TRANSPARENCIA EN LA GESTIÓN PÚBLICA DE LAS · PDF fileEspada, Juan Luis Centro...

TRANSPARENCIA EN LAGESTIÓN PÚBLICA DE LAS

GOBERNACIONESInformación y participación

en el proceso presupuestario

Juan Luis Espada Vedia

TRANSPARENCIA EN LAGESTIÓN PÚBLICA DE LAS GOBERNACIONES

Información y participación en el proceso presupuestario

TRANSPARENCIA EN LAGESTIÓN PÚBLICA DELAS GOBERNACIONES

Información y participaciónen el proceso presupuestario

Juan Luis Espada

Espada, Juan LuisCentro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario - CEDLA(Ed.)Transparencia en la gestión pública de las gobernaciones: Informacióny participación en el proceso presupuestario / Por Juan Luis Espada/ CEDLA

(Serie: Transparencia Fiscal)

La Paz: CEDLA, marzo de 2011, 52 páginas

DESCRIPTORES TEMÁTICOS:<PRESUPUESTO><PRESUPUESTO PREFECTURAL> <INGRESOS><GASTOS><INGRESOS FISCALES><PREFECTURAS><GASTO PUBLICO><IMPUESTO DIRECTO A LOS HIDROCARBUROS><IDH><IMPUESTO ESPECIAL A LOS HIDROCARBUROS> <IEHD> <REGALIAS><HIDROCARBUROS><POLITICA FISCAL><ESTADISTICAS FISCALES><LEY DE HIDROCARBUROS 3058><RENTA DE HIDROCARBUROS><REFORMA FISCAL>

DESCRIPTOR GEOGRÁFICO

<BOLIVIA>

2011, CEDLA

Producción editorial: CEDLACuidados de edición: Carmen RiveroDiseño, armado y fotografías de tapa: CEDLA

Impreso en BoliviaPrinted in Bolivia

Esta publicación ha sido elaborada gracias al apoyo de OXFAM Internacional e International Budget Partnership (IBP).

ÍNDICE

PRESENTACIÓN ....................................................................................................................................... 7

INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................................... 9

¿Por qué es importante trabajar la transparencia presupuestaria en las gobernaciones? ..... 10

METODOLOGÍA. ...................................................................................................................................... 13

RESULTADOS GENERALES DEL ÍNDICE DE TRANPARENCIA PRESUPUESTARIA .... 15

¿Cuál es la situación de las nueve gobernaciones en el ITG? .......................................................... 15

¿Cuál es la situación de cada gobernación? ........................................................................................ 15

¿Cuál es la situación del acceso a documentación oficial? ................................................................ 16

El caso del proyecto de presupuesto de las gobernaciones. ............................................................ 20

ANÁLISIS POR VARIABLE ..................................................................................................................... 23

Formulación .................................................................................................................................... 23

Aprobación ..................................................................................................................................... 26

Ejecución.......................................................................................................................................... 30

Fiscalización .................................................................................................................................... 36

CONCLUSIONES ...................................................................................................................................... 39

BIBLIOGRAFÍA ......................................................................................................................................... 41

ANEXOS ...................................................................................................................................................... 43

PRESENTACIÓN

ocas veces se tiene la oportunidad de iniciar un proceso de reforma estatal–de dimensiones tan significativas como el establecimiento de autonomías

subnacionales– con una línea base acerca de la situación del acceso a la informaciónen la gestión pública de las gobernaciones departamentales. En este sentido,la presentación de presente Índice de Transparencia de Gobernaciones (ITG),elaborado por el Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario(CEDLA), plantea el desafío de ir ajustando los procesos de transparencia yrendición de cuentas en el nivel de las gobernaciones, sobre la base de fortalecerla participación de la sociedad civil en el debate de la gestión pública en el niveldepartamental.

Diversos han sido los motivos que han coincidido para darnos a la tarea dedesarrollar el ITG. El primero responde a una capacidad desarrollada por elCEDLA durante esta última década, derivada de su experiencia de ser la instituciónde referencia en Bolivia en dos procesos internacionales de medición de latransparencia presupuestaria en los niveles de la administración central: por unlado, el Índice de Presupuesto Abierto (IPA), desarrollado por el InternacionalBudget Partnership (IBP), del que CEDLA participa desde el año 2001; y elÍndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria (ILTP), iniciativaconducida por FUNDAR de México y en la que nuestra participación se iniciaen el 2007. Por ello, decimos que se ha acumulado la experiencia necesaria –tantoa nivel de análisis como en la elaboración de metodologías– para trascender elnivel central y dar cuenta del acceso a la información en la gestión pública enlos niveles subnacionales.

El segundo motivo tiene que ver con el mencionado escenario histórico queenvuelve al país, de reforma institucional. Como se señaló, la reforma autonómicaha planteado un escenario en el que diversas competencias se han descentralizadoy se ha confiado a las autonomías –al menos en el discurso y en la exposiciónde motivos de la nueva normativa– la difícil tarea de encarar tareas de desarrolloy transformación del patrón productivo, altamente dependiente de la rentaproveniente de la explotación de recursos naturales. Respecto de este últimopunto, durante los últimos 6 años, en promedio, un 37% de los ingresos de lasgobernaciones proviene de la renta de hidrocarburos, cifra a la que podríasumarse otro importante monto de regalías mineras en aquellos departamentosen los que predomina o es importante esa actividad económica. Por tanto, elacceso a la información presupuestaria se hace aún más relevante para poderincidir en políticas que se planteen, mínimamente, el desafío de reducirpaulatinamente la dependencia de las regiones respecto de las actividadesextractivas.

Para lo anterior, la participación de las organizaciones sociales en el debatede las políticas públicas de cada región, es un factor imprescindible para encarartareas de desarrollo que superen el patrón primario exportador. No sólo lo

P

7

Transparencia en la gestión pública de las gobernaciones

8

anterior, sino para que los beneficios de los recursos y de las políticas seanequitativos e inclusivos. Justamente este punto es el tercer y quizás el másimportante motivo de publicar este primer ITG.

Agradecemos nuevamente en esta iniciativa –que da el puntapié inicial de unproceso que esperamos sea sostenido y amplio en materia de participación yapertura– a OXFAM Internacional y al IBP, por haber confiado en nosotros nosólo para llevar adelante el ITG, sino para contribuir a las organizaciones de lasociedad civil boliviana en cada una de las regiones incluidas en este informe,con el objetivo de que se introduzcan en el debate de la gestión pública.

La Paz, marzo de 2011.

Javier Gómez AguilarDirector ejecutivo

l Plan Nacional de Desarrollo (PND)“Bolivia Digna, Soberana, Productiva y

Democrática para Vivir Bien”1 plantea eldesmontaje del colonialismo y del neoliberalismo,a través de un Estado “promotor y protagonistadel desarrollo, distribuidor de riqueza yoportunidades, productor en unos casos de maneradirecta y entre otros como socio mayoritario eimpulsor de la convivencia entre la economíaprivada comunitaria y mixta” (Bolivia 2007).

Para tal fin, propone la combinación de cuatroestrategias: socio-comunitaria, económicaproductiva, de relacionamiento internacional ydel poder social. Esta última configura lo que seconoce como el pilar “Bolivia democrática”. Laconsolidación y la profundización de la democraciaen el país se daría, según esta perspectiva, a partirde acciones concretas en dos instancias: por unlado, la descentralización y, por otro, la gestiónpública y transparencia (Bolivia 2007).

Respecto del último ámbito, el balance realizadopor el Gobierno en el PND resalta la exclusiónde los sectores sociales en el manejo del Estado,como también la poca transparencia y controlsocial en el manejo de los recursos públicos. Pesea que Bolivia tiene un registro extenso de normasque supondrían atención relevante a estaspreocupaciones, se concluye que los resultadosalcanzados aún son insatisfactorios. Entre lasnormas sobre transparencia podemos mencionara: la Ley 1178, del 20 de julio del 1990, el DecretoSupremo (DS) 233182, del 3 de noviembre de1992, la Ley del Estatuto del Funcionario Público3

y el DS 28168, que está dirigido a garantizar elacceso a la información de la gestión pública.Asimismo, debemos recordar que Bolivia haratificado varios convenios internacionales, unode ellos es el de Naciones Unidas contra laCorrupción4.

A razón de lo anterior, el Gobierno ha situadoa la lucha contra la corrupción y por latransparencia en la gestión pública como una de

sus prioridades. Ello se ha traducido en la creacióndel Ministerio de Transparencia Institucional yLucha Contra la Corrupción5, la aprobación dela Política Nacional de Transparencia y LuchaContra la Corrupción6 y la aprobación de la Leyde Lucha Contra la Corrupción, EnriquecimientoIlícito e Investigación de Fortunas7. Asimismo, elGobierno tiene pensado aprobar nuevas leyespara mejorar la transparencia, éstas son: Ley deTransparencia y Acceso a la Información Pública,Ley de Participación y Control Social, Ley deGestión Pública y la Ley del Servidor Público(MAS 2010).

Los esfuerzos mencionados anteriormente,junto con aquellos que se promoverán en el futuropróximo, estarían orientados a que en el 2015 seconsolide “el control social y la participaciónciudadana en el diseño, seguimiento y evaluaciónde políticas de desarrollo regionales y nacionales;alcanzando un alto nivel de transparencia en lagestión pública y disminuyendo drásticamente lacorrupción” (MTILC 2009).

No obstante, pese a la existencia de un marconormativo extenso, que promueve la transparenciade la gestión pública, aún se evidencian dificultades,tanto en el acceso a información como en latransparencia de la gestión pública, ambosesenciales para impulsar la activa participaciónsocial en procesos de definición de política pública.

Se han realizado diferentes estudios –desdediferentes enfoques y ámbito de análisis– sobretransparencia en la gestión pública a nivelinternacional, de los que Bolivia ha formado parte.En esta dirección, los indicadores descritos en elCuadro 1, son una aproximación al estado desituación de la transparencia en la gestión públicaen Bolivia. La mayoría de estos indicadores calificaa nuestro país en una situación media hacia abajo,evidenciando que existen ámbitos y procesos dela gestión pública que aún requieren ser mejorados.Si bien los indicadores pueden ser debatidos porsu alcance y las etapas o procesos que son parte

INTRODUCCIÓN

9

E

de su medición, éstos no dejan de ser uninstrumento útil que contribuye a la identificaciónde ámbitos en la gestión pública que requierenatención.

Por ejemplo, la iniciativa del InternationalBudget Partnership (IBP) y del Centro de Análisise Investigación (FUNDAR) muestran accionesconcretas que el Órgano Ejecutivo podría asumirpara mejorar la transparencia en el procesopresupuestario; medidas tan sencillas como la dedifundir el proyecto de presupuesto de la nacióno la de elaborar un presupuesto ciudadano, entreotras. Iniciativas como la de Revenue Watch,alertan de la situación de la información sobre unsector que es estratégico para países como Bolivia,el de hidrocarburos.

Estas herramientas, además de identificar oproponer acciones concretas en la gestión públicapara mejorar la transparencia y participación social,fortalecen la acción política de la sociedad civilorganizada (Cuadro 1).

Producto de la experiencia institucional en elanálisis de dos de las iniciativas internacionalesdescritas anteriormente, el Centro de Estudiospara el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA)plantea el Índice de Transparencia deGobernaciones (ITG), una propuesta que buscaproporcionar a las organizaciones sociales, enparticular, y a la sociedad civil, en general,elementos que ilustren la situación del acceso ala información en la gestión pública a nivelsubnacional, en este caso de las nuevegobernaciones del país. Todo ello a partir de lavaloración del proceso presupuestario de estasinstancias públicas. Es importante enfatizar queel ITG no tiene el objetivo de medir la situaciónde corrupción en cada una de estas gobernaciones.

¿Por qué es importante mirar la gestiónpública de las gobernaciones?

i) Los indicadores nacionales configuran unescenario en el que el acceso a la informacióny la participación social tiene ciertas dificultades.Además de ello, la metodología que se usa enlos indicadores resumidos hacen especialénfasis a las acciones de la administracióncentral, dejando de lado la gestión pública eninstancias descentralizadas o autónomas. Enese marco, la presente iniciativa pretende

consolidar un instrumento dirigido a medirfundamentalmente la gestión pública de estasinstancias públicas, en este caso específico, delas gobernaciones.

ii) En julio del 2010, se aprobó la Ley Marco deAutonomías y Descentralización (LMAD),dando lugar a una reconfiguración del Estadoa partir de las autonomías. Esta norma defineque el “régimen de autonomías tiene comofin distribuir las funciones político-administrativas del Estado de maneraequilibrada y sostenible en el territorio para laefectiva participación de las ciudadanas yciudadanos en la toma de decisiones, laprofundización de la democracia y lasatisfacción de las necsidades colectivas y deldesarrollo socioeconómico integral del país”(LMAD 2010).La LMAD incorpora capítulos referidos a laimportancia y alcance de la participación social,sobre la transparencia de la gestión pública delos gobiernos autónomos y a la rendición decuentas. Estos lineamientos –que seguramenterequieren todavía ser regulados o apoyadospor otras normas– deben ser cumplidos portodos los gobiernos autónomos; para asegurarque ello suceda, será de utilidad el presenteíndice, pues permitirá evidenciar el nivel decumplimiento de los anteriores lineamientosrespecto de los procesos y/o productos de lagestión pública departamental.

iii) Finalmente, se trata de un nivel descentralizado–las gobernaciones– que se han beneficiadosignificativamente con recursos provenientesde la explotación de hidrocarburos, puesreciben recursos por el Impuesto Especial alos Hidrocarburos (IEHD), Regalías Petrolerasy el Impuesto Directo a los Hidrocarburos(IDH); existen gobernaciones que también sebenefician de regalías mineras.

Como se puede evidenciar en el Gráfico 1,según cifras sistematizadas de ejecución delpresupuesto de ingresos de las gobernaciones,durante las gestiones 2006 y 2007 la Renta deHidrocarburos alcanzó una participaciónligeramente mayor al 43% en el total de ingresosde las gobernaciones, es decir, casi la mitad desus ingresos totales. Para los años 2008 y 2009esa participación tiende a disminuir, pero


10

Cuadro 1Situación y descripción de indicadores dirigidos a valorar la

transparencia en la gestión pública en Bolivia

Índice deTransparenciaen las IndustriasExtractivas

ÍndiceLatinoamericano deTransparenciaPresupuestaria(ILTP)

Índice dePresupuestoAbierto (IPA)

Índice dePercepción dela Corrupción(IPC)

INDICADOR

56,3

42

13

2,7

BREVE DESCRIPCIÓN

El Índice de Revenue Watch evalúa la disponibilidad de información en siete áreas clavedel manejo de los recursos naturales: acceso a los recursos, generación de ingresos,marco institucional, compañías pertenecientes al Estado, fondos de recursos naturales,transferencias sub-nacionales y la implementación de la Iniciativa para la Transparenciade las Industrias Extractivas.Los puntajes de los países son construidos con un promedio de los indicadores detransparencia del Índice de Revenue Watch. Los países están posicionados de acuerdoa su puntaje promedio. Cada pregunta del cuestionario es calificada entre 0 a 100. Pareel caso de Bolivia, ese indicador lo sitúa en una situación media del ranking, que quieredecir que es un gobierno que provee a sus ciudadanos de información sobre el sectorextractivo, pero con algunos vacios en el acceso a información pública.(El dato corresponde al informe 2010).

El ILTP evalúa la transparencia en el proceso presupuestario a partir de la aplicación deuna encuesta que mide las percepciones de expertos, parlamentarios y actores clave dela sociedad civil sobre la transparencia presupuestaria. El cuestionario contiene, al menos,78 preguntas que se repiten en todos los países y se agrupan en tres categorías: i)calificaciones sobre la transparencia del presupuesto en diferentes niveles, como en temasespecíficos de formulación, aprobación, ejecución, fiscalización, participación ciudadanay acceso a la información; ii) calificaciones sobre la importancia de cada una de las etapasdel presupuesto y iii) preguntas específicas sobre la transparencia en el presupuesto. Lametodología contempla un marco formal práctico del proceso presupuestario, con todaslas normas y prácticas respecto del acceso a la información.La calificación muestra la percepción inicial respecto del nivel de transparencia del procesopresupuestario, en una escala donde 0 significa nada transparente y100 totalmentetransparente. Según ella, Bolivia ocupa el penúltimo lugar la región, luego de Venezuela.(El dato corresponde al informe 2009).

La Encuesta de Presupuesto Abierto del International Budget Partnership (IBP) evalúa ladisponibilidad de ocho documentos presupuestarios clave en cada país, así como laexhaustividad de los datos contenidos en dichos documentos. En el estudio también seanaliza en qué medida las Legislaturas y las Instituciones Superiores de Auditoría (ISA)realizan una vigilancia eficaz, así como las oportunidades para que el público participeen los procesos de toma de decisión en torno al presupuesto nacional.El cuestionario contiene un total de 123 preguntas. Las respuestas a las 92 preguntasque evalúan el acceso público a la información presupuestaria se promedian para conformarel Índice de Presupuesto Abierto. Cada pregunta es calificada en una escala de cero a100.La calificación de Bolivia en el Índice de Presupuesto Abierto muestra que el gobiernoproporciona al público poca información sobre el presupuesto del gobierno central y sobrelas actividades financieras a lo largo del año presupuestario.(El dato corresponde al informe 2010).

El IPC es un índice compuesto, basado en 13 encuestas distintas realizadas a expertosy empresas. La puntuación del IPC correspondiente a un país o territorio indica el gradode corrupción en el sector público, según la percepción de empresarios y analistas delpaís. La puntuación oscila en una escala de 0 (percepción de altos niveles de corrupción)a 10 (percepción de bajos niveles de corrupción).Bolivia ocupa el puesto 120 de 180 países.(El dato corresponde al informe 2009).

Fuente: Elaboración propia en base a datos del International Budget Partnership, FUNDAR-México, RevenueWatch y Transparency International.


11

representa 1/3 de los ingresos de lasgobernaciones. La caída en la participaciónresponde, esencialmente, a que en estos añosexiste una disminución de los saldos no ejecutadosen estos rubros, correspondientes a gestionesanteriores. Por tanto, en el 2006 y 2007, ademásde contar con los montos que anualmente setransfiere por concepto de la renta dehidrocarburos, se añadía los saldos que noejecutaban en la gestión anterior; debido a queestos saldos ya no son tan importantes, laparticipación de la renta de hidrocarburosdescendió al 30% de participación en el 2011(Gráfico 1).

Son gobiernos autónomos que sostienen susacciones, fundamentalmente, con recursos de larenta de hidrocarburos; en el caso de lasgobernaciones de Potosí y Oruro, habrá queadicionar las regalías mineras. Por tanto, si separte del hecho de que este dinero se origina enla explotación de un recurso no renovable, esimprescindible asegurar que el mismo se ejecute,respondiendo a la demanda de cambio en laestructura económica del país y de las condicionesmateriales de la población; ello implica,necesariamente, cambios estructurales en la

política pública, lo que requiere de la participaciónsocial en procesos de decisión sobre la gestiónpública; y, para ello, es preciso que la sociedadcivil esté informada acerca de la gestiónadministrativa y financiera en estas instancias.

En este contexto, el presente índice pondráen agenda del debate en las regiones del país, lasituación de la transparencia en la gestión públicade las gobernaciones y los desafíos que aún existenen este ámbito de la política pública, que, comose conoce, es fuertemente promovida por elGobierno.

Como se verá en el desarrollo posterior, losresultados del análisis plantean un escenariopreocupante; no obstante, éstos deben serconsiderados como una línea base sobre la quees posible hacer seguimiento a las medidascorrectivas que se decida tomar para mejorar lasituación respecto del acceso a la información.De esta manera, esta herramienta podrá contribuira fortalecer y mejorar la participación social,fundamentalmente, en el debate público paraincidir en los procesos de definición de la gestiónpública, lo que conduciría, en términos del PND,a un fortalecimiento de la democracia.


12

Fuente: Elaboración CEDLA en base a información de la Dirección de ContaduríaNota: Los datos de la gestión 2011 son elaborados en base a Ley Financial.

50,0

45,0

40,0

35,0

30,0

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,02005 20082007 20092006 PGE 2011

Gráfico 1Peso de la renta de hidrocarburos en el presupuestode ingresos de las gobernaciones (En porcentajes)

36,9

43,3 43,2

37,3

32,230,0

l ITG se basa fundamentalmente en lametodología que utiliza el Índice de

Presupuesto Abierto (IPA), desarrollado por elInternacional Budget Partnership. El ITG fuepreparado en la gestión 2011 y aplicado ensolamente seis de las nueve gobernaciones delpaís (Tarija, Cochabamba, Chuquisaca, La Paz,Santa Cruz y Oruro); lamentablemente no sepudo levantar información en los casos de Potosí,Beni y Pando por razones técnicas.

El ITG se aplica a través de un cuestionarioque se estructura con preguntas de selecciónmúltiple y dos tablas que informan sobre ladisponibilidad de documentación, que sonconsideradas clave para el proceso presupuestarioen las gobernaciones. El cuestionario agrupa laspreguntas en tres secciones: i) la primera estácompuesta por dos tablas que indican ladisponibilidad de documentación clave en elproceso presupuestario (el Proyecto dePresupuesto, Resumen Ejecutivo, Programa deOperaciones Anuales, Presupuesto Aprobado,Presupuesto ciudadano, Informes entregadosdurante el año, Análisis de Medio Año, Informede Fin de Año, Informe de Auditoría Interna); ii)la segunda sección refiere específicamente a ladisponibilidad del Proyecto de Presupuesto delas gobernaciones, este documento debe ponersea disposición del público mientras aún es objetode deliberaciones en la Asamblea Departamental,antes de su aprobación; y iii) la tercera sección,que cuenta con un total de 50 preguntas que sonagrupadas en las siguientes etapas del procesopresupuestario: formulación, aprobación, ejecucióny fiscalización.

Las preguntas no tienen el propósito de evaluarla credibilidad de la información que haya sidosuministrada por las gobernaciones. Por ejemplo,

en el caso de los gastos o de la renta dehidrocarburos, no se evalúa si esa informaciónpudo haber sido desviada u omitida del registrode las cuentas de la Gobernación.

El responsable del llenado de la boleta debetomar en cuenta los siguientes puntos:

• La boleta está diseñada para ser respondidapor una persona, conocedora sobre el temapresupuestario en las prefecturas. Se haidentificado en cada región una personaconocedora de temas vinculados a la gestiónpública de las gobernaciones.

• Las preguntas se respondieron en base ainvestigación empírica; los/as investigadores/asen cada caso han fundamentado sus respuestascon evidencia documental, o en su caso, conentrevistas realizadas a representante deorganizaciones sociales en cada región ytambién con funcionarios, tanto del ÓrganoEjecutivo de la Gobernación como de laAsamblea Departamental. En cada caso, varíael número de entrevistas como también lacalidad de información que fue proporcionadaen cada una de ellas.

• El cuestionario busca valorar la disponibilidadpública de la información presupuestaria delas gobernaciones y otras prácticas de rendiciónde cuentas sobre el presupuesto. En ese sentido,el investigador responsable del llenado delcuest ionar io consideró únicamentedocumentación pública de la Gobernación, esdecir, aquella documentación que la prefecturadio a conocer a la opinión pública8 (web,difusión de impresión, mediante solicitudformal a la prefectura-cartas, etc).Información a la que se acceda mediante

canales informales no se ha considerado como

METODOLOGÍA


13

E

documentación pública. Ello es muy comúncuando se quiere acceder al proyecto depresupuesto de la Gobernación para el ejerciciofiscal siguiente; generalmente este documento esaccedido por comunicadores que posteriormentedivulgan la información; no obstante, se resaltaque estas personas no accedieron al documentopor vía formal u oficial de la Gobernación, sinoa través de contactos informales –documentos“filtrados”– con alguna instancia de laGobernación.

Sobre el Índice de Transparencia de lasGobernaciones (ITG).Al igual que en la metodología del Internacional

Budget Partnership, en el ITG se asigna a cadaGobernación una calificación basada en elpromedio de las respuestas a todas las preguntasdel cuestionario; la calificación refleja unavaloración del nivel de transparencia en la gestiónpública de la Gobernación (Recuadro 1).

l Índice de Transparencia de las Gobernaciones (ITG) califica a las gobernaciones de 0 a100, basado en un subconjunto de 77 preguntas del cuestionrio. Estas preguntas se centran

en la disponibilidad pública de los nueve documentos presupuestarios clave (con un par-ticularénfasis en la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo), en la información que contienen, los espaciosde participación social y otras características del proceso presupuestario.

Un puntaje de 81 a 100 indica que la Gobernación registra un nivel de transparencia muybuena. Un puntaje de 61 a 80 indica un nivel de transparencia adecuado, de 41 a 60 indicaun nivel de transparencia regular, es decir, que se cuenta con alguna información, de 21 a 40indica un nivel de transparencia reducida, y de 0 a 20 indica que el nivel de transparenciaes casi nulo.

Por su importancia, se ha establecido como convención que los documentos referidos alProyecto de Presupuesto y al Presupuesto ciudadano, tendrán un peso significativo en ladeterminación del ITG. En el caso del proyecto de presupuesto, tiene un peso en el ITG de un32%1; en el caso del Presupuesto ciudadano su peso es de 6%. Es decir la ausencia de estosdocumentos quita a las gobernaciones 38 puntos.

La mayoría de las preguntas requieren que el investigador elija entre cinco respuestas. Lasrespuestas “a” o “b” describen una condición que representa una buena práctica en cuanto altema en cuestión. La cuarta opción “d” expresa la cali ficación más baja “0”.

Para propósitos de agregar las respuestas, a la respuesta “a” se le otorgó la calificación numéricade 100, para la “b” de 67, para la “c” de 33 y 0 para la “d”. La respuesta “e” hace que la preguntano se cuente como parte de la categoría agregada.

Algunas preguntas tienen tres respuestas posibles: “a,” “b,” y “c” (no aplica). Para estas preguntas,se asigna una calificación de 100 para la “a” y 0 para la respuesta “b.” La respuesta “c” hace quela pregunta no se incluya en la categoría agregada.

Otras preguntas tienen cuatro respuestas posibles: “a,” “b,” “c,” y “d” (no aplica). Para estaspreguntas, se asigna al inciso “a” una calificación de 100. A la respuesta “b”, de 50, para la respuesta“c” la calificación es “0” y la respuesta “d” hace que la pregunta no se incluya en la categoríaagregada.

NOTA1. El caso del Índice de Presupuesto Abierto (IPA) del Internacional Budget Partnership (IBP), de las 91

preguntas que utilizan para calcular su índice, 58 están referidas a la Propuesta de Presupuesto, por loque más del 50% del IPA está determinada por la disponibilidad y características de este documento.

Recuadro 1¿QUÉ MIDE EL ITG?


14

E

¿Cuál es la situación de las nuevegobernaciones en el ITG?Los resultados expresan, sin duda, una situación

preocupante respecto al grado de transparenciaen la gestión pública de las gobernaciones. ElITG de las seis gobernaciones está por debajo delos 40 puntos, dato que expresaría un nivel detransparencia reducida. Es decir, que en términosde acceso a información, calidad y oportunidadde la información y participación social en elproceso presupuestario, las gobernaciones aúntienen deficiencias que exigen reformas y políticas;al mismo tiempo, expresan los límites en laaplicación de la norma vigente (Grafico 2).

¿Cuál es la situación de cadaGobernación?

1) La Gobernación de Tarija muestra el ITG másalto de las seis gobernaciones evaluadas

(Próxima a los 30 puntos), puntuación quesignificaría que el nivel de transparencia en elproceso presupuestario es reducida, siconsideramos la escala que se ha fijado dentrodel índice (Recuadro 1); a esta Gobernaciónle faltaría solamente 12 puntos para alcanzarun nivel de transparencia regular. Si se considerala calificación que ha obtenido en cada etapadel proceso presupuestario, se notará que lascalificaciones más bajas las obtuvo en laformulación y la aprobación (26 y 29respectivamente), en tanto que la calificaciónmás alta están en la ejecución y la fiscalización(58 y 45 respectivamente).Ello quiere decir, que en las etapas de ejecucióny fiscalización hay un grado de transparenciaregular, que permite acceder a ciertainformación, pero que aún ésta tiene limitantesen cuanto a la forma de difusión, su contenidoy oportunidad. En tanto que las etapas de

RESULTADOS GENERALES DELÍNDICE DE TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA

DE LAS GOBERNACIONES 2011

Gráfico 2Índice de transparencia Presupuestaria

en las gobernaciones

Tarija Cochabamba Santa Cruz Chuquisaca Oruro La Paz

Índice de transparencia

28

22 21 20

14

11

Fuente: Elaboración CEDLA


15

formulación y aprobación, claramentemuestran restricciones, por ello el nivel detransparencia es mínimo. Más adelante serevisarán algunas características de cada unade estas etapas.

2) Le sigue la Gobernación de Cochabamba, con22 puntos. En el caso de esta Gobernación,la calificación más baja se registró en la etapade aprobación (20 puntos) y la puntuaciónmás alta fue en la etapa de ejecución, con unregistro de 44 puntos.

3) Posteriormente siguen las Gobernaciones deSanta Cruz y Chuquisaca, con una puntuaciónde 21 y 20 puntos, respectivamente. En amboscasos, la puntuación más baja fue en la etapade aprobación, con 9,2 y 12,9 puntos,respectivamente. En tanto que la puntuaciónmás alta se observó en la etapa de ejecución(42 puntos) en la Gobernación de Chuquisaca,mientras que para Santa Cruz el puntaje másalto fue en la etapa de formulación (52 puntos).

4) En e l extremo opuesto, están lasGobernaciones de Oruro y La Paz, con unpuntaje muy bajo, que es de 14 y 11 puntos,respectivamente, datos que expresarían que elnivel de transparencia es casi nulo. En el casode Oruro, la calificación más baja fue registradaen la etapa de fiscalización (0 puntos), en tantoque la Gobernación de La Paz tuvo su datomás bajo en la etapa de aprobación (5,5puntos); para este último departamento lacalificación más alta fue en la etapa defiscalización (44 puntos), en tanto que laGobernación de Oruro mostró una situaciónmejor en la etapa de ejecución (33 puntos).

5) La información anterior muestra que: i) cuatrode las seis gobernaciones registran lapuntuación más baja en la etapa de aprobación(Cochabamba, Chuquisaca, Santa Cruz y LaPaz), constituyéndose en un momento delproceso presupuestario que requiere atencióndel ejecutivo y la asamblea departamental; ii)cuatro de las gobernaciones registraron supuntuación más alta en la etapa de ejecución(Oruro, Cochabamba, Chuquisaca y Tarija).

Con estos datos, que están resumidos en elAnexo 1, queda claro que la situación detransparencia en las gobernaciones exhibeimportantes deficiencias, pese a que, en los últimos

años, el Estado fue emitiendo nuevas normasdirigidas a mejorar el acceso a información de lagestión pública y al fortalecimiento de laparticipación ciudadana. El problema, como suelesuceder con las normas, radica en que éstas nose hacen efectivas ni existen mecanismos parahacerlas cumplir efectivamente; por tanto, en lapráctica los lineamientos de transparencia no sonincorporados en la gestión pública. En ese marco,la intención del Estado de crear unidades detransparencia en instituciones públicas configuraun escenario favorable; claro está que gran partedel éxito de estas unidades parte del grado deindependencia total de las mismas respecto a lasinstancias públicas.

Finalmente, se debe indicar que una de lasrazones que fue comentada en el levantamientodel ITG ?y que tendría distintos efectos en lagestión pública de las gobernaciones? tiene quever con el contexto político. Gobernaciones comola de Tarija, que registró en el mes de diciembrede 2010 la salida de su gobernador electo, o casosen los que la Asamblea Departamental estáestructurada fundamentalmente por el oficialismoque ha dificultado la coordinación entre laAsamblea y el Ejecutivo de la Gobernación. Todosestos son aspectos que han influenciado en lagestión de información.

¿Cuál es la situación del acceso adocumentación oficial?En el mundo existe una infinidad de iniciativas

y experiencias de trabajo sobre transparenciapresupuestaria (Shapiro 2002), todas ellas hanaportado con lineamientos de trabajo que hoyson de mucha utilidad en países como Bolivia.Uno de estos aportes está referido a laidentificación de documentos clave dentro delproceso presupuestario, los que han sido útilespara valorar el nivel de transparencia en esteámbito.

Las denominadas mejores prácticas permitenidentificar los principales tipos de reportepresupuestario que los gobiernos deben elaborar,pero fundamentalmente, reportes que deben estardisponibles al público. Por ejemplo la Organizaciónpara la Cooperación y el Desarrollo Económico(OCDE), en su documento Mejores PrácticasPresupuestarias, identifica siete documentos: elpresupuesto, el reporte preliminar, reporte


16

mensual, reporte de medio año, reporte de cuentapública, reporte previo a las elecciones y el reportede largo plazo. De igual manera, el FondoMonetario Internacional (FMI), identifica algunosdocumentos presupuestarios, entre éstos mencionala elaboración de una guía clara y sencilla delpresupuesto (Presupuesto ciudadano). Asimismo,las iniciativas internacionales como la delInternacional Budget Partnership (IBP) tambiénidentificó ocho documentos presupuestarios clave,los mismos que están relacionados al ciclopresupuestario.

En el nivel nacional, a partir de algunas normases posible identificar ciertos documentos quedeben ser elaborados para el seguimiento ymonitoreo de la política pública, en sus distintasinstancias y puestos a disposición de la sociedaden general. Por un lado, está la LMAD que, en suartículo 140, indica que “Sin necesidad derequerimiento expreso, cada gobierno au¬tónomodebe publicar de manera regular y crear canalesde permanente exposición ante la ciudadanía desus planes, programas y proyectos, lascontrataciones y reportes de ejecuciónconcer¬nientes a éstos, los informes físicos yfinancieros, resultados, evaluaciones, balances, asícomo toda información relacionada a la gestiónpública a su cargo” (LMAD 2010).

Si se remiten a normas que promulgan lasasambleas departamentales, se puede mencionarla Ley Departamental de la Gobernación de Tarija005/20109, que en su Artículo 2 sostiene que elgobernador deberá informar trimestralmente a laAsamblea Departamental, sobre el destino yresultados de los recursos utilizados, en la ejecuciónde los programas y proyectos concordantes conel Plan Operativo Anual (POA), aprobado parala gestión 2011 y sobre los recursos percibidospor concepto de ingresos por hidrocarburos,sobre las modificaciones presupuestarias, entreotras cosas.

Finalmente, se puede mencionar que el DS28168, en su Artículo 10, indica que las entidadescomprendidas en su ámbito de aplicación deberánpublicar y actualizar, a través de sus respectivaspáginas electrónicas, la siguiente informaciónmínima: i) presupuesto aprobado por el TesoroGeneral de la Nación (TGN); ii) la nómina deservidores públicos y consultores permanentes yeventuales, pagados por el TGN o por otras

fuentes de financiamiento; iii) datos principalesde los contratos de bienes, obras y servicios; iv)convenios celebrados por la institución; v)Programas Operativos Anuales (POA), reportesanuales de ejecución presupuestaria, planes anualesde Contratación de Bienes y Servicios y reportesactualizados de su ejecución.

Lo descrito anteriormente muestra que lasGobernaciones tiene la obligación de elaboraruna variedad de documentos referidos a la gestiónpública de la Gobernación y facilitar el acceso alos mismos. Dicha política de comunicación nosolamente se debe limitar al intercambio deinformación entre la Gobernación y el Ministeriode Economía y Finanzas Públicas (MEFP), sinodebe beneficiar también a la sociedad civil.

A razón de lo anterior, el ITG ha identificadoun total de nueve documentos que son importantespara un conocimiento más adecuado de la gestiónpresupuestaria de la Gobernación, pero tambiénpara realizar una lectura de la política pública quees promovida por cada una de las gobernaciones.Este lista no debe comprenderse, necesariamente,como un piso mínimo en cuanto a los reportesque deben estar disponibles.

Los documentos son: El proyecto depresupuesto, Resumen Ejecutivo, Programa deOperaciones Anuales, Presupuesto Aprobado,Presupuesto Ciudadano, informes entregadosdurante el año, Análisis de medio año, Análisis oinforme de fin de año e Informe de AuditoríaInterna (Anexo 2).

Según la información sistematizada, se puedennotar los siguientes aspectos (Gráfico 3):

• En ninguna de las seis gobernaciones se elaborael presupuesto ciudadano y mucho menos elinforme de medio añoEl primero de ellos se constituye en un desafíopara las gobernaciones; esto sucede tambiéna nivel nacional, El presupuesto ciudadano esuna versión simplificada del presupuesto dela Gobernación, presentado en un formatoaccesible para la población, y con una redacciónsencilla. Este documento debería contenercomo mínimo: i) una reseña del presupuesto;ii) un resumen claro de los objetivos de laspolíticas que implementará el Ejecutivodepartamental en el ejercicio f iscal


17

correspondiente; iii) una lista de los programasclave, previstos para el ejercicio fiscal y losresultados que se espera obtener; iv) una listade los principales proyectos, los resultadosque se esperan y sus fuentes de financiamiento;v) una explicación narrativa de las principalesdiferencias del presupuesto del año anterior ydel presupuesto previsto para la presentegestión; vi) la política de financiamiento,prevista para la presente gestión, identificandolos supuestos para tal previsión; vii) explicacióny descripción de la transferencia de fondos dela Gobernación a otras instanc iasdescentralizadas o dependencias de la mismaGobernación10.El análisis de medio año, conocido tambiéncomo informe de medio año, es un reportesobre la ejecución presupuestaria al primersemestre del ejercicio fiscal. Este documentocontiene una actualización exhaustiva del

ejercicio presupuestario, incluyendo unarevisión de los supuestos económicos en quese basa el presupuesto, así como un pronósticoactualizado de los resultados para el año encurso, lo que posibilitaria un ajuste enindicadores en el presupuesto de ingresos yde gastos.Este tipo de documento permite informarsobre los cambios o ajustes que se estánrealizando debido al comportamientomacroeconómico del país. En el caso boliviano,resaltaría en gran medida el comportamientodel precio del petróleo, pues éste determinalos niveles de recaudación de la renta dehidrocarburos. Cambios en estos rubrosafectan, sin duda, a los distintos niveles degobierno, como es el caso de las gobernaciones,debido al peso que tienen los ingresos porconcepto de renta de hidrocarburos (Grafico1).

Informe de Auditoria Interna

Informe de fin de año

Análisis de medio año

Informes entregados durante el año

Presupuesto ciudadano

Presupuesto aprobado

Programa de operaciones anuales

Resumen ejecutivo

Proyecto de presupuesto

Documento producido y difundido al público Documento producido, pero no difundido

Se producen pero disponibles a solicitud No se elabora

1 1 4

6

3

1 5

1 5

1 2 3

6

3

6

6

Gráfico 3Disponibilidad de documentos oficiales clave



18

• En el caso de las seis gobernaciones, se elaborael proyecto de presupuesto, pero éste no esdifundido al público. Este punto será tratadoen adelante con un poco más de detalle.

• Tanto el presupuesto aprobado como elprograma de operaciones anuales, sonelaborados por todas las gobernaciones; noobstante, en cinco de estas gobernaciones nose puede afirmar que son difundidosampliamente Por un lado, se realizó la solicitudde esta documentación pero estos aun nofueron proporcionados, a excepción de laGobernación de Tarija, que ha proporcionadoestos dos documentos. Como notaremos másadelante, esta Gobernación es la que más haproporcionado documentación, actitud positivaque corresponde a la Secretaria de Planificacióne Inversión de la Gobernación, que entregóinformes sin caer en la burocracia o protocolo.Se realizó la revisión de los sitios web11 de lasgobernaciones y, si bien existen links en algunosde estos sitios que mencionan estosdocumentos, al momento de ingresar a losmismos no se pudo localizar el programa deoperaciones anuales o el presupuesto aprobado.Debido a lo anterior, es que para las cincogobernaciones (Cochabamba, Chuquisaca, LaPaz, Oruro y Santa Cruz), esta documentaciónes calificada como se produce pero estándisponibles a solicitud.Del ejercicio de revisiòn de las páginas web,se pudo notar que la Gobernación de SantaCruz es la que más documentación difunde através de su sitio web12. Se ha podido encontrarinformación sobre el presupuesto aprobadode la gestión 2010; asimismo, se identificó suPlan Departamental de Desarrollo Económicoy Social, el Plan Estratégico Institucional (2008-2012), el Plan Productivo Departamental,como también un resumen ejecutivo del POA,documento que, si bien es útil, no puede suplirla versión completa de este documento.Otro aspecto que llama la atención –y que setrata de una medida que proporcionainformación sobre la gestión legislativa de laGobernación– es la disponibilidad de Leyes yDecretos aprobados por la AsambleaDepartamental desde la gestión 2008. Ladifusión de estas normas se ha realizadomediante una publicación impresa, denominada

Gaceta Oficial del Departamento Autónomode Santa Cruz; esas normas también sondifundidas en su sitio web.A razón de lo anterior, se pudo evidenciar quelos sitios web no están siendo bienaprovechados para difundir información. Enel caso de gobernaciones como la deChuquisaca, Tarija, Oruro y La Paz, lainformación es muy escasa, mientras que elsitio web de Cochabamba, al momento deelaborar el informe, estaba inhabilitado.Existe seguridad que este medio es la formamás sencilla y de muy bajo costo para difundirinformación pública. No se debe olvidar queel DS 2816813 establece que las entidadespúblicas deben publicar en sus sitios web,información actualizada sobre presupuestosaprobados por el Tesoro General de la Nación,la nómina de servidores públicos y consultorespermanentes y eventuales, datos principalesde los contratos de bienes, obras y serviciosy convenios celebrados por la institución, losprogramas operativos anuales, reportes anualesde ejecución presupuestaria y los planes anualesde contratación de bienes y servicios. Noobstante,esta norma no se está cumpliendo.

• En el caso de los informes entregados duranteel año (anexo 2). En tres gobernaciones seaccedió a dicho documento, en dos de ellasmediante la nota dirigida a la gobernación(Tarija y Cochabamba), y la última, mediantela página web de la gobernación (Santa Cruz).Las otras gobernaciones aun no hanproporcionado dicha documentación(Chuquisaca, Oruro y La Paz).

• Finalmente, se puede notar que, si bien estosdocumentos son elaborados dentro de lasgobernaciones, muchos de ellos no sonpublicados y difundidos ampliamente, sinoque estarían disponibles a solicitud formal, esdecir mediante solicitud escrita, con laposibilidad de acceder a una copia deldocumento sol icitado. Si bien esteprocedimiento es válido, el DS 28168, en suArtículo 11, referido al acceso directo deinformación (lo que se denomina transparenciaactiva), indica que “los peticionantes,debidamente identificados, solicitarán lainformación de manera verbal o escrita a launidad de información establecida al efecto”.


19

Sin embargo, en varias de las gobernacionesno se ha logrado acceder a un ejemplar impresode algunos de estos documentos; dichassolicitudes aún se encuentran en instancias dela Gobernación. Si a ello sumamos que eldecreto anterior, en su Artículo 11 indica que“El servidor público responsable llevará unregistro de todas las solicitudes presentadas.La información será puesta a disposición delsolicitante en un plazo máximo de quince (15)días hábiles, salvo caso de negativa justificadaen las causales establecidas en el presenteDecreto Supremo”, se ve que los plazos fueronsobrepasados y que, debido a ello, podríaasumirse que estos documentos no estándisponibles al público.En el caso de la Gobernación de Potosí –quelamentablemente no es parte del informe porrazones técnicas– la documentación solicitadaaún no fue proporcionada. La AsambleaDepartamental, a partir de un informe delasesor jurídico, textualmente indica sobre lasolicitud realizada por nuestra institución que:“1 . No acred i t a su personer í a yrepresentatibilidad del peticionario directorejecutivo del CEDLA; 2. No procede lasolicitud realizada por el Director Ejecutivodel CEDLA por tratarse de informacióninstitucional, además no existe sustentosuficiente que justifique la misma”. Este es unclaro ejemplo de las dificultades que existenpara el acceso a información. En la mismanota, se dice que: “al tratarse de una instituciónautónoma, goza de lineamientos que limitanla entrega de determinada información”.

El caso del proyecto depresupuesto de las gobernacionesEl ITG incorpora en su lista de documentos

clave del proceso presupuestario al Proyecto dePresupuesto, debido a que éste se constituye enun instrumento público que da inicio al ciclopresupuestario; por esa razón éste contiene laspropuestas iniciales de política pública que seejecutarían durante el ejercicio f isca lcorrespondiente. En ese marco, éste se constituyeen objeto de incidencia para la sociedad civil, enla fase de elaboración, pues, a través de él sepodría influir en la toma decisiones presupuestarias.

Al disponer de un borrador o proyecto de

presupuesto, se entiende que es más factible yoportuno plantear ajustes que, en el medianoplazo, signifiquen resultados económicos y socialespositivos para la región. Una vez aprobado elpresupuesto, muy difícilmente las prioridadesestratégicas pueden ser ajustadas.

Por lo expuesto anteriormente se consideraesencial que este tipo de documentospresupuestarios sean difundidos a la sociedadcivil, con la finalidad de generar un debate ampliosobre el rol de las gobernaciones en el desarrollode la región.

Acertadamente, el IBP ha efectuado un análisissobre la importancia del proyecto de presupuestoy, al mismo tiempo, ha sistematizado los usos quela sociedad civil podría efectuar teniendo en susmanos, y en el momento oportuno, el proyectode presupuesto. A continuación, se cuenta conun resumen:

• Identificar áreas económicas y socialesque, posteriormente, podrían requerirmayor trabajo en el ciclo presupuestario:“Un análisis amplio y concienzudo de lapropuesta presupuestaria cuando es divulgadapor el ejecutivo ayuda a los grupos a identificaráreas particularmente importantes que puedenrequerir más trabajo posteriormente en el ciclopresupuestario. Por ejemplo, si el análisis dela Propuesta de Presupuesto del Ejecutivomuestra que el gasto en programas de asistenciasocial ha incrementado, entonces unaorganización podría hacer un seguimiento,evaluando si los beneficiarios a los que sedirigen estos programas realmente han recibidolos beneficios” (IBP 2010).

• Estudios breves para legisladores. Lasorganizaciones de la sociedad civil puedenelaborar y presentar análisis en base al proyectode presupuesto, con el fin de fortalecer eldebate del Legislativo sobre este documento.Por ejemplo “el Instituto de AsuntosEconómicos (Institute of Economic Affairs,IEA) de Kenya comienza su trabajo en tornoa la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivoantes de su divulgación, llevando a caboaudiencias públicas. Dado que el Parlamentokeniano sólo cuenta con un periodo cortopara debatir y aprobar el presupuesto, el IEAreúne anticipadamente a un equipo de expertos


20

para analizar la propuesta presupuestaria ydesar¬rollar una guía para los miembros delParlamento y así ayudarlos en el debate. Elequipo del IEA pasa el fin de semana tras laintroducción del presupuesto, peinando losestados financieros y el proyecto de leyfinanciera para sacar los puntos clave y hacerla información fácilmente comprensible paralos miembros del Parlamento de maneraoportuna” (IBP 2010).

• Análisis sectorial. Estos análisis se orientana revisar un sector —salud, educación, defensao el sector productivo— en relación a otrossectores, con el objetivo de identificarprioridades o, en su caso, la ausencia deacciones gubernamentales en sectores que sonestratégicos para las regiones.

• Análisis de los efectos sobre diferentegrupos poblacionales. Este tipo de análisisno es casi elaborado en instituciones bolivianas.Según el IBP, existen dos tipos de análisis quepueden efectuarse: i) examinar los efectos delas propuestas de gasto sobre diferentes grupossegún ingreso, y ii) examinar los efectos delpresupuesto gubernamental propuesto sobreun grupo poblacional def inido porcaracterísticas diferentes al ingreso. Tal análisis

puede evidenciar los efectos del presupuestosobre la población anciana, o sobre una minoríaracial o étnica (IBP 2010).

• Análisis económico general. “Elpresupuesto tiene una influencia tremendasobre la economía de un país, lo que subrayala importancia de evaluar los supuestos fiscalesy económicos del presupuesto —especialmentesu impacto en los pobres” (IBP 2010).Si se parte del carácter no neutral del Estado,este tipo de análisis también permitiría valorarla orientación política del mismo, en elentendido de que éste se constituye en unmedio para garantizar la realización del capital.Como se sabe, ello se expresa en políticas degasto y de ingreso que están dirigidas afavorecer a determinados sectores, que nonecesariamente son los más desprotegidos.Con el proyecto de presupuesto, puedeevidenciarse lo anterior, hecho que puedegenerar un debate en el Legislativo sobre elrol de la entidad pública en la visión dedesarrollo que se ha determinado para la región.

A razón de lo anterior, es que se ha consideradoesencial que este documento esté disponible alpúblico14, y para dar esa importancia en el

Gráfico 4Comportamiento del ITG con la disponibilidad

al público del proyecto de presupuesto

60,0

50,0

40,0

30,0

20,0

10,0

00,0

70,0

Oruro Cochabamba Chuquisaca Santa Cruz Tarija La Paz

46,7

54,152,4 53,2

60,4

43,7

14,3

21,6 19,9 20,7

27,9

11,2

Índice de transparencia CON proyecto de presupuestoÍndice de transparencia SIN proyecto de presupuesto


21Fuente: Elaboración CEDLA

indicador, es que la disponibilidad de estedocumento explica el 32% del índice; es decir,frente a la ausencia de éste documento, se estaríaquitando 32 puntos a la Gobernación. Como fuemencionado anteriormente, el proyecto depresupuesto no está disponible al público enninguna de las gobernaciones.

Si ese documento estaría disponible al público,automáticamente los indicadores de cadaGobernación se incrementarían (Grafico 4). Enel caso de Santa Cruz, Cochabamba, Tarija yChuquisaca, el ITG se encontraría por encima delos 50 puntos. Tarija alcanzaría los 60,4 puntos,lo que significaría que esta Gobernación estaríaalcanzado un nivel de transparencia adecuado.Los casos de Oruro y La Paz registrarían una

calificación de 47 y 44 puntos, respectivamente;un nivel de transparencia regular.

Ahora bien, en esta primera versión del ITG,no ha incorporado una batería de preguntasdirigidas a valorar el contenido de un proyectode presupuesto. Evidentemente porque dichodocumento no existe, es posible que tal medidase efectúe en el mediano plazo. Es esencial iniciaruna campaña dirigida, primero, a promover elacceso a este documento (Proyecto dePresupuesto) y posteriormente, a valorar y testificarla calidad y utilidad de dicho documento. Ellotambién podría realizarse en el nivel nacional,considerando que este documento no estádisponible al público.


22

n este acápite, se realizará una mirada a ciertascaracterísticas del proceso presupuestario,

ordenadas según el ciclo presupuestario, el procesopresupuestario consta de cuatro etapas: 1) laformulación, cuando el poder ejecutivo elaborael documento de presupuesto; 2) la aprobación,cuando la asamblea departamental debate yaprueba el presupuesto; 3) la eje¬cución delpresupuesto; y 4) la fiscalización.

Posiblemente, las variables que fueronpriorizadas en cada una de estas etapas hayanomitido elementos de análisis del procesopresupuesto que otros actores ven importantesal momento de valorar la transparencia de lagobernación. En ese sentido, entendemos que eldebate que se promueva con este instrumento,no solamente logrará incorporar en la agenda delos actores sociales la situación y perspectivas dela política de transparencia en el nivel local, sinotambién, que dicho debate permitirá al equipoinstitucional el incorporar ajustes a esteinstrumento en el mediano plazo.

FORMULACIÓNComo puede observarse en el Gráfico 5, la

Gobernación de Santa Cruz es la que recibe elpuntaje más alto dentro de la etapa de formulación(51,8 puntos); le sigue la Gobernación deChuquisaca con un puntaje de 33,2. En el extremoopuesto, está la Gobernación de Oruro que registrauna puntuación de 18,6, y el resto de lasgobernaciones exhiben una puntuación de entre20 a 30 puntos.

En esta etapa de la formulación se ha valoradolas siguientes condiciones:

Disponibilidad de tiempo en laformulación del presupuesto. Es sabido queuna de las principales observaciones al procesopresupuestario está relacionada con ladisponibilidad de tiempo que tienen las

organizaciones sociales y el Órgano Legislativopara debatir las distintas políticas de gobierno,que son promovidas en cada ejercicio fiscal. Parael caso de las gobernaciones no hay duda que esemargen de tiempo es sustancial para la aprobacióndel proyecto de presupuesto, pero además, esemargen de tiempo estaría determinado por elespacio que le toma al Ejecutivo elaborar dichodocumento, proceso que, coordinadoadecuadamente debería derivar en la presentacióndel proyecto de presupuesto a la AsambleaDepartamental con el tiempo suficiente para queesa instancia debata el contenido del documento.

No obstante, se pudo notar que algunostécnicos de las gobernaciones resaltaron el hechode que el Órgano Ejecutivo demora enproporcionar todos los instructivos para laformulación del proyecto de presupuesto. Así porejemplo, una de las gobernaciones mostró uninstructivo del Ministerio de Economía y FinanzasPúblicas (MEFP), enviado el 24 de agosto de2010, que señala varios aspectos para laformulación del presupuesto, entre ellos los techospresupuestarios, pero, además de ello, elmencionado ministerio solicita que el anteproyectode presupuesto sea remitido “a más tardar el 24de septiembre”. Es decir que le da un plazo deun mes a la Gobernación para que remita supresupuesto.

La misma nota indica que el proceso deformulación de presupuesto se inició el mes demarzo con la capacitación de técnicos y autoridadesde cada entidad.

En este contexto, se puede señalar que, si bienexisten regulaciones establecidas por el MEFPque son enviadas a las gobernaciones con ciertademora, también es cierto, que las gobernacionesconocen las regulaciones nacionales que establecenque aproximadamente tres meses antes del cierredel presente ejercicio fiscal el Estado debe remitirel proyecto del Presupuesto General del Estado

ANÁLISIS POR VARIABLE

23

E

(PGE). Ello supone una alerta a la gestión públicade las gobernaciones para ir tomando lasprevisiones en la formulación de tan importantedocumento, y de esa manera aportar a laposibilidad de que la Asamblea Departamentaldisponga del tiempo para la aprobación delproyecto de presupuesto.

Sobre este tema, cuatro de las gobernacionesargumentaron la demora del MEFP en la entregade documentos para la formulación. En tantoque las otras dos gobernaciones sostuvieron queese proceso está normado por ley, señalándoseimplícitamente que tanto los procesos como losplazos son conocidos por las gobernaciones. Sonlos casos de las gobernaciones de Chuquisaca ySanta Cruz.

Conociendo los pasos de la formulación.Se valoró la actitud del Ejecutivo para dar aconocer los pasos a seguir en la formulación delpresupuesto. Este procedimiento permitiría quelas organizaciones sociales e instituciones conozcanlas actividades que el Ejecutivo emprenderá ensu formulación. Este documento es de muchautilidad para los actores sociales que tenganprogramado incidir en su formulación. Todas las

gobernaciones, a excepción de la de Santa Cruz,indicaron que existe un cronograma, que ademáslo cumplen fielmente, pero que no es dado aconocer al público.

Para el caso de Santa Cruz, dicho cronogramafue dado a conocer en su sitio web. Según lasentrevistas realizadas, ese documento deplanificación fue también difundido por mediosde prensa.

Participación social y/o consultas con elLegislativo durante el proceso de formulacióndel presupuesto. Las consultas que efectúa elEjecutivo con la Asamblea Departamental sonlimitadas. Según se informó, en las gobernacionesde Chuquisaca, Tarija y Oruro, el Ejecutivo, porlo general, no realiza consultas con la Asambleaa fin de determinar prioridades en el presupuestopúblico. Situación que fue justificada por el cortotiempo de funcionamiento que tiene la Asamblea,o por aspectos específicos. Como en el caso deOruro, donde se indica que el actual déficit de laGobernación configuraría un escenario queimposibilitaría cualquier iniciativa o demanda dela sociedad civil. Debido a ello, así se sostuvo enla entrevista, no sería necesario consultar sobre

Gráfico 5Puntuación registrada en la etapa de formulación

Oruro

CochabambaLa Paz

Santa Cruz

ChuquisacaTarija

18,629,7

33,2

51,8

25,9

25,9



24

la orientación de la inversión pública, ni a lasociedad civil ni a la Asamblea Departamental.En el caso de Chuquisaca y Tarija, se hace mencióna una falta de coordinación entre la Asamblea yel Ejecutivo.

En los casos de Santa Cruz, La Paz yCochabamba, si bien el Ejecutivo sostienereuniones con la Asamblea, éstas solamenteconsideran a un grupo del Legislativodepartamental, que generalmente son asambleístasdel oficialismo. En Cochabamba, por ejemplo, seindicó que, de los 34 asambleístas, 29 son delMAS y 5 de la oposición; en esta estructura losprocesos de coordinación privilegian al primergrupo.

Ahora bien, si se considera la participación deorganizaciones sociales durante la formulacióndel presupuesto, se ve que en las gobernacionesde Oruro, Cochabamba, Chuquisaca y La Paz nohan institucionalizado espacios en los que lasociedad civil participe a fin de debatir y proponeriniciativas que sean incorporadas en el proyectode presupuesto. La institucionalización de espacioscobra importancia pues supone procesos regulados(ordenados) y metodologías claras y transparentes.

En los casos de Santa Cruz y Tarija, semenc iona la ex i st enc ia de espac io sinstitucionalizados, aunque debe indicarse, queéstos son cuestionados por organizaciones socialesde la misma región. En el caso de Santa Cruz, sehace referencia a los resultados alcanzados en elDiálogo Departamental, que fue iniciado aprincipios de 2009 y concluido en 2010. Esteespacio cuenta con normas que regulan sudesarrollo, como la Ley 04 de julio de 2008. Enel caso de la Gobernación de Tarija, se hizomención a las mesas de concertación y a lasaudiencias de transparencia y rendición decuentas15; sin embargo, como se mencionóanteriormente, la legitimidad y credibilidad deestos espacios son cuestionadas por algunosactores sociales.

Conociendo los resultados o acuerdos delos talleres. En el caso de todas las gobernaciones,un balance efectuado con representantes deorganizaciones sociales, señala que los acuerdoso resultados de esos talleres, mencionados en elpunto anterior, no son dados a conocer al público.Estas resoluciones cobran importancia, puespermiten hacer un seguimiento de los acuerdos

asumidos entre el Ejecutivo y las organizacionessociales.

En el sitio web de la Prefectura de Santa Cruz,se publicó la sistematización del informe delDiálogo Departamental 2010–2025, lo cual seajusta a la consulta realizada a las organizaciones.Sin embargo, las entrevistas efectuadas a unconjunto de organizaciones indicaron desconocerlos acuerdos o resultados de los espacios en losque participa la sociedad civil. Ello mostraría queun sitio web otorga información a determinadossegmentos de la población, poniendo como desafíoinnovar nuevas formas de comunicación.

Cambian la inercia del presupuesto. Unade las observaciones a los presupuestos públicosestá referida a la inercia del gasto. Es decir que,gran parte de los presupuestos arrastranorientaciones de gasto de gestiones anteriores,procedimiento que en muchos casos no esjustificado, debido a que esa definición noresponde a un proceso de evaluación de losresultados que se está logrando con ese tipo degasto. En ese sentido, cobra relevancia ladisponibilidad en esta etapa de documentos queplaneen una evaluación de resultados de lasacciones emprendidas por la institución.

Como bien señalan las d irectricespresupuestarias de la gestión 2011, en su Artículo9, “El POA de las entidades del sector público,deberá ser elaborado en el marco de loslineamientos establecidos en los PlanesEstratégicos Institucionales, previa evaluación delos POAs y ejecución de los presupuestos de lasdos últimas gestiones y el periodo vigente”. Esdecir, que en el proceso de formulación, se deberíaconsiderar evaluaciones de la política pública delas últimas gestiones, ello a fin de ratificar o ajustarla orientación presupuestaria que hasta esemomento las gobernaciones van promoviendo.

Una valoración de tal procedimiento mostróque la Gobernación de Santa Cruz realiza unaevaluación de resultados del ejercicio fiscal anterior,como también de los resultados alcanzados en elmarco del POA, en el caso de la Gobernación deOruro hace una evaluación, pero no de todo elPOA.

En Chuquisaca, Tarija y Cochabamba, solo serealizaría una evaluación financiera (ejecución) delas acciones estratégicas del POA de la gestiónanterior, dejando de lado los resultados alcanzados.


25

Sin embargo, casos como el de Cochabamba,afirman que se está trabajando en un sistema deseguimiento que permitirá posteriormente valorarel impacto del gasto ejecutado o de los ingresoscaptados.

Por otro lado, en aquellos espacios quepromueven las gobernaciones durante el procesode formulación con las organizaciones sociales,el Ejecutivo realiza una presentación muy regularde los resultados alcanzados en el marco del POAy del Plan de Desarrollo Departamento (PDD).Si bien en Santa Cruz, dentro de los procesosinternos del Ejecutivo, consideran evaluacionesde resultados, no existe esa actitud con lasorganizaciones sociales En el caso de Tarija, dondeafirmaron haber realizado una evaluaciónfinanciera y programática, esa información no fuedada a conocer en los espacios que tiene conorganizaciones sociales; las personas entrevistadassostuvieron que hay un alejamiento entre elEjecutivo y estos actores sociales.

Debatiendo el uso de la renta de losrecursos naturales en la etapa de formulación.La importancia fiscal que tienen los recursos,generados por la explotación de recursos norenovables en la gestión pública de lasgobernaciones, exige por parte de éstas unapromoción y discusión mínima con la AsambleaDepartamental, la orientación que se le dará a losrecursos fiscales por la explotación dehidrocarburos o por la minería.

En ese sentido, se consultó si el Ejecutivopresenta al Legislativo información sobre la rentade hidrocarburos y minería. En ese sentido, enlas gobernaciones de Oruro y La Paz se indicóque no hay espacios donde esta instancia delgobierno presente ni debata con los legisladoresla utilización de los recursos fiscales que se recibenpor la explotación de recursos no renovables.

El resto de las gobernaciones dieron a entenderque, si bien el Ejecutivo presenta un informe alLegislativo sobre la utilización de los recursosfiscales que se reciben por la explotación derecursos no renovales, su pertinencia no es sujetode debate.

Los elementos anteriores han determinado lascalificaciones para cada una de las gobernaciones,(Gráfico 5). Se entiende que muchas de lasdificultades son producto de una combinaciónde factores políticos que dificultan los procesos

de coordinación; es preciso recalcar que lasactividades, en esta etapa, suelen ser exclusivamentemarcadas por proceso internos del Ejecutivo,dentro del cual aún no se ha considerado prioritarioabrir este proceso a actividades de participaciónsocial. Si bien ello puede entenderse desde elpunto de vista técnico, sería recomendable queexistan acciones sencillas para que el proceso deformulación también sea participativo ytransparente. El ejemplo más sencillo es el de laelaboración de los cronogramas o el de la difusiónde los documentos de evaluación.

APROBACIÒNComo puede observarse en la gráfica 6, la

Gobernación de Tarija es la que recibe el puntajemás alto dentro de la etapa de aprobación (28,7puntos), le sigue la Gobernación de Cochabambacon 20,4 puntos. En el extremo opuesto, estánlas gobernaciones de Santa Cruz y La Paz, queregistran una puntuación de 9,2 y 5,5 puntos,respectivamente, mientras que el resto de lasgobernaciones exhiben una puntuación de entre10 y 15 puntos (Gráfico 6).

A continuación, se describen algunascondiciones que fueron valoradas en la etapa deaprobación:

Tiempo que tuvo la As ambleaDepartamental para debatir el contenido delpresupuesto de la Gobernación. En los últimosaños la aprobación del Presupuesto General delEstado se ha realizado por fuerza de ley. De lassiete leyes financiales que fueron emitidas desdeel 2005, cinco se aprobaron por fuerza de ley. Esdecir que, al no haber sido aprobado por elCongreso Nacional, el Ejecutivo, amparado en laConstitución Política del Estado (CPE), aprobóel PGE del ejercicio fiscal correspondiente.

Entre las razones de lo descrito anteriormente,es que el legislativo no dispone de tiempo comopara llevar adelante un debate profundo sobre elcontenido del presupuesto, por lo cual estainstancia no se pronuncia al respecto. En el casode las gobernaciones, ello es preocupante; segúnse informó, las Asambleas Departamentalesdisponen de muy poco tiempo para aprobar elpresupuesto.

En las gobernaciones de Santa Cruz,Cochabamba, Tarija y Oruro el proyecto de


26

presupuesto se presentó una semana antes de lafecha límite. Es decir, sin tiempo para realizar undebate adecuado sobre dicho documento. Debidoa esa situación, Tarija optó por aprobar en febrerouna norma que obligue al Ejecutivo a presentarese documento a la Asamblea Departamental porlo menos 20 días antes de que sea derivado alMEFP.

Los casos más críticos son los de Oruro y LaPaz. En el primero, el Ejecutivo presentó undocumento parcial faltando tres días para la fechalímite fijada por el MEFP. Pese a la ampliaciónen la fecha fijada por el MEFP, el documentofinal fue remitido nuevamente faltando muy pocopara esa nueva fecha. Debido a que ese nuevolímite fijado por el Ministerio de Economía erafatal, la asamblea aprobó el POA y el presupuestoen solamente 24 horas.

Finalmente, el caso de La Paz fue crítico, puesla Asamblea recibió para su consideración el POAy presupuesto el 7 de octubre de 2010 einmediatamente esta instancia tuvo quepronunciarse. Ahora bien, si consideramos quela fecha tope que fijó el MEFP fue el 1 de octubre,se que, en este caso, la presentación del documento

fue una semana después de los límites fijados porel propio MEFP.

Los datos anteriores, sin duda, son alarmantes,pues no existe, en ningún caso, el tiempo comopara realizar una reflexión y debate adecuadosobre el contendido del ejercicio fiscal programadopara la siguiente gestión, y pese a ello, esedocumento es remitido al MEFP, y ésteincorporado al PGE.

Debido a lo anterior, acciones como ajustar omodificar el proyecto de presupuesto, brindarexplicaciones sobre el presupuesto y el POA, darinformación adicional solicitada por la Asambleao una explicación adecuada sobre las nuevaspolíticas que la Gobernación vaya a emprender,son muy limitadas por el tiempo que se disponepara la revisión y aprobación del proyecto depresupuesto.

La participación ciudadana. La LMAD, ensu Artículo 138, sostiene que “La normativa delos gobiernos autónomos debe garantizar laparticipación y el control social, sin discriminaciónde orden social, económico, político u otros, deconformidad a las previsiones de la leycorrespondiente” y que “la participación social

Gráfico 6Puntuación registrada en la etapa de aprobación

Oruro

CochabambaLa Paz

Santa Cruz

ChuquisacaTarija

11,1 20,4

12,99,2

28,7

5,5



27

se aplica a la elaboración de políticas públicas,como a la planificación, seguimiento y evaluación,mediante mecanismos establecidos y los quedesarro¬llen los gobiernos autónomos en el marcode la ley”.

A razón de lo anterior, se entiende que laparticipación social debe concretarse en lasdistintas etapas de la gestión pública de lasgobernaciones, una de ellas es la de aprobacióndel presupuesto. Según información sistematizada,en cinco de las gobernaciones analizadas(Chuquisaca, Oruro, La Paz, Santa Cruz yCochabamba) la valoración de los actoresentrevistados indica que en el proceso deaprobación del proyecto de presupuesto, lacomisión de la Asamblea no promueve audienciaspúblicas en las que participe activamente lasorganizaciones sociales, pese a que en algunoscasos se pudo constatar que las comisiones tienenentre sus atribuciones la posibilidad de promoverdichos espacios.

Por ejemplo, en el reglamento general de laAsamblea Legislativa Departamental de SantaCruz en su Artículo 39, indica que “las comisionespodrán realizar audiencias públicas, en las que lasciudadanas o ciudadanos, representantes deinstituciones pueden hacer conocer susplanteamientos en torno a asuntos legislativos, defiscalización o de gestión”. Asimismo, en el casodel reglamento interno de la Asamblea LegislativaAutónoma del Departamento de La Paz, en suArtículo 34, parte del capítulo referido a lasfunciones de la comisiones, indica que deberánpropiciar eventos destinados al análisis de losasuntos referidos a su área y recibir, promover ycoord inar la s in ic ia t ivas c iudadanasdepartamentales.

Hasta aquí, existen lineamientos que puedenorientar a la Asamblea para promover dichosespacios; lamentablemente estos no sonefectivizados. Entre algunos comentarios a resaltarsobre las razones que han llevado a la norealización de estos espacios, está por un lado, elcorto tiempo que dispone esta instancia de laGobernación para aprobar el presupuesto; elloquedó claramente comprobado en el análisisanterior; también pudo identificarse la justificaciónde un asambleísta, quien sostenía que la AsambleaDepartamental es la expresión de la sociedad civily que, por tal razón, no sería necesario promovereste tipo de espacios.

En el caso de la Gobernación de Tarija, sehabría realizado alguna audiencia, sin embargoésta no contó con la participación esperada deorganizaciones sociales. Por otro lado, se indicóque, de ese espacio, no se socializó informe alguno.

El presupuesto aprobado. Con todas lasdificultades y demoras descritas anteriormente,el presupuesto es aprobado mediante una leydepartamental. La interrogante que surge sobreeste documento es el nivel de detalle con el quese presenta, y en ese sentido, solo se pudo constataren el caso de la Gobernación de Tarija, que elpresupuesto aprobado incluye un nivel de detalleexhaustivo.

En casos como el de La Paz, Santa Cruz yChuquisaca, al momento de realizar el presenteinforme, estas gobernaciones no facilitarondocumentación. Aunque, según las entrevistasrealizadas, esos documentos tendrían un nivel dedetalle adecuado. Sin embargo, frente al hechode que ese documento no fue conocido hasta lafecha señalada, la calificación en este punto nofue la mayor.

Para el caso de Oruro, tampoco se accedió adicho documento, aún se está a la espera delmismo. Sin embargo, se conoció por otras fuentesla ley departamental mediante la que se aprobóel presupuesto. El detalle consideraba losclasificadores convencionales, detalle de gasto anivel de inversiones, programas y actividades,entre otros. Es decir, utiliza los formatos oclasificadores convencionales del sector público;en ese sentido, no se incorpora el ordenamientodel gasto según el clasificador funcional.

En el caso de la Gobernación de Cochabambael detalle no es exhaustivo; así se verifica en laLey Departamental 016/2010.

En resumen, vemos que existen dificultadespara acceder a este documento. Por otro lado, elformato en el que es presentada esta informaciónno suele ser de fácil manejo o comprensión,haciendo de este documento un instrumentonetamente técnico que está elaborado en unlenguaje que pocas personas pueden entender.

El presupuesto ciudadano. Debido a loanterior, surge la importancia de un documentoque presente la información fiscal en un lenguajesencillo y sustancial. Es decir que con una miradaa este documento, cualquier ciudadano puedacomprender los principales ejes que ordenan elpresupuesto, conocer las prioridades de desarrollo


28

así como las dificultades que atraviesa la gestiónpública de la Gobernación.

Para el IBP, el presupuesto ciudadano deberíacontener: i) una reseña del presupuesto; ii) unresumen claro de los objetivos de las políticas queimplementará el Ejecutivo Departamental en elejercicio fiscal correspondiente; iii) un lista de losprogramas clave, previstos para el ejercicio fiscaly los resultados que se espera obtener; iv) un listade los principales proyectos, los resultados que seespera y sus fuentes de financiamiento; v) unaexplicación narrativa de las principales diferenciasdel presupuesto del año anterior y del presupuestoprevisto para la presente gestión; vi) la política definanciamiento prevista para la presente gestión,identificando los supuestos para tal previsión; vii)una explicación y descripción de la transferenciade fondos de la Gobernación a otras instanciasdescentralizadas o dependencias de la mismaGobernación. (Nota: el punteo anterior fueelaborado considerando algunas orientacionesplanteadas en el Boletín 38 del InternationalBudget Partnership).

Lamentablemente, las seis gobernaciones noelaboran un presupuesto ciudadano. De lasentrevistas realizadas, solo en el caso de laGobernación de Cochabamba se alude a laposibilidad de generar un documento de este tipo.Así como sucede en algunas regiones del mundo(Recuadro 2), la sociedad civil puede y debedemandar al Ejecutivo (Nacional y Departamental)un esfuerzo mayor para transmitir la informaciónen formatos que sean claros y sencillos, y queincorpore información sustancial de lospresupuestos públicos.

Los beneficios fiscales provenientes de laexplotación de recursos no renovables. Asícomo se consultó en la etapa de formulación, sepreguntó en esta etapa si el presupuesto aprobadoincorpora algún segmento o modulo que hagareferencia exclusivamente a la renta generada enla explotación de recursos naturales.

Al respecto se puede indicar que: i) laGobernación de Cochabamba proporcionó unresumen ejecutivo del presupuesto de 2011, y enese documento se puede identificar información

• El gobierno de México abordó a la organización de la sociedad civil Fundar para obtenersugerencias de cómo producir un Presupuesto ciudadano. La discusión subsecuente llevó a lapublicación de un Presupuesto ciudadano, basado en la información incluida en el PresupuestoAprobado para el 2010.

• Al momento de la creación de esta guía, una coalició en de la sociedad civil de la RepúblicaDemocrática del Congo, llamada ROPI (Reseau des Organisations Partenaires de FIFES) seencontraba en discusiones abiertas con el gobierno sobre la creación de un Presupuestociudadano. ROPI llevó a cabo un taller con expertos y miembros de la sociedad civil y el gobiernopara poder definir las características principales que podría incluir un Presupuesto ciudadano.Después de esto, se preparó un borrador y se le entregó al gobierno para una revisión previaa su publicación.

• En Namibia, el Instituto para la Investigación de Políticas Públicas publicó un documento en elque se establecían lineamientos que podrían seguirse para crear un Presupuesto ciudadano, asícomo una muestra de uno. El documento se publicó con la esperanza de que el gobierno deNamibia tomaría la iniciativa y publicaría dicho presupuesto (http://www.ippr.org.na/Briefing%20Papers/IPPR%20Briefing%20Paper%20No%2049%20Citizens%20budget%20 paper-final.pdf ).

FUENTEIBP (2010). Guía para la transparencia en los documentos presupuestarios del gobierno: cómo la sociedad civilpuede usar los documentos presupuestarios para la investigación e incidencia. Washington DC. IBP, editoresVivek Ramkumar e Isaac Shapiro.

Recuadro 2LOS GRUPOS TAMBIÉN PUEDEN PARTICIPAR EN, O ABOGAR POR, LA

PRODUCCIÓN DE UN PRESUPUESTO CIUDADANO


29

http://www.ippr.org.na/

EJECUCIÓNA diferencia de las etapas descritas

anteriormente, en la fase de ejecución los puntajesson altos. La gobernación de Tarija registra unapuntuación mayor a los 50 puntos; lasgobernaciones de Cochabamba, Chuquisaca ySanta Cruz registran una puntuación ligeramentemayor a los 40 puntos; mientras que lasgobernaciones de Oruro y La Paz, registran laspuntuaciones más bajas, de 33,3 y 18,1respectivamente (Gráfico 7).

A continuación pasamos a describir algunascondiciones que fueron valoradas en la etapa deejecución:

Periodicidad de los informes de gasto eingreso. La revisión de aquella documentacióna la que se tuvo acceso, y en otros casos

del uso de recursos provenientes de la renta dehidrocarburos, sin embargo, esa información nose ordena en un capítulo o modulo especificodentro del presupuesto; por otro lado, lainformación no establece una explicación yjustificación del uso de estos recursos; lo mismopudo notarse en la Ley Departamental 016/2010,que aprueba el presupuesto y POA del 2011. Sibien en las entrevistas efectuadas dieron a entenderque en el documento aprobado del presupuestohay mucha más información, no se pudo accedera ese informe; ii) en el caso de Tarija puede notarseinformación desagregada sobre el uso de la rentade hidrocarburos, sin embargo esa informaciónno se ordena en un acápite especifico y al mismotiempo, no cuenta con una explicación sobre laasignación y distribución; iii) en el caso deChuquisaca y Santa Cruz se ha afirmado que esainformación existe, sin embargo no se ha podidovalidar o comprobar tal situación; iv) en el casode La Paz y Oruro, si bien la documentación aúnno fue proporcionada por vía formal, se accedióa documentación que no fue aprobada, y medianteun canal distinto al ejecutivo. Esta documentaciónmuestra que existe información sobre la renta dehidrocarburos, no obstante es información generaly es presentada dentro del informe general, esdecir, no existe un acápite específico que concentrelos datos y/o una explicación sobre el uso que sedará a estos recursos fiscales.

Se debe indicar que este punto fue estructuradoen base a la información disponible, y en otroscasos se revisó versiones no aprobadas.

Difusión del presupuesto aprobado. Se haconsultado con actores públicos y a algunasorganizaciones sociales sobre la difusión delpresupuesto aprobado; al respecto indicar que enlas seis gobernaciones no se verificó que elejecutivo haya llevado adelante talleres en el primertrimestre del año con el fin de socializar dichodocumento. Como se mencionó anteriormente,dicho documento estaría disponible a solicitud.

¿Las gobernaciones cuentan con una LeyDepartamental sobre Transparencia? Segúnlas entrevistas realizadas, y la informaciónsistematizada, solo una de las cinco gobernacionescuenta con una norma emitida por la AsambleaDepartamental dirigida a dar atención a laproblemática de la transparencia y participación

social; esa Gobernación es la de Santa Cruz, queel 22 de julio de 2008 aprobó la Ley Departamentalde Transparencia y Acceso a la Información; enel marco de esa norma, se establece que “Todoslos ciudadanos bolivianos en el DepartamentoAutónomo de Santa Cruz podrán solicitarinformación y copias de los documentos generadospor el Gobierno Departamental Autónomo deSanta Cruz y la misma será proporcionada en unplazo no mayor a los diez (10) días calendario”.

Sin embargo, este lineamiento queda enentredicho, pues, como se mencionóanteriormente, se cuentan con solicitudes a laGobernación de Santa Cruz, que aún no fueronrespondidas.

Si recordamos que en el país se ha idoemitiendo una variedad de normas dirigidas aasegurar el acceso a información de la gestiónpública, resulta llamativo que las gobernacionesemitan también sus propias normas. Al final deldía, se podría disponer de nueve normas sobretransparencia y acceso a información, que, sumadasa las normas del Gobierno nacional, constituiríanun paquete de políticas orientadas a asegurar elacceso a información y la participación social.

La disponibil idad de normas en lasgobernaciones tendrían sentido si al final sonéstas las que efectivizan, con acciones concretas,la transparencia en la gestión pública de lasgobernaciones; sin embargo, todo hace notar queaún persisten estas dificultades.


30

considerando las entrevistas, muestra las siguientesparticularidades:

i) En la Gobernación de Cochabamba, seevidenció que los informes de gasto de 2010fueron preparados semestralmente, pese a queexiste una reglamentación interna que estableceque dichos informes deben ser presentadosde forma trimestral16, por otro lado, si bienestos informes incorporan información detodo el gasto de la gobernación, la forma enla que se presenta esa información no esdetallada. En el caso de los informes de ingreso,en las entrevistas realizadas se indicó quedichos informes no existen, no obstante unarevisión al informe de ejecución, muestradatos sobre la estructura de financiamientode la gobernación; aunque éstos sonpresentados de forma general. Usualmente,estos informes hacen especial énfasis en laestructura y orientación del gasto, posiblementeello explique la afirmación de ausencia de losinformes de ingresos.

ii) El caso de la Gobernación de Oruro, losinformes de ejecución revisados17, tanto para

el gasto como para el ingreso son elaboradosde forma semestral. En ambos casos estosinformes incorporan todo la información sobregastos e ingresos de la gobernación. Sinembargo, cabe hacer notar que, a diferenciade Cochabamba, estos documentos muestranbastante información.

iii) En el caso de Chuquisaca, no se pudo obteneruna copia de los informes de ejecución, portanto no se comprobó la periodicidad de losmismos. Sin embargo, las entrevistas realizadasindicaron que los informes de gasto sonrealizados mensualmente, pero estos estánpensados para el MEFP. A la fecha deelaboración del presente análisis, aún no setiene respuesta por parte de la gobernación ala solicitud de información.

iv) Para el caso de Santa Cruz, como sucede conotras gobernaciones, la carta de solicitud paraacceder a estos informes aún no fue atendida,sin embargo, una mirada a la página web deesa gobernación, muestra un informe deejecución a noviembre de 2010, este informeincorpora todos los gastos e ingresos de lagobernación con un nivel de desagregación

Gráfico 7Puntuación registrada en la etapa de ejecución

Oruro

CochabambaLa Paz

Santa Cruz

ChuquisacaTarija

33,3

43,9

42,4

42,4

57,6

18,1



31

interesante. En la misma web, no se pudoidentificar informes trimestrales.

v) En el caso de la Gobernación de La Paz, aúnno se ha recibido una respuesta formal de lasolicitud realizada. Se debe hacer notar queen la entrevista con uno de los funcionariosde la gobernación, se indicó que los informesde gasto son elaborados mensualmente parael ente rector, pero que estos no son difundidosa la sociedad civil. Asimismo sugirió dirigiruna solicitud de dichos informes al MEFP.Ello, sin duda, es cuestionable pues lagobernación tiene la obligación deproporcionar estos informes de forma directa,sin que exista alguna mediación.

vi) Finalmente, tenemos el caso de Tarija, segúnlas entrevistas realizadas –que por ciertoincluyen a organizaciones sociales, miembrosde la asamblea y técnicos de la gobernación–,los informes de ejecución de gastos e ingresosno son elaborados periódicamente, sino queéstos estarían disponibles a solicitud, o en sucaso a fin de gestión. Es decir que, la asambleatendría que realizar una petición de ese informe,o esperar al cierre de gestión para conocerinformación fiscal de dicha gobernación.Sin embargo, el informe de ejecuciónproporcionado por una de las unidades delejecutivo muestra que estos informesincorporan una gran cantidad de datos, todala ejecución de ingresos y gastos, así comoanálisis del comportamiento de la ejecuciónpresupuestaria, este último aspecto es derealzar, considerando que generalmente losinformes de ejecución son un compendio decuadros estadísticos con poco análisis .

Para finalizar este punto, debemos indicar queen varios casos, la periodicidad de los informesfue declarada como mensual, principalmente porlos técnicos de la gobernación. Sin embargo seseñaló que estos informes son remitidos al MEFP,procedimiento que conocemos está regulado entreestas instancias públicas. Pero esta situaciónevidenció la ausencia de informes periódicosremitidos a la asamblea o hacia las organizacionessociales.

Otro elemento a destacar, es que los informesde ejecución no incorporan una explicación

cualitativa de la ejecución financiera, por lo menosasí se evidenció en los documentos sistematizados.

Algunas características de los informes.En este punto se podría haber hecho un análisisexhaustivo de cada informe, sin embargo, sepriorizaron algunos aspectos:

Manejo del código funcional. Uno de losclasificadores que el Ejecutivo nacional solíamanejar en sus bases de información, es eldenominado Clasificador Funcional. Según elFondo Monetario Internacional (FMI), elcódigo funcional es una “clasificación detalladade las funciones u objetivos socioeconómicosque persiguen las unidades del gobierno (….),es una clasificación de las erogaciones de losgobiernos en funciones que la experiencia hademostrado que son de interés general ysusceptibles de ser utilizadas en una ampliavariedad de aplicaciones analíticas. Lasestadísticas sobre la salud, la educación, laprotección social y la protección ambiental,por ejemplo, pueden servir para analizar laefectividad de los correspondientes programasdel gobierno” (FMI, 2001).La incorporación de este tipo de clasificadorsería de mucha utilidad para las organizacionessociales y la Asamblea Departamental. Elmanejo del código funcional fortalecerá laparticipación social y podría convertirse en uninstrumento útil para que miembros de laasamblea y el resto de la sociedad realicen unalectura de las cifras presupuestarias, que, comose conoce, son emitidas en documentos conmucha información, tanta que en ocasionesrequiere de mucho tiempo para hacer unalectura correcta.La información sistematizada, da cuenta queen todas las gobernaciones, ese clasificadorno es utilizado, pese que en algunas entrevistasse indicó su uso para ordenar la información.Con la documentación sistematizada ello nopudo comprobarse.Detalle de los informes de ejecución de gasto e ingresos.Una de las finalidades de los informes deejecución es que proporcionen informacióndesagregada y comparativa, respecto a otrasgestiones. En ese sentido, una revisión de la


32

documentación facilitada, además de lasentrevistas realizadas permiten hacer lassiguientes apreciaciones breves:

• Como se dijo anteriormente, para el casode Santa Cruz se obtuvo un informe deejecución a noviembre de 2010 de su páginaweb. De la revisión del mismo se puedeseñalar que existe un nivel de informacióninteresante, a partir de ese informe se puedeconocer la estructura de financiamientopúblico, identificar en estos cuadrosgenerales información de los recursosfiscales provenientes de hidrocarburos, lastransferencias que realiza el Tesoro Generalde la Nación (TGN), identificar el plan deinversiones por dirección entre otras cosas.Sin embargo, aún requiere mayordesagregación por partidas, e, incluso, enlas mismas direcciones mostrar el gastopor partidas.El informe compara la ejecución respectoa lo programado. Sin embargo, como algunainformación es general, la comparación delo programado frente a lo ejecutado no esla más adecuada.En el caso de los ingresos, existe un nivelde información interesante, aunque faltaincorporar clasificadores, por ejemplo: porfuente de financiamiento o la de organismofinanciador. Por otro lado se ha podidonotar que los datos de ingresos ejecutadosson comparados con los programados.Para finalizar, debemos indicar que estedocumento está en un formato electrónicoque dificulta el procesamiento adicional deestos datos (construcción de indicadores,entre otras cosas), situación que se podríaresolver transcribiendo todos los cuadros,trabajo que podría evitarse si la gobernacióndifunde estos informes en formatos quepermitan un mejor manejo de cifras.

• En el caso de Tarija, el informe de ejecucióncuenta con bastante información deingresos y gastos, con un nivel de detalleimportante. Lo que se destaca en este casoes el hecho que ese documento cuenta conun capítulo que establece un análisis de laejecución presupuestaria. Es decir, nosolamente se trata de información

cuantitativa, sino que, además, se incluyeuna lec tura de esa tendenc ia ocomportamiento en la ejecución, comotambién una serie de sugerencias yrecomendaciones.

• Para Chuquisaca y Oruro, como se indicólíneas arriba, no se cuenta con reportes deejecución, por tanto no es posible dar unaapreciación sobre estos documentos. Laausencia de estos datos ha derivado en laasignación de una calificación menor.

• Para el caso de la Gobernación de Oruro,el informe de ejecución al que se accediómuestra bastante información, que estáordenada en base a los clasificadoresconvencionales. No obstante, a diferenciade otras gobernaciones, este informemuestra cuadros que son extraídos delsistema de información SIGMA. Si bienes cierto que este sistema contiene toda lainformación presupuestaria de las entidadespúblicas, el formato de publicación es pocomanejable, por otro lado, el informe nocuenta con una explicación cualitativa dela ejecución.

• En la Gobernación de Cochabamba, sibien en las entrevistas se indicó que losinformes de ejecución tienen un nivel dedetalle importante. Tanto para el gastocomo para el ingreso, el documento al cualse tuvo acceso, muestra información pocodesagregada respecto a los informespresentados por Tarija o Santa Cruz.

Los informes de deuda. El proceso dedescentralización y, recientemente, el autonómico,ha derivado en mayores competencias para lasgobernaciones, hecho que sin duda generarápresiones por el lado del gasto público. Frente aese problema, se suele recurrir a procesos deendeudamiento, que, como se conoce, no es unmecanismo inadecuado en si mismo, la dificultadse origina cuando estas deudas no son bienutilizados y son contratadas sin valoraradecuadamente la situación fiscal de la entidadpública.

A razón de lo anterior, se indagó sobre lasgobernaciones que preparan informes relacionadosa la deuda, y los resultados son los siguientes: i)en el caso de Las Paz no se pudo acceder a


33

informes sobre deuda, y por tanto no se tieneuna referencia física sobre el nivel de detalle; ii)para Oruro, indicaron que esos informes sonemitidos únicamente para procesos internos,aclarando, además que estos informes no fueronsolicitados; iii) en la Gobernación de Cochabamba,se señaló que los informes de deuda generalmentese producen a solicitud y que éstos usualmenteson detallados. Lamentablemente no se cuentacon esos documentos como para verificar talsituación; iv) en la Gobernación de Chuquisaca,se indicó que estos informes, al menos, se elaboransemestralmente, pero que la unidad está encondiciones de generar estos informes a solicitudexpresa. Esta gobernación proporcionó un reporteque, evidentemente, resume la situación de ladeuda pública de la gobernación. Convirtiéndoseéste en el único caso en el que se accedió a unreporte; v) en el caso de Tarija los entrevistadosindicaron que este tipo de informes no son dadosa conocer, debido a ello no se puede indicar siéstos tienen o no un nivel de detalle importante;aunque se pudo evidenciar que uno de losasambleístas estaba bien informado sobre lasituación de endeudamiento de la gobernaciónde Tarija; vi) finalmente, en el caso de Santa Cruz,

no se pudo validar si se produce o no un informede deuda.

Lo anterior es sumamente relevante, puestodas las gobernaciones registran en supresupuesto de gastos asignaciones dirigidas acubrir el servicio de deuda, anualmente se ejecutapor este concepto la suma promedio de Bs 262millones (Cuadro 2), alrededor de $us 37 millonesde dólares.

El informe de fin de año. Este documentopermite mirar lo realizado por el Ejecutivo yplantear hacia adelante cambios o, en caso de quese requiera, reafirmar y consolidar los resultados.En ese sentido, su utilidad puede resumirse endos ámbitos relacionados entre si. Por un lado,evaluar el desempeño de la gestión de gobierno,comparando los resultados alcanzados frente alos desafíos planteados en sus planes y, por otrolado –dependiendo del nivel de profundidad dedicho informe– éste servirá para discutir cambiosen la estructura y orientación de los presupuestos.

Para la (OCDE), es aconsejable que el informede fin de año sea presentado, a mas tardar, seismeses después de concluido el ejercicio fiscal. Enese marco, según los datos sistematizados, entodas las gobernaciones el informe se presenta

2004 2005 2006 2007 2008 2009Beni 7 13 13 16 8 18Chuquisaca 9 14 24 29 31 33Cochabamba 11 15 16 28 38 38La Paz 32 39 44 58 55 21Oruro 10 13 15 34 20 19Pando 3 4 4 4 4 7Potosí 0 23 34 34 42 50Santa Cruz 61 59 60 65 61 59Tarija 67 37 43 44 44 43Total general 201 217 252 311 303 286

Cuadro 2Gasto de servicio de deuda según gobernaciones 2004 - 2009

(En millones de bolivianos)

Fuente: Elaboración CEDLA con información del sistema de información fiscal deCEDLA, construido con datos de la Unidad de Contabilidad Fiscal.


34

en el lapso de tiempo recomendado por la OCDE,es más, todas las gobernaciones sostuvieron queese informe se presenta en el primer trimestre decada gestión.

En el momento de cierre de las actividadesde levantamiento de información, no se puedoacceder a dichos informes. En ese marco, serescató –a partir de las entrevistas– apreciacionessobre las características de este documento. Sedebe señalar que en la mayoría de los casos, loscomentarios configuran un informe de fin de añoamplio;

A excepción de Tarija que, como se habíaindicado anteriormente, el informe presentadoes más ilustrativo que comparativo. Es por estemotivo que las explicaciones sobre: i) lasdiferencias de los indicadores de desempeño conlos resultados efectivos, ii) la baja o elevadaejecución presupuestaria tienden también a serlimitadas.

No se intentó sistematizar el informe de finde año de 2009, debido a que éste corresponderíaa una gestión de gobierno saliente, pues en abrilde 2010 se llevó adelante la elección degobernadores y de los asambleístas.

El informe de medio año. En el listado dedocumentos que han sido calificados como clavepara valorar la transparencia en la gestión públicade las gobernaciones, está el denominado informede medio año. Este documento debe conteneruna actualización exhaustiva del ejerciciopresupuestario, incluyendo una revisión de lossupuestos económicos en los que se fundamentaa fin de que los actores sociales de la regiónconozcan si éstos son o no realistas, o si el contextoeconómico nacional e internacional hacen queestos supuestos y proyecciones 18 seancompletamente irreales, situación que en esemomento demandaría una actualización de dichospronósticos.

Uno de los ámbitos que debe constantementemonitorearse en las gobernaciones, está vinculadoa los cambios del precio del petróleo en el contextoin t e r n ac ion a l . De p e nd i e nd o d e sucomportamiento, la gestión de las gobernacionespodría fortalecerse o, en otros casos, presentarproblemas de sostenibilidad preocupantes. Preverescenarios al inicio de gestión, evaluarlos yajustarlos a medio año permitiría al Ejecutivo de

la gobernación contar con políticas que respondana los acontecimiento generados por la fluctuaciónde los precios internacionales del petróleo.

En ese marco, se revisó y consultó si este tipode documentos son realizados por la gobernación,y el resultado general es que ninguna de lasgobernaciones produce este documento. Por laimportancia del mismo, se espera que en elmediano plazo este informe sea parte de aquellosreportes que son preparados por la gobernación.

Talleres para informar sobre la ejecuciónpresupuestaria. Una actividad que tendría queser rutinaria y sustancial, es que el Ejecutivo dela gobernación realice talleres con organizacionessociales así como con instituciones públicas yprivadas, con la finalidad de socializar el estadode situación de la ejecución presupuestaria.

La valoración de dicha actividad dio lossiguientes resultados: en las gobernaciones deChuquisaca y Oruro se habría realizado, por lomenos, un taller. Sin embargo, en el primer casono fue posible acceder a una lista de participantes,con el objetivo de obtener apreciaciones sobre elcontenido de este taller. En el caso de Oruro, seinformó que el taller para la socialización delinforme sobre ejecución presupuestaria contócon la presencia de 257 personas, llama la atenciónque la mayoría de ese grupo corresponde afuncionarios del gobierno. Por otro lado, fueronconsultados algunos ejecutivos de organizacionessociales que habrían asistido a este taller,constatándose que éstos desconocían los temastratados. Esto, podría deberse a que nonecesariamente el ejecutivo de la organizaciónsocial asiste a los eventos; sino que esta tarea esdelegada a algún otro miembro de la institución,que parece ser no habría informado sobre loscontenidos del mismo.

En el caso de las demás gobernaciones, esaactividad no habría sido efectuada por el Ejecutivo,pero en algunos de estos casos se notó que losasambleístas habrían promovido espacios a finde dar a conocer el avance físico y financiero dela ejecución presupuestaria. Asimismo, semencionó, que pese a que la gobernación cuentacon la unidad de transparencia, ésta generalmenteactúa sobre hechos de denuncia y no priorizaactividades de acceso y disponibilidad deinformación.


35

Gráfico 8Puntuación registrada en la etapa de fiscalización

Oruro

CochabambaLa Paz

Santa Cruz

ChuquisacaTarija

0,022,3

22,3

44,3

44,7

44,3

FISCALIZACIÓN.Como ocurrió en la etapa de ejecución, la fase

de fiscalziación también registró puntuacioneselevadas. Las gobernaciones de La Paz, Tarija ySanta Cruz acumularon puntuaciones ligeramentemenores a los 45 puntos; mientras que lasgobernaciones de Cochabamba y Chuquisaca,ambas registraron una puntuación de 22 puntos;en tanto que la Gobernación de Oruro registrócero puntos (Gráfico 8).

Estas son algunas características que se puedendestacar de dicha etapa:

Proporción del gasto que es auditado. Paracinco de las gobernaciones se indicó que alrededorde dos tercios del gasto son auditados y que dichosinformes están a disponibilidad del público. Enalgunos casos se indicó que estos informes estánen el sitio web de la Contraloría.

En el caso de la Gobernación de Tarija seproporcionaron una serie de documentos, entrelos cuales están: la auditoría de confiabilidad delos registros y estados financieros de laGobernación del Departamento de Tarija de lagestión 2009, un li stado denominado

Determinación de las prioridades – gestión 2011,que es un resumen de las auditorias que se llevaríanadelante en la presente gestión. Este listadoevidencia la carga de trabajo que representa larealización de auditorías (Anexo 2).

Socialización de las recomendaciones delas auditorias. Todo informe de auditoría generauna serie de recomendaciones a la gestión públicade las gobernaciones, producto del examenrealizado. Este exámen proporciona los siguientesresultados: i) notas sobre cheques pendientes decobro; ii) la falta o ausencia de documentaciónde respaldo (por ejemplo en la adquisición deactivos); iii) la incorrecta apropiación contable ypresupuestaria del gasto; iv) deficiencias en actasde entrega; v) bienes inmuebles no registrados enel certificado de propiedad emitido por derechosreales, vi) registro de inventarios incompleto, entreotras cosas19.

De la actividad anterior, las recomendaciones,son un insumo importante para la gestión de laAsamblea Departamental como también paraactores sociales de la región, pues éstos hacenreferencia a ámbitos que requieren un seguimiento


36Fuente: Elaboración CEDLA

y monitoreo exhaustivo. Por ejemplo, en el 2011(Anexo 3), se ha establecido la Auditoría Operativadel IDH, gestión 2010, actividad que, sin duda,proporcionará importantes resultados sobre eluso de estos recursos.

En el caso de todas las gobernaciones no sepublica o no existe una socialización amplia deestas recomendaciones y, por tanto, se desconoceel cronograma de implementación de lasrecomendaciones, así como los responsables desu cumplimiento.

NOTAS1. El PND fue promulgado mediante DS 29272, en

septiembre de 2007.2. Es el reglamento de la responsabilidad por la

función pública.3. Ley 2027.4. Esta convención en su Capítulo II sobre Medidas

Preventivas (Art. 5) indica que los Estados deben,en materia de prevención de la corrupción,formular, aplicar o mantener en vigor políticas quepromuevan entre otras cosas, la transparencia enla gestión pública. El Artículo 10, sobre InformaciónPública, dispone que los Estados deben adoptarmedidas necesarias para aumentar la transparenciaen su administración pública, incluso en lo relativoa su organización, funcionamiento y procesos deadopción de decisiones.

5. Esta instancia pública nace el 2006 como unViceministerio y parte de la estructura del Ministeriode Justicia. En el 2009, mediante DS 29894, secreó esta repartición con nivel ministerial.

6. Aprobado mediante DS 214, en julio de 2009.7. Esta norma se ha denominado Marcelo Quiroga

Santa Cruz y fue aprobada en marzo de 2010,mediante Ley 004.

8. Definimos “disponibilidad de documentación”como aquella información o documentación quecualquier ciudadano puede obtener, sea mediante internet, los documentos están disponibles encentros de documentación o por medio de unasolicitud a las autoridades públicas encargadas degenerar y emitir dicha información.

9. Promulgada en octubre de 2010, por la AsambleaLegislativa Departamental.

10. El punteo anterior fue elaborado considerandoalgunas orientaciones planteadas en el Boletín No38 del Internacional Budget Partnership.

11. www.santacruz.gob.bo;www. gobernacionlapaz.gob.bo;www.chuquisaca.gob.bo;www.cochabamba.bo;www.tarija.gob.bo;www.oruro.gob.bo.

12. La página web de la gobernación de Santa Cruz,contiene variedad de documentación, pero estosdocumentos, no corresponden al listado que hemosidentificado para el presente ejercicio. Sin embargo,se quiere resaltar esa actitud de dar a ocncoerdocumentación oficial de la gobernación mediantesu página web.

13. Al Artículo 2 del DS 28168 establece que se aplicaen el ámbito del Poder Ejecutivo, tanto a nivelcentral como descentralizado, autárquico ydesconcentrado; empresas y sociedades del Estadoy sociedades con participación estatal mayoritaria.Dentro de este ámbito de aplicación también seincluyen las gobernaciones, pues éstas son partedel Ejecutivo, ello se comprueba a partir delclasificador presupuestario de la gestión 2011, enel que se muestra que las gobernaciones están bajotuic ión del Ministe rio de Autonomía.

14. Este documento estuvo disponible al públicocuando la Gobernación lo difundió; entre elmomento en el que fue presentado a la AsambleaDepartamental y hasta antes de su aprobación.

15. Estos espacios son parte del esquema departicipación, denominado Comité de Desarrollo,que fue estructurado a partir de Resoluciones delConsejo Prefectural No. 76/2006 y 185/2006.

16. Afirmación de un asambleísta de la gobernación.17. Estos informes no fueron entregados por el

ejecutivo.18. El análisis planteado en el informe de mitad de

año considera dimensiones macro y micro.19. Este es un listado que se elaboró en base al informe

de auditoria, proporcionado por la Gobernaciónde Tarija.


37

http://www.santacruz.gob.bo;

http://www.chuquisaca.gob.bo;

http://www.cochabamba.bo;

http://www.tarija.gob.bo;

http://www.oruro.gob.bo

39

• El ITG refleja que la gestión pública de lasgobernaciones requiere de medidas orientadasa asegurar al ciudadano, de cualquier región,el acceso a información de las políticas públicasque la gobernación promueve y ejecuta.Asimismo, el ITG, en esta su primera versión,busca alertar que, en las etapas del procesopresupuestario, se requiere consolidar yconstruir espacios de participación social, losque deben orientarse a que la ciudadanía, engeneral, y las organizaciones sociales, enparticular, tengan la posibilidad de incidir enla definición de las políticas públicas de suregión, así como también permitan elseguimiento y evaluación de la gestión degobierno.El índice es un llamado a que el Ejecutivo delas gobernaciones, los miembros de lasAsambleas Departamentales y la sociedad civilactúen de forma coordinada para que la gestiónpública alcance los resultados esperados porla población.Lo anterior no necesariamente implica nuevasnormas, sino más bien efectivizar que loslineamientos de normas actualmente vigentesse incorporen efectivamente a la gestión públicade las gobernaciones. Por ejemplo, el DS 28168determina que las instituciones públicaspubliquen en su sitio web una lista deinformación mínima, como el presupuestoaprobado por el Tesoro General de la Nación(TGN), la nómina de servidores públicos yconsultores permanentes y eventuales pagadospor el TGN o por otras fuentes definanciamiento, datos principales de loscontratos de bienes, obras y servicios yconvenios celebrados por la institución,Programas Operativos Anuales, entre otros.Asimismo, esta norma señala que todas las

solicitudes mediante nota escrita sean atendidasen un plazo máximo de 15 días.Sólo con aplicar esas medidas, los índices detransparencia mejorarían sustancialmente encada departamento; aunque lo anterior no sóloimplica una simple y llana formalidad, pues,con el acceso que tendría la población a esainformación, no se podría detener eldinamismo con que las organizaciones socialesencararían acciones de exigibilidad de susderechos y de incidencia en la política pública.

• Los procesos pol í ticos e lec tora lesdepartamentales han significado la adecuacióny consol idac ión en sus instanc iasgubernamentales y legislativas dirigidas a llevaradelante políticas públicas en sus niveles degobierno descentralizado; de esta manera, losfuncionarios y líderes sociales se encuentranen una etapa de formación sobre las diferentesdinámicas de la gestión departamental.Este hecho, junto con algunos casos en losque las autoridades electas han confrontadoproblemas con el nivel central y han sidoremovidas de sus cargos, han sido los factoresmás concretos por los que el ITG ha mostradoresultados por debajo de lo regular en materiade acceso a la información. No obstante, ellono debe situar en segundo plano las debilidadesinstitucionales del Estado boliviano, que nonecesariamente responde a una gestión deGobierno, sino que arrastran desde hace variosaños.

• Uno de los aspectos que fue fortalecido en elnivel municipal ha sido la institucionalizaciónde espacios en los que se discute la planificaciónde corto y largo plazo; en el caso de lasgobernaciones, la LMAD contempla laposibilidad de institucionalizar estos espaciosen el nivel departamental. No obstante, el

ALGUNAS CONCLUSIONES


40

balance realizado muestra que en las etapasdel proceso presupuestario, estos espacios sonreducidos y en otros casos no existen; portanto, es importante que los gobiernosdepartamentales consoliden y regulen dichosmecanismos, tanto desde el punto de vistanormativo (cumplir con lo que dice la ley),como de procedimientos y prácticas adecuadas.

• La revisión de los sitios web de lasgobernaciones muestra que éstas no publicanmucha información que le corresponde pornorma. En un extremo, se encuentra laGobernación de Cochabamba, en la que susitio web no está siquiera en funcionamiento.En otros casos, se tienen sitios web, como elde la Gobernación de Santa Cruz, en los quese puede notar esfuerzos para dar a conocerciertos documentos. Este instrumento es sinduda el práctico y de bajo costo cuando setiene que dar a conocer documentación quesuele ser muy extensa, en ese sentido, esteinstrumento nace como una de las respuestasinmediatas a las dificultades de acceso deinformación.Si bien los sitios en internet son útiles paraamplificar la difusión de información, estambién necesario acompañar con otrosmedios de comunicación para que dichainformación alcance a segmentos de poblaciónque no tienen acceso a internet.

• En la agenda mundial, regional y nacionalsurge, desde distintos enfoques, la importanciade la transparencia tanto de las actividades deexplotación de recursos naturales y como delos beneficios fiscales y económicos que generadicha activ idad. En ese marco, lasgobernaciones son una instancia pública quese ha beneficiado, desde el punto de vistafiscal, con importantes cantidades de dinero,a tal punto que estos recursos representanpoco más de un tercio de sus ingresos totales.En este sentido, el ITG busca contribuir alestablecimiento de espacios de participaciónsocial como ejes de discusión sobre cómoutilizar el dinero de la renta de hidrocarburoso de la renta minera; por ello, los informesincorporarán acápites que muestren ladimensión de estos recursos, su peso en eltotal de las finanzas de las gobernaciones, así

como también evaluaciones sobre el impactoo resultados que se alcanzó con la utilizaciónde dichos recursos.

• Cuando se habla de transparencia en la gestiónpública, inmediatamente surge como actorcentral la entidad pública; sin embargo, dentrode este proceso, se considera como actorcentral al ciudadano, pues, amén del principiode obligatoriedad del Estado, en la medida enque el/la ciudadano/a exija participación sociale información, el derecho de acceso a lainformación pública tendrá condicionesapropiadas para ser una realidad en la práctica.Es decir, asegurar una gestión transparenteparte de una actitud proactiva y de interpelaciónpor parte de la sociedad civil. Para el ITG, sehan recolectado algunos testimonios defuncionarios públicos, en los que se sostuvoque algunos informes –como el de deudapública– no se producían porque no sonsolicitados por ninguna institución. A veces,la actitud pasiva de algunas organizaciones einstituciones se convierte en una justificaciónde la poca transparencia en una gestión degobierno. Este informe busca que lasorg anizac iones soc ia les demandenpaulatinamente más información de lasentidades públicas, y al mismo tiempo, en losca sos que sucedan, denunc i en e lincumplimiento en el acceso a la información.

• En términos del índice, la ausencia de unpresupuesto ciudadano y, fundamentalmente,la no disponibilidad del proyecto depresupuesto, han llevado a que el ITG sea bajoen todas las gobernaciones. Una acción quepodría traducirse en un mejoramiento del ITGes elaborar el primer documento y dar aconocer el segundo, a partir del momento enque el Ejecutivo presenta este documento alLegis lat ivo de pa r tamental para sucorrespondiente aprobación.Esto último debe acompañarse con esfuerzosdel Ejecutivo para dar a la AsambleaDepartamental el tiempo suficiente para debatirdicho documento; asimismo el MEFP debeproporcionar, lo antes posible, los instrumentosque son necesarios para que dichasgobernaciones aceleren el proceso deformulación del presupuesto.

BIBLIOGRAFIA

Bolivia, G. d.2007 Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia Digna, Soberana, Productiva

y Democrática para Vivir Bien. La Paz. Gobierno de Bolivia.

LEY MARCO DE AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN2010 Ley Marco de Autonomias y Descentralización. La Paz.

MOVIMIENTO AL SOCIALISMO2010 2010-2015 Programa de Gobierno: Bolivia País Lider. La Paz.

MAS.

MINISTERIO DE TRANSPARENCIA INSTITUCIONAL Y LUCHA CONTRALA CORRUPCIÓN

2009 Política Nacional de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción.La Paz. MTILC.

INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP2010 Guía para la transparencia en los documentos presupuestarios

del gobierno: cómo la sociedad civil puede usar los documentospresupuestarios para la investigación e incidencia. WashingtonDC, IBP.

SHAPIRO, I.2002 Guía Ciudadana para el Trabajo Presupuestario, IBP.

FMI (2001) Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas. Washington DC,

FMI.

1341

ANEXOS

Oruro: Puntuaciones según etapas ydisponibilidad del proyecto de presupuesto

Disponibilidad Proyectode presupuesto

Calificación etapade formulación

Calificación etapade fiscalización

Calificación etapade aprobación

Calificación etapade ejecución

0,018,6

11,1

33,3

0,0

Cochabamba: Puntuaciones según etapas ydisponibilidad del proyecto de presupuesto






0,029,7

20,4

43,9

22,3

Anexo 1CALIFICACIÓN POR GOBERNACIÓN

SEGÚN ETAPAS DEL PROCESO PRESUPUESTARIO


Fuente: Elaboración CEDLA45


Santa Cruz: Puntuaciones según etapas ydisponibilidad del proyecto de presupuesto






0,0

51,8

9,2

37,9

44,3

Chuquisaca: Puntuaciones según etapas ydisponibilidad del proyecto de presupuesto






0,0 33,2

12,9

42,4

22,3




46

La Paz: Puntuaciones según etapas ydisponibilidad del proyecto de presupuesto






0,025,9

5,5

18,1

44,3

Tarija: Puntuaciones según etapas ydisponibilidad del proyecto de presupuesto






0,025,9

28,7

57,6

44,7




47

El Proyecto dePresupuesto del Ejecutivo.El Proyecto de Presupuesto del Ejecutivo de

la Gobernación, es el resultado de la etapa deformulación. Este documento presenta unadeclaración detallada de las políticas y lasprioridades a seguir en el próximo año fiscal,incluyendo asignaciones específicas, tanto por ellado del presupuesto de ingresos como del gasto.

Este documento debe ponerse a disposicióndel público mientras es objeto de deliberacionesen el concejo de la prefectura, antes de suaprobación.

Para fines de la boleta, no se emplea la versiónaprobada del presupuesto en las respuestas a laspreguntas: 1 de la sección 2 y, de la 1 a la 9 de lasección 3; relacionadas con la propuesta depresupuesto del ejecutivo.

Disponible al público:Este documento estuvo disponible al público

cuando la Gobernación lo difundió; entre elmomento en el que fue presentado a la sambleadepartamental hasta antes de su aprobación.

Nuestro interés es comprobar que eldocumento de proyecto de presupuesto fuedifundido antes de su aprobación. Se comprenderáque lo óptimo es que este tipo de documentos(proyectos) sean debatidos por las organizacionesde la sociedad civil antes de su aprobación, notiene sentido si éste documento es difundidodespués de la aprobación.

Presupuesto AprobadoUna vez que se ha discutido la propuesta de

presupuesto, elaborada por el ejecutivo de laGobernación, la Asamblea Departamental apruebael presupuesto o documento de asignacionespresupuestarias. Una vez aprobado es remitido al

Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.Informes Emitidos durante el AñoEstos informes también se conocen como

informes mensuales o informes trimestrales, deejecución de ingreso, gastos, deuda, etc. Estosinformes permiten a los ciudadanos supervisar silas gobernaciones están gastando lo prometidoen sectores clave, así como conocer si laorientación del gasto está alcanzando a losbeneficiaros deseados.

Análisis de Medio AñoEl análisis de medio año también se conoce

como informe de medio año. Este documentodebe contener una actualización exhaustiva delejercicio presupuestario, incluyendo una revisiónde los supuestos económicos en que se basa elpresupuesto, así como un pronóstico actualizadode los resultados para el año en curso.

Como podrá notarse se trata de un documentomucho más elaborado que aquellos informesemitidos durante el año. Por ejemplo, un cambioinesperado en el precio del petróleo y el gas puedegenerar una gran cantidad de ingresos inesperadosó déficit en los balances fiscales. Estos cambios,que en términos fiscales afectan a la estructuradel presupuesto y a las estrategias de desarrollo,priorizados por la instancia pública, deben serevaluados y consecuentemente ajustados ypronosticados para lo que resta del ejercicio fiscal.

Informe de fin de añoEl informe de fin de año es expedido, ya sea

como un informe consolidado de toda laGobernación o como diversos informes para cadaunidad administrativa. A diferencia del informede la auditoría, descrito más adelante, el informede fin de año es generado por el ejecutivo de laprefectura.

Anexo 2

ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRELOS DOCUMENTOS DEL ITG


48

Informe de la auditoríaEn el cuestionario se hace mención a la

auditoría interna como a la externa. Se deberáconsiderar los informes de las auditorías de lasentidades responsables de elaborar y emitir esosinformes.

Programa de operaciones anualesEs un plan de acción de corto plazo, que

emerge del plan de largo plazo. Es un instrumentoque permite una adecuada ejecución, seguimientoy evaluación de acciones estratégicas y operativaspriorizadas para el corto plazo, basados enobjetivos estratégicos, metas, e indicadores de

mediano plazo, elaborados con la finalidadconcretar en el plazo de un año, las propuestasde cambio1.

Según el Artículo 21de las normas básicas delSistema de Programación de Operaciones, elprograma de operaciones anual se articulará conel presupuesto, vinculando los objetivos degestiones institucionales o específicos con lascategorías programáticas del presupuesto.

NOTA1. Elaborado en base a las directrices de presupuesto

de 2010.


49

TIPO DE AUDITORÍA

Auditoria de Confiabilidad de losRegistros y Estados Financierosde la Gobernación delDepartamento de Tarija

Auditoría Operativa del IDHgestión 2010

Auditoría especial de vehículos enVilla Montes

Auditoría especial de Fondos enAvance de la AdministraciónCentral

Auditoría especial de uso decombustible en Yacuiba

Auditoría especial de Cargos decuenta documentada en Yacuiba

TOTAL

FACTORES A CONSIDERAR

Cumplimiento al Art. 27 inc. e) de la Ley1178

Cumplimiento al punto 2 acápite V delartículo 2 del Decreto Supremo Nº 28421del 21 de octubre de 2005

Existen problemas en la ubicación de losvehículos en el Corregimiento Mayor deVilla Montes, por lo que se verificará suexistencia física y el derecho propietariode los mismos

Falta de presentación de descargos defondos recibidos en gestiones pasadas.

Falta de control en la entrega decombustible y elevado consumo delmismo.

Falta de presentación de descargos defondos recibidos en gestiones pasadas.

RIESGOS

A

A

A

A

A

A

DÍAS

397

385

63

63

74

68

1.050

Anexo 3Determinación de las prioridades - Gestión 2011

Clasificación de las prioridades por tipo de auditorías


50

TRANSPARENCIA EN LA GESTIÓN PÚBLICA DE LAS · PDF fileEspada, Juan Luis Centro...

Documents

Transcript of TRANSPARENCIA EN LA GESTIÓN PÚBLICA DE LAS · PDF fileEspada, Juan Luis Centro...