teórico a la realidad institucionalcon que cuenta el Estado mexicano.Más allá de la política y la complacenciame parece prioritario que el embrióninstitucional que fue el gabinete deseguridad nacional amplíe sus funcionesy su ángulo de lectura para convertirloen una instancia donde se discutan lasprioridades estratégicas del país.

La inteligencia estratégica es hoy porhoy un asunto que ningún Estadomoderno puede ignorar. Los Estados quecarezcan de los espacios para refle­xionar sobre las prioridades geoes­tratégicas del país, los proyectos de otrosEstados, las debilidades y las vulnera­bilidades propias, así como las opor-

tunidades que ofrece el entorno, estándestinados a ver que su relevancia comomiembros de lacomunidad internacionalse reduce, con el consiguiente deteriorode imagen y capacidad de influencia.

Como hemos visto en este trabajo loscambios operados en el escenariointernacional en la última década hanmodificado la concepción tradicional dela soberanía, sin embargo el núcleofundamental de operación de los Estados

sigue dominado por la concepción "sobe­ranista" emanada de la Paz de West­falia. No entender esto reduce elhorizonte estratégico del país.

Por diversas razones, México no puederenunciar o inhibirse de jugar un papelrelevante en el nuevo contexto mundial,pues la defensa de su soberanía lo obligaa desplegar nuevos esfuerzos y amodificar viejas concepciones inerciales.México tiene fortalezas enormes en loscampos económico y socio-cultural quelo obligan a preservarse como nación ya garantizar sus intereses ahora y en elfuturo. En lo cultural es un país muysólido; es la potencia demográfica entrelas naciones de habla española, lo cualnos da una primacía entre los paíseshermanos en la proyección cultural,política y económica. En lo económicoes una potencia exportadora de primeramagnitud con intereses comerciales enlos principales mercados del mundo yun país muy influyente en el mercadode los energéticos.

164 LEONARDO CURZIO

Aunque el desarrollo del paí s y laconsecución de los objetivos nacionaleses asunto de la sociedad y el Estado ensu conjunto . es prioritario para Méxicocontar con una re ser va de cuadrosaltamente especializados en las insti­tuciones encargadas de la seguridad na­cional que puedan dedicar sus esfuerzosal trabajo específico de la inteligenciaestratégica.

Notas:

I Inve stigador del CE IICH- UNA M. Correo elec tré nlc c :~n.iofl servKlof.unam.mll:

J BURCKHART. Jacob: La cullun del Realdmlmto m'to Ka, Madrid. S_.1985. p-JO.1 MORIN. fAgar:Pn.r Ea ...,.. RllJ'C'rIona. GEDISA. 1988.P·4 7.• fOSSlER. Robert : La F.dad Mf'dl • • EllIempo de l. cml!!1250-1529, Barcelona.Critica. 1988. Vol. 111. 1'-40R.Patatenerunavi!li6nmá.~ amplía y muybien desarrollada del pensamientopol íüco medieval Vl!I '\C HENDERSON 8URNS . Je mes:IIhtolrt de" ~1WIfe poIlUquenWdW"ale. Parb. PUF. 1993.t Losmil'" fundanlell de los EsladM pceden ser lan \'8riado1como el Rómulo y Remo de l. antigua Roma..hasl. el águila yla seJI'ttnle dt 1manliJU'Y.' mexical\M.,~m lodos cumplen l.función cohesiva de dar una versié n wbre el origen de unanación y legitimar SU8 derechos territori ales.6 v éase por ejemplo Al8E RTONI, Ettore : I:1.ill2ri..LdUíli~JX1!l1jcas rn lIalja. M~xico. FCE. 19M Pp.84 Y \s.

, La .firmación de )os E.~ladlx nacionalel suponeuna lucha~ • rnrnudo croenta, de afirmac ión del peder real soeee lanobIeu y kK resideos feudaln. Véase por ~jempkl para ~ I

C&'lO C'pIfIoIla pugnaen(rt la~~za y la afirmacióndr l poderestatal ya no ~Io como enClmadón princirr~' ~ino comoexpresíen tecnoburoeradcaen la vida y lucha del Conde-Duquede Olivares . MAR AÑON , Gregono: El Conde·Duque deOllnrn. La p&'d6nde mandar, Madrid. Espesa, 1998 y "tasetambié n la intereseme compilación de ELlIOT. John y8R OC KUSS. Laurente (din): El mundo lit Jos .,.Hd05,Madrid. Taun". 1999• ANDERSON. Pmy: f.l.....EsIalku~ . M~xico . Sig.k>XXI. 1990 . P·27.- Véase MACHIAVElLl . Niccolo: 11 Prln dpe, Milano.MUl1lia, 1983o cualquiera de la mtlltiples ediciones en espano\\0 KANT. Immanuel: Sohre la paz prrpetua, Madrid . TttnO'i,19Q8. 6- ed ., pp.6-9.11 El poder no t' una ma!tnilud absolUla. sino relativa . Setime o se afirma el poder s;empt"t It spec10 I in'; (l(r~ .

l! MORGENTHAU . Ham: Polit la mi", las nacion ts. ....lochapor ti podn- , la paz..Dumas Ailt's,GEL 1986.(61t'd.)p-41.

l ._ MORGENTHAU. Han'; op-cit. pp. 367 Y ss.l' Un buen ejemplo de los alcances y I fmile~ de esta dualidade!\el planteado por Delannoi en su enseyo sobre voltalre yHerder. v éase DElANNOI. Gil Y TAGUIEFF, ri~1TC' Andli(romp".t TfOriudtl NadonaIlvno.BalUlona.Pa~. 1993.

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'1 Eslos cuatro elemenTos están pre..entes tn 100050 10:0; dist ilost's l r81~g iCQ" de lo, ESlado s Unidos] vi ue, por ~jemplo .

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REVISTA DE ADMINISTRA('IÓN PUBLICA 16.'

elites es precisamente que los estudiantes de postgrndo seconcentren fundamentalmente en Jos Eslildo.s Unidos. Segúninformesde CONACyT, por ejemplo. e14J'l- de las solicitudesde Beca eran paro realizar estodlos en los EE.UU. (datos del1997) y en la asignación de becas el porcentaje subíaligeramente (48%). La hegemonía norteamericana en laformación de nuestros postgraduedos de alto nivel contrastacon Canadá que representaun 7%, Franciaun 5%, Reino Unido24% y España 14%. Estas cifras varían año con año. pero laconstante es que cerca del .'iO'Jf- de nuestros postgraduadosrealizan estudios de postgmdo en E.V." La expresión es original de aayless Mannmg pero esdesarrollada por LOWENTAL, Ahraham: "La AgendaIntennéstíca", Este Pi/Ú, NG 99. junio de 1999'" LOWENTAL, Abraham: op, cit.

." S;llinas de Gortari. Carlos. Plan Nacioll.1 de Deserron.1989-1994, pr·o:o:i,.'ii.,~ ASPE. Pedro: El camillo me'llcano a 111 mooernizarió"México, rCE.l99Jl'l nUVERGER, Mauríce: La Europa de los hombres. MadridAlianza. 1994

.\Il KENNEDY. l'aul. Hada el 5i~lo XXI, Barcelona. Plaza :Jané's,I99J. r-1fl941 TITA, Alh"'l" "(;I.. hllllsllll .. n: I1 nC'...· I,ullllt"lll '"'',('('onllmlc space, rE'IIUlrlng suprslIllllona' ~ll\"('rnanc('

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Estado, seguridad nacional y cooperaciónmultinacional

Ricardo Márquez Bias *

I. Estado y seguridad nacional

Las sociedades modernas resultaninimaginables sin el Estado y sus

instituciones. Para aquellas y éste, laseguridad nacional es un imperativoirrenunciable. Aun en ausencia de con­diciones objetivas para la verificación desituaciones consideradas como típicasde riesgo para la seguridad nacional,tales como conflictos armados con otrospaíses o enfrentamientos entre gruposinternos que dirimen por medios noinstitucionalizados la titularidad y ca­pacidad de conducción política, ningúnEstado moderno, y menos aún sociedadmoderna alguna, pueden prescindir deinstituciones, estructuras y organiza­ciones responsables de velar por supropia seguridad.

La función de protección y seguridad esuna de las tareas fundamentales delEstado. Más aún, la seguridad nacionalforma parte de ese conjunto de' bienespúblicos sin los cuales no puede habercondiciones para la convivencia colec­tiva y, mucho menos, para el desarrollo

armónico de las sociedades, En estesentido, la seguridad nacional formaparte de las funciones y actividades con­sideradas como "bienes públicos puros","actividades exclusivas del Estado" o"funciones estatales de orden supe­rior".'

Desde luego, ni la estabilidad del Estadoni la seguridad de la nación, residenexclusivamente en sus instituciones yórganos encargados de detectar, inves­tigar, evaluar y neutralizar amenazas yriesgos, sino más bien en la continuidad,consolidación e inclusión de un conjuntode recursos provenientes de diversasfuentes de poder social' que dan origena su existencia. moldean su estructura yorganización, dan dirección y sentido asu funcionamiento e imprimen de conte­nido específico a sus políticas públicas.

Las relaciones entre Estado y seguridadnacional deben ubicarse en el horizontedel desarrollo y consolidación en el largoplazo de instituciones propias de las

., Maestro en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)

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sociedades modernas. La seguridad na­cional,como institucióny funciónestatal,forma parte de las relaciones de in­terdependenciafuncionaldel conjuntodeinstituciones políticas, económicas,sociales y culturales que configuran lamodernidad en los vínculos entre Estadoy sociedad.

Al hacer referencia a las relaciones en­tre Estado y seguridad nacional, almenos en el plano de los procesos his­tóricos de su emergencia y con­solidación, es claro que no se trata sólode la seguridad del Estado, sino de lanación misma. Históricamente, laseguridad nacional ha estado íntima­mente asociada con el Estado moderno.Éste, como es sabido, emerge convocación de Estado-nación" , Si bien elproceso histórico de construcción de es­tructuras estatales antecede a la nacióncomo tal, por medio de ese mismoproceso -adernás de la delimitación ydefensa de espacios territoriales- tam­bién fue posible promover la cohesión eintegración nacionales como factoresnecesarios para su consolidación ypreservación, reforzando así sus pre­tensiones tanto de Estado soberanocomo de Estado-nación.

Los procesos de construcción deestructuras estatales no son Jos mismosque los correspondientes a la edificaciónde la nación.' Una de las conexioneshistóricas, funcionales y lógicas más

importantes es precisamente la funcióninstitucional de la seguridad nacional. Siatendemos a los procesos históricos, laseguridad del Estado, al permitir la con­solidación de sus estructuras y lapreservación de sus fines, contribuyótambién a los procesos de integraciónnacional. De tal forma, como procesohistórico, la seguridad nacional abarcasimultáneamente al Estado y a la nación.

No extraña, por ello, que la creación yconsolidación de instituciones y orga­nizaciones responsables de la seguridadnacional haya sido consustancial a laemergencia y evolución del Estado­nación. Si bien es cierto que el Estadomoderno,en tanto formade organizaciónpolítica específica, vigente en de­terminada área territorial delimitada portrazos fronterizos conocidos -cuyoshabitantes representan un conjunto so­cial sujeto a derechos y deberes queemanan de un ordenamiento jurídico­político específico- aparece en Europaa fines del siglo XV y principios delXVI," las modernas ideas acerca de lanación y el nacionalismo aparecieronhacia la última parte del siglo XVIlI, ylos Estados-nación emergieron comofuerzas mayores sólo hasta la segundamitad del siglo XIX.' De manera simi­lar, las labores de inteligencia desa­rrolladas por entidades responsables dela seguridad nacional, en tanto activi­dades legitimadas, organizadas y lleva­das a cabo por un conjunto de insti-

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tuciones específicas y permanentes,datan de la segunda mitad del siglo XIX.

n. Seguridad nacional einteligencia: Legitimación einstitucionalización

Históricamente, el punto de inflexión deltipo de actividades características de losmodernos servicios de inteligencia estáen su institucionalización y legitimación,expresado en un conjunto de orga­nizaciones específicas de actividad con­tinua, especializadas y legitimadas. Estodata de la segunda mitad del siglo XIX.Posteriormente, el aumento en número,tamaño y complejidad organizativa deéstas, llevó a conformar lo que ahoragenéricamente conocemos como "comu­nidad de inteligencia, servicios de inteli­gencia o inteligencia organizada", esdecir, al conjunto de organismos espe­cializados en asuntos de seguridadnacional, que es un fenómeno del sigloXX.'

Desde luego, formas primarias deciertas funciones y actividadescaracterísticas de los actuales serviciosde inteligencia pueden ubicarse entiempos remotos, usualmente asociadasa pretensiones de construcción decomunidades políticas, objetivos deconservación y ampliación territorial, asícomo de áreas de dominio e inl1ueneiapolítica y económica; pero es hasta lasegunda mitad del siglo XIX cuando

dichas funciones y actividades empiezana ser agrupadas y ordenadas en orga­nizaciones específicas y especializadas.Éstas. en tanto tales, son una innovaciónvictoriana.

Hasta antes de esa época, en efecto, lasguerras mostraron la gran utilidad deltipo de información que podría cata­logarse como de inteligencia, perocontribuyeron poco a su institucio­nalización y legitimación. Mas poraquellos tiempos el término inteligenciaera sinónimo de información. Desdeluego, no cualquier tipo de inforrnación.sino fundamentalmente aquella relativaa países enemigos y complots internos.No se le asociaha ni se le concebía comoconjunto de instituciones gubernamen­tales legítimas, de actividad continuaday especializada, tanto para asuntos in­ternos como externos, separadas deotras áreas oficiales de toma de deci­siones y también de embajadas y otrasoficinas radicadas en el extranjero.

Esto no sucedió sino hasta la segundamitad del siglo XIX, cuando evolucio­naron como áreas especializadas en laestructura de mando de los ejércitos mo­dernos, orientadas fundamentalmentehacia el rnonitoreo de los planes y pre­tensiones geoestratégicas de otros paí­ses, la situación en que se encontrabansus fuerzas armadas y las condicionesinternas de sus respectivas sociedades,por un lado y, por otro, dentro de orga-

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nizaciones policiales, como áreas deindagaciones, vigilancia y operacionessecretas, en estos casos orientadasesencialmente a la detección de cons­piraciones internas de grupos u or­ganizacionesque buscaban la sustitucióno desestabilizacióndel gobierno en tumo,ya sea con la colaboración y apoyo deotros pafses -y recursos provenientes deellos- o bien como pretensión exclusivade grupos internos."

Por ello . desde siempre, la seguridadnacional ha implicado componentesinternos y externos.!" El sistemainterestatal y el orden internacional queemergieron con el modelo de Westfalia,cuya vigencia práctica se extiende de1648.a 1945, implicó que el "dilema deseguridad" que debfan enfrentar losdistintos Estados tenía componentesexternos e internos y, por tanto, lasamenazas y riesgos podían provenir tantode grupos ubicados dentro de sus propiassociedades y acotamientos territoriales ,como de otros miembros o unidades delpropio sistema interestatal ." De talforma. es claro que desde sus orígeneslas preocupaciones de la seguridadestatal no s610 se refieren a las ame­nazas externas que ponen en riesgo suexistencia soberana -verbigracia inva­siones militares- sino también a factoresinternos-individuos,grupos y situacionesproblemáticas- que desafían su ca­pacidad para gobernar.'!

111. Redes y estructurasmultinacionales

En los últimos años. la problemática tantodel Estado como de la seguridadnacional. ha sido objeto de un acre­centado interés analftico derivado de lastransformaciones registradas en lasformas de relación e intervención estatal.así como en sus dimensiones y fun­ciones." Sin embargo, estos análisis hanprivilegiado ciertos aspectos de losprocesos de reforma estatal, en par­ticular los referentes a su tamaño yeficiencia, en detrimento de otros nomenos significativos, como son losvínculos entre Estado y seguridadnacional. subestimando así una pordemás importante dimensión delfenómeno, limitando con ello el marcointerpretativo. Entre otras, una de lasmás claras consecuencias de esto es elpredominio de un conjunto de per­cepciones difusas sobre la seguridadnacional y su función estratégica en tantoresponsabilidad de Estado.

El renovado interés por el Estado. susvínculos y modalidades de interaccióncon otras fuentes del poder social. lasformas que asumen en determinadosregfmenes polfticos y la influencia deéstas en sus respectivas dinámicas defuncionamiento, aparecen ahora comotemas necesarios de reflexión paracomprender importantes cambios -yaregistrados, aún en marcha y por venir-

-ón

--

y

-

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garantizarían la paz, la seguridad y elprogreso mundial se han mostrado másbien como quimeras poco viables. Hastaahora, los intentos por ubicar la autoridadestatal en ámbitos e instancias su­pranacionales, ya sea por conducto delas Naciones Unidas, la ComunidadEuropea o la Organización Mundial delComercio, han mostrado que los distintosEstados-nación partícipes de esosprocesos no están dispuestos a ceder supoder y, menos aún, su soberanía, acualesquier tipo de institucióninternacional. 18

Ciertamente, un nuevo orden mundialestá emergiendo. Pero en éste el Es­tado-nación no está desapareciendo, nidejará de ser -todavía por muchotiernpo-' el principal actor del sistemainternacional. 19 Si bien lo más probablees que el Estado-nación vea pasar antesí la era de la globalización económica yla revolución informática, con mucho,aunque no pierda su centralidad, no seráel mismo de antes. Será un Estado­nación profundamente cambiado,particularmente en áreas tales como laspolíticas fiscal, monetaria, de precios, decontrol internacional de los negocios y,también, en materia de seguridadnacional."

Antes que estar desapareciendo, elEstado parece estar proyectando a nivelinternacional distintos segmentos de suspartes funcionales Una de ellas es, desde

luego, la seguridad nacional. Desdetiempo atrás, la proyección conjunta enel plano internacional de ciertossegmentos funcionales de distintosestados nacionales parece estar tejiendouna densa red de estructuras y relacionesencaminada hacia una especie de ordentrans-estatal o trans-gubernamental. Pormedio de éste se pretende enfrentar demanera conjunta problemas cuyadinámica de funcionamiento, efectos yactores trascienden los dominiosparticulares cada Estado-nación.Típicamente, tales problemas van desdelas crisis financieras hasta el crimenorganizado, el narcotráfico, el lavado dedinero, el terrorismo, el deterioroambiental, etcétera.

La referida proyección de distintaspartes funcionales de los Estados-naciónhacia la arena internacional ha po­sibilitado el establecimiento de redes deinstituciones que si bien representandistintos intereses nacionales, compartenfunciones y preocupaciones comunes.Basadas en la cooperación multina­cional, esas redes de relaciones y es­tructuras internacionales, al fortalecer lacapacidad estatal para encontrar eimplantar soluciones a problemascompartidos -el deterioro del medioambiente y el crimen organizado, porejemplo- se están convirtiendo enalternativas cada vez más efectivas yextendidas para reforzar tanto la go­bernabilidad internacional como la

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seguridad de los estados nacionales. Lasposibilidades de esas redes y estructurasmultinacionales derivan de las capa­cidades de sus estados miembros, demanera tal que no sólo los estadosindividuales mantienen el más amplioconjunto de derechos, deberes y ca­pacidades en las normas y regulacionesinternacionales, sino que el sistemainterestatal continúa siendo también lainstancia principal para emprender yorganizar acciones conjuntas entredistintos estados.

En tanto tarea fundamental del Estado,la función de protección y seguridad noestá al margen de las fuerzas y procesosactuales que están transformando a losestados nacionales. La cooperaciónmultinacional para buscar soluciones aproblemas compartidos ha derivado enel diseño y operación de una serie deestructuras y redes cuya funcionalidadfortalece la gobernabilidad global y laseguridad de los estados nacionales par­tícipes, sin que ello implique la abdica­ción, cesión o transferencia de poderesde éstos hacia instituciones interna­cionales que con el paso del tiempopudieran hacerse cargo de sus funcionesy tareas en los planos nacional einternacional.

En este sentido, la cooperación multina­cional, mediante tales estructuras yredes transgubernamentales, no sóloreafirma el papel y posición del Estado-

nacion como actor principal en el sis­tema internacional. antes que debilitarloy promover su disolución." tambiénactúa como mecanismo diseñado paraenfrentar y neutralizar fenómenos quc ­en niveles y grados distintos, según seael caso- desafían su capacidad paragobernar, amenazan su estabilidad,colocan en situación de riesgo el logrode los objetivos nacionales y la viabilidaddel proyecto nacional. Así pues,preservar, ampliar y profundizar lacooperación multinacional parece serla estrategia adecuada para que losorganismos responsables de la seguridadnacional estén en condiciones de hacerfrente a los nuevos riesgos y amenazasque caracterizan la era de la gleba­lización.

Notas:

) Cf. Prars. roan. "Adminístracuín /'úhlic¡/ 1" ([¡'W/,-rr'"'' 1'11

AmlrÜ'a LlIlilltl Un (nfi,qu(' neoinstitucionelisto": Reformay Ikmocrl1cia"Cf Mano. Michael. Las Fuentes del Podt'rSo~:lal.l. Madrid,Alianza, 1991. pp. 1.1-58, Cf". Entre otros, Ander son. He nedicr . Ima~int'd

Commumues. Rent'ctions on tho Orill:in and Spread ofNattonausm. Loedon. verso. IlJ8.1. De Blas. AndrésNacionalismos y Naciones en Europa. Madrid, Alianza,1994. Gellner, E. Nation and NationaJism. Oxford, Hlnckwell.198:1.Hobsbawrn. Ene. Nations and Nallonallsm smce 1780London. Cambridge University Press. 1990• CL Pinner. Samuet E "Sra/r arul natian-buiiding in Europr,{JI(' role o{ 1/1" m;lilary"; en Tilly, Charles (editor!. TheFormenon or the National Stat~ In western Eumpe. NewJersey, Princeton Universíty Frese. J975. pp. 8.j·lfl.1< Cotareto. Ramón. "Teortade! Estado"; en Díaz.,Elj:l~ y Rllil­Mi~I1c1, Atronso (editores¡ Fllmlofía Política 11, Teoría delEstado. Madrid, Trolla. 1996. p. 15

h Linz, Juan 1. y Stepan. Alfred. Prebíems of DemocratícTranshlon and Ctmslllldation. Soulhern Europe. SouthAmerica and Po.<¡I·Communlst ElITOpt'.Ballimnre, Thr lf}hn~

Hopkins Univcrsuy Press. 19%. r. 22"ef. Herman. Michael. Intf'lIiaen« Power In Peece and war.

174 RICARDO MÁRQUEZ BLAS

Ca mbri dge. Ca mbridge University Pres s & Royal Insaitute o flntcrnat ional Affai rs, 1996. pp. 1-35.• Cf. l bldem . pp. 16-57.• C'L May, Ernes t. "Na/irmal ,f~( ·lf ri,,· in ame rica n hislnry" ;en AIIi~on , lIraha m y T reve r ton. Greg ory {editor !'» . Rl'thinkht..America's SetU"ty. Beyond Ihe C old w er lo the! New W nrldO rd er. New York. W. W. Norton & Company , 199 2. pp. 94 ­114. En este mismo libro. v éense también los ensayes de:Pe terson, Pe ter y Se benius, J ame s , "Th e prima n ' o/ 'heJo mt'.fti c oRrnda" , pp. 57-93; Alliso n. G. y Trev~rton. G." NaI;(tfIaf securtty pnrtfolio rev;f'w". pp. 35· 0;1'1 . Asimismo,F lorini, Ano y Simmons. P. J. Tbe New Security Thinkin~: Ag evíew or lhe Nor th American Llteratur e. Washington. D.e , Rock efe ller Brot hers Fund Inc., 1998 . pp. 25- 26 .." Cf Held . David. La Dem ocracta y el Orden G1ob .1.Barcelo na. Paidés, 1997. pp. 99- 127.11Cf.Sttulsky, Abmm. SUente Warfare. L~ Ihr WorkIorInt ehigtnce. Washington., Bressey's, 1993 . pp. 1-11.'1 cr.O szlak, Ose ar. " Estad" ). .sociedad: ¿nuevas regías deljuego?"; en Retorme y Democracia. Número 9.l ' Deacuerdo con Macpherson, para compre nder adecuad ament e

el fu ncio namien to de los Estados co ntemporáneos se requ ierede una teoría de l proceso pol ít ico es tatal. ef. MacJlhermn. C.B. Ascen so y e _ida d e la Just lda F..c::onómi ca y OtrosE nsay o!'! . Buen o s Ai res , M anan tial , 1991. Vé as epart kularme nre el cepnclo ci nco : ""¿ Nnf'.viw mo.f una t f'or("del Estado ?". pp . 7.5-98. En contrast e , para Held. lo querealmente se requiere no es ni una teoría del Estado ni unateorfa de l ord en internacional . sino una teorfa de la str an sfor ma cion es del Estad o de moc rático en e l orde ninternaciona l. cr. Held. David. Modelos dr Drmocrada .Mé~ico. Alianza, 1992. p. 392 .14 er. Del ROl'so. Stcp,hen. "Th~ Inst!'Clf r~ S'at~ : Refl~cti(Jn.,

0 11 ' th~ S ta'" and Sec urttv' in a chonlli" 8 world"; enDaf'daJus . Vol. 124, number 2. 1995. pp. In -207.I~ er. Mears beímer. Job n. "Disorder Rf'.vtore tf'; en A llison.G _y Treverto n, G . Op. Cit. pp. 213-237.I~ er.Deucker, Peter. "Th e Rlobal economy and the Na tion­State": en FnnlKJI Arraln . Vol. 76. No. 5. Sepeember/Oc tober ,1997. pp. 159-171.11C f. Staugfue r, An ne-Marie. " Th f' real " f' W wa rld o rder"; enporeígn Affatn. Vol. 76. No. 5. SepternbeerOctcber, 1991 .p'p. 183- '97.'Cf. Me ersbe tmer . J. O p . Cl t.

¡q Ce.Drncker. P.Op. CIL1fJ Sleoghrer. Anne-Merie. Op. Cit.

El sistema de seguridad nacional y los objetivosnacionales permanentes tutelados por la

Constitución Política Mexicana

Raúl Ramire: Medrano

l.- Introducción

U n sistema de seguridad nacionalresponde, en esencia, a la nece­

sidad de proteger, defender y salvaguar­dar al Estado como entidad soberana, ya todos y cada uno de sus componentes,como lo son su independencia externa,su supremacía interna, su territorio ypatrimonio nacional, su población yunidad nacional, su gobierno republicanoy federal, sus instituciones democráticas.sus principios de justicia social, susintereses fundamentales y su proyectonacional. Sin estos factores no se daríala cohesión indispensable para protegerlos intereses legítimos de la sociedadmexicana. La viabilidad de la naciónmexicana depende, por lo tanto, de laeficaz protección que un sistema de estanaturaleza le otorgue al conjunto de loselementos que componen el ser nacional.

en lo general, y a cada uno de esos ele­mentos fundamentales que se encuen­tran consagrados y tutelados por nuestraConstitución.

Hablar sobre la estructura constitucionaldel Estado mexicano implica abordartcmas dc naturaleza estrictamente ju­rídica. relacionados con la teoría generaldel Estado, la teoría de la Constitución yel derecho constitucional. Sin embargo,hablar de los objetivos nacionalespcrmancntes del Estado mexicano nosinvita a introducimos en los campos dela historia nacional, de la génesis delespíritu constitucional y de la cienciapolítica, especialmente en lo que con­cierne al concepto y la doctrina sobreseguridad nacional que poco a poco seva constrnyendo en México. Por tal

* Ha sido servidor público en el Poder Judicial del Estado de Jalisco. en el Poder Judicial Federal con sedeen el mismo estado. Director de verificación en la Secretaria de la Contralorfu General de la Federación.Director General Jurídico de Empresas de Solidaridad en la SEDESOL. Director General Jurídico de laPGR, Consejero Jurídico en la. Embajada de México en España. Coordinador de Asuntos Jurídicos ddCISEN. Ha escrito diversos nrtfculos sobre responsabilidades de servidores publwos e iropattldo la materiaen la Escuela Libre de Derecho. Texto basado en las conferencias ofrecidas por el autor en mayo de r C)qt)

y 2000 en el Diplomado en Seguridad Nacional y Estudios Estratégicos que imparte el Instituto Nacionalde Administración Pública (INAP).

176 RAÚL RAMIREZ MEDRANa

razón, la reflexión que en estos términosse plantea implica un análisisinterdisciplinario cuyo objetivo esidentificar en nuestro texto consti­tucional, aquellos intereses fundamen­tales que tutela el sistema de seguridadnacional en México. En este orden deideas habremos de observar, a través deldevenir histórico de nuestro país, cómoestos principios fueron incorporados enlas distintas leyes fundamentales quedesde la gestación de nuestro Estadodefinieron los acuerdos y las aspira­ciones de los mexicanos. De esta forma,intentamos profundizar en el alcance delas actuales disposiciones constitucio­nales que, desde nuestro punto de vista,inspiran, nutren y orientan el sistema deseguridad nacional, esperando contribuirconstrucjivamente al debate que sobreeste tema se realiza en México.

n.- El Estado, su Poder Soberano yla seguridad nacional

A) Concepto Jurídico

No podemos tocar el tema de laseguridad nacional sin antes precisarconceptos respecto del "Estado-nación".En el campo del derecho, el Estado seentiende como la "personificaciónjurídico-política de la nación". Esteconcepto de Estado es importanteporque a pesar de que los principios deseguridad nacional están ligados acualquier forma histórica de Estado,

nosotros obviaremos las diferentesmanifestaciones que ha tenido paraenfocarnos en el "Estado de derecho".En este sentido, la importancia de unconcepto jurídico del Estado la explicaJellinek de la siguiente forma "Puestoque el derecho es esencial al Estado, noes posible un conocimiento pleno delmismo, sin tener a la vez un conocimientode su naturaleza jurídica. Ordenado elEstado mediante el derecho y siendo asu vez conservador y transformador deéste necesita tener un lugar dentro delmismo. En una palabra, es preciso unconcepto jurídico del Estado". I

B) El Estado como Institución

Nuestra Constitución Política hace unuso indiferenciado de los vocablos"nación" y "Estado". Para los temas denuestro estudio resulta importantediferenciar estos dos conceptos ya quedesde nuestro punto de vista tienensignificados distintos. Al respecto, FelipeTena Ramírez cita al tratadista italianoAlfonso Tesauro quien señala "Noobstante la diversidad del significadoatribuido al término nación en variaslegislaciones y en las varias disposicionesen su contenido efectivo, apareceevidente que para los varios ordena­mientos actualmente en vigor en Europa,y de modo particular para el nuestro, lanación, al igual que como opina ladoctrina dominante, es una entidad di­versa y distinta de aquella en la que se

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN rÜBLICA 117

concreta el Estado; ella es, precisamente,una unidad étnicosocial, mientras que elEstado es una unidad jurídica que ejercitasu potestad, ora sobre individuos perte­necientes, por lo menos en su casitotalidad, a la misma nación, ora sobreindividuos de nacionalidaddiversa, comoen el caso de Suiza, cuya población estáconstituida por individuos de nacionali­dad francesa, alemana e italiana, Ade­más, la nación, como unidad socialapoyada en la conciencia de la existen­cia de vínculos comunes, continúa entanto permanece este elemento espi­ritual que liga a la mayor parte de losindividuos; el Estado, en cambio, estádestinado a sufrir continuamente lasprofundas transformaciones debidas alos conflictos y a los choques de in­tereses de los varios estados entre sí.El Estado, sin embargo, aunquediferenciándose de la nación, tiende aidentificarse con ella" .2

Se entienden como elementos delEstado, una población, un territorio y unpoder soberano, Pero en relación conesto Héctor González Uribe, señala:"Algo más que el simple territorio y unapoblación unida por diversos lazos desolidaridad se requiere para formar elEstado, Es preciso que aparezca laformación propiamente política para quenazca la agrupación estatal como algodistinto a otros grupos sociales. Y esaformación política se integra conelementos de carácter espiritual, cuando

al impulso natural de sociabilidad delhombre (causa eficiente del Estado) sele une la idea de un bien superior que setrata de realizar (causa final del Estado)y un poder que encauza los esfuerzoshacia la realización de ese bien (laautoridad común causa formal delEstado)". ]

Para Jorge Jellinek esta consideraciónsubjetiva del Estado, no se opone a laobjetiva. sino que sirve para completarlay aclararla: "Determina la realidad delEstado no sólo como una realidad física,sino como predominantemente psíquica,que descansa en relaciones internashumanas". '

En este orden de ideas nos interesa citaral tratadista español Francisco Suárezquien distinguió entre un conglomeradoaccidental de hombres y la auténticacomunidad a lacual sólo se llega cuando,esa comunidad está "moralmente uniday ordenada para componer un cuerpomístico".' Con estas palabras se avanzapaulatinamente hacia una explicaciónmás completa del fenómeno social queconocemos como Estado. Desde aquíse empiezan a delinear el orden, laorganización y la unión moral comorasgos de la comunidad.

El autor francés, Mauricio Hauriou,parte del concepto de institución paraexplicar al Estado. Para él existen dostipos de instituciones: las Instituciones

178 RAÚL RAMIREZ MEDRANO

personas y las Instituciones cosas . Laspr imeras adquieren el carácter depersonas morales como el Estado, lasasociaciones y los sindicatos , las se­gundas son como todas las instituciones,ideas que se propagan en el medio socialpero no engendran una corporación queles sea propia , un ejemplo de estasinstituciones es el Derecho positivo, queno cuenta con un principio de acción ode empresa sino con un principio delimitación.

El concepto clásico de institución queencontramos en el pensamiento del autores el siguiente: "Una Institución Socialconsiste esencialmente en una ideaobjetiva transformada en una obra socialpor un fundador. idea que recluta ad­hesiones en el medio social y sujeta asía su s~rvicio voluntades subjetivasindefinidamente renovadas" .'

De aeuerdo con Héctor González Uribe.la idea objetiva penetra en las relacionessociales a través de una conciencia sub­jetiva y si no tarda en mostrarse eficaz,atrae a su alrededor simpatías, voca­ciones y concursos: "Y esto ocurrió conlos fundadores de la monarquía francesa,Hugo Capero y sus primeros sucesores.Merced a su perseverante habilidad seforma una atmósfera favorable . La ideareal encontró apoyo en el clero; la ideadel Estado, evocación de la paz romana,benefició las aspiraciones del pueblo ycon ello surgió poderosa y perseverantela institución monárquica"."

Una vez que la idea del fundador vacobrand o vida propia. recluta ya por símisma adhesiones individuales. Cuandohablamos de una "institución-persona"como el Estado, sus primeros adherentesson los funcionarios y agentes queaseguran el funcionamiento material yjuríd ico de la institución. Pero tambiénse adhieren a ella quiene s sin participaren su funcionamiento aseguran suexistencia social por el asentimiento quele otorgan y la confianza que le depo­sitan.

Siguiendo con este análisis del Estadocomo institución, encontramos que unavez que la idea objetiva se convierte enuna obra social, no sólo recluta adhe­siones indeterminadas. sino tambiénpersona s ciertas y determinadas cuyasvoluntades quedan subordinas al serviciode la Institución para ase gurar sufuncion amiento. Es así como se esta­blece un poder de gobierno organ izadoque está al servicio de la orden objetivaprimigenia. el cual en un Estado de de­recho se traslada a un orden jurídico fun­damental y de esta forma ya no se tratade una simple fuerza material. sino deun poder de derecho susceptible de crearderechos.

En síntesis, podemos decir que el Estadocomo persona moral que engloba tantoelementos objeti vos como elementossubjeti vos tiene un carácter teleológicoy dinám ico y a lo largo de su evoluciónhistórica se ha ido perfeccionando hastaalcanzar los fundamentos y objetivos que

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PlÍBLlCA 179

hoy conocemos como principios rectoresdel Estado de derecho. Estas precisionesson importantes porque un ente con lascaracterísticas que hemos apuntadotiene necesidades básicas de sub­sistencia sin cuya satisfacción tiende amorir. Necesidades que se han incre­mentado a lo largo de la experienciahistórica del hombre en sociedad y queaunque mantienen aspectos básicos.tienen variantes importantes tratándosede cada Estado en particular. Con estonos estamos refiriendo precisamente aaquellos aspectos que debe abarcar unsistema de seguridad nacional, depen­diendo del Estado en particular de quese trate.

Antes del nacimiento del Estado dederecho los principios de seguridadnacional que regían en cualquier estadose limitaban básicamente a defender suindependencia respecto de otros ymantener la integridad tenitorial '(reflejohacia el exterior del concepto desoberanía); así como a preservar supoblación. Sin embargo, con elnacimiento del Estado de derecho,' laorganización humana evolucionó ymanteniendo los principios anteriores, seorientó hacia el interior del poder degobierno (soberanía entendida como elno reconocimiento de un poder igual aldel Estado), trasladándolo hacia nuestracarta fundamental y transformándose enun poder de derecho que no sólo recogelos principios de seguridad nacionaloriginales sino que los enriquece contodos aquellos principios económicos,

políticos, sociales y culturales que sirvende sustento a nuestra actual organizaciónpolítica y forman parte importante denuestra identidad nacional.

Abordado de esta manera el conceptode "Estado-nación". nos otorga unabase sólida para entrar al estudio delsistema de seguridad nacional enMéxico. Vale decir que cuando ha­blamos de la seguridad nacional lohacemos sobre un sistema dinámico ysiempre perfectible orientado a laprotección de los intereses vitalesconsagrados en el Estado de derecho.entendido éste último no como la simplepersonificación jurídico-política de lanación, o como el respeto a las garantíasindividuales de las personas, o como unsistema de división de poderes, unrégimen representativo y democrático.o un sistema de controles constitu­cionales o un relevante grupo de garan­tías sociales, sino como un todoarmónico que permite la convivenciaideal del hombre en sociedad y buscasu desarrollo y bienestar.

111. El concepto de seguridadnacional y la Constitución de 1917

A) Los Planes Nacionales deDesarrollo

Desde nuestro punto de vista, elconcepto de seguridad nacional enMéxico parte de principios consagradosen nuestra Constitución Polftica. Porseguridad nacional se ha entendido en

lro RAÚLRAMfREZ MEDRANO

Méxi co "una condición permanente,ideal, del ser nacional que se procu ra através del conjunto de elementospolíticos, económicos, militares, socialesy culturales que garant iza la soberanía,promueve el interés de la nación, alestrechar las ventanas de vulnerabilidadfrente al exterior y fortalecer loselementos que proporcionan viabilidad,solidez y consistencia al proyectonacional". 'oPor otra parte, al referirse a la segur idadnacional. el Plan Global de Desarrollo1980-1982, señala:

"Dentro de una visión conceptual propiade las condiciones mexican as, la defensade la integridad, la independencia y lasoberanía de la nación se traducen en elmantenimiento de la normatividad cons­tituciohal y el fortalecimiento de las insti­tuciones políticas de México. Losprincipios ideológicos y la vigencia de lalegalidad son condiciones necesariaspara evitar injerenci as externas directas.en una coyuntura internacional cada vezmás compleja y en la que la únicagarantía efectiva de viabilidad nacionalparte de la propia nación. de su fuerzahistórica, cultural, sus instituciones yposibilidades de desarrollo efectivo".

En el Plan Nacional de Desarrollo 1983­1988, en el punto relativo a la seguridadnacional, establece :

"México por principio, funda su propiaseguridad en la reiteraci ón del Derechoy en la práctica de la cooperación inter­nacional y no en la idea de que la segu-

ridad de una nación dependa de la afir­mación de su propio poder, a expensasdel de otras. Así, nuestra seguridadnacional aumenta no disminuye. con laseguridad de otras naciones. En con­secuencia, convergen en este conceptolas acciones a favor de la paz, el respetoa la autodeterminación y el rechazo a lapolítica de bloques y de hegemonías".

En el Plan Nacional de Desarrollo 1989­1994, la seguridad nacional es definidade la siguiente forma :

"La seguridad nacional es condiciónimprescindible para el mantenimiento delorden soberano. por lo que debe serpreservada tanto en el ámbito internocomo en el de las relaciones interna­cionales, con base en la concertacióninterna y la negociación externa. En am­bos casos el denominador común es elrespeto al estado de derecho y a los prin­cipios que éste repre senta" . 11

"La seguridad nacional es un bien inva­luable de nuestra sociedad y se entiendecomo la condici ón permanente de paz,libertad y justicia social que dentro delmarco del Derecho, procuran pueblo ygobierno; su conservación implica elequilibrio dinámico de los intereses delos diversos sectores de la poblaciónpara el logro de objetivos nacionales,garantizando la integridad territorial y elejercicio pleno de la soberanía e indepen­dencia". 12

Finalmente en el Plan Nacional deDesarrollo 1995-2000, no se realiza una

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN P(IBLlCA \8\

definición específica de la seguridad na­cional, sin embargo. plasma su conceptosobre este tema dentro del objetivo dela nación de preservar su soberanía. conlo que se enriquecen las definiciones deJos planes anteriores, las cuales resumende manera precisa los elementos que

integran el concepto que los mexicanosle hemos dado a nuestra seguridadnacional.

B) Objetivos NacionalesPermanentes

Como señalamos, nuestro concepto deseguridad nacional se basa en nuestraConstituciónPolítica.lacual recoge loquedoctrinariamente se conoce como losobjetivos nacionales permanentes de unEstado. "Si se acepta que los valores desoberanía e independencia, de demo­cracia y justicia social, de seguridad ydesarrollo son inalienables, se podrá ana­lizar que todos ellos han servido paraorientar y fundamentar la política de Mé­xico, dentro y fuera de sus fronteras. Elloen lo externo, le han validado el recono­cimiento de la comunidad internacionaly,en lo interno,lehan permitidoseguir desa­rrollándose como nación..". l'

Con base en lo anterior podemos decirque los objetivos nacionales permanen­tes solo pueden identificarse por mediode un análisis de nuestra ConstituciónPolítica. Un análisis de esta naturalezanos permite observar en primer términoelementos del Estado mexicano que

como vimos en el capítulo anterior soninherentes a su formación. Así tenemosque nuestra Constitución señala comoelementos del Estado mexicano a supoblación, los límites de su territorionacional y los elementos de origen yejercicio del poder soberano. todos estosson elementos esenciales del Estadomexicano, cuya preservación y fortale­cimiento constituyen objetivos nacionalespermanentes. Efectivamente, preservary mantener la soberanía nacional,conservar la integridad territorial y supoblación, así como fortalecer su unidadson principios básicos de supervivenciadel Estado. son inherentes al nacimientoy viabilidad de cualquier Estado, co­brando mayor relevancia en el Estadode derecho y por lo tanto son objetivosnacionales permanentes e inmutablesque constituyen la base del proyectonacional.

Nuestra evolución social nos hapermitido alcanzar reglas de convivenciamás avanzadas que no por ser degeneración posterior a los principiosenunciados en el párrafo que antecededejan de ser importantes para la vida denuestro "Estado-nación". Alcanzar yperfeccionar un Estado de derecho yuna forma de gobierno republicana,representativa, democrática y federal,costó mucho a los mexicanos yconstituye 1II1O de los fundamentos delpacto de convivencia armónica que nosrige, por lo que su conservación ymejoramiento es una aspiración nacionaly por lo tanto un objetivo nacional

182 RAÜL RAMfREZ MEDRANO

permanente objeto de tutela del sistemade seguridad nacional; al igual que laplena vigencia de las libertades y ladignidad de los individuos consagradasen la Constitución, la cual es otra de lasreglas de convivencia alcanzadas por lassociedades contemporáneas y que tuvosu génesis en la Declaración Universalde los Derechos del Hombre y delCiudadano."

De una generación distinta" podemosseñalar a los derechos sociales yeconómicos que se encuentran consa­grados en nuestra Constitución. Estosprincipios consagran la aspiración denuestro pueblo al desarrollo económicoy la justicia social y constituyen por lotanto objetivos nacionales permanentescon lo~ que se perfecciona el proyectonacional. En este punto hay que tenerpresente que son producto de la primerarevolución social del siglo XX y queforman parte de la base del pacto socialbajo el cual vivimos ahora losmexicanos.

En este contexto se puede mencionarque "si se parte del principio de que elorden jurídico establece las bases paraque la gestión gubernamental promuevael avance social del pueblo y lasuperación de todas las medidas queimpliquen inseguridad y desigualdad,podrá observarse que la compatibilidadde Jos principios de justicia y libertadestán previstos en la ConstituciónGeneral". 16

Todos estos principios y aspiracionesplasmados en nuestro texto constitu­cional forman los objetivos nacionalespermanentes que tutelan el sistema deseguridad nacional mexicana, los cualesson la preservación y fortalecimiento denuestra soberanía. la integridad denuestro territorio, la unidad de nuestrapoblación, la vigencia del régimen delibertades individuales y sociales, unsistema de gobierno democráticorepublicano y principios de desarrollo dela población y de justicia social. Sinembargo no fueron capricho delconstituyente de 1917, sino el resultadode un proceso de definición , evolución ymadurez política de nuestra organizaciónsocial, alcanzada en diversas circuns­tancias históricas en los cuales algunasveces estuvimos a punto de perdernuestro "ser nacional". Y es aquí dondevale la pena hacer un apunte sobre unomás de los objetivos nacionales que sepersiguen en nuestro proyecto nacional :mantener la paz social. Este conceptode alguna manera sintetiza a Josanteriores y puede decirse que será unaconsecuencia necesaria del grado deperfeccionamiento que se alcance en elmantenimiento de los principios fun­damentales y las aspiraciones consa­gradas en el pacto social representadopor nuestro texto constitucional.

"Preservar las instituciones y mantenerla paz interna han sido imperativos de

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 183

sohrevivencia para el Estado y, laadecuación y modernización de suaparato gubernamental, se realiza conla participación de gobierno y gober­nados; resolviendo diferencias internas,satisfaciendo demandas nacionales,participando activamente en el exteriory protegiendo a la nación de cualquieramenaza";"

IV.- Evolución HistóricoConstitucional del Estado mexicanoy los Principios de seguridadnacional"

La preservación y fortalecimiento denuestra soberanía, la integridad denuestro territorio, la unidad de nuestrapoblación y la consolidación de unsistema equilibrado de gobierno quepermita alcanzar y mantener la pazsocial entre los mexicanos, son losobjetivos nacionales que se encuentranplasmados en nuestro texto consti­tucional vigente y como veremos másadelante, son producto de la evoluciónhistórica de nuestra nación. Nuestroproyecto histórico se ha visto impulsadopor diversas circunstancias, riesgos yamenazas, tanto de naturaleza internacomo externa, las cuales han acom­pañado a nuestro país desde sunacimiento."

Con el proceso de mestizaje se empiezana gestar las raíces de la nación mexi­cana. Desde los primeros intentos inde­pendentistas nacen en nuestro país no

sólo las corrientes que a lo largo de suhistoria han intentado imponer unproyecto nacional legitimado con surespectivo documento constitucional;sino que un análisis más profundo denuestra historia nos permite observarque a la par de las corrientes liberales yconservadoras. se fueron gestando apartir de nuestro movimiento deindependencia. dos vías para construirnuestra nación. determinar sus fines ysalvaguardarlos. De esta maneracorresponde al movimiento socialencabezado por líderes populares,constituir al pueblo en un verdaderofactor real de poder que imponecondiciones de convivencia social y escapaz de plasmarlas en documentosfundamentales como la ConstituciónPolítica de 19l7. Esta Constitución denuestro "Estado-nación", definitiva­mente ha consagrado la evolución de losprincipios de seguridad nacional y les hadado el matiz que hoy conocemos.

Sin embargo. a pesar de las distintascorrientes de pensamiento que apa­recieron en nuestro país a partir de suindependencia. ha existido un consensofundamental en torno a la naturaleza delos objetivos que debían plantearse,alcanzarse y protegerse para garantizarla viabilidad histórica de nuestra nación.Si bien es cierto que entre liberales yconservadores existieron diferencias encuanto al matiz de los objetivosnacionales, también lo es que durantenuestra evolución constitucionalprevaleció el preservar y fortalecer la

184 RAÚL RAMfREZ MEDRANa

soberanía, mantener la integridadterritorial y proteger la población delEstado. En ese sentido se puede decirque, no obstante las diferencias ideoló­gicas de las corrientes de poder quesurgieron en el México independiente,los valores y aspiraciones que seimpulsaron y plasmaron en distintostextos fundamentales de nuestra historia,corresponden en esencia, a los objetivosnacionales permanentes que hoy man­tenemos.

La evolución de nuestras aspiracioneshistóricas puede apreciarse en losdiversos textos constitucionales y leyesfundamentales en los que se plasmó sutestimonio. Así. tenemos que desde elBando de Hidalgo se hace el primerplanteamiento de soberanía nacional, alabolir el'sellado real; lineamiento que seperfecciona en el texto de "Sentimientosde la nación" donde se establece elprincipio de soberanía popular, conceptoque prevalece hasta nuestros días.

De igual forma, se presenta en el "Bandode Hidalgo" la primera directiva dedemocracia y justicia social al abolir laesclavitud. Esta línea de pensamiento laretoma el nacionalismo popular deMorelos y Guerrero, para continuar através de nuestra historia hastaconvertirse en lo que hoyes el régimende libertades y garantías que consagranuestra Constitución.

Por otra parte, la división de poderes,un régimen de libertades individuales y

la elección de representantes, soninstituciones que se empiezan a perfilaren los "Elementos Constitucionales" deRayón y que se perfeccionan con eltiempo hasta tomar la forma que hoyconocemos.

Por lo anterior. a efecto de darle mayorprofundidad a la identificación de losobjetivos nacionales permanentesconsagrados en la Constituciónmexicana, es importante hacer unrepaso histórico de cómo han venidoevolucionando esos principios ypreceptos a lo largo de la historianacional, en los textos que han recogidoel pensamiento político,jurídico y socialque en un momento determinado hatenido trascendencia y vigencia culturalrelevante en nuestro país.

A) La Representación delAyuntamiento de México

En 1808,Carlos IV, con motivodel motínde Aranjuez, abdicó a favor de su hijoFernando VII. En ese mismo añoFernando VII se va al exilio y deja eltrono de España en manos de Napoleón.Ante esta situación se generó el primerintento de autonomía política enca­bezado por Francisco Primo de Verdad,quien en un documento conocido comola "Representación del AyuntamientodeMéxico" plasma la aspiración de eman­cipación de los criollos basada en la ideade la soberanía del pueblo en ausenciay en nombre del rey cautivo para crearuna Junta del Reino presidida por el

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN P(lBlJCA 185

virrey, por lo que Iturrigaray los apoya.Es éste el primer intento de acceder ala independencia, por conducto de uncongreso de ayuntamientos que nolograron realizar.

B) El Bando de Hidalgo

Vedado el camino de la autonomíapolítica por la vía de un CongresoNacional, la opción fue la vía armadaencauzada por el levantamiento deHidalgo.") En principio el levantamientode 1810 no fue en contra de España,sino en contra del mal gobierno en laNueva España y de esta manera,cuando Hidalgo llama a las masas aapoyar la insurrección, le imprime unatendencia popular al movimiento. Eneste contexto, Hidalgo promulgó el 6 denoviembre de 1810 un Bando que reflejael carácter popular del movimiento y queestablece:

"1.- Que todos los dueños de esclavosdeberán darles la libertad dentro deltérmino de diez días, so pena de muerte,la que se les aplicará por trasgresión deeste artículo."2.- Que cese para lo sucesivo lacontribución de tributos, respecto de lascastas que lo pagaban, y toda exacciónque á los indios se les exigía."3.- Que en todos los negocios judiciales,documentos, escrituras y actuaciones sehaga uso del papel común, quedandoabolido el del sellado".

En estricto sentido no podría consi­derarse a Hidalgo como republicano, sin

embargo, en este documento se empie­zan a perfilar los principios y ohjcto detutela de nuestra seguridad nacional. yaque al abolir el uso del papel sellado serestringe sustancialmente la potestadsoberana de España y se actúa dentrodel marco de un espíritu republicano,democrático y soberano que posterior­mente se consolidará con la consagra­ción de los principios de libertad,igualdad y dignidad de las personas. Noobstante que existe división de opinionesal respecto. nosotros consideramos quelos planteamientos del Bando de Hidalgoconstituyen la génesis del espírituconstitucional mexicano y son un reflejode la vocación republicana de nuestropueblo, ya que restringe el poder de lamonarquía sobre la vida civil de las per­sonas y deja ese poder de formalizaciónde actos jurídicos en manos de lasfuerzas cívicas del país. Tal vez. cuandose emitió el Bando, el mismo Hidalgo nopodía prever la trascendencia yproyección histórica del planteamientoque hacía. Sin embargo, consideramosque el texto que expidió en 1810constituye el antecedente más remotodel espíritu republicano de nuestropueblo, el cual se mantiene vigente enla actualidad.

C) El emcntos Constitucionales deRuvon

En 1811 Ignacio López Rayón elaboraun proyecto de Constitución compuestode 3R artículos. Hasta este momentoaun no se definen con claridad y pre­cisión los objetivos de quienes dirigen el

186 RAÚL RAMfREZ MEDRA Nü

levantamiento armado. Es hasta queMorelos toma la dirección del movi­miento cuando se deslindan con claridadlos planteamientos de soberan ía eindependencia. A pesar de eso. nosotrosencontramos que estas ideas se em­piezan a perfilar con los planteamientosde autonomía política de Hidalgo yRayón, por lo que consideramos que enel documento emitido por este último semantiene presente la idea de soberaníay la defensa del territorio, introduciendo,además, principios propios de las co­rrientes intelectuales de ese tiempocomo la división de poderes y elecciónde representantes, un régimen delibertades que mantiene la abolición dela esclavitud, así como el respeto a laslibertades de imprenta y trabajo .

'O) Sentim ientos de la Nación

Al restablecerse el autoritarismo en laNue va España -al haber sido sus­pendida la Constitución de C ádiz-,diversas fuerzas decidieron unirse a JoséMarí a Morelos, quien junto con susseguido res luchó contra la s tropasvirreinales en 1812 y 1813.Morelos con vocó a un Congreso deAnáhuac que se estableció el 14 deseptiembre de 1813, integrado por distin­guidos intelectuales. Dicho Congresosesionó en Chilpancingo aproximada­mente cuatro me se s . En la sesióninaugural dio lectura a 23 puntos,denominados " Sent imientos de laNación" .

Los temas principales de "Sentimientos

de la Naci ón ", fundamentales paraconfigurar los objetivos de tutela de unsistema de seguridad nacional que seinc orporan a nuestro espíritu cons­titucional, son:

Libertad e independencia de Es­paña.La soberanía dimana del pueblo yes depositada en el Supremo Con­greso Nacional Americano.Forma de gobierno: liberal.La no intromisi ón de naciones ex­tranjeras.Abolición de la esclavitud

Este documento constituye uno de losreflejos más claros del espíritu cons­titucional mexicano. Es un documentopropositivo con una serie de reflexionespolíticas y sociales que Morelos seplante a y que habrían de servir comohil o co nduc tor de los trabajos delCongreso de Anáhuac. Se trata de undocumento histórico justamente por elmomento en el que surge, por las ideasque logra recoger de muchas partes delmundo y por la eficacia con la quepermea en el movimiento insurgente.Además de su gran valor histórico tieneuna enorme belleza intelectual y unaevidente trascendencia política yhumanista. Su vigencia actual es in­discutible porque a pesar de que hemoslogrado nuevas instituciones jurídicas ypolíticas, ladinámica de nuestra sociedadexige a cada momento más y mejoresinstrumentos de convivencia, inspiradosen el espíritu constituci onal recogido enlos "Sentimientos de la Nación" .

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PUBLICA187

E) Constitución de Apatzingán

El 6 de noviembre el Congreso deAnáhuac hizo constar en un actasolemne la declaración de independen­cia, de acuerdo con esta acta se declaró:"rota para siempre jamás y disuelta ladependencia del trono español".

Posteriormente, la presión de las tropasvirreinales obligó al Congreso deAnábuac a buir dc las tropas del virrey;en ese periplo se preparó el proyecto deConstitución que fue sancionada enApatzingán el 22 de octubre de 1814conel título "Decreto Constitucional para laLibertad de la América Mexicana".

Los puntos trascendentales que laConstitución de Apatzingán de 1814estableció fueron:

Libertad e independencia de Es­paña.La soberanía reside en el pueblo.El ejercicio de la soberanía resideen el Congreso.La leyes la expresión de la voluntadgeneral.La felicidad de los ciudadanosconsiste en el goce de igualdad,seguridad, propiedad y libertad.La forma de gobierno debía serrepublicano, centralista y dividido entres poderes: Ejecutivo, del queserían titulares tres presidentes -tri­unvirato-; Legislativo, compuestopor diecisiete diputados y elJudicial,representado por el SupremoTribunal.

Este texto careció de vigencia práctica.Aun cuando fueron designados lostitulares de los tres poderes que instituía,las circunstancias impidieron su actua­ción normal. A pesar de no ser vigente,debido a las condiciones políticas ysociales que imperaban en ese rno­mento.los postulados fundamentales dela Constitución de Apatzingán han tras­cendido y de alguna manera rigen la vidaconstitucional de nuestro país.

F) La Constitución de 1824 21

En España, en 1820 se restuhlece laConstitución de Cádiz, debido al triunfode las fuerzas liberales. Como reacciónen la Nueva España se impidió, medianteel Plan de la Profesa, la aplicación dedicha Constitución. Este Plan sosteníaque mientras el rey de España estuvieseoprimido por los revolucionarios. suvirrey en la Nueva España debíagobernar con independencia de Españay con apoyo en las Leyes de Indias.

El comandante general e intendente dela provincia de Veracruz, José Dávila,se vio obligado a proclamar el ordenconstitucional en la misma, por lo queen México el 31 de mayo se declarórestablecida la Constitución de Cádiz.

Los efectos de la restauración de laConstitución de Cádiz consistieron ensuscitar la discusión pública, laexpresiónde los sentimientos y las esperanzas detodas las clases de la sociedad esti­muladas por la ideología de cambio.

188 RAÚL RAMíREZ MEDRANO

La ejecución de dichos propósitos se laencomendaron los criollos ricos y el altoclero, al jefe militar Agustín de Iturbide,quien pactó con los jefes insurgentes suadhesión a él.

En este contexto "diplomático"; Iturbidefirma con Guerrero, el Plan de Iguala(24 de febrero de 182 1), el cual seratifica por el virrey O'Donojú mediantelos Tratados de Córdoba (24 de febrerode 1824),

Así, la consumación de la independenciase produce el 27 de septiembre de 1821;otorgándose el poder público a la JuntaProvisional Gubernativa, integrada por38 personas nombradas por Iturbide,cuyas atribuciones eran elegir al Con­.greso encargado de elaborar la Cons­·titución,Política,"

El Congreso se instaló el 24 de febrerode 1822, el cual se eligió como monarcaa Agustín de Iturbide, quien se coronóel 19 de mayo de 1822; pero el 31 deoctubre de ese mismo año se disuelveel Congreso y en su lugar funcionó laJunta Nacional Constituyente.

En 1823, en una segunda etapa delCongreso, adopta una forma de gobiernorepublicano y se designa al SupremoPoder Ejecutivo; así mismo se elaborauna Constitución, en donde privaron doscorrientes políticas: la federalista y lacentralista. La Constitución Federal de1824 consta de siete capítulos, sub­divididos en secciones y de 17 Ipreceptos. " ,

Desarrolla como puntos principales:

Da vida al federalismo -reunión deestados libres y autónomos.Forma de gobierno: república,representativa, popular, federal.División de Poderes en Ejecutivo,Legislativo y Judicial.Obligación de los estados deconservar la primacía del ordenconstitucional federal.Prohibiciones a los estados decelebrar transacciones con po­tencias extranjeras, ni declararles laguerra.

G) Las Siete Leyes.

Desde la etapa previa a la independencianacional se gestaron dos corrientespolíticas: la federalista-republicana y lacentralista-monárquica. Iturbide fuecapaz de conciliar sus intereses ycaminar con ellos hasta la indepen­dencia, pero poco a poco las alianzasfueron perdiendo fuerza e inclusoprovocaron su caída. Con la Constituciónde 1824 se acentúan las diferenciasentre ambas fuerzas políticas, debido aldefectuoso sistema de elección presi­dencial instituido.

De 1827 a 1835, hubo un movimientopresidencialista ideológico fuerteapoyado por Santa Anna, se deteriorael régimen federal y se auspicia el triunfodel constitucionalismo centralista.

REVlSTA DEADMINISTRAClÚN PLrBUCA 189

En 1835 el Congreso Federal se reúnee integrado en su mayoría por cen­tralistas se atribuye facultades de poderconstituyente y el 23 de octubre de esemismo año aprueba el Proyecto deBases para la nueva Constitución.

Este Proyecto es conocido como lasSiete Leyes, la primera promulgada endiciembre de 1835, la segunda en abrilde 1836 y las cinco restantes endiciembre de 1836; su vigencia comonorma suprema es de gran trascendenciapara la historia política y constitucionaldel país, ya que refleja la lucha que, sobretodo en el campo ideológico, libraban lasfuerzas más importantes de la nación.Su contexto histórico está enmarcadopor la rebelión de Texas y Yucatán, perouno de los aspectos más importantes deeste documento es que, fuera decualquier juicio de valor respecto de lasideas que sustentahan las fuerzaspolíticas en conflicto, demuestra al igualque los demás textos fundamentales, elinterés de formar una nación bajo lascondiciones que en ese momentoexistían.

En sustancia "Las Siete Leyes" reco­gíanlos siguientes principios:

Primera Ley: formada por 15 artículos,destaca:

Respeto a las garantías individuales.Obligación de los mexicanos dedefender la patria y coadyuvar en

el restablecimiento del ordenpúblico.Defensa de la soberanía.

Segunda Lev: integrada por 23artículos. principalmente:

Organización del gobierno: SupremoPoder Conservador.División de poderes.

Tercera Le v: compuesta por 58preceptos, en los que se reglamenta elPoder Legislativo:

Facultades del Congreso: autorizaral Ejecutivo los empréstitos, aprohartratados que celebre el Ejecutivo conpotencias extranjeras.Defensa de la soberanía territorial.

Cuarta Ley: constituida por 34 artículosreferentes al Poder Ejecutivo Individual.

Defensa de la soberanía y obligaciónde guardar la Constitución.Defensa de la soberanía territorial.Cuidar la no intromisión deextranjeros.

Quinta Ley: compuesta de 51 artículos,en los que se reglamentan las funcionesdel Poder Judicial.

Aplicación de la justicia.

Sexta Ley: organizada en 31 artículosdedicados a la División Territorial.

¡'Xl RAÚLRAMfREZ MEDRANO

Séptima Ley: integrada por 6 artículos,que tratan sobre el principio de vigilanciade la aplicación de las normas consti­tucionales.

i·!) Las Bases Orgánicas de 1843

Después de j uradas las Siete Leyes, elin tento de est ablecer un gobiernocentra lis ta causó cris is en variasregione s del país. El cont exto inter­nacional era de presión. Desde 1836 semanifiestan las intenciones separatistasde Tex as. en 1838 se enfrenta unaguerra con Francia. Para 1841 Inglaterrareconoce la independencia de Texas yEstados Unidos acepta su anexión en1845. En 1847 nuestro país se encuentraenfrascado en una guerra con lo s.:.stado~ Unidos de Norteamérica.

En este ambiente de crisis en todo elpaís y de pugna intelectual entre grupospolíticos, se instala, tras una elección, elCongreso de 1842, integrado en sumayorfapor diputados liberales. La laborde es te Congres o fue formular unproyecto de Constitución, el cual no cul­minó en virtud a que el gobierno -SantaAnn a, Pre sidente y Ni colás BravoVicepresidente- ordenó la disolución delCongreso y la reunión de una Junta deNotables para que formulara nuev asBases Constitutivas de la nación.

El 12 de juni o de 1843 se aprobó elnuevo estatuto constitucional: Las Basesde Organización Política de la RepúblicaMexicana, que se compone de lI títulos

y 202 artículos. que entrarían en vigor ell de enero de 1844.

En dicho documento se exaltan [ossiguientes principios:

La nación está organizada en unaRepública centralista.División de Poderes: Legislativo,Ejecutivo y Judicial.Desarrolla ampliamente el respetoa las garantías individuales.Facultades del Congreso y de lasCámaras de Diputados y Sena­dores ,Aplicación de la Justicia .Defensa de la soberanía.

1) Acta de Reformas de 1847

Ante la derrot a del ejército mexicanodurante la invasión norteamericana de1847, después de las batallas de Molinodel Rey y Chapultepec, Santa Annaabandonó la ciudad y renunció al Eje­cutivo. El Presidente de la SupremaCorte de Just icia, Manuel de la Peña yPe ña , as umió la Pre sidencia de larepública y negoció la paz con losEstados Unidos de América.

En este contexto, en 1846 se convoca aun Congreso que inicia sus sesiones el6de diciembre del mismo año. El 21 demayo de 1847 el Congreso sanciona elActa de Reformas a la Constitución de1824, "Acta Constitutiva y de Re­formas", en la que se acentuó:

REVISTA DEADM1NISTRAC1()N PllBlJCI\ 191

División del poder público:Legislativo, Ejecutivo y Judicial.Respeto a las garantías individuales.Vigilancia de la Constitución,mediante un control político yjudicial.Defensa de la soberanía.

J) La Constitución de 1857 u

Con el restablecimiento de la Cons­titución de 1824, mediante el ActaConstitutiva y de Reformas de 1847 ycon la firma del Tratado de Guadalupe,que puso fin a la Guerra de EstadosUnidos a México (1848), el PoderEjecutivo se debilita.

Se dan nuevas luchas, y Antonio Lópezde Santa Anna en 1853, al asumir elpoder, comienza a publicar una serie dedecretos encaminados a la dictadura, porlo que las funciones del Poder Ejecutivocomienzan a convertirse en centralistas.

El contexto social y político que ca­racteriza esta época es la pugnaideológica entre conservadores yliberales." El General Juan Alvarezlanza el Plan de Ayutla de 1854, el cualpoco a poco consolida el apoyo de ra­dicales y moderados de todas lasregiones del país, hasta lograr la huidade Santa Anna y establecer laConstitución de 1857.26

La Constitución de 1857 fue jurada el 5de febrero y se promulgó con todasolemnidad el 11 de marzo. Está in-

tegrada por ocho títulos y 120 preceptos,enfatiza:

Respeto a las garantías individuales.Suspensión de garantías.Defensa de la soberanía territorialy obligación de pertenecer a laGuardia Nacional.Forma de Gobierno: república.representativa. dcmocráí ic a yfederal.Facultades del Congreso.Facultades del Ejecutivo.Aplicación de la justicia.Prohibiciones y obligaciones de lasentidades federativas.Vigilancia de la constitucionalidad

K) La Constitucion de 1917

La Rcvolución de 1910 es el un­tecedcntc histórico inmediato de la CartaMagna vigente, promulgada el 5 defebrero de 1917 en la ciudad deQuerétaro. El levantamiento armado seoriginó contra el porfiriato. El mo­vimiento social que lo derrocó tuvo uncarácter social, agrario. democrático,popular y jurídico. Esta revolución exigíademocracia política: así como undesarrollo nacional en el ámbitoeconómico. social y cultural.

Durante el porfiriato se mantuvo la paz,pero el gobierno recurrió a la represióna fin de conservar la estabilidad, eldesarrollo económico mediante capitalextranjero y la prosperidad de las

192 RAllL RAMfREZMEORANO

haciendas. En virtud a estos factoresde opresión, los gru pos socia les seorganizan y manifiestan en contra delgobierno. La promesa de dejar el poder,la invitación a formar un partid o deoposición y el resultado de la elección,inició la Revolución encabezada por elcandidato perdedor Francisco l. Madero.

El 25 de mayo de 1911, Díaz abandonala presidencia y se hace cargo del poderFrancisco León de la Barra, quien essustituido por Francisco l. Madero.Depuesto Madero y usurpado el Ejc­cutivo por Victoriano Huerta, el 26 demarzo de 1913, el gobernador de Coa­huila, Venustiano Carranza proclama elPlan de Guadalupe, el cual tenía comofinalidad desconocer a Huerta y nom­brar se Jefe del Ejé rcito Co nst itu­

.cionalista.

En septiembre de 1916 se convoca alCongreso Constituyente, cuya tarea erareformar la Constitución de 1857: sinembargo, de los trabajos del Constitu­yente emanó una nueva Cons titución,promulgada el 5 de febrero de 1917.

La Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos de 1917 , regul aprincipios que inspiran un sistema deseguridad nacional, los cuaJes surgen delos conceptos e ideales en los que sefun dam en ta el desarrollo naci onalintegral de México."

El de sarrollo nacional integral semanifiesta en lo externo -se fortalece la

soberanía, se parti cip a en tratad os yconvenciones de cualquier naturaleza enlo internacional- y en lo interno -respe­tando el régimen democrático, federal.el crecimiento económico, el ejercicio delas garantías individuales y sociales-,

Los principio s fundamentales para unsistema de seguridad nacional, consig­nados y reconocidos en nuestra CartaMagna son, entre otros:

Respeto a las garantías individuales.Ca rac te rís tic as de la educac iónnacional.Apoyo a los pueblos indígenas.Desarrollo nacional.Planeaci ón dem ocr át ica del de­sarrollo.Propiedad y tenencia de la tierra.Defensa de la soberanía marítima.Prohibición de monopolios.Defensa de la soberanía territorialy obligación de servir en la guardianacional.La no intromisión de extranjeros enasuntos políticos.La soberanía nacional y la forma degobierno.a) Repúbl ica representativa de­

mocrática.b) Federal.e) La nación mexicana se integra

por estados y municipiosDivisión de poderes: los pode resEjec utivo, Legislativo y Jud icialintegran el Supr emo Poder de laFederación.Facultades del Congreso de laUnión.

REVISTA DE AD1\fINISTRAClÚN PUBLICA

Principio electoral.Facultades del Ejecutivo Federal.Aplicación de justicia. Poder Judicialfederal.Vigilanciade laconstitucionalidad delos actos y leyes.Prohibiciones a las entidadesfederativas en beneficio de lafortaleza del pacto federal

La Constitución de 1917 es undocumento político singular en elcontexto de los documentos constitu­cionales de muchas naciones. Es elprimer documento constitucional queconsagra garantías sociales; surgedespués de una revolución y transformala correlación de fuerzas sociales quetenían vigencia en nuestro país. En suma,es el primer documento constitucionalque define la ecuación política bajo lacual habtian de interactuar las fuerzasfundamentales de carácter político,económico y social en nuestro país.

El repaso histórico que hemos hecho, nosólo nos muestra algunos elementos dela forma en que ha evolucionado nuestrotexto constitucional, sino también laforma en que la génesis constitucionalha regulado el poder al interior denuestra sociedad para llegar al pactosocial que hoy tenemos. Entre estosfactores reales de poder que en palabrasde Ferdinand Lasalle son "esa fuerzaactiva y eficaz que informa todas lasleyes e instituciones jurídicas de lasociedad en cuestión, haciendo que no

puedan ser en sustancia, más que tal ycomo son"." siempre ha estado con­templado desde el inicio de nuestraindependencia, algunas veces con éxitoy otras con fracaso, el pueblo mexicano.y dado el contexto histórico en el que Se

fue conformando nuestro Estado, se vanincorporando y hasta perfeccionando losprincipios rectores del Estado dederecho. El mantenimiento y conser­vación de los principios de igualdad ylibertad se convierten en pilaresfundamentales para alcanzar la pazsocial y preservar la nación y, cnconsecuencia, adquieren el carácter deintereses vitales al mismo nivel que losprincipios de soberanía, de indepen­dencia, integridad territorial y preser­vación de la población. Con lo que seenriquece el campo de protección denuestro Sistema de seguridad nacional.

V. Principios básicosconstitucionales en materia deseguridad nacional

Nuestro texto constitucional recoge endiversos artículos aquellos interesesvitales que tutela nuestro sistema deseguridad nacional:

A) Soberania

Entendida hacia el interior como el noreconocimiento de un poder igual alEstado, formal y material, y hacia elexterior como el no reconocimiento deun poder superior al mismo; es inherentea cualquier Estado.

194 RAÚLRAMIRFZMEDRANa

En materia de seguridad esto se traduceen la conservación y fortalecimiento dela soberanía nacional como uno de losobjetivos nacionales permanenles denuestro país.

B) Territorio

El espacio físico donde se desarrollanuestra comunidad y las bases de suregulación lo deja establecido nuestraConstitución . Esto en términos deseguridad nacional nos da como objetivonacional permanente la preservación delterritorio, mar y espacio aéreo nacio­nales, la utilización racional de los re­cursos naturales y la con servación ydesarrollo del patrimonio cultural.

C) Población

La población, así como la existencia deun sentimiento nacional entre la misma,son elementos sin lo s cuales no seconcibe un "Estado-nación" como elnuestro . En materia de seguridadnacional proteger la población yfortalecer la unidad nacional es otro deJosobjetivos nacionales permanentes quese traduce en la aspiración de unacomunidad nacional , plural y solidaria,que logre una participación conscientey activa de la población en el esfuerzocomún para preservar los valores y labúsqueda de objetivos nacionales conmayor equilibrio regional y social que noatente contra la pluralidad cultural yétnica de nuestro país.

D) Régimen de libertades individua­les

Con esto se hace referencia a lodosaquellos derechos públicos subjetivosalcanzados por la sociedad con eladvenimiento del Estado liberal dederecho y que nuestra Constiluciónconsagra.

Lograr fa plena vigencia de la libertad yla dignidad de los individuos es aquí elobjetivo nacional permanente.E) Democracia y Estado de derecho

Nuestra Carta Fundamental incorporadiversos principios para constituir unEstado reg ido por las leyes con unaforma de gobierno federal y un sistemade división de poderes que garantiza lavigencia de las libertades alcanzadas yun principio democrático y repre­sentativo orientado a lograr una mejorforma de convivencia.

Estos principios, entendidos como unode los objetivos nacionales permanentes,dan paso al fortalecimiento de nuestraforma de gobierno republicana, re­presentativa, democrática y federal.

F) Desarrollo y j usticia social

Los derechos sociales y económicos losconsigna nuestra Constitución endiversos preceptos que dan sustento paradefinir a la promoción de lajusticia socialy el desarrollo económico como uno más

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 195

de los objetivos nacionales permanentes,entendiendo a la economía como uninstrumento para mejorar lascondicionesde vida de la población mediante ladotación de condiciones que garanticenla mejoría del nivel y calidad de vida delos mexicanos.

G) Paz social

La búsqueda de una forma de vidadonde predomine la conciliación sobreel conflicto, mediante el respeto de lostérminos de convivencia que nuestrasociedad se ha dado, es una de lasaspiraciones más grandes de nuestropueblo y es de hecho la base de nuestraorganización política, por lo que aunquesu fundamento lo es todo el ordenconstitucional, puede decirse que suregulación se encuentra en todo elespíritu del texto constitucional.

VI. Principios constitucionales depolítica exterior

El 11 de mayo de 1988 se publica unaimportante reforma a la fracción X delartículo 89 constitucional, que a la letradice:

"Art. 89.- Las facultades y obligacionesdel Presidente son las siguientes: ...

"X.- Dirigir la política exterior ycelebrartratados internacionales, sometiéndolosa la aprobación del Senado. En laconducción de tal política, el titular delPoder Ejecutivo observará los siguientes

principios normativos: la autodeter­minación de los pueblos, la no in­tervención, la solución pacífica decontroversias, la proscripción de laamenaza o el uso de la fuerza en lasrelaciones internacionales; la igualdadjurídica de los Estados; la cooperacióninternacional para el desarrollo.y la luchapor la paz y la seguridad interna­cionales" ...

Estos principios en nuestro país no hansido un invento del legislador sinoconsecuencia directa de nuestra historiapatria. Los principios fundamentalessobre política exterior desarrollados porel Estado mexicano no constituyen másque principios de seguridad nacional,aplicados con brillantez por losmexicanos a las condiciones particularesque se presentaron en la formación desu identidad nacional y, por lo tanto, seorientan a proteger la soberanía y laindependencia nacionales. Dada suimportancia y originalidad se les dedicaun espacio propio.

El principio de la autodeterminación delos pueblos aparece desde el Bando deHidalgo. se desarrolla en la Constituciónde Apatzingán y queda plasmado en laprimera Constitución del Méxicoindependiente: la Constitución de 1824.

Benito luárez reiteró constantemente elprincipio de la no intervención ante lainjustificada invasión extranjera quepretendió instituir a Maximiliano deHabsburgo como emperador.

196 RAÚL RAMfREZ MEDRANU

La solución pacífica de controversiasfue la base de la estrategia seguida porVenustiano Carranza cuando los EstadosUnidos enviaron la llamada "expediciónpunitiva", como resultado del asalto deFrancisco Villa a Columbus, NuevoMéxico.

Por otra parte, la soberanía nacional,entendida no sólo en cuanto a laintegridad territorial de México, sinocomo el permanente respeto a laautodeterminación, a las instituciones ydecisiones del pueblo mexicano, en elcual reside originalmente la soberanía,constituye la base de todos los principiosde nuestra política exterior.

A) No Intervención

No existe una definición precisa delconcepto intervención. Puede tenermuchas expresiones y cubrir una ampliagama de actividades. Puede darseempleando la fuerza o medios noviolentos y puede realizarse de maneradirecta o indirecta, sobre el territorio deun Estado, sus ciudadanos o los asuntosinternos y externos de un Estado enparticular.

No obstante que no existe una definiciónprecisa , podernos entender a la in­tervención corno una interferencia querealiza uno o varios estados en losasuntos domésticos de otro y que atacala soberanía y la independencia de esacomunidad política.

La doctrina de la no intervención buscaneutralizar las justificantes que laspotencias utilizan para influir en losasuntos de otros países. En este campola guerra conceptual es intensa porquelas justificaciones que utilizan laspotencias son cada vez más sofisticadas.En la doctrina de la no intervención esfundamental la correcta interpretaciónde las normas de derecho internacionaly el principio de soberanía nacional. Esun mecanismo que busca definir loslímites de la influencia que un Estadopuede tener sobre otro en el ordeninternacional y para atenuar la desi­gualdad de poder entre las naciones.

México tiene el honor de haber en­cabezado la lucha contra la práctica dela intervención.

B) Autodeterminación de los Pueblos

A lo largo de su historia México haproclamado el derecho de los pueblos asu libre determinación y ha firmado yratificado convenciones internacionalesde gran importancia donde dichoprincipio se consagra. Destacan elPacto Internacional de DerechosEconómicos, Sociales y Culturales y elPacto Internacional de Derechos Civilesy Políticos, que desde 1981 vinculanjurídicamente a nuestro país. Estasconvenciones en su artículo ¡O,establecen, respectivamente:

"l. Todos los pueblos tienen elderecho de libre determinación. Envirtud de este derecho establecen

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 197

libremente su condición política yproveen asimismo a su desarrolloeconómico, social y cultural.

"2. Para el logro de sus fines, todoslos pueblos pueden disponerIibremcnte de sus riquezas yrecursos naturales, sin perjuicio delas obligaciones que derivan de lacooperación económica internacio­nal basada en el principio de be­neficio recíproco así como del de­recho internacional. En ningún casopodrá privarse a un pueblo de suspropios medios de subsistencia".

C) Solución Pacifica de Controver­sias

La experiencia histórica de nuestro paísha originado los principios sobre loscuales se finca la estructura de supolítica exterior. La solución pacífica delas controversias es también uno deellos.

El derecho internacional contemporáneotiene como característica esencial la deser un derecho de la paz. Un ejemplode esta tendencia moderna al derechointernacional es el artículo 33 de la Cartade San Francisco que señala:

"1.- Las partes en una controversia cuyacontinuación sea susceptible de poneren peligro el mantenimiento de la paz yla seguridad internacionales tratarán debuscarle solución, ante todo, mediantela negociación, la investigación, la

mediación, la conciliación, el arbitraje,el arreglo judicial, el recurso aorganismos o acuerdos regionales uotros medios pacíficos de su elección".

D) La Proscripcián de la Amenaza delUso de la Fuerza en las Relacioneslnternacionates

La protección de los derechos de lahumanidad como la vida, la libertad. laigualdad, la seguridad y la dignidad delas personas son un punto de atenciónimportante del derecho internacionalmoderno. La protección de los derechoshumanos, de la paz y la búsqueda deldesarrollo han dado nacimiento a laproscripción de la amenaza y el uso dela fuerza en las relaciones interna­cionales. En el caso de nuestro país, ésteha sido siempre uno de los principiosfundamentales a seguir y se hamanifestado bajo los principios de nointervención y libre autodeterminaciónde los pueblos.

El La Igualdad Jurídica de losEstados

El concepto de comunidad internacionalde estados, como hase de convivenciade la sociedad mundial, tiene sufundamento en el reconocimiento delprincipio de igualdad jurídica de losmismos. Este principio, recogido por elderecho positivo moderno, tiene unvínculo estrecho con laconformación delderecho internacional y tiene sus raícesen la corriente de tratadistas iusna-

198 RAÚL RAMfREZ MEDRANO

turalistas que establecían la igualdad delos estados, partiendo de la igualdadnatural de los hombres.

La igualdad jurídica de los estadosconstituyela teoría clásica que ha venidosiendo cuestionada dada la desigualdadpolítica de los miembrosde lacomunidadinternacional.

El principio de igualdad de los estadosse desarrolla a la par del nacimiento delEstado nacional y se va desarrollandode manera progresiva, logrando unaaceptación completa durante el Estadomonárquico absolutista. Durante el sigloXIX las grandes potencias desempeñanel papel de legisladores. La aceptaciónde los demás estados a las reglasimpuestas por las potencias fuedelineando el derecho internacional. Aprincipios del siglo XIX con eldecaimiento del equilibrio del podereuropeo los estados más poderososvolvieron a ejercer influencia en la tomade decisiones dentro de la comunidadinternacional.

Después de las guerras mundialesempieza una revaloración del principioigualitariode lacomunidad internacionala partir del Consejo de la Sociedad deNaciones y posteriormente de laOrganización de las Naciones Unidas.En estas organizaciones se les reconoceigualdad entre sí a las grandes potenciasy desigualdad a los demás países. Lasgrandes potencias tienen una situación

privilegiada dentro de la organización ysus decisiones pueden afectar otrosestados con base en su hegemoníapolítica.

No obstante este tratamiento dife­renciado, las manifestaciones delprincipio de igualdad jurídica seempiezan a precisar de la siguienteforma, dentro de la Organización de lasNaciones Unidas: cada Estado tienederecho a no más de un voto cuando sedecide alguna cuestión por consenso; losvotos tienen igual valor indepen­dientemente del tamaño y el poder delEstado; ningún Estado tienejurisdicciónsobre otro; y ningún Estado puedecuestionar los actos oficiales de otro.

F) La Cooperación Internacionalpara el Desarrollo

Este principio tiene su origen en el ordenpolítico internacional surgido de lasegunda guerra mundial y tiene porobjeto la realización de accionesmultinacionales a favor del desarrolloeconómico y social de los países másatrasados.

La participación de México y AméricaLatina en las acciones de cooperacióninternacional para el desarrollo empezóa ser más activa cuando los organismosinternacionales iniciaron procesos deintegración económica regional.

La importancia de este principio radicaen la necesidad de una economía

RF.VISTA DEADMINISTRACIÓNPUBLICA 199

internacional con crecimiento estable sinchoques violentos y abierta a lacompetencia. Esto sólo puede lograrsecon una real cooperación internacionalpara el desarrollo. México actualmenteha apoyado la mayoría de las accionesrelevantes en materia de cooperaciónpara el desarrollo.

G) La Lucha por la Paz y la Seguri­dad Internacionales

México ha adoptado el principio de lalucha por la paz y seguridad inter­nacionales como un principio deactuación en materia de política exteriory,a su vez, como un propósito que buscaalcanzar por medio de su participaciónen organismos mundiales y regionales.

Precisamente para mantener esteprincipio fue creada la Organización delas Naciones Unidas. Actualmente seubican tres esferas de actuación para ellogro de este objetivo: la diplomaciapreventiva; acciones de establecimientode la paz y acciones de mantenimientode la paz.

La diplomacia preventiva tiene porobjeto mitigar tensiones en los estadosantes de que se desencadene un con­flicto.

En relación con estas directivas depolítica exterior podemos decir que endistintos momentos de nuestra historiay en función de distintas circunstancias

históricas y de contexto social y político,se fueron generando principios que nosólo reflejan la vocación pacifista denuestra nación, sino que constituyen unaforma muy lúcida de generar unaautocontención para el Estado mexicanoy al mismo tiempo una contención parala vocación hegemónica de otrasnaciones. Cuando en nuestro textoconstitucional nos obligamos a nointervenir en los actos de otro Estado,estamos exigiendo que no intervenganen los nuestros como respeto a nuestrasoberanía, Cuando reconocemos laautodeterminación de los estados,entendida como la capacidad de lospueblos para tomar sus decisionessoberanas, de acuerdo con sus normas,costumbres, leyes, órganos y circuns­tancias, estamos exigiendo respeto paralas nuestras. Cuando consagramos elprincipio de la solución pacífica de lascontroversias estamos exigiendo respetopara la solución de las controversias quesurjan dentro de nuestro país, ya quetendremos que resolverlas pacíficamentey cuando defendemos la igualdadjurídicade los estados, independientemente desu poder militar o económico, estamosexigiendo que Estados más poderososnos reconozcan igualdad jurídica paratratar el tema que sea y al mismo tiemponos estamos comprometiendo paraactuar en consecuencia.

VII. Consideración linal

La historia es dinámica y por lo tanto laConstitución que nos rige no es el punto

RAÚL RAMfRFZ MEDRANü

culminante de nuestra evolución política,social y jurídica. Nuestra nación endiversos momentos de su historia hatenido que adaptar y actualizar su textopara reconocer en una Carta Fun­damental Jos pactos sociales alcanzadossobre temas constitucionales inéditos.Sinembargo, la consagración de lasaspiraciones sociales e individuales noha sido la única preocupación del pueblosoberano al momento del pacto social.La evolución política de nuestrasociedad ha tenido la prudencia deadoptar y crear instituciones consti­tucionales que permitan mantener losderechos y garantías consagradas en laLey Fundamental. Es el caso de ladivisión de poderes , en la cual el PoderJudicial aparece como garante de laConstñución. Pero también se hanestablecido instituciones que permitenalcanzar y defender en los hechos estasgarantías, como se observa en el ré­gimen de responsabilidad de servidorespúblicos, en el sistema de partidos y demanera significativa en el juicio deamparo y el control de la consti­tucionalidad.

Estas instituciones que los teóricos delderecho constitucional denominan" mecanismos de defensa constitu­ciona!", adquieren tal relevancia que sinellos sería difícil mantener los principiosbásicos de convivencia armónica yalcanzar las garantías y prerrogativasindividuales, sociales y políticas, sin las

cuales se pondría en riesgo el proyectonacional, la paz. social y por lo tanto laseguridad nacional. Por esta razón lassociedades avanzan con la creación deinstituciones de defensa constitucional,con el objetivo de establecer reglas deinteracción que permitan adaptar elpacto político a las transformacioneshistóricas de la nación. Este es el casoen nuestro país del nacimiento deinstituciones nuevas como la ComisiónNacional de los Derechos Humanos,cuya creación es reciente. Esa mismalógica tiene la reforma y reglamentacióndel artículo lOSconstitucional que anteel fortalecimiento del federalismo y delmunicipio, permite dirimir las contro­versias constitucionales medianteprocedimientos jurídicos. De la mismaforma este artículo complementa al juiciode amparo y permite que fuerzaspolíticas y no sólo particulares puedandeducir acciones de inconstitucionalidadde leyes, lo cual fortalece el sistemapolítico propiciando un elemento máspara alcanzar el ejercicio de las reglasde convivencia civilizada que nos hemosotorgado. En este mismo contexto derenovación de instituciones constitu­cionales podemos encuadrar la recientereforma al Poder Judicial federal y a lasinstituciones y procedimientos elec­torales.

De todo lo anterior, podemos decir quees a partir de 1982 cuando se empieza abosquejar en documentos y programas

REVISTA DEADMINISTRM'lclN PIJRI.lCA 201

oficiales una doctrina de seguridadnacional. También es cierto que nuestranación, desde su nacimiento, ha aplicadocon brillantez principios básicos' defortalecimiento y defensa de suviabilidad que inspiran lo que entendemoscomo seguridad nacional,incorporán­dolos poco a poco en los documentosfundamentales que sirvieron para cons­truir nuestro Estado de derecho.

Sin embargo, lo importante ahora esavanzar para fortalecer nuestrasinstituciones preparándolas para lascircunstancias políticas y socialesvigentes. El juicio de amparo, de grantrascendencia en su tiempo. fue su­perado y en épocas recientes duramentecriticado por su falta de desarrollo. Lasreformas al artículo 105 constitucional.aunque no se refieren directamente aljuicio de amparo, sí se refieren a sumateria que es el control constitucional.le dieron un nuevo impulso a estainstitución y cerraron el camino aconflictos políticos como corresponde auna medida de seguridad nacional. Así,la idea de un sistema profesional deseguridad nacional, institucionalizado conla más elevada jerarquía normativa, quecatalice los esfuerzos de protección delos intereses vitales de la nación y vayaa la vanguardia en el estudio y lainvestigación de los mecanismos insti­tucionales que permitan una evolución

pacífica y armónica de nuestra sociedadhacia nuevos estadios históricos, es ya

una idea que ha pcrmcado 31 grado deconvertirse CnUt1¿1 aspiración importante

de nuestra sociedad,

Todo lo anterior nos lleva a concluir quela sociedad mexicana se encuentra entiempo y espacio justo para que losdiversos sectores que la integran inicien

una discusión responsable, informada ycomprometida que se oriente al desa­rrollo. fortalecimiento e instituciona­lización de un sistema de seguridadnacional, basado en una agendaconsensuada que permita proteger a lanación mexicana a los elementos que lacomponen, a sus instituciones, principios,proyectos e intereses fundamentales; detodo aquello que los ponga en riesgo.

Notus:

'JFI.I.rNEK. ea'()({c ;1' 'I(-orín (;ellerlll del K~lmlo. ~k,ic(l.

Cnrl1polll!<I Edilo!i;lJ L'nntincntnl. ~. edu'rón. lQ.'iR. p[i~. PO., lTNA RAM fREZ FELIPE D{'redUJ Comlitllcionall\Iuinmn. México. hJilorial l'orrúa. n' ediÓ60. 199.l pájtI Xl)

'GON7f\I.EZ URIBE. IWCTOR. lroría Políllca. México,Edi1\lrial Pornia, R"(~dit.'ilíJ1. 1992. p:ig. 21)!l

, 0". dI.. rilg 'Hl'(,ALlH;OS R(K~Af'lJf.. JOSE M. La Doctrina Polifíclldl'II'. Franctsco Suárt't_ México. hlitllrial JUS. 1940. pág. 32,. ('¡!<Ido por Hcctor Gonr.álc¡ Urfbc . "1', ril.. pag. 1R5. 01'. dI., pdg. 1!l5, 1\/ respecto. MERINO MFRC!MN. lOSE FFRNi\NDO.rERr;z.llfa~NACOROI\'JJNA.MARíA y VERA SANTOS.lOSE MANIIFI., señalan: "('S en la Edad Moderna cuandoaparece el Eqado. término que introduce Maquiavelo parareferirse a la forma de orl!-ani7aei6npolítica Renacentista. nacidadebido <1 la cenuaüzncíón burocrsuca. orgunoanva.CCOIU'llllÍl',1. políliul y militar que se produce fruto del aroyode la burgucsfu "J Monarca. ¡¿,te ;1p<1~'(' se rca!i71lron el fin de¡rlllpliar unos mcrcado-, que, en virtud del sistema feudal. se

cncuntrubau rcsrrin~idos" Len-iones de DerechoConsñtuctonal. Madrid. Edilorint lecnos. Primera Edición.1\)1)7. poig ::!4" "El F,lado liheral se configura como un Estado clasista.

202 RAÜLRAMfREZ MEDRANü

constitucional y codificador del derecho, derecho que ademássomete al poder. avance éste lIluyimportante y que supone elcomienzo de la responsabilidad e interdicción de laarbitrariedad de los poderes públicos". MERINO MERCHAN.!oSE FERNANDO, PEREZ·UGENA COROMINA, MARrAy VERA SANTOS, lOSE MANUEL. op. dI., pág. 37..0 Texto para la formación de cuadros del CISEN.u Textopara la formación de cuadros del ClSEN,: Texto para la formación de cuadros del ClSENl.' Texto para la formación de cuadros del ClSEN." "Aparece el Estado liberal como expresión jurfdico-polüicadel triunfo burgués, estableciéndose con él más garantías de lalibertad. junto a un sistema de control de poderes que, en sumayar parte. llegan hasta nuestros días". MERINOMERCHAN, JOSE FERNANDO, PEREZ-UGENACOROMINA, MARtA y VERA SANTOS, JOSE MANUEL.op, cit.. pág. 37.

.' "Democracia y avance social van a venir temporalmenteunidos. dando lugar en el periodo de entre guerras y conposterioridad, al Estado social y democrático de DerechoSocial puesto que recoge una tercera generación de derechosreguladores del actuar humano en cuanto factor de producciónen su vertiente laboral; democrático porque lastransformaciones que se producen van a permitir finalmenteque el demos, el pueblo. sea sujeto activo de las decisionespolíticas. Se catalogará como de' Derecho porque no surge de13, nada si no que asume instituciones y principiosprtlvenientes del Estado hbernl, del Estado de derecho. ídem,pltg.45."<Feno para 1, formación de cuadros del CISEN.11 Texto para la formación de cuadros del ClSEN" Citado por TENA RAMfREZ, CARMELO CARBONEseñala: "Los principios contenidos en las constitucionesantes de ser legislados se afirmaron como principios políticos"y agrega: "A fin de descubrir la lógica dellenguaje dentro delas normas constitucionales, es necesario acudir a la historiadel derecho y del derecho comparado con objeto de poner enclaro la génesis del principio político. a la política para

individualizar su contenido, a la historia política y a laevolución política del país si se quiere captar la evolución yel significarlo actual de aquel principio". 0(1 61" págs. 84 y 85.lo "Los Estados nación se definen por su Constitución y porsu forma de gobierno. Constituirse es el término clave delperiodo. Constituirse equivale a encontrar, como arreglar elpoder con instituciones hien definidas, La Constitución entérminos generales significa toda una concepción de lasociedad, del Poder Público 'j de las relaciones entre ambos".REYNALDO SORDO CEDEÑO "El Congreso 'j laformación del Estado Nación en México, 1821,'R55". en Lafundad6n del Estado Mextcanc 1821-1855. México,Editorial Nueva Imagen, 1· edición, 1997, pág. 146.lo "lmposihilitada la autonomía pacífica intentada por loscriollos en 1808, no quedó otro camino que el de laconspiración y la violencia. La lucha fue larga y sangrienta;su final, inesperado. El cansancio de la población por losexcesos de los dos partidos en pugna permitió que Agustln de

Iturbide lograra una coalición de las mismas fuerzas que sehabían enfrentado durante más de una década yque se consumara

la independencia' Zoraida Vézquez. Josefina. "De la dificilü'nstitución de nn Estado: México. 11121-11154". en LaFundación del Estado Mexicano, 1821-1855. México,Editorial Nueva Imagen, 1" edición, 1997, pág. 14" "En la elaboración de la Constitución de 1824 estuvieronpresentes las fuerzas e intereses encontrados que luchabanpor construir el Estado: militarismo y civjhsrno oinsthucionafismo. el Ejecutivo o Congreso fuerte, liberalismo'j tradicionalismo, federalismo y centralismo". REYNALD()SORDO CEDEÑO. O/,. cit. pág. 148n REYNALDO SORDO CEDEÑO, Al referirse a la pugnaentre liberales y conservadores en éste momento históricoseñala: "Dos posiciones en contradicción. El dilema de todaslas sociedades en todas las épocas: tradición y cambio,instituciones viejas y lluevas, hombres de larga experienciaen las cosas de gobiel"Tlo y hombres sin experiencia pero connuevas ideas. El Estado Nación tendría que surgir lentamentede ésta confrontación de visiones y actitudes políticas". ofJ.cíf., pág. 138~, En relación con eSIO, FLORIS MARGADANT apunta:"Para comprender la victoria de la idea federal, a primera vistacontraria a la tradición virreinal, basta con darse cuenta de larealidad social del México de entonces: zonas económicasinconexas; cacicazgos locales; ni siquiera un sentimientonacional como fuerza aglutinante". op. cit" págs. 122 y 123.l' FELIPE TENA RAMIREZ, en relación con este puntoseñala: "Diez días después de consumado el alzamiento delGeneral Salas, desembarcó en veracrez el 16 de agosto de 46el Gcneral Santa Auna, quien de su destierro en Cuba venía alllamado del bando victorioso. Lo acompañaba Don ManuelCrescenc¡o Rejón, liberal que ya para entonces sostenía que laguerra con los Estados Unidos no podría ganarse puramentecon las armas. sino que se necesitaba oponer msntoctones'Leyes Fundamentales de México. México, Editorial Pomia,16· Edición, 1991, pág.439.l~ A la par de esta pugna se mantiene ausente un sentimientonacional que no surgió hasta después de la intervenciónfrancesa "En la alta burguesra es frecuente encontraropiniones a favor de una absorción por la UniónNorteamericana; sólo la guerra de 1847 y la subsecuenteamputación de tanto territorio, y luego la intervenciónextranjera que culminó en el imperio de Maximiliano, crearonun nacionalismo mexicano". FLORIS MARGADANT. op. cit.,pág. 123.l~ "La generación de la reforma, después de muchos tropiezos.lograrla dar forma y estabilidad al estado nación. pero bajoconceptos diferentes de los buscados entre 1821 y 1855. Enel fondo, la verdadera generación idealista del siglo XIX, no esla de la reforma sino la de la "era de los disturhios" Ella queríaconstruir lt la nación con un estado que al mismo tiemporespetará los derechos individuales, controlará a los caudillos,evitar a la dictadura, hiciera efectiva la representativldad. sefundará en el equilibrio de los poderes, diera juego político alos estados o departamentos y tuviera, una acción eficaz en lasociedad a través de su proceso de institucional ilación".

REYNALbO SORt>O CEDEÑO. op cit., pág. 178.l' Al referirse a la forma como la Revolución Mexicanadeterminó a nuestro país, FLORIS MARGADANT sostiene:

REVISTA Ilf: AIlMI NISTRACI( ')N P I '~ IlI ICA 203

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La cartera de la seguridad interna

Mario Santos Caamal *

Introducción

p aragarantizar su supervivencia,el Estado nacional tiene que

actuar de acuerdo a su percepción delentorno, organiz.ar sus recursos y habi­lidades, suplir sus carencias y anticiparsea los cambios para plantear opciones decómo utilizar los recursos del poder paralograr sus objeti vos con una econ omíade medios. De acuerdo con este plan­teamiento, la seguridad nacional es lasuma de un conjunto de sistemas com­puesto por:

El sistema del Estado nacional,El sistema mundial,El sistema nacional de planeamiento yEl sistema de la seguridad nacional.

El sistema nacional de planeamiento esel encargado de organizar todos losrecursos y hahilidades del Estadonacional para poder interactuar en elsistema mundial con ventajas competi­tivas efectivas. El sistema de seguridadnacional es el optimizador de las accionesdel Estado en el campo internacional.

JI' Almirante retirado

Es la parte de este conj unto de sistemasque permite obtener resultados deseadoso buscados. Por la complejidad delEstado nacional y la multiplicidad de di­mensione s que puede adquirir el sistemamundial, la seguridad nacional es ya unverdadero portafolio en el que. por losámb itos en que actúa, pueden integrarsedos carteras: la de la seguridad internay la de la seguridad externa. El plantea­miento que hoy se presenta es parte delresultado de una revisión de la seguridadnacional en la postguerra fría, presentadoen el trabajo titulado El sistema generalde la seguridad nac ional.

La Cartera de la Seguridad Interna

La seguridad nacional trata de la vida,pensamiento y ac ción del Estadonac ional. La vida. pensamiento y acc ióndel Estado nacional tiene como fin últimoel propiciar el bien común y público alindividuo. la familia y la sociedad na­cional. Para alcanzar este punto desatisfacción de las demandas, necesida-

MARIO SANTOS CA AMAL

des y problemas de la sociedad nacionalse necesita de disponibilidad de recursospúblicos y privados que sólo el desarrollopuede lograr mediante la combinaciónde políticas económicas con políticas deinterés para el individuo. la familia y lasociedad nacional. creando y diferen­ciando dos espacios económicos:

El del individuo y la familia, yEl de las empresas públicas yprivadas.

Estos dos espacios integrados const i­tuyen la economía nacional. El Estadonacional. para resolver el problema dedesarrollo económico, recurre a lahipótesis del desarrollo nacional. Talhipótesis. de acuerdo a sus funciones.queda tonfigurada como sigue:

La función política crea las con­dicionespara el desarrollo políticodelindividuo, de la sociedad nacional yde las Instituciones políticas na­cionale s.

La función económica crea las con­dicione.• para el desarrollo econó­mico del individuo, de la sociedadnacional y de las institucioneseconómicas nacionales públicas yprivadas.

La función social crea las condi­ciones para el desarrollo social delindividuo, la familia, la sociedad

nacional y las instituciones socialesnacionales públicas y privadas.

La función cultural crea las con­diciones adecuadas para el desarrollocultural del individuo, la familia, lasociedad nacional y las institucionesculturales nacionales públicas yprivadas.

La función militar y paramilitar crealas condiciones adecuad as para queel individuo. la familia, la sociedadnacionaly las institucionesnacionalespúblicas y privadas cuenten en elterritorio nacional con un espacio deconvivencia con fronteras seguras,tanto interna como externamente.

Para la aplicación de la ley y el orden. elEstado nacional. al paso del tiempo, haido desarrollando las hipótesis degobernabilidad y protección. Paragarantizar las fronteras políticas, marí­timas y aéreas, así como los espaciosde actividad de la sociedad nacional. elEstado nacional ha configurado unahipótesis de defensa nacional. Tomandoen cuenta lo complejo de la actividad delEstado nacional. especialmente con suentorno , éste generalmente requiere deuna hipótesis de reforma del Estado. Talhipótesis, cuya solución está de acuerdotanto con la situación interna como ex­terna, evita la ruptura de las estructuraspermitiendo, en cambio , las adaptacio­nes. la reorganización o el cambio

REVISTA DE ADMINISTRM'¡ÓN PÚBUCc\ 2m

programado. El Estado nacional cuentacon sus subdivisiones que son lasentidades federativas y estas cxtánconstituidas por municipios. Esta divisiónterritorial del espacio nacional ha genera­do tres órdenes de gobierno, los cualesrequieren de un mecanismo integradorque en este caso es la hipótesis delproyecto de nación.

Estas seis hipótesis y las cinco funcionesbásicas del Estado nacional permiten laconstrucción de una matriz que permiteidentificar los requerimientos de laseguridad interna. la cual tiene comofinalidad el alcanzar una competitividadpara que el Estado nacional cuente concimientos sólidos para su realización sinperder su fin último. En una situaciónideal, el Estado nacional únicamente ten­dría la preocupación de la admi­nistración del proyecto de nación. En unasituación crítica. tendría que atender lahipótesis de defensa. En la realidad. laprioridad se encuentra en e1logro de unagobernabilidad para resolver los proble­mas del desarrollo nacional.

El desarrollo nacional es el centro degravedad del sistema del Estadonacional. Esta actividad permite. entreotras cosas. el desarrollo económico

mediante la aplicación eficiente de losrecursos productivos para generar valoragregado de manera sosten ida. crearriqueza. acumular excedentes y aplicaréstos en la creación dc capital social yde capital intelectual y en la adquisiciónde infraestructura. La solución equi­librada de estas hipótesis vitales permitela supervivencia del individuo.Ia familia.la sociedad nacional y el Estado na­cional. especialmente al intcrnacionalizury globalizar las funciones del Estadonacional para conformar la cartera deseguridad externa. (Fig. 1)

Conclusiones

La cartera de seguridad interna permitedefinir los requerimientos básicos parauna exitosa intcrnacionalización yglobulizaciónde las funciones del Estadonacional e integrar un portafolio deseguridad nacional efectivo que des­cansa en un desarrollo nacional. En sudimensión interna, el desarrollo nacionales responsabilidad del individuo. lasociedad nacional y el Estado nacional.En su dimensión externa. el desarrollonacional es responsabilidad de las ins­tituciones nacionales públicas y privadasy el Estado Nacional. interactuando deacuerdo con el interés nacional en elcampo internacional.

MARIO SANmS CAAMAL

Fig. 1· Matriz de hipótesis vita les » funciones del Estado nacional.

Hipó tesis del Hip61esi$de Hípótesis de Hipótesis de HIpótes is de l Hipótesis de lacerroo ladelensa la protacci6fl la estabilidad <lesa"""" administraciÓf'

estralégico ""'proyecIode m.d6 "

FlrlCi 6nCUltural

FUIlciÓl\pollüca

F"""""

"""""""F""",,social

Funciónmilitar

RESÚMENES

REVISTA DE ADMINISTRAClON PlTBLlCA

Hacia una Ley de inteligencia parala seguridad nacional

Alejandro A legre Rabiela

211

Este artículo destaca la necesidad de ajustar el marco normativo en materia de seguridadnacional e inteligencia. Desde una perspectiva preocupada por la modernización y elfortalecimiento de las capacidades institucionales. se analiza la importancia de renovar elmarco regulatorio correspondiente, tanto para consolidar los avances logrados como paraestar en condiciones de enfrentar con éxito los nuevos riesgos y arucnnzas para la seguridadnacional que inevitablemente acompañan a los procesos de globalización y profundizaciónde la democracia.

Towards an intelligence LawOll Ilatiollal securu~

Alejandro Alegre Rabiela

The following article highlighrs the need lo adjust the normative framework on nationalsecurity and intelligence. From a viewpoint concerned about modcmizing and strengthe­ning institutional capacitíes. the author analyzes the importance 01' renewing the corres­ponding regulatory framework. both lo consolidate advances already achieved as well asto successfully face the new rísks and threats to national securiry that unavoidably accorn­pany globalization and deepening of democracy.

212 RESÚMENES

Perspectiva general de seguridad pública y seguridadnacional

Ward Pitfield D. Elcock

Se exponen algunas de las principales áreas de interés de la Agencia Canadiense deInteligencia de Seguridad (CSIS). Además de abordar cienos aspectos sobresalientes delas amenazas que en materia de seguridad nacional preocupan al CSIS. se analizan algunosotros riesgos que para la seguridad pública canadiense se pueden derivar del terrorismointemacional. Se describen también otras áreas temáticas y programas de interés para laseguridad nacional de ese país. tales como la guerra informática. el espionaje económico yel crimen organizado transnacional.

A general perspective on public securityand national security

Ward Pitfield D. Elcock

Some ofthe main areas of interest for the Canadian Security and Intelligence Service (CSIS)are discussed, Besides taking up sorne of the most important aspects of threats to securitythat worry the CSIS. the article analyzes a number of other risks to Canadian public securitythat might come from intemational terrorismo Other thernes and programs of concern to thiscountry's natíonal security, such as software war economic espionage and transnationalorganized crime are also described.

RF.VISTA DE ADMINI STRA n ÚN PÚRLlCA

Los servicios de inteligencia en el umbral del tercermilenio tomando como modelo al BND

AI/RI/s( Hanning

Con la idea de que Jos peligros que actualmente acechan a Estados y sociedades ni handism inuido ni son menos complejos que en el pasado, en este articulo se describen algunasde las principales preocupaciones actuales de la agencia alemana de inteligencia desegurida d nacional. Bundesnachrichtendi enst , entre las que destacan las amenazasrelacionadas con la proliferación de armas de destrucci ón masiva. los conflictos regionales.la delincu encia organizada. el terrorismo y la segurid ad inform ática. Se concluye que losservicios de inteligencia deben responder a los desafíos del presente de manera tal que losgobiernos estén en condiciones de actuar. particularmente en las etapas de prevención ysupres ión de crisi s.

lntelligence services at the beginning O/ the thlrdmillenium taking BND as a model

AI/gl/S! Hanning

With the idea that dan gers threaten ing states and societies today have neither decrea sednor becorne less complex than in the past, this article describe s sorne of the main presentworr ies of the Germ an intell igence and national securi ty service, Bundesnachrichtendienst.Among the most important are the proliferarion of weapo ns of rnass destruction, regionalCOnmCIS. orga nized crime. terrori sm and so ftware sec urity, The article concludes thalintelh gence services must respond to present chaltengcs in a manner that is appropriategiven governments' curre nl situation s, especially on pre ven tion and crisis suppression

stages,

214 RESÚMENES

El papel de la actividad de inteligencia en el inicio de unanueva era

Alberto Mendes Cardoso

Se parte de la idea de que los cambios y transformaciones registrados en la esferainternacional demandan que las instituciones responsables de la actividad de inteligenciapara la seguridad nacional repiensen su actuación, definan una nueva agenda que. almismo tiempo. permita salvaguardar los intereses de la nación y aprovechar lasoportunidades que abren los nuevos tiempos. Se destaca la importancia de la actividad deinteligencia en la captación y generación de información para la planeación y toma dedecisiones del gobierno. Por último, se definen las prioridades estratégicas brasileñas enmateriade seguridad nacional.

The role of intelligence activity at the beginningofa new era

Alberto Mendes Cardoso

The article starts from the idea that changes and transformations in the intemational fieldcall for intelligence and national-security institutions to rethink their performance anddefine a new agenda. which will make it possible to safeguard national interests as well astake advantage of opportunities that the new era is opening up. The importance ofintelligenceactivityto gather andgenerateinfonnationfor govemment planninganddecision

making is emphasized. FinaIly,Brazilian strategic priorities on national security are defined.

REVISTA DE ADMINIS TRACIÓN r ll HIJC A

Los servicios de inteligencia ante el 1lUel'O siglo

Javier Calderón Fem ánde ;

215

En este artícu lo se afi rma q ue las transformaciones registradas en los contextos nac ional einternacional no só lo han mod ificado la age nda temática de los servicios de intelige ncia,sino que tambi én está n cambiando la forma de hacer intel igencia. Esto en dos ámbitosdis tintos . Uno. e l plano analítico. transfo rmando métodos de tratamien to y an álisis deinformaci ón. Otro, en el plano político y soc ial, mod ificando lo manera en que los organismos

de inteligenc ia se relacionan con: a) los responsables de lomar decisiones políticas: b)insta ncias de represe ntaci ón c iudadana. co mo los parlamentos: y. e) la op ini ón p úbl ica y la

sociedad misma . Es en es te últ imo plano donde, segú n el autor, los servicios de inteli genciaestán registrando el mayor ca mbio.

lntelligence services [acing the new century

Javier Calder án Fem ánde:

Th is artic le states that the transform ations taki ng place in bot h nation al and intema tionalcontexts have not on ly rnodi fied the thematic agenda nf intelligence services, but are alsochangi ng the iruelligcnce process, in Iwo different aspects: The first, ana lytical, aspect.pertains lo in formation analysis and trealment met hods. The second , po litical and socia l,aspect is mod iíying the way in wh ich inte llige nce services rela te lo : a) those responsiblcfor making political deci sions; b) inst itut ions such as par liamc nts that rep resen t citizcns :and, e) publ ic opini ón and soc iety itself. In this last arca, accordi ng lo the au thor, inlelJigenceserv ices are showing the biggest chan go.

216 RESÚMENES

Agenda de inteligencia para el año 2000, inteligencia yseguridad nacional en un mundo globalizado

Hugo Alfredo Anzorreguy

Se exploran algunos de los principales cambios en la naturaleza, alcance y tendencias delas amenazas a la seguridad nacional como consecuencia del fin de la guerra fría, el mundobipolar, la Unión Soviética y el Pacto de Varsovia. Al abordar las nuevas prioridades para laagenda de seguridad nacional, se resalla: a) la existencia de una superpotencia militar y trespotencias económicas: b) las lensiones entre globalización y fragmentación étnico-religiosa;e) los riesgosde los flujosmigratorios que generan sentimientosxenófobos: d) 1a expansióndel crimen organizado; e) la proliferación de armas convencionales y de destrucción masiva;f) la degradación del medio ambiente. En este contexto, se analiza la responsabilidad de losservicios de inteligencia.

lntelligence agenda for the year 2000, intelligence andnational security befare a globalized world

liugo Alfredo Anzorreguy

Sorne of the rnain changes in the nature, scope and tendencies of threats to nationalsecurity as a consequence of the end of the cold war, the bipolar world, The Soviet Unionand Warsaw Pact are explored. In discussing new priorities for the national security agenda.the author highlighls: a) the existence of one military superpower and three economicpowers; b) tensions between globalization and ethnic-religious fragmentation; e) risks ofmigralory flows that produce xenophobic feelings; d) the expansión of organized crime: e)the proliferation of convemional arrns and of weapons of mass destruction; f) environmen­lal degradation, In this context, the responsibility of intelligence services is analyzed,

REVISTA DEAIJMINISTRACION PUBliCA

La inteligencia estratégica en los albores deltercer milenio

Alberto R. V"rel"

217

Se concluye que. para seguir cumpliendo con su función ck-nn'o del EsLado, los serviciostic inteligencia deben modificar ciertas pautas de funcionamiento y adoptar algunas otras.tales como: a) vincularse con ámbitos universitarios e institutos de altos estudios: b)contar con especialistas altamente calificados: e) adaptarse a la utilización de nuevasmetodologías de análisis; d¡ incorporar innovaciones tecnológicas a las tareas deinteligencia; e) saber interpretar lo que está a la vista, antes que descubrir In oculto; fJaprovechar adecuadamente las fuentes de información abierta: g) trabajar fuertemente enel campo de las amenazas no militares: h) colaboración y coordinación con otras agencias

de inteligencia nacionales y de países amigos; i) actualizar procedimientos de inteligencia;j) desplegar las actividades de inteligencia respetando los derechos humanos y bajo controlparlamentario.

Strategic intelligence in the dawn of thethird millennium

Alberto R. varcla.

The author concludes that to continué fulfilling their function within the statc. inteJligencescrvices must modify sorne guidelines of operation und ndopt others, such as: a) establi­shing links with university environments and iustitutes nf advanced studics; b) rclying 011

highly qualified specialists; c) knowing how tu use new analyrical mcthodologies: J) incor­porating technological innovations in intelligence tasks: e) lcarning lo interpret what isreadily available, before investigating what is hidden; f) suitahly taking advantage 01" openinfonnation sources: g) working effectively in Ihe field of nonmilitary threats: h) collabora­ting and coordinating with other national and allied intelligence agencies: i) updating

inte11igence procedures: jl carrying out intclligence activities in a manner that respectshuman rights and stays under parliarnentary control.

218 RESÚM ENES

Desafíos para la seguridad nacional en unentorno globalizado

Rogelio Ramos Marttne:

A partir de las principales tendenci as presentes e n Centroam érica - fortalecí mientodemocrático , desmilitarización, integración. incremento de la pobreza y reconocimientointern acional - se aborda la nece sidad de diseñar una nueva agenda de seguridad para laregión y se adelanta que las nuevas amenazas serán resultado de : al la inestabil idad política;b) lacarenciade cohesión nacional;e) el crecimiento poblacional; d ) la escasez de recursoshidrícos: e) las dificultades religiosas, raciales y étnicas; f) la destrucción del medio ambiente,la biodiversidad y los recurso s na turales; g) crecimiento econ6mico insuficiente; h)enfermedades nuevas y recurrentes; i) ca mbios en la naturaleza del trabajo; j) carencia delíderes capaces de tomar las decis iones adecuadas; k) el envejecimiento de centralesnucleares; 1)el terrorismo y el c rimen organ izado, particularmente el narcotráfico y el tráficoilegal de armas y personas.

Challenges for national security in a globalized era

Roge/io Ramos Martine :

The main current tendencies in CentralAmerica- democratic strengthening, dernilitariza­tion, intc gration, incre ase of poverty and international recognition - prompt the nece ssityto design a new security agenda for the region. It is sho wn that new threats will result fromthe follo wing: a) political inst ubility : b) lack of nat ional cohesi ón; c) population growth; d)the shortage of water resources; e) reli gious, raci al and etbnie difficulties; f) the destruc­tion of the environment, biodiversity and natural resources; g) insuffieient econornic growth;

h) new and recurrent diseases; i) ehanges in the nature of work : j) shortage of leaders ableto make suitable decisions: k) the agin g of nuclear power stations; 1) terrorism and orga­nized crime, particularly drug traffic and illegaltrade in arm s and people.

RF.Vl.'-:TA OE ADr-.HNISTR/\n(,r--; rt'TRUC!\

La seguridad nacional en IIIl mundo globalizante

Benjam ín Oliva Hcrnánde;

219

Este artícul o expone un concepto de segu ridad nacional, de doctrina de seguridad nacionaly el concepto centroamericano de Seguridad Democr útica Regional. Explica la necesidadde considerar elementos tecnológicos y medioambiental es ':0!1l0 factor es de riesgo a laseguridad nacional. Finalmente discute sobre nuevos desafíos a la seguridad y sobrepol íticas de seguridad.

National security in a globalizing world

Benjamín Oliva Hernández,

This article proposes a national security conc ept. a set 01' guidclines for national security,and the Central American concept of Regional Democrauc Sccurity. lt cxplains the ncces­sity to consider technological and environmental elements as risk Iactors for nationalseeurity. Finally it discu sscs new challenges for securi ty and security policies.

220 RESÚMENES

El servicio rumano de información hoy: Perspectivas para

el siglo XXI

Costin Georgescu

Este artículo explica los rasgos predominantes de la evolución del Servicio Rumano deInformación (SRI) a partir de sus evoluciones en el plano conceptual, organizativo y derelaciones. Explica las principales preocupaciones actuales del SRI, específicamente lalucha contra las amenazas no militares Iransnacionales y la prevención de la manipulaciónindebida de datos protegidos. Concluye listando las prioridades de actuación del SRI en laperspectiva del siglo XXi.

The rumanian information service today: Perspectives for

the 21st century

Costin Georgescu

This article explains tbe prevailing characteristics of the evolution of Ihe Rumanian Infor­mation Service (RIS) considering its evolution in conceptual, organizational, and relationalaspects, lt explains the main current concerns of Ihe RIS, specifically the fight againsttransnational non-rnilitary Ihreats and the prevention of the improper manipulation of pro­tected dala. It concludes listing the priorities of RIS in the perspective of the 21st Century.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓ N PÚbLICA

El estudio de la seguridad nacional y lainteligencia en México

José Luis Calderón Aro zqucta

Enrique Salgado Garza

221

Este artículo relata la situación del estudio de la seguridad nac ional y la inteligencia enMéxico. Expone razones por las que el desarrollo del estudio sobre seguridad nacional einteligencia es de gran importancia para México y explica la nece sidad de profesionalizar ydespolitizar al serv icio mex.icano de inteligencia para la seguridad nacional.

The study 01 national security and intelligence in Mexico

Jose Luis Cald erón Aro zquetaEnrique Salgado Garza

This article discusses the situation of national securit y studies and intelligcnce in Mcx ico.h proposes reasons why the development of nat ion al security studies and imclligence isof great importance for Mexico and expla ins lile nec essit y to professionalize and de-pol iti­cize the Mexican intelligence service for national security.

222 RF~~ÜMENES

Trucos sucios o cartas de triunfo

Roy Godson

Se identifican las diferencias que existen entre los valores. actores institucionales y prácticasde inteligencia en sociedades premodernas, modernas y postmodernas. Describe algunasdelasprincipales características de lapolíticainternacional contemporánea. Comenta sobrelos principales retos de la inteligencia contemporánea. Concluye analizando las principalesimplicaciones de estos retospara la inteligencia,especialmentepara la acción encubierta yla contrainteligencia.

Dirty tricks or trump cards

Roy Godson

The article idcntifics the differences that exisl between values, institutional actors andintelligence practices in pre-modern, modero and postmodem societies. This article des­cribes sorne of themaincharacteristics of contemporary intemational politics, lt commentson the main challenges facing contemporary inteliigence and concludes by analyzing themain implications of these challenges for intelligence. especially for coverl action andcounterintelligence.

REVISTA DEAIJMINISTRACI(lI''¡ P\-IHU(·,\

Poder y seguridad nacional en una época de cambio

Armando Martine; Pretclin

Este artículo discute sobre perspectivas relacionadas al uso del poder militar marítimo enMéxico considerando la situación geopolítica. económica y política actual del país. Exponeunconcepto de seguridad nacional y enumera algunas de las principales amenazas a ella enel contexto actual.

Power and national security al a lime of change

Armando Martine: Pretclin

This article discusses perspectives related lo the use of marine rnilitary power in Mcxico,considcring the present gcopolnical. cconomic and political situation in Mcxico.ft cxplainsa concept of national security and enumerares SOIllC thrcats lo Mexican national sccuritv.

224 RE."l(IME NES

Estado, soberanía y seguridad nacional

Leonardo Curzio

Aborda el origen del Estado, la soberanfa estatal. la razón de Estado y la seguridad nacional.Anal iza la globa liza cirin contemporá nea. haciendo én fas is en el conflicto entre elman tenimiento y la pérdida de soberaní a nacional. Dis cute sobre lo s efectos deconcentración de poder co mo result ado del proces o de glohaJización. Examina los efectosque tiene la globalización sobre la soberanía nacional en general y la mexicana en particular.Concluye con comentarios sobre la necesidad de adecuar el concepto mexicano de seguridadnacional y de redefin ir el proyecto nacional mexicano en vista de las condi ciones nacionalese internacion ales actuales.

State, sovereignty and national security

Leonardo Curzio

This article discusses the origin of the state, state sovereignty, sta te reason and nation alsecuri ty. 1t analyzes contemporary globalization, cmphasizing the conflict between thesafeguarding and loss of nation al sovereignty. lt discusse the effect s of concentration ofpower as " result of the globalizat ion proce ss. It examines the effects that globalization hason national sovercignty in general and Mexican sovereignty in particul ar. It conclu des withcomment aries on the necessity lo adap t the Mexican concept of national securit y and toredefine the Mexican nat ional project, given current national and intem ational conditions.

R EVISTA OE AD M INISTR ACIÚ N 1'(11'11.1(',..

Estado, seguridad nacional y cooperación internacional

Ricardo M árque; Bias

Se abordan las relac iones ent re Estado y segur idad nacional en el horizonte del desarrolloy consolidación en el largo pla zo de instituciones prop ias de las sociedades modernas. Secons idero que el punt o de infle xión histó rica del tipo de acti vidade s características de losmodernos servi cios de inteligen cia es tá en Sil instituciona liza ci ón y legiti mación. expresadaen un conj unto de organizaciones específi cas de act ividad continua, especia lizad as ylegit ima das. Se concluye con la con side rac ión de la ampliación y profundi zaci ón de lacooperación internac ional corno estrategi a adecuada para que los organis mos respons ablesde la seguridad nacional estén en condiciones de hace r frent e a los nuevos riesgos yamenazas que carac teri zan la era de la glob alizac ión.

State, national security and international cooperation

Ricardo M árque: Bias

The article cons ide rs relations bet ween State and national secur ity within the horizon o fthe long-term development and consolída tion of typ ical institutions uf modem soc ieties. Itcon siders that the histo rica l infl ection point of the type of activ itie s charactcnstic of mo­dem inte lligence services is in their institutionalization ano legi timat ion , embodied in agroup of spec ific organizations, in cnntinuous activ ity, which are spccialized and legit i­mized. It con eludes by con sidering the extension and dce pcning of inlematio nal coopera­tion as a suitable strategy so that the orga nisms respo nsible for national secu rity are ableto face new risks and threats that characte rize the era of globalization,

226 RESÚMENES

El sistema de seguridad nacional y los objetivos nacionalespermanentes tutelados por la Constitucián Política

Mexicana

Raúl Ramire; Medrana

Este artículo describe los principales intereses del sistema mexicano de seguridad nacionalincluidos en diversos textos constitucionales. Analiza la interrelación entre el Estado, elpoder soberano y la seguridad nacional a partir de un estudio teórico del Estado comoinstitución. Aborda el concepto de seguridad nacional y los 'objetivos nacionalespermanentes' derivados de la Constitución de 1917 y de distintos planes nacionales dedesarrollo. Describe la evolución histórico-constitucional del Estado mexicano y losprincipios de seguridad nacional. Por último puntualiza los principios básicosconstitucionales en materia de seguridad nacional y política exterior.

The national security system and the permanent nationalobjective embodied in the Mexican Political Constitution

Raul Ramire: Medrana

This article describes the main purposes ofthe rnexican national security system expressedin different constitutional texts. It analyzes the interrelation between the state, sovereignpower and national security based on a theoretical study of the state as an institution, ltapproaches the concept of national security and 'permanent national objectives' resultingfrom the Constitution of 1917 and different national development plans, It describes thehistorical-constitutional evolutionof the mexican State andthe principies of national secu­rity,Finally, it emphasizes basic constitutional principies in regard lo national security andforeign policy.

RI:VI~nA nI-: ADMINISTRACI ÓN PUBI.! ' A

La cartera de la seguridad interna

Mario Sa/IfOS Caam al

227

Este artículo expone una matriz de los requerimientos de la seguridad interna basada en laconjunción de varias 'hipótesis' y cinco ' funciones lxisicus ' del estado nacional. Explica laseguridad nacional como la sum a de varios ' sistemas.' Expone la 'hip ótesi s de desarrollonacional' y su configuración por varias 'fun ciones,' Explica la función de otras ' hipótesis'y la importancia del desarrollo nacional.

The internal security portfolio

Mario Sal/los Caamal

This articlc speaks of a matri x for intcrnal sccurity requ iremenr s based 011 the conjunctionof several 'hypotheses ' and five ' basic functiuns 01' thc nation -state. It explains nationalsecurity as the sum of various 'systcms.' It states the ' national development hypothesis'and its configurat ion by various ' functions.' 11 expla ins the function of other 'hypothesesand the importance of national developrncnt.

Revista de Adminis tración Pública N°. 101

Los servicios de inteligencia en el nuevo siglo

Se terminé de imprimir en agosto de 2000.por G éminis Editor es e Impresores. S.A . de C.V.• Emma No. 75

Col. Nativitas. México, D.F.

La edición en tiro co nsta de U)(l() ejemplares y estuvoal cuidado de la Subcoordinacíón de Difusión .

Distribución a cargo deIINAP.