TÍTULO DE LA COMUNICACIÓN (Title): El Régimen local valenciano:

primeras aproximaciones a la nueva Ley de Régimen Local.

AUTOR 1 (Author 1): Dra. Pura Peris García, Email: puraperis@gmail.com

AUTOR 2 (Author 2): Dra Ana Lópaz Pérez, Email: alopaz@florida-uni.es

DEPARTAMENTO (Department): Derecho Financiero y Tributario

UNIVERSIDAD (University): Valencia.

ÁREA TEMÁTICA (Subject Area): financiación autonómica y local

RESUMEN (Abstract):

Ya el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana aprobado en 1982 por la Ley

Orgánica 5/1982, de 1 de julio, contemplaba como competencia exclusiva de la

Generalitat Valenciana la materia de régimen local. Por su parte, la Ley Reguladora de

las Bases del Régimen Local de 1985 en su Disposición Adicional Primera, configura el

marco en el que se ejercerán las competencias legislativas o de desarrollo legislativo

sobre Régimen Local, asumidas por las Comunidades Autónomas. Desde entonces La

Ley de Régimen Local de la Comunidad Valenciana se ha convertido en una vieja

reivindicación del municipalismo valenciano que se remonta a septiembre de 1999,

fecha en que se aprobó por unanimidad de todos los Grupos Políticos, el Documento de

Pacto Local Valenciano, entre cuyos contenidos se contemplaba la elaboración de la

LEY DE RÉGIMEN LOCAL VALENCIANA: Sin embargo han tenido que pasar algo

más de 10 años para que se convierta en realidad.

En efecto el pasado 9 de junio de 2010, era aprobada en las Cortes Valencianas la Ley

de régimen local y que debe coadyuvar a los Ayuntamientos a sobrellevar las ingentes

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competencias que vienen asumiendo y que en puridad, corresponderían a otras

instancias.

Pero, ¿ con el texto aprobado va a ser ello posible? Es evidente que los municipios

juegan un papel importante en el desarrollo económico y en el empleo, máxime en

situación de crisis como la que estamos viviendo. De la misma manera de acuerdo con

el artículo 64.3 del Estatuto de Autonomía, se debe crear un Fondo de Cooperación de

la Comunitat Valenciana,

¿Cumple la ley aprobada estas expectativas? ¿Los ayuntamientos van a poder gozar de

mecanismos reales de cooperación y colaboración con el fin de economizar en la

prestación de servicios?. Estos son algunos de los interrogantes a los que dedicaremos

nuestra comunicación.

RESUMEN (Abstract):

Since the Autonomy Statute of Valencia, approved in 1982 by the Organic Law 5 / 1982

of 1 July, watched as the exclusive competence of the Valencia Government, the local

government. For its part, the Law Regulating the System of Local Ruling1985 at its

First Additional Provision, sets the framework within which the legislative powers shall

be exercised or the development of legislation on Local Government, undertaken by the

Autonomous Communities. Since then the Law of Local Government of Valencia has

become a long-standing demand of the Valencia local entities dating back to September

1999, when it was approved unanimously by all political groups, the Valencia Local

Agreement document, among whose contents was the drafting of the Law of Valencian

Local Regime: But over 10 years have had to pass to see it become reality.

In fact last June 9, 2010, was approved in the Valencian Parliament the Local

Government Act and it should contribute to local councils cope with the enormous

powers which are assuming that strictly speaking, should be held by other entities.

But with the approved text, will this be possible? It is clear that municipalities play an

important role in economic development and employment, especially in a crisis

situation such as we are living. Similarly in accordance with Article 64.3 of the Statute

of Autonomy, a Partnership Fund of the Valencian Community must be created.

Does the law passed fulfill these expectations? "Will the municipalities be able to enjoy

3

the actual mechanisms of cooperation and collaboration in order to economize on the

provision of services?.

These are some of the questions to which we devote our communication.

PALABRAS CLAVE (Key words): Autonomy Statute, Local GOVERNMENT,

Autonomous Communities, cooperation.

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El Régimen local valenciano: primeras aproximaciones a la nueva Ley de Régimen

Local.

1. INTRODUCCIÓN:

La Constitución Española de 1978 regula el marco competencial en materia de

régimen local desde una doble perspectiva. Por una parte, el artículo 149.1.18.ª

atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre las bases del régimen jurídico de

las administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en

todo caso, deben garantizar a los administrados un tratamiento común ante ellas; por

otro lado, el artículo 148.1.2.ª afirma que las Comunidades Autónomas podrán

asumir competencias en las alteraciones de los términos municipales comprendidos

en su territorio, así como, en general, las funciones que correspondan a

Administración del Estado sobre las corporaciones locales y cuya transferencia

autorice la legislación sobre régimen local.

En ejecución de sus competencias el Estado dictó la Ley 7/1985, de 2 de abril,

Reguladora de las Bases de Régimen Local, norma que posteriormente fue

desarrollada legal y reglamentariamente, configurando de esta forma los aspectos

esenciales del régimen local en España.

49.1.8.a del reformado Estatuto de Autonomía de la Comunidad

Valenciana (aprobado por L

.

26 del Estatut de Autonomia de la Comunitat Valenciana.

5

Por todo lo expuesto, en la actualidad, la Generalitat valenciana goza de

competencia exclu

Valenciana.

principios recogidos en dicha norma, en

.

63 del Estatuto de Autonomia valenciano constituye el eje en torno al cual se

configura

.

Sin embargo,

; son, por un lado, el principio de

subsidiariedad y p

.

Finalmente, el texto leg

-

Estatuto valenciano.

Un aspecto muy importante de la ley es que considera al municipio, entidad local

por antonomasia, como entidad de primer nivel, y a las restantes entidades locales

como entidades de segundo nivel, que aparte de las competencias o cometidos

atribuidos directa

atribuidas.

6

Centrandonos en el citado aspecto, el tratamiento que otorga la ley a las entidades

locales, el objeto del presente trabajo será reflexionar sobre los futuros efectos de

ley valenciana en los mecanismos de cooperación en aras a la mejora del desarrollo

local; el profesor Francisco Alburquerque1

como un proceso de tra

innovador en el territorio. En base a esta definición, y en virtud del creciente

protagonismo del desarrollo local en Europa y España en los últimos años

analizaremos también dos temas que tienen especial indencia en el mismo; el papel

desempeñado por los entes supramunicipales y el fondo de cooperación municipal.

II. Perfiles constitucionales de las entidades locales.

De todos es sabido que nuestra carta Magna consagró una nueva organización

territorial de Estado en el artículo 137, - municipios, provincias y Comunidades

Autónomas que se constituyan - que en el momento actual se encuentra consolidada, y

que supuso una nueva distribución competencial en el ordenamiento jurídico español.

Esta nueva organización territorial, como no podía ser de otro modo, se encontraba

entrelazada en el texto constitucional a la autonomía política que a estos entes debía

reconocérseles para la gestión de sus respectivos intereses así como la autonomía

financiera para poder cumplir con los mismos. Autonomía que, como ha venido

recordando nuestro Tribunal Constitucional desde sus primeras sentencias (STC

32/1981, de 28 de julio), goza de garantía institucional lo que supone que

«Como titulares de un derecho de autonomía constitucional garantizada, las

Comunidades locales no pueden ser dejadas en lo que toca a la definición de sus

competencias y la configuración de sus órganos de gobierno a la interpretación

que cada Comunidad Autónoma pueda hacer de ese derecho, tanto más cuanto

que el mismo no va acompañado, como en otros ordenamientos sucede, de un

1 ALBURQUERQUE, F. (1999). Manual del Agente del Desarrollo Local. Colección Manuales. Santiago

de Chile , Ediciones SUR, 1ª edición.

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derecho de carácter reaccional que, eventualmente, les abra una vía ante la

jurisdicción constitucional frente a las normas con rango de ley..... la «garantía

constitucional es de carácter general y configuradora de un modelo de Estado, y

ello conduce, como consecuencia obligada, a entender que corresponde al mismo

la fijación de principios o criterios básicos en materia de organización y

competencia», doctrina reiterada en múltiples ocasiones, (entre otras, SSTC

38/1983, de 16 de mayo, 27/1987, de 27 de febrero, 76/1988, de 26 de abril, y

213/1988, de 11 de noviembre)

Junto al texto Constitucional, la Carta Europea de Autonomía local ( art. 3) define

la autonomía como capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestar una

parte importante de los asuntos públicos en el marco de la ley y propicia la definición de

aquellas estructuras administrativas internas con las que se pretende dar respuesta a

las necesidades específicas, de forma que estas entidades tienen derecho a cooperar y

asociarse con otras entidades para la realización de tareas de interés común.

La garantía institucional de la autonomía local supone, por una parte, la atribución

de una esfera de intereses propios y de competencias para su gestión, y, por otra, el

reconocimiento de una capacidad de autogestión y de una capacidad para representar y

gobernar los intereses de la comunidad que constituyen las entidades locales,

impidiendo la existencia de determinados controles de otras Administraciones Públicas

( entre otras STS 18/07/1997)

No encontramos, sin embargo, en el texto constitucional ni en las sentencias del

Tribunal Constitucional de forma clara una tabla de competencias exclusivas de cada

ente local relacionada con la autonomía proclamada.

El propio legislador estatal en la Exposición de Motivos de la Ley 7/1985, de 2 de

abril, reguladora de las bases de régimen local es consciente de esta indeterminación y

nos va marcando el camino para su cabal entendimiento. De este modo podemos leer:

“ Como demuestra nuestra historia y proclama hoy la Constitución, decir

régimen local es decir autonomía...... La autonomía municipal debe ser el

principio rector de la regulación de cada entidad. El criterio para evitar

contradicciones con otras instancias radica en la determinación de sus

intereses respectivos. Qué cosa sea el interés respectivo no ha sido desarrollado

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por la Constitución, aunque sí ha determinado los asuntos de interés de la

Comunidad Autónoma (art. 148.1) y del Estado (art. 149.1) Con esos elementos

y con los datos que se desprenden de la realidad misma de las cosas, es posible

construir las instituciones locales manteniéndolas en el lugar que les

corresponde en un Estado complejo como el actual...”

Observamos en estas claras palabras del legislador como la realidad local debe ser

analizada y construida al albur de la realidad social en la que se imbrica, realidad social

que por otra parte debe ser uno de los criterios de interpretación de las normas a utilizar

para poder ubicar en su correcto contexto las pretensiones del legislador y que además

“ hace imposible marcar unas fronteras nítidas a los intereses cuya tutela

respectiva se encomienda a los distintos poderes...articulándose entre sí no por

principios formales, sino por criterios materiales que tratan de adaptar las

competencias a los intereses reales en juego.

Si bien ni en el texto Constitucional ni en las sentencias del Tribunal

Constitucional encontramos de forma clara una tabla de competencias exclusivas de

cada Ente local relacionada con la autonomía local si podríamos concluir de la doctrina

emanada por el Alto Tribunal que la autonomía local es la expresión máxima del interés

local, el cual está unido de forma indivisible a una interés supralocal, puesto que la

autonomía es un derecho de la comunidad local a participar, a través de órganos

propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos les atañan estén incluidos o

no en la esfera de sus competencias.

Por tanto, esta autonomía es totalmente compatible con el ámbito supralocal

objeto de creación entidades supramunicipales como las mancomunidades o los

consorcios, y en el ámbito concreto de la gestión de residuos ya hemos tenido ocasión

de exponer que las características de los servicios públicos y actividades públicas que

constituyen su objeto exceden de la capacidad de gestión de los propios municipios.

Dicho en otros términos, para la efectiva consecución de sus fines y la prestación de

estos servicios, los municipios pueden actuar de forma individual o asociándose con

otros. También en la Exposición de Motivos de la Ley 7/1985 encontramos reflejada

esta idea de interés supralocal :

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“....salvo algunas excepciones, son raras las materias que en su

integridad puedan atribuirse al exclusivo interés de las corporaciones locales;

lógicamente también son raras aquellas en las que no exista interés local en

juego”

En el marco constitucional que estamos analizando encontramos escasas

referencias a estos entes asociativos y las que podemos encontrar son genéricas. La

primera de ellas es la contenida en el art. 141.3 donde se proclama un primer

reconocimiento a la posibilidad de crear agrupaciones de municipios diferentes de la

provincia aunque no llega a especificar qué tipos de entidades locales complejas puedan

establecerse. Por su parte en el art. 152.3 se prevé que "Mediante la agrupación de

Municipios limítrofes, los estatutos de Autonomía podrán establecer circunscripciones

territoriales propias, que gozarán de plena personalidad jurídica".

De la conjunción de ambos preceptos podemos señalar que cuando el texto

constitucional alude a "otras entidades que agrupen varios Municipios" parece estar

refiriéndose a formas asociativas creadas por las Comunidades Autónomas y no por la

voluntad de los propios Municipios. En el mismo sentido pueden entenderse las

palabras del Tribunal Constitucional, el cual en su Sentencia de 28 de julio de 1981

afirmó:

"El Texto Constitucional contempla también la posibilidad (art. 141.3)

de crear Agrupaciones de Municipios diferentes de la Provincia. Es claro que

estas Agrupaciones cuya Autonomía no parece constitucionalmente

garantizada, pero tienen una clara vocación autonómica, correctamente

confirmada en el Estatuto Catalán (art. 5.3), podrán asumir el desempeño de

funciones que antes correspondían a los propios Municipios o actuar como

divisiones territoriales de la Comunidad Autónoma para el ejercicio

descentralizado de las potestades propias de ésta, pero también el ejercicio de

competencias provinciales con lo que por esta vía podrá producirse

igualmente una cierta reducción en el contenido propio de la Autonomía

provincial".

Ello nos pone ante la perspectiva de que el complejo mundo de los entes locales

no está totalmente perfilado en el Texto Constitucional, o lo que es lo mismo, no se

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agota, en cuanto a las clases de personas jurídico-públicas, con las enumeradas en el

artículo 137 de la Constitución española, y así, como ha puesto de relieve la doctrina

junto a los entes públicos territoriales primarios o básicos existe toda una galaxia de

organizaciones personificadas, organismos dotados cada uno de ellos de personalidad

jurídica propia y formalmente independientes del ente matriz, pero fuertemente

vinculados al mismo, en cuanto creados para desempeñar funciones o prestar servicios

propios de éste.

Esta enorme variedad produce una enorme confusión doctrinal; hoy por hoy, no

existe acuerdo siquiera en cuanto al objeto estudiado, en el cual se incluyen, según las

perspectivas, uno u otro tipo de entes. La heterogeneidad de este sector y su extrema

movilidad han desalentado a los autores de intentar cualquier tipo de clasificación y

tipificación omnicomprensiva.

Así pues, y centrándonos en las agrupaciones de municipios a que hace referencia

el texto Constitucional podemos observar cómo las mismas pueden surgir por una doble

vía:

- por decisión de las Comunidades Autónomas que, en función de las

competencias asumidas en sus propios Estatutos de Autonomía, pueden

establecer circunscripciones territoriales propias, básicamente comarcas u

otras agrupaciones de municipios de características similares y entidades

metropolitanas.

- por decisión de los municipios, los cuales como expresión de su autonomía

local pueden recurrir a las diferentes fórmulas asociativas que se encuentren

en la legislación de régimen local y que se concretan en las

mancomunidades y los consorcios.

En este mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo en diversas

sentencias (entre otras SsTS 18/07/1997, 04/07/2003) donde partiendo de la doctrina

constitucional sobre el principio de la autonomía local y de una interpretación flexible

de los servicios públicos locales, subraya la existencia de un principio de libre elección

en relación con el modo de gestión de los mismos, con fundamento en el artículo 85

LRBRL, con la restricción que supone la reserva a la gestión directa de los servicios que

impliquen ejercicio de autoridad.

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Por tanto, no cabe duda de que para "la gestión conjunta de medios instrumentales

de los servicios" de las entidades locales caben las diversas fórmulas asociativas que

ofrece la legislación de régimen local. Incluso, puede decirse que tales modalidades

tienen una doble justificación. En primer término, de orden estructural, puesto que como

consecuencia del reparto constitucional de competencias entre las distintas

Administraciones territoriales, las áreas de interés que han de tutelar cada una de ellas

no constituyen ámbitos competenciales exclusivos, sino en gran medida concurrentes;

de manera que la redistribución formal de la competencia supone al propio tiempo la

necesidad de fórmulas de cooperación o de colaboración organizadas.

La Constitución viene a expresarlo a través de los principios recogidos en el

artículo 103, y, aunque el de colaboración no viene señalado de forma expresa en el

texto constitucional forma parte del sistema como elemento inherente, según ha

señalado el Tribunal Constitucional desde su sentencia 18/1982, de 4 de mayo. En

segundo término, de orden material, derivada de la imposibilidad de muchos municipios

de organizar y desarrollar por sí mismos los cada vez más complejos y gravosos

servicios públicos.

Esta doble vía, a nuestro juicio, junto con la diferente composición que pueden

albergar los entes locales, es la que justifica que la Ley 7/1985, reguladora de las Bases

de Régimen Local, que en su artículo 3 recoge las agrupaciones municipales a las que

se reconoce la condición de entidad local, incluya a las comarcas, y las áreas

metropolitanas así como a las mancomunidades, no por la forma en que pueden éstas

últimas ser creadas sino por que de su propia naturaleza y composición sólo pueden ser

una asociación de de municipios por lo que siempre tendrá la consideración de ente

local. En cambio, con total acierto en nuestra opinión, no recoge a los consorcios que

deberán ser considerados entes locales o no en función de que cumplan fines de

competencia local y se compongan de entidades públicas exclusivamente como

argumentaremos más adelante.

III La ley 7/1985 y las entidades supramunicipales creadas por decisión

autonómica.

Hemos expuesto nuestra opinión sobre las distintas vías por las que pueden surgir

agrupaciones distintas de los municipios, y en concreto, por lo que al objeto de

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dictamen se refiere a agrupaciones supramunicipales. Veamos algo más detenidamente

las mismas, comenzando por las entidades locales que requieren de una norma

autonómica para su pleno reconocimiento y existencia.

La ley 7/1985. RBRL, como legislación básica estatal dedica sus primeros

artículos a establecer disposiciones de carácter general en las que tras disponer que los

Municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado, dotados de

autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (art.1), reconocer a la Provincia

y a la isla el mismo grado de autonomía ( lo que no es sino una concreción a nivel de

legislación ordinaria de la autonomía reconocida en los arts. 137, 140, 141 y 142 de

nuestra Constitución) así como el derecho de todas ellas a intervenir en cuantos asuntos

les atañan (art. 2 ).

Posteriormente, lleva a cabo una enumeración de entidades locales mediante la

utilización de una doble clasificación: por un lado las entidades locales territoriales (art.

3.1.) municipios, provincias e islas – entidades locales necesarias - y por otro lado,

aquellas entidades que gozan de la consideración de entidades locales – entidades

eventuales o contingentes- y que en apartado segundo del artículo 3 concreta en:

- Entidades de ámbito territorial inferior al municipio, reguladas en el art. 45 de la

Ley 7/1985 y en virtud del cual debe ser una ley autonómica la que regule su régimen

jurídico si bien en este precepto se prevén unas series de reglas mínimas.

- Comarcas u otras entidades que agrupen municipios. Contempladas en el

artículo 42 en virtud del cual :

“Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus

respectivos Estatutos, podrán crear en su territorio Comarcas u otras entidades

que agrupen varios Municipios, cuyas características determinen intereses

comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de

servicios de dicho ámbito”

Las comarcas son una de las expresiones concretas a las que con generalidad se

refieren los arts. 141.3 y 152.3 de nuestra Constitución precisándose por tanto para su

existencia y aprobación de régimen jurídico no sólo el ser reguladas por una ley

autonómica sino que debe encontrase prevista tal posibilidad en los correspondientes

Estatutos de Autonomía.

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- Áreas metropolitanas. Previstas en el artículo 43 también requieren de una ley

autonómica para su implantación. Las áreas metropolitanas son entidades locales

integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos

de población existen vinculaciones económicas y sociales que hacen necesaria la

planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.

- Mancomunidades de municipios. Son las únicas entidades locales contenidas en

esta enumeración en las que no sólo no se requiere su aprobación por ley autonómica

sino que esta previsión chocaría frontalmente con su naturaleza de asociación

voluntaria de municipios, expresión clara de la autonomía local. A estas entidades por

consiguiente nos dedicaremos en el siguiente apartado al referirnos a los entes locales

creados por decisión propia de los municipios.

Antes de finalizar este escueto recorrido por las distintas entidades locales

previstas en la Ley 7/1985 nos interesa destacar cómo el legislador originario de la Ley

7/1985, fiel a la necesidad de dotar de verdadero contenido competencial a los entes

locales, llevó a cabo una enumeración de potestades de que gozan las entidades

territoriales básicas, municipios provincias e islas en cuanto administraciones públicas

de carácter territorial, en el apartado 1 del artículo 4 entre las que se encuentra la

potestad tributaria y financiera, por lo que al objeto del dictamen se refiere, referencia

que, estando prevista en el artículo 133 y reconocida la autonomía financiera en los art.

140 a 142 poco añade al texto constitucional si bien, entendemos que en el momento de

dictarse esta ley parecía necesaria la misma al no estar aún desarrollado el régimen de

las haciendas locales con carácter general por el legislador ordinario.

Esta incipiente regulación jurídica también explica que tratándose del resto de

entidades locales el legislador estableciera los mecanismos necesarios para entender

que las comarcas, áreas metropolitanas, entidades locales menores y mancomunidades

pudieran ostentar las mismas potestades que las entidades territoriales. Potestades que,

atendiendo al régimen jurídico establecido en la propia Ley 7/1985 para la creación y

constitución de estos entes, lógicamente debían ser reconocidos mediante el mismo

procedimiento que para su creación.

De esto modo se puede concluir que las leyes autonómicas, ya sean normas

generales reguladoras del régimen local de su competencia por haber sido asumida esta

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materia como competencial en los correspondientes Estatutos de Autonomía ya sean

normas sectoriales mediante las que se aprueba la creación de figuras concretas – como

las leyes reguladoras de las áreas metropolitanas- serán las que deban reconocer y

determinar las potestades de que disponen las comarcas, las áreas metropolitanas y las

entidades locales menores de todo el elenco de potestades contenido en el artículo 4 de

la Ley 7/1985.

Por su parte, en el caso de las mancomunidades la solución no puede ser la misma

puesto que si para su creación no se exige la aprobación de una ley autonómica, no

resulta lógico ni congruente con nuestro ordenamiento jurídico entender que para gozar,

pongamos por caso, de la potestad tributaria se requiera que una Ley autonómica lo

reconozca, máxime cuando el propio reconocimiento en la Ley 7/1985 de su carácter de

entidad local ya le otorga esa potestad eso sí atendiendo a los parámetros

constitucionales. En el apartado siguiente volveremos a incidir sobre esta cuestión.

Tras la previsión estatal en la Ley 7/1985 ¿Cómo contempla el Estatuto de la

Comunidad valencia la administración local?. La Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril,

de reforma del Estatuto de la Comunidad Valenciana ( LO 5/1982, de1 de julio) dedica

el Título VIII a la Administración Local (arts. 63 a 66, que se corresponde con el

anterior Título IV arts. 44 a 47 LO 5/1982).

De entre todos los preceptos citados e intentando sintetizar algunas de las notas

básicas de esta regulación podemos destacar las siguientes:

1.- Se reconoce a las entidades locales de la Comunidad Valenciana la autonomía

para la gestión de los asuntos propios de acuerdo con la CE y con el Estatuto,

rigiéndose sus relaciones de acuerdo con los principios de coordinación, cooperación y

colaboración (art. 63). En este sentido se establecen dos mecanismos diferentes para la

consecución de estos principios, el primero de ellos la posibilidad de que entre La

Generalitat y los entes locales se puedan crear órganos de cooperación, con

composición bilateral o multilateral, de ámbito general o sectorial, en aquellas materias

en las que existan competencias compartidas, y, en segundo lugar el mandato al

legislador autonómico para que en el desarrollo legislativo fomente la creación de

figuras asociativas entre las administraciones públicas para mejorar la gestión de los

intereses comunes y para garantizar la eficacia en la prestación de servicios.

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Podemos concluir que las previsiones analizadas en el apartado correspondiente a

la Ley valenciana de residuos y a sus normas de desarrollo responden claramente a este

mandato estatutario al prever las formas asociativas de mancomunidades y/o consorcios

para la gestión de los residuos.

2.- Se prevé la aprobación de una ley de Régimen local, que hasta el momento

actual no ha sido aprobada y se declara que Les Corts Valencianes impulsarán la

autonomía local, pudiendo delegar la ejecución de las funciones y competencias en

aquellos Ayuntamientos y entes locales supramunicipales que, por sus medios, puedan

asumirlas, asegurando la debida coordinación y eficacia en la prestación de los

servicios. Por otra parte, la distribución de las responsabilidades administrativas se rige

por el principio de subsidiariedad, de acuerdo con lo que establece la Carta europea de

la autonomía local

3.- Se recoge la previsión estatutaria de la división comarcal, las áreas

metropolitanas y las agrupaciones de comarcas que requerirán de la aprobación de una

ley autonómica por mayoría de dos tercios, después de ser consultadas las entidades

locales afectadas. (art. 65), conceptuando las comarcas como circunscripciones

administrativas de la Generalitat y Entidades Locales determinadas por la agrupación

de municipios para la prestación de servicios y gestión de asuntos comunes. La realidad

comarcal es reiteradamente recogida en otros Estatutos de Autonomía (arts. 83 y 92 EA

Cataluña, artículo 40 EA Galicia, artículo 5 EA Andalucía, artículo 36 EA Cantabria,

artículo 5 EA La Rioja, artículo 3 EA Murcia , artículo 5 EA Aragón, artículo 29 EA

Castilla-La Mancha, artículo 2 EA Extremadura y artículo 19-3 EA Castilla-León).

4.- En cuanto a las Diputaciones Provinciales son expresión, de la autonomía

provincial, contando con las funciones consignadas en la legislación del Estado y las

delegadas por la Comunitat Valenciana, delegación que requerirá, lógicamente su

establecimiento por Ley, al tiempo que la Generalitat coordinará las funciones propias

de las Diputaciones Provinciales que sean de interés general de la Comunitat.

IV. Las entidades supramunicipales voluntarias. Mancomunidades y consorcios.

Ya en la Exposición de Motivos de La Ley 7/1985, se pone de manifiesto cómo

debido al Estado complejo configurado constitucionalmente y los intereses

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concurrentes es necesario organizar las relaciones interadministrativas que deben

quedar enmarcadas por los principios de autonomía y descentralización y que

“implican las diversificaciones de los centros de poder público

administrativo y la actuación de cada uno de ellos, en su ámbito propio, con

plena capacidad y bajo la propia responsabilidad...... De este modo, las

técnicas de relación entre administraciones han de tener por objeto más bien la

definición del marco y los procedimientos que faciliten el encuentro y la

comunicación,... fundamentalmente voluntarios y de base negocial”.

Si bien de estas relaciones son múltiples las organizaciones que pueden surgir

nos vamos a centrar en las mancomunidades y consorcios. Veamos los rasgos

característicos de estas entidades asociativas separadamente.

IV.1. Las mancomunidades.

En el apartado anterior ya hemos hecho referencia a una de estas figuras

voluntarias, ejemplo de cooperación y que se considera en el artículo 3 de la Ley

7/1985 entidad local: La Mancomunidad. La Mancomunidad es una entidad local

formada por la agrupación voluntaria de municipios para la gestión en común de

determinados servicios de competencia municipal.

Se trata de una figura asociativa que se encuentra regulada en el artículo 44 de

la Ley 7/1985, como asociación voluntaria de municipios cuya creación depende de la

voluntad manifiesta de cada uno de los Ayuntamientos que la componen.

A diferencia de otros entes supramunicipales como las áreas metropolitanas, la

creación de las mancomunidades depende exclusivamente de la voluntad de los

municipios que las integran sin que pueda venir impuesta por la Comunidad autónoma a

la que pertenezcan como ya ha sido expuesto anteriormente. En este sentido en la

Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo), de 1 junio

1988 se afirma que

“El artículo 44....reconoce efectivamente a los municipios el derecho de

construir Mancomunidades, determinado, en orden al procedimiento de

aprobación de los Estatutos de aquéllas, que se regulará por la legislación de

las Comunidades Autónomas, la cual en todo caso ha de establecer que la

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elaboración corresponderá a los concejales de la totalidad de los municipios

constituidos en Asamblea, que la Diputación o Diputaciones Provinciales han

de emitir informe y que los Plenos de todos los Ayuntamientos aprobarán los

Estatutos, en tanto que el 47 exige mayoría absoluta para la creación,

modificación o disolución de las Mancomunidades, así como para la

aprobación y modificación de sus Estatutos......”

Las normas referidas en el párrafo, anterior, interpretadas gramatical,

lógica e históricamente, acreditan suficientemente que la competencia para la

aprobación, tanto de la propia constitución de las Mancomunidades, como de

los Estatutos que han de regirlas, se residencia exclusivamente en los Plenos

de los respectivos Ayuntamientos, sin que en modo alguno se reserven

atribuciones, en orden, repetimos, a la aprobación de la Mancomunidad y de

sus Estatutos, a las Comunidades Autónomas.....”

“....el reenvío que se hace a la legislación de las Comunidades

Autónomas para que en ella se regule, el procedimiento de aprobación de los

Estatutos de las Mancomunidades, no desvirtúa nuestra anterior afirmación,

en cuanto que aquél se limita exclusivamente al aspecto adjetivo o

procedimental en relación con los Estatutos, sin que resulte afectada la

competencia material para la aprobación de los mismos, y para la decisión

final, constitutiva de la Mancomunidad, reconocida a los municipios (artículo

44.1 de la Ley 7/85) y que es desarrollada por los respectivos Ayuntamientos

con el quórum especialmente previsto.

A mayor abundamiento, el Tribunal Supremo en sentencia de 23 de octubre de

1989 afirmaba, al interpretar la ley 7/1985, que la legislación básica del Estado,

respetando el principio de autonomía municipal, ha atribuido la competencia para

decidir la creación y aprobación de los Estatutos de una Mancomunidad a los

municipios que la integran.

Estas consideraciones, unido a las profundas transformaciones de las

administraciones locales y su consolidación en el ordenamiento español pusieron de

manifiesto la obsolescencia del modelo previsto por el legislador en la Ley 7/1985,

sobre todo en cuanto a aspectos tan relevantes como el sistema orgánico-funcional o las

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competencias de las entidades locales. Ello ha producido, lógicamente, la necesidad de

introducir modificaciones en la Ley 7/1985 para ir adaptándola a estas

transformaciones.

Así , en la Exposición de Motivos de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de

medidas para la modernización del gobierno local, podemos leer:

“Singularmente, hay dos ámbitos en los que la LRBRL se vio

rápidamente desbordada por las exigencias de una vida local dinámica y rica,

profundamente influida por las importantes transformaciones sociales,

económicas y culturales que han venido experimentando los municipios españoles

durante las últimas décadas: el modelo orgánico-funcional, lastrado por una

percepción corporativista de la política local, y el rígido uniformismo,

contemplando a todos o a la mayor parte de los municipios, con independencia de

su demografía y complejidad, como organizaciones merecedoras de un

tratamiento jurídico uniforme.

Que el paso del tiempo en todas las leyes deja su huella huelga exponerlo pero si

además la ley objeto de estudio y análisis regula un ámbito tan dinámico y en expansión

como las entidades locales y su marco normativo básico tras la consolidación del Estado

constitucional y autonómico nos hallaremos a buen seguro ante carencias y disfunciones

que justifican la modificación del texto analizado y que incluso saque a la luz la

necesidad palmaria de que el sistema local debe ser objeto, por fin, de una regulación

integral y profunda. Esta idea claramente aparece en la Exposición de Motivos de la Ley

57/2003 donde continua afirmando el legislador:

“Sin perjuicio de que el objetivo último debe ser la elaboración de una

nueva Ley de Bases de la Administración Local, que constituya un instrumento

adecuado para que nuestros gobiernos locales afronten los complejos retos que

les presentan los albores del siglo XXI, que necesitará un tiempo razonable pero

no dilatado de reflexión y discusión, nuestros gobiernos locales requieren, de

forma inaplazable, la adopción de una serie de reformas tendentes a su

racionalización y modernización, que responde a necesidades ineludibles”

No cabe duda que uno de los aspectos en los que se podía observar carencias o

lagunas es precisamente la inconcreción en la regulación de las mancomunidades, que

19

ha sido objeto de análisis por la jurisprudencia como acabamos de exponer, lo que ha

obligado al legislador ante la misma y ante la proliferación de la utilización de las

figuras asociativas por los municipios con la finalidad de poder cumplir con las

competencias que a través de las leyes sectoriales se les van encomendando unido a las

necesidades de mantener un determinado nivel de estabilidad económica a introducir a

través de la Ley 57/2003 modificaciones en los artículos 4 y 44 con las que se refuerza

el papel de las mancomunidades de municipios en nuestro sistema local, de forma que,

por una parte, se mejora la regulación de sus potestades, aclarando que su

determinación, en el marco de la legislación aplicable a cada una de ellas, corresponde a

los municipios mancomunados, y, por otra parte, estableciendo la posibilidad de que

puedan crearse entre municipios de distintas comunidades autónomas, en los términos

de sus legislaciones respectivas.

Así pues la redacción actual del artículo 4 es la siguiente:

1. En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro

de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios,

las provincias y las islas:

a.Las potestades reglamentaria y de autoorganización.

b.Las potestades tributaria y financiera.

c. La potestad de programación o planificación.

d.Las potestades expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación

de oficio de sus bienes.

e. La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos.

f. Las potestades de ejecución forzosa y sancionadora.

g.La potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos.

h.Las prelaciones y preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la

Hacienda Pública para los créditos de la misma, sin perjuicio de las

que correspondan a las Haciendas del Estado y de las comunidades

autónomas; así como la inembargabilidad de sus bienes y derechos en

los términos previstos en las leyes.

20

2. Lo dispuesto en el número precedente podrá ser de aplicación a las entidades

territoriales de ámbito inferior al municipal y, asimismo, a las comarcas, áreas

metropolitanas y demás entidades locales, debiendo las leyes de las

comunidades autónomas concretar cuáles de aquellas potestades serán de

aplicación, excepto en el supuesto de las mancomunidades, que se rigen por lo

dispuesto en el apartado siguiente.

3. Corresponden a las mancomunidades de municipios, para la prestación de

los servicios o la ejecución de las obras de su competencia, las potestades

señaladas en el apartado 1 de este artículo que determinen sus Estatutos. En

defecto de previsión estatutaria, les corresponderán todas las potestades

enumeradas en dicho apartado, siempre que sean precisas para el cumplimiento

de su finalidad, y de acuerdo con la legislación aplicable a cada una de dichas

potestades, en ambos casos.”

En definitiva, las mancomunidades, entes locales supramunicipales creados por la

libre decisión de los municipios, gozan de las mismas potestades que los municipios

que las integran, limitadas a sus competencias, y que o bien se reconocen expresamente

en sus Estatutos o resultan de aplicación de forma supletoria en función de lo previsto

en la legislación aplicable en cada caso, Ello implica, centrándonos en la potestad

tributaria, que las mancomunidades podrán establecer tasas por la prestación de

servicios que sean de su competencia.

De la definición que artículo 44 contiene de mancomunidad podemos extraer las

siguientes notas características de las mismas:

1.- Las mancomunidades nacen por definición como entidad local de cooperación

voluntaria intermunicipal, “ se reconoce a los municipios el derecho a asociarse con

otros” no dice el artículo 44, es decir, se crean a partir de la iniciativa municipal y de

común acuerdo entre todos sus miembros. Es pues una entidad «inter pares». Esta

primera nota nos permite ir realizando las siguientes observaciones:

Podemos afirmar que se evidencian los motivos por los cuales el legislador estatal

las considera entidades locales en la enumeración del artículo 3 de la Ley 7/1985, a

saber:

21

- En primer lugar, el hecho de que por expresa disposición legal las

mancomunidades únicamente pueden estar compuestas por municipios,

constituyendo en consecuencia una entidad local supramunicipal guardando

una estrecha relación con las otras figuras representativas de agrupaciones

de municipios como las comarcas y las Áreas metropolitanas

- En segundo lugar si, evidentemente, los objetivos de las mancomunidades

están relacionados con la prestación de servicios de competencia municipal,

o dicho en otros términos, las mancomunidades son asociaciones de

municipios creadas para la ejecución de obras y servicios de su competencia

son estos objetivos de competencia local la segunda nota que permite

considerar al legislador a la mancomunidad como entidad local, teniendo en

cuenta en todo caso que las Mancomunidades no podrán asumir la totalidad

de las competencias asignadas a los respectivos Municipios.

Por otra parte, esta primera nota permite diferenciar las mancomunidades de otras

entidades supramunicipales voluntarias y asociativas como los consorcios que pueden

tener entre sus miembros entidades locales de distinto nivel al prever el artículo 87 de

la Ley 7/1985 que “ Las entidades locales pueden constituir consorcios con otras

Administraciones públicas para fines de interés común o con entidades privadas sin

ánimo de lucro que persigan fines de interés público, concurrentes con los de las

Administraciones públicas”

Pero también las diferencia de las comarcas o las áreas metropolitanas en la

autonomía municipal que debe presidir la constitución de las mancomunidades y a la

que ya hemos hecho referencia anteriormente y por la cual su creación no depende ni

de desarrollos legislativos previos ni de gobiernos de rango superior lo que

necesariamente se debe producir para su plena constitución en la caso de las comarcas y

áreas metropolitanas.

2.- Los Estatutos de creación de la mancomunidad, cuya aprobación corresponde

al pleno de todos los ayuntamientos integrantes mediante voto favorable de la mayoría

absoluta de sus miembros, ex artículo 47.3 Ley 7/1985, son la estructura nuclear de la

misma y donde se recoge su régimen jurídico. Así se desprende de lo previsto en el

apartado segundo del artículo 44 según el cual

22

“las mancomunidades tienen personalidad y capacidad jurídicas para el

cumplimiento de sus fines específicos y se rigen por sus Estatutos propios. Los

Estatutos han de regular el ámbito territorial de la entidad, su objeto y

competencia, órganos de gobierno y recursos, plazo de duración y cuantos

otros extremos sean necesarios para su funcionamiento”.

En cuanto al contenido concreto de los Estatutos, se prevé un contenido mínimo

por la normativa estatal pues evidentemente no es una materia que pueda agotarla

jurídicamente so pena de vulnerar frontalmente la autonomía local que presiden estas

entidades asociativas. Así pues, el artículo 36 del Real Decreto Legislativo 781/1986,

establece que los Estatutos deberán contener al menos:

1. Los Municipios que comprenden.

2. El lugar en que radiquen sus órganos de Gobierno y

administración.

3. El número y forma de designación de los representantes de los

Ayuntamientos que han de integrar los órganos de Gobierno de la

mancomunidad.

4. Los fines de esta.

5. Los recursos económicos.

6. El plazo de vigencia.

7. El procedimiento para modificar los estatutos, y

8. Las causas de disolución.

Para finalizar dos breves referencias en cuanto al ámbito territorial no gustaría

realizar, por un lado que suponen una geografía variable por cuanto no existen

parámetros de cercanía ni delimitación territorial, esto es los municipios que integran

una mancomunidad no necesitan tener contigüidad territorial. salvo las delimitaciones

derivadas del ejercicio de la competencia autonómica en cuanto a ordenación de su

propio territorio, al establecerse en la Ley 7/1985, que podrán integrarse en la misma

mancomunidad municipios pertenecientes a distintas comunidades autónomas, siempre

que lo permitan las normativas de las comunidades autónomas afectadas. En este

23

mismo sentido se expresa el artículo 35 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18

de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales

vigentes en materia de Régimen Local:

“Para que los municipios se mancomunen no será indispensable que

pertenezcan a la misma provincia ni que exista entre ellos continuidad

territorial, si ésta no es requerida por la naturaleza de los fines de la

Mancomunidad”

Por otro lado, y retomando las consideraciones que sobre los Planes Zonales

hemos realizado en apartados anteriores matizar esta variabilidad geográfica por cuanto

en este caso concreto el ámbito territorial viene fijado de forma previa por la normativa

autonómica quedando por tanto en manos de la voluntad de los municipios la decisión

de constituir una mancomunidad o un consorcio y la de integrarse todos los municipios

afectados por el Plan Zonal en el momento de la constitución de la entidad o en otro

momento posterior.

IV.2. Los consorcios.

Como ya ha quedado suficientemente expuesto hasta el momento y por todos es

sabido, los consorcios no se encuentran enumerados en la Ley 7/1985, entre las

entidades que la misma considera como entidades locales. Ahora bien, ¿ello es motivo

suficiente para negarles tal carácter?. Entendemos que no como ya hemos avanzado y

nos corresponde en este apartado centrarnos en nuestras argumentaciones. Somos

conscientes de que incluso la mejor doctrina administrativa se encuentra dividida en

cuanto a la naturaleza de ente local de la figura consorcial, ello no obstante trataremos

de consolidar nuestra opinión sobre la misma.

Comenzaremos indicando, siquiera sea brevemente, los antecedentes

legislativos pues entendemos que el problema sobre la naturaleza de los consorcios

como entes locales surge precisamente a raíz de la aprobación de la ley 7/1985,

cuestión no debatida hasta ese momento.

En efecto, el consorcio entendido como una forma asociativa voluntaria óptima

para la cooperación interadministrativa aparece configurado en el Reglamento de

Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955, donde se regula por

primera vez esta figura en el Capitulo ll, del Título lll, dedicado a los Servicios de las

24

Corporaciones locales, y en concreto en los artículos 37 a 40 del mismo. A este respecto

hay que recordar que, según lo dispuesto en la Disposición final primera de la Ley

7/1985, debemos entender que el citado Reglamento de Servicios continua en vigor en

tanto no se oponga a la misma o a cualquier ley autonómica con competencias en la

materia. Así en el artículo 37 se establece que las Corporaciones Locales podrán

constituir Consorcios con Entidades Públicas de diferente orden para instalar o gestionar

servicios de interés local, teniendo estos consorcios carácter voluntario y estando

dotados de personalidad para el cumplimiento de sus fines. Las particularidades del

régimen jurídico se determinan, según el artículo 39 en sus Estatutos donde debía

regularse el régimen orgánico, funcional o financiero.

Así pues según estos preceptos las notas características de los consorcios eran las

siguientes:

Primero: El Consorcio se configura como una asociación voluntaria de entes

de Derecho público. Esta nota coincide con la nota de la mancomunidad actual y

que ya hemos tenido ocasión de exponer, salvada la diferencia del distinto nivel

de los posibles entes integrantes en el consorcio.

Segundo: El consorcio está dotado de personalidad jurídica propia lo que lo

dota de capacidad para ser titular de relaciones jurídicas, y al igual que las

mancomunidades, esta capacidad vendrá delimitada por su norma de creación,

esto es por lo regulado en sus estatutos, potestades o capacidades que en todo

caso estarán conectados de modo inescindible al fin para el que se constituyen.

Incluso las normas que se aprobaron con posterioridad (Real Decreto

3046/1977,) reguló como procedimiento de constitución de los consorcios el

mismo que estaba previsto para las mancomunidades.

Tercero: El fin del Consorcio es la prestación de un servicio de carácter

predominantemente local, cuya efectiva realización depende de la participación

de otras entidades públicas con competencias en determinados aspectos del

servicio y sin las cuales difícilmente podría una Corporación local llegar a

prestar eficazmente dicho servicio. Volvemos a observar similitudes con la

mancomunidades. Es más en el artículo 107 del Real Decreto 3046/1977, se

considera a los Consorcios como entes locales, consideración que como hemos

25

visto no se ha mantenido en la legislación de régimen local post constitucional y

que por tanto nos obliga a intentar averiguar cuál ha sido la causa o si la no

consideración expresa afecta o no a la verdadera naturaleza de la institución

jurídica analizada.

Así pues, se puede concluir que hasta la aprobación de la Ley 7/1985, los consorcios

en virtud de sus disposiciones reguladoras gozaban de la consideración de entidades

locales lo que les otorgaba un haz de potestades y competencias propias de estas

entidades para el ejercicio de sus funciones.

Sin embargo, como ya hemos indicado al hablar de las mancomunidades, la Ley

7/1985 no recoge en el artículo 3.2 entre las entidades que considera locales referencia

alguna a los consorcios. Es esta no alusión la que ha sido considerada por parte de la

doctrina como motivo suficiente para negar el carácter de entidad local a los consorcios

constituidos con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 7/1985, negativa que por

otra parte conlleva la negativa de dotarlos de cuantas potestades de las previstas en el

artículo 4 se reconocen tanto a las entidades locales básicas como a las entidades locales

en general según sus propias normas de creación.

No obstante, para llegar a esta conclusión no podemos analizar de forma separada

los artículos 3 y 4 del resto del cuerpo legal del que forman parte tal y como por otra

parte se desprende de los propios debates parlamentarios durante la tramitación de esta

ley, y en virtud de los cuales se observa cómo después de varias solicitudes de

enmiendas de este artículo 3 para incluir a los consorcios se afirmó que no suponía un

olvido pues estaban regulados en otro precepto (en tramitación parlamentaria el artículo

85) lo que en ningún caso suponía un demérito. Así pues para alcanzar a comprender

cuál es el motivo por el que el legislador no contempla en el artículo 3 a los consorcios

se hace necesario acudir a dos preceptos de la propia ley 7/1985: el artículo 57 y el

artículo 87.

El artículo 57, integrado en el capítulo II sobre las relaciones interadministrativas

establece que

“La cooperación económica, técnica y administrativa entre la

Administración local y las Administraciones del Estado y de las Comunidades

Autónomas, tanto en servicios locales como en asuntos de interés común, se

26

desarrollará con carácter voluntario, bajo las formas y en los términos previstos

en las Leyes, pudiendo tener lugar, en todo caso, mediante los consorcios o

convenios administrativos que suscriban”

Este precepto es lógica consecuencia de la nueva organización territorial y la

distribución competencia que ella conlleva como ya hemos expuesto anteriormente y

que no merece mayor detenimiento en estos momentos.

En cambio sí resulta más relevante la regulación de la figura consorcial que se

contiene en el artículo 87 y según el cual:

“Las entidades locales pueden constituir consorcios con otras

Administraciones públicas para fines de interés común o con entidades privadas

sin ánimo de lucro que persigan fines de interés público, concurrentes con los de

las Administraciones públicas”.

Por su parte el artículo 110 del Real Decreto legislativo 781/1986, desarrolla este

precepto estableciendo que:

“ Las Entidades pueden constituir consorcios con otras

Administraciones Públicas para fines de interés común o con entidades

privadas sin ánimo de lucro que persigan fines de interés público concurrentes

con los de las Administraciones Públicas.

2. Los Consorcios gozarán de personalidad jurídica propia.

3. Los Estatutos de los Consorcios determinarán los fines de los mismos, así

como las particularidades del régimen orgánico, funcional y financiero.

4. Sus órganos de decisión estarán integrados por representantes de todas las

Entidades consorciadas, en la proporción que se fije en los Estatutos

respectivos.

5. Para la gestión de los servicios de su competencia podrán utilizarse

cualquiera de las formas previstas en la legislación de Régimen Local.

De la ubicación de los artículos. 87 de la Ley 7/1985 y 110 de Texto Refundido,

no en el capitulo dedicado a los entes locales sino a los bienes y servicios se ha

pretendido también negar la consideración de ente local a los consorcios. No obstante,

27

consideramos que esta interpretación se debe a que se confunde la institución consorcial

como fórmula asociativa voluntaria con las posibles fórmulas de gestión de los bienes y

los servicios lo que sin duda alguna no son ideas coincidentes.

Una cuestión es que los municipios en aplicación de su autonomía local y en virtud

de los principios de cooperación con otras administraciones y, porque no decirlo,

incluso con la finalidad de repartir los costes que suponen la prestación de determinados

servicios los cuales en ocasiones peligraría su ejecución si tuviera que asumirlo un

municipio solo en virtud de su título competencial, opten por figuras asociativas las

cuales una vez constituidas son las responsables de la prestación del citado servicio y

otra muy diferente es cómo se va a llevar a cabo la gestión del mismo si de forma

directa o de forma indirecta.

Así pues, y por ir concluyendo, se puede afirmar que a partir de la ley 7/1985, y

como consecuencia por otra parte de los postulados constitucionales que garantizan no

sólo la intervención de la entidades públicas en la economía sino también y junto a ella,

derechos y libertades de privados tales como la libertad de asociación o la libertad de

empresa, o la participación de los privados en los asuntos públicos, la figura del

consorcio se abre a la posibilidad de incorporar en su seno a entidades privadas sin

ánimo de lucro que persigan fines de interés público, apertura que supone que el

legislador deje de enumerar de forma genérica a los consorcios en el artículo 3 como

entidades locales pues no en todos los casos en los que se constituya una entidad

consorcial podremos encontrarnos ante una entidad local, al menos si entre los entes que

la integran existe una entidad privada. Ahora bien, ello no es óbice para negar en

cualquier caso tal naturaleza, sino que deberá responderse a esta cuestión caso por caso.

También la jurisprudencia ha tenido ocasión de pronunciarse en reiteradas

ocasiones sobre la naturaleza de entidad local de los consorcios otorgando tal carácter

cuando el consorcio se ha constituido íntegramente por entidades públicas y se ha

constituido para la consecución de una determinada competencia local. En este sentido

ya se vino a reconocer el carácter local del Consorcio en las Sentencias del Tribunal

Supremo de 2 de Abril de 1979 , de 3 de noviembre de 1997 y 30 de abril de 1999,

entre otras aclarando la discrepancia que sobre su naturaleza nace de la no inclusión de

28

esta figura dentro de la enumeración que de los entes locales realiza el artículo 3.2 de la

LRBRL.

Así en la Sentencia del Tribunal Supremo de de 30 de abril de 1.999, ratificando

opiniones vertidas en sentencias anteriores respecto al mismo supuesto litigioso (STS

25-04-1992) que en afirma en primer lugar que el Consorcio objeto de la sentencia

(Consorcio de Asturias integrado por los concejos así como por la Comunidad

Autónoma para la prestación del servicio de extinción de incendios) debe ser

considerado ente local tanto por la competencia local que se asigna en los Estatutos del

Consorcio al ser una competencia reservada a los municipios como por el hecho de que

“ los Estatutos del Consorcio configuran al mismo como una entidad con

personalidad jurídica propia que se integra en la Administración Pública, ya que

se declara que forman parte de la Hacienda del Consorcio las contribuciones

especiales para la ejecución de obras para el establecimiento, ampliación o

mejora de los servicios de su competencia (artículo 19 c) y se establece que

contra los actos y acuerdos de los órganos y autoridades del Consorcio sujetos al

derecho administrativo los interesados podrán interponer recurso de reposición

conforme a los preceptos de la Ley de Procedimiento Administrativo

Formando parte el Consorcio de la Administración Pública no cabe sino

considerarlo integrado en la Administración Local, como una entidad local, ya

que se constituye al amparo de lo dispuesto en los artículos 57 y 87 de la Ley

7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local (artículo 1 de sus Estatutos).

Por otra parte, continua el Tribunal

“El hecho de que el Consorcio esté constituido no sólo por la casi

totalidad de los Concejos de Asturias, sino también por la Comunidad

Autónoma del Principado, no se opone a su consideración como Consorcio

local, ya que no consta que la Comunidad Autónoma forme parte del

Consorcio como consecuencia de competencias que le son propias como tal

Comunidad Autónoma”

Por ultimo, concluye el Tribunal “

29

La circunstancia de que los Consorcios no vengan incluidos como

entidades locales en el artículo 3 de la Ley 7/1985 no impide la caracterización

como ente local del Consorcio para el Servicio de Extinción de Incendios,

Salvamentos y Protección Civil del Principado de Asturias, ya que la

enumeración que verifica el apartado segundo de este precepto no tiene

carácter exclusivo. Es cierto que el artículo 107.2 del Texto Articulado Parcial

de la Ley 41/1975, de Bases del Estatuto del Régimen Local, aprobado por

Decreto 3046/1977, de 6 de octubre, atribuía a los Consorcios la condición de

entidades locales, y que esta norma no se reitera en el artículo 110.2 del Texto

Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local

(Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, pero ello se debe a que,

dada la amplitud de fines que pueden asumir los Consorcios, así como tomando

en cuenta que pueden constituirse con Entidades privadas sin ánimo de lucro,

posibilidad que no admitía el artículo 107 del Decreto 3046/1977, el Texto

Refundido de 1986 no ha querido caracterizar a todos los Consorcios que

puedan constituirse al amparo de su artículo 110 como entidades locales, pero

sin negarles tampoco tal consideración, permitiendo que en cada caso, según

las circunstancias concurrentes, pueda determinarse si el Consorcio constituido

es o no una entidad local”

En la sentencia de 3 de noviembre de 1997 el Tribunal Supremo estima que la

aproximación de la figura del consorcio a la categoría de entidad local no lleva

aparejada ope legis una equiparación total y absoluta de sus respectivos regímenes

jurídicos.

En la medida en que el consorcio se configura legalmente como una

entidad constituida para atender fines específicos y precisos, que se

caracterizan por ser competencia común de otras entidades, una de las cuales

ha de ser por fuerza una Administración Pública, la Ley no prefigura de forma

exhaustiva y rígida su organización de acuerdo con los tipos preestablecidos.

En efecto, la multiplicidad y diversidad de fines potenciales y de

partícipes en los consorcios y su correlativo grado de complejidad ha

determinado que la Ley haya flexibilizado su organización. De este modo, la Ley

30

remite a los estatutos de cada consorcio la posibilidad de adoptar normas

especiales que se adecuen a sus funciones específicas, de acuerdo con las

exigencias de su buen funcionamiento.

De ahí que el Tribunal Supremo considere que no es aplicable al caso

enjuiciado, de manera mecánica, toda la normativa reguladora de los funcionarios

locales., por el mero hecho de que la aptitud y capacidad requerida se hayan descrito en

la plantilla del consorcio por referencia a la categoría más alta de los Secretarios de

Administración Local.

Por su parte los Tribunales Superiores de Justicia también han asumido como

propias las argumentaciones del Tribunal Supremo y dotan del carácter de ente local a

aquellos consorcios compuestos íntegramente por entidades públicas en las que el

control de sus órganos de gobierno está en manos mayoritariamente de entidades locales

y cuya finalidad es la consecución de competencias atribuidas a las entidades locales

sometiéndoles en consecuencia a la legislación de régimen local

Así en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias

núm. 1400/2006, de 27 julio, cuya pretensión por parte del Consorcio recurrente era la

aplicación de la exención contenida en la Ley de Haciendas Locales en el Impuesto

sobre Actividades Económicas aplicable a las entidades Locales, el Tribunal expone

que:

“... dentro de las diferentes clases de consorcio que se pueden presentar,

podemos señalar aquellos constituidos exclusivamente por entidades públicas o

aquellos en los que se une una entidad privada junto con uno o más entes

públicos. De esta manera, los artículos 7 de la Ley 30/1992 del PAC y RJAP y

57 de la Ley 7/1985, se refieren a consorcios como formas de cooperación

interadministrativa compuestas exclusivamente por una agrupación de entes

públicos, en tanto que el articulo 87del último texto legal señalado, se refiere a

la posibilidad de que las entidades locales puedan constituir consorcios con

otras Administraciones Publicas o con otras entidades privadas sin ánimo de

lucro...”

“...Sostiene el Tribunal Supremo que el hecho de que el articulo 3 de la

Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las Bases del régimen Local no

31

contenga a los consorcios entre el listado que ofrece de entidades locales, no

impide que existan consorcios caracterizados como entes locales, ya que la

enumeración contenida en dicho precepto no ha de considerarse como un

numerus clausus”

Y en consecuencia concluye que:

“....hemos de insistir en que no nos encontramos ante una

personificación pública de Derecho privado u otro ente creado ex profeso como

cauce de huida del Derecho administrativo, sino ante un mecanismo de

cooperación interadministrativa. Como consecuencia de todo lo anterior,

ciertamente CADASA debe incardinarse, tanto desde el punto de vista de los

fines que persigue, como de la naturaleza jurídica de su tipología como persona

jurídico pública, dentro de los entes públicos a los que es de aplicación por la

exención recogida en el articulo 83.1 a) de la Ley 39/1988, Reguladora de las

Haciendas Locales

En la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana

núm. 1378/2006 de 3 julio, se analiza los consorcios y en concreto los requisitos legales

para su creación y constitución. Esta sentencia resulta interesante por cuanto pone de

manifiesto cómo la diferencia fundamental entre las mancomunidades y los consorcios

es la homogeneidad o heterogeneidad de sus miembros integrantes. En este sentido

afirma el Tribunal que:

“si la asociación voluntaria de dos o más municipios no de dos o más

entidades locales -por ejemplo: municipios y provincia, caso contemplado en

la Sentencia citada por la representación del Ayuntamiento de Xirivella- para

la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia

(como lo es la prestación del servicio obligatorio de suministro domiciliario de

agua potable)debe de adoptar la personalidad de Mancomunidad, como se

desprende del artículo 44 de la LBRL, (y normativa supletoria: TRLRL de

1986 y Reglamento aprobado por RD 1690/1986, de 11 de julio [RCL 1986,

2662]), no es legalmente válido, en consecuencia, dar forma de Consorcio a lo

que debiera ser una mancomunidad”.

32

También han analizado el carácter local del consorcio otras instancias y así

traemos a colación una Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central en

la que se afirma el carácter local de un consorcio constituido para ejercer la recogida,

tratamiento y aprovechamiento de residuos y de este modo aplicarle la bonificación

para las entidades locales del 99% regulada en las disposiciones entonces vigentes en el

Impuesto sobre Sociedades, resolución que por otra parte no era la primera sino que

viene a reiterar la doctrina administrativa mantenida en resoluciones anteriores como la

de 22 de mayo de 1996.

El TEAC afirma:

“Pese a que en el artículo 3 de la Ley 7/1985 de abril donde se definen las

entidades locales territoriales no se encuentran literalmente los consorcios, no es

menos cierto que en el presente caso dicho Consorcio esta integrado únicamente

por distintos Municipios y por la Comunidad Autónoma de Asturias, para ejercer

una actividad la de "recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos" que

por Ley les está reservada. Y que el artículo 5 de la Ley del Impuesto sobre

Sociedades concedió la exención plena al Estado y a las Comunidades

Autónomas, estableciendo para las Entidades locales una bonificación del 99 por

100, y tanto en uno como en otro caso ese tratamiento especial tributario

exención o bonificación se concede a todas las formas de gestión que pongan de

manifiesto que el resultado económico obtenido revierta única y exclusivamente a

la Administración. La intención de la Ley es exonerar, total o parcialmente, los

beneficios obtenidos por la Administración cuando es ella sola quien los obtiene,

estableciendo la norma como única condición para no poder disfrutar de la

bonificación el que no participe el capital privado por medio de empresas mixtas,

siendo ello lógico porque esa capital privado si gozase de algún beneficio

implicaría un tratamiento fiscal discriminatorio para las demás sociedades de

capital íntegramente privado. En consecuencia y en base a todo lo anterior debe

entenderse en base a una interpretación lógica y sistemática de las normas

aplicables que resulta aplicable al --------- la bonificación del 99 por 100 en la

cuota regulada en el artículo 25 a).1 de la Ley 61/1978, del Impuesto sobre

Sociedades y en el artículo 178 de su Reglamento, criterio mantenido por este

Tribunal Central en sus Resolución de fecha 22 de mayo de 1996 relativas al

33

mismo sujeto pasivo, por lo que procede estimar la pretensión de la recurrente.”

De todo lo expuesto hasta el momento podemos concluir que:

Primero: la regulación de los consorcios responde a la necesidad de adaptar a la realidad

social las instituciones contenidas en las normas y en este sentido la introducir la

posibilidad de integrarse en los consorcios entidades privadas junto a entidades públicas

impidió que el legislador en la Ley 7/1985 les dotara con carácter general de la

consideración de entidades locales como sí hace con las otras figuras asociativas

supramunicipales ya sean la expresión de una decisión del legislador autonómico

(comarcas y áreas metropolitanas) ya sean expresión de la voluntad de los entes

asociados ( mancomunidades).

Segundo: ello no obsta para que cumpliéndose determinados requisitos el consorcio

creado no tenga la consideración de ente local, en concreto ente local supramunicipal. Si

se cumplen los requisitos el consorcio deberá someterse a la legislación propia del

régimen local.

Tercero: Los requisitos que otorgan la consideración de ente local a los consorcios son:

- Sometimiento en sus Estatutos de creación a lo previsto en los artículos 57 y

87 de la Ley 7/1985 así como a lo dispuesto en el artículo 110 del Real

decreto Legislativo 781/1986.

- Estar integrado el consorcio exclusivamente por municipios y otras entidades

públicas superiores, ya sean mancomunidades, comunidades autónomas,

diputaciones u cualesquiera otras.

- Que los órganos de Gobierno estén en poder mayoritariamente de las

entidades locales. De este modo no será considerado un consorcio local sino

estatal o autonómico si la Administración predominante en los órganos de

Gobierno es la del Estado o la de la Comunidad Autónoma.

- Constituirse para ejercer una actividad que por ley se encuentre reservada a

las entidades locales, ser una actividad de competencia local.

Por otra parte, entendemos que al consorcio le debe resultar de aplicación lo

dispuesto en el artículo 4 de la Ley 7/1985 en cuanto a las potestades que como ente

local le corresponden en el mismo sentido que a las mancomunidades, siempre que no

34

exista legislación autonómica que regule, como desarrollo de las competencias que se

hayan asumido en los Estatutos, estas figuras en una legislación propia.

Lo que pretendemos decir con las aseveraciones anteriores es, por un lado que

ante la no regulación específica por la Ley 7/1985 de los consorcios como entes locales,

debemos dotarles de un mínimo de régimen jurídico mediante la integración analógica

de las normas. Y por otro, que dado la distribución competencial existente en materia de

régimen local, no se puede desconocer la regulación autonómica existente, si bien,

como ha afirmado en reiteradas sentencias el Tribunal Constitucional, en esta materia el

Estado tiene la competencia de la legislación básica y las Comunidades Autónomas la

competencia de legislación de desarrollo. Esto último quizá pone sobre el tapete la

necesidad de que el legislador con el fin de garantizar un mínimo de unidad en el

ordenamiento, que nunca uniformidad, debería proceder a la modificación de la

regulación actual de los consorcios con el fin de evitar situaciones como las que en los

momentos actuales contemplamos analizando la leyes autonómicas que sobre esta

materia se ha regulado y que no tienen una misma solución. En efecto, existen

Comunidades Autónomas en donde los consorcios no gozan de potestad tributaria, por

ejemplo, y en cambio en otras Comunidades Autónomas sí.

Recordemos, por todas, las manifestaciones que el propio Tribunal

Constitucional argumentó para precisamente dotar de constitucionalidad a la Ley 7/1985

como norma básica reguladora del régimen general en la STC 214/1989 donde se

afirma:

“...En efecto, debe recordarse que en la STC 32/1981, de 28 de julio, ya se

dijo que el núm. 18 del art. 149.1.º de la Constitución, a diferencia de los demás

apartados del mismo artículo, hace referencia «a una acción por así decir

reflexiva del Estado ..., esto es, a la que el mismo lleva a cabo en relación al

aparato administrativo que constituye su instrumento normal de actuación»,

añadiendo que «esta peculiaridad es importante, ya que entronca con el tema de

la garantía institucional», de lo cual deduciría que corresponde al Estado la

competencia para establecer las bases no sólo en relación a los aspectos

organizativos o institucionales, sino también en relación a las competencias de

los Entes locales constitucionalmente necesarios.

35

...«Como titulares de un derecho de autonomía constitucional garantizada,

las Comunidades locales no pueden ser dejadas en lo que toca a la definición de

sus competencias y la configuración de sus órganos de gobierno a la

interpretación que cada Comunidad Autónoma pueda hacer de ese derecho, tanto

más cuanto que el mismo no va acompañado, como en otros ordenamientos

sucede, de un derecho de carácter reaccional que, eventualmente, les abra una

vía ante la jurisdicción constitucional frente a las normas con rango de ley». Por

todo ello, el Tribunal Constitucional deja sentado que la «garantía constitucional

es de carácter general y configuradora de un modelo de Estado, y ello conduce,

como consecuencia obligada, a entender que corresponde al mismo la fijación de

principios o criterios básicos en materia de organización y competencia».

Pues bien, esta doctrina -reiterada en posteriores sentencias:

fundamentalmente SSTC 76/1983, de 5 de agosto y 27/1987, de 27 de febrero-,

según la cual debe ser el legislador estatal, con carácter general y para todo tipo

de materias, el que fije unos principios o bases relativos a los aspectos

institucionales (organizativos y funcionales) y a las competencias locales,

encontrando cobertura a esa encomienda estatal en el concepto mismo de «bases

del régimen jurídico de las Administraciones Públicas», por cuanto dicha

expresión engloba a las Administraciones Locales -SSTC 25/1983 ; 76/1983;

99/1987, es la que, con carácter general, inspira el sistema que articula la L. R.

B. R. L. El «régimen local»,

...En suma, las cuestiones planteadas en los presentes recursos de

inconstitucionalidad han de ser resueltas desde la atribución al Estado, por el art.

149.1, 18.ª de la Constitución, de la competencia para establecer las bases de las

Administraciones Públicas. Teniendo en cuenta que, en materia de régimen local,

viene modulado su concepto por la garantía constitucional de la autonomía local

....La Ley se ajusta así, en principio, a la propia doctrina constitucional,

según la cual, «la garantía constitucional (de la autonomía local) es de carácter

general y configuradora de un modelo de Estado», correspondiendo al Estado «la

fijación de principios o criterios básicos en materia de organización y

competencia» de las Entidades locales....

36

Por todo ello abogamos por utilizar la integración analógica, ex artículo 4 Código

civil, y así intentar dar una solución a la disyuntiva que se plantea sobre las potestades

de las que gozan los consorcios cuando pueden ser considerados entes locales, en tanto

se produce, en su caso, la tan ansiada reforma del régimen local a la que como ya hemos

comentado anteriormente ya hizo referencia el legislador en la Exposición de Motivos

de la Ley 57/2003

Como el propio criterio interpretativo exige para su aplicación creemos que existe

identidad de razón entre el supuesto objeto de análisis y el supuesto semejante regulado

por la norma.

En efecto, tanto la mancomunidad como el consorcio:

- surgen de la voluntad de los entes asociados.

- Son constituidos para la ejecución en común de obras y servicios

determinados de su competencia. ( fines de interés común en los consorcios).

- Se rigen por sus Estatutos de creación que tienen una estructura y notas

comunes.

- Tienen personalidad jurídica propia y diferenciada de sus miembros.

En definitiva, postulamos que en el supuesto de los consorcios que tienen el

carácter de entidades locales -, por estar exclusivamente formadas por entidades

públicas locales y tener como finalidad la actividad de una competencia local – gozan

de las mismas potestades que el resto de las entidades locales enumeradas en el artículo

4.1 de la Ley 7/1985, en la medida en que se recojan en sus Estatutos y si no existiera

disposición estatutaria específica, supletoriamente dispondrá de aquellas potestades que

resulten precisas para el cumplimiento de su finalidad, y de acuerdo con la legislación

aplicable a cada una de dichas potestades.

Una reflexión final, de no mediar criterios objetivos como los expuestos hasta el

momento para considerar a los consorcios constituidos con posterioridad a la Ley

7/1985 entes locales, se produce un agravio comparativo que analizando las situaciones

suponen un trato desigual ante situaciones iguales lo que vulnera la igualdad ante la ley;

nos referimos lógicamente a la existencia de consorcios que por el mero hecho de haber

sido constituidos de acuerdo con la legislación anterior a la Ley 7/1985 gozan del

37

carácter de entes locales y en consecuencia perciben tasas por la prestación de servicios,

con un ejemplo, un consorcio de bomberos que presta servicios en un ámbito provincial,

por tanto constituido entre la Diputación provincial y los municipios que deseen que el

servicio se preste por el consorcio constituido el 1 de abril de 1985, es considerado ente

local y por tanto establecer la tasa sin mayor problema mientras que si entendiéramos

que al no constar estos entes en el art 3 de la Ley 7/1985, el mismo consorcio pero

constituido en mayo de 1985 podría encontrar reparos a la configuración de la tasa.

Lógicamente, los principios que rigen nuestro ordenamiento jurídico no permiten avalar

sin más esta situación.

La Ley valenciana confirma todas estas aseveraciones al destacar como uno de los

aspectos clave del texto legal el fomento de las figuras asociativas municipales. En este

sentido, la ley afronta una regulación minuciosa de las mancomunidades de municipios

partiendo de los principios básicos regulados en la normativa estatal. La figura de las

mancomunidades no excluye otras formas de expresión del derecho de asociación de

las entidades locales, como son los consorcios con otras administraciones públicas o los

convenios interadministrativos, regulados igualmente en esta ley.

V. El fondo de cooperación municipal de la Comunidad

Valenciana.

El artículo 203 de la Ley de Régimen Local valenciana, en cumplimiento del

mandato establecido por el artículo 64.3 del Estatuto valenciano, está dedicado al

fondo de cooperación municipal, cuyo objeto es potenciar la autonomía local sobre

la base del principio de subsidiariedad. La norma valenciana designa como

beneficiarios del fondo a todos los municipios de la Comunidad Valenciana sin

establecer distinción alguna en cuanto a volumen de población.

A través del fondo de nueva creación se financiarán servicios, infraestructuras y

equipamientos básicos de los municipios de la Comunidad, estableciéndose sus

dotaciones en cada Ley de Presupuestos de la Generalitat.

No obstante lo anterior, la participación de los municipios en el fondo está sujeta a

una condición; el cumplimiento de la obligación de presentar la cuenta general

aprobada ante la Sindicatura de Cuentas, y a la presentación, en su caso, un plan de

38

estabilidad financiera. Asimismo, establece la ley, que reglamentariamente se

desarrollará la participación de los municipios en las dotaciones del Fondo de

cooperación municipal de la Comunidad Valenciana2. La cuantía de la participación

podrá incrementarse en función de la mejora de la financiación de la Comunidad

Valenciana respecto a la media nacional de financiación autonómica por habitante.

En definitiva la ley valenciana no resulta muy explícita respecto a la regulación de

este instrumento de financiación local puesto que de la lectura del artículo citado

anteriormente puede deducirse que no establece su cuantía económica ni lo

desarrolla3. Tampoco determina los proyectos financiados ni el plazo de duración de

los mismos.

Por lo que respecta a la existencia de otros fondos de cooperación de las distintas

Comunidades Autónomas hemos de señalar que en algunas Comunidades

Autónomas como Cataluña su regulación se remite también a su posterior desarrollo

reglamentario. Así el Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se

aprueba el Texto refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña

regula el fondo de cooperación en los artículos 197 y 198 y tiene por objeto tiene

que fomentar la constitución de comunidades y mancomunidades de municipios4.

No obstante en otras Comunidades como es el caso de Madrid la regulación legal se

encuentra en el Decreto 66/2003, de 22 de mayo, por el que se crea el Fondo

2 La habilitación de desarrollo reglamentario se establece a favor del Gobierno valenciano o Consell en

virtud de lo establecido en la disposición final cuarta de la Ley de Régimen Local de la Comunidad

Valenciana. 3 El fondo valenciano se constituirá el año 2010 con una cuantía inicial de unos 3.000 millones y además

los presupuestos de la Generalitat del 2011 contemplarán una línea presupuestaria para apoyar e impulsar

que los municipios pequeños que lo desee puedan compartir servicios y personal para ahorrar recursos.

Según los datos aportados por el actual Conseller de Solidaridad y Ciudadanía, Rafael Blasco, son más de

11.100 millones de euros los que ha destinado el Consell a los ayuntamientos desde el año 2004: “La

media anual que el Gobierno valenciano aporta a los ayuntamientos ha pasado de 1.798 millones de euros

anuales a los 2.178 millones”, y mantiene que estas cifras “ponen de manifiesto la sensibilidad del

Consell para con las necesidades de las administraciones locales”. 4 El artículo 198 dispone la distribución del fondo y especifica que el importe de las participaciones

consistentes en ingresos estatales, de la Generalidad y en subvenciones incondicionadas, tiene que

destinarse a integrar el Fondo de cooperación local de Cataluña.

Asimismo, continua diciendo el artículo, de acuerdo con lo que dispone el artículo 48.2 del Estatuto,

corresponde a la Generalidad, mediante la Ley anual de presupuestos, distribuir el Fondo, de acuerdo con

los criterios que legalmente se establezcan. En todo caso, los criterios de distribución tienen que tener en

cuenta las especificidades de la organización territorial de Cataluña y las modificaciones sobre el régimen

de las competencias locales que resultan de la legislación de régimen local y de las leyes sectoriales.

39

Regional de Cooperación Municipal de la Comunidad de Madrid5; gestionado por la

Consejería de Justicia y Administraciones Públicas, a través de la Dirección General

de Administración Local y tiene como objeto sufragar determinados gastos

corrientes de los Ayuntamientos necesarios para el funcionamiento y mantenimiento

de las infraestructuras, equipamientos y zonas verdes municipales, que hayan sido

ejecutados con cargo a programas regionales de inversiones y servicios de Madrid6.

Por último, y para no resultar no extendernos demasiado, en la Comunidad de

Andalucia mediante la aprobación de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía

Local de Andalucía se regula la participación de los entes locales en los ingresos

autonómicos pero aun no se ha constituido un fondo de cooperación municipal

propiamente dicho7. Podria deducirse la intención del legislador autonómico de

constituir un fondo de cooperación tras la lectura del artículo 24, apartado segundo

de la citada ley que se expresa en los siguientes términos: “Adicionalmente la

Comunidad Autónoma podrá establecer programas de colaboración financiera

específica para materias concretas. La determinación de las entidades beneficiarias

responderá a criterios objetivos y estará supeditada a su aceptación”.

Por nuestra parte pensamos que los fondos de cooperación autonómicos han de

regirse por los mismos criterios de distribución establecidos para el fondo estatal de

inversión local8. Los citados instrumentos deben estar basados en los principios

equidad, eficiencia, y corresponsabilidad fiscal; con el debido respeto a la

autonomía local para decidir el destino de los recursos transferidos9. Asimismo, han

5 Es preciso recordar en este punto que el antecedente del fondo de cooperación municipal ha sido el

fondo de solidaridad municipal que fue objeto de dos recursos de inconstitucionalidad y que finalmente la

Ley de 18 de Abril de 1985 suspendió la aplicación de la norma que lo instauró. 6 Vid articulos 3 a 5 del Decreto 66/2003, de 22 de mayo en cuanto a su naturaleza jurídica, composición

y beneficiarios. 7 El artículo 24 de la Ley 5/2010 establece que la aportación de la Comunidad Autónoma de Andalucía a

la financiación de las competencias locales propias y transferidas se realizará fundamentalmente a través

del mecanismo de participación en los tributos de la Comunidad Autónoma previsto en el artículo 192.1

del Estatuto de Autonomía para Andalucía. 8 Creado mediante el Real Decreto Ley 9/2008, de 28 de noviembre.

9 Hemos de añadir a este respecto que el Gobierno tiene previsto presentar a finales de 2010 un proyecto

de Ley de Financiación Local, como complemento necesario para el proyecto de Ley del Estatuto de

Gobierno Local, que ya se halla en preparación. Después de presentar el proyecto legislativo del Estatuto

de Autonomía Local, lo cual ocurrirá en el primer trimestre del año próximo, el Ejecutivo presentará un

proyecto de Ley de Financiación Local con lo que se culminará el proceso para la obtención de un nuevo

modelo de financiación local. Sin embargo, el primer paso será el Estatuto de Gobierno Local; dado que

40

de tener en cuenta las diferentes variables de necesidad del gasto (población,

superficie, capacidad fiscal) y las fuentes de ingresos propias de los municipios.

De esta forma observamos que el fondo estatal responde a unos objetivos claramente

predeterminados; la creación y el mantenimiento de puestos de trabajo como medida

paliativa de la actual crisis económica10

. Los proyectos financiados son los contratos

de obras definidos en el artículo 6 de la Ley de Contratos del Sector Público que

reúnan las características siguientes:

a) Los contratos deben tener por objeto obras de competencia municipal. En

particular se entienden incluidas las siguientes:

1) Las de adecuación, rehabilitación o mejora de entornos o espacios

públicos urbanos, así como de promoción industrial.

2) Los equipamientos e infraestructuras de servicios básicos en las redes

viarias, de saneamiento, alumbrado y telecomunicaciones.

3) Las de construcción, adecuación, rehabilitación o mejora de edificios

y equipamientos sociales, sanitarios, funerarios, educativos,

culturales y deportivos.

4) Las dirigidas a la protección del medio ambiente y la prevención de

la contaminación, las de gestión de residuos urbanos, así como las

orientadas a impulsar el ahorro y la eficiencia energética.

5) Las de supresión de barreras arquitectónicas

6) Las de conservación del patrimonio municipal y protección y

conservación del patrimonio histórico del municipio.

7) Las de construcción, adecuación, rehabilitación o mejora de la red de

abastecimiento de agua potable a domicilio y tratamiento de aguas

residuales.

el Gobierno de la Junta de Andalucía ha aprobado en la Cámara autonómica la Ley 5/2010, de 11 de junio

de Autonomía Local de Andalucía, ya citada, siendo la primera Comunidad autónoma en dar este paso. 10

Concretamente los objetivos del fondo estatal son: mantener y crear puestos de trabajo en el sector de la

construcción, que está experimentando un importante ajuste; favorecer la movilidad y el empleo de

pequeñas y medianas empresas centradas en actividades anexas a la construcción y mejorar las

infraestructuras municipales a disposición del conjunto de los ciudadanos. Su efecto total sobre el empleo

se ha estimado en 278.000 puestos de trabajo directos y hasta 400.000 indirectos.

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8) Las dirigidas a promover la movilidad sostenible urbana y las

encaminadas a mejorar la seguridad vial.

9) Las de prevención de incendios.

10) Las destinadas a la promoción del turismo.

b) Las obras objeto de los contratos deben ser de nueva planificación y de

ejecución inmediata11

.

Además el RD de creación del fondo estatal, al contrario que en el caso valenciano,

especifica su cuantía estableciendo que la financiación con cargo al fondo cubrirá el

importe real de ejecución de la obra, hasta el límite máximo derivado del presupuesto de

licitación incrementado con el importe del Impuesto sobre el Valor Añadido

repercutible o impuesto asimilable según la disposición adicional decimosexta de la Ley

de Contratos del Sector Público.

Con base a lo expuesto con anterioridad y debido a la absoluta falta de concreción de la

norma valenciana pensamos que el fondo de cooperación desarrollado en la misma no

puede entenderse en el momento actual como un instrumento que fomente el desarrollo

local. Está previsto que se apruebe el reglamento de desarrollo antes de que finalice el

presente año, esperemos que tenga en cuenta las numerosas e importantes lagunas que el

mismo adolece en el momento actual.

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pacto local valenciano: la segunda descentralización.

11

Según se desprende del articulo 3 del RD 9/2008, se entiende que son obras de nueva planificación

aquellas cuya ejecución no esté prevista en el presupuesto de la entidad para el año 2009.

Se consideran obras de ejecución inmediata aquéllas cuya licitación comience antes de que transcurra un

mes desde la publicación en la página web del Ministerio de Administraciones Públicas (www.map.es )de

la resolución de autorización para su financiación por el Fondo. En el caso de que la tramitación aplicable

sea la correspondiente a los contratos menores, la adjudicación debe producirse dentro de igual plazo.

42

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