Tesina Teoria de La Administracion

7/23/2019 Tesina Teoria de La Administracion

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Teora de la Administracin Pblica

INDICE:

INTRODUCCIN. ............................................................................................... - 2 -

APROXIMACION AL CONCEPTO DE ADMINISTRACION PBLICA. ............... - 2 -

LA ADMINISTRACIN PBLICA Y EL ESTADO. .............................................. - 7 -

LA NATURALEZA COMPLEJA DE LA GESTIN PBLICA. ........................... - 21 -

DIFERENCIAS ENTRE LA ADMINISTRACIN PBLICA Y LA PRIVADA. ..... - 25 -

LA VISIN MULTIDIMENSIONAL DE LO PBLICO. ....................................... - 30 -

LA PERSPECTIVA POLTOLOGICA. WEBER: ADMINISTRACIN YDOMINACIN, PODER POLTICO Y ADMINISTRACIN PBLICA.

BUROCRACIA Y LITES. ................................................................................. - 32 -LA EMPRESA ESTATAL DE DOMINIO COMO ADMINISTRACIN. DIRECCINPOLTICA Y BUROCRACIA (PODER POLTICO Y ADMINISTRACIN PBLICA)........................................................................................................................... - 56 -

PERSPECTIVA TCNICO - ORGANIZATIVA. ................................................. - 59 -

TOMA DE DECISIONES. .................................................................................. - 65 -

ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS. ................................................................ - 80 -LOS ENFOQUES DE LAS POLTICAS PBLICAS GESTIN PBLICA. ........ - 85 -

EL PERSONAL PBLICO 111


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EL PERSONAL PBLICO - 111 -


INTRODUCCIN.

Describir a la Administracin Pblica es indudablemente referirnos a las

Organizaciones Pblicas que realizan la funcin Administrativa y de Gestin del

Estado y de otros entes pblicos, por su funcin la administracin pblica pone en

contacto directo a la ciudadana con el Poder Poltico, satisfaciendo los intereses

pblicos de forma inmediata y se encuentra principalmente regulada por el Poder

Ejecutivo.

En la Administracin Pblica, se requiere que la prctica cotidiana sea llevada a

cabo con raciocinio; es decir, que sean actos humanos en los que intervenga el

intelecto de las personas, no simplemente hacer las cosas de forma mecnica y

robotizada; sino que sean bien fundamentadas y analizadas, a efecto de controlarel actuar humano y eficientarlo.

El cambio y la innovacin de las prcticas administrativas en el aparato pblico,

son los ejes rectores de la nueva visin de la administracin pblica; por ello, que

la toma de decisiones, es la base de una gua para llegar hasta cierto punto decomprensin, conocimiento y anlisis de un problema. Lo cual nos permitir

administrar eficientemente los recursos humanos, materiales y financieros a fin de


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APROXIMACION AL CONCEPTO DE ADMINISTRACION PBLICA.

Definicin de la administracin pblica:

El conjunto de rganos Administrativos que desarrollan una actividad para el logro

de un fin (Bienestar General), a travs de los Servicios Pblicos (que es el medio

de que dispone la Administracin Pblica para lograr el bienestar General),

regulada en su estructura y funcionamiento, normalmente por el Derecho

Administrativo.

Elementosde la administracin pblica:

Los elementos ms importantes de la definicin dada se pueden resumir y explicar

de la siguiente manera:

El rgano Administrativo;

La Actividad que la Administracin realiza;

La finalidad que pretende el Estado a travs de la administracin; y,

El medio que la Administracin Pblica dispone para la realizacin de suspropsitos.


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Finalidad:

La finalidad es "el bien comn" o "bienestar general" de toda la poblacin en

general, elemento no slo doctrinario sino Constitucional, expresado dentro del

artculo 1o. que establece que el Estado se organiza para proteger a la persona y

a la familia, y su fin supremo es el Bien Comn.

El medio:

El medio que la administracin pblica utiliza para el logro del bienestar general o

el bien comn es el Servicio Pblico.

Precisin de las caractersticas del concepto de Administracin

Pblica.

Desde las civilizaciones antiguas las sociedades humanas han debido suministrar

los recursos con los cuales hacan y hacen frente a sus constantes necesidades.

Inicialmente el grupo que controlaba el poder en la comunidad era el mismo que


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El gobierno se entendi, a partir de las ideas de los filsofos polticos de la poca,

slo como uno de los elementos del fenmeno estatal, al cual, la poblacin que es

la esencia de la existencia del Estado, le puede organizar, estructurar y modificar

para lograr el beneficio de la sociedad.

Hoy la mayor parte de los Estados del orbe han conformado su estructura

gubernamental segn las pautas de la divisin de poderes; que fue la respuesta

que Montesquieu encontr para ofrecer una solucin al absolutismo desptico que

priv en Europa hasta el fin de la edad Media.

As en su obra, Montesquieu explica que la diversidad de actividades que el

monarca efecta al realizar su gobierno, se encuentran bien definidas, y pueden

resumirse en tres: la actividad legislativa, la actividad ejecutiva y la actividad

judicial, las cuales han quedado precisadas en el captulo antecedente.

Indicbamos tambin que Montesquieu mencionaba que para evitar el

absolutismo, y consecuentemente las arbitrariedades cometidas por los reyes, lo

deseable es que esas tres funciones, quedaran depositadas para su ejercicio, entres rganos, la legislativa en el Congreso, la ejecutiva en el rey, y la judicial en la

Suprema Corte de Justicia y que es a esto a lo que se conoce comnmente como


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Enfoques conceptuales de la Administracin Pblica

Desde que se consagr la distribucin de funciones como la forma adecuada para

organizar al Gobierno del Estado moderno, se pretendi que cada uno de los

Poderes en que se depositaban, ejercieran exclusivamente el desarrollo de las

actividades relativas a la funcin que les corresponda, ms la practica demostr

que ello era imposible; se hizo patente que para el sano desarrollo y

funcionamiento de la estructura del Gobierno y del Estado en general, era

menester que cada rgano realizara otras funciones, que segn su naturaleza, y la

propia teora de la Divisin de Poderes, les eran ajenas.

La doctrina finaliz por dividir sus criterios en tres teoras relacionadas con la

distribucin de funciones que corresponde a cada uno de los Poderes, y que a

continuacin explicamos.

Aspecto formal u orgnico de la Divisin de Funciones.

Esta posicin considera que una funcin deber ser juzgada como administrativa,

judicial o legislativa, dependiendo del rgano del gobierno que la desarrolle.


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Desde el punto de vista de la naturaleza intrnseca de la funcin, es decir,

partiendo de un criterio objetivo, material que prescinda del rgano al cual estn

atribuidas, las funciones son materialmente legislativas, administrativas o

judiciales, segn tengan los caracteres que la teora jurdica ha llegado a atribuir a

cada uno de esos grupos.

Desde la perspectiva objetiva o material se prescinde del rgano al que por ley se

le atribuyan la realizacin de determinadas funciones, sino que se atiende al

carcter que la propia doctrina jurdica ha atribuido a determinada funcin.

En este mbito la funcin ser entonces considerada como legislativa si culmina

en un acto creador de un precepto normativo; se calificara de jurisdiccional si tiene

por fin dirimir alguna controversia, o se considerar administrativa si mediante un

acto administrativo se tiende a la satisfaccin inmediata de una necesidad general.

La Interaccin de las funciones.

Una posicin doctrinaria ms, es aqulla que propone que los rganos en que se

distribuyen las funciones para su ejercicio comnmente emiten actos en los que


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jurdica, realizar una serie de actos de carcter mixto, en los que se mezclan tanto

el aspecto formal del rgano que los emite y ejecuta, como la naturaleza material u

objetiva del acto propia del acto emitido.

Como resultado, se considerar que un acto ser orgnicamente legislativo,

cuando emane de la actividad del Congreso de la Unin, o bien jurisdiccional si es

que proviene de la Suprema Corte de Justicia, o en su caso administrativo si

proviene e algn rgano Ejecutivo.

Y no es bice lo anterior para que el mismo acto pueda ser calificado por su

contenido y fin material, como legislativo porque culmine en una creacin de

preceptos abstractos; jurisdiccional porque dirima una controversia, o

Administrativo porque tienda a satisfacer de forma inmediata una necesidad del

propio rgano, o bien, de la generalidad.

LA ADMINISTRACIN PBLICA Y EL ESTADO.

En esta primera leccin definiremos a la administracin pblica. Antes, sinembargo, debemos explicar que definir, en un sentido muy simple y general,

consiste en establecer los lmites de una materia a travs de la identificacin de


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existido y tienen autoridad sobre los hombres, fueron y son, o repblicas o

principados".

La ndole de esa cualidad del Estado es el movimiento, de modo que la

administracin pblica consiste en la actividad del Estado. Tal como es observable

a lo largo del pensamiento administrativo, esta nocin de administracin pblica ha

extraordinariamente consensual, tanto en el tiempo, como en el espacio. En

Alemania, Carlos Marx se refiri a la actividad organizadora del Estado y Lorenz

von Stein a la actividad del Estado; en tanto que los Estados Unidos, Woodrow

Wilson discerna sobre el gobierno en accin, Luther Gulick sobre el trabajo del

gobierno y Marshall Dimock al Estado como constructor.

"La voluntad del Estado supone un objeto sobre el cual acta. Cuando la accin se

repite continuamente, se llama "actividad". Lo anterior sirve a Lorenz von Stein

para explicar que "esta actividad del Estado, que tiene lugar mediante los rganos

estatales y constituye, por lo tanto, la vida propiamente exterior del Estado, es lo

que se llama administracin del Estado".

La administracin pblica -caracterizada como la actividad del Estado- tiene por

objeto a la sociedad para la cual labora en su perpetuacin y desarrollo Por


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Efectivamente: los estados ms poderosos son los mejor administrados y, por

consiguiente, aquellos cuya balanza comercial es favorable, que detentan una

hacienda pblica sana, y que producen lo suficiente para sostener a los habitantes

del pas y traficar con el excedente; pero primordialmente son poderosos porque

su administracin pblica ha sido capaz de alimentar y educar a la poblacin,

brindarle salud y asistencia, y procurarles lo necesario para facilitar la convivencia

civilizada.

El Estado

Hemos definido a la administracin pblica como la actividad organizadora del

Estado en la sociedad. Ahora debemos definir al Estado.

El Estado constituye una categora histrica singular y distinta a otras formas de

dominacin poltica que le precedieron, desarrollada gracias a su configuracin

externa, es decir, la formacin y delimitacin del Estado frente a otros estados, as

como a las transformaciones en su existencia interior. Esto atae a la magnitud, laestructuracin y la trabazn organizativa, as como la composicin social del

Estado


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histrico concreto, sino un conjunto de rasgos caractersticos que identifican al

Estado moderno de manera peculiar.

En muchos estados han regido y rigen las leyes, pero la ndole de la ley en el

Estado de Derecho tiene un carcter distintivo. El Estado de Derecho externa con

toda nitidez su configuracin individualista por cuanto que, al mismo tiempo,

protege el derecho objetivo y las pretensiones jurdicas subjetivas de la

ciudadana. Vela tanto por la vida pblica, como por la vida privada; se preocupa

por igual del ciudadano, que del el individuo.

El Estado de Derecho se form a partir de que el despotismo ilustrado incorpor al

derecho romano para legitimar a la monarqua absolutista y dar pauta a la

proteccin de la esfera privada de los sbditos. Este fue un hecho

extraordinariamente significativo, porque "Roma supo dar a la cultura el elemento

jurdico gracias al cual han podido enlazarse las tradiciones e instrumentos

polticos heredados de Grecia", adems de que "qued montado el adjetivo de

'publicus' como calificador de aquel sistema".

Toc a los juristas fungir como portadores del Derecho Romano, sobre cuya base

se construyeron la Administracin Pblica y la Administracin Judicial Los centros


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As como el Derecho Romano sirvi de materia prima para la configuracin de los

cimientos del Estado moderno, tambin propici una nueva vinculacin entre el

Estado y los funcionarios: el contrato, que inspirado en la nocin contractual de

arrendamiento de servicios romano, signific una forma nueva de relacin jurdico-

privada. El contrato estableci a los derechos y obligaciones de los funcionarios,

por un lado; y la percepcin de un salario determinado, por el otro, toda vez que se

estipul el tiempo delimitable de los servicios.

En paralelo, se racionaliz el procedimiento judicial y la organizacin de los

tribunales. El reconocimiento y proteccin de los derechos subjetivos fueron

poderosamente impulsados por la Revolucin puritana en Inglaterra, y promovidos

extensivamente por los despostismos ilustrados europeos, principalmente en

Francia, antes de plasmarse en la Constitucin de los Estados Unidos y la

Declaracin de los Derechos del Hombre y el Ciudadano.

El Estado moderno est caracterizado por el sometimiento de toda la actividad de

la administracin pblica al derecho y por el recurso de queja ante los tribunales

judiciales, por la violacin de los derechos individuales por los actos de lamisma. La administracin pblica es supeditada ntegramente a la ley, bajo el

principio de legalidad La idea de un control tan intenso es explicable por el


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desarrollo y extensin de las constituciones representativas se convirtieron en un

elemento primordial del Estado moderno, cuyo saldo fueron las constituciones

polticas que adoptaron el principio de la divisin de poderes.

Las constituciones modernas cuidan meticulosamente de acotar las competencias

de la administracin pblica, partiendo de lo que Karl Schmitt defini como la

mesurabilidad de todas las manifestaciones del poder del Estado, en la cual

descansan el control y la contabilidad de los actos del Poder Ejecutivo, adems de

la competencia y el papel del Poder Judicial. Estado de Derecho es aqul que

interviene en la esfera individual, mediante permiso legal; Estado de Derecho es

aqul que establece la independencia judicial: "El Estado burgus de Derecho se

basa en el 'imperio de la ley'. Es un Estado legalitario". Por consecuencia, el

concepto de ley no es igual al prevaleciente en cualquier organizacin de

dominacin que se rigi por leyes. Aqu, no consiste en un mandato de los

gobernantes, porque sera igual a la voluntad del mandante, sino en el

sometimiento a la ley a partir del legislador mismo.

El desarrollo del Estado de Derecho ha significado un proceso progresivo por elcual, a partir del siglo XIX, su antigua condicin de Estado liberal de Derecho ha

ido dando paso al Estado social de Derecho. Esto es particularmente visible en los


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El Estado social de Derecho, en contraste a su liberal ancestro, se caracteriza por

organizar democrticamente no slo al Estado, sino tambin a la sociedad, con la

idea de ofrecer oportunidades reales de igualdad para las clases trabajadoras

dentro del proceso econmico.

La generalizacin de la Policy social en los estados industrializados,

principalmente en pases tales como Prusia e Inglaterra a finales del siglo XIX,

obedeci a la necesidad de superar las irregularidades sociales que estaban

entorpeciendo el crecimiento econmico y estimulaban los conflictos sociales.

El corolario de estas transformaciones fue la conversin de los derechos liberales

en derechos sociales, definidos principalmente por el derecho a la participacin

democrtica en la vida econmica.

Luego de varias dcadas de evolucin hacia el presente, a pesar de las fuertes

crticas a que se ha sometido al Estado social de Derecho, los saldos ofrecidos al

bienestar social es considerado como muy elevado. Inclusive, el desempeo de

funciones sociales por el Estado ha sido considerado como una prueba demodernidad, para contrastarlo de aquellos otros estados cuya vestustez est

reflejada por la prominencia de tareas primigenias tales como la hacienda o la


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actividades institucionales son aquellas cuyo objeto es el mantenimiento y

operacin de la administracin pblica, por cuanto que constituye un organismo.

Las actividades funcionales entraan un territorio de infinitas variedades, un

abanico de actos estatales de un orden tan diverso como lo han sido las

responsabilidades del Estado a lo largo de la historia. Max Weber haba advertido

acerca de que difcilmente habra una tarea que no hubiera tenido alguna relacin

con el Estado, pero que al mismo tiempo se le considerara perpetuamente de su

monopolio.

Esto es cierto, pero desde el siglo XVIII es evidente que el Estado ha

monopolizado actividades funcionales que le son inherentes, tales como las

relaciones exteriores, defensa, hacienda, justicia e interior.

Las actividades institucionales, por su parte, son aquellas que estn involucradas

en Policies especficas, la seguridad y mantenimiento de la planta fsica, el

reclutamiento y manejo de personal, as como la contabilidad y la informacin.

Todas estas actividades, que tienen un carcter esencial, son distintassustancialmente de las actividades funcionales no slo por cuanto a clase, sino

por el hecho que no son realizadas como un fin en s mismo sino como medios


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Durante el siglo XIX la polica se transform en administracin pblica, y del tal

modo se comenz a desarrollar la materia administrativa dentro de los asuntos

gubernamentales.

La materia administrativa ha consistido de antao un campo del Estado, cuyo

referente definitorio esencial es su naturaleza pblica.

Origen y Evolucin del Estado, sociedad y Administracin pblica

Los asuntos administrativos del Estado entraan una ndole inherentemente

pblica, por la naturaleza social de las funciones que realiza. La administracin

pblica hunde sus races en el seno de la sociedad, y est, por as decirlo,

preada de naturaleza social.

"La administracin es una consecuencia natural del estado social, como ste lo es

de la sociabilidad natural del hombre; su naturaleza es un resultado de la

comunidad, pues desde el momento en que existe el pacto social, hay

administracin; as es, que siempre encontramos la naturaleza, hasta en eldespotismo. Es pues evidente que la administracin no toma su principio en

convenios humanos sino que es un fenmeno procedente de la existencia misma


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La ambigedad proveniente de la multitud, diversidad e indefinicin estricta

de objetivos, as como de las conexiones no directas ni fcilmente discernibles

entre las acciones de las organizaciones pblicas y sus consecuencias.

Dichas caractersticas se acentan gracias al constante flujo de participantes en la

toma de decisiones, y por consiguiente, generan una baja probabilidad de que las

acciones obtengan el resultado planteado.

El hecho de que el proceso poltico se convierta en parte de la cotidianidad del

sector pblico implica que no nos encontramos ante la lgica de un nico decisor,

sino frente a mltiples decisiones y actores.

Tiene Mxico un gobierno Obeso?El Economistahttp://eleconomista.com.mx/sociedad/2013/06/17/tiene-mexico-gobierno-obeso

El nmero y costo de los burcratas en Mxico se ha incrementado de manera

significativa, tanto en el Poder Ejecutivo Federal como en los poderes Legislativo y

Judicial y en estados y municipios, segn Consultores Internacionales S.C.(CISC).


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La empresa de consultora refiri que, segn el ms reciente Informe de Gobierno,

entre los aos 2000 y 2012 el gasto devengado en servicios personales en todos

los rdenes y niveles de gobierno creci 141.6% en trminos nominales.

A su vez, en las entidades federativas y los municipios el gasto creci 152% en

igual periodo, y en los llamados Ramos Autnomos que incluyen los poderes

Judicial y Legislativo, as como el IFE y la CNDH, creci 283.7% en los mismos

trminos.

Apunt que algunos estudios sobre las finanzas pblicas de los estados muestran

que siete de cada 10 pesos de los presupuestos estatales se gastan en nmina, y

slo los tres pesos restantes se destinan a obras de infraestructura, materiales y

subsidios, entre otros.

La consultora puntualiz que la burocracia estatal no slo incluye a los oficinistas,

sino tambin a los maestros, personal de salud y de seguridad pblica.

En el caso del Gobierno Federal, segn el presupuesto de 2013, de cada pesoque se ejerce en gasto programable, 32 centavos son para el pago de los sueldos

y salarios de los trabajadores del sector pblico incluyendo a las Cmaras y al


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Mencion que lo mismo pasa con el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS),

que es una entidad en quiebra tcnica por el excesivo peso de su rgimen de

pensiones y jubilaciones, y de su propia nmina actual.

CISC sostuvo que una burocracia excesiva y costosa puede daar a la economa

del pas, ya que puede volverlo menos competitivo que otros, si ese exceso se

refleja en un mayor nmero de trmites o mayor inversin en tiempo y dinero, as

como mayores recursos destinados a agilizarlos.

Un ejemplo de ello, refiri, es el reporte del "Doing Business" del Banco Mundial,

en donde en 2013 Mxico se localiza en el lugar 48 de 185 economas evaluadas,

aunque an lejos de un lugar competitivo.

De manera adicional, en el Reporte Global de Competitividad del Foro Econmico

Mundial, Mxico se localiza en el lugar 81 de 144 en pagos irregulares y sobornos

y 97 en el caso de la carga de la regulacin gubernamental.

"La ineficiencia y corrupcin generalmente son producto del papeleo, la rigidez, lasformalidades innecesarias y en muchos casos la solicitud de cohecho para agilizar

los trmites" afirm


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por quienquiera que sea responsable de algn tipo de actividad organizada,

funciones que son desempeadas en todos los niveles de la organizacin,

independientemente del tamao o tipo de sta.

Administracin Pblica

En sentido amplio la administracin pblica se define como gestin de bienes e

intereses, administracin pblica es lo que realiza el Estado en su totalidad, pero

el nombre se circunscribe y se aplica primordialmente a una de las funciones del

Estado: la administrativa, realizada por el rgano ejecutivo (sentido estricto).

En la administracin pblica el administrador (persona) gestiona siempre bienes e

intereses ajenos: los de la comunidad poltica a la que l se limita a servir.

Podemos entonces observar los rasgos caractersticos de la administracin

pblica en la actualidad, en la que en principio, se encuentra la ejecucin de las

leyes a travs de una institucin poltica que a su vez se conforma de diversas

autoridades ejecutoras.

P t l d l d i i t i bli li l l i t l


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requeran un estrecho control de sus actividades, desarroll una teora de la

administracin de burocracias que subrayaba la necesidad de una jerarqua

definida en trminos muy estrictos y regida por reglamentos y lneas de autoridad

definidos con toda claridad. Consideraba que la organizacin ideal era una

burocracia con actividades y objetivos establecidos mediante un razonamiento

profundo y con una divisin del trabajo detallada explcitamente.

Weber tambin pensaba que la competencia tcnica tena gran importancia y que

la evaluacin de los resultados debera estar totalmente fundamentada en los

mritos.

Se piensa que las burocracias son organizaciones vastas e impersonales, que

conceden ms importancia a la eficiencia impersonal que a las necesidadeshumanas. Weber pretenda mejorar los resultados de organizaciones importantes

para la sociedad, haciendo que sus operaciones fueran predecibles y productivas;

pensaba que el patrn particular de relaciones que presentaba la burocracia era

muy promisorio.

Si bien, se han expuesto las semejanzas entre la administracin privada y la

administracin pblica debemos mencionar de igual forma las diferencias entre


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Sin embargo, no en todos los casos el lucro es el objetivo para la administracin

privada, por ejemplo, beneficencia, cultura, mientras que en la administracin

pblica se pueden obtener ingresos de ciertas actividades, por ejemplo la

explotacin de recursos de la nacin. Ahora bien, de conformidad con Matthas

Sachse es completamente legtimo usar el trmino empresa para actividades

gubernamentales, aunque la mayora de ellas carece de autnticas metas de

utilidad.

Por otro lado, tenemos que otra de las diferencias existentes entre la

administracin pblica y la administracin privada, es el tamao entre una

empresa pblica y una privada, ya que aun y cuando nos encontremos con

grandes corporativos, lo cierto es que el tamao de un corporativo no puede

compararse con la estructura orgnica de una Secretara de Estado, la cual porregla general estar a cargo de un Secretario, quin para el despacho de los

asuntos de su competencia, se auxiliar por los Subsecretarios, Oficial Mayor,

Directores, Subdirectores, Jefes y Subjefes de Departamento, oficina, seccin y

mesa, y por los dems funcionarios que establezca el reglamento interior

respectivo y otras disposiciones legales.

En ese tenor podemos hablar de otra diferencia la cual consiste en la


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Lo pblico se refiere al grado en que la organizacin se ve afectada por la

autoridad poltica. Una primera implicacin, quiz la ms importante, es que

prcticamente cualquier organizacin -del gobierno, empresarial o no lucrativa-

tiene aspectos pblicos significativos.

Muchas organizaciones estn tanto limitadas como facultadas por la autoridad

poltica. Cualquiera que sea el estatuto legal o el contexto institucional de una

organizacin, lo pblico deja en ella una marca indeleble y afecta su

comportamiento de manera importante.

Todas las organizaciones son pblicas pero tienen distinto poder.

Las privadas tienen incentivos de mercado y las pblicas constricciones polticas,sus diferencias pueden agruparse en:

Factores ambientales donde las pblicas tienen menor exposicin al

mercado disminuyendo su eficiencia y una mayor exposicin al entorno

poltico.

Intercambios entorno/organizacin, en las pblicas estn ms sujetos aopinin y escrutinio pblico.

Estructuras y procesos internos; los objetivos son difusos y frecuentemente


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LA PERSPECTIVA POLTOLOGICA. WEBER: ADMINISTRACIN YDOMINACIN, PODER POLTICO Y ADMINISTRACIN PBLICA.

BUROCRACIA Y LITES.

Al inicio del siglo XX, Max Weber, un socilogo alemn, public una bibliografa

sobre las grandes organizaciones de su poca. Les dio el nombre de burocracia y

consider al siglo XX como el siglo de las burocracias, pues crea que sas eran

las organizaciones caractersticas de una nueva poca, llena de valores y

exigencias nuevas.

El surgimiento de las burocracias coincidi con el nacimiento del capitalismo

gracias a un sinnmero de factores, entre los cuales se encuentran la economa

del tipo monetario, el mercado de la mano de obra, el surgimiento del estado

nacin centralizado y la divulgacin de la tica protestante (que enfatizaba el

trabajo con un don de Dios y el ahorro como una forma de evitar la vanidad y la

ostentacin).

Las burocracias surgieron a partir de la era victoriana como consecuencia de la

necesidad que las organizaciones sintieron de orden y exactitud, as como de las

reivindicaciones de los trabajadores por trato justo e imparcial. El modelo


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organizacin burocrtica es monocrtica y est sustentada en el derecho de

propiedad privada. Los dirigentes de las organizaciones burocrticas (sean

propietarios o no) poseen un poder muy grande y elevado estatus social y

econmico; se convirtieron en una poderosa clase social.

Respecto a esa nueva clase de dirigentes, Burnham parte del principio de que ni el

capitalismo ni el socialismo tendrn larga duracin. El sistema del futuro ser el

gerencialismo (managerialism) y la nueva clase dirigente del mundo, los

administradores.

El capitalismo, en el sentido de propiedad, se ha superado y tiende a desaparecer,

constituyendo nicamente una pequea fraccin en el tiempo de la historia

humana. La clase de los gerentes nos llevar a un revolucin gerencial y, con ella,a una sociedad dirigida por gerentes, es decir, por administradores profesionales.

El capitalismo tiene los das contados debido a su incapacidad de solucionar los

grandes problemas de la humanidad, como el endeudamiento pblico y privado, el

desempleo masivo, la depresin econmica, la precaria distribucin de la riqueza,

etctera. Los fundamentos bsicos del capitalismo como la propiedad privada, lainiciativa privada y el individualismo no se aceptaran ms en la sociedad que est

por venir


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derechos naturales, ms empleados que oportunidades de empleo, el Estado se

hace propietario de los principales medios de produccin.

En esencia Burnham retrata el inicio de una nueva preocupacin dentro de la

teora administrativa: la visin de una nueva sociedad de organizaciones. El primer

terico de las organizaciones fue indudablemente Max Weber, quien estudio las

organizaciones bajo un enfoque estructuralista; se preocup por su racionalidad,

es decir, por la relacin entre los medios y recursos utilizados y los objetivos que

alcanzaran las organizaciones burocrticas. Para Weber la organizacin por

excelencia es la burocracia.

Con el Surgimiento, crecimiento y proliferacin de las burocracias, la teora

administrativas (hasta entonces introspectiva y enfocada nicamente hacia losfenmenos internos de la organizacin) gan una nueva dimensin por medio del

enfoque estructuralista: adems del enfoque intraorganizacional, surgi el enfoque

interorganizacional.

La visin estrecha y limitada hacia los aspectos internos de la organizacin seampli y sustituy para una ms amplia, involucrando la organizacin y sus

relaciones con otras organizaciones dentro de una sociedad ms grande A partir


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Todos los cambios sociales implican un rompimiento ms o menos violento de las

tradiciones. Tambin ocurre en ciertos tipos de empresas familiares ms cerradas.

La legitimacin del poder en la dominacin tradicional proviene de la creencia en

el pasado eterno, en la justicia y en la forma tradicional de actuar. El lder

tradicional es el seor que comanda en virtud de su estatus de heredero o

sucesor. Sus rdenes son personales y arbitrarias, sus lmites son fijados por las

costumbres y hbitos, y sus sbditos lo obedecen por respeto a su estatus

tradicional.

La dominacin tradicional (tpica de la sociedad patriarcal) cuando involucra una

gran cantidad de personas y un vasto territorio, puede asumir dos formas de

aparato administrativo para garantizar su supervivencia.

1. Forma patrimonial, en la cual los empleados que preservan la dominacin

tradicional son los servidores personales del seor (parientes, favoritos,

empleados, etctera), y por lo general son dependientes de l

econmicamente.2. Forma feudal, en la cual el aparato administrativo presenta un mayor grado

de autonoma en relacin con el seor Los empleados (vasallos o seores


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Caractersticas de la burocracia segn weber

Segn el concepto popular actual, la burocracia se entiende como una

organizacin en donde el papeleo se multiplica y se incrementa, impidiendo

soluciones rpidas o eficientes. El trmino tambin se emplea con el sentido de

apego de los empleados a los reglamentos y rutinas, causando ineficiencia a la

organizacin.

El menos informado o ignorante en el asunto dio el nombre de burocracia a los

defectos del sistema (disfunciones) y no al sistema en s mismo. El concepto de

burocracia para Max Weber es exactamente lo contrario. Para el la burocracia es

la organizacin eficiente por excelencia. Para lograr eficiencia, la burocracia

explica en los mininos detalles como deben hacer las cosas. Segn Max Weber la

burocracia tiene las siguientes caractersticas:

1. Carcter legal de las normas y reglamentos. La burocracia es una

organizacin unida por normas y reglamentos previamente establecidos porescrito, En otros trminos, es una organizacin basada en una legislacin

i ( l C tit i d l E t d l t t t d l


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2. Carcter formal de las comunicaciones. La burocracia es una organizacin

unida por comunicaciones escritas. Las reglas, decisiones y acciones

administrativas son formuladas y registradas por escrito. D all se origina el

carcter formal de la burocracia: todas las acciones y procedimientos se

hacen para proporcionar comprobacin y documentacin adecuadas, as

como asegurar la interpretacin unvoca de las comunicaciones.

Como las comunicaciones se hacen repetitiva y constantemente, la

burocracia se vale de rutinas y formularios para facilitar las comunicaciones

y transformar en rutina el llenado de su formalizacin. De esa forma la

burocracia es la estructura social formalmente organizada.

3. Carcter racional y divisin del trabajo. La burocracia es una organizacin

que se caracteriza por una divisin sistemtica del trabajo. La divisin del

trabajo atiende a una racionalidad, es decir, se adecua a los objetivos que

se alcanzaran; la eficiencia de la organizacin. De ah el aspecto racional

de la burocracia.

Hay una divisin sistemtica del trabajo y del poder estableciendo las


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personas involucradas. Es all donde se origina el carcter impersonal de la

burocracia. La administracin de la burocracia se realiza sin considerar las

personas como personas, sino como ocupantes de cargos y de funciones.

El poder de cada persona es impersonal y deriva del cargo que ocupa. La

obediencia prestada por el subordinado al superior es tambin impersonal.

l obedecer al superior, no en consideracin a su persona, sino al cargo

que el superior ocupa. La burocracia necesita garantizar su continuidad a lo

largo del tiempo: las personas vienen y van, los cargos y funciones

permanecen a lo largo del tiempo. As, la burocracia es una estructura

social impersonalmente organizada.

5. Jerarqua de la autoridad. La burocracia es una organizacin que establecelos cargos segn el principio de la jerarqua. Cada cargo inferior debe estar

bajo el control y supervisin de un puesto superior. Ningn cargo se queda

sin supervisin ni control. De all la necesidad de jerarqua de la autoridad

para definir las jefaturas en los diversos escalones de autoridad. Todos los

cargos estn dispuestos en una estructura jerrquica que encierraprivilegios y obligaciones, definidos por reglas especficas.


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El dirigente no es necesariamente el dueo del negocio o grande accionista

de la organizacin; es ms un profesional especializado en su

administracin. Con la burocracia surge el profesional que se especializa en

administrar la organizacin, y all surge el alejamiento del capitalista de la

gestin de los negocios, diversificando sus aplicaciones financieras de

capital. Los medios de produccin es decir, los recursos necesarios para

desempear las tareas de la organizacin, no son propiedad de los

burcratas.

El empleado no puede vender, comprar o heredar su posicin o cargo, y su

posicin o cargo no pueden ser apropiados e integrados a su patrimonio

privado. La estricta separacin entre los rendimientos y bienes privados y

pblicos es la caracterstica especfica de la burocracia y que la distinguede los tipos patrimonial y feudal de administracin. Existe un principio de

completa separacin entre la propiedad que pertenece a la organizacin y

la propiedad personal del empleado.

9. Profesionalizacin de los participantes. La burocracia es una organizacinque se caracteriza por la profesionalizacin de los participantes. Cada

empleado de la burocracia es un profesional pues:


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necesita de las mquinas y equipos previstos por la organizacin.

Como la maquinaria y los equipos se van haciendo cada vez ms

sofisticados debido al desarrollo de la tecnologa y, por lo tanto, ms

caros, nicamente las organizaciones tienen condiciones financieras

para adquirirlos. Punto de donde las organizaciones asumen el

monopolio de los medios de produccin. El empleado utiliza la

maquinaria y equipos, pero no es dueo de ellos.

h. Es fiel al cargo y se identifica con los objetivos de la empresa. El

empleado defiende los intereses del cargo y de la organizacin en

detrimento de los dems intereses involucrados.

i. El administrador profesional tiende a controlar cada vez ms las

burocracias. Las burocracias se dirigen y se controlan por

administradores profesionales, por las siguientes razones: Aumento de la cantidad de accionistas de las organizaciones,

ocasionando la dispersin y fragmentacin de la propiedad de

sus acciones.

En funcin de su riqueza, los propietarios pasarn a dispersar

el riesgo de su inversin en varias organizaciones. Aconsecuencia de eso, hoy en da el control accionario se

encuentra subdividido y reducido con el crecimiento de la


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acuerdo con las normas y reglamentos de la organizacin, con la finalidad

de que sta alcance la mxima eficiencia posible. Todo en la burocracia se

establece para prever anticipadamente todas las ocurrencias y transformar

en rutina su ejecucin, para que se alcance la mxima eficiencia del

sistema.

Ventajas de la burocracia

Weber vio innumerables razones para explicar el avance de la burocracia

sobre las otras formas de asociacin, Las ventajas de la burocracia, para

Weber, son:

1. Racionalidad en relacin con el alcance de los objetivos de la organizacin.

2. Precisin en la definicin del cargo y en la operacin, por el conocimiento

exacto de los deberes.

3. Rapidez en las decisiones, pues cada uno conoce lo que debe hacerse y

quien debe hacerlo, y las rdenes y papales se tramitan a travs de canales

preestablecidos.4. Univocidad de interpretacin garantizada por la reglamentacin especfica y

it P t l d l i f i di t i


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9. Confiabilidad, pues el negocio se conduce a travs de las reglas conocidas,

y los casos similares se tratan metdicamente dentro de la misma forma

sistemtica. Las decisiones son previsibles y el proceso de decisin, por ser

despersonalizado para excluir sentimientos irracionales, como amor, rabia y

preferencias personales elimina la discriminacin personal.

10. Beneficios para las personas en la organizacin pues se formaliza la

jerarqua, se divide el trabajo entre las personas de forma ordenada, se

entrenan las personas para que se transformen en especialistas, para que

de esta forma puedan seguir el camino en la organizacin en funcin de su

mrito personal y competencia tcnica.

Racionalidad burocrtica

Un concepto muy ligado al de burocracia es el de racionalidad. En el sentido

weberiano, la racionalidad implica adecuacin de los medios a los fines. En el

contexto burocrtico, eso significa eficiencia. Una organizacin es racional se

seleccionan los medios ms eficientes para la implantacin de las metas.

Mientras tanto, son las metas colectivas de la organizacin y no la de susmiembros individuales las que se toman en cuenta. De esa forma, el hecho de

que una organizacin sea racional no implica necesariamente que sus


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Dilemas de la burocracia

Weber observ la fragilidad de la estructura burocrtica, que enfrenta un

dilema tpico: de un lado, existen presiones de fuerzas exteriores para motivar

al burcrata a seguir otras normas diferentes de las de la organizacin y. de

otro lado, el compromiso de los subordinados con las reglas burocrticas

tiende a debilitarse gradualmente. La organizacin, para ser eficiente, exige un

tipo especial de legitimidad, racionalidad, disciplina y limitaciones de alcance.

La capacidad de aceptar rdenes y reglas como legitimas exige un nivel de

renuncia que es difcil mantener, Las organizaciones burocrticas presentan

una atendencia a deshacerse, en la direccin carismtica o en la tradicional,

donde las relaciones disciplinarias son ms naturales y afectuosas. Entonces,

la racionalidad de la estructura racional es frgil y necesita protegerse contra

presiones externas, con la finalidad de poder dirigirla hacia sus objetivos y o

hacia otros.

Los burcratas son personas que forman el cuerpo administrativo de la

t t d l i i d bid t i di d i l l


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Disfunciones de la burocracia

Para Weber, la burocracia es una organizacin cuyas consecuencias deseadas

se resumen en la previsibilidad de su funcionamiento para obtener la mayor

eficiencia de la organizacin. Todava, al estudiar las consecuencias previstas

(o deseadas) de la burocracia que la lleven a la mxima eficiencia Robert

Merton observ tambin las consecuencias imprevistas, y us el nombre de las

disfunciones de la burocracia para designar las anomalas de funcionamiento

responsables por el sentido peyorativo que el trmino burocracia adquiri junto

a los menos informados o ignorantes sobre el tema.

Merton enfatiza que los cientficos dieron mucho nfasis a los resultadospositivos de la organizacin burocrtica y descuidaron las tensiones internas,

mientras, al contrario, el menos informado o ignorante sobre el tema ha

exagerado las imperfecciones de la burocracia.

Para Merton, no existe una organizacin totalmente racional y el formalismo notiene la profundidad descrita por Weber. El concepto popular de burocracia

para designar las anomalas de funcionamiento responsables por el sentido


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Las disfunciones de la burocracia son las siguientes:

1. Internacionalizacin de las reglas y apego a los reglamentos. Las

directrices de la burocracia, emanadas de las normas y reglamentos

para alcanzar los objetivos de la organizacin, tienden a adquirir un

valor positivo, propio e importante, independientemente de aquellos

objetivos, y los sustituye gradualmente. Las normas y los reglamentos

se transforman en objetivos, se vuelven en absolutos y prioritarios: el

empleado adquiere anteojeras y se olvida que la flexibilidad es una de

las principales caractersticas de cualquier actividad racional.

Con eso, el empleado burcrata se transforma en un especialista, no

porque posee conocimientos de sus tareas, sino porque conoceperfectamente las normas y reglamentos respecto a su cargo o funcin.

Los reglamentos pasan de ser medios a ser loa principales objetivos del

burcrata.

2. Exceso de formalismo y de papeleo, La necesidad de documentar yformalizar todas la comunicaciones dentro de la burocracia con la

finalidad de que todo se registre debidamente por escrito puede


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empleado generalmente se acostumbra a una completa estabilidad y

repeticin de aquello que hace, lo que le proporciona una completa

seguridad respecto a su futuro en la burocracia, el empleado se

transforma simple y sencillamente en un ejecutor de las rutinas y

procedimientos, los cuales llega a dominar con plena seguridad y

tranquilidad con el transcurso del tiempo.

Cuando surge alguna posibilidad de cambio dentro de la organizacin, el

empleado tiende a interpretar ese cambio como algo que desconoce y

por lo tanto, algo que puede traer peligro a su seguridad y tranquilidad,

Con eso, el cambio se vuelve indeseable par el empleado. Y, en la

medida de lo posible, l se resiste a cualquier tipo de cambio que se

quiera implantar en la burocracia. Esa resistencia al cambio puede serpasiva y quieta, como puede ser activa y agresiva a travs de

comportamientos de reclamacin, tumultos y huelgas.

4. Despersonalizacin de la relacin. La burocracia tiene como una de sus

caractersticas la impersonalidad en la relacin entre los empleados. Dedonde se origina su carcter impersonal, pues enfatiza los cargos y no

las personas que los ocupan Eso lleva a una disminucin de las


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5. Categorizacin como base del proceso decisorio. La burocracia se

apoya en una rgida jerarquizacin de la autoridad. Por lo tanto, quien

toma las decisiones en cualquier situacin ser aquel que posee la

categora jerrquica ms elevada, independientemente del conocimiento

sobre el tema. Por otro lado categorizar significa una forma de clasificar

las cosas, segn estereotipos, con la finalidad de usarlas con ms

facilidad. Cuanto ms se utiliza la categorizacin en el proceso

decisorio, menor ser a bsqueda de alternativas diferentes de solucin.

6. Superconformidad a las rutinas y a los procedimientos. La burocracia se

basa en rutinas y procedimientos, como medio para garantizar que las

personas hagan exactamente aquello que se espera de ellas. Dado queuna burocracia eficaz exige devocin estricta a las normas, esto

conduce a que se transforma en cosas absolutas. Con el tiempo, las

reglas y rutinas se transforman en sagradas para el empleado.

El impacto de esas exigencias burocrticas sobre la persona provoca

profunda limitacin en su libertad y espontaneidad personal, adems de

a creciente incapacidad de comprender el significado de sus propias


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organizacin. sa pierde toda su flexibilidad, pues el empleado se

restringe al desempeo mnimo. Pierde la iniciativa, la creatividad y la

innovacin.

7. Exhibicin de las seales de autoridad. Como la burocracia enfatiza la

jerarqua de autoridad se hace necesario un sistema capaz de indicar a

los ojos de todos, aquellos que detentan el poder. Es de donde se

origina la tendencia de la utilizacin intensiva de smbolos o de seales

de estatus para demostrar la posicin jerrquica de los empleados,

como el uniforme, la ubicacin de la sala, del bao, del estacionamiento,

del comedor, el tipo de mesa, etctera, como medios de identificar

cules son los principales jefes de la organizacin. En algunas

organizaciones (como el ejrcito, la iglesia, etctera), el uniformeconstituye una de las principales seales de autoridad.

8. Dificultad en la atencin a clientes y conflictos con el pblico. El

empleado se enfoca hacia adentro de la organizacin para sus normas y

reglamentos internos, ara sus rutinas y procedimientos, ara su superiorjerrquico que evala su desempeo. Esa actuacin interiorizada para la

organizacin lo lleva a crear conflictos con los clientes de la


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travs los aparatos represivos como policas y militares, que establecen modelos

coercitivos para el mantenimiento de la institucionalidad creada.

La sper produccin del capitalismo y la especulacin bancaria ha creado la

necesidad de una administracin ms rigurosa, una centralizacin del aparato

estatal que sea capaz de mantener el orden de la asociacin poltica capitalista.

Tal es el caso de la necesidad del Estado moderno por crear un gran instrumentobasado en el conocimiento especializado con el fin de poder preservarse. Esto

establece el carcter de la administracin burocrtica la que adems recauda los

recursos econmicos para el funcionamiento del Estado, pero sobre todo para s

misma, la superioridad organizativa de la dominacin burocrtica se debe al hecho

de contar con estos conocimientos especializados, los cuales le permitenpermanecer en el tiempo.

Tal es as como la administracin burocrtica ha logrado la preservacin del orden

en la sociedad capitalista a pesar de sus contradicciones, todo en base a los

procesos formalizados que ha creado para la gestin de los Estados y laformacin profesional de sus funcionarios.


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estado que les permite una permanencia casi vitalicia; pero sobre todo el

desapego a sus funciones mismas que caracterizan al funcionario burocrtico.

El principio de gobierno o autoridad como lo conocemos actualmente est

instituido en la idea de un Estado de Derecho, el cual ha sido idealmente pactado

por la colectividad entera para que los gobernantes, es decir aquellos que poseen

el poder poltico lleven a cabo su actividad dirigente en la cual en virtud a un

mandato impersonal (el derecho) ejercen su poder. Es fundamental la necesidadde reglas jurdicas abstractas para el mantenimiento de la asociacin poltica.

Digamos que por medio de ellas se legitima la dominacin del Estado/Capital y

marca las sanciones para quien sale de la institucionalidad, las cuales son

tomadas como conductas por las que se debe conducir el comportamientociudadano.

El principio jurdico que domina en un territorio legitima el poder poltico; la

dominacin legal permite el ejercicio del poder poltico y de las funciones, pero

sobre todo marca las competencias para su ejercicio, la legitimidad del dominio delpoder poltico el cual es ejercido conforme a derecho.


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PERSPECTIVA TCNICO - ORGANIZATIVA.

El sector pblico ha sufrido una serie de transformaciones, como resultado de losdebates en torno al grado de participacin del Estado en las economas. El perfil

de la administracin pblica tiene un matiz peculiar desde la dcada de los 80. El

cambio y la innovacin de las prcticas administrativas en el aparato pblico, son

los ejes rectores de la nueva visin de la administracin pblica. La administracin

pblica va ms all de la propia estructura organizacional, abarcando el proceso yresultado de las polticas pblicas (Lahera, 1994).

Este artculo tiene como objetivo identificar algunos puntos que puedan contribuir

a identificar los elementos necesarios para poder llevar a cabo la innovacin de la

administracin pblica de cara al siglo XXI. El documento se compone de cuatropartes. En la primera, se hace un diagnstico de los cambios, su naturaleza y

caractersticas que tienen en la gestin pblica en Mxico.

En el segundo, se presentan las principales visiones de la nuevas formas de

gestin pblica. La tercera, muestra las caractersticas mnimas necesarias para

generar el cambio e innovar. La ltima parte, seala algunas reflexiones y

recomendaciones en torno a las posibilidades y limitantes que tiene el papel de la


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Teora tcnica-organizativa en la Administracin

Como ya ha sido sealado, el propsito esencial de los trabajos de Fayol era

aplicar en la administracin pblica los paramentos de eficiencia y productividad

propios de administracin privada, por ello concede especial importancia al

anlisis de las operaciones administrativas, su propsito era tambin construir una

teora o ciencia cuyos principios fuesen de aplicacin comn a ambos tipos de

administracin.

Fayol sealaba que deban identificarse seis grupos de actividades: tcnicas

(produccin, manufactura) comerciales (compraventa) financiera (optimizacin del

uso del capital) seguridad (proteccin de personas y propiedades) contabilidad

(balances, costos y estadsticas) y gerenciales.

Las actividades gerenciales eran consideradas por Fayol como operaciones clave

en el manejo empresarial. Estas actividades comprendan las siguientes

operaciones:

1. Planeacin (hacer previsiones a futuro y establecer planes de accincongruentes)

2 Organizativa (establecimiento de la estructura material y humana)


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Con los procesos de democratizacin en Mxico, se ha puesto de manifiesto

tambin una crisis de legitimidad en las estructuras administrativas. A mayor

democracia, mayores son los cambios que presentan la economa de un pas,

puesto que la democracia no slo representa una redistribucin del poder poltico,

sino que una readecuacin del poder econmico. Democracia y crecimiento

econmico estn ampliamente ligados.

En Mxico, las gestiones pblicas han presenciado una interesante interaccin dediferentes agentes polticos. La llegada a las administraciones estatales y

municipales de partidos de oposicin ha dinamizado la participacin ciudadana.

Con ello, la funcin pblica ha adquirido un carcter ms plural, abierto y dinmico

de la funcin pblica, al menos en el sentido electoral. Sin embargo, para la propia

funcionalidad de la gestin pblica, se requiere de un proceso democratizacinms all del sufragio.

La administracin pblica ha tenido un cambio considerable en la ltima dcada,

en gran medida los cambios han obedecido tanto a variables endgenas como

exgenas. Con ello, el perfil de la administracin pblica, necesariamente haprovocado una redefinicin de su estructura como funcionamiento para hacer

frente a los retos que anteriormente mencionamos


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como punto de partida, tres categoras de anlisis: la eficiencia, eficacia y la

legitimidad.

La eficiencia y la eficacia son criterios tpicos del sistema tecnocrtico (Garca

Pelayo, 1988). Los sistemas administrativos -bajo el enfoque tecnocrtico-

responden a la produccin de bienes y servicios. En cambio, el enfoque poltico,

corresponde a los sistemas administrativos necesarios para equilibrar o legitimar

la distribucin de costos y beneficios. Las dos visiones, tienen sus peculiaridades yfines, aunque si se busca una innovacin integral de las organizaciones, se deben

de incluir ambos enfoques. En este sentido, surge la idea del llamado funcionario

estratega

Los cambios organizacionales entre los funcionarios estrategas, se fundamentanen la propia vida de la organizacin, es decir, la supervivencia es uno de los

principales motivos del cambio en este nivel jerrquico (Cabrero, 1995). La

supervivencia de la organizacin estriba es producto de dos aspectos:

Complejidad e innovacin.

En la perspectiva organizativa, se puede destacar al menos dos vertientes: al

interior de la organizacin y al exterior Para el funcionario estratega su objetivo de


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ha ocupado en los ltimos aos en Mxico es el denominado uso de las polticas

pblicas. Las polticas pblicas son las ciencias ms acabadas de la ciencia

poltica y de los enfoques de la administracin pblica. Es el puente entre el eterno

divorcio de la ciencia poltica y la administracin pblica. El uso de las polticas

pblicas permite coordinar el trabajo entre los tres niveles de funcionarios

gubernamentales. Es decir, los operativos, los coordinadores y los estrategas.

La gestin pblica abarca tres problemticas (Nioche, 1982): La institucional, laorganizacin y los procesos de accin. Por lo que se refiere a la institucional, sta

se localiza dentro del sistema administrativo. La cual comprende dos vertientes, lo

normativo y lo positivo. En el primero estamos hablando del derecho

administrativo, y en el segundo nos estamos refiriendo a la ciencia administrativa.

El terreno del deber ser y del ser, respectivamente.

Por lo que respecta a la problemtica de la organizacin, en el mbito normativo

se encuentra la gestin y en al mbito positivo, la sociologa de las

organizaciones. Ests ltimas han adquirido un elevado inters entre los

estudiosos de la administracin pblica, ya que las formas intrnsecas deorganizacin dentro de las unidades administrativas han logrado crear un proceso

administrativo paralelo al existente en la administracin pblica Es decir la


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En sntesis, las alternativas que se gesten en la funcin pblica debern de ser

reconocidas como inacabables. Es un proceso de constante revisin y

adecuacin, para explicar los principios sustantivos que conforman la

administracin pblica. No hay que olvidar que el proceso administrativo es por

definicin cambiante.

TOMA DE DECISIONES.

Anlisis del proceso de toma de decisiones y anlisis de las polticas pblicas para

la toma de decisiones.

La toma de decisiones abarca la totalidad del ciclo de las polticas pblicas, ej.

Las decisiones acerca de qu constituye un problema, (comprender,

conocer y analizar el problema.)

Qu informacin elegir,

Eleccin de estrategias para influir la agenda de las polticas, (debe ser algo

que involucre tanto a la gerencia como al grupo estratgico y las estrategias

deben buscar cumplir los objetivos)

Seleccin de opciones de polticas a considerar, (debemos escoger la que

nos parece ms conveniente y adecuada)


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La secuencia de pasos o de eventos que constituyen el proceso de toma de

decisiones, involucra a un conjunto siempre complejo y diversidad de servicios e

instituciones estatales y paraestatales, adopta distintos ritmos temporales y genera

distintas redes organizacionales.

Se puede afirmar que los procesos de toma de decisiones en el sistema poltico y

en la administracin constituyen una de las cajas negras de las polticas pblicas

y de la ciencia de las polticas, toda vez que la casustica podra llevarnos aestablecer que cada poltica pblica, sea esta global o sectorial, obedece a un

proceso especifico y prcticamente nico de toma de decisiones, que atraviesa la

totalidad de la estructura institucional de un servicio o ministerio, o de varios

servicios e instituciones, desde los niveles estratgicos o decisionales hasta los

niveles operativos y de ejecucin.

El inters por las decisiones y los procesos que resultan en ellas, es uno de los

tpicos caractersticos de la ciencia de las polticas, donde la preocupacin

iniciada ya en los aos 40 de S. XX proviene del hecho que cada poltica pblica

compromete desde su diseo e implementacin y a lo largo de todo su proceso o

ciclo de vida a un conjunto de instituciones, servicios y agencias, de manera que

las decisiones que all se adoptan van modificando ms o menos sensiblemente

d l d bl


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concepcin desarrollada por charles E. Lindblom, y el enfoque que separa las

diversas fases del proceso con la finalidad de proceder a un estudio independiente

de las diferentes etapas.

Porque surgen los problemas y porque pasan a ser una preocupacin de los

gobiernos, quien toma y por qu se adopta la iniciativa de hacer propuestas frente

a dichos problemas, como se produce la elaboracin legislativa o de otro tipo que

inicia la accin.

El proceso de polticas pblicas puede descomponerse en cinco partes

analticamente separables:

identificacin de un problema que requiera accin publica

formulacin de posibles soluciones adopcin de decisiones por parte de la autoridad legitimada

ejecucin de la poltica publica

evaluacin de los resultados

Todo anlisis de los procesos de toma de decisiones de las polticas pblicas,

puede realizarse desde la perspectiva de la intervencin del estado y la

administracin en un aspecto especifico de la realidad a fin de modificarla

T d l Ad i i i Pbli


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Poder Ejecutivo, Administracin.

Una caracterstica del Estado moderno es, sin duda, que la actividad

administrativa que desarroll queda adscrita al Poder Ejecutivo.

En este sentido, la funcin ejecutiva se identifica con la titularidad de los rganos

administrativos, a fin de que desarrollen las actividades que se relacionan con el

inters pblico. En este caso, la Administracin Pblica, entendida como la

actividad organizada del Estado en la sociedad, se encarga de comunicar al

Estado con la sociedad y de ese modo es factible atender y solucionar las

demandas colectivas.

La Administracin Pblica, ubicada y reconocida en la esfera del Poder Ejecutivo,tiene a su cargo la seguridad de la vida privada y pblica, la procuracin de

justicia, la produccin de los bienes y servicios pblicos, las tareas de regulacin,

incentivos, sanciones, as como la vigilancia de lo que se desarrolla en la

sociedad. Sus actividades son relevantes para llevar a cabo el cumplimiento de los

fines del Estado, a fin de preservar la vigencia de los valores sociales y polticosque estructuran a la sociedad civil moderna.

T d l Ad i i i Pbli


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encarga de asegurar la conservacin del Estado, as como procurar que la fuerza

indiscutible que tiene con carcter de monopolio sea recreada de forma

sistemtica.

Una caracterstica del Poder Ejecutivo es que sus tareas se relacionan en lo

fundamental con la vigencia de la soberana del Estado y la proteccin de la

sociedad. Esto significa que es un poder organizado para actuar en todo momento

y en cualquier circunstancia, utilizando para ello, a la Administracin Pblica. Portal razn, conviene hacer la diferencia analtica entre Poder Ejecutivo y

Administracin Pblica.

El primero es una estructura organizada de poder que existe a partir de

atribuciones legales y legtimas, que se encarga de asegurar la centralidad, laseguridad y la ejecucin de las acciones estatales en trminos de conservacin y

estabilidad. La Administracin Pblica por su parte, es el conjunto de actividades,

operaciones y acciones que se orientan a garantizar en la sociedad el orden

poltico y jurdico, la estabilidad institucional, la produccin de bienes y servicios

pblicos, la regulacin para todos los actores de la sociedad, as como la

prosperidad de la vida pblica y privada para que la cohesin de la vida

comunitaria tenga como fundamento la razn pblica del Estado

T d l Ad i i t i Pbli


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gestin, que el titular de la misma desempea sobre los bienes del estado para

suministrarlos de forma inmediata y permanente, a la satisfaccin de las

necesidades pblicas y lograr con ello el bien general, dicha atribucin tiende a la

realizacin de un servicio pblico, y se somete al marco jurdico especializado a

que norma su ejercicio y se concretiza mediante la emisin y realizacin del

contenido de actos administrativos emitidos exprofeso.

Administracin pblica es un trmino de lmites imprecisos que comprende elconjunto de organizaciones pblicas que realizan la funcin administrativa y de

gestin del estado y de otros entes pblicos con personalidad jurdica, ya sean de

mbito regional o local.

Por su funcin la administracin pblica pone en contacto directo a la ciudadanacon el poder poltico, satisfaciendo los intereses pblicos de forma inmediata, por

contraste con los poderes legislativo y judicial, que lo hacen de forma mediata.

Se encuentra por el poder ejecutivo y los organismos que estn en contacto

permanente con el mismo. Por excepcin, algunas dependencias del poder

legislativo integran la nocin de administracin pblica, (como las empresas

estatales) a la vez que pueden existir juegos de administracin general en los



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La Teora de la Eleccin Racional.

La teora de la eleccin racional, tambin conocida como teora de eleccin o

teora de la accin racional, es un marco terico que es utilizado para entender y

modelar formalmente el comportamiento social y econmico. Es la principal

corriente terica en la microeconoma y supone que el individuo o agente tiende a

maximizar su utilidad-beneficio y a reducir los costos o riesgos.

Los individuos prefieren ms de lo bueno y menos de lo que les cause mal.

Tambin usado en ciencias polticas para interpretar los fenmenos polticos a

partir de supuestos bsicos que derivan de principios de la economa: el

comportamiento de los individuos en el sistema poltico es similar al de los agentesen el mercado, siempre tienden a maximizar su utilidad o beneficio y a reducir los

costos o riesgos. Esta racionalidad tiene que ver con una cierta intuicin que lleva

a los individuos a optimizar y mejorar sus condiciones.

Se asume que todos los individuos son egostas; y todo individuo tiene lacapacidad racional, el tiempo y la independencia emocional necesarios para elegir

la mejor lnea de conducta desde su punto de vista Por tanto todo individuo se



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Dicho de otra manera, el actor que se enfrenta a la necesidad de tomar una

decisin optara siempre por aquella que le ofrezca, de acuerdo con un parmetro

racional, el mejor resultado. En este punto conviene subrayar que la primera

caracterstica de esta teora es que tiene un carcter instrumental. Qu quiere

decir esto? Que la decisin es un instrumento guiado por el resultado esperado de

la accin.

La eleccin racional sera un tipo ideal en este sentido, debido a que sientendemos que lo que realiza un agente es racional, ya es suficiente para

explicar su accin. Pero para ello es necesario que identifiquemos cules son los

fines que pretende el agente, y cules son los medios que considera vlidos para

alcanzar tales fines.

El curso de accin seguido y el resultado obtenido son los ms racionales, de

acuerdo con un criterio de ordenamiento de preferencias. Este consiste en

jerarquizar la preferencia de una cosa sobre la otra.

Un buen ejemplo de este enfoque nos lo ofrece la teora econmica neoclsica.

Uno de los puntos centrales del planteamiento es la hiptesis del comportamiento

de los actores con un paradigma racional Esta formulacin supone que un sujeto



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Para que el paradigma racional pueda operar plenamente es necesario reunir los

siguientes requisitos:

Acuerdo total sobre los objetivos. Se quiere obtener X, no existen visiones,

ni intereses contrapuestos.

Conocimiento exhaustivo de todas las opciones para obtener X. El actor

tiene toda la informacin disponible para evaluar todas las alternativas

disponibles.

Disponibilidad plena de recursos (tiempo, personal, dinero y flexibilidadinstitucional) para conseguir X. Esto es, el actor que decide dispone, sin

restriccin de los recursos necesarios para implantar la estrategia adoptada

y as conseguir el objetivo.

Las estrategias adoptadas para conseguir el objetivo se basan en una relacinfluida y no contradictoria entre medios y fines. Por ejemplo, si se pretende dar

seguridad a la tenencia de la tierra no se puede proponer como solucin debilitar a

las instituciones de procuracin de justicia agraria.

La evaluacin de la pertinencia de la decisin estriba en la consecucin plena del

objetivo. El modelo racional, en resumen, supone un contexto en donde no existe

conflicto de visiones ni de intereses Esta es una situacin utpica en la que el



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voluntad general. La conduccin poltica se realiza dentro de los parmetros de

disenso aceptable para las partes en conflicto. La gobernabilidad de una sociedad

depende de la capacidad de gestionar los asuntos pblicos dentro de un esquema

que admite oscilaciones hasta cierto umbral.

En este sentido, resulta evidente que la decisin pblica no puede plantearse el

ptimo. No existe una solucin ptima en el juego social; la confrontacin de

inters es la norma. Sin embargo este choque de intereses se mantiene dentro deun principio cooperativo que permite el sistema funcionar.

Establecidas estas salvedades, consideremos con ms detalle los supuestos del

modelo racional. Supongamos que, en un caso hipottico, existiera un consenso

en los objetivos. El problema se encontrara en el siguiente escaln.

La forma en que se determina y evala el valor que se debe asignar a cada uno de

los cursos de accin posibles es, en principio, discutible. No podemos estar

seguros de disponer siempre y en todo momento de la informacin suficiente y de

hacer en todos los casos la valoracin adecuada o, ms aun pensar que existe

una valoracin ptima. Esto es ms o menos claro en la vida cotidiana de las

personas y tambin lo es en las decisiones gubernamentales Un ejemplo puede



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Cada uno de los puntos plantea cursos de accin que dejan de lado otros. Al

seleccionar los contenidos a modificar se dejaran de lado otros, lo cual desvirta el

acuerdo bsico. Lo mismo ocurre con la informacin que se agregara. Si quien

selecciona a los autores no conoce a todos los candidatos posibles puede cometer

el error de dejar fuera a los mejores autores.

Al calendarizar no puede considerarse imponderables que surjan en el transcursodel ao y afecten los resultados esperados.

A su vez estos imponderables pueden incidir en los costos programados. Con este

ejemplo simple se prueba que es difcil sostener que existe una decisin ptima

aunque exista acuerdo en el objetivo inicial.

La racionalidad de cada actor es muy relativa. Depende de la informacin de que

disponga, de sus propias capacidades y de la valoracin que haga en cada caso.

En materia de polticas educativas, como en otros mbitos de la decisin, es difcil

determinar cul es la decisin racional. El orden de preferencias puede ser

cualquiera sin que exista una regla que preestablezca cual es el mejor curso de

accin Segn la teora de la eleccin racional habr finalmente uno (es lo que



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Un alto funcionario, cuyo objetivo sea editar de los libros a la brevedad posible,

podra distribuir as sus preferencias (expresadas en porcentaje):

A= 55, B= 10 C= 35

Un acadmico lo hara as:

A= 35, B= 55 C=10

Un administrador de la SEP lo hara as:

A= 35, B= 10 C= 55

Lo que se deduce de esta distribucin es que nos enfrentemos, en todos los

casos, a una racionalidad limitada. Los que quieren rapidez tienen sus razones(inicio del ciclo escolar, final de la gestin, etctera). Quienes reparan en los

contenidos pensara en la calidad de los autores. Finalmente, los que se ocupan

del dinero vern la forma de reducir costos. Cada racionalidad tiene su lgica.

La racionalidad absoluta es una quimera. De hecho, uno de los puntos ms

importantes aportados por Herbert Simn al estudio de la decisin es que no todas

las personas actan siempre como maximizadoras



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Uno de los ejes de la crtica de Jon Elster a la teora de la racionalidad se basa en

la existencia de lo que l llama racionalidad imperfecta. Solo el hombre seala

Elster, tiene la capacidad de buscar soluciones ptimas pero es igualmente cierto

que solo el hombre es susceptible de acracia (debilidad de la voluntad).

Una solucin racional, pensada en un momento X, puede verse alterada por una

debilidad en la voluntad de la sujeto, por razones externas o personales. Al igual

que Ulises, el personaje de la odisea, se at para no ser atrado por el canto de lassirenas los hombres pueden tener precomittments o compromisos previos que no

son otra cosa que restricciones que los propios sujetos se anteponen para no

desviarse del objetivo. La importancia de la obra de Elster es enorme y no es este

el espacio para resumirla.

En trminos generales, se puede afirmar que el propsito central de la obra de

este autor es demostrar las limitaciones de la teora de la eleccin racional en los

planos positivos y negativo.

Elster ha podido comprobar que el comportamiento de los hombres no es siempre,

ni debe serlo, de tipo racional. Cuantas decisiones se toman por preferencias

totalmente irracionales en la vida cotidiana La manera en que el hombre moldea



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mecanismos de frenado que impedan a su pas seguir creciendo y mantenerse

como superpotencia mundial. La argumentacin de Gorbachov es que la

perestroika y la glasnost deberan haberse aplicado desde entonces.

Pero esta es la aplicacin a posteriori del modelo racional. Por qu no se hizo en

ese momento? No existe una respuesta univoca, pero es claro que el orden de

preferencial que establecieron los jerarcas del rgimen en los aos setenta no

inclua la solucin perestroika.

Muchas de los crticos de Gorbachov asumen que la aplicacin de las reformas en

los aos ochenta fue de todas maneras un error porque no se pudo conservar el

podero sovitico. En definitiva, resulta claro que las limitaciones de la teora de la

eleccin racional son, en ltimo instancia, los lmites de la racionalidad humana.Otro de los propsitos centrales de la obra de Elster es demostrar las limitaciones

de la teora de la eleccin racional, tanto en el plano positivo como en el

normativo. Estas limitaciones provienen de:

El comportamiento de los hombres no es siempre y necesariamente racional.

Supongamos que un gobernante se ha propuesto como objetivo combatir la

miseria en su pas pero surge un viejo problema fronterizo con una nacin vecina



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en s mismo no conviene a ninguna de las dos. Sin embargo, dado el contexto

deciden iniciarla a pesar de que para ambas es la peor eleccin.

Para concluir con este captulo invitamos al lector la prueba de fuego de todo

modelo: su comprobacin.

Comprobacin de la decisin racional.

La evaluacin de la decisin que contempla el modelo racional consiste en que se

elige la mejor alternativa para conseguir el objeto planteado. La teora de la

disonancia cognoscitiva, establecida por Aronson y Festinger con contribuciones

de otros autores, contempla un proceso psicolgico que vale la pena considerar.

Las premisas de la teora son las siguientes:

La disonancia es la existencia simultnea de elementos de conocimientos que no

son compatibles. La existencia de disonancia extraa, por parte del individuo, un

esfuerzo mental por reducir esas restricciones o incompatibilidades.

La teora de la disonancia cognoscitiva permite predecir que tras una decisin el

sujeto tratara de conversarse a s mismo de que la alternativa elegida es mejor



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Con independencia de los resultados electorales, tendera a convencerse de que

su eleccin (que tiene varias racionalidades e incluso irracionalidades en su seno)

fue la mejor posible en el contexto. Esto muestra la insuficiencia del paradigma de

comprobacin de la teora de la eleccin racional como teora general del proceso

de toma de decisiones.

ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS.

Organizar: Proceso de agrupar actividades necesarias para llevar a cabo la

planificacin, asigna autoridad, responsabilidad y funciones.

Organizar es repartir los recursos para alcanzar los objetivos estratgicos.

La estructura organizacional es la manera de dividir, organizar y coordinar las

actividades.

Organizacin: La Organizacin en el Proceso Administrativo se refiere a los

siguientes aspectos:

Estructurar e Integrar los recursos (humanos, fsicos, financieros,



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Divisin de Poderes Tradicional.

Fundamento en el artculo 49 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos

Mexicanos que seala: El Supremo Poder de la Federacin se divide para su

ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrn reunirse dos o ms de

estos Poderes en una sola persona o corporacin, ni depositarse el Legislativo en

un individuo, salvo en el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la

Unin, conforme a lo dispuesto en el artculo 29. En ningn otro caso, salvo lodispuesto en el segundo prrafo del artculo 131, se otorgarn facultades

extraordinarias para legislar.

Legislativo: Se deposita en el Congreso de la Unin, en el caso de los

Estados de la Repblica se deposita en el Congreso del Estado artculo 50Constitucional.

Ejecutivo: Se deposita en el Presidente de los Estados Unidos mexicanos,

en los Estados recae en el Gobernador del Estado artculo 80

Constitucional.

Judicial: Se deposita en la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en los

Estados es el Supremo Tribunal de Justicia del Estado artculo 94

Constitucional



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El artculo 41 del mismo ordenamiento seala: El pueblo ejerce su soberana por

medio de los Poderes de la Unin, en los casos de la competencia de stos, y por

los de los Estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos

respectivamente establecidos por la presente Constitucin Federal y las

particulares de los Estados, las que en ningn caso podrn contravenir las

estipulaciones del Pacto Federal.

El artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanosseala: Los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno

republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y

de su organizacin poltica y administrativa el Municipio Libre

El artculo 116 del mismo ordenamiento seala: El poder pblico de los estadosse dividir, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrn

reunirse dos o ms de estos poderes en una sola persona o corporacin, ni

depositarse el legislativo en un solo individuo.

Administracin Pblica Centralizada

S t i j t d t di t



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Estas entidades guardan con la Administracin central una relacin distinta a la de

jerarqua.

La administracin desconcentrada.

En el artculo 17 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal se

establece: Para la ms eficaz atencin y eficiente despacho de los asuntos de su

competencia, las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativospodrn contar con rganos administrativos desconcentrados que les estarn

jerrquicamente subordinados y tendrn facultades especficas para resolver

sobre la materia y dentro del mbito territorial que se determine en cada caso, de

conformidad con las disposiciones legales aplicables.

Caractersticas de rganos Desconcentrados

1. Son creados por una ley o reglamento.

2. Guardan una relacin de jerarqua respecto de la Administracin

Central.

3. Gozan de facultades de decisin limitada.

4. En ocasiones se les dota de patrimonio propio.

5 No tienen personalidad jurdica propia (es la misma que de la



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2. Se les llama rganos auxiliares de las funciones del Estado o de relevancia

constitucional.

3. Se clasifican de varia

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