Nº 715 - 2422 de mayo de 2023 ISSN 0717-1528

Educación Municipal: Ahogada en el Centralismo

El gasto público en educación ha aumentado desde un 2,4% del PIB a un 4,3% entre los años 1990 y 2002. La participación del gasto en educación dentro del total del gasto del gobierno central ha aumentado desde un 12% a un 19% en igual período. Este mayor esfuerzo financiero no se ha visto reflejado en una mejora de la calidad del aprendizaje así como tampoco ha permitido reducir las brechas educativas entre los distintos niveles socioeconómicos.

El énfasis de la política adoptada por el gobierno durante los últimos 15 años se ha centrado principalmente en programas de mejoramiento de la calidad implementados en forma centralizada, aumento del gasto

destinado a mayores remuneraciones a todos los profesores en forma pareja sin tener relación con indicadores de desempeño -duplicándose de 1990 a la fecha- e implementación en forma centralizada y obligatoria de la jornada escolar completa.

Hace ya más de 20 años, a comienzos de la década de los ´80, se inició un proceso de descentralización de la educación en nuestro país. Como una primera etapa se traspasaron los establecimientos educacionales públicos a los municipios. Desde entonces la descentralización de la educación se estancó.

En la actualidad los municipios son prácticamente meros administradores de los establecimientos, contando con escasas herramientas tanto en materia de gestión administrativa como educativa.

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Para alcanzar una gestión eficiente y mejores resultados académicos en los establecimientos

educacionales municipales, los

municipios deben contar con la posibilidad de

traspasar establecimientos a

terceras personas. Estos traspasos pudieran ser

www.lyd.org- Email:lyd@lyd.org

Te m a s P ú b l i c o s

Nº 715 - 24 de Marzo 2005 ISSN 0717-1528

Educación y Descentralización

En materia de educación una verdadera descentralización significa iniciativa y capacidad de gestión radicadas dentro de los propios establecimientos, es decir, autonomía.

En ese contexto el gobierno central debe redefinir su rol, estableciendo más bien estándares mínimos que deben ser cumplidos y sobre los cuales los propios colegios puedan establecer sus prioridades. Asimismo, la autoridad central debe fortalecer la capacidad técnica de aquellas unidades descentralizadas para que ellas mismas puedan establecer y crear su proyecto educativo.

Al contar con una educación más descentralizada se estrecha y fortalece el vínculo entre la ciudadanía y el Estado, lo que en este caso permite involucrar a las propias comunidades en el proceso educativo.

Una gestión más flexible -más propia de los gobiernos locales que del gobierno central- así como una reducción de los tiempos de decisión son dos elementos que permiten mejorar la calidad de la educación mediante una mayor descentralización.

Al hablar de descentralización de la gestión se consideran aspectos tales como definición de la malla curricular, metodologías

de enseñanza, provisión de insumos, personal docente, entre otros.

Educación en Chile

El gobierno central es el responsable del financiamiento de la educación, aporte que es entregado a las escuelas en relación al número de alumnos que efectivamente asisten a clases. Un aspecto particular de la educación chilena es que a este financiamiento público también pueden acceder colegios privados, en la medida que cumplan con determinadas exigencias establecidas por el Ministerio de Educación. Esto ha llevado al surgimiento de los denominados colegios particulares subvencionados, que se financian a través del subsidio estatal por alumno, los que algunos complementan con un aporte que realizan los apoderados.

Lo anterior ha llevado a que existan en nuestro país tres tipos de establecimientos educacionales: Particulares Pagados (100% financiamiento privado), Particulares Subvencionados (incluye aportes privados además del subsidio por alumno) y Municipales1. Al año 2003 el 7% de los alumnos asistía a establecimientos particular pagados, el 37% a establecimientos particulares subvencionados y un 56% a establecimientos municipales2. La tendencia observada durante los últimos años ha sido hacia una fuerte disminución de la matrícula municipal y un pronunciado crecimiento de matrículas en el sector particular subvencionado.

Los resultados que arrojan las pruebas que miden la calidad de la educación, específicamente la prueba SIMCE, muestran fuertes diferencias entre tipo de establecimientos (ver Cuadro Nº 1).

Si bien las características de los alumnos difieren entre estos grupos de colegios, educándose en promedio en los colegios municipales alumnos provenientes de familias de un menor nivel socioeconómico, incluso

Cuadro N° 1Puntaje SIMCE Matemáticas 2003 por tipo

de Establecimiento

Fuente: Ministerio de Educación.

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Municipal 230Particular subvencionado 250Particular Pagado 317Total Nacional 246

corrigiéndose los resultados por estas diferencias, se mantiene el hecho que en general los colegios particulares subvencionados entregan mejores resultados académicos que los municipales3.

Una de las principales diferencias entre los colegios particulares subvencionados y los municipales es que los primeros cuentan con una mayor autonomía en la gestión del colegio, mientras que en los colegios municipales si bien la administración se encuentra en manos de los municipios en la práctica es poco lo que pueden gestionar, ya que gran parte está determinada en forma centralizada.

Aspectos Propios de los Establecimientos Municipales

El personal docente de los colegios municipales se rige por una normativa laboral distinta –establecida en el Estatuto Docente- a la que rige para los colegios particulares subvencionados4. Esta normativa rigidiza la gestión del recurso humano al interior de los establecimientos municipales. Su sueldo y carrera dependen principalmente de los resultados de una negociación centralizada entre el sindicato de profesores y el Ministerio de Educación.

Los gastos del área de educación en los municipios son solventados principalmente por el subsidio por alumno entregado por el Ministerio de Educación y por aportes realizados por los municipios. El gasto en personal en el caso de la educación municipal representa un 85% del total del gasto5. Los recursos transferidos por el Ministerio de Educación no alcanzan para cubrir este ítem. Para el año 2003, el gasto en personal representó un 106% del total recibido por la

subvención escolar6. Esto refleja que mientras las remuneraciones de los docentes son, prácticamente, fijadas por el gobierno central, los municipios deben financiarlos con recursos propios.

La falta de recursos se agudiza más aún en algunos municipios como consecuencia de una sobre dotación de profesores, lo que debido a la casi inamovilidad laboral con la que cuentan, dificulta ajustar la planta de personal a la reducción del número de alumnos que efectivamente asisten a los colegios, que ha sido registrada últimamente.

En otro aspecto, el financiamiento de la educación mediante un subsidio por alumno, busca promover la competencia entre establecimientos por captar un mayor número

1 En el caso de la Educación Media, los establecimientos municipales al igual que los particulares subvencionados pueden solicitar un aporte a los apoderados.

2 Fuente: Sistema Nacional de Indicadores Municipales (SINIM), SUBDERE, Ministerio del Interior.3 Ver Sapelli y Vial (2003).4 Los aspectos más rígidos del Estatuto Docente sólo son aplicables a los establecimientos municipales, mientras

que otros son obligatorios para los colegios particulares subvencionados.

El gobierno central en vez de continuar con políticas centralizadas

en materia de educación debe asumir el desafío

de profundizar la descentralización en

ésta área, fortaleciendo las unidades técnicas descentralizadas que

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de alumnos, mediante una mejor calidad de la educación.

En la práctica, los colegios municipales adolecen de los mismos problemas de incentivos que se tiene en un sistema educativo financiado a través de la oferta, en cuanto a que los colegios no compiten necesariamente entre ellos por el financiamiento a través de una mejor calidad de la educación. En diversas ocasiones se observa que entre los colegios de un mismo municipio, se tiene subsidios cruzados entre establecimientos que tienen un superávit operacional y colegios deficitarios. Esto lleva a que la administración de cada uno de ellos, no asuma ni el costo ni el beneficio de una mala o buena gestión. Por ello, al interior de los municipios se debe descentralizar la administración del área de educación, entregando los incentivos para que cada establecimiento asuma las consecuencias de una buena o mala gestión.

Uno de los problemas de fondo es que las deficiencias de gestión en la educación municipal pueden pasar desapercibidos ya que los excesivos gastos son cubiertos por los recursos de los propios municipios y en la práctica no hay rendición de cuentas ante la comunidad.

Otro elemento fundamental para alcanzar un buen resultado educacional es la calidad de los profesores, que debe evaluarse en forma periódica. Si bien se ha avanzado tímidamente en esta materia, se debe flexibilizar la evaluación docente aplicada en forma centralizada en los colegios municipales y entregar mayores atribuciones a los municipios y a los propios colegios. La evaluación docente que deberá ser realizada este año no se centra en el rendimiento de los alumnos propiamente tal, así como tampoco se ajusta a las realidades propias de cada comuna o establecimiento educativo.

En cuanto a los directores de los establecimientos municipales, aún se mantiene una suerte de inamovilidad de ellos. Si bien se ha avanzado en esta materia en cuanto a que deban concursar cada 5 años por sus cargos, aún es demasiado rígido. Se debe contar con un esquema más flexible, basado en contratos individuales centrados en una evaluación por metas. Contrasta con ello el hecho que en el caso de los establecimientos particulares subvencionados, los directores son completamente movibles.

También la elección de los textos de clases es llevada a cabo en forma centralizada. Si bien desde el año 2001, se permite a los establecimientos subvencionados elegir entre dos opciones – sólo conociendo el índice del texto y algunas partes del libro- en la práctica se observa que, por ejemplo, en el caso de los libros de matemáticas sólo el 52% de los profesores declara utilizar los “textos siempre” o “a menudo”7. Esto refleja que la compra y en gran medida la elección centralizada de los textos escolares no ha permitido ajustarse a las necesidades de los propios colegios8.

Reflexiones y Propuestas

No puede dejar de plantearse la interrogante respecto a cuál es rol que el municipio debiera asumir en materia de educación. Debe ser el propio municipio el que provea la educación? Debe ser el municipio el directo administrador de los establecimientos?

Para alcanzar una gestión eficiente y mejores resultados académicos en los establecimientos educacionales municipales, los municipios deben contar con la posibilidad de traspasar establecimientos a terceras personas. Estos traspasos pudieran ser transitorios, mediante la firma de contratos basados en el desempeño. Para ello se debe

5 Fuente: SINIM, 2003.6 Fuente: SINIM, 2003.

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contemplar una evaluación anual del desempeño del establecimiento, contando con la posibilidad de ponerle término al contrato en forma anticipada de no cumplir con las exigencias y metas establecidas en él.

Por ejemplo se permitiera que los municipios liciten la administración de un colegio entre administradores de establecimientos educacionales privados que hayan mostrado buenos resultados académicos9.

Con todo, se debe tener presente que los colegios particulares subvencionados cuentan con una administración más descentralizada que los colegios municipales. Los mejores resultados académicos que entregan los establecimientos particulares subvencionados, incluso considerando las diferencias entre los alumnos, apuntan a que el excesivo centralismo del que adolece la administración municipal en materia de educación debe situarse en el centro de la discusión. El gobierno central en vez de continuar con políticas centralizadas en materia de educación debe asumir el desafío de profundizar la descentralización en esta área, y entregarle a los colegios municipales las herramientas necesarias para poder competir con el sector particular subvencionado

7 Encuesta realizada a los profesores de los alumnos que rindieron la prueba SIMCE 2003.8 “Textos Escolares: ¿ Quién los Debe Elegir?, Tema Público N° 691, septiembre de 2004, Libertad y Desarrollo.9 Una experiencia piloto se ha venido desarrollando desde 1998 en la ciudad de Bogotá, donde las primeras

evaluaciones han mostrado resultados satisfactorios.

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