Tratado de Derecho Administrativo - Tomo 3 - El Acto Administrativo

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AGUSTN GORDILLO

Tratado de Derecho AdministrativoPRLOGO DE JORGE A. SENZTOMO 3

El acto administrativoOctava edicin

FUNDACIN DE DERECHO ADMINISTRATIVO Buenos Aires 2004



TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO TOMO 3 EL ACTO ADMINISTRATIVO 1 edicin, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1963 2 edicin, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1969 3 edicin, Buenos Aires, Macchi, 1979 Reimpresiones varias 4 edicin, Buenos Aires, F.D.A., 1999 1 edicin Colombiana, Medelln, Biblioteca Jurdica Dik y F.D.A., 1999 5 edicin, Buenos Aires, F.D.A., 2000 2 edicin Colombiana, Medelln, Biblioteca Jurdica Dik y F.D.A., 2001 1 edicin Venezolana, Caracas, FUNEDA, Fundacin de Estudios de Derecho Administrativo y F.D.A., 2001 6 edicin y 1 edicin Peruana, Lima, ARA Editores y F.D.A., 2003 6 edicin y 1 edicin Brasilea, Belo Horizonte y San Pablo, Editora Del Rey y F.D.A., 2003 7 edicin y 1 edicin Mexicana, Mxico, D.F., UNAM (IIJ), Editorial Porra y F.D.A., 2003 8 edicin, Buenos Aires, F.D.A., 2004 I.S.B.N.: 950-9502-35-9Copyright by Agustn Gordillo y Fundacin de Derecho Administrativo Viamonte 749, piso 10, of. 8, Buenos Aires (C1053ABO), Argentina Hecho el depsito que marca la ley 11.723 Impreso en la Argentina Los derechos patrimoniales del autor por la presente edicin pertenecen exclusivamente a la Fundacin de Derecho Administrativo (Inspeccin General de Justicia N C-7924) . Este libro puede consultarse gratuitamente en [ w w w.gordillo.com, www.gordillo.com.ar] autorizndose la reproduccin de su material con cita del autor y editor, ttulo de la obra, sitio en la www, captulo y pargrafo o nota utilizado. El autor agradecer cualquier sugerencia o crtica, sea por carta en la direccin arriba indicada, por fax al (5411) 4322-2169, o a los e-mails: [email protected], [email protected], [email protected]



INDICEPrlogo de JORGE A. SENZ ................................................................................................ 21 Agradecimientos para la 8 edicin ................................................................................ 31 Agradecimientos en ocasin de la sptima edicin del t. 3 ........................................... 33 Prlogo a la sexta edicin ................................................................................................ 39 Prlogo a la quinta edicin .............................................................................................. 41 Prlogo a la cuarta edicin .............................................................................................. 43 JUAN FRANCISCO LINARES: prlogo a la segunda edicin .................................................... 45 JUAN FRANCISCO LINARES: prlogo a la primera edicin .................................................... 49 Introduccin 1. Las seudo nociones fundantes del derecho administrativo .................................... 1 2. El modelo autoritario de acto administrativo ........................................................ 3 3. La prevalencia de un inters o bien sobre el otro .................................................... 4 4. El eje de la tutela judicial efectiva o la jurisdiccin revisora del acto ................ 6 5. El control de los hechos. Confusin de jurisdiccin ordinaria y extraordinaria ..... 8 6. El incumplimiento de las garantas del ciudadano y la legalidad ......................... 9 7. Una respuesta coherentemente autoritaria ....................................................... 10 8. El sistemtico incumplimiento de la Constitucin ............................................... 10 8.1. En general ......................................................................................................... 10 8.2. La modificacin o sustitucin de oficio del acto administrativo .................... 12 9. Invocar la seguridad jurdica a favor del Estado ................................................... 13 10. Prevenir o coadyuvar a la corrupcin .................................................................... 14 11. Quo vadis? .............................................................................................................. 15

Captulo IEL ACTO ADMINISTRATIVO COMO PARTE DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA 1. Recapitulacin. El objetivo del anlisis no es definir el acto administrativo sino sistematizar la actividad administrativa ..................................................... I-1 2. Acto jurdico y acto administrativo ........................................................................ I-2


BJA - BIBLIOTECA JURIDICA ARGENTINA Digitalizacin sin fines de lucro de Bibliografa 8EL ACTO ADMINISTRATIVO

3. La nocin de acto administrativo no depende del rgimen de revisin de los actos ......................................................................................................................... I-3 4. Continuacin. El concepto subjetivo de acto administrativo ................................ I-5 5. Los conceptos subjetivo y objetivo de funcin administrativa ............................. I-6 6. La oposicin de los criterios de funcin administrativa y acto administrativo ... I-6 7. Crtica del concepto orgnico o subjetivo ............................................................... I-7 8. Continuacin ........................................................................................................... I-9 9. La posible prdida de conexidad entre las nociones de funcin administrativa y acto administrativo ....................................................................................... I-10 10. El acto administrativo como manifestacin del ejercicio de la funcin administrativa ............................................................................................................ I-10 11. El acto administrativo y no los contratos administrativos de entes no estatales .................................................................................................................I-11 12. Distintos ejemplos de actos administrativos de personas no estatales ......... I-16 12.1. Las corporaciones profesionales ............................................................... I-16 12.2. Las asociaciones dirigidas ........................................................................I-18 12.3. Los concesionarios y licenciatarios ...........................................................I-18 12.4. Sociedades del Estado ...............................................................................I-22 12.5. Medios de transporte pblico ....................................................................I-22 12.6. Otros casos. La potestad a medio camino entre derecho pblico y privado .................................................................................................................I-23 13. Clubes de campo y barrios cerrados ..................................................................I-26 14. Conclusiones .......................................................................................................I-29

Captulo IIEL ACTO ADMINISTRATIVO COMO PRODUCTOR DE EFECTOS JURDICOS I. Introduccin ................................................................................................................. 1. La actividad administrativa productora o no productora de efectos jurdicos .. 2. Debe tratarse de efectos jurdicos directos, no de cualquier efecto jurdico ....... 2.1. Efectos jurdicos inmediatos .......................................................................... 2.2. Se excluyen los efectos jurdicos mediatos .................................................... 2.3. La cuestin de la notificacin ........................................................................ II-1 II-1 II-2 II-2 II-4 II-5

II. Distintos alcances de los efectos jurdicos ................................................................... II-8 3. Los efectos jurdicos no necesitan ser definitivos ................................................ II-8 3.1. Efectos provisionales y definitivos ................................................................ II-8 3.2. Efectos definitivos en sede administrativa .................................................. II-9 3.3. Actos interlocutorios y definitivos ............................................................... II-10 3.4. Actos o medidas preparatorias y actos interlocutorios o de mero trmite .. II-12 3.5. Actos administrativos interlocutorios y actos administrativos definitivos ................................................................................................................. II-13 3.5.1. Diferencias en cuanto a los recursos aplicables ............................... II-13 3.5.1.1. Recursos administrativos .................................................... II-13 3.5.1.2. Remedios judiciales .............................................................. II-13 3.5.2. Diferencia en cuanto a las situaciones que originan las calificaciones II-14 3.5.3. Conclusiones ....................................................................................... II-15 3.6. Acto administrativo definitivo y acto administrativo asimilable a l ...... II-15 4. Los efectos jurdicos pueden ser relativos a particulares, a funcionarios o entes administrativos ............................................................................................. II-16


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9II-18 II-19 II-19 II-22 II-25 II-25 II-26 II-27 II-27 II-27 II-28 II-29 II-31 II-32 II-33 II-34 II-34 II-35 II-35

5. Quedan comprendidos los actos de contralor .................................................... 6. Criterio subjetivo u objetivo de la produccin de efectos jurdicos ................... 6.1. La voluntad psquica del agente .................................................................. 6.2. Certificaciones y opiniones productoras de efectos jurdicos directos. Registros e inscripciones ............................................................................. 6.3. Conclusiones ................................................................................................. 7. Los efectos jurdicos pueden ser lcitos o ilcitos ............................................... 8. Lo atinente a la moral ........................................................................................ 9. Los efectos jurdicos segn sean unilaterales o bilaterales, individuales o generales .............................................................................................................. III. Efectos pblicos o privados del acto ........................................................................ 10. Distincin entre los efectos pblicos y privados de la actividad administrativa ..................................................................................................................... 11. La distincin entre acto civil de la administracin y acto administrativo es una aplicacin de la teora de la doble personalidad del Estado ................... 12. El derecho privado no se aplica a todos los elementos del ato administrativo . 13. La aplicacin del derecho pblico en los supuestos actos civiles de la administracin .......................................................................................................... 14. No existen consecuencias jurdicas diversas de importancia segn que a un acto se lo califique de civil en su objeto ........................................................... 15. Conclusin ......................................................................................................... IV. Efectos en relacin al tiempo .................................................................................. 16. La retroactividad .............................................................................................. 17. Efectos para el futuro ........................................................................................ 18. Comparacin .....................................................................................................

Captulo IIILA DISTINCIN ENTRE ACTO Y HECHO ADMINISTRATIVO I. Fundamento de la distincin entre acto y hecho ......................................................... III-1 1. Recapitulacin previa .......................................................................................... III-1 2. La distincin entre actos y hechos producidos en el ejercicio de la funcin administrativa ......................................................................................................... III-1 3. Objeciones a la distincin entre actos y hechos. El silencio de la administracin: introduccin .................................................................................................. III-3 4. Por qu se distinguen los actos de los hechos ..................................................... III-6 4.1. Certeza jurdica: la fundamentacin del acto .............................................. III-7 4.2. ndole de los efectos jurdicos ....................................................................... III-8 4.3. Presuncin de legitimidad. Trminos de impugnacin. Consentimiento ... III-9 4.4. La sancin de nulidad ................................................................................. III-10 4.5. El derecho positivo ....................................................................................... III-10 4.6. Conclusin ................................................................................................... III-11 II. Alcance de la distincin entre acto y hecho .............................................................. III-12 5. El acto administrativo como manifestacin de voluntad ................................. III-12 6. El acto administrativo como voluntad, conocimiento u opinin ...................... III-12 7. El acto administrativo como declaracin .......................................................... III-14 8. Diferencia entre declaracin y ejecucin material ............................................ III-15 9. Conclusin acerca de la distincin entre actos y hechos administrativos ...... III-16 10. Algo ms acerca de carteles, silbatos, barreras, etc. ..................................... III-17



Captulo IVACTOS, REGLAMENTOS Y CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 1. Los actos jurdicos de la administracin y su clasificacin ............................... IV-1 2. Discrepancias terminolgicas, no de fondo ......................................................... IV-2 3. Criterio para seleccionar la denominacin ......................................................... IV-3 4. Aspectos comunes del rgimen administrativo .................................................. IV-3 5. Diferencias en el rgimen administrativo de los reglamentos y actos concretos .......................................................................................................................... IV-4 5.1. Notificacin y publicacin ............................................................................. IV-5 5.2. Jerarqua normativa del reglamento sobre el acto administrativo ........... IV-6 5.3. Estabilidad del acto regular ......................................................................... IV-6 5.4. Motivacin del acto administrativo y el reglamento ................................... IV-6 5.5. Audiencia previa en el reglamento y en el acto administrativo .................. IV-7 5.6. El acto administrativo producido por silencio de la administracin p blica ............................................................................................................... IV-7 5.7. Potestad de emitirlos .................................................................................... IV-8 5.8. Efectos de la interposicin de recursos ......................................................... IV-8 5.9. Retroactividad e irretroactividad del saneamiento .................................... IV-9 5.10. Retroactividad del acto administrativo sustitutivo o favorable al interesado .......................................................................................................... IV-9 5.11. El reglamento como fuente de competencia ............................................. IV-10 5.12. Impugnacin .............................................................................................. IV-10 5.12.1. Casos de impugnacin .................................................................. IV-10 5.12.2. Autoridad competente para entender en el recurso .................... IV-11 5.12.3. Trmino para la interposicin del recurso ................................... IV-12 5.12.4. Efectos del recurso de alzada contra reglamentos ...................... IV-12 5.12.5. Conclusin .....................................................................................IV-12 5.13. Procedimiento de elaboracin ...................................................................IV-12 5.14. Terminacin del procedimiento ................................................................ IV-13 5.15. Impugnacin judicial .................................................................................IV-13 5.16. Primeras conclusiones .............................................................................. IV-15 6. La prueba prctica de la conveniencia de una u otra terminologa ................. IV-16 7. La distincin entre el reglamento y el acto administrativo general ............... IV-17 8. Actos y contratos administrativos ....................................................................IV-19 9. La distincin entre acto unilateral y bilateral .................................................IV-24 10. El acto unilateral en su formacin, de efectos bilaterales ............................. IV-24 11. Los actos que requieren solicitud o aceptacin .............................................. IV-26 11.1. Efectos del acto: pueden ser bilaterales ................................................ IV-26 11.2. La formacin del acto .............................................................................. IV-27 12. Conclusin ........................................................................................................IV-29 13. Nocin de acto administrativo ........................................................................ IV-30

Captulo VPRESUNCIN DE LEGITIMIDAD, EXIGIBILIDAD Y EJECUTORIEDAD I. Introduccin ................................................................................................................. V-1 1. Caracteres y nulidades del acto administrativo ................................................. V-1 1.1. Remisin metodolgica .................................................................................. V-1



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1.2. Nulidades del acto administrativo ............................................................... V-2 1.3. Incidencia del decreto-ley 19.549/72 y su eficacia ......................................... V-2 II. Presuncin de legitimidad .......................................................................................... V-4 2. La presuncin de legitimidad. Crtica ................................................................. V-4 3. La presuncin de legitimidad en la jurisprudencia ............................................. V-5 3.1. Jurisprudencia tradicional ............................................................................ V-5 3.2. El caso Pustelnik (Fallos, 293: 133) ............................................................... V-7 3.3. El acto policial nulo o va de hecho y su desobediencia ................................ V-8 4. Fundamentos de la presuncin de legitimidad ................................................. V-10 4.1. Fundamento terico y prctico. Sus alcances ............................................. V-10 4.2. Fundamento positivo de la presuncin de legitimidad .............................. V-11 4.3. Consecuencia de admitir la presuncin de legitimidad solamente para el acto regular .................................................................................................. V-13 5. Efectos de la presuncin de legitimidad ............................................................ V-19 5.1. Igualacin provisional de los actos legtimos e ilegtimos ......................... V-19 5.2. Necesidad de pedir la ilegitimidad ............................................................. V-19 5.3. Necesidad de probar la ilegitimidad? ........................................................ V-21 5.4. Exigibilidad del acto ilegtimo ..................................................................... V-22 6. Presuncin de legitimidad y estabilidad del acto administrativo ................... V-22 III. Exigibilidad u obligatoriedad. Ejecutoriedad ........................................................ V-23 7. La exigibilidad y ejecutoriedad del acto administrativo. Distincin ............... V-23 7.1. Criterio tradicional. Fundamento y alcances ............................................. V-24 7.2. Derecho nacional y comparado ..................................................................... V-26 7.3. Ejercicio de la fuerza y potestad de disponerlo ........................................... V-32 7.4. Implicancia poltica del tema ...................................................................... V-32 7.5. Otro derecho comparado .............................................................................. V-33 7.6. Conclusiones ................................................................................................. V-35 8. La ejecutoriedad. Alcances y medios ................................................................. V-36 9. La ejecutoriedad en el decreto-ley 19.549/72 y en la prctica .......................... V-37 9.1. La ejecutoriedad en el decreto-ley 19.549/72 .............................................. V-37 9.1.1. No comprende la coercin indirecta (aplicacin de sanciones) ......... V-37 9.1.2. La ejecucin por los propios medios de la administracin ............... V-38 9.1.2.1. Ejecucin en lugar del particular. La propiedad ................. V-38 9.1.2.2. La ejecucin violentando al particular. La libertad ............ V-39 9.1.3. Conclusiones sobre la ejecutoriedad en el art. 12 ............................ V-40 9.2. La ejecutoriedad en la prctica ................................................................... V-40 10. La suspensin administrativa de la ejecucin del acto .................................. V-41 10.1. La solucin tradicional y su mutacin .................................................... V-41 10.2. La tesis de LINARES ................................................................................... V-42 10.3. El decreto-ley 19.549/72 .......................................................................... V-44 10.3.1. Ejecutoriedad y efecto no suspensivo de los recursos ................. V-44 10.3.2. La facultad discrecional de suspender el acto ante la interposicin del recurso ............................................................................. V-45 10.3.3. El caso de la suspensin que perjudica a un tercero ................... V-46 10.3.4. La obligacin de suspender el acto impugnado cuando hay una nulidad absoluta .......................................................................... V-46 10.3.4.1. La obligacin de revocar el acto nulo ............................ V-47 10.3.4.2. La fuente de la disposicin ........................................... V-48 10.3.4.3. Las obligaciones del cargo ............................................. V-48 10.3.4.4. El deber de obediencia ................................................... V-48



10.3.4.5. El problema semntico ................................................. V-49 10.3.4.6. Conclusiones .................................................................. V-49 11. La suspensin judicial de la ejecucin del acto administrativo ..................... V-50 11.1. En general ................................................................................................. V-50 11.2. Recursos otorgados por leyes especiales .............................................. V-52 11.2.1. Caso en que la ley no resuelve sobre el efecto de la interposicin . V-52 11.2.2. Casos en que la ley otorga efecto devolutivo al recurso .............. V-53 11.2.3. Conclusiones acerca de los recursos otorgados por leyes especiales ............................................................................................. V-54

Captulo VIESTABILIDAD E IMPUGNABILIDAD I. Estabilidad ................................................................................................................. VI-1 1. La estabilidad del acto administrativo que reconoce derechos ......................... VI-1 2. Caracteres. Diferencias entre cosa juzgada judicial y cosa juzgada administrativa ................................................................................................................... VI-3 3. Requisitos de la estabilidad ............................................................................... VI-4 4. Acto administrativo ............................................................................................. VI-4 4.1. Unilateralidad .............................................................................................. VI-4 4.2. Individualidad ............................................................................................... VI-5 5. Que de l hayan nacido derechos subjetivos ....................................................... VI-6 5.1. No hay estabilidad de los intereses ............................................................. VI-6 5.2. No hay estabilidad de los deberes ................................................................ VI-6 5.3. Funciona a favor, no en contra, del administrado ........................................ VI-7 5.4. Debe declarar un derecho .............................................................................. VI-8 5.5. El derecho puede ser civil o administrativo ................................................. VI-8 6. Que sea notificado al interesado ......................................................................... VI-9 7. El problema de la regularidad del acto .............................................................VI-10 7.1. El acto anulable tiene estabilidad .............................................................VI-10 7.2. La estabilidad del acto nulo ....................................................................... VI-11 7.2.1. Requisitos de la estabilidad del acto nulo ....................................... VI-11 7.2.1.1. Prestaciones o derechos subjetivos ............................... VI-12 7.2.1.2. Acto firme y consentido .................................................... VI-12 7.2.2. La suspensin del acto y la estabilidad: no procede la suspensin en sede administrativa del acto estable ......................................... VI-13 7.2.3. Consecuencias de la indebida ejecucin de un acto nulo o la indebida desobediencia a un acto regular .............................................. VI-14 7.3. La proteccin contra la revocacin del acto estable ................................... VI-14 8. Que se trate de un acto de la administracin activa ........................................ VI-16 9. Dictado en ejercicio de facultades regladas o discrecionales ........................... VI-16 10. Excepciones a la estabilidad ........................................................................... VI-17 10.1. Las excepciones normativas ...................................................................VI-17 10.1.1. Connivencia dolosa ...................................................................... VI-18 10.1.2. Revocacin a favor del interesado ............................................... VI-18 10.1.3. La revocacin de los actos precarios ........................................... VI-20 10.1.3.1. Cargos sin estabilidad ................................................. VI-22 10.1.3.2. La revocacin de permisos de estacionamiento .......... VI-22 10.1.4. La revocacin de los contratos .................................................... VI-22 10.1.5. El caso de los permisos de construccin ..................................... VI-23



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10.2. La excepcin cuando hay una ley que autorice la revocacin. La revocacin por oportunidad segn el art. 18 ..................................................... VI-24 10.2.1. Enunciacin general ..................................................................... VI-24 10.2.2. Revocacin y propiedad ............................................................... VI-25 10.2.3. Revocacin y estabilidad .............................................................VI-28 10.2.4. Revocacin y expropiacin ...........................................................VI-30 10.2.5. La estabilidad en la funcin pblica ..........................................VI-31 10.2.6. La revocacin de la autorizacin para funcionar ........................ VI-32 10.2.7. Conclusiones acerca de la revocacin por mrito ....................... VI-33 II. Impugnabilidad ...................................................................................................... VI-33 11. Fundamento de la impugnabilidad ................................................................ VI-33 11.1. En sede administrativa ..........................................................................VI-34 11.2. En sede judicial ....................................................................................... VI-35 11.3. En sede arbitral internacional ............................................................... VI-35 11.4. Comparacin ...........................................................................................VI-36

Captulo VIILOS ACTOS ADMINISTRATIVOS COMO INSTRUMENTOS PUBLICOS 1. La presuncin de legitimidad y el carcter de instrumentos pblicos de los actos administrativos ........................................................................................ VII-1 2. Actuaciones judiciales y actuaciones administrativas .................................... VII-2 3. Los actos administrativos como instrumentos pblicos ................................. VII-3 3.1. Acto jurdico e instrumento del acto jurdico ............................................. VII-3 3.2. Acto jurdico e instrumento pblico ........................................................... VII-3 3.3. Acto administrativo e instrumento pblico ............................................... VII-3 4. La plena fe del instrumento pblico y el acto administrativo ...................... VII-4 5. Los efectos probatorios frente a terceros del acto administrativo-instrumento pblico ............................................................................................................ VII-6 5.1. La constatacin del agente pblico ............................................................ VII-6 5.2. Los casos de voluntario acatamiento ......................................................... VII-8 5.3. La cuestin penal ........................................................................................ VII-9 5.4. La constatacin con otros medios de prueba ........................................... VII-10 6. Los actos administrativos-instrumentos pblicos no tienen fuerza ejecutiva en sede judicial ......................................................................................... VII-10 7. Los documentos administrativos, son instrumentos pblicos? Necesidad de norma legal expresa .................................................................................... VII-11 8. El art. 979 del Cdigo Civil no incluye a los actos ni a las actuaciones administrativas ................................................................................................... VII-13 9. Los instrumentos pblicos en la era digital ................................................... VII-14 10. Conclusiones .................................................................................................. VII-17

Captulo VIIIOBJETO Y COMPETENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO II. Elementos y vicios del acto administrativo ............................................................ VIII-1 1. Elementos del acto administrativo .................................................................. VIII-1 2. Los vicios en relacin a los elementos. Criterio de aplicacin ........................ VIII-3 3. Vicios y nulidades ............................................................................................. VIII-4



II. Vicios del objeto ...................................................................................................... VIII-5 4. Objeto prohibido ............................................................................................... VIII-5 4.1. En general ................................................................................................... VIII-5 4.2. Distintos vicios del objeto .......................................................................... VIII-6 4.3. Objeto prohibido por provocar indefensin ............................................... VIII-8 4.4. Precedentes. Doctrina de los actos propios ............................................... VIII-9 5. Objeto violatorio de facultades regladas ....................................................... VIII-10 6. Imprecisin u oscuridad .................................................................................. VIII-11 7. Imposibilidad de hecho ................................................................................... VIII-12 8. Irrazonabilidad ............................................................................................... VIII-14 8.1. La contradiccin del acto .......................................................................... VIII-14 8.2. La falta de proporcionalidad ................................................................... VIII-15 8.3. La absurdidad del objeto ......................................................................... VIII-17 9. Inmoralidad. La tica pblica ........................................................................ VIII-18 9.1. La ley inmoral .......................................................................................... VIII-20 9.2. El acto inmoral ......................................................................................... VIII-21 9.3. El acto inmoral por corrupcin o ineficiencia grosera ............................. VIII-22 9.4. La degradacin de la moral y la tica ..................................................... VIII-24 III. Competencia ........................................................................................................ VIII-25 10. Concepto y alcances ...................................................................................... VIII-25 11. Competencia en razn del grado .................................................................. VIII-26 12. Competencia en razn de la materia ........................................................... VIII-30 12.1. Incompetencia respecto a materias judiciales .................................... VIII-30 12.2. Incompetencia respecto a materias legislativas ................................ VIII-30 12.3. Incompetencia respecto a materias administrativas de otros rganos. VIII-32 13. Competencia en razn del territorio ............................................................ VIII-33 14. Competencia en razn del tiempo ................................................................ VIII-33

Captulo IXVICIOS DE LA VOLUNTAD I. Vicios de tipo objetivo ................................................................................................. IX-1 1. Concepto de voluntad ........................................................................................... IX-1 2. Enumeracin de los vicios de la voluntad ........................................................... IX-2 3. Vicios en el origen de la voluntad ....................................................................... IX-2 4. Vicios de la voluntad, previos a la emisin del acto .......................................... IX-5 4.1. La garanta de defensa. El sumario previo .................................................. IX-6 4.1.1. De victimario a vctima. La difcil situacin del sumariante ........... IX-8 4.1.2. La denegacin inmotivada de prueba ................................................ IX-9 4.2. Intimacin previa. Sorpresa, contramarchas, confianza legtima .............. IX-9 4.3. Audiencia pblica, licitacin pblica; publicidad y transparencia ........... IX-10 4.4. Compulsa y concurrencia de interesados: concurso y licitacin ................ IX-11 4.5. Opinin, dictamen o informe sustancial .................................................... IX-11 4.5.1. En general .......................................................................................... IX-11 4.5.2. La inexplicable excepcin del dictamen jurdico previo .................. IX-12 4.6. Otros vicios de procedimiento ..................................................................... IX-14 4.7. Efecto sinrgico de los vicios ....................................................................... IX-14 4.8. Circunstancias mitigantes ......................................................................... IX-16 5. Vicios en la emisin de la voluntad .................................................................. IX-17 5.1. Actos simples dictados por rganos colegiados ......................................... IX-17



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5.2. Actos complejos ........................................................................................... IX-18 5.3. Actos que requieren autorizacin ............................................................... IX-19 5.4. Actos que requieren aprobacin ................................................................. IX-19 5.4.1. En general .......................................................................................... IX-19 5.4.2. Acto y proyecto de acto ...................................................................... IX-20 5.4.3. Atribuciones del rgano de control ................................................... IX-21 5.4.4. Efectos de la aprobacin ................................................................... IX-21 5.4.5. Revocacin ......................................................................................... IX-22 5.4.6. Competencia originaria .................................................................... IX-22 5.5. Actos que requieren registro, inscripcin, etc. ............................................ IX-22 II. Vicios de tipo subjetivo ............................................................................................ IX-23 6. Desviacin de poder ........................................................................................... IX-23 6.1. Nocin y fundamento ................................................................................... IX-23 6.2. Fundamento legal y antecedentes .............................................................. IX-24 6.3. Casos de desviacin de poder ..................................................................... IX-25 6.4. Aspectos probatorios ................................................................................... IX-27 7. Arbitrariedad ..................................................................................................... IX-28 8. Distintos casos de arbitrariedad ...................................................................... IX-30 8.1. Actos que omiten decidir ............................................................................. IX-30 8.2. Decisiones que prescinden de los hechos .................................................... IX-31 8.3. La fundamentacin normativa seria y su sustento fctico. ...................... IX-35 8.4. Actos ilgicamente motivados .................................................................... IX-37 8.4.1. Falacias no formales ......................................................................... IX-37 8.4.1.1. El anquilosado paradigma de la prevalencia de un inters sobre otro ....................................................................... IX-37 8.4.1.2. La falacia de conclusin inatinente .................................... IX-38 8.4.1.3. El argumento ad hominem .................................................. IX-39 8.4.1.4. Otras falacias no formales .................................................. IX-39 8.4.2. Falacias formales .............................................................................. IX-42 8.5. Otras hiptesis ............................................................................................ IX-44 9. Diferencia entre la arbitrariedad y el vicio tradicional de violacin de la ley IX-45 10. Error .................................................................................................................. IX-46 10.1. El error como causal de nulidad ............................................................. IX-46 10.2. Errores de menor gravedad ..................................................................... IX-47 10.3. Acerca del llamado error de derecho ...................................................... IX-47 10.4. El error no invalidante ............................................................................ IX-48 11. Dolo, violencia, simulacin .............................................................................. IX-49 11.1. Dolo .......................................................................................................... IX-49 11.1.1. Dolo del administrado ................................................................. IX-49 11.1.2. Dolo del funcionario ..................................................................... IX-50 11.1.3. Dolo del administrado y del funcionario .................................... IX-50 11.2. Violencia o intimidacin ........................................................................ IX-51 11.2.1. Violencia sobre el administrado ................................................ IX-51 11.2.2. Violencia sobre el funcionario ..................................................... IX-51 11.2.3. Observaciones comunes ............................................................... IX-51 11.3. Simulacin .............................................................................................. IX-52 11.3.1. Simulacin y eficacia del acto. Antedatado y retroactividad .... IX-55 11.3.2. Aspectos probatorios. Relacin con otros vicios ......................... IX-56 11.3.3. La simulacin de los actos administrativos y su pretendido carcter de instrumentos pblicos ............................................. IX-57 11.3.4. Morosidad y simulacin administrativa .................................... IX-57



Captulo XFORMALIDADES I. Formas de instrumentacin y publicidad ................................................................... X-1 1. Introduccin ........................................................................................................... X-1 1.1. Finalidad ........................................................................................................ X-1 1.2. Enunciacin ..................................................................................................... X-2 1.2.1. Procedimiento previo al acto ............................................................... X-3 1.2.2. Instrumentacin. Fundamentacin o motivacin ............................... X-5 1.2.3. Notificacin .......................................................................................... X-5 2. La forma escrita .................................................................................................... X-7 2.1. Su exigibilidad ............................................................................................... X-7 2.2. Su registro fsico: el papel, o el soporte electrnico ...................................... X-8 3. Lugar y fecha ....................................................................................................... X-10 3.1. La fecha ......................................................................................................... X-10 3.2. Lugar ............................................................................................................. X-11 4. El nmero ............................................................................................................ X-11 5. El rgano y entidad de que emana el acto .......................................................... X-12 6. La fundamentacin o motivacin ....................................................................... X-13 6.1. Terminologa y alcances ............................................................................... X-13 6.2. Fundamentos ................................................................................................ X-16 6.3. Consecuencias de su omisin ....................................................................... X-17 6.4. Requisitos de una fundamentacin suficiente ............................................ X-18 6.5. La fundamentacin previa, concomitante y ulterior ................................... X-19 6.6. La fundamentacin defectuosa como excusa de la anulacin judicial ....... X-22 7. Parte dispositiva o resolutiva ............................................................................ X-23 8. La firma del acto ................................................................................................. X-24 8.1. Distintos tipos de firma ............................................................................... X-24 8.2. El acto sin firma alguna ............................................................................... X-24 8.3. Variantes de firma a ruego en la funcin pblica ....................................... X-25 8.4. Algunas formas anmalas de certificacin ................................................. X-25 8.5. La firma por sello ......................................................................................... X-26 8.6. El correo electrnico sin firma ..................................................................... X-26 8.7. La firma electrnica o digital ...................................................................... X-27 9. Otras formas de instrumentacin ...................................................................... X-28 9.1. Forma oral .................................................................................................... X-28 9.2. Signos ............................................................................................................ X-28 9.3. Actos tcitos ................................................................................................. X-29 9.4. El silencio ...................................................................................................... X-30 9.5. El voto emitido por signos, o tambin por silencio? .................................. X-32 10. Formas de publicidad ....................................................................................... X-32 11. Especies de formas de publicidad: publicacin y notificacin ......................... X-34 11.1. La publicidad no integra el acto? ........................................................... X-34 11.2. Publicacin ............................................................................................... X-35 11.3. Notificacin .............................................................................................. X-35 11.3.1. Requisitos de validez ................................................................... X-36 11.3.1.1. Transcripcin ntegra del acto ...................................... X-36 11.3.1.2. Recursos, plazos y efectos ............................................. X-37 11.3.1.3. Vista de las actuaciones ............................................... X-37



17X-37 X-38 X-38 X-38 X-39 X-39 X-39 X-40 X-40 X-40 X-41 X-42 X-44 X-44 X-45

11.3.1.4. Plazo de la notificacin vlida ...................................... 11.3.1.5. Otros ............................................................................... 11.4. La notificacin verbal .............................................................................. 11.5. La notificacin espontnea ...................................................................... 11.6. No cabe la notificacin espontnea de un reglamento ........................... II. Otros criterios relativos a la forma. Crtica ............................................................. 12. La forma y la expresin de la voluntad ............................................................ 13. La distincin entre formas ad substantiam y ad probationem ....................... 14. La distincin entre formas esenciales y no esenciales .................................... 14.1. El criterio doctrinario y legal ................................................................... 14.2. Casos de nulidad por violacin de formas .............................................. 15. Crtica de la distincin entre forma y formalidad ........................................... 16. Continuacin. Desajuste de la distincin con el derecho positivo .................. 17. Argundo: quid si hablamos de formas esenciales? ...................................... 18. El efecto sinrgico de los vicios de forma y otros .............................................

Captulo XISISTEMA DE NULIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO I. Finalidad de la teora o sistema ................................................................................. XI-1 1. Las nulidades son slo relaciones entre otros conceptos ............................... XI-1 2. Qu debe explicar un sistema de las nulidades .............................................. XI-2 3. Debe analizarse el rgimen, no las denominaciones ...................................... XI-3 II. Inaplicabilidad literal de las nulidades del Cdigo Civil ........................................ XI-3 4. Diferencias generales entre el sistema de las nulidades civiles y el sistema de las nulidades administrativas ....................................................................... XI-3 5. Distintos casos o especies de nulidades. Criterio de comparacin .................... XI-9 6. Nulidades absolutas y relativas del Cdigo Civil ............................................ XI-10 7. Comparacin con el derecho administrativo .................................................... XI-10 8. Actos nulos y anulables ..................................................................................... XI-12 8.1. La solucin tradicional ................................................................................ XI-13 8.2. La solucin despus del decreto-ley 19.549/72 .......................................... XI-13 8.3. Conclusiones ................................................................................................ XI-15 III. Nulidades administrativas en particular .............................................................. XI-15 9. Especies de nulidades administrativas ............................................................ XI-15 9.1. El supuesto de mayor gravedad de las consecuencias jurdicas ............... XI-15 9.2. El supuesto de las sanciones de menor gravedad ...................................... XI-19 9.3. El supuesto de la inaplicacin de sanciones por el vicio ............................ XI-20 10. Su denominacin. La afirmacin de que hay nulidad absoluta en el acto administrativo ................................................................................................. XI-21 11. La inexistencia de acto administrativo; vas de hecho de la administracin. Los actos carentes de virtualidad jurdica para modificar la situacin jurdica de las partes ............................................................................................. XI-22 11.1. Comparacin con la nulidad ................................................................... XI-24 11.1.1. La prescripcin y la caducidad de la accin ................................ XI-24 11.1.2. La estabilidad del acto ............................................................... XI-25 11.1.3. La declaracin de oficio ............................................................... XI-25 11.1.4. La competencia judicial .............................................................. XI-26



11.1.5. La presuncin de legitimidad del acto nulo ............................... XI-26 11.1.6. La audiencia de la administracin ............................................. XI-27 11.1.7. La eleccin de vas ....................................................................... XI-27 11.2. Ejemplos de inexistencia de acto administrativo ................................. XI-27 11.3. Conclusiones sobre el rgimen jurdico de la inexistencia, vas de hecho o meros pronunciamientos sin virtualidad jurdica .................... XI-28 12. Fundamento del sistema de nulidades del acto administrativo .................. XI-29 12.1. Impropiedad de remitirse al Cdigo Civil para construir el sistema de las nulidades de los actos administrativos ........................................... XI-29 12.2. Fundamento lgico-jurdico .................................................................... XI-30 12.3. Las nulidades como sanciones implcitas del orden jurdico ............... XI-31 13. Conclusin. Enunciacin y denominacin de las nulidades administrativas .. XI-32 13.1. Actos regulares ....................................................................................... XI-32 13.1.1. Actos vlidos ................................................................................ XI-32 13.1.2. Actos anulables ........................................................................... XI-33 13.2. Actos irregulares ..................................................................................... XI-34 13.2.1. Actos nulos ................................................................................... XI-34 13.2.2. Inexistencia de acto; vas de hecho; mero pronunciamiento de la administracin ........................................................................ XI-34 13.3. Concordancias y remisiones ................................................................... XI-35 14. La no aplicabilidad del acto, como caso especial de nulidad ......................... XI-36 IV. Vicios que determinan las nulidades del acto administrativo .............................. XI-38 15. La pretendida solucin del decreto-ley ........................................................... XI-38 16. Criterio de apreciacin .................................................................................... XI-40 17. Crtica de la valoracin usual de los vicios del acto administrativo ............. XI-41 18. La poltica jurdica de la jurisprudencia ........................................................ XI-42

Captulo XIIMODIFICACIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO 1. Introduccin. Se deben analizar los actos a modificarse o extinguirse, no los llamados medios de modificacin o extincin .............................................. XII-1 2. Extincin y modificacin ..................................................................................... XII-2 3. Modificacin de actos vlidos y nulos o anulables ............................................ XII-3 4. Modificacin de actos vlidos. Rectificacin o correccin material .................. XII-4 5. Aclaracin ............................................................................................................ XII-6 6. Reforma ............................................................................................................... XII-8 7. Modificacin de actos nulos o anulables. Saneamiento .................................... XII-8 7.1. Saneamiento administrativo y judicial .................................................... XII-10 7.2. Explicar al otro ........................................................................................... XII-10 8. Ratificacin ....................................................................................................... XII-11 9. Confirmacin ..................................................................................................... XII-12 9.1. La confirmacin en derecho privado y en derecho administrativo ........... XII-12 9.2. Lo atinente a la prescripcin ..................................................................... XII-13 9.3. La confirmacin en el decreto-ley 19.549/72 ............................................. XII-13 10. Comparacin entre saneamiento, confirmacin y ratificacin ..................... XII-14 11. Conversin ....................................................................................................... XII-15 11.1. Conversin por circunstancia sobreviniente ......................................... XII-19 12. Sustitucin y reforma ..................................................................................... XII-20 13. Improcedencia de la sustitucin ..................................................................... XII-22



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14. La orden judicial de sustitucin ..................................................................... XII-24 15. La sustitucin judicial a la ejecutoriedad administrativa ........................... XII-25 16. La reelaboracin del acto ................................................................................ XII-26 17. El acto expresamente sujeto a sustitucin o reforma ................................... XII-27

Captulo XIIIEXTINCIN I. Introduccin .............................................................................................................. XIII-1 1. Concepto de extincin ........................................................................................ XIII-1 II. Extincin de actos ilegtimos ................................................................................... XIII-2 2. Distintos supuestos ........................................................................................... XIII-2 3. Anulacin y revocacin por ilegitimidad ........................................................... XIII-3 3.1. Terminologa ............................................................................................... XIII-3 3.2. La suspensin como extincin .................................................................... XIII-5 4. La ilegitimidad sobreviniente ........................................................................... XIII-6 4.1. Por cambio en el ordenamiento .................................................................. XIII-6 4.1.1. Lmites de la ilegitimidad sobreviniente ........................................ XIII-7 4.2. Por un cambio en la realidad ...................................................................... XIII-8 4.3. Necesidad de pronunciamiento expreso ..................................................... XIII-9 4.4. Comparacin con la revocacin por inoportunidad .................................... XIII-9 4.4.1. Autoridad competente .................................................................... XIII-10 4.4.2. Caducidad y prescripcin ................................................................ XIII-10 4.4.3. Indemnizacin ................................................................................. XIII-10 4.5. Efectos en relacin al tiempo .................................................................... XIII-11 4.6. El caso de los actos precarios .................................................................... XIII-11 4.6.1. Cambio normativo .......................................................................... XIII-11 4.6.2. Cambio fctico ................................................................................. XIII-12 4.7. El caso de los actos de conocimiento ......................................................... XIII-12 III. Extincin de actos legtimos ................................................................................. XIII-13 5. Distintos supuestos ......................................................................................... XIII-13 6. Extincin de pleno derecho de actos legtimos ................................................ XIII-13 6.1. Cumplimiento ........................................................................................... XIII-13 6.1.1. Cumplimiento del trmino ............................................................. XIII-13 6.1.2. Cumplimiento del objeto ................................................................ XIII-14 6.1.3. Cumplimiento de la condicin ........................................................ XIII-14 6.2. Imposibilidad de hecho ............................................................................. XIII-16 6.2.1. Falta de sustrato personal ............................................................. XIII-16 6.2.2. Falta de sustrato material ............................................................. XIII-17 6.2.3. Falta de sustrato jurdico ............................................................... XIII-17 7. Extincin de actos legtimos dispuesta por acto administrativo .................. XIII-18 7.1. Caducidad .................................................................................................. XIII-18 7.2. Desuso ........................................................................................................ XIII-20 7.3. Revocacin por razones de oportunidad ................................................... XIII-22 7.4. Rescate ...................................................................................................... XIII-23 8. Extincin por el particular de actos legtimos ................................................ XIII-24 8.1. Renuncia .................................................................................................... XIII-24 8.2. Rechazo ...................................................................................................... XIII-26 8.3. Actos contractuales ................................................................................... XIII-26



TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVOPRLOGO

JORGE A. SENZ*I

Quisiera que el privilegio que significa prologar este Tratado se transformara en una confidencia compartida con los lectores acerca de su autor, sus valores, sus objetivos, sus conductas, su metodologa cientfica y la importancia de sus ideas para el desarrollo de las instituciones democrticas y el progreso social en la Argentina. Creo estar en condiciones para hacerlo. Soy un testigo privilegiado de la vida, la obra y la evolucin del pensamiento de Agustn Gordillo. Ms de cuatro dcadas de dilogos y discusiones, de tarea docente en comn en los claustros de las universidades pblicas de Buenos Aires y de La Plata, y hasta haber compartido el no estar en la Universidad, cuando ambos fuimos expulsados (ttulo honorfico si los hay) por la ltima dictadura militar de nuestros cargos de profesores titulares en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, a los cuales retornamos en 1985 concurso pblico de antecedentes y oposicin mediante son, creo, ttulos suficientes para opinar. Lo primero que quiero decirles a los lectores es que Agustn Gordillo es un ser humano ejemplar, un gran cientfico, un gran profesor y un gran ciudadano. Tratar de explicar con claridad por qu lo afirmo tan enfticamente. Antes que nada, Agustn Gordillo ha demostrado ser, a travs de estos cuarenta aos, adems de un maestro reconocido, un ser* Este es el prlogo a los cuatro tomos del tratado, que apareci por primera vez en el primer volumen de la edicin mexicana de 2004 (UNAM, PORRA, FDA).



humano ejemplar. Y esta condicin, que es la primordial, no viene dada con las dotes intelectuales que por designio natural o divino lo distinguen, sino que depende de elecciones de conducta que no son fciles en una historia acadmica como la nuestra, que no ha estado exenta de venganzas, injusticias y egosmo, muchas veces alentados por los vientos de fronda del sectarismo y la mala poltica. La ejemplaridad se verifica, en el caso de un terico brillante como Gordillo, cuando se puede constatar, a lo largo de esos cuarenta aos, una coherencia entre la doctrina y la conducta. No hay desviaciones en la conducta pblica o privada de Agustn Gordillo que pueda hacer decir a alguien que en los hechos haya desmentido lo que predic acerca de la tolerancia con las ideas y las personas, la generosidad que debe tenerse en el aliento de las vocaciones docentes y cientficas o que haya declinado la defensa de los derechos humanos y el imperio de la juridicidad. Esta densidad humana en la calidad de Gordillo, que celebran y de la que estn orgullosos sus amigos, sus colegas, sus alumnos y su familia, se encuentra ahora potenciada por los impulsos, sugerencias e ideas que incansablemente propone a las generaciones ms jvenes, transmitindoles con el ejemplo la importancia de preservar aquella unidad entre las ideas y las actitudes, que es invalorable para su formacin. Tambin, y no es lo menos importante, debo sealar que ha trabajado y actuado con humildad y con respeto por los dems. Nunca le escuch a Agustn Gordillo en estos cuarenta aos referirse despectivamente a algn colega o autor. Nunca lo observ en ninguna combinacin esprea para ganar una posicin o para evitar que alguno la lograra. Las discrepancias las mantuvo en el plano de las ideas, y las expuso con franqueza y con fundamentos. No recurri a la espiral de silencio, frecuente en la doctrina argentina, donde en lugar de discutir con argumentos se suprime la cita en los libros y artculos o se pasa al disidente a la categora de enemigo para evitar que alcance posiciones acadmicas o profesionales, pblicas o privadas. Esta nunca fue una caracterstica en la actuacin de Gordillo, que por el contrario, lo repito, se ha comportado como un ser humano ejemplar uniendo su doctrina y su conducta, lo que me place testimoniar aqu. Agustn Gordillo es adems un gran cientfico. Ha sabido explicar porqu se alej del dogmatismo y de las definiciones esencialistas, tomando como herramienta conceptual bsica el principio de que toda verdad es provisoria, que toda afirmacin est


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sujeta a discusin y refutacin y que slo ese proceso asegura el progreso de la ciencia. Emprende en su obra una cruzada intelectual contra el dolo de la certidumbre, fundado en las tesis de Popper y en la teora del lenguaje que domina slidamente, y esta estructura metodolgica, transformada en conviccin cientfica, aplicada con rigurosidad, hace que su actitud de tolerancia, pas de lo que pudo ser en principio una eleccin moral a fundarse, adems, en una tesis cientfica precisamente sobre la ciencia misma. La asuncin de esta tesis no es ajena, desde luego, a la permanente actitud de Gordillo contra el autoritarismo y el poder. No debe perderse de vista, en este sentido, que el autoritarismo y el ejercicio del poder en el plano de la ciencia se manifiesta a travs del dogmatismo, considerando equivocado (y a veces, como dije, hasta enemigo) a quien no piense como nosotros, desconociendo que la refutacin y el error tambin integran la ciencia porque inevitablemente forman parte del camino de su progreso. Esta categora de gran cientfico del derecho, que lo ubica definitivamente entre los grandes juristas que ha producido Amrica Latina y lo distingue como uno de los mejores del mundo, porque su obra es perfectamente equiparable a la de los autores europeos de mayor renombre, no ha impedido que Agustn sea, a la vez, un gran profesor. No encerr a sus lectores y discpulos en una catedral gtica de citas y catlogos de teoras e informaciones, a pesar de contar con la erudicin suficiente para hacerlo. Creo que esto afortunadamente pas porque Gordillo ha accedido a la categora mayor de profesor, que es la de maestro. As como cuando somos ayudantes decimos ms de lo que sabemos citando de segunda mano a autores y fallos que no lemos, y slo cuando llegamos a ser profesores decimos nada ms que lo que sabemos, ganndonos el derecho a confesar lo que no sabemos, cuando se llega a maestro se dice slo lo indispensable y necesario para la circunstancia. Se llega a dominar en ese momento de la madurez cientfica e intelectual el arte de la simplicidad y sntesis conceptual, que presupone el conocimiento completo de la materia de que se trate y del mtodo de elegir lo imprescindible para la argumentacin, despojndolo de lo superfluo o meramente decorativo. Gordillo ha llegado a esa etapa de su desarrollo docente y as es reconocido internacionalmente. Esta caracterstica de Agustn Gordillo es valorada fundamentalmente por sus alumnos de pregrado y posgrado, que adquieren en sus cursos un sistema de aprendizaje permanente, un inters en las bases epistemolgicas de la ciencia a cuyo estudio se aplican,



una aptitud para ser crticos en la lectura del material jurdico y un entrenamiento en la decisin de casos donde, luego de definir los hechos relevantes, deben aplicar no slo un sistema normativo sino descubrir qu valores y qu consecuencias sociales hay detrs de cada solucin alternativa. Acometer esta empresa educativa con sencillez y eficacia, solo est disponible para un gran profesor, para un maestro. Lo que llevo dicho sera incompleto si no dijera que Agustn Gordillo no slo es un gran ser humano, un gran cientfico y un gran profesor, sino tambin que es un gran ciudadano. Y lo es porque ha elaborado una teora jurdica donde rescata la funcin del intelectual como defensor de las libertades pblicas y de los derechos sociales de los habitantes, marcando a fuego a las teoras jurdicas -y dentro del derecho administrativo a varias- que estn al servicio del poder o son elaboradas exclusivamente para justificarlo y consolidarlo, de cualquier signo que sea, mas all de la buena fe de sus autores. Esta sntesis necesariamente breve de la personalidad de Gordillo, que por esa calidad de testigo privilegiado de su trayectoria que tengo, por el largo camino que recorrimos juntos, y en nombre de los acuerdos y desacuerdos que tuvimos y de las dudas y encrucijadas a las que nos enfrentamos, cre que poda y deba compartirla con ustedes, que estn por acometer la aventura intelectual de discutir, acordar o discrepar con los innumerables argumentos y enfoques novedosos que el Tratado les pondr por delante. II He dicho algo sobre la calidad cientfica del trabajo de Gordillo. Quisiera tomar un solo ejemplo, de los tantos que van a encontrar en las pginas de su obra: el tratamiento del concepto acerca de la funcin administrativa. Gordillo se ocup en sus primeros aportes tericos de delimitar metodolgicamente el objeto de su ciencia, a partir de que le haba adjudicado al Derecho Administrativo la finalidad de estudiar el ejercicio de la funcin administrativa y la proteccin judicial existente contra sta. Lo que quisiera comentar brevemente, a los fines limitados de esta introduccin, son tres aspectos de esa elaboracin doctrinaria, en tanto definen rasgos tpicos de su estilo cientfico: el primero se refiere a la perspectiva utilizada para estudiar la cuestin, el segundo al procedimiento de confrontacin del resultado de la investigacin teortica con la realidad poltica nacional, y el tercero la vinculacin de estos dos pasos con un tercero, que contiene sus propuestas sobre la instauracin



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de prcticas democrticas en la Argentina, con directa incidencia sobre el ejercicio de la funcin administrativa. Respecto de la primera cuestin, debo destacar que el proceso de anlisis sobre la funcin administrativa, si bien est centrado en una perspectiva normativa, no est limitado a ella. En sus obras tempranas est claro que el problema de las funciones del Estado, como emprica e histricamente las conoca en ese momento, con cometidos prestacionales y protectores legitimados por la eficacia, constituan una realidad ms compleja que la tratada por la doctrina corriente, lo que motiv, creo, que no limitara su abordaje al de la perspectiva de la pureza positivista heredada de los fructferos embates kantianos y neokantianos contra el cameralismo y sus sucesores. Por el contrario, advirti desde entonces, en una tendencia que se acentu en su obra posterior, que el derecho es una ciencia que opera sobre un sector de la realidad y que no puede conocerse en profundidad ni pretenderse un cambio de esa realidad que sirva a la justicia, si la reflexin terica se limita al plano del anlisis normativo. Es notable cmo desde sus primeros trabajos considera al derecho como una disciplina humanstica que no separa sino que integra las normas con los hechos histricos sobre la que opera y con los juicios valorativos que en la interaccin de una y otra van construyendo la prctica social. Este permanente juego dialctico entre los planos del ser, del deber ser y de la crtica axiolgica, lo lleva a insistir en la necesidad de que la formacin del jurista y su propia investigacin cientfica estn apoyadas en el conocimiento de la economa, la filosofa, la sociologa y la historia, que deben iluminar indefectiblemente la tarea de aplicacin e interpretacin del derecho a las situaciones concretas, y estar presentes para poder valorar en su conjunto tanto la justicia de un orden jurdico como la justicia concreta de cada caso. En esa lnea, realiz la crtica de las tesis que eran de recibo en ese momento, sobre si la funcin administrativa es una actividad o es la organizacin que la desempea o es un residuo. Agustn se alej de esa discusin secular aunque no la rehuy, planteando su propia posicin, que ha demostrado a travs del tiempo ser de una gran utilidad ordenadora y a mi juicio superior a muchas formulaciones europeas clsicas, donde la discusin, luego de muchos aos se abandon, al reputarse inviable la definicin objetiva de administracin (el fin de la polmica por agotamiento ha sido certificada nada menos que por el gran Giannini).



La definicin que propone, como la vern desarrollada en el Tratado, es, dentro de su criterio cientfico que explica previamente, ms bien de tipo estipulativo, es decir no intenta ser una verdad dogmtica ni describir la esencia de la administracin. Es producto de la investigacin acerca de qu grupo de hechos recibe un trato sustancialmente igual por parte del derecho. De tal manera, la definicin resulta mas ntida, mas clara y mas til, ya que al partir de otro criterio que el subyacente en las definiciones dogmticas clsicas de la funcin administrativa, nos coloca en una perspectiva diferente y explcita, y que, la compartamos o no, nos permite decidir crticamente, como lectores, si la lista de caractersticas que justifican que la palabra definida pueda aplicarse a un sector de la realidad es til o conveniente para el desarrollo terico de la ciencia. El segundo aspecto que quera destacar es que Gordillo no asla a esta reflexin terica dentro de un sistema conceptual abstracto. Por el contrario, la confronta con la realidad, como es caracterstica de toda su obra, que no limita sus aportes a la consideracin de la legitimidad formal de las instituciones, tomndolas slo como distribuidoras de funciones, sino que comprometidamente se expide sobre la legitimidad sustantiva del Estado, examinando en qu medida ese Estado y esa administracin ponen en acto (o no), a travs del ejercicio concreto de la funcin administrativa, antes conceptualizada, valores, ideas y proyectos colectivos, para saber a que tipo de prctica social sirven. No debe olvidarse, an cuando no desarrollo por razones obvias este aspecto con la extensin que merece, la importancia que desde el punto de vista de las libertades pblicas tiene la impugnacin largamente argumentada que hizo Gordillo de las pretendidas funciones legislativas o jurisdiccionales de rganos pertenecientes a la organizacin administrativa. En este orden de ideas, ubic a la funcin administrativa, en la medida que comprende a la totalidad de las actividades del Poder Ejecutivo (adems, pero secundariamente, de las de los otros poderes que no sean materialmente su funcin principal) en una posicin subordinada a la legislacin y a la jurisdiccin, dentro del equilibrio terico de los poderes diseado por la Constitucin. No obstante, verific en la realidad el desequilibrio real, consistente en que los poderes legislativo y judicial estn en los hechos subordinados al ejecutivo. Hace ms de treinta aos Gordillo explicaba que ello se deba a la necesidad poltica de los legisladores de contar con cargos pblicos para atender a su clientela y sus corruptelas, nombramientos que slo el Poder Ejecutivo poda proporcionar, ade-



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ms de sealar agudamente que el liderazgo poltico del presidente anulaba tambin la funcin de control del Poder Legislativo y an la del Poder Judicial, cuando aplica con excesiva benevolencia el self restraint y los diversos criterios limitativos de su atribucin de juzgar la actividad de los otros poderes. Este aguerrido juicio de Gordillo no recibi la adecuada atencin en la discusin acadmica, que prefiri quedarse en el nivel de las definiciones pretendidamente descriptivas de un orden institucional que no exista. La historia subsiguiente fue ciertamente nefasta: de la distorsin del sistema constitucional se pas a su desconocimiento total con la instalacin de las dictaduras de 1966 y 1976. Y como tampoco se tomaron en cuenta esas lcidas crticas despus de 1983, es que hoy vivimos bajo una situacin de quiebra difcilmente remediable del sistema de divisin de poderes, que compromete seriamente el futuro de la democracia representativa. Inclusive no puede soslayarse que la relativizacin intensiva del sometimiento de la Administracin a las rdenes judiciales, se vincula en la Argentina a tales vicisitudes, que jalonaron, a lo largo de varias dcadas, la liquidacin a favor del presidencialismo (y de la Administracin Pblica) del pleito acerca de la sede verdadera del poder entre el Legislativo y el Ejecutivo, que puede verificarse a travs de la validacin de los decretos-leyes (tesis de la continuidad), la utilizacin indiscriminada de la delegacin legislativa (con legitimacin por parte de la justicia, ratificacin legislativa en bloque posreforma constitucional de 1994 y uso actual de su artculo 76) y de los decretos de necesidad y urgencia (legitimados ad nauseam por la Corte) y la limitacin de la funcin del Congreso a aprobar los proyectos preparados y originados por el Poder Ejecutivo, muchas veces bajo una presin inadmisible y la amenaza anticipada del ejercicio de la facultad de veto. Y, por otro lado, en la constatacin del dato de que el desarrollo del Estado implic, adems, la multiplicacin normativa de origen administrativo, signo externo del cambio de su racionalidad interna. El resultado fue que la tajante distincin entre ley y acto de la administracin aparece como superada, no por la teora sino por la realidad, con la resultante de que el Ejecutivo, como poder tecnificado, pasa a ocupar el lugar decisivo, no solo en la funcin de elaboracin legislativa, sino en todo el proceso normativo. Es, como qued dicho, el programador de la actividad parlamentaria y emisor per se de normas generales en todos los mbitos. Ello deriv en el cuasi monopolio jurdico y en el prctico monopolio de



hecho que tiene hoy la Administracin Pblica para definir lo que en cada caso y en cada etapa histrica debe ser el inters general, frente a lo cual la reserva de los derechos del ciudadano qued en la administracin de justicia, en la que, segn los criterios administrativos, ha devenido la verdadera naturaleza del Poder Judicial de la Constitucin. Este desequilibrio flagrante de la organizacin constitucional de los poderes ha quebrantando de manera grave y difcilmente remediable el sistema mismo de la democracia representativa, lo que vuelve ms valioso que nunca atender a las crticas y propuestas de Gordillo para remediarlo. A ello va dirigido el ltimo aspecto que quera destacar. La definicin de la funcin administrativa y la insistencia en su posicin subordinada respecto de la legislacin y la justicia, integra una visin de las condiciones de lo que se conoce como estado de derecho y ms particularmente como estado social de derecho. Gordillo atendi vigorosamente este problema destacando la falta de contradiccin entre el estado de derecho clsico, en tanto defensor de los derechos individuales, y el estado de bienestar, como interventor activo para lograr la libertad de la necesidad. Ahora bien, pronunciarse sobre si en la Argentina contamos con un estado social de derecho, atendiendo a la prctica social respecto de la extensin y modalidades de ejercicio de la funcin administrativa, implica la adopcin de criterios acerca de qu notas definitorias se convenga en considerar relevantes para definirlo y el punto en que se acuerde dejar de hacer distinciones, sobre todo despus que el estado, de ser el gran demiurgo de la historia, pas a ser el gran demonio de la historia. En trminos muy generales, a casi todas las etapas histricas del Estado argentino se las ha calificado frecuentemente como de derecho recurriendo para ello al expediente de definir sin confrontar con la realidad, con un enfoque formalista y tecnocrtico de la estructura de los poderes pblicos, que afirma la vigencia general del principio de legalidad, apareciendo sus violaciones como meras anormalidades contingentes que encontrarn su remedio a travs de los recursos administrativos y judiciales, an con sus imperfecciones. De tal manera, si entre las instancias de la idea del estado de derecho y la concrecin histrica de ese tipo de estado, nos limitamos a considerar relevante slo a la primera, ello nos proporcionar necesariamente una versin incompleta y acaso engaosa de la cuestin que se est examinando, ya que esa perspectiva impide que se tomen en cuenta los vicios estructurales que impiden el goce efectivo de los derechos y libertades de los ciudadanos, o sea la ne-



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gacin de los requisitos mnimos para que aquel tipo de estado se configure. Por tal razn cobra una importancia decisiva en la metodologa de nuestra materia esta caracterstica de la obra de Gordillo, consistente en la confrontacin de la reflexin terica con la realidad, que opera en definitiva como procedimiento de validacin de las operaciones de definicin, clasificacin e inclusin, que no son inocentes desde el punto de vista de la valoracin, toda vez que debe analizarse si son pertinentes los rasgos que se seleccionan cuando se agrupa un caso dentro de cierta categora. La discusin sobre estos criterios de inclusin recibe de Gordillo un impulso ms que decidido y nos invita a todos a participar en ella, al considerar que el Estado no es un dato dado sino una construccin, el producto y la expresin de una cultura y sus contradicciones, siendo el papel del intelectual elaborar teora acerca de su funcionamiento y de su articulacin con la sociedad civil, hacindolo portador de proyectos colectivos que aseguren y que garanticen la integridad y la cohesin social. En este orden, quiero destacar que Gordillo, verificada la magnitud de los defectos de funcionamiento del estado argentino (lato sensu), que problematizan su inclusin en la categoras de estado de derecho y de rgimen poltico con democracia representativa, volc buena parte de su esfuerzo terico en examinar las nuevas condiciones de ejercicio de las funciones estatales, bsicamente la administrativa, a travs de la participacin de los ciudadanos en el espacio pblico, como actores eficaces en la formacin de la voluntad general, colocndose en la lnea ms avanzada respecto de la concepcin de la democracia. Desde este punto de vista, la caracterizacin del estado argentino como social de derecho y democrtico pas a ser condicional en el sentido que la especificacin de sentido que proporciona esa afirmacin est sujeta a determinadas condiciones. Entre ellas quiero citar la abundante produccin de Agustn acerca de la participacin activa de la sociedad civil como requisito indispensable de la democratizacin, el estado de bienestar y su crisis, la exigencia de un principio fuerte de igualdad, la libertad positiva, los derechos econmicos y sociales, las precondiciones sociales de la libertad, la extensin de la legitimacin procesal para activar las decisiones jurisdiccionales, las reformas judiciales, la descentralizacin, la imperatividad de las normas internacionales, los medios para combatir la corrupcin, la reivindicacin del equilibrio constitucional



de poderes

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