Sandoval mexico cepal080713v2

EXPERIENCIA Y PERSPECTIVAS DE

MÉXICO EN POLÍTICAS TARIFARIAS Y

REGULACIÓN EN EL MARCO DEL

DERECHO HUMANO AL AGUA

Reunión de Expertos “Políticas Tarifarias y

Regulatorias en el marco de los Objetivos de

Desarrollo del Milenio (ODM) y el derecho

humano al agua y al saneamiento”

Ricardo Sandoval Minero

Santiago de Chile, 8 de julio de 2013

Contenido de la presentación

1. Contexto de México

2. Marco legal de la prestación de los servicios

3. Marco legal de la tarificación y regulación

4. Problemática y retos del subsector en el contexto del

derecho humano al agua

5. Experiencias en tarificación y regulación

6. Iniciativas en curso

7. Perspectivas y conclusiones

Experiencia y perspectivas de México en políticas tarifarias y regulación en el marco del derecho humano al agua 2

Contexto de México

• Marco geográfico

• 112 336 538 habitantes

• (11° lugar mundial)

• 192 247 localidades

• 2 456 Municipios

• 31 Estados

• 1 Distrito Federal

(16 delegaciones políticas)

• 78% población urbana (loc. > 2 500 hab)


Contexto de México

• Marco demográfico


5.11% 4.29%

5.79%

7.99%

5.66% 5.41%

3.26%

5.71%

3.69%

5.29%

7.66%

12.35%

14.57%

13.20%

159821

13590

9264 5921

1839 882

300 304

109 86 56

39 25

11

1-249habitantes

250-499habitantes

500-999habitantes

1 000-2 499habitantes







100 000-249999 habitantes



1 000 000 ymás habitantes

% Población por rango Localidades por rango

• 36 loc.

• 500 mil hab.

• 27.8% pob.

• 181 loc.

• 50 - 500 mil hab.

• 25.3 % pob.

• 188 596 loc.

• < 2 500 hab.

• 27.8% pob.

• 3 434 loc.

• 2 500 – 50 mil hab.

• 23.7 % pob.

Fuente: INEGI, Censo General de Población y Vivienda 2010

Contexto de México

• Usos del agua


81%

8%

4%

7%

69%

24%

5% 2%

Uso del agua en 2009 por tipo de fuente (%)

Agrícola

Abastecimiento público

Industria autoabastecida(sin hidroeléctricas)Termoeléctricas

AGUAS SUBTERRANEAS

AGUAS SUPERFICIALES

Fuente: CONAGUA. Estadísticas del Agua en México. Edición 2011.

60.6

11.1

3.1 4.1

Agríc

ola

Abaste

cim

iento

púb

lico

Indu

stria

auto

abaste

cid

a (s

inhid

roelé

ctric

as)

Te

rmoelé

ctric

as

Uso del agua 2009 (km3)

Subterráneo

Superficial

Contexto de México

• Infraestructura y cobertura de los servicios


79.2

56.4

33.3 31.2

9.8

Red de aguapotable

Recoleccióndomiciliaria de

basura

Redde drenaje yalcantarillado

Limpieza decalles

Ningún serviciode agua o

saneamiento

Nota: Esta información corresponde a 30 145 localidades que

tenían 50 o más viviendas, en 2010.

Porcentaje de localidades que disponen

de servicios de agua y saneamiento

1 Incluye las viviendas en las cuales se acarrea el agua de

otra vivienda o llave pública.

Porcentaje de viviendas que disponen

de agua entubada1 y drenaje

79.4

88.8 91.5

63.6

78.1

90.3

1990 2000 2010

Agua entubada Drenaje


Contexto de México Agua potable Drenaje


68%

20%

2% 1%

2% 7% 0%

Agua entubada dentro de la vivienda

Agua entubada fuera de la vivienda pero dentro del terreno

Agua entubada de llave pública (o hidrante)

Agua entubada que acarrean de otra vivienda

Agua de pipa

Agua de pozo, río, lago, arroyo u otra

No especificado

79%

19%

1% 1%

Red pública

Fosa séptica

Tubería que va a dar a una barranca o grieta

Tubería que va a dar a un río, lago o mar


Contexto en México

• Inversiones totales en el sector por origen del recurso (Millones de pesos corrientes)


0

10,000

20,000

30,000

40,000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Mill

ones d

e p

esos

Otros Municipal Estatal Federal

Fuente: CONAGUA, Situación del Subsector 2012 (Tablas)

Metas del milenio • De acuerdo con estadísticas oficiales, México ha cumplido y

rebasado las metas de cobertura de los ODM

• El reto es mantener la calidad del servicio en forma sostenible


Fuente: CONAGUA, Situación del Subsector 2012 (Tablas) – con base en INEGI, Censos de Población y Vivienda

Agua Potable Drenaje

Marco legal simplificado de la prestación

del servicio

Constitución Política federal

• Ley de Aguas Nacionales

Art. 4°: derecho constitucional al agua

Art. 27: propiedad nacional de las aguas

Art. 115: responsabilidad municipal de los

servicios

Comisión Nacional del Agua (CONAGUA),

responsable de la custodia del recurso y sus

bienes inherentes

Art. 9 – funciones de “promoción y soporte” de

la eficiencia y cobertura de los servicios

Constituciones estatales

• Leyes de aguas estatales

(servicios) Marco general de la prestación de los servicios

Leyes orgánicas municipales

Reglamentos municipales

Gobierno y dirección

Funciones y atribuciones

Obligaciones y derechos del usuario

• Reglamentos interiores Estructura y funciones específicas

Marco de relación con el usuario


Modelos de organización


Ámbito Federal

CONAGUA

S Salud

SEMARNAT

PROFEPA

Ámbito Estatal

CEA’s

Organismos Operadores Estatales

Ámbito Municipal

Ayuntamientos

Organismos Operadores Intermunicipales

Organismos Operadores Municipales

Comités y Juntas

Problemática del sector

Capital natural • Degradación de cuencas y acuíferos

• Variabilidad climática

• Vulnerabilidad de las fuentes en calidad y disponibilidad

Capital físico • Infraestructura insuficiente por obsolescencia y crecimiento

• Rezago en reposición

• Gestión inadecuada de activos

Financiamiento • Excesiva dependencia de subsidios federales

• Acceso a subsidios desvinculados del desempeño

• Recuperación insuficiente de gastos operativos

Marco

institucional

• Servicios bajo la responsabilidad autónoma de los municipios sin un

marco regulatorio formal del desempeño

• Falta claridad en roles y límites de responsabilidad

• Inconsistencia entre medios y fines

• Alta vulnerabilidad e inestabilidad de las organizaciones

Capital humano • Dificultad para atraer y retener a personal capacitado y motivado

Capital cívico • Incumplimiento de obligaciones y ejercicio deficiente de los

derechos por parte de los ciudadanos

• Corrupción e improvisación en la función pública


Problemática del sector

Escasez de recursos y

costos crecientes

Administración y operación deficientes

Rezago en inversión y mantenimiento

Mal servicio

Indiferencia o rechazo social

Vulnerabilidad de directivos del Organismo

Rotación directiva


Financiamiento

insuficiente y

desvinculado del

desempeño

Autoridad

política interfiere

en la dirección y

operación de los

sistemas

Cuencas y acuíferos deteriorados

Infraestructura obsoleta e

insuficiente

Personal excesivo y no calificado

Ausencia de un marco de

responsabilización por el desempeño

Mecanismos

insuficientes para el

ejercicio efectivo de

los derechos

ciudadanos

Marco legal de la tarificación y la regulación

• Marco constitucional • Art. 28 - regulación de monopolios y actividades económicas estratégicas – no

hay referencia explícita a los servicios de agua

• Art. 115 – hacienda pública municipal

• Reglamentación • Ambiental (descargas): federal (CONAGUA, SEMARNAT, PROFEPA)

• Sanitaria (calidad del agua servida): federal + estatal (Secretaría de Salud)

• Técnica (infraestructura y calidad del servicio): según origen del recurso (reglas

de operación) / normalizada (NOM, NMX) / algunos reglamentos o manuales

municipales

• Regulación económica • No existe de manera formal (sólo en contratos de concesión)

• De facto: el Organismo somete un proyecto al Ayuntamiento, éste al Congreso

del Estado – se verifican condiciones de equidad y proporcionalidad

• Análisis disjunto de tarifas y plan de inversiones


Problemática específica de la tarificación

y regulación Marco institucional • Esfuerzos incipientes por introducir regulación del desempeño

• Ausencia de una política pública nacional en la materia

• Interferencia entre funciones de gobierno, regulación, operación

• Previsiones legales sobre la tarifa no se cumplen ni sancionan

Instrumentación • Medición insuficiente

• Mal registro y administración de la información

Sistema financiero • Excesiva dependencia de subsidios desvinculados de

compromisos de desempeño

• Tiempos incompatibles del proceso tarifario y las gestiones de

financiamiento de capital (subsidios)

• Ausencia de un sistema financiero ligado al desempeño

Capital humano • Carencia de cuadros capacitados en temas económicos y legales

del agua

• Vulnerabilidad de directivos frente a interferencia política

Capital cívico • Uso político-partidista de las tarifas

• Ejercicio deficiente de los derechos ciudadanos


Experiencias y lecciones adquiridas - Guanajuato

• Contexto: sistemas municipales descentralizados con órgano

de gobierno ciudadano

• Desarticulación horizontal (entre operadores) y vertical (entre

órdenes de gobierno) -> 2002: generar y gestionar un proyecto

único estatal

• Primera prioridad: reestructurar el arancel, uniformar criterios y

fortalecer simultáneamente las capacidades en los sistemas

comerciales

• Finalidad inicial: Modelo tarifario más claro, orientado a lograr

ingresos suficientes y estables (O&M), minimizar impactos

tarifarios, propiciar acuerdos e implementar progresivamente

criterios homogéneos de equidad horizontal y vertical

(subsidios cruzados transparentes y optimizados)


Experiencias y lecciones adquiridas - Guanajuato (2)

• Logros:

• homogeneización de la estructura y

criterios

• implantación de indexación o prorrateo

• incremento de tarifa vs. costo promedio

• incremento de ingresos por metro cúbico

• disminución de demanda por toma.


$2.89 $3.00$3.25 $3.38 $3.49 $3.62 $3.78

$4.15

$4.85

$5.60$6.22

$3.80 $3.95 $4.15 $4.38$4.65 $4.74 $4.80

$5.10$5.70

$6.25 $6.55

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Costo total integrado

Precio promedio

Fuente: LABRA, S.A. de C.V. – CEAG, 2006 (Cifras en pesos corrientes)

Experiencias y lecciones adquiridas - Guanajuato (3)

• Retos pendientes:

• desarrollar una contabilidad que

permita mejorar la asignación de

costos según su causación y vincular

origen con aplicación de los recursos

• introducir mejores señales

económicas de gestión de la demanda

• Implementar un marco formal de

regulación del desempeño y el

financiamiento

• Aprendizajes:

• en ausencia de un marco claro, es

importante contar con una entidad

vinculante e integradora

• primer paso, contar con herramientas

para fortalecer el ciclo comercial y

clarificar criterios y procedimientos

• negociación y gestión, fundamental


Fuente: LABRA, S.A. de C.V. , 2013

Experiencias y lecciones adquiridas – Querétaro

• Marco institucional • Entidad estatal opera en 14 de los

16 municipios

• Según su marco legal (Código

Urbano), su órgano de gobierno

aprueba en forma autónoma las

tarifas

• No hay un ente que regule la

relación entre precio y desempeño

• Alto nivel de desempeño y

eficiencia física y comercial

• Modificación tarifaria 2008 • Para sufragar una nueva fuente de

abastecimiento (Acueducto II) se

requería incrementar los ingresos

en 18%

• Estrategia • Reequilibrar la relación entre

consumo y aportación a los

ingresos

• Reducir subsidios cruzados

injustificados (59% del volumen se

vendía por debajo del costo de

producción promedio) – sólo para

los primeros 10 m3/mes y en casos

justificables

• Resultados

• Incremento en facturación de

24.75% sin conflictos sociales entre

2008 y 2007

• Incremento de 21.61% adicional

entre 2009 y 2008


Fuente: LABRA, S.A. de C.V., 2010

Experiencias y lecciones adquiridas – Guadalajara

• Marco institucional

• Organismo intermunicipal: 4

municipios

• Los 4 alcaldes forman parte del

órgano de gobierno e intervienen

en la operación

• Las tarifas son aprobadas por el

Congreso del Estado a propuesta

del operador (SIAPA)

• Modificación tarifaria (2011)

• Rezago creciente: 56% de los

usuarios con costos por debajo

del precio promedio; facturación

21% debajo del costo operativo

• Falta de equidad en la estructura

• Propuesta

• Implementar estructura diferencial

ascendente con base fija para

penalizar el dispendio

• Mantener precios accesibles por

debajo de 10 m3/mes

• Optimizar y focalizar los precios

preferenciales

• Dar al órgano de gobierno la

facultad de aprobar las tarifas

• Resultados

• Por la proximidad del periodo

electoral, la reforma fue rechazada

• Recientemente se han aprobado

medidas similares a las propuestas


Fuente: LABRA, S.A. de C.V., 2011

Experiencias y lecciones aprendidas - caso judicial

relativo al Derecho Humano al Agua (1)

• Artículo 4° Constitucional

(reformado 8 feb. 2012)

• “…Toda persona tiene derecho al

acceso, disposición y saneamiento

de agua para consumo personal y

doméstico en forma suficiente,

salubre, aceptable y asequible.

• El Estado garantizará este derecho y

• la ley definirá las bases, apoyos y

modalidades para el acceso

equitativo y sustentable de los

recursos hídricos, estableciendo

• la participación de la Federación, las

entidades federativas y los

municipios, así como la participación

de la ciudadanía para la consecución

de dichos fines”.

• Antecedentes del caso • Negativa de servicio por no acreditar

propiedad o posesión (reglamento del

servicio) – 10 años sin servicio en

Alpuyeca, Mor., adyacente a zona de

fraccionamientos de lujo

• Operador deficitario en ingresos

operativos y de inversión (Xochitepec)

• Cronología del caso

• Nov. 2010, demanda de amparo;

sobreseída en Sep. 2011

• Nov. 2011, recurso de revisión

• Feb. 2012 – reforma al Art. 4°

• Abr. 2012 – sentencia favorable

• Principios del 2012: red, 4 horas diarias

de servicio


Experiencias y lecciones aprendidas - caso

judicial relativo al Derecho Humano al Agua (2)

• Evaluación crítica del caso

• El operador carecía de los recursos y enfrentaba restricciones

reglamentarias para conceder el servicio a las demandantes

• No se ha cumplido con la promulgación del marco legal que defina “las

bases, apoyos y modalidades para el acceso equitativo y sustentable”

• La determinación de los criterios para calificar un servicio como

“suficiente, salubre, aceptable y asequible” quedan al arbitrio del

juzgador

• La petición se resolvió parcialmente (sólo agua, 4 horas diarias) antes

de la sentencia, sin proveer de drenaje, tras un proceso largo y

soportado en participación de ONG’s

• No se ha establecido cómo participarán “la Federación, las entidades

federativas y los municipios”; el derecho al agua es garantizado por el

Estado pero sólo es exigido al operador descentralizado


Proceso de aprobación tarifaria y gestión

de recursos para inversiones de capital


Aprobación interna de la propuesta tarifaria y pronóstico de ingresos

Envío a Tesorería Municipal y Ayuntamiento

JULIO

Análisis de propuesta del operador en el Ayuntamiento

Envío al Congreso

AGOSTO Revisión por el Congreso

En su caso, retorno a Ayuntamiento para modificaciones

Análisis, discusión y aprobación de tarifas / decretos

Integración de expedientes y negociación de recursos CAPEX

SEPTIEMBRE - DICIEMBRE

Aplicación de la tarifa autorizada (OPEX)

ENERO

Publicación de reglas de operación programas federales

Firma de convenios y anexos

FEBRERO

Radicación de los recursos CAPEX

Inicio de obras

MARZO

Gestión de ingresos operativos (proceso tarifario)

Gestión de recursos para inversiones de capital

Comportamiento de las tarifas


0.19

1.84

1.40

1.57

4.90

1.61

2.07

6.89

2.47

0.80

3.81

2.32

5.80

2.41

2.41

5.70

5.42

2.89

1.43

3.45

2.33

11.58

4.09

2.10

2.75

11.24

6.69

1.62

1.65

1.93

3.08

2.94

5.56

0.30

3.05

3.22

0.17

1.68

4.60

6.95

3.87

6.72

6.42

3.52

7.47

7.47

1.85

0.40

7.24

12.32

10.02

11.13

4.03

5.30

15.24

12.73

6.56

11.57

0.57

0.90

0.74

0.28

1.95

1.63

1.96

0.70

3.71

2.71

2.09

1.92

1.76

1.75

1.49

1.98

1.98

4.54

7.52

3.29

1.16

1.62

7.82

0.00

2.04

1.78

7.31

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26

Oaxaca (1)

Campeche

Tula de Allende

Mexicali

Culiacán

Tlaxcala

Guadalajara

Mérida

Hermosillo

San Juan del Río

Gómez Palacio

Colima (2)

Delicias

San Luis Potosí

Torreón

Monterrey

Toluca

Acapulco

Cancún

Chetumal

La Paz

Juárez

Puebla

Ensenada

Naucalpan

Atizapán

Distrito Federal

Xalapa (3)

Tijuana

León

Aguascalientes

Morelia

Cargo fijo total

Cuota agua menos cargo fijo

Cuota sólo drenaje y/o saneamiento

Ciudad

Pesos por metro cúbico

1) En Oaxaca se considera la tarifa residencial

2) En Colima se considera el subsidio por saneamiento

3) En Xalapa se incorpora el drenaje que el 40% del consumo de agua potable


Micromedición


Doméstica Comercial Industrial


El operador frente al cumplimiento del

derecho constitucional al agua

Proporcionar “servicio

suficiente, salubre,

aceptable y asequible”

Operar con eficacia y

eficiencia los sistemas

Estabilidad y capacidad

organizacional

Marco institucional coherente

Consistencia entre medios y fines

Separación clara de roles

Recuperación suficiente y

equitativa de OPEX

Tarifas bien estructuradas

Contabilidad correcta

Criterios claros y equitativos

Ciclo comercial eficaz

Medición y facturación correctas

Buen servicio al usuario Contar con cobertura

suficiente e infraestructura

eficiente

Gestión adecuada de los

activos

Inversiones oportunas

Financiamiento suficiente y oportuno

Subsidios a CAPEX bien asignados


Realización progresiva según características locales

Iniciativa en curso – Ley de Agua Potable,

Alcantarillado y Saneamiento • Objetivos

• Establecer los mecanismos que lleven al Estado

Mexicano a garantizar el cumplimiento pleno del

derecho constitucional al agua, en favor de las

personas

• Establecer las obligaciones y la coordinación

entre las autoridades competentes, así como la

participación social

• Establecer un marco legal con criterios

homogéneos nacionales de equidad en el

acceso al agua y saneamiento, calidad del

servicio, eficiencia y sostenibilidad financiera.

• Apoyar una reforma estructural del subsector



Alcantarillado y Saneamiento (2) • Define principios de política para el subsector

• Coordina la planeación del subsector con la urbana

• Define bases, alcances y modalidades para ejercer el derecho

constitucional al agua

• Establece corresponsabilidad en la regulación entre la Comisión

Nacional Reguladora de Agua y Saneamiento, los entes estatales de

regulación y los municipios.

• Propone un Sistema Financiero del Agua Potable y Saneamiento que

incluye una reforma tarifaria con criterios de suficiencia, equidad y

sostenibilidad.

• Promueve la gestión metropolitana e intermunicipal de los servicios

públicos

• Incluye el monitoreo social de los servicios

• Promueve la profesionalización y certificación en el subsector.



Alcantarillado y Saneamiento (3)

• Enfoque de aplicación gradual y coordinada


Primera Fase

Mejora en condiciones de la prestación del servicio.

Inversión en ampliación de coberturas.

Eficiencia en lo operativo y administrativo.

Segunda fase

Autosuficiencia financiera.

Recuperación del costo.

Eficiencia física y comercial.

Tercera fase

Eficiencia en las inversiones.

Información confiable.

Comisión Nacional

Reguladora

Regulación estatal

Operación sostenible

de los servicios

Regulación municipal

Perspectivas y conclusiones

• Retos crecientes del subsector: variabilidad climática,

degradación de fuentes, obsolescencia de infraestructura,

debilidad e inestabilidad institucional, falta de cultura

cívica.

• ODM’s: cobertura sin operación eficiente no es sostenible.

• Derecho humano al agua: compromete al Estado, no sólo

al proveedor final – necesidad de iniciativas coordinadas y

reforma estructural del subsector.

• Importante: acudir a la experiencia de regulación y

desarrollo del subsector en América Latina.


Gracias por su atención

Reunión de Expertos “Políticas Tarifarias y Regulatorias en el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y el derecho humano al agua y al saneamiento”

Santiago de Chile, 8 de julio de 2013

Ricardo Sandoval Minero

[email protected]

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