UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR FACULTAD DE … · 2017-03-09 · UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR...
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UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES CARRERA DE DERECHO El Derecho de Petición de los taxistas informales y el Silencio Administrativo Positivo generado por las autoridades públicas de la Secretaria de Movilidad, en el Distrito Metropolitano de Quito, en el año 2015 Proyecto de Investigación previo a la obtención del Título de: ABOGADA Autor: Ramírez Molina Diana Michelle Tutor: MSc. Dr. Edwin Patricio Salazár Oquendo Quito, febrero 2017
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UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
El Derecho de Petición de los taxistas informales y el Silencio Administrativo Positivo generado por las autoridades públicas de la Secretaria de Movilidad,
en el Distrito Metropolitano de Quito, en el año 2015
Proyecto de Investigación previo a la obtención del Título de:
ABOGADA
Autor: Ramírez Molina Diana Michelle Tutor: MSc. Dr. Edwin Patricio Salazár Oquendo
Quito, febrero 2017
©DERECHOS DE AUTOR
Yo, Diana Michelle Ramírez Molina, en calidad de autora del Proyecto de
Investigación realizado sobre: “El Derecho de Petición de los taxistas informales y
el Silencio Administrativo Positivo generado por las autoridades públicas de la
Secretaria de Movilidad, en el Distrito Metropolitano de Quito, en el año 2015”,
autorizo a la Universidad Central del Ecuador, hacer uso del contenido total o parcial
que me pertenecen, con fines estrictamente académicos o de investigación.
Los derechos que como autora me corresponden, con excepción de la presente
autorización, seguirán vigentes a mi favor, de conformidad con lo establecido en los
artículos 5, 6, 8; 19 y demás pertinentes de la Ley de Propiedad Intelectual y su
Reglamento.
También, autorizo a la Universidad Central del Ecuador realizar la digitalización y
publicación de este trabajo de investigación en el repositorio virtual, de conformidad
a lo dispuesto en el Art. 144 de la Ley Orgánica de Educación Superior.
Firma:
Diana Michelle Ramírez Molina
C.C. N° 172306432-3
ii
APROBACIÓN DE TUTOR/A
DEL TRABAJO DE TITULACIÓN
iii
DEDICATORIA
El presente Proyecto de Investigación está
dedicado a mi padre Diego Ramírez y a mi madre
Ivonne Molina por su amor, apoyo en todo momento de
mi vida así como a un ser muy especial que vela por mi
bienestar desde el cielo, mi abuelito adorado.
Diana Michelle Ramírez Molina
Es una verdad indiscutible que el conjunto del pueblo de cada país desea sinceramente su prosperidad; pero es igualmente irrefutable que no posee el descernimiento y la estabilidad necesarios para un gobierno sistemático.
Alexander Hamilton (1757-1804)
iv
AGRADECIMIENTOS
Agradezco a mis padres por su apoyo a lo largo de mi carrera universitaria, a mis
abuelitas que con su amor infinito siempre hemos compartido momentos inolvidables;
a la Carrera de Derecho de la Facultad de Jurisprudencia, Ciencias Políticas y
Sociales de la prestigiosa Universidad Central del Ecuador por haberme dado la
oportunidad de educarme en sus aulas.
Mis más sinceros agradecimientos al Director de mi Proyecto de Investigación, el
MSc. Edwin Patricio Salazár Oquendo por su ayuda y enseñanza incondicional
durante la realización del Proyecto de Investigación.
También merecen mis agradecimientos a varios profesores que colaboraron con
sugerencias para que realizara de manera correcta el presente proyecto, al igual que a
la Secretaria de Movilidad y a la Agencia Metropolitana de Transito por haberme
brindado toda la información, así como haberme impartido explicaciones sobre
asuntos del Municipio de Quito.
Diana Michelle Ramírez Molina
v
ÍNDICE DE CONTENIDOS
©DERECHOS DE AUTOR .........................................................................................ii
APROBACION DEL TUTOR/A DEL TRABAJO DE TITULACIÓN ....................iii
DEDICATORIA ......................................................................................................... iv
AGRADECIMIENTOS ............................................................................................... v
ÍNDICE DE CONTENIDOS ...................................................................................... vi
LISTA DE TABLAS ................................................................................................xiii
LISTA DE GRÁFICOS ............................................................................................ xiv
LISTA DE ANEXOS ................................................................................................. xv
RESUMEN ............................................................................................................... xvi
ABSTRACT ............................................................................................................ xvii
INTRODUCCIÓN ....................................................................................................... 1
CAPITULO I ............................................................................................................... 3
1. EL PROBLEMA ...................................................................................................... 3
1.1 ANTECEDENTES DEL PROBLEMA ...................................................... 3
1.2 FORMULACIÓN DEL PROBLEMA ....................................................... 5
1.3 DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA ............................................................ 5
1.4 PREGUNTAS DIRECTRICES................................................................... 6
1.5 JUSTIFICACIÓN........................................................................................ 6
1.6 OBJETIVOS................................................................................................ 7
1.6.1 Objetivo General ......................................................................................... 7
1.6.2 Objetivos Específicos.................................................................................. 7
CAPITULO II .............................................................................................................. 8
2. MARCO TEÓRICO ................................................................................................. 8
2.1 FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA ............................................................ 8
2.1.1ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN 8
2.2 FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA DOCTRINARIA ................................ 9
2.3 FUNDAMENTACIÓN LEGAL ............................................................... 11
2.3.1CONSTITUCIÓN DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR 12
2.3.2 TRATADO INTERNACIONAL .............................................................. 14
vi
2.3.3 CÓDIGO ORGÁNICO DEORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMÍA Y DESCENTRALIZACIÓN .....................................................15
2.3.4 CÓDIGO ORGÁNICO GENERAL DE PROCESOS ..........................16
2.3.5 LEY DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO .....................................16
2.3.6 ORDENANZA MUNICIPAL NO. 0047 ..............................................17
2.4 PLANTEAMIENTO A DEFENDER ...................................................... 18
2.5 DETERMINACIÓN DE LAS VARIABLES .......................................... 18
2.5.1 VARIABLE INDEPENDIENTE ...............................................................18
2.5.2 VARIABLE DEPENDIENTE ....................................................................19
2.6 DEFINICIÓN CONCEPTUAL DE TÉRMINOS BÁSICOS .................. 19
CUERPO DE LA INVESTIGACIÓN ....................................................................... 21
TITULO I ................................................................................................................... 21
1. EL DERECHO DE PETICIÓN ............................................................................. 21
1.1 EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL DERECHO DE PETICIÓN ...................... 21
1.2 DEFINICIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN ............................................. 25
1.3 CONTEMPLACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN EN LA
LEGISLACIÓN INTERNACIONAL .................................................................... 27
1.4 EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL DERECHO DE PETICIÓN EN LA LEGISLACIÓN ECUATORIANA........................................................................ 29
1.5 NATURALEZA JURÍDICA DEL DERECHO DE PETICIÓN...................... 31
1.6 CARACTERÍSTICAS DEL DERECHO DE PETICIÓN ............................... 33
1.7 OBJETIVOS DEL DERECHO DE PETICIÓN .............................................. 35
1.8 DESTINATARIOS DEL DERECHO DE PETICIÓN .................................... 36
1.8.1 EL CIUDADANO COMO ACTOR EN EL DERECHO DE PETICIÓN . 37
1.8.2 LA ADMINISTRACIÓN COMO AGENTE ACTOR EN EL DERECHO DE PETICIÓN .....................................................................................................41
1.9 EL DERECHO DE PETICIÓN EN LA NORMATIVA ECUATORIANA
ACTUAL ................................................................................................................ 47
1.10 CONTENIDO DE LA PETICIÓN ................................................................. 51
1.11 TIPOS DE PETICIÓN EN LA LEGISLACIÓN ECUATORIANA ............. 51
1.12 EFECTOS DEL DERECHO DE PETICIÓN ................................................ 55
TITULO II ................................................................................................................. 56
vii
2. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO .................................................................... 56
2.1 EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO ............ 56
2.2 DEFINICIÓN DE SILENCIO ADMINISTRATIVO ...................................... 60
2.3 TIPOS DE SILENCIO ADMINISTRATIVO ................................................. 62
2.3.1 SILENCIO ADMINISTRATIVO DE EFECTOS NEGATIVOS ..............63
2.3.2 SILENCIO ADMINISTRATIVO DE EFECTOS POSITIVOS ................65
2.4 NATURALEZA JURÍDICA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO ............ 66
2.5 DIFERENCIAS ENTRE EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO Y EL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO .............................................. 69
2.6 EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LA LEGISLACIÓN ADMINISTRATIVA ECUATORIANA .................................... 70
2.7 SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO EN LA NORMATIVA
ECUATORIANA ................................................................................................... 72
2.8 SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN LA NORMATIVA
ECUATORIANA ................................................................................................... 74
2.9 EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO CONTEMPLADO EN EL CÓDIGO ORGÁNICO GENERAL DE PROCESOS ........................................... 77
2.10 ELEMENTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO ................................ 82
2.11 DIFERENCIAS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO
CONTEMPLADO EN LA LEY DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y EL COOTAD ............................................................................................................... 85
2.12. CONCEPCIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO COMO UN ACTO ADMINISTRATIVO EN EL COOTAD Y ERJAFE ............................................ 86
TITULO III ................................................................................................................ 91
3. PROCESO DE REGULARIZACIÓN DE TAXIS EN QUITO ............................ 91
3.1 DEFINICIÓN DE GOBIERNO AUTÓNOMO DESCENTRALIZADO Y MUNICIPIO ........................................................................................................... 91
3.2 COMPETENCIAS EXCLUSIVAS DEL GOBIERNO MUNICIPAL DE QUITO 94
3.3 ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL MUNICIPIO DE QUITO ....................... 95
3.4 TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS DEL PROCESO DE REGULARIZACIÓN DE TAXIS INFORMALES 2011 ...................................... 97
3.5 EL TRANSPORTE TERRESTRE Y SU CLASIFICACIÓN ......................... 99
3.6 DEFINICIÓN Y MODALIDADES DE SERVICIO DE TAXIS .................. 102
viii
3.7 APERTURA DEL PROCESO DE REGULARIZACIÓN DE TAXIS EN EL AÑO 2011 ............................................................................................................ 104
3.7.1 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA EL OTORGAMIENTO DE HABILITACIONES PARA EL SERVICIO TAXI ....................................... 104
3.7.1.1 DETERMINACIÓN DEL NÚMERO DE VEHÍCULOS DESTINADOS A PRESTAR EL SERVICIO DE TAXI .................................................................. 105
3.7.1.2 CONVOCATORIA PÚBLICA PARA EL OTORGAMIENTO DE LA CALIFICACIÓN DE AUTO TAXI ..................................................................... 106
3.7.1.2.1 CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS QUE DEBÍAN CUMPLIR LOS
POSTULANTES DENTRO DE LA CONVOCATORIA PÚBLICA PARA EL OTORGAMIENTO DE LA CALIFICACIÓN DE AUTO TAXI ....................116
3.7.1.2.1.1 ARTICULO1.-CARACTERÍSTICAS,CONDICIONES GENERALES Y DISTINTIVOS DE LOS VEHÍCULOS ...............................116
3.7.1.2.1.2 ARTÍCULO 2.- CARACTERÍSTICAS Y ESPECIFICACIONES DEL TAXÍMETRO Y OTROS DISPOSITIVOS TECNOLÓGICOS .............119
3.7.1.2.1.3 ARTICULO 3.- CARACTERÍSTICAS GENERALES MÍNIMAS
DEL SISTEMA DE GESTIÓN DE FLOTAS Y LOCALES DE TAXI
CONVENCIONAL EN ZONAS URBANAS DE LAS PARROQUIAS RURALES Y ZONAS URBANAS PERIFÉRICAS ........................................120
3.7.1.2.1.4 ARTÍCULO 4.- CARACTERÍSTICAS Y CONDICIONES
GENERALES MÍNIMAS DEL CENTRO DE OPERACIONES Y SISTEMA DE FLOTA PARA EL SERVICIO DE TAXI EJECUTIVO ...........................121
3.7.1.2.1.5 ARTÍCULO 5.- CARACTERÍSTICAS FÍSICAS DE LOS ESTACIONAMIENTOS PARA EL SERVICIO DE TAXI EJECUTIVO ......123
3.7.1.2.1.6 ARTÍCULO 6.- CARACTERÍSTICAS FÍSICAS DE LOS
ESTACIONAMIENTOS PARA EL SERVICIO DE TAXI CONVENCIONAL
EN ZONAS URBANAS DE PARROQUIAS RURALES Y URBANAS
PERIFÉRICA ....................................................................................................125
3.7.1.3 PERIODO DE AJUSTES Y CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS ...... 127
3.7.1.4 OTORGAMIENTO Y MODIFICACIÓN DE PERMISO DE OPERACIÓN………. .......................................................................................... 128
3.8 VIGENCIA, MODIFICACIÓN, EXTINCIÓN DE LAS HABILITACIONES ADMINISTRATIVAS ......................................................................................... 131
3.9 RÉGIMEN SANCIONATORIO DEL PROCESO DE REGULARIZACIÓN DE TAXIS 2011 ................................................................................................... 134
ix
3.10 OBLIGACIONES DE LOS CONDUCTORES Y DE LAS OPERADORAS DE TAXI .............................................................................................................. 137
3.11 DERECHOS DE LOS USUARIOS DEL SERVICIO DE TAXI EN LA CIUDAD DE QUITO........................................................................................... 139
3.12 TASAS QUE DEBÍAN PAGAR LOS POSTULANTES PARA EL SERVICIO DE TAXI........................................................................................... 140
3.13 CLAUSURA DEL PROCESO DE REGULARIZACIÓN DE TAXIS ....... 141
3.14 CAUSAS Y CONSECUENCIAS DEL DESARROLLO DEL PROCESO DE REGULARIZACIÓN DE TAXIS 2011 .............................................................. 142
CAPITULO III ......................................................................................................... 146
3. MARCO METODOLÓGICO .............................................................................. 146
3.1 DETERMINACIÓN DE LAS UNIDADES DE OBSERVACIÓN .............. 146
3.2 DETERMINACIÓN DE LOS MÉTODOS A UTILIZAR ............................ 146
3.2.1 MÉTODOS A UTILIZAR .......................................................................... 146
3.2.2 ANALÍTICO-SINTÉTICO ......................................................................... 147
3.2.3 HISTÓRICO- LÓGICO .............................................................................. 147
3.2.4 EXEGÉTICO .............................................................................................. 147
3.3 NIVEL DE LA INVESTIGACIÓN ............................................................... 148
3.3.1 EXPLORATORIA ...................................................................................... 148
3.3.2 DIAGNÓSTICA.......................................................................................... 148
3.3.3 CUALITATIVA .......................................................................................... 148
3. 4 OPERACIONALIZACIÓN DE LAS VARIABLES E INDICADORES .... 149
3.5 UNIVERSO O POBLACIÓN Y MUESTRA ................................................ 150
3.6 TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE LA INVESTIGACIÓN .................... 151
3.6.1 ANÁLISIS DE CASOS .............................................................................. 151
3.6.2 ENTREVISTAS .......................................................................................... 152
3.7 VALIDEZ Y CONFIABILIDAD DE LOS INSTRUMENTOS ................... 152
3.8 METODOLOGÍA PARA LA ACCIÓN INTERVENCIÓN ......................... 152
CAPITULO IV......................................................................................................... 153
4. DISCUSIÓN ........................................................................................................ 153
4.1 PROCEDIMIENTO DE LA EJECUCIÓN DE LA INVESTIGACIÓN ....... 153
4.2 ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN CASOS ................................................. 154
x
4.2.1 CASO DE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DE OM 047 Y OM 247 DEL MUNICIPIO DE QUITO ..................................................................... 155
4.2.1.1 ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE CASO NO. 1 ............................ 157
4.2.2 CASO DE ACCIÓN DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA CONTRA EL MUNICIPIO DE QUITO .............................................................. 159
4.2.2.1 ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE CASO NO. 2 ................................ 160
4.2.3 CASO DE ACCIÓN DE PROTECCIÓN CONTRA EL MUNICIPIO DE QUITO…….. ....................................................................................................... 162
4.2.3.1 ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE CASO NO. 3 ............................ 163
4.2.4 CASO DE SILENCIO ADMINISTRATIVO CONTRA EL MUNICIPIO DE QUITO…… ......................................................................................................... 165
4.2.4.1 ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE CASO NO. 4 ............................ 166
4.3 ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE ENTREVISTAS ............................. 167
4.4 LIMITACIONES ........................................................................................... 175
4.5 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................................. 176
4.5.1 CONCLUSIONES ...................................................................................... 176
4.5.2 RECOMENDACIONES ........................................................................ 177
CAPITULO V .......................................................................................................... 180
5. PROPUESTA DE SOLUCIÓN AL PROBLEMA .............................................. 180
5.1 PROPUESTA DE SOLUCIÓN AL PROBLEMA ........................................ 180
5.1.1 TITULO DE LA PROPUESTA .................................................................. 180
5.2 DATOS INFORMATIVOS ........................................................................... 180
5.2.1 LOCALIZACIÓN ....................................................................................... 180
5.2.2 BENEFICIARIOS ....................................................................................... 181
5.2.2.1 BENEFICIARIOS DIRECTOS ............................................................... 181
5.2.2.2 BENEFICIARIOS INDIRECTOS ........................................................... 181
5.3 ANTECEDENTES DE LA PROPUESTA .................................................... 182
5.4 JUSTIFICACIÓN........................................................................................... 182
5.5 OBJETIVOS................................................................................................... 182
5.5.1 OBJETIVO GENERAL .............................................................................. 182
5.5.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS ...................................................................... 183
5.6 RESULTADOS ESPERADOS ...................................................................... 183
xi
5.7 FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA, DOCTRINARIA Y JURÍDICA DE LA PROPUESTA ....................................................................................................... 183
5.8 DESARROLLO DE LA PROPUESTA ......................................................... 185
BIBLIOGRAFÍA ..................................................................................................... 189
ANEXOS ................................................................................................................. 198
xii
LISTA DE TABLAS
Tabla No 1: Plazos de contestar una petición de acuerdo a cada ley ..................................... 45 Tabla No 2: Diferencias entre silencio positivo y silencio negativo ...................................... 69 Tabla No 3: Diferencias del silencio positivo entre el COOTAD y Ley de Modernización .. 85 Tabla No. 4: Causales de nulidad del acto administrativo tanto en el ERJAFE como COOTAD ............................................................................................................................... 89 Tabla No. 5: Comisiones del Concejo del Municipio de Quito ............................................. 95 Tabla No 6: Clasificación del Transporte Público ............................................................... 100 Tabla No. 7: Tipos de servicio de Taxi ................................................................................ 103 Tabla No 8: Fechas para la convocatoria a postulantes al servicio taxi ............................... 108 Tabla No. 9: Requisitos para la inscripción para legalizar un taxi DMQ............................. 108 Tabla No. 10: Orden de entrega de documentos para postulantes a servicio taxi ................ 110 Tabla No. 11: Documentos adicionales que debían cumplir los taxistas DMQ ................... 111 Tabla No. 12: Prelación en el Proceso de Regularización de Taxis 2011 ............................ 112 Tabla No. 13: Obligaciones del conductor, de la Operadora y Titular de Vehículo ............ 138 Tabla No 14: Variable Independiente: Derecho de petición ................................................ 149 Tabla No. 15 Variable Dependiente: Silencio Administrativo ............................................. 150 Tabla No 16: Universo y Muestra ........................................................................................ 151
xiii
LISTA DE GRÁFICOS
1. Primer Caso ...................................................................................................................... 155 2. Segundo Caso ................................................................................................................... 159 3. Tercer Caso ...................................................................................................................... 162 4. Cuarto Caso ...................................................................................................................... 165 5. Parroquias Urbanas y Rurales de Quito ........................................................................... 181
xiv
LISTA DE ANEXOS
ANEXO 1: ENTREVISTA .................................................................................................. 198 ANEXO 2: CASO DE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ORDENANZAS 0047 Y 247 DEL MUNICIPIO DE QUITO ............................................ 201 ANEXO 3: CASO DE ACCIÓN DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA CONTRA LA SECRETARIA DE MOVILIDAD ............................................................... 209 ANEXO 4: CASO DE ACCIÓN DE PROTECCIÓN CONTRA LA SECRETARIA DE MOVILIDAD ....................................................................................................................... 224 ANEXO 5: CASO DE SILENCIO ADMINISTRATIVO GENERADO POR LA SECRETARIA DE MOVILIDAD ....................................................................................... 229
xv
TEMA: “El Derecho de Petición de los taxistas informales y el Silencio
Administrativo Positivo generado por las autoridades públicas de la Secretaria de Movilidad, en el Distrito Metropolitano de Quito, en el año 2015”
Autor: Diana Michelle Ramírez Molina
Tutor: MSc. Dr. Edwin Patricio Salazár Oquendo
RESUMEN
El trabajo de investigación abarcó la problemática de los pedidos, así como
solicitudes que presentaron los taxistas de forma individual o de forma colectiva
acerca del desarrollo del Proceso de Regularización del Servicio de Transporte Tipo
Taxi, ya que acatando los requisitos técnicos así como administrativos que solicitaba
el Municipio de Quito a los postulantes y a las futuras Operadoras de Taxi pretendían
que mediante resolución solucionen sus peticiones dentro del tiempo legal, por lo que,
la autoridad competente fue la Secretaria de Movilidad; dichos administrados en sus
peticiones solicitaban que se les habilite el Permiso de Operación ya que la
Calificación de Auto Taxi lo habían obtenido con anterioridad, con el fin de poder
trabajar de manera legal en sus taxis, pero dichos pedidos no fueron contestados
dentro del plazo de los 30 días que señala el Código Orgánico de la Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización. Muchos taxistas con sus peticiones o
reclamos sin resolución alguna optaron por la via judicial para pedir la ejecución del
silencio administrativo positivo o que mediante sentencia se declare vulnerado el
derecho de petición y la ejecución del silencio administrativo. Luego de haber
recolectado información tanto de las entrevistas, como de los análisis de casos se
logró constatar que aún el Municipio de Quito, en especial sus autoridades que fueron
encargadas de la legalización de taxis no poseen estadísticas del número de taxis que
circulan en la ciudad capital o cuantos postulantes al servicio de taxi no lograron
obtener las habilitaciones administrativas correspondientes.
PALABRAS CLAVE: DERECHO DE PETICIÓN/ SILENCIO
ADMINISTRATIVO POSITIVO/ PROCESO DE REGULARIZACIÓN DE TAXIS/
HABILITACIONES ADMINISTRATIVAS/ PERMISO DE OPERACIÓN/
CALIFICACIÓN AUTO-TAXI
xvi
TITLE: "The right of petition of informal taxi drivers and the positive administrative
silence generated by the public authorities of the Ministry of Mobility in the Metropolitan District of Quito in 2015"
Author: Diana Michelle Ramírez Molina
Tutor: MSc. Dr. Edwin Patricio Salazár Oquendo
ABSTRACT
The research work covered the problems of the requests, as well as requests submitted
by taxi drivers individually or collectively about the development of the Taxi
Transportation Service Regularization Process, as it complied with the technical as
well as administrative requirements it requested The Municipality of Quito to the
postulants and the future Taxi Operators pretended that by resolution they resolve
their requests within the legal time, reason why, the competent authority was the
Secretary of Mobility; Those administrated in their petitions requested that they be
allowed the Permit of Operation since the Rating of Auto Taxi had obtained before, in
order to be able to work legally in their taxis, but these orders were not answered
within the term The 30 days indicated by the Organic Code of the Territorial
Organization, Autonomy and Decentralization. Many taxi drivers with their petitions
or claims without any resolution opted for the judicial route to request the execution
of positive administrative silence or that by means of a judgment the right of petition
and the execution of positive administrative silence are declared to have been
violated. After collecting information from both the interviews and the case studies, it
was found that even the Municipality of Quito, especially its authorities who were in
charge of legalizing taxis do not have statistics on the number of taxis circulating in
the city Capital or as many applicants to the taxi service failed to obtain the
corresponding administrative rating.
KEY WORDS: RIGHT OF PETITION / POSITIVE ADMINISTRATIVE SILENCE / TAXIS REGULARIZATION PROCESS / ADMINISTRATIVE QUALIFICATIONS /
OPERATION PERMIT / AUTO-TAXI RATING. I certify that I am fluent in both English and Spanish languages and I have translated the attached abstract from the original in
the Spanish language to the best of my knowledge and belief.
Registro N° 1005-04-484456 SENESCYT
xvii
INTRODUCCIÓN
El presente proyecto de investigación se enfoca hacia un análisis jurídico del derecho
de petición concebido como un derecho constitucional de obligatorio cumplimiento
por cualquier autoridad pública ya que debe resolver en el tiempo establecido
conforme a la ley que le rige.
El estudio de la vulneración del derecho de petición sucede por la inactividad o
pasividad de la Administración Pública, teniendo la obligación de actuar por lo que
acarrea responsabilidades por su omisión; la normativa ecuatoriana introdujo la
inactividad formal de dos formas, cuando se asume la existencia de un acto
administrativo presunto (silencio positivo) asumiendo las solicitudes como estimadas
y, cuando se cree que surgió una ficción legal de efectos procesales (silencio
negativo) que permite al administrado comprender que su pedido ha sido
desestimado, por lo que, ambos efectos del silencio administrativo se los puede
impugnar por la vía judicial.
Con estos antecedentes, esta investigación averiguará si las peticiones presentadas por
los taxistas en calidad de administrados a la Secretaria de Movilidad, órgano
perteneciente al Distrito Metropolitano de Quito fueron o no resueltas en el plazo que
el Código Orgánico de la Organización Territorial, Autonomía y Descentralización
confiere a los GAD´s, y frente al silencio cuales fueron los mecanismos que usaron
los taxistas y los derechos que fueron vulnerados, además del derecho de petición.
De lo antes mencionado, este proyecto está estructurado en cinco capítulos:
1
CAPITULO I: Este capítulo se refiere a los antecedentes del problema, así como a la
descripción y formulación del mismo, preguntas directrices, objetivos de la
investigación en los que se incluyen el objetivo general y los objetivos específicos.
CAPITULO II: Este capítulo trata sobre el Marco Teórico que incluye antecedentes
investigativos, la fundamentación legal, planteamiento ideológico a defender y la
determinación de las variables tanto independiente como la dependiente.
CAPITULO III: Este capítulo contiene el Marco Metodológico que abarca la
determinación de la unidad de observación, los métodos de la investigación, las
técnicas e instrumentos de recolección de información y la Operacionalización de las
variables.
CAPITULO IV: En este capítulo se encuentra el análisis e interpretación de los
resultados de las entrevistas realizadas a las unidades de estudio, análisis de casos
pertinentes, así como las conclusiones y recomendaciones.
CAPITULO V: En este capítulo se formula la propuesta la propuesta de solución al
problema investigado.
2
CAPITULO I
1. EL PROBLEMA
1.1 ANTECEDENTES DEL PROBLEMA
A nivel mundial, el silencio administrativo apareció con el nacimiento del
Estado Moderno, es decir, a partir de la Revolución Francesa (1789), ya que, se
dividió el poder en ejecutivo, legislativo y judicial; simultáneamente aparecieron un
sin número de autoridades públicas que en muchas ocasiones no atendían las quejas
que realizaba la ciudadanía y surgió como consecuencia el derecho tanto de petición
como derecho a tener una respuesta, en Francia, para el año de 1900.
A nivel latinoamericano, el silencio administrativo estaba configurado como
el deber de la administración pública de contestar a las peticiones de los
administrados, es decir, que se lo consideraba como un procedimiento creado por el
poder legislativo contemplado en la Constitución; se lo conoció como el silencio
constitucional que emergió de la Constitución de Argentina en 1853 /60, en México
fue introducido en materia fiscal en 1936 que luego fue adoptado en materia
administrativa, en Venezuela en 1961 y en Colombia en 1991.
A nivel nacional, el silencio administrativo surgió como derecho de petición
ya que ha sido estipulado en las diferentes constituciones que ha poseído el país hasta
la actualidad; por otro lado, el silencio administrativo está contemplado en diferentes
cuerpos legales como la Ley de Modernización del Estado y en el Código Orgánico
de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), cuyo
cuerpo legal debe ser además de observado, cumplido por todo Gobierno Autónomo
Descentralizado, como lo es el Distrito Metropolitano de Quito.
3
En el Municipio de Quito, mediante Ordenanza No. 055 del 31 de julio de
2001, las competencias del control de transporte, permisos, habilitaciones de
operación de transporte terrestre se le designo a la Empresa Metropolitana de
Servicios y Administración de Transporte (EMSAT), por lo que, posteriormente,
mediante Resolución No. A-002 del 6 de agosto del 2009 se crea la Secretaria de
Movilidad, cuyas competencias del proceso de regularización de taxis estaba bajo
control de la Empresa Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas (EPMMOP),
para más tarde, mediante Oficio No. SM-804/11 del 20 de mayo del 2011, la
competencia del Proceso de Regularización del Servicio de Taxi 2011 paso de la
EPMMOP a la Secretaria de Movilidad.
Nuevamente, el Secretario de Movilidad, mediante Resolución No. 007 P-
SM-2013 de fecha 13 de septiembre de 2013 resuelve trasladar a la Agencia
Metropolitana de Control y Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial del
Distrito Metropolitano de Quito (AMT) competencias y responsabilidades con
respecto al Proceso de Regularización del Servicio Taxi 2011, el cual, concluyó
definitivamente mediante Resolución No. 0002-SM-2014 de la Secretaria de
Movilidad publicada el 14 de agosto de 2014; de igual importancia es el asunto de
que la mayoría de taxistas les faltaba uno que otro documento para completar los
expedientes, así como recibir el Certificado de Auto Taxi o Permiso de Operación,
por lo que, desde los años 2011-2014 la competencia de la Regularización de Taxis
recayó sobre distintas autoridades, provocando descontento, confusión y varias
peticiones o solicitudes sin contestación.
4
1.2 FORMULACIÓN DEL PROBLEMA
¿Cómo repercute la afectación del derecho de petición de los taxistas
informales y el silencio administrativo positivo generado por las autoridades públicas
de la Secretaria de Movilidad, en el Distrito Metropolitano de Quito, en el año 2015?
1.3 DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA
El derecho de petición es un facultad inherente de nuestra condición de seres
humanos que surgió en principio en la formación del Estado Moderno, por lo que,
todo ciudadano puede presentar peticiones a una autoridad pública, para que aquella
obligatoriamente conteste tal solicitud; a la inversa, en el Proceso de Regularización
de Taxis 2011, han sido varias las peticiones dirigidas a la Secretaria de Movilidad,
sin recibir respuesta alguna ni siquiera cuando ya cumplieron con los requisitos
técnicos como administrativos y les faltaba el Permiso de Operación para ejercer el
servicio de taxi en sus cuatro modalidades: Ejecutivo, Convencional en Zonas
Urbanas de las Parroquias rurales, Convencional en Zonas Urbanas Periféricas y
Convencional Ordinario.
Como el Proceso de Regularización de Taxis de la ciudad de Quito finalizó
en el mes de agosto del año 2014, dentro del tiempo en el cual duró dicho proceso,
muchos taxistas de forma individual o colectiva se han visto en la necesidad de
impugnar el silencio administrativo en vía contenciosa administrativa o impugnar la
vulneración del derecho de petición por medio de acciones jurisdiccionales; hasta la
presente fecha el Municipio de Quito no posee algún informe o estadística de cuantos
taxistas existen en Quito, cuantas operadoras no obtuvieron el Permiso de Operación
inhabilitando a los taxistas a prestar el servicio de taxi, quedándose sin una fuente de
5
trabajo y cuantos peticiones de taxistas fueron contestadas mediante resolución en
vía administrativa.
1.4 PREGUNTAS DIRECTRICES
1. ¿Cómo han sido afectados los taxistas informales por la vulneración
del derecho de petición por parte de la Secretaria de Movilidad del Municipio de
Quito?
2. ¿Cuáles han sido los resultados del cierre del Proceso de Regulación
del Servicio de Taxis del Municipio de Quito para los taxistas?
3. ¿Cómo se relaciona el derecho de petición en el silencio
administrativo positivo?
4. ¿De qué manera ayudaría la propuesta de solución al problema
investigado?
1.5 JUSTIFICACIÓN
El presente Proyecto de Investigación es importante porque el Derecho de
Petición debe ser respetado por toda autoridad pública sea central, seccional o de
excepción ya que, su trabajo es para el beneficio de la ciudadanía; es factible porque
no se ha hecho un verdadero estudio de campo sobre el silencio administrativo
positivo de las autoridades públicas de la Secretaria de Movilidad con respecto al
Proceso de Regularización de Taxis en la ciudad de Quito; es novedoso para las
generaciones venideras de estudiantes que posean afinidad por el Derecho
Administrativo; es de interés porque a través de análisis minucioso se conoce como
se ha manejado el silencio administrativo producido por un funcionario público
afectando el derecho de petición de los ciudadanos, así como la originalidad en el
6
enfoque de que el derecho de petición es un derecho humano y cuya autoridad ante la
cual se lo ejerce debe obligatoriamente responder; además, está acorde al Plan
Nacional Del Buen Vivir 2013-2017, específicamente en el Objetivo #6 que trata
sobre “Consolidación de la transformación de la justicia y fortalecer la seguridad
integral en estricto respeto a los derechos humanos”, porque la Administración
Pública tiene la obligación de resolver las peticiones de forma motivada.
1.6 OBJETIVOS
1.6.1 Objetivo General
Analizar el Derecho de Petición de los taxistas informales y el Silencio
Administrativo positivo generado por las autoridades públicas de la Secretaria de
Movilidad, en el Distrito Metropolitano de Quito, en el año 2015.
1.6.2 Objetivos Específicos
Determinar la forma de afectación de los taxistas informales porla
vulneración del derecho de petición por parte de la Secretaria de Movilidad del
Municipio de Quito.
Averiguar los resultados del cierre del Proceso de Regulación del
Servicio de Taxis del Municipio de Quito para los taxistas.
Establecer la relaciónque existe entre el derecho de petición en el
silencio administrativo positivo. Formular una propuesta de solución al problema.
7
CAPITULO II
2. MARCO TEÓRICO
2.1 FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA
Para el desarrollo de la investigación se tomó como referencia varios
antecedentes investigativos, doctrina, y teoría acorde al problema planteado.
2.1.1 ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN
(Delgado Galárraga, 2014), en su tesis “La eficacia en la aplicación del
silencio administrativo dentro de los Gobiernos Autónomos Descentralizados”, de la
Universidad Internacional del Ecuador UIDE, p. 21
[…], la falta de voluntad existente en el silencio administrativo es complementada por la ley, con el objetivo de garantizar el derecho de los particulares a ser respondidos en sus peticiones, dentro de plazos moderados. En el caso ecuatoriano, la ley da como presunta la aceptación del contenido de la petición, es decir, el silencio administrativo ecuatoriano es positivo.
El autor de dicha tesis enfatiza las variaciones del silencio de la
Administración Pública, contemplado tanto en la Ley de Modernización del Estado
como en el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización, del mismo modo, los tiempos distintos que poseen cada
normativa, ya que, a manera de conclusión de su trabajo de investigación, el silencio
administrativo conforme al COOTAD no ayuda a lograr una verdadera eficacia en su
ejecución, ya que para lograr dicha ejecución, se lo realiza por la vía judicial que
igual no satisface completamente el derecho originado por la omisión de contestar la
petición.
Para aportar con el presente proyecto, (Parra Valdivieso, 2011), en su tesis:
“El silencio administrativo”, p. 31
8
La aceptación tácita, por silencio administrativo, a solicitudes o reclamos de particulares presentadas a conocimiento de la administración pública, es un arma para hacer efectivo el derecho constitucional de petición y contra la negligencia, desidia, inoperancia y corrupción que, desgraciadamente, todavía no se logra imponer por la tenaz resistencia de directivos y servidores públicos.
A criterio del autor de la tesis, cree que el silencio administrativo es un arma
contra las inacciones de los funcionarios públicos, pero que aún la ley no contempla
una forma de ejecutar las peticiones aceptadas de forma automática ya que todavía
existen dentro del aparataje estatal autoridades públicas que no velan por el bienestar
de los gobernados ni tampoco existe una verdadera voluntad de querer hacer las
cosas a tiempo para contestar lo pedido.
Por otro lado, (Chacón Molina, 2015), en su tesis “El derecho de petición y el
silencio”, p. 80
Una vez operado el silencio administrativo, el acto administrativo presunto en consecuencia debe cumplir con requisitos sustanciales y
formales: por los primeros se entiende que el acto administrativo debe ser
regular, es decir debe ser merecedor de la protección jurídica que se desprende de la presunción de legitimidad por no contener vicios
inconvalidables; por lo tanto, son actos irregulares los expedidos por autoridad incompetente y aquellos cuyo contenido se encuentra
expresamente prohibido por la ley; en efecto, la administración en ejercicio de su potestad de auto tutela es competente para dejar sin efecto
cualquier acto administrativo nulo de pleno derecho (expreso o presunto), mismo que no puede consentirse porque afectaría el orden público. Por el
contrario, en el caso del acto administrativo regular explícito o presunto, aun cuando contenga un vicio que no acarrea su nulidad de pleno derecho
no puede ser extinguido en la misma sede administrativa es por ello que el ordenamiento jurídico ha dispuesto el mecanismo de la declaratoria y
acción de lesividad.
2.2 FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA DOCTRINARIA
Con respecto al derecho de petición, (Granja Galindo, 2011), en su libro
“Fundamentos de Derecho Administrativo”, 315.
9
[…] en fin, no son pocos los casos que, por el hecho de que un particular hubiese solicitado algún procedimiento a la Administración, ya sea por la vía a petición, […] tal pronunciamiento no se produce […]. Ante esta realidad, diferentes legislaciones han consagrado en el Derecho Administrativo la figura conocida con este nombre: el silencio
administrativo. (Granja, 2011)
Esto quiere decir que todas las legislaciones administrativas de distintos
países y desde 1993 en el Ecuador se implementó el silencio administrativo de
efectos positivos, ya que solo existía la negativa ficta de los pedidos de los
administrados, sin que se le pueda exigir de forma jurídica al funcionario público que
emita en un tiempo prudencial su resolución, por lo que el tratadista (Morales Tobar,
2011), en su libro “Manual de Derecho Procesal Administrativo”, p. 302.
No debe haber duda que el silencio administrativo se produce frente a la inacción de los órganos de los órganos de la Función Administrativa, en tanto su actuación sea la expedición de actos administrativos, esto es, aquellos que tengan efectos directos e inmediatos en contra de terceros […]
El servidor público dentro de sus competencias debe emitir actos
administrativos que crean efectos jurídicos directos para el particular, pero se asimila
al silencio administrativo como un acto administrativo presunto, por lo que García de
Enterría en su libro: “Curso de Derecho Administrativo”, p. 648.
[…] y el silencio positivo, considerado efectivamente como un auténtico acto administrativo, aunque presunto, equivalente a todos los efectos a una resolución expresa de sentido estimatorio. (García de Enterría & Fernández, 2013)
Así como existe el silencio administrativo positivo, también existe el silencio
administrativo de efectos negativos (Escuin Palop, 2010), en su obra “Derecho
Administrativo”, p. 263.
Contrariamente al silencio positivo, el silencio negativo es una ficción
legal que solo posibilita la impugnación del acto administrativo (acto
10
presunto). Es posible, por ello, que con posterioridad a la producción del silencio negativo, pueda la administración resolver expresamente […] (Escuin, 2010)
Cabe agregar que la administración puede dictar una resolución tardía tanto
en el silencio positivo como en el negativo, pero con la salvedad de que en el silencio
negativo la resolución puede ser estimatoria o desestimatoria, mientras que en el
silencio positivo solo puede ser estimatoria, (Benalcázar Guerrón, 2010), en su obra:
“Derecho Procesal Administrativo Ecuatoriano”, p. 236.
Esto da lugar a la posibilidad de resoluciones tardías, […], las cuales incluso podrían negar la petición o desechar la pretensión formulada en la vía administrativa, aun cuando se haya iniciado un proceso ante los órganos jurisdiccionales.
En cambio existe un tratadista que no concuerda con esa diferenciación, ya
que expresa que tanto el silencio positivo como negativo son ficciones legales, es
decir, invenciones que la ley creo para que el administrado no quede en indefensión
pero que jurídicamente no existe el acto presunto (Muñoz Machado, 2005)
Otro tratadista, (Dromi, 2013) en su libro “Derecho Administrativo”, p. 345
explica:
El acto administrativo es toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de manera directa. (Dromi, 2013)
2.3 FUNDAMENTACIÓN LEGAL
Como fundamentación legal se tomó en cuenta la siguiente normativa
del ordenamiento jurídico ecuatoriano:
11
2.3.1 CONSTITUCIÓN DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR
En la (Constitución de la República del Ecuador, 2008), en el Titulo II, que trata
sobre los “Derechos”, en el Capítulo Primero abarca los “Principios de Aplicación de
los Derechos”, en el Art. 11 existen nueves principios que es menester enunciar
aquellos que tienen relación con el derecho de petición:
Art. 11.- El ejercicio de los derechos se regirá por los siguientes principios:
1. Los derechos se podrán ejercer, promover y exigir de forma individual o colectiva ante las autoridades competentes; estas autoridades garantizarán su cumplimiento.
2. Todas las personas son iguales y gozarán de los mismos derechos, deberes y oportunidades. […]
3. Los derechos y garantías establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos humanos serán de directa e inmediata aplicación por y ante cualquier servidora o servidor público, administrativo o judicial, de oficio o a petición de parte.
Para el ejercicio de los derechos y las garantías constitucionales no se exigirán condiciones o requisitos que no estén establecidos en la Constitución o la ley.
Los derechos serán plenamente justiciables. No podrá alegarse falta de norma jurídica para justificar su violación o desconocimiento, para desechar la acción por esos hechos ni para negar su reconocimiento.
4. Ninguna norma jurídica podrá restringir el contenido de los derechos ni de las garantías constitucionales.
5. En materia de derechos y garantías constitucionales, las servidoras y servidores públicos, administrativos o judiciales, deberán aplicar la norma y la interpretación que más favorezcan su efectiva vigencia […]
En este artículo se evidencia que el servidor público de cualquier entidad
pública, conforme a los principios de los derechos constitucionales, debe respetar que
el administrado puede ejercer de forma individual o colectiva el derecho de petición,
cuando necesite aclarar dudas o cuando solicite beneficios por el cumplimiento de
los requisitos en una convocatoria pública que este abierta al público en general y la
12
autoridad pública no debe impedir el ejercicio de los derechos sobre todo cuando el
gobernado desea conocer el manejo de la Administración Pública.
Además toda persona goza de los derechos constitucionales con iguales
oportunidades y obligaciones ya que, como el derecho de petición es un derecho
humano no solo contemplado en la Carta Magna, sino que también está en Tratados
Internacionales que nuestro país ha suscrito; de lo antes manifestado, el derecho de
petición es de directa aplicación sobre todo para el funcionario público, por lo que,
no puede justificar su inaplicación inmediata alegando la falta de una ley que lo
desarrolle.
Todos los servidores públicos, sin importar el nivel de gobierno tienen la
obligación de aplicar el principio de que se debe aplicar la normativa que beneficie la
vigencia sobre todo del derecho de petición que posee un particular frente al Estado.
(Constitución de la República del Ecuador, 2008), en el Art. 66 numeral 23
determina:
Art. 66.- Se reconoce y garantizará a las personas:
[…] 23. El derecho a dirigir quejas y peticiones individuales y colectivas a las autoridades y a recibir atención o respuestas motivadas. No se podrá dirigir peticiones a nombre del pueblo […]
Conforme al artículo anteriormente enunciado, (Constitución de la República
del Ecuador, 2008), en el Art. 76 numeral 7 literal l) y literal m) que trata sobre el
debido proceso fuera del área penal el servidor público debe cumplir las siguientes
garantías:
13
Art. 76.- En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garantías básicas: […]
7. El derecho de las personas a la defensa incluirá las siguientes garantías:
l) Las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá motivación si en la resolución no se enuncian las normas o
principios jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Los actos administrativos, resoluciones o fallos que no se encuentren debidamente motivados se considerarán nulos. Las servidoras o servidores responsables serán sancionados.
m) Recurrir el fallo o resolución en todos los procedimientos en los que se decida sobre sus derechos.
Esto quiere decir que el servidor público no solo debe responder a las
peticiones de los administrados, sino que conforme a las garantías del debido
proceso, sus resoluciones deben ser motivadas a través de la exposición de la normas,
de los principios jurídicos para cada caso, ya que todo acto administrativo
(resolución) que no sea motivado serán nulos y dicha falta de motivación conlleva a
que el servidor público sea sancionado; cabe agregar que, el administrado al
momento de ser notificado con la resolución tiene el derecho a impugnar en vía
contenciosa administrativa si cree que sus derechos constitucionales han sido
vulnerados, mas no es necesario que se agote la vía administrativa, más de cualquier
manera, como derecho a la legitima defensa que posee todo particular puede optar
indistintamente por cualquier vía.
2.3.2 TRATADO INTERNACIONAL
En la normativa internacional, el derecho de petición está contemplado en
(Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 1948), en el Art. 24
establece:
14
Artículo XXIV. Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquiera autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución.
2.3.3 CÓDIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL,
AUTONOMÍA Y DESCENTRALIZACIÓN
El derecho de petición está contemplado en (Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización, 2010) en el Art. 387:
Art. 387.- Plazo para resolución.- El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución, dentro de los respectivos procedimientos, será el que se fije mediante acto normativo en cada nivel de gobierno, observando el principio de celeridad. Si la normativa del gobierno autónomo descentralizado no contiene un plazo máximo para resolver, éste será de treinta días.
La falta de contestación de la autoridad, dentro de los plazos señalados, en la normativa del gobierno autónomo descentralizado o en el inciso anterior, según corresponda, generará los efectos del silencio administrativo a favor del administrado, y lo habilitará para acudir ante la justicia contenciosa administrativa para exigir su cumplimiento.
Dentro de los procedimientos administrativos de los GAD´s, las peticiones
deben ser contestadas en el plazo de treinta días por la autoridad pública competente,
por lo que debe pronunciarse obligatoriamente mediante resolución las peticiones y
en caso de que no lo haga provoca el surgimiento del silencio administrativo
positivo, lo cual el administrado puede solicitar la ejecución del acto administrativo
presunto por vía contenciosa administrativa.
En cambio si la autoridad pública competente dicta su resolución dentro de
los treinta días, debe notificarle al administrativo ya que el acto administrativo según
el Art. 365 ibidem debe poseer eficacia para que goce de su vigencia como vía de
derecho ya que la falta de notificación convierte al acto administrativo en vías de
15
hecho (Código Orgánico de la Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización, ,2010).
2.3.4 CÓDIGO ORGÁNICO GENERAL DE PROCESOS
Como el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización, faculta al particular a ejecutar el silencio administrativo positivo,
en el (Código Orgánico General de Procesos, 2015) en el Art. 326 indica que:
Art. 326.- Acciones en el procedimiento contencioso administrativo. Se tramitarán en procedimiento contencioso administrativo las siguientes acciones; […]
4. Las especiales de:
a) El silencio administrativo. […]
Posteriormente, se especifica el procedimiento que debe seguir los jueces
contenciosos administrativos, en el (Código Orgánico General de Procesos, 2015) en
el Art. 327 explica que:
Art. 327.- Procedimiento. Todas las acciones contencioso administrativas se tramitarán en procedimiento ordinario, salvo las acciones relativas al silencio administrativo positivo y las de pago por consignación que se tramitarán en procedimiento sumario.
2.3.5 LEY DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
Todo servidor público también debe acatar además de la Constitución, lo que
determina la (Ley de Modernización del Estado, 1993) ya que fue la primera ley que
desarrolló el derecho de petición y el silencio administrativo positivo, tal y como lo
señala en el artículo pertinente:
16
Art. 28.- DERECHO DE PETICIÓN.- Todo reclamo, solicitud o pedido
a una autoridad pública deberá ser resuelto en un término no mayor a quince días, contados a partir de la fecha de su presentación, salvo que
una norma legal expresamente señale otro distinto. En ningún órgano administrativo se suspenderá la tramitación ni se negará la expedición de
una decisión sobre las peticiones o reclamaciones presentadas por los
administrados. En todos los casos vencido el respectivo término se entenderá por el silencio administrativo, que la solicitud o pedido ha sido
aprobada o que la reclamación ha sido resuelta en favor del reclamante. Para este efecto, el funcionario competente de la institución del Estado
tendrá la obligación de entregar, a pedido del interesado, bajo pena de destitución, una certificación que indique el vencimiento del término
antes mencionado, que servirá como instrumento público para demostrar que el reclamo, solicitud o pedido ha sido resuelto favorablemente por
silencio administrativo, a fin de permitir al titular el ejercicio de los derechos que correspondan. […]
En el Ar. 28 de la ley antes enunciada explica que una solicitud, reclamo o
pedido del administrado, obligatoriamente el funcionario público debe resolverla en
el término de quince días, pero el termino para contestar varia o cambia cuando
existe una normativa que indique distinto tiempo, ya sea plazo como el COOTAD o
término ibidem; además, ningún órgano competente para conocer las peticiones
podrá negarse a dictar resolución ya que estaría vulnerando el derecho de petición
constitucional, por lo que, fuera del termino se produce la positiva ficta del pedido,
por lo cual, bajo el conocimiento de que el servidor público puede ser sancionado,
debe de emitir un certificado de vencimiento de término para que en vía judicial,
sirva como documento público de que el pedido no fue contestado y como medida de
ejecución para el administrado frente a un juez.
2.3.6 ORDENANZA MUNICIPAL NO. 0047
Esta Ordenanza del Municipio de Quito es aquella “Ordenanza
Metropolitana reformatoria a la Ordenanza Metropolitana No. 247, sancionada el 11
de enero de 2008, que establece el Régimen Administrativo para la Prestación del
Servicio de Taxi en el Distrito Metropolitano de Quito” que regula el servicio de taxi,
17
los tipos de servicio de taxi, las operadoras y sus obligaciones jurídicas, así como, las
obligaciones del conductor, las habilitaciones administrativas en la (OM No. 0047,
del 15 de abril de 2011), en el Art. 16 determina que:
Art. … (16).- Habilitaciones Administrativas 1.- Constituyen habilitaciones administrativas otorgadas por el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito y relacionadas con el Servicio de Taxi: a) el Permiso de Operación (para las operadoras); y, b) la Calificación de Auto Taxi (para el titular del vehículo a ser destinado al Servicio de Taxi) […]
Se agrega esta ordenanza por la razón de que existieron peticiones a la
Autoridad Pública del Municipio de Quito (Secretaria de Movilidad) tanto del
Permiso de Operación como de la Calificación de Auto Taxi, basándose de que los
administrados cumplieron con los requisitos señalados en dicha ordenanza, por lo
que, algunos pedidos no fueron respondidos en el tiempo señalado por el COOTAD,
lo cual, dio como resultado el silencio administrativo de efectos positivos.
2.4 PLANTEAMIENTO A DEFENDER
La creación de una resolución municipal que incluya a los taxistas que vieron
afectados su derecho de petición generado por el silencio administrativo positivo de
la Secretaria de Movilidad para ejercer legalmente el servicio de taxi en la ciudad
capital.
2.5 DETERMINACIÓN DE LAS VARIABLES
2.5.1 VARIABLE INDEPENDIENTE
La creación de resolución municipal que incluya a los taxistas que
vieron afectados su derecho de petición
18
2.5.2 VARIABLE DEPENDIENTE
Generado por el silencio administrativo positivo de la Secretaria de
Movilidad para ejercer legalmente el servicio de taxi en la ciudad capital.
2.6 DEFINICIÓN CONCEPTUAL DE TÉRMINOS BÁSICOS
Derecho de petición: es una prerrogativa de todo ser humano de dirigir
peticiones, solicitudes y quejas a una autoridad pública encargada de un organismo
estatal.
Silencio Administrativo: es un acto presunto que se da cuando la autoridad
pública competente no responde las peticiones dentro del tiempo legal y el
administrado asume como negada o como aceptada su petición.
Autoridad Pública Competente: Es aquel funcionario de un organismo
público que posee atribuciones emanadas tanto de la Constitución como de las leyes
del ordenamiento jurídico.
Acto Administrativo: Es toda manifestación de la autoridad pública que crea
efectos jurídicos directos e individuales.
Acto de simple administración: Es una actuación jurídica interna de un
órgano público expresadas a través de informes, dictámenes o propuestas que no
generan efectos jurídicos hacia terceras personas.
Proceso de Regularización de Taxis: Conjunto de etapas que se
desarrollaron en la ciudad de Quito, para que los postulantes adquieran las
habilitaciones administrativas y presten el servicio de taxi de forma legal.
19
Habilitaciones Administrativas: Son documentos públicos referidos a la
Calificación de Auto Taxi para el conductor y el permiso de Operación para la
Operadora.
Calificación de Auto Taxi: Es un documento público emanado de autoridad
pública competente de la Alcaldía de Quito que demuestra que el futuro conductor de
taxi ha cumplido con los requisitos técnicos pero que aún le falta el Permiso de
Operación para prestar el servicio de taxi legalmente.
Permiso de Operación: Es un documento público emanado por la autoridad
pública competente del Municipio de Quito que se entrega a una cooperativa o
compañía de taxis constituidas legalmente y que habilita a los taxistas a ser
conductores aprobados para laborar en el transporte público comercial tipo taxi.
Conductor: Es una persona mayor de edad que cumplió con los requisitos
técnicos para adquirir el Certificado de Calificación de Auto Taxi, perteneciente a
una operadora y que está calificado para manejar un vehículo automotor convertido
en taxi.
Operadora: Es una persona jurídica privada que constituidas legalmente
como compañía o cooperativa poseen el Permiso de Operación obtenido de la
Alcaldía de Quito para prestar el transporte modalidad taxi.
20
CUERPO DE LA INVESTIGACIÓN
TITULO I
1. EL DERECHO DE PETICIÓN
1.1 EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL DERECHO DE PETICIÓN
El derecho de petición tiene su procedencia en del Derecho Romano, más en
la época medieval, en plena vigencia del Derecho Canónico, era una costumbre que
en diversos reinos en los cuales la religión que prevalecía era la cristiana, que los
devotos se dirigían al monarca a través de peticiones de agradecimientos o por
reparación de pecados, por lo que, dicha práctica se realizó en pleno siglo XIII, sobre
todo en Castilla, Aragón, Francia e Inglaterra.
Sin embargo, se ha pensado que el derecho de petición tiene su origen en
Inglaterra por la expedición de la Carta Magna, en el cual, desde 1215 era una
práctica cotidiana ejercer peticiones ante el rey, pero es necesario aclarar que existen
documentos que demuestran que dicha práctica se lo hacía también en Francia; el
derecho de petición surge poco después de la invasión por parte de los pueblos
germánicos al Imperio Romano. (García, 1991)
El derecho de petición ya para el siglo XIII se lo concebía como una
oportunidad de los súbditos de dirigirse al monarca para darle las gracias por
cualquier circunstancia, y sobre todo el rey poseía el deber tanto moral como
religioso de tratar con piedad a sus subordinados; siglos antes, en pleno Imperio
Romano surgió de manera indirecta la facultad de apelar al César en procesos
criminales, ya que dicho César tenía la jurisdicción suprema y lo ejercía tanto en
materia civil, como en materia criminal.
21
En Francia, la función de impartir justicia era ejercida por el rey, por lo que
se institucionalizó la costumbre de que los reyes podían recibir ciertos días quejas de
sus vasallos, tal y como lo sugirió en 1190 el rey Felipe Augusto cuando tenía que
dirigirse a la Tercera Cruzada, por lo que ordenó tanto a su madre como a su tío
Guillermo (Arzobispo de Reims) dedicarse ambos, tres veces al año, todo el día a
escuchar los clamores de los súbditos. Con Luis IX (1226-1270) que extendió el
ideal religioso del monarca justiciero y misericordioso con el pueblo, como con el
rey Carlos VII (1470-1498) que dedicó dos días a la semana para recibir a los más
necesitados para oír sus necesidades ; de lo anteriormente expuesto, prevaleció en
toda la Francia de la Edad Media, ya que no solo existían peticiones en forma verbal,
sino también peticiones a través de escritos que se enviaban al monarca, dichos
escritos al principio no tuvieron tanta acogida, por lo que, en los siglos XVII y XVIII
estos escritos llamados “requetes” se los cambio por el nombre de plácets.
El Plácet era una petición reducida por escrito, el cual era redactada por un
escribano público, por lo cual un vasallo o hasta una corporación podía dirigirse a la
justicia del rey y aquel poseía la entera discrecionalidad de conceder o negar la
petición, cuando se solicitaba un favor, más cuando se dirigían Plácets con contenido
de administrar justicia, el juez tenía la obligación de responder mediante la
realización de un juicio. (García, 1991)
Asimismo, en Inglaterra, la administración de justicia estaba divida en condados
designados para el efecto, constituyendo al monarca la instancia suprema o Curia Regis,
por lo que a través de peticiones graciables presentadas en cada condado de manera
individual o de manera colectiva, se debía de atender las peticiones por
22
amor de Dios y por la gracia del rey; estas peticiones surgieron de manera definitiva
con la Carta Magna en 1215, estableciendo en el Art. 40 que el rey no podía ni
rechazar, ni tampoco retardar el derecho a la justicia “Nulli vendemus, nulli
negabimus aut differemus, rectum vel iustitiam”, para que en el reinado de Enrique
IV (1399-1413) designe dos días por semana con el fin de que el monarca atienda las
peticiones.
Desde 1305, la asunción por parte del Parlamento se lo hacía a través de las
reuniones de los representantes de los condados que traían peticiones de sus súbditos
para que sean escuchadas por el rey, a la vez, se podían presentar peticiones de forma
directa al juez por los vasallos; para lograr la efectividad de una petición presentada
al Parlamento requerían ser redactadas como proyectos de ley, por lo que de a poco
las peticiones individuales o colectivas ya no iban dirigidas al monarca, sino que el
destinatario era el Parlamento y desde el rey Enrique IV, a la Cámara de los
Comunes.
El derecho de petición aumentó hasta lograr la aprobación de la “Petition of
Right” en 1628, aunque en 1661 se promulgó una ley “Contra las peticiones
confusas”, limitando el ejercicio de dirigir peticiones que para 1689 alcanzó el
reconocimiento como derecho de petición en el “Bill of Right”, en su artículo quinto.
Con el triunfo del Constitucionalismo, pierde importancia el derecho de
petición por parte de los ciudadanos de toda Europa Continental, ya que el desarrollo
de las empresas, el aparecimiento de movimientos políticos, el poder en manos de los
parlamentarios, la pérdida del mismo por parte de la función ejecutiva, la
23
introducción de garantías y recursos jurisdiccionales en materia contenciosa-
administrativa provocó la falta de ejercicio de este derecho en la ciudadanía.
En Estados Unidos, el primer Congreso en 1789 dispone añadir el derecho
del pueblo agregado en la I Enmienda, de esta manera: “El Congreso no hará ley
ninguna que adopte el establecimiento de religión del Estado o que prohíba
practicarla libremente, o que coarte la libertad de palabra o de Imprenta, o el derecho
del pueblo para reunirse pacíficamente y para pedir al gobierno la reparación de
agravios. (García, 1991)
En cambio en Francia, en 1791, la Constitución Francesa reconoce a los
hombres como derecho civil y natural la libertad de dirigir a las autoridades
designadas peticiones firmadas de forma individual, sobre la base de las ideas
expuestas. En la Constitución de 1793, se estableció en su Art. 32 que el derecho de
petición no puede ser prohibido, suspendido o limitado por parte de una autoridad
pública; no obstante, no se lo contempló al derecho de petición ni en la Declaración
de Derechos de Virginia de 1776, menos en la Declaración Francesa de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano porque quizás se creyó que este derecho ya no estaba
acorde a las necesidades sociales, económicas y políticas que se presentaban.
Mientras que el derecho de petición perdía interés en Europa Continental, en
Inglaterra se dio un auge de las peticiones ya que con la reforma electoral se
presentaron más de 146.000 peticiones contra la abolición de las leyes sobre cereales
presentada en 1846, agregando que, en asuntos eclesiásticos se presentaron cerca de
1.500.000 para 1860; mientras tanto, en España, con la publicación de la
Constitución de 1837, se reconoce legalmente el derecho de petición, ya que, en su
24
Art. 3 ibidem, se ordenó que: “Todo español tiene derecho de dirigir peticiones por
escrito a las Cortes y al Rey, como determinen las leyes”. (García, 1991)
Este precepto fue evolucionando en la Constitución de 1845 (Art. 3),
Constitución de 1856 (Art. 4) y Constitución de 1869 (Art. 17), Constitución de 1876
(Art. 13) con la prohibición de que los miembros de la Fuerza Armada no pueden
ejercer el derecho de petición, por lo que, en la Constitución de 1931 (Art. 35) se
mantiene esta prohibición.
1.2 DEFINICIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN
(Barta, s.f) citando al Catedrático de Derecho Constitucional de la
Universidad de Alicante de España, García Fernández Javier manifiesta que:
El derecho de petición, esto es el derecho del ciudadano (y antes, del súbdito) a formular peticiones a los gobernantes ha sido considerado un derecho inocuo cuyo ejercicio ni siquiera ha sido dificultado en regímenes autoritarios [...] (p. 1)
El derecho de petición, no se termina con colocar sus características en una
lista, sino que la definición que posee cada constitución, su regulación tanto en leyes,
como en reglamentos correspondientes a cada legislación administrativa corroboran
la actividad que puede realizar todo ciudadano en narrar hechos por el ejercicio del
derecho, sin importar si el medio de presentación es verbal o escrito.
Varios tratadistas manifiestan que:
El derecho de petición se presenta como un fenómeno interesante, por cuanto, a través de su ejercicio, los sujetos pretenden darle entidad a otros derechos que van desde la libertad hasta el reconocimiento de prestaciones dinerarias. (Vidal, Diáz, & Rodriguez, 2005)
25
Para que dicho derecho sea establecido como tal en cada Estado, tuvo que
sufrir una evolución histórica no solo para que sea reconocido a nivel internacional,
sino también a nivel nacional, por lo que los conceptos o definiciones que varios
tratadistas han aportado con respecto al derecho de petición enriquece de mejor
manera su comprensión y el alcance en su aplicación.
El tratadista (Becerra, 1995) explica que:
El derecho de petición es un derecho fundamental que hace parte de los derechos inherentes a la persona humana y su petición judicial inmediata puede lograrse mediante el ejercicio de la acción de tutela. La petición irrespetuosa exime a las autoridades a resolver prontamente (p.207)
Sin desmerecer la definición del tratadista Guillermo Cabanellas manifiesta
que el derecho de petición es:
[…] una facultad que algunas constituciones conceden a todos los ciudadanos para dirigir peticiones a los poderes públicos, en forma individual o colectiva. (Cabanellas, 2003)
Algunos doctrinarios concuerdan de que el derecho de petición tiene dos
aspectos: el primero es que se lo contempla como una facultad universal e inviolable
de todo individuo de la especie humana para dirigirse o requerir a la administración
pública y, el segundo aspecto es que cuando se lo vulnera, inmediatamente aparece el
silencio administrativo; para (Bartra Cavero, s.f):
[…] en términos operativos, la petición es la solicitud verbal o escrita que se ´presenta ante un servidor público con el fin de requerir su intervención en un asunto concreto (p. 1)
26
1.3 CONTEMPLACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN EN LA
LEGISLACIÓN INTERNACIONAL
El derecho de petición, así como su oportuna y debida respuesta se encuentra
contemplado en varios instrumentos internacionales, que llama la atención, en el
sentido de que los tratados internacionales enfatizan el ejercicio del derecho de
petición y respuesta en el ámbito de acceso a la justicia, por la razón de que, todo
ciudadano tiene derecho de solicitar a una autoridad pública el conocer un asunto de
su interés y obtener de aquella una rápida solución o respuesta al respecto; sobre este
asunto, es propicio agregar algunas interpretaciones universales que ha realizado el
Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, ya que, en la Observación
No. 13, que enfoca al derecho a la igualdad ante los tribunales y el derecho de todo
individuo a ser escuchado públicamente por un tribunal competente, determinado
igualmente en el Art. 14 (Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 1966).
En la Observación General Décimo Tercera, abarca el derecho de obtener una
inmediata resolución de aquellos temas sometidos a órganos jurisdiccionales, sobre
todo en materia de Derecho Penal, ya que el Comité de Derechos Humanos señala
que el procesado será juzgado sin dilación indebida, refiriéndose a que esta garantía
abarca desde el inicio hasta la pronunciación de sentencia o resolución definitiva, por
lo que también se sobreentiende que el procedimiento en materia penal debe ser
rápido en todas las instancias; retomando el tema del derecho de petición, en la
(Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 1948)
específicamente en su Artículo XXIV, contempla que:
27
Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquiera autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta solución.
Varios estudiosos opinan que no se ha realizado una verdadera interpretación
a nivel latinoamericano, pese a que la Corte Interamericana de Derechos Humanos
puede hacerlo, ya que una de sus facultades es interpretar la forma de protección de
los derechos humanos.
En este sentido, el derecho de petición también se encuentra establecido en el
Artículo 8 respectivamente en el numeral 1, ya que enfatiza el derecho de todo
individuo a ser oído para lograr la resolución de sus controversias (Convención
Americana sobre los Derechos Humanos, 1969); volviendo la mirada hacia el
derecho de petición a nivel internacional, en la Unión Europea está contemplado en
los artículos 21 y 194 del (Tratado Constitutivo de la Unión Europea, 1957)
Art. 21.- T Todo ciudadano de la Unión tendrá el derecho de
petición ante el Parlamento Europeo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 194; Art. 194.- Cualquier ciudadano de la Unión, así como cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a presentar al Parlamento Europeo, individual mente o asociado con
otros ciudadanos o personas, una petición sobre un asunto propio de los ámbitos de actuación de la Comunidad que le afecte directamente.
Actualmente el derecho a la buena administración y al buen gobierno es uno
de los elementos principales del Derecho Administrativo, en efecto, la consideración
de que el ciudadano es lo primordial en las modernas construcciones del Derecho
Administrativo está señalada en el Art. 41 de la (Carta Europea de los Derechos
Fundamentales, 2000); en el mismo artículo hace referencia a que todo ciudadano
tiene derecho a la buena administración, mas dicho derecho a su vez se subdivide en
28
cuatro derechos: 1.- El primer derecho abarca el derecho a que cualquier ciudadano
debe ser escuchado antes de que se tome una medida individual que le afecte de
manera negativa. 2.- El segundo derecho es que toda persona puede acceder al
expediente dentro del respeto a la confidencialidad. 3.- El tercer derecho incluye el
derecho esencial a la buena administración, es decir, que cualquier decisión
administrativa de la Unión Europea debe ser motivada. 4.- El cuarto derecho que
determina que toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión Europea en
uno de los idiomas de los Tratados y deberá recibir una contestación en ese mismo
idioma (Derecho de petición y de respuesta).
1.4 EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL DERECHO DE PETICIÓN EN LA
LEGISLACIÓN ECUATORIANA
En el Ecuador, con el inicio de la vida republicana se contempló al derecho
de petición en distintas constituciones, por lo que, es primordial tratar cada una de las
Cartas Magnas de manera cronológica. El derecho de petición se lo hallaba en el
Titulo VIII, como “derecho de queja”, pues, todo ciudadano podía reclamar sus
derechos de manera respetuosa ante la autoridad pública, pero ningún individuo o
asociación debía presentar peticiones en nombre del pueblo, y si ocurría dicha
prohibición, los contraventores irían a la cárcel. (Constitución del Ecuador, 1835)
En la siguiente constitución, en el Art. 95 cambia de nombre a derecho de
petición, el cual facultaba tanto a uno o más ciudadanos a ejercerlo, pero nunca
envistiéndose de la voluntad del pueblo (Constitución ,1843); mientras tanto, en el
Art. 106, explicaba que todo individuo se le permitía representar por escrito a la
29
Asamblea Nacional y demás autoridades peticiones convenientes al bien general del
país. (Constitución del Ecuador, 1851)
Igualmente, el derecho de petición contenido en la (Constitución del Ecuador,
1852), en el Art. 123, así como en la (Constitución del Ecuador, 1861), en el Art.
118, con las mismas connotaciones de que las peticiones no debían presentarse a
nombre del pueblo; sin duda, con la (Constitución del Ecuador, 1878), en el Art. 17
numeral 5, se planteó el derecho de petición, pero con la diferencia de las anteriores
Cartas Magnas, de que la autoridad debe dar una respuesta respectiva.
Otro avance en el derecho de petición se vio plasmado en la (Constitución del
Ecuador, 1897), específicamente en el Art. 25, ya que se determinó un término
(tiempo) para que la autoridad pública responda, pero pese a que la (Constitución del
Ecuador, 1906) era ya una norma normarum liberal para ese tiempo, en el Art. 26 se
contemplaba el derecho de petición y respuesta, sin aclarar el tiempo de dichas
respuestas por parte de las autoridades por lo que se vio un pequeño retroceso que
duró hasta la (Constitución del Ecuador, 1929).
Al finalizar la II Guerra Mundial, nuestro país adopta una nueva
(Constitución, 1945), en el cual se ve un avance, ya que, en el Art. 141 numeral 17,
enfatizaba que el funcionario debía no solo recibir las peticiones, sino que también
tenía que contestarla en el plazo de treinta días, excepto en los casos que la ley
señalaba plazos especiales; avanzando en el tiempo, con la promulgación de la
(Constitución, 1967) el derecho de petición se lo ejercía de forma individual o
colectivamente, agregando que, quedaron prohibidos paros, huelgas de empleados
30
públicos, ciudades o regiones que llegasen a realizar como medios de petición, tal y
como lo señala el Art. 28 numeral 12.
En la (Constitución, 1978), en el Art. 19 indicaba que:
Artículo 19 numeral 9: el derecho a dirigir quejas y peticiones a las autoridades, pero en ningún caso a nombre del pueblo, y a recibir la atención o repuestas pertinentes y en el plazo adecuado, conforme a la ley. (Corporacion de Estudios y Publicaciones, 2007)
Luego de 20 años, el Ecuador posee una nueva Constitución Política de 1998,
en la cual, en el Art. 23 numeral 15 se contemplaba el derecho de petición, a recibir
sobre todo respuestas pertinentes en el plazo adecuado. (Constitución Política, 1998)
En nuestra actual (Constitución, 2008), el derecho de petición está
consagrado dentro de los “Derechos de Libertad”, en el Art. 66, numeral 23 en el que
dispone que toda persona posee:
23. El derecho a dirigir quejas y peticiones individuales y colectivas a las autoridades y a recibir atención o respuestas motivadas. No se podrá dirigir peticiones a nombre del pueblo.
1.5 NATURALEZA JURÍDICA DEL DERECHO DE PETICIÓN
El derecho de petición incluye varios tipos que varía según el contenido,
antes de entrar en consideración la naturaleza jurídica del mismo, a través de la
historia se han presentado manifestaciones concretas acerca de este derecho como la
reparación de faltas cometidas por las autoridades reales, la súplica de justicia al
monarca en juicios ya sean penales o civiles, o hasta peticiones colectivas sobre
asuntos de interés público que eran realizadas por Cortes de Estado; para Pérez
Serrano el derecho de petición abarca dos cosas diferentes entre sí: la primera, la
exigencia individual con fines personales, pidiendo beneficios o reclamando
31
reparaciones, y , la segunda, las solicitudes en el que se toma en cuenta intereses
generales, es cuando adquiere significado este derecho de petición ya que su carácter
político es indiscutible. (García, 1991)
En la actualidad el derecho de petición ha cambiado tanto en su significado,
ya que, no siempre es sencillo determinar si ambos aspectos anteriormente dichos, y
que marcan una distinción que en la Edad Media no existían como tal, aunque es
necesario incluir las opiniones de diversos tratadistas. García de Enterría explica que
existen dos especies de peticiones, las primeras llamados “actos graciables” porque
están sustentados en el derecho formal, específicamente, en el Art. 29 de la
constitución de España, y las segundas, están consignadas en la Ley Procedimental
de España, enunciadas como “solicitudes” que son realizadas en base a una ley
material, aplicada a favor del peticionario y que deben resolverse expresamente.
(García E. , 1990)
Para María Diez, la petición es el derecho a recurrir a un pedido en concreto,
mientras que Jelliek expresa que la petición es un instrumento apropiado que ayuda
tanto a proteger como a que prevalezcan los intereses de la ciudadanía; años antes, en
la Asamblea Constituyente Francesa expidió la Constitución de 1791, el diputado
Chapelier estaba a favor de restringir el derecho de petición a los extranjeros y que
solo el ciudadano activo francés podía presentar pedidos al Rey o al Legislativo, por
asuntos acerca de actividades administrativas y que una cosa era el derecho de
petición, y otra el “derecho de queja”, ya que las quejas se las presentan, cuando un
ciudadano se ve afectado o han vulnerado sus intereses. (García, 1991)
32
Para definir cuál de las dos naturalezas son las que concuerdan con el
derecho de petición, cabe agregar la solución que propone el tratadista Jellinek, ya
que el opina que el derecho de petición posee una naturaleza jurídica mixta, es decir,
es una exigencia individual o una solicitud que persigue intereses que beneficien a
toda la sociedad. (García, 1991)
1.6 CARACTERÍSTICAS DEL DERECHO DE PETICIÓN
El tratadista Penagos Gustavo establece una serie de características que le
otorga al derecho de petición:
1.- Es un derecho fundamental, 2.- la efectividad del derecho de petición es esencial para el logro de los fines del Estado, 3.- se debe dar una pronta resolución a las peticiones y 4.- Es una obligación irrecusable del Estado”. (Penagos, 2009)
Al momento de analizar las características que el tratadista colombiano Penagos
enumera al derecho de petición, es menester exaltar la característica segunda porque el
Estado y todos los que trabajan en sus instituciones públicas se deben a la ciudadanía,
por lo tanto si los funcionarios responden ágilmente las peticiones, la Administración
Publica gana prestigio y credibilidad en sus actuaciones, por lo que esta entrelazada con
la cuarta característica, ya que es obligatorio que se responda los pedidos de las personas
porque aquellos confían en las actuaciones de los funcionarios públicos y porque
también en la legislación ecuatoriana se sanciona si la autoridad competente no responde
en un tiempo establecido por los legisladores, ya que ellos deben fijar un tiempo para
que contesten a los peticionarios.
El tratadista, Cordero citando a García de Enterría, manifiesta que el derecho
de petición es un instrumento que usa un Estado Constitucional para que no
33
prevalezca el absolutismo de poder vivido en la Europa Medieval, aunque
irónicamente el derecho de petición o derecho de queja surgió justamente en las
monarquías como medio de gracia o de exigencia de hacer justicia, este derecho
posee un papel fundamental en la vida del Estado Constitucional porque así ocurrió
en Francia de la Revolución, aconteció en España bajo el Estatuto Real y sucedió en
la Inglaterra del siglo XVIII, ya que al momento en que gane el estado
Constitucional, el derecho de petición desaparecerá quedando como un recuerdo del
pasado. (Cordero, 2009)
Es impresionante como este tratadista sugiere que luego de alcanzar un
verdadero Estado Constitucional, se elimine el derecho de petición, pero,
reflexionando el Ecuador ya vive en el neo constitucionalismo, Estado en el cual, los
derechos prevalecen por sobre cualquier autoridad o acto, por lo que, creo fielmente
que los derechos no pueden desaparecer, mucho menos el derecho de petición, ya
que a través de este derecho las autoridades conocen de fondo las necesidades de sus
ciudadanos.
(García, 1991), citando al teórico Victor Fairen, enfatiza que admitido la
facultad de presentar peticiones a una autoridad pública, dicho poder puede ocasionar
la formación del derecho de accionar ante los tribunales, y en el mundo
contemporáneo, las peticiones traen como consecuencias actividades administrativas
de toda índole, sean de aspecto general o de aspecto particular, y que explica:
Pero lo que caracteriza a la acción como manifestación del derecho de petición es que se proponga ante órganos del poder jurisdiccional, los cuales han de actuar conforme a las normas características de dicha actividad (p. 31)
34
Bullo Jairo Enrique, enumera varias características del derecho de petición:
1.- Cualquier persona lo puede presentar, sea natural o jurídica. 2.- Que la persona
debe tener capacidad jurídica. 3.- Que todas las peticiones sean respetuosas. 4.-Toda
petición debe tener un destinatario específico (autoridad competente) para que
responda las mismas de manera puntual, acorde a la ley que lo rige. 5.- Determinar la
finalidad de la petición, es decir, si es por motivos de interés personal o general. 6.-
La petición debe obtener una pronta respuesta con una solución ya que el derecho de
petición no se efectiviza con la presentación, sino con la resolución. (Bullo, 2010)
En (Código Civil, 2005), en los artículos siguientes señalan algunas
características:
Art. 40.- Las personas son naturales o jurídica. Art. 41.- Son personas todos los individuos de la especie humana,
cualesquiera que sean su edad, sexo o condición. Divídense en ecuatorianos y extranjeros.
Art. 564.- Se llama persona jurídica una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones civiles, y de ser representada judicial y extrajudicialmente. Las personas jurídicas son de dos especies: corporaciones, y fundaciones de beneficencia pública.
Art. 1461.- La capacidad legal de una persona consiste en poderse obligar por sí misma, sin el ministerio o la autorización de otra.
1.7 OBJETIVOS DEL DERECHO DE PETICIÓN
Uno de los objetivos según es lograr la comunicación perdurable entre las
autoridades estatales y los particulares, porque se busca que las relaciones no solo
sean gobernante-gobernado, sino que los funcionarios e instituciones públicas estén
al servicio de la ciudadanía (Bullo, 2010).
Otro objetivo es que por medio del servicio público se cumpla con las metas
del Estado y que se evite beneficios a favor de los servidores públicos por parte del
35
Estado; por otro lado, el objetivo de cumplir con el deber que tienen las autoridades
públicas de responder de manera pronta y oportuna las solicitudes de los
peticionarios es el objetivo fundamental, sobre todo que dichos funcionarios logren
una solución ya sea de interés general o de interés particular dentro de los plazos
designados por las leyes.
1.8 DESTINATARIOS DEL DERECHO DE PETICIÓN
El Dr. (García F, 2011), citando al tratadista Bulla Romero Jairo Enrique,
estima que existen dos sujetos en el derecho constitucional de petición: el primer el
primer sujeto es la autoridad pública competente; y, por excepción las organizaciones
privadas.
Lo esencial del derecho de petición es que el peticionario reciba una
contestación por parte de la autoridad hacia quien se lo dirija, ya que, es un derecho
en el cual el ciudadano no es sujeto pasivo, sino un sujeto activo, ya sea de manera
directa o indirecta, la comunicación entre el peticionario y el destinatario reflejará la
labor del funcionario público que representa un organismo estatal y las dudas,
necesidades, quejas o sugerencias que pueda tener un ciudadano/a ya que el papel de
ciudadano es también cuestionar la gestión de aquellos que desempeñan un cargo
estatal.
Existen dos actores en el ejercicio del derecho de petición: El primer actor es
la ciudadanía, cuando hace uso del derecho constitucional de petición contemplado
en el Art. 66 numeral 23 de la Constitución de la Republica por lo que dicha petición
debe ser presentada y contestada por agentes de la Administración Pública
competente. El segundo actor es la Administración Pública, quienes están obligados
36
de dar una respuesta escrita, dentro del plazo establecido legalmente bajo la
responsabilidad por incumplimiento de dicha obligación. (Huamán, 2010)
1.8.1 EL CIUDADANO COMO ACTOR EN EL DERECHO DE PETICIÓN
Petición escrita: El administrado tiene el privilegio de dirigirse por escrito a
la Administración Publica pero puede darse la situación de que el particular para
iniciar un procedimiento debe llenar un formulario que cada institución pública le
otorga al ciudadano para cada asunto especifico. (Huamán, 2010)
Presentación de la petición ante la autoridad competente: Toda autoridad
pública tiene su competencia que nace de la Constitución y la ley y es reglamentada
por normas administrativas; la Administración Pública Central que lo compone la
Función Ejecutiva, regida tanto por la (Constitución de la Republica, 2008) porque
en el Art. 261 especifica las competencias exclusivas, mas también están sujetos al,
cuerpo normativo que determina que: La competencia administrativa es la medida de
la potestad que le corresponde a cada órgano administrativo […] (Estatuto del
Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
La competencia conforme al (Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo
de la Función Ejecutivo, 2002) enfatiza en su Art. 85 que existen tres tipos de
competencia: 1.- Competencia en razón de la materia (atribución a cada órgano
según los niveles de gobierno). 2.- Competencia según el territorio (órgano
administrativo ejerce sus atribuciones dentro de sus límites territoriales) 3.-
Competencia según el tiempo. En el Art. 86 Ibidem, explica que sí una norma
determina una competencia a la Administración Pública Central, sin asignar un
37
órgano específico, se presume que la facultad tanto de conocer como de resolver
sobre todo peticiones es los organismos inferiores conforme a la materia y al
territorio, aunque, cuando un órgano administrativo sienta que es incompetente para
conocer y resolver las peticiones o reclamaciones, se dispondrá el archivo de la
causa, pero debe de notificar al peticionario para que pueda enviar su petición al
órgano que considere competente. Cabe agregar que no opera el silencio
administrativo si el funcionario a quien fue dirigida la petición es incompetente para
resolver, así lo determina el Art. 87 Ibidem.
En la Administración Pública Seccional, en la cual están inmersos los
Gobiernos Autónomos Descentralizados, regidos por la (Constitución de la
Republica, 2008) señala el Art. 238 que dentro de los GAD´S están conformados por
las juntas parroquiales rurales, los consejos municipales, los consejos metropolitanos,
los consejos provinciales y los consejos regionales. Las competencias de los GAD´S
son asignadas por el Consejo Nacional de Competencias (Art. 113 COOTAD), más
las competencias exclusivas que solo le corresponde a un nivel de gobierno de un
sector las determina la Carta Magna Art. 114 COOTAD, para cada GAD de esta
manera (Código Orgánico de la Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización, 2010):
El Estado Central tiene competencias exclusivas sobre defensa nacional,
relaciones internacionales, control migratorio, planificación nacional, políticas
económicas, tributarias, aduaneras, las políticas de educación, políticas de salud,
políticas de vivienda, y demás asuntos de carácter general señalado en el Art. 261 de
(Constitución de la República, 2008,).
38
Los gobiernos regionales autónomos tienen competencias exclusivas
agregando las competencias que designe el Consejo Nacional de Competencias, por
lo que tienen la facultad de expedir normas regionales, tal y como lo indica el Art.
262 ibidem, los gobiernos provinciales tienen de igual manera competencias
exclusivas sin perjuicio de otra competencias que asigne el Consejo Nacional de
Competencias por lo que expedirán ordenanzas provinciales, especificado en el Art.
263 de(Constitución de la República, 2008).
Los Gobiernos Municipales tienen las competencias exclusivas designadas
por la Carta Magna en el Art. 264 de dicho cuerpo legal y también puede tener
competencias que le designe el Consejo Nacional de Competencias y cuya principal
competencia exclusiva es expedir ordenanzas cantonales.
Los gobiernos de los distritos metropolitanos autónomos ejercerán las
mismas competencias que los gobiernos cantonales, agregando las competencias que
puede impartirles el Consejo Nacional de Competencias, por lo que podrán expedir
ordenanzas distritales, tal y como indica el Art. 266 de (Constitución de la República,
2008).
Los gobiernos parroquiales rurales pueden ejercer tanto las competencias
exclusivas determinadas en la Constitución, ya que en el Art. 267, indica también
aquellas que establezca el Consejo Nacional de Competencias, mas podrá emitir
acuerdos y resoluciones. (Constitución de la República, 2008).
Cada autoridad, conforme al nivel de gobierno que pertenezca y las
competencias que la Constitución y la ley las hayan designado al organismo al cual
39
pertenece, conocerá y resolverá las peticiones de los particulares Huamán Ordoñez
citando a Abruña Puyol y Baca Oneto comenta que la Carta Magna es la que impone
a las autoridades administrativas la obligación de resolver por escrito, dentro del
plazo legal, las peticiones que de manera individual o colectivamente formulen los
administrados, por lo que la Administración tiene el deber de dar respuesta por
escrito dentro del plazo legal y si se venció dicho tiempo, lo debe hacer de igual
manera, a pesar de que haya operado el silencio administrativo, ya que la obligación
de responder está acorde al principio de irrenunciabilidad de competencia. (Huamán,
2010)
Autoridad que no es competente: Si la autoridad es incompetente, según
Huamán Ordoñez, la autoridad ante la cual se presentó la petición, debería remitir
dicha petición a la autoridad competente para que resuelva, pero en la realidad no se
lo realiza según la legislación administrativa peruana, ya que puede ocurrir que la
autoridad no competente resuelve negando la petición, ejerciendo la competencia que
no le corresponde conforme a la Constitución y a la ley, o, resuelve negado la
petición alegando que no es el funcionario competente sin señalar que o ante que
autoridad pública se debía de presentar la petición, por lo que provoca dudas al
ciudadano porque desconoce qué autoridad debe resolver su petición, vulnerando
dicho derecho.
En la legislación administrativa ecuatoriana, según el Art. 87, si una
autoridad de la Función Ejecutiva no es competente, simplemente archivo la causa,
notifica la razón del archivo al peticionario y el peticionario es el que debe buscar
quien es la autoridad competente, cuando debería la autoridad pública determinar
40
mediante resolución, aun, ordenando el archivo de la misma, quien es la autoridad
competente para que el derecho de petición surta efecto legal, es decir, que reciba
una respuesta oportuna. (Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función
Ejecutiva, 2002)
Dicho tratadita peruano explica la segunda situación en la cual, una autoridad
es incompetente cuando el funcionario de facto, aquel servidor público nombrado de
forma irregular o aquel que usurpa un cargo, al momento en que resuelve una
petición no debería tener dicha resolución valor jurídico ya que se estaría alterando el
elemento del acto administrativo que es la competencia. (Huamán, 2010)
El peticionario y la petición individual o colectiva: El ciudadano puede
ejercer su derecho de petición de forma individual o colectiva, en la petición
individual se busca el beneficio individual como cuando una persona solicita la
jubilación, cuando ha cumplido con los aportes al Instituto Ecuatoriano de Seguridad
Social, en ese instante se observa que el beneficio es para la misma persona que
realiza la petición, y en cambio en la petición colectiva, no determina a un solo
beneficiario, sino a varios beneficiarios, ya que dicho grupo de personas persiguen
intereses en común, pero jamás se debe realizar peticiones en nombre del pueblo, tal
y como lo manifiesta el Art. 66 numeral 23. (Constitución de la Republica, 2008)
1.8.2 LA ADMINISTRACIÓN COMO AGENTE ACTOR EN EL DERECHO
DE PETICIÓN
Dar una respuesta al administrado: Conforme al Art. 66 numeral 23 de la
(Constitución de la República, 2008) que establece que el administrado debe recibir
41
atención o respuestas motivadas, por lo que, para (Huamán Ordoñez, 2010) señala
que es exigible a la autoridad publica el actuar dentro del ámbito de su competencia,
conforme a sus atribuciones, y entre esas atribuciones está el dictar resolución
motivada (Constitución de la República, 2008)
Art. 76.- En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garantías básicas: […] 7. El derecho de las personas a la defensa incluirá las siguientes garantías) Las
resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá motivación si en la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Los actos administrativos, resoluciones o fallos que no se encuentren debidamente motivados se considerarán nulos. Las servidoras o servidores responsables serán sancionados […]
Al momento de contestar la petición no significa que sea aceptada, la
Administración puede negarla, pero de igual manera debe de informarle al solicitante
los requisitos que debió tener la misma, o que necesita anexar documentos o que no
le asiste el derecho, y aunque la resolución sea positiva o negativamente, debe
fundamentar su decisión enunciando principios, normas, fundamentos de hecho y de
derecho.
Dentro de la mudez o respuesta implícita, la obligación de toda autoridad
pública de responder genera que la técnica del silencio se burle de dicho mandato
constitucional de dar respuesta, a pesar de que el legislador debe cumplir con este
deber, el silencio negativo no excusa de la obligación de resolver de forma expresa lo
que en derecho proceda ,mucho menos cuando se produce el silencio positivo, si bien
posee el carácter de acto presunto, tampoco exime a la Administración Publica de
resolver de forma escrita. (Huamán, 2010)
42
Respuesta sea expresa y notificada: La resolución de la Administración
pública con respecto a una petición escrita, de igual manera debe hacerlo al momento
de resolver y sobre todo se debe notificar al peticionario, ya que en caso de que se
produzca el silencio negativo, para que pueda impugnar dicha petición denegada
necesariamente se le debe notificar que según Huamán Ordoñez la notificación, es
parte del derecho de petición.
(Cabanellas, 2003) define a la notificación como el:
Acto de dar a conocer a los interesados la resolución recaída en un trámite o en asunto judicial.
Más, no solo a las partes se les comunica las actuaciones judiciales que se
dan dentro de una contienda legal, sino que también dicha comunicación o noticia,
incluso se lo debe hacer a terceras personas y hasta funcionarios públicos cuando
existe un juicio, en el cual, el servidor público es el demandado, y en todos los casos,
saber sobre las sentencias, autos, providencias, o acatar una orden del juez o tribunal.
Es menester resaltar que la notificación, contemplada en distintos leyes del
ordenamiento jurídico ecuatoriano, a pesar de que el Código de Procedimiento Civil,
así como la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa ya fueron derogados
por el Código General de Procesos, aún hay procesos que fueron presentados con el
CPC por la tanto deben ser resueltos por la misma ley:
Es menester resaltar la notificación que estaba contemplada en el Código de
Procedimiento Civil, a pesar de que esta ley, así como la Ley de la Jurisdicción
Contenciosa Administrativa que ya fueron derogados por el Código Orgánico
General de Procesos, aún hay procesos que continúan siendo sustancionados con el
43
CPC, por la tanto deben ser resueltos por la misma ley, en la cual desde el Art. 73 al
Art. 82 explicaba la definición de citación, de notificación, los tipos de citaciones. En
la ley orgánica antes enunciada, en el Art. 53 define a la citación como un acto
mediante el cual se le hace saber al o a los demandados el contenido de la demanda y
las providencias dictadas por el juzgador y los tipos de citación son: personal (Art. 54
ibidem), por tres boletas realizadas en tres días distintos dejando las mismas en el
domicilio del demandado, tal y como indica el Art. 55 ibidem, por medio de
publicaciones en tres fechas en el periódico de mayor circulación del lugar, si no se
lo halla al demandado, en el periódico de mayor circulación de la provincia y por
último el periódico de mayor circulación nacional o por medio de mensajes en
radiodifusoras en tres fechas distintas, tres veces al día, señalado en el Art. 56.
(Código General de Procesos, 2015)
La citación a instituciones del Estado se lo citarán en la dependencia local
más próxima al lugar del proceso y al Procurador General del Estado se lo citara
conforme al Art. 6, que aclara que toda demanda de impugnación de un
procedimiento administrativo o reclamo contra un organismo del sector público se
deberá notificar al Procurador General del Estado ya que si se omite la citación, trae
como consecuencia la nulidad del procedimiento. (Ley Orgánica de la Procuraduría
General del Estado)
La notificación en cambio es la actuación judicial en la que se pone a
conocimiento de las partes todas las providencias judiciales y la prosecución de un
procedimiento, definido en el Art. 65 del COGEP, por lo que tanto la notificación
como la citación debe realizarse mediantes actas por parte del actuador o caso
44
contrario dicho actuador tendrá responsabilidad civil, administrativa y penal por
incumplimiento de sus obligaciones (Art 63 Ibidem). Las notificaciones se las puede
hacer de forma personal o por boletas, además de que, las providencias dictadas en
audiencias serán consideradas como notificadas cuando se las celebren. (Código
General de Procesos, 2015)
En el Art. 63 del COGEP determina que el citador debe realizar un acta de
citación con los nombres completos del citado y la forma de citación, con la fecha, la
hora y el lugar de realización de la citación, más en el segundo inciso del mismo
artículo señala que el citador cuando incumpla sus obligaciones legales como la
certificación de la persona citada y el lugar de citación será responsable de forma
civil, penal y administrativamente, cuya responsabilidad del Estado está a salvo
cuando hay carencia en brindar un correcto servicio, el citador debe dejar constancia
de la notificación en el sistema de seguimiento de procesos con indicación del lugar,
día y hora de la diligencia (Código General de Procesos, 2015)
Plazos legales en los que se debe contestar las peticiones: Quiere decir que
acorde a la Constitución se debe de tomar en cuenta los tiempos para responder a la
petición por parte de las autoridades públicas, que están regidas por leyes ya sean
orgánicas u ordinarias:
Tabla No 1: Plazos de contestar una petición de acuerdo a cada ley
Norma Publicación Articulo Efecto Tiempo
Código Orgánico de R.O.S 303 de Art. 387 Positivo 30 días plazo Organización 19-oct-2010
Territorial,
Administración y
Desarrollo
45
Código Orgánico R.O.S 38 del Art. 104, Positivo 120 días plazo
Tributario 14-junio-2005 Art. 132,
Art. 134 Negativo
Ley Orgánica de la R.O.S 595 del Art. 85 Negativo Sin determinación
Contraloría General 12 .junio-2002 de plazo o
del Estado
termino
Ley de R.O 349 del Art. 28 Positivo 15 días término
Modernización del 31-dic-1993
Estado Código de la R.O Art. 237 Negativo 30 días plazo
Democracia Suplemento
578 de 27-
abril-2009
Estatuto del R.O 536 del Art. 212 Negativo 3 meses plazo
Régimen Jurídico y 18-marzo-2002
Administrativo de la Art. 115 Positivo 60 días plazo
Función Ejecutiva
Realizado por: Diana Michelle Ramírez Molina
Responsabilidad de la autoridad pública: Huamán Ordoñez, citando a
Rebollo Luis Martín, enfatiza que los administrados tienen derecho a ser
indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos que
sea imputables a la Administración Pública por el incorrecto funcionamiento de los
servicios públicos; si hay lesión “que se define como el daño que el particular no
tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley, como es culpable una
autoridad de la administración pública, debe existir una indemnización. (Huamán,
2010)
Conforme al Art. 233 de la (Constitución de la República, 2008) todo
servidor público responde tanto pos sus acciones, como por las omisiones realizadas
en el ejercicio de sus atribuciones, ya que existe la responsabilidad administrativa,
46
civil y penalmente; en el Art. 212 Ibidem determina que la Contraloría General del
Estado, como máximo órgano de control de bienes públicos, posee como atribución
en el literal b) del mismo artículo establecer responsabilidades administrativas,
civiles culposas e indicios de responsabilidad penal relacionadas con la facultad
propia de control, independiente de las funciones que ejerce la Fiscalía General del
Estado; todos los servidores públicos desempeñarán sus cargos con la misma
diligencia como negocios o actividades propias, sino responderán tanto por sus
acciones como por sus omisiones (Ley Orgánica de la Contraloría General del
Estado, 2002), porque, la responsabilidad administrativa culposa lo determina la
Contraloría General del Estado en base al grado de inobservancia de la normativa y
el no acatar tanto deberes como obligaciones por razón del cargo público, tal y como
indica el Art. 45 ibídem (Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, 2002).
1.9 EL DERECHO DE PETICIÓN EN LA NORMATIVA ECUATORIANA
ACTUAL
Se plantea al derecho de petición dentro de la normativa ecuatoriana, ya que,
se enfatizó el desarrollo histórico del mismo, más en nuestra Carta Magna inicia con
el cambio de Estado de Derecho, y se convierte en “Estado Constitucional de
derechos, de justicia, social [...] (Constitución de la Republica, 2008), es decir, que se
respeta los derechos y las garantías de las personas, tal y como lo señala el Art. 11
numeral 3 ya que los derechos contenidos en la Carta Magna son de directa
aplicación, son justiciables y no se podrá alegar falta de norma jurídica que
justifiquen su violación o vulneración. (Constitución de la Republica, 2008)
47
Además, en el mismo Art. 11 numeral 9 ibidem, determina que el más
primordial deber del Estado es respetar y hacer respetar los derechos determinados
en la Carta Magna, es decir que todos los funcionarios deben guardar respeto al
derecho de petición por ser un derecho constitucional y derecho humano; en el Art.
66 que abarca todos los derechos de libertad, entre los 29 numerales que contienen
derechos, el que incumbe es el derecho de petición (Art. 66 numeral 23) ya que la
novedad es que las personas que lo ejercen deben recibir a cambio respuestas
motivadas. (Constitución de la Republica, 2008)
La motivación es una obligación de toda autoridad pública ya que es una de
las tres exigencias que integran el derecho de petición y respuesta: la primera es que
la manifestación de la administración pública tiene que ser acorde a la solicitud
planteada por el peticionario, guardando concordancia e integridad, la segunda es que
la respuesta debe ser motivada, es decir que, en la resolución se enuncien las normas,
los principios jurídicos en los que se basa la resolución, más los fundamentos de
hecho acorde a los de derecho, ya que si la resolución no está debidamente
fundamentada, será considerada como nula y el servidor o los servidores
responsables de dicha falta de motivación serán respectivamente sancionados (Art.
76 numeral 7 letra l de la C.R) y, la tercera exigencia es que la respuesta debe ser
rápida, es decir dentro del término o plazo para contestar, tal y como lo señala el Art.
75 de la Carta Magna y en la (Ley de Modernización del Estado, 1993)
específicamente en el Art. 28 que determina el derecho de petición
Art. 28.- Todo reclamo, solicitud o pedido a una autoridad pública deberá ser resuelto en un término no mayor a quince días, contados a partir de la fecha de su presentación, salvo que una norma legal expresamente señale otro distinto. En ningún órgano administrativo se suspenderá la
48
tramitación ni se negará la expedición de una decisión sobre las peticiones o reclamaciones presentadas por los administrados. En todos los casos vencidos el respectivo término se entenderá por el silencio administrativo […]
Es decir que por la vulneración del derecho de petición, emerge el silencio
administrativo que es el tema que se analiza en el segundo capítulo del Proyecto de
Investigación.
El término de 15 días que señala la (Ley de Modernización del Estado, 1993)
se contará al día siguiente de la fecha de la presentación de la petición, con la
salvedad de que exista una norma legal que señale otro término diferente al de dicha
ley, tal y como ocurre con (Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la
Función Ejecutiva, 2002) ya que en el Art. 115 detalla que el plazo máximo para que
los funcionarios pertenecientes a la Función Ejecutiva) notifiquen con la resolución
de silencio administrativo y en el (Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización, 2010 ) en el Art. 387 que establece que el plazo que
un Gobierno Autónomo Descentralizado Art. 28 ibidem debe notificar con la
resolución se fija a través de acto normativo con la excepción de que si no lo posee,
el plazo para resolver es de 30 días, por lo que la falta de contestación genera los
efectos de silencio administrativo a favor del administrado.
La función ejecutiva comprende, (Estatuto de Régimen Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002):
Art. 2.- la Función Ejecutiva comprende: a) La Presidencia y la Vicepresidencia de la República y los
órganos dependientes o adscritos; b) Los Ministerios de Estado y los órganos dependientes o
adscritos a ellos;
49
c) Las personas jurídicas del sector público adscritas a la Presidencia de la República, a la
Vicepresidencia de la República o a los ministerios de Estado; y, Ch) Las personas jurídicas del sector público autónomas cuyos órganos de dirección estén integrados en la mitad o más por delegados o representantes de organismos, autoridades, funcionarios o servidores que integran la Administración Pública Central.
Rodríguez Jaime, citando al Profesor González Navarro que expresa: En
alguna medida, en la base de esta intervención pública, justificada para asegurar el
ejercicio de los derechos aparece una mentalidad estatista de fuerte sabor positivista
que explica hasta qué punto se ha introducido a veces la sugerente fórmula de la
ampliación de los Derechos Humanos, una concepción que se ha traducido en una
sinuosa dictadura de los más fuertes sobre los más débiles que ha perturbado un
adecuado entendimiento del Derecho Administrativo como derecho del poder
público para la libertad . (Rodriguez, 2011)
Se comprende que el Estado de Derecho es el nexo de la actividad
administrativa con la ley y el Derecho, dicha conexión de la ley y el Derecho nacen
de la idea de crear un Derecho Administrativo en el puedan coexistir en conjunto
tanto normas como principios, dispuestos a defender los derechos irrenunciables de
los seres humanos.
Todo Estado ha poseído múltiples teorías o paradigmas más las teorías que
han prevalecido al Ecuador desde 1998 fue el Estado Social de Derecho que se
impuso para eliminar la insuficiencia social que buscaba mejorar la vida de los
ciudadanos a través del principio de legalidad, es decir que la ley prevalecía por
sobre la constitución y que necesariamente para que se cumplan los principios de la
Constitución Política de 1998, necesariamente debía de existir la ley; con esta idea
50
expuesta, en el actual Estado Constitucional de Derecho ya no es necesario que
exista ley para que se cumplan con todos los preceptos y principios que contiene la
misma ya que la finalidad del Estado es garantizar los derechos, aplicarlos de manera
directa y sobre todo no hace falta de ley para que se los proteja, por lo que nuestro
país ha superado el Estado de Derecho que se lo propago desde 1789 al mundo por
influencia de la Revolución Francesa.
1.10 CONTENIDO DE LA PETICIÓN
La petición debe contener los siguientes requisitos: en primer lugar la
designación de la autoridad a la cual se dirige; en segundo lugar los nombres y
apellidos del solicitante si lo hará por sus propios derechos o a través de un
apoderado o procurador judicial, mas existe la posibilidad de que presenten la
petición un grupo de solicitantes igual señalando en que calidad presentación el
escrito, además de agregar para cualquier caso el número de cedula de ciudadanía,
inclusive el RUC y la dirección domiciliaria; en tercer lugar el objeto de la petición;
en cuarto lugar las razones en las que se apoya; en quinto lugar los documentos que
se acompañan y la firma del o los peticionarios. (García, J, 2011)
1.11 TIPOS DE PETICIÓN EN LA LEGISLACIÓN ECUATORIANA
Petición Gracial: Consiste en aquella petición en la que el particular desea
que le concedan un favor de la Administración Publica; es la primera forma de
petición que se desarrolló por los súbditos, pidiendo favores a la Monarquía y que
aún existe hasta la actualidad, por lo que, dicha decisión de conceder o negar el favor
es de libre discrecionalidad de la autoridad pública competente.
51
Dicha petición puede ser un indulto, modificación o derogación de leyes,
creación de infraestructura, la modernización de servicios públicos, entre otras; por
lo tanto, frente a la petición, la Administración Pública atiende la petición a través de
la prestación de lo pedido.
Petición Subjetiva: Es aquella solicitud individual o colectiva que tiene
como fin reconocer al peticionario un derecho, otorgar y alcanzar la constatación de
un hecho de relevancia administrativa; la petición subjetiva se consuma cuando se
reconoce una pretensión, en donde el administrado podrá exigir a terceros el
cumplimiento de un deber y obtener del Estado la ejecución de una sanción contra
quien lo incumple, es decir, que la petición subjetiva se la identifica con el derecho
de petición, ya que la autoridad no posee la discrecionalidad de contestar o no, debe
contestar aceptando o negando la petición.
Petición Cívica: Es aquella petición a la que se acompaña un título, mas
depende de la discrecionalidad de la autoridad pública aceptar o rechazar la petición,
y por lo general son peticiones que realiza un grupo de personas que buscan la
protección del bienestar común y del interés público, ya que contienen sugerencias o
críticas para mejorar el servicio que brinda la Administración Pública. Como ejemplo
de esta petición puede ser un memo para que no se rote a la profesora de un centro
educativo, el cambio de las instalaciones eléctricas antiguas por una nuevas
solicitadas por alguna Empresa Prestadora de Servicios Públicos, entre otros.
(Huamán, 2010)
Petición Informativa: Este tipo de petición está ligada al derecho de acceso
a la información pública (Constitución de la República, 2008)
52
Art. 91.- La acción de acceso a la información pública tendrá por objeto garantizar el acceso a ella cuando ha sido denegada expresa o tácitamente, o cuando la que se ha proporcionado no sea completa o fidedigna. Podrá ser interpuesta incluso si la negativa se sustenta en el carácter secreto, reservado, confidencial o cualquiera otra clasificación de la información. El carácter reservado de la información deberá ser declarado con anterioridad a la petición, por autoridad competente y de acuerdo con la ley.
Y acceso a la información personal (Constitución de la República, 2008)
Art. 92.- Toda persona, por sus propios derechos o como representante legitimado para el efecto, tendrá derecho a conocer de la existencia y a acceder a los documentos, datos genéticos, bancos o archivos de datos personales e informes que sobre sí misma, o sobre sus bienes, consten en entidades públicas o privadas, en soporte material o electrónico. Asimismo tendrá derecho a conocer el uso que se haga de ellos, su finalidad, el origen y destino de información personal y el tiempo de vigencia del archivo o banco de datos. Las personas responsables de los bancos o archivos de datos personales podrán difundir la información archivada con autorización de su titular o de la ley. La persona titular de los datos podrá solicitar al responsable el acceso sin costo al archivo, así como la actualización de los datos, su rectificación, eliminación o anulación. En el caso de datos sensibles, cuyo archivo deberá estar autorizado por la ley o por la persona titular, se exigirá la adopción de las medidas de seguridad necesarias. Si no se atendiera su solicitud, ésta podrá acudir a la jueza o juez. La persona afectada podrá demandar por los perjuicios ocasionados.
La actual carta magna, (Constitución de la Republica, 2008) señala que:
Art. 18.- Todas las personas, en forma individual o colectiva, tienen derecho a: 1. Buscar, recibir, intercambiar, producir y difundir información veraz, verificada, oportuna, contextualizada, plural, sin censura previa acerca de los hechos, acontecimientos y procesos de interés general, y con responsabilidad ulterior. 2. Acceder libremente a la información generada en entidades públicas, o en las privadas que manejen fondos del Estado o realicen funciones públicas. No existirá reserva de información excepto en los casos expresamente establecidos en la ley. En caso de violación a los derechos humanos, ninguna entidad pública negará la información.
53
Cuando se solicita información el funcionario público debe otorgar, salvo la
excepción de que se haya declarada confidencial o reservada con anterioridad a la
fecha de presentación de la petición. Cuando al peticionario le niegan el acceso a
información pública puede presentar la garantía jurisdiccional de acción de acceso a
la información pública ante un juez constitucional, un juez de primer instancia, al
igual que cuando la autoridad pública resuelve la denegación de acceder a
información personal o banco de datos, el legitimado pasivo puede presentar una
acción de habeas data, se recuerda que no es necesario poseer un abogado para
proponer ya sea acción de habeas data o acción de acceso a la información pública
(Art. 86 numeral 2 literal c de la Carta Magna, por lo que, en ambas acciones será
competente el juez del lugar en donde se origina el acto u omisión, así como el Art.
86 ibidem. (Constitución de la República, 2008)
Petición Consultiva: Es la interacción por escrito del administrado con la
Administración Pública respecto a un tema, que si bien es neutral, es de interés del
peticionario, ya que busca asesoramiento con respecto a una materia administrativa
concreta, puntual y específica.
Cada entidad posee unidades o autoridades inferiores a la autoridad rectora
para absolver consultas, porque el administrado busca la orientación legal de un
trámite como por ejemplo la consulta que hace un ciudadano sobre cómo sacar el
RUC en el Servicio de Rentas Internas o la consulta del solicitante acerca del trámite
de cómo obtener la patente municipal en el Municipio de Quito.
54
1.12 EFECTOS DEL DERECHO DE PETICIÓN
En este último punto del primer capítulo se ha visto por reiteradas ocasiones,
expresiones de los tratadistas antes enunciados que han coincidido de que el derecho
de petición es la facultad que posee todo ciudadano para presentar una petición,
queja, solicitud, reclamo a una autoridad pública y que conforme a la normativa
constitucional debe de responder de forma motivada a través de una resolución; en la
realidad, en varias ocasiones la Administración Publica no contesta dentro de los
términos previstos en cada norma acorde al organismo que pertenece dentro del
sector público, por lo que produce el efecto del Silencio Administrativo ya sea
positivo o ya sea negativo, los cuales ambos están regulados en nuestra legislación
administrativa, materias de análisis en el Título II del cuerpo de la Investigación.
55
TITULO II
2. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
2.1 EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
El origen del silencio administrativo no estaba inmerso con la concepción de
que un gobernante debe acceder a los requerimientos de los gobernados, como
sucedió con el derecho de petición, sino que surgió con el fin de buscar que el
gobernante evite o ignore resolver las peticiones que elevan a su conocimiento.
Luego de que en el último punto tratado del primer capítulo finalizó con la
cuestión de que si no se responde una petición en el tiempo acordado en una ley, se
genera el silencio administrativo, que, a la vista de varios tratadistas, aun en la
actualidad se debate si es una ficción legal o una presunción de ley, es necesario que
antes de abordar la definición del silencio administrativo, se aborde la evolución
histórica del mismo.
El Derecho Romano, utilizó el concepto de ficción jurídica para resolver
problemas de la vida cotidiana, tanto que existieron dos tipos de ficciones que años
más tarde Bártolo de Saxoferrato denomino el Ius Postliminii y la Lex Cornelia; el
llamado Ius Post-liminii que estaba orientada en la relación de las personas con los
bienes porque, aunque un hombre fuese esclavo o libre, hombre o mujer, cuando era
capturado por el enemigo perdía todos sus bienes, más sí posteriormente regresaba al
Imperio Romano, recuperaba lo perdido, reponiéndole en la condición jurídica que
poseía con anterioridad “reponitur in pristinum statum perinde ac si non fuisset
captus”. La llamada Lex Cornelia se aplicaba cuando el cautivo romano que moría en
56
tal condición, como prisionero, se consideraba muerto en el instante en que fue
capturado (fingit mortuum prima hora captivitatis). (González, 2001, p. 16)
Acursio cuya existencia fue entre los siglos XII-XIII (1182-1259) usó el
concepto ficción, al igual que Siibaldo Fieschi, discípulo de Acursio, que se convirtió en
Papa con el nombre de Inocencio IV usó el concepto de ficción para la creación de la
persona ficta o ente ficticio; a través del libro de Santiago Panizo Orallo, se puede
verificar que Bártolo de Saxoferrato (1314-1357) creo la teoría de la ficción y el cual se
apoyó el Magistrado de la Universidad de Navarra González Navarro Francisco, ya que
por muchos años en la impartición de las clases de Derecho Administrativo expuso que
el silencio administrativo era una ficción jurídica. De lo manifestado,
Bartolo definía a la ficción legal como “in re certa, ejus quod est possibile contra
veritaem pro veritate a iure facta assumptio”, ya que dicha definición sirve para
comprender el silencio jurídico que traducido se lo entiende como “algo que se sabe
con certeza que no es pero podría ser, que pudo haberse dado de ese modo o de otro,
se finge que es lo que se ha dado en la realidad o que se dio pero de distinta manera”,
es decir, que recae sobre cosa cierta, a diferencia de una presunción que se apoya de
algo que es dudoso tal y como lo estableció el Código de Derecho Canónico en 1825
“Presunción, es la conjetura probable de una cosa incierta”.
Bártolo distinguía tres tipos de ficciones: La primera es la ficción inductiva
que se finge ser lo que no es. La segunda es la ficción privativa que aparece cuando
se tiene por no existente lo que en realidad existe. La tercera que es la ficción
translativa extensiva, que aparece cuando se finge ser de un modo lo que es de otro
modo; en el caso del silencio administrativo opera, cuando supuestamente la
57
administración actúa formalmente y la norma atribuye a ese callar de la
Administración dos sentidos: sí es positivo, el interesado podrá entender aceptada su
petición, si es negativa el interesado considera como desestimada su petición.
En el Código del Derecho Canónico vigente hace una diferencia entre la
presunción y la ficción, ya que el canon de 1825 recogió casos de presunción: se
presumía ignorancia o error respecto de un hecho ajeno que no sea notorio, en tanto
no se pruebe lo contrario o que los documentos eclesiásticos así como los civiles se
presumen genuinos, mientras con argumentos evidentes no se pruebe lo contrario,
por lo que se comprende que dichos casos de presunción, se componen de hechos
inciertos (González, 2001, p.18); que según la definición del Diccionario de la Real
Academia Española, la palabra incierto quiere decir “Desconocido, no sabido,
ignorado.”. (Diccionario de la Real Academia Española)
En el mismo Código Canónico de 1825, no se halla una definición de la
ficción jurídica, mas aparece en diferentes cánones la ficción jurídica: se reacciona
como si estuviera bautizado al que no lo estaba todavía (sepultura eclesiástica) o se
tiene por notificado al reo que rehúse recibir la citación(citación y notificación de
actos judiciales); por lo tanto, ya en el siglo XIV los canonistas así como los
civilistas ya diferenciaban entre la presunción legal y la ficción legal para no
confundirlas y sobre todo evitar asimilarlas como lo mismo. En la legislación
española también se plasmaron varios presunciones legales como la presunción de
inocencia, la presunción de buena fe u otros casos porque partes de hechos que no se
sabe si pasaran o no, como la presunción de inocencia, no hay certeza de la misma, o
58
de la buena fe cuando se celebra un contrato civil ya como indica el Catedrático de
la Universidad de Navarra (González, 2001, p. 20):
El legislador ha querido, precisamente, eliminar ah initio la falta de certeza, anticipando una solución, sin perjuicio de que, como resultado de la prueba que se practique, haya que aceptar la solución contraria.
Años más tarde, para el tratadista (Cabanellas, 2003) una ficción es:
Una acción o efecto de fingir, simulación, apariencia, engaño.
Las ficciones jurídicas ya estaban claras en el Derecho de la Edad Media de
los siglos XII y XIII, que posteriormente se lo teorizo por los postglosadores entre
los siglos XIV y XV, ya que la ficción es un como si hubiera sido algo que no es,
siempre que sea posible acorde a la naturaleza de las cosas, ya que no puede fingirse
algo que sea contrario a la naturaleza y a las leyes.
El silencio administrativo negativo apareció en Francia hacia 1900, ya que en
el Art. 1 de la Ley del 17 de julio de ese año se ordenó que en los negocios que no
puedan ser promovidos ante el Consejo de Estado bajo forma de recurso contra una
decisión administrativa, cuando pase cuatro meses sin que se haya dictado decisión
alguna, las partes deben considerar negada su petición; la figura de la negativa ficta
(silencio administrativo negativo) estaban sujetas todas las autoridades públicas y
que todavía está vigente en el Derecho Administrativo Francés, expresamente en los
artículos R.421-2 y R 421-2 del Código de Justicia Administrativa.
Mientras que, en España, fue el Estatuto Municipal de 1924 que incorporó la
idea de que la pasividad de la Administración Publica ante peticiones elevadas a sus
conocimientos por los particulares, equivalía, bajo ciertas condiciones a la
denegación de las mismas. En el derecho español existen dos tipos de
59
procedimientos: los procedimientos que han sido iniciados por los administrados y se
desarrollan en dos situaciones, la primera situación se da cuando la Administración
no resuelve los procedimientos impulsados por los ciudadanos, por lo que su falta de
resolución se la conoce como “silencio administrativo positivo o a favor del
ciudadano”; la segunda situación se da cuando el interesado ejerce el derecho
petición en casos en los que la resolución deba conceder al peticionario o a terceros
facultades relativas al dominio o al servicio público, en ese caso la resolución será
desestimatoria “silencio administrativo negativo”.
En Latinoamérica, Cienfuegos, citando a Nava Negrete señala que en México
el silencio administrativo negativo ingreso en la legislación administrativa mexicana
en 1936, ya que en la Ley de Justicia Fiscal, específicamente en el Art. 16, ya que en
dicho artículo se explicaba que el silencio de toda autoridad fiscal se la considera
resolución negativa cuando no den respuesta al particular en el término que fije la ley
y a falta de designación de tiempo, en noventa días. En años siguientes, los códigos
fiscales de 1938, 1967 y 1983 mantuvieron el silencio administrativo negativo.
(Cienfuegos, 2004)
2.2 DEFINICIÓN DE SILENCIO ADMINISTRATIVO
Es menester agregar algunas definiciones, como también conceptos que
diferentes tratadistas han manifestado con respecto al silencio administrativo:
Cienfuegos Salgado David, citando a Cosculluela Montaner que considera al
silencio administrativo como la ausencia de resolución expresa que decida sobre un
asunto en un procedimiento en curso. (Cienfuegos, 2004, p. 240).
60
Para el abogado ecuatoriano (Morales, 2011, p. 297) citando a Edgar
Neira, propone una definición del silencio administrativo:
Entiendo el silencio administrativo como la omisión del deber de resolver
en el que incurre determinado órgano de la administración, que consiste en la falta de pronunciamiento expreso sobre las peticiones de los administrados en los plazos previstos en la ley, y que por disposición de ésta puede provocar la aceptación tácita de la Administración (silencio positivo) o la adopción de un remedio procesal para evitar que el administrado quede en indefensión (silencio negativo). (Morales, 2011)
Conforme al tratadista antes enunciado se puede deducir que el silencio
administrativo es una ficción legal, un hecho que se determina como cierto o verídico
para que existan consecuencias jurídicas como la negativa ficta o la positiva ficta,
pero en cualquier caso, dicha ficción se la ingresado en la legislación administrativa
para que sirva de salvaguarda de los derechos que se hayan vulnerado al
administrado.
El tratadista mexicano (Cienfuegos David, 2004) explica que para González
Rodríguez, el silencio administrativo es
Una especie de sanción a la inercia administrativa y una garantía para los administrados, quienes necesitan de la oportuna solución a sus reclamos y recursos, pues la eficacia de los derechos depende, en la mayoría de casos, de la prontitud y diligencia de las decisiones de los administradores de la cosa pública”
El silencio administrativo, al igual que el derecho de petición apareció en el
Estado de Derecho ya que desde este paradigma se buscaba que toda actuación de
una autoridad pública debía estar sujeta a la norma, de ahí que no debe dejar de
atender las peticiones de los ciudadanos, contestarlas dentro del término
preestablecido en la normativa.
(Diez, 1981,) manifiesta que:
61
El Silencio Administrativo constituye un hecho jurídico, un hecho al cual el derecho puede otorgar consecuencias jurídicas”, ya que, “El silencio es un hecho y no constituye declaración de voluntad”, por lo que, para Diez, el Silencio Administrativo no constituye un acto administrativo, ya que para que ello exista debe haber una manifestación de voluntad ya que es el requisito fundamental del acto administrativo.” (Diez, 1981)
(García de Enterría, 2005) agrega que el silencio administrativo ocurre
cuando
[…] ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la Ley sustituye por si misma esa voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien negativo o desestimatorio, bien positivo o afirmativo […] (Garcia de
Enterría & Fernández, 2005)
El silencio administrativo es una inactividad formal ya que la ley lo reconoce
como un efecto de la vulneración del derecho constitucional de petición y respuesta que
por dejar de hacer lo que está escrito como obligatorio por parte de una autoridad de un
órgano público que es contestar oportunamente las peticiones, luego de acabado con ese
lapso de tiempo las peticiones se estiman aceptadas y la resolución
debe ser estimatoria, mientras que en el silencio administrativo negativo la resolución
puede ser estimatoria o desestimatoria.
Cabe citar palabras del tratadista Juan Carlos Benalcázar que explica que:
[…] el fenómeno del silencio administrativo no puede verse desde la sola perspectiva de un sentido legal, sino también como un problema que atenta contra los principios fundamentales de la buena y recta administración, esto es, contra los postulados básicos de eficacia y la eficiencia que la deben guiar […] (Benalcázar,
2010)
2.3 TIPOS DE SILENCIO ADMINISTRATIVO
(Ivanega, 2011, p. 13) citando a García de Enterría, expone que el silencio
traduce la ausencia de la voluntad administrativa expresa, la ley sustituye por sí
62
misma esa voluntad inexistente presumiendo que a ciertos efectos, aquella se ha
producido con un contenido negativo-desestimatorio o positivo-afirmativo; el
silencio de la Administración se subdivide en dos, en el negativo que acontece
cuando se niega la petición al peticionario dándole la oportunidad de recurrir a la
jurisdicción contenciosa administrativa, o, en el positivo, que sucede cuando se
acepta tácitamente la petición del administrado, por lo que es fundamental explicar la
doctrina de cada uno por separado:
2.3.1 SILENCIO ADMINISTRATIVO DE EFECTOS NEGATIVOS
(González Pérez, 2010) señala que es una simple el silencio negativo es:
Ficción que la ley establece a favor del administrado, que puede entender desestimada su petición o recurso a los solos efectos de poder deducir frente a la denegación presunta la pretensión admisible. El silencio administrativo así concebido no tiene otro alcance que el puramente procesal de dejar abierto el acceso a los tribunales, considerándose cumplido el requisito previo, pese a la inactividad de la administración.
Para Soleno Escobar al momento de diferenciar entre el silencio
administrativo positivo con el silencio administrativo negativo se distinguen en el
alcance procesal, ya que conlleva al presupuesto de una resolución presuntamente
desfavorable, y en tal sentido, tiende a resolver respecto de las pretensiones
planteadas originalmente en la petición o recursos presuntamente negados por la
autoridad pública. (Cienfuegos, 2004, p. 246)
En México, el Cuarto Tribunal Colegiado en materia administrativa del
Primer Circuito señala que la negativa ficta es una ficción jurídica creada por el
legislador en virtud de la cual cuando la petición o recurso presentado iniciado por
un administrado no es resuelto en el plazo designado legalmente, se entiende resuelto
negativamente y tiene como finalidad dejar al particular en la posibilidad de pelear
63
en vía judicial la resolución negativa que se considera una ficción de la autoridad y el
único medio de impugnar es a través de la instauración del juicio ante el Tribunal.
(Cienfuegos, 2004, p. 247)
Además, por tratarse de una ficción legal que surge del silencio
administrativo de la autoridad pública tiene como objetivo constituir el elemento de
acción que permite al administrado (actor) iniciar un juicio por lo que no cabe
impugnar la falta de motivación ya que el acto que se impugna carece de voluntad de
la autoridad, por ello no se puede alegar la motivación, pues es una ficción legal el
silencio administrativo negativo y en vía judicial solo debe conocerse y resolverse el
fondo de dicha negativa ficta.
(Garrido Falla Fernando, s.f), este tratadista enfatiza que el silencio
administrativo no equivale a una resolución denegatoria, sino que la decisión es
ficticia en sentido negativo y que pueda ser revisado ante la jurisdicción revisora, por
lo que los particulares se dirigen ante una autoridad judicial cuando las decisiones de
la Administración son ficticiamente denegadas, y trae como resultado que el silencio
administrativo solo se explica en función de la existencia de una jurisdicción revisora
y que solo por su existencia (jueces) se ha podido mantener la tesis del valor negativo
del silencio, por lo que no es que la aplicación del silencio administrativo negativo
produzca una resolución sino que a los efectos del recurso contencioso
administrativo es como si se hubiese resuelto. (p. 96-97)
Para (García de Enterría, s.f), el silencio negativo es un arbitrio para permitir
al administrado impugnar los actos administrativos (cuando los recursos previos
contra los mismos no los resuelven) o la falta de declaración de tales actos, es decir,
64
cuando se presenta una petición originaria y no impugnatoria que no se resuelve es
un arbitrio que opera enteramente en el orden de procedimiento impugnatorio.
(Chacón Molina, 2015), en su tesis “El derecho de petición y el silencio”,
citando al Dr. Patricio Secaira, añade que de acuerdo a su explicación la falta de
respuesta de la autoridad competente, es la misma ley le otorga como un contenido
negativo a la petición, así el administrado puede ejercer su derecho de oponibilidad
en vía administrativa judicial, sin la existencia del acto administrativo y los
peticionarios ya en calidad de legitimados activos pueden recurrir ante el juez.
(Ivanega, 2011, p. 16) citando a Canosa Armando, analiza que
El silencio negativo es el que verdaderamente debe estudiarse como garantía a favor del particular, cuya finalidad no es otra que facilitar a éste que inició un procedimiento el acceso a una posterior ulterior. Nunca podrá tomarse como una manifestación tácita de voluntad administrativa, pues no hay manifestación alguna. (Ivanega, 2011)
2.3.2 SILENCIO ADMINISTRATIVO DE EFECTOS POSITIVOS
Robalino Javier, citando a Dromi afirma que “la voluntad de la
Administración es tácita cuando el silencio administrativo, por expresa previsión del
ordenamiento jurídico, es considerado como acto administrativo.” (Robalino, s.f, p.
70)
Por el silencio positivo, el Dr. Cienfuegos Salgado citando a Cosculluela
Montaner comenta que es un acto presunto por el cual, la autoridad administrativa
accede a la solicitud de un interesado y al no haberla resuelto de manera expresa en
el tiempo designado, con la idea antes expuesta, en el Derecho Español, indica que la
positiva ficta tiene la concepción de verdadero acto administrativo finalizador del
procedimiento administrativo en que se produce, y como cualquier otro acto
65
declarativo de derechos este es irrevocable, salvo si no está incurso en un vicio que
acarree el juicio de nulidad de pleno derecho. (Cienfuegos, 2011, p. 251)
El silencio positivo para el tratadista García Trevijano explica que dicha
presunción viene del principio de automatismo, acontece que, por medio de dicho
principio, propuesta correctamente la petición, no contraria a lo legal y agotado el
plazo se entenderá de manera automática otorgado lo solicitado. (García T, 1990,
p.207)
La tratadista Escuin Catalina añade que el silencio administrativo tiene la
consideración de acto tácito porque goza de la presunción de validez que caracteriza
a los actos administrativos y en los mismos términos que la resolución expresa, por
lo que, carece de apariencia de acto, su existencia debe probarse en el Derecho
Español por el destinatario por cualquier medio reconocido por el derecho, incluso
realizar una solicitud a la Administración para que le entregue una certificación
acreditativa del silencio según el Art. 35. 5 RJ de la legislación administrativa
española. (Escuin, 2010, p. 263)
2.4 NATURALEZA JURÍDICA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
Los Tratadistas en materia de Derecho Administrativo han expuesto varios
criterios sobre la naturaleza jurídica del silencio administrativo, afirmando algunos
que es un acto presunto administrativo y otros que es una ficción legal, aunque para
González Pérez Jesús nos explica que a través de la distinción doctrinaria entre el
silencio positivo y el silencio negativo, por lo que se entiende que el silencio de
forma general es la facultad que ha creado la ley para conferir al administrado la
protección de sus derechos e intereses legítimos, por esa razón, la Administración no
66
está facultada para dictar resoluciones que se vayan en contra de los derechos e
intereses del administrado. (Cienfuegos, 2004, p. 253-254)
(Chacón Molina, 2015, p.2), en su tesis “El derecho de petición y el silencio”
citando al tratadista Marienhoff explica que el silencio es válido como expresión
“tácita” en sentido favorable a la petición del solicitante, cuando la norma aplicable
le reconoce tal efecto, por lo que, el mero silencio por sí solo no logra determinar el
sentido de la voluntad de la administración, es decir, que cuando la norma le otorgue
el significado de positivo o negativo, dicho silencio equivale a la manifestación
táctica de la voluntad.
Para (Cabanellas, 2003):
Una ficción es una acción o efecto de fingir, simulación, apariencia, engaño.
Cabe agregar que, (Peyrano, s.f) explica que:
“Una ficción es una simulación, una apariencia. Las ficciones permiten dar existencia a lo inexistente y, por con secuencia, veracidad a lo falso. En derecho, las “ficciones jurídicas” constituyen un instrumento al que desde antaño se recurre por razones de utilidad. Así, se toma por cierto algo que no lo es (o que podría no serlo) para asignarle consecuencias jurídicas.
Muñoz Machado Santiago, este tratadista discrepa con los tratadistas de
Derecho Administrativo ya que el silencio administrativo de negativa ficta y de
positiva ficta, ambos son ficciones legales ya que el acto administrativo presunto no
es sino una ficción porque no existe dicho acto administrativo, es un ente
imaginativo, no un acto tangible, ya que se finge su existencia, y como no puede
percibirse con los sentidos, es una invención mental, y aunque en las Jurisprudencias
Españolas sigan denominado al silencio administrativo positivo como acto presunto,
67
va a seguir siendo una ficción, una suposición, como si algo hubiera sido lo que en
realidad no es. (Muñoz, 2005, p. 2433)
Alli Aranguren Juan, Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad
Pública de Navarra, explica que la actividad de la Administración Pública se
manifiesta en el acto administrativo, el acto normativo, los contratos, mas también
existe la inactividad de la Administración que es la “omisión por la administración de
toda actividad jurídica, material legal y materialmente posible.” (Alli, 2006)
(Alli, 2006) citando a Nieto manifiesta que:
El concepto de inactividad material corresponde a una pasividad, un no hacer de la Administración en el marco de sus competencias ordinarias. […]
La inactividad se presenta de dos formas: la primera, la inactividad formal o
silencio administrativo se da cuando la autoridad pública no cumple su obligación de
resolver y notificar dentro de un tiempo establecido por la ley, de allí surge la
positiva ficta que constituye un verdadero acto administrativo presunto que permite
al administrado comprender como aceptada su petición, mientras que la negativa
ficta es la ficción legal de efectos procesales que faculta al administrado tanto asumir
la desestimación de su petición, como su impugnación en via procesal administrativa.
La segunda forma de inactividad es la material, que se da cuando se incumple con la
obligación de realizar una prestación concreta a favor del administrado como no
prestar el servicio de agua.
Orlando Santofimio Jaime, enfatiza que las conductas omisivas vinculan
jurídicamente a la Administración Pública, ya que en la legislación administrativa
colombiana, la naturaleza jurídica de la omisión depende de la voluntad
administrativa que puede afectar su estructuración, ya que si la omisión es efectuada
68
por medio de la voluntad de forma directa del órgano administrativo, el tratamiento
es de un acto administrativo, surgiendo el llamado silencio de la administración sea
positivo o negativo. (Santofimio, 1998, p. 115)
De lo antes manifestado, la naturaleza del silencio administrativo es que es
toda omisión que comete la Administración Pública cuando incumple con su
obligación de resolver en el plazo o término legal una petición (inactividad formal),
conlleva a que se trate dicha omisión similar a un acto administrativo, independiente
de los efectos que trae consigo.
2.5 DIFERENCIAS ENTRE EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO
Y EL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO
Tabla No 2: Diferencias entre silencio positivo y silencio negativo
Silencio Administrativo Negativo
Silencio Administrativo Positivo
1.- Es una ficción jurídica que ocurre 1.- Es un acto administrativo presunto
cuando la petición presentada por el
que ocurre cuando la administración no
particular se entiende como resuelta de
contesta la petición dentro del término
forma negativa fuera del término
legal, se entiende que la petición ha sido
establecido en la ley. aceptada automáticamente.
2.- Resolución ficticia desfavorable.
2.- Resolución presuntamente favorable.
3.- Como ficción legal, los derechos del
3.-Como presunción
de
acto
peticionario se los reconoce por vía administrativo, los derechos se
judicial administrativa de forma expresa. reconocen de forma tácita.
4.- Como es una ficción legal, no se
4.- Como es un acto administrativo
puede impugnar la falta de motivación
presunto, goza de motivación y no es
del mismo, solo se puede impugnar en
necesario impugnar su fundamentación.
vía judicial el fondo de la petición
5.- Considerado
como
verdadero
acto
negada tácitamente.
administrativo
finalizador,
el
5.- Considerado como ficción legal, en reconocimiento de derechos es
vía judicial el juez puede dictar una
irrevocable, al menos que la autoridad de
resolución favorable o desfavorable en
oficio inicie un juicio por vicios del acto
reconocer derechos. administrativo.
69
6.- Posibilidad de resolución tardía favorable o desfavorable
6.- Imposibilidad de resolución tardía desfavorable.
Realizado por: Diana Michelle Ramírez Molina
2.6 EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LA
LEGISLACIÓN ADMINISTRATIVA ECUATORIANA
En nuestro país, previo a la expedición de la Ley de Modernización del
Estado, dentro del sistema jurídico administrativo no estaba contemplado el silencio
administrativo, aunque la Carta Magna de 1978 sirvió de base para su introducción
ya que en el Art. 19 numeral 10 determinaba que el Estado debía garantizar el
derecho a dirigir quejas y peticiones a las autoridades y a recibir la atención
pertinente en el plazo que señale la ley (Constitución del Ecuador, 1978). Con la
promulgación de la Ley de Modernización del Estado en 1993, esta era la única ley
que regulaba el silencio administrativo tanto positivo como negativo. (Robalino, s.f)
Cuando se da la Codificación Constitucional de 1998, aparecen las leyes
orgánicas en las que se enunciaban varias materias que iban a ser reguladas por
dichas leyes, sin tomar en cuenta al silencio administrativo. Como el silencio
administrativo surge por la vulneración del derecho de petición, dicha inactividad
debía de estar regulada en una ley ordinaria según el Art. 142 de la Constitución
Política del Ecuador, por lo que hasta ese momento la Ley de Modernización del
Estado era la única ley ordinaria que contemplaba el silencio administrativo.
El Art. 142 de la Constitución de 1998, en el numeral primero determinaba
que las leyes orgánicas solo estaban a cargo de la organización y actividades del
70
Régimen Seccional Autónomos y mediante la Disposición Transitoria Vigésima
Segunda de la Constitución Política 1998, el Congreso Nacional mediante
Resolución Legislativa publicada en el Registro Oficial No. 280 del 8 de marzo de
2001 se promulga la Ley del Régimen Municipal con el carácter de ley orgánica, que
a criterio de (Paredes González, 2004) en su Monografía “El silencio administrativo
positivo en el Régimen Seccional Autónomo[…], indica que hasta el año 2004 las
leyes orgánicas no poseían la atribución de regular el silencio administrativo debido
a que en ninguna parte del Constitución de 1998 se encontraba que dicho silencio sea
regulado por ley orgánica.
El silencio administrativo, hasta antes de la derogación de la Ley de Régimen
Municipal, que fue reemplazada por el COOTAD, estaba contemplado solo en la Ley
de Modernización del Estado, y que debía el Régimen Seccional Autónomo aplicar el
Art. 28 de la Ley de Modernización del Estado, dicha ley entró en vigencia antes de
que existiera la diferencia entre ley ordinaria y ley orgánica, lo que hacía que dicha
ley fuese aplicable incluso para la Administración Pública Seccional.
Con la expedición de la nueva constitución en el 2008, en el Art. 133 numeral
2 explica que las leyes orgánicas son aquellas que regulan el ejercicio de los
derechos (Constitución de la Republica, 2008), además de que como el silencio
administrativo solo estaba contemplado en la Ley de Modernización del Estado, y
con la derogación de la Ley de Régimen Municipal conjuntamente con la expedición
del COOTAD, el silencio administrativo ya tiene un plazo al establecido en la LME
y también los GAD´S tiene la facultad normativa de determinar otro termino o plazo
para resolver las peticiones y la consecución del silencio administrativo.
(Constitución de la Republica, 2008)
71
2.7 SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO EN LA NORMATIVA
ECUATORIANA
(Benalcázar, 2010) citando a Gustavo Penagos enfatiza que toda autoridad
pública posee el deber jurídico de resolver de forma expresa las peticiones por las
facultades que le envisten tanto la Carta Magna, por lo cual, esta obligación no puede
eximirse ni por oscuridad o falta de ley tal y como lo señala el Art. 11 numeral 3 de
la Constitución de la República. (p. 229)
La obligación de resolver es un principio que no solo lo debe acatar los
jueces, sino también todos los funcionarios administrativos que tengan la
competencia tanto para conocer como para resolver peticiones, reclamos, solicitudes,
quejas o recursos que presenten los administrados, tal y como lo menciona, dicho
principio lo magnifica el tratadista Cassagne Juan Carlos. (Benalcázar, 2010, p. 230)
La negativa fáctica se considera como una garantía hacia el administrado,
pues si el procedimiento administrativo se creó con el fin de impugnar los actos
administrativos sin la obligación de que el administrado agote la vía administrativa
para posteriormente acudir a la vía judicial, por lo que la Administración se
aprovechaba de esta situación de evadir el control jurisdiccional de sus actos, así que
la ley introdujo la técnica de silencio administrativo negativo, que iniciaría cuando
pasado un tiempo prudencial sin resolución de la autoridad pública, el administrado
podrá entender denegadas sus peticiones, para impugnar en vía administrativa la
denegación ficticia, sin importar que la autoridad emita su resolución de manera
tardía.
72
Hasta el año de 1993, los efectos del silencio administrativo solo eran de
negativa fáctica, pero a partir de la reforma a la Ley de Modernización del Estado,
Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por iniciativa privada, surge el
silencio administrativo positivo.
En la actualidad existe la negativa ficta en el Código Orgánico Tributario, en
la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado y en el Estatuto de Régimen
Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva:
En el Art. 134 del Código Orgánico Tributario determina que en el caso de
que la resolución de la Administración Publica Tributaria lo emita de manera tardía,
si dicha resolución niega la petición, si el peticionario ya hubiese iniciado un proceso
contencioso tributario por silencio administrativo negativo, la resolución tardía no
surte efecto alguno o si dicha resolución acepta parcialmente la petición, aunque
puede servir como elemento para el dictamen de la sentencia. (Código Orgánico
Tributario, 2005)
En la Ley de la Contraloría General del Estado, en el Art. 85 determina que
las resoluciones de la Contraloría General del Estado en las que versen
responsabilidades civiles culposas o reintegro, si no se responde en el término legal
se entiende como denegación tácita y el interesado puede interponer las acciones
legales pertinentes, independientemente de las responsabilidades que le correspondan
al servidor público por incumplir los plazos. (Ley Orgánica de la Contraloría General
del Estado, 2002).
Al tenor del Art. 212 de la Constitución Política del Ecuador, mas como fue
derogada mediante Registro Oficial No. 449 del 20 de octubre del 2008 ya que entro
en vigencia la actual Carta Magna, el Art. 212 numeral 2, trata sobre la función de
73
determinación de responsabilidades de la Contraloría General del Estado,
(Constitución de la Republica, 2008):
Art. 212.- Serán funciones de la Contraloría General del Estado, además de las que determine la ley: 1. Dirigir el sistema de control administrativo que se compone de auditoría interna, auditoría externa y del control interno de las entidades del sector público y de las entidades privadas que dispongan de recursos públicos. 2. Determinar responsabilidades administrativas y civiles culposas e indicios de responsabilidad penal, relacionadas con los aspectos sujetos a su control, sin perjuicio de las funciones que en esta materia sean propias de la Fiscalía General del Estado. 3. Expedir la normativa para el cumplimiento de sus funciones.
4. Asesorar a los órganos y entidades del Estado cuando se le solicite
El Art. 212 del ERJAFE establece que si la Administración Pública Central
niega el reclamo en forma parcial, total o no se pronuncia en el plazo de tres meses
con la resolución, el peticionario tiene derecho a la acción contenciosa ante el
Tribunal Contencioso Administrativo Competente. (Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
2.8 SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN LA NORMATIVA
ECUATORIANA
El silencio administrativo positivo es un efecto mediante el cual la ley ante la
inactividad de responder en el tiempo designado legalmente, inmediatamente pasa a
ser un acto administrativo, y como tal ninguna resolución tardía expresa debe
contener una denegación. (Benalcázar, 2010)
Si una autoridad pública que desempeñe un cargo dentro de la Función
Ejecutiva, como están bajo el ERJAFE, este cuerpo legal determina en el Art. 130
numeral 3 que establece que las actuaciones administrativas fuera del tiempo y que
hubiesen producido el silencio administrativo positivo, la resolución será nula de
74
pleno derecho. (Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función
Ejecutiva, 2002).
La positiva ficta se introdujo en la legislación ecuatoriana según Robalino
Javier a partir de la expedición de la Ley de Modernización del Estado,
Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos en el Registro Oficial No 349 del
31 de diciembre de 1993, agregando otras normas que de igual forma poseen la
aplicación del silencio administrativo positivo como lo son el Estatuto del Régimen
Jurídico Administrativo, la Ley del Régimen Tributario Interno y el Estatuto del
Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva. (Robalino, s.f)
El silencio administrativo positivo se encuentra en distintos cuerpos legales:
en el Código Tributario, en el Art. 104, determina la aceptación tácita, es decir que se
produce cuando una autoridad tributaria no dicta una resolución dentro de los 120
días hábiles contados desde el día siguiente a la fecha de presentación del reclamo,
aclaración o ampliación, señalado en el Art. 132 Ibídem. (Código Orgánico
Tributario, 2005)
En el primer inciso del Art. 28 de la LME expresa que toda autoridad pública
quien reciba peticiones, solicitudes y reclamos está en la obligación de resolver en el
término de 15 días, más se debe tomar en cuenta que cada autoridad pública está
sujeta a la Constitución y a la ley que rige para cada función del Estado. (Ley de
Modernización del Estado, 1993)
Cabe agregar que en el mismo artículo de la antes mencionada ley, indica que
ningún organismo estatal no podrá negarse a emitir una resolución sobre peticiones
reclamadas y en caso de que no responda en el término de 15 días, vencido dicho
75
tiempo se producirá el silencio administrativo positivo, aceptando la petición en
beneficio del solicitante.
Cuando concurre el silencio administrativo en la ley ibidem del artículo
enunciado aclara que la autoridad pública debe de entregar a pedido del administrado
una certificación que indique que se venció el término de 15 días y que ayudará a
demostrar que el reclamo, pedido o solicitud fue aceptado por la positiva ficta para
generar los derechos que le corresponda; en la realidad dicha certificación no se
emite porque el funcionario público responsable de su omisión no va a certificar el
incumplimiento de su obligación de responder peticiones ya que su falta trae como
consecuencia la destitución, además de que existe un vacío legal de que sin la
emisión de certificación cómo puede el administrado justificar el silencio
administrativo positivo, a pesar de que desde el 22 de mayo del 2016 entró en
vigencia el Código Orgánico General de Procesos, y determina en el Art. 327 de que
la acción contenciosa administrativa por silencio positivo se tramitarán por
procedimiento sumario, es decir, que en la demanda se debe justificar la relación del
acto o hecho impugnado, especificado en el Art. 308 (Código General de Procesos,
2015)
(Duque Romero, 2012) en su tesis “El silencio administrativo positivo y su
procedimiento de aplicación, visto en la Jurisprudencia Contencioso Administrativa”
opina que
Es así que con la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada y la Ley Para la Promoción de la Inversión y Participación Ciudadana se dan los primeros pasos que permiten hacer efectivos el Derecho de Petición y el Derecho de Respuesta enunciado en la Constitución de la República desde hace algunas décadas, derechos que han podido ser ejercidos a partir de allí por los ciudadanos, […]
76
En el Art. 387 del COOTAD, establece que salvo que cada Gobierno
Autónomo Descentralizado posea su propia normativa en la que indique un plazo
distinto para emitir resoluciones, caso contrario el plazo para resolver es de 30 días,
por lo que, fuera de periodo de tiempo, generará los efectos del silencio
administrativo positivo. (Código Orgánico de la Organización Territorial,
Autonomía, Descentralización, 2010)
En el ERJAFE, en el Art. 115 determina que las autoridades de la Función
Ejecutiva deben dictar sus resoluciones en el plazo de 60 días, y en caso de no haber
resolución, el silencio conlleva a la positiva ficta. (Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva, 2003)
2.9 EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO CONTEMPLADO EN EL
CÓDIGO ORGÁNICO GENERAL DE PROCESOS
La sustanciación del proceso contencioso administrativo estaba contemplada
en la Ley De La Jurisdicción Contencioso Administrativa; desde el Art. 30 al Art. 49,
que con la demanda se debía de anexar la copia autorizada de la resolución o
disposición impugnada, que servía como justificación de haber agotado la via
administrativa o que se negó el reclamo, para que, con la calificación de dicha
demanda que verificada reunía los requisitos legales, se daba paso a la contestación
por parte del demandado en el término de 15 días, con el fin de que se exponga los
fundamentos de hecho y de derecho así como las excepciones tal y como manifestaba
los Artículos 34 y 35 Ibidem. De los antes mencionado, el juez luego de calificada la
contestación a la demanda se realizaba la apertura de pruebas en el término de diez
días en los cuales se practicaban todas las pruebas que solicitaron las partes
77
procesales, excepto la confesión judicial contemplado todo aquello en los Artículos
38, 39 y 40 Ibidem, para que concluido el término de prueba dentro de los 12 días
subsiguientes el juez dicte sentencia o para que puedan las partes presentar audiencia
de estrados que eran los alegatos, para finalizar la contienda con el dictamen de la
sentencia. (Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, 1968)
De esa forma se sustanciaba el procedimiento contencioso administrativo
conforme a la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, por lo que, en la
actualidad el Procedimiento Contencioso Administrativo lo regula el Código
Orgánico General de Procesos ya que, a través de la Disposición Derogatoria Tercera
se derogó la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa junto con sus
reformas. Cabe mencionar que mediante Disposición Transitoria Primera del
COGEP dispone que las demandas que hayan sido interpuestas con la LJCA hasta
antes de su implementación, se seguirán sustanciando con la anterior ley, mas como
las leyes rigen para futuro, las demandas presentadas a partir del 22 de mayo del
2016, fecha en la que entro en vigencia dicho código orgánico procesal (Disposición
Final Segunda), se las interpondrá conforme al COGEP. (Código General de
Procesos, 2015)
Por otra parte, en el Art. 75 numeral 7 literal m) de la Carta Magna, dentro de
las garantías del Debido Proceso toda persona puede impugnar la resolución en los
procedimientos en los que estén involucrados sus derechos (Constitución de la
Republica, 2008). Conforme a la competencia según el territorio, en el Art. 9 del
COGEP, el juez competente será el del lugar en donde posea el domicilio la persona
demandada, aunque, si la persona demandada es un ente ficticio (persona jurídica)
78
que intervino en el hecho, será competente el juez donde tenga agencias u oficinas,
aunque queda al libre albedrio del actor elegir en donde interponer la demanda, tal y
como señala el Art. 10 ibidem (Código Orgánico General de Procesos, 2015). Más,
esta regla no se aplica en procedimiento contencioso administrativo, ya que, como
los demandados son en conjunto la autoridad rectora de institución pública, el
Procurador Sindico o Procurador General del Estado, la competencia lo tendrá el
juzgador del domicilio del actor, tal y como indica el Art. 10 COGEP ultimo inciso.
(Código Orgánico General de Procesos, 2015)
En el Art. 326 numeral 4 letra a) Ibidem establece que las acciones especiales
como el silencio administrativo, se tramitarán mediante procedimiento contencioso
administrativo, específicamente procedimiento sumario. (Código Orgánico General
de Procesos, 2015)
En el Art. 327 ibidem, para el silencio administrativo positivo, dicho
procedimiento sumario va desde el Art. 332 al Art. 333 ibidem; inicia con la
demanda cuyos trece requisitos están en el Art. 142 que son: 1.- Designación del
Juzgador Contencioso Administrativo, 2.- Nombres completos, numero de cedula,
edad, estado civil, profesión u ocupación, dirección domiciliaria, correo electrónico
personal, casillero judicial y correo judicial del abogado defensor para futuras
notificaciones, 3.- Numero de Registro Único de Contribuyentes RUC, 4.- Señalar la
autoridad pública que no contesto la petición en el plazo legal, el lugar para citación
y si conoce la dirección electrónica, 5.- Narración de los hechos de manera detallada,
6.- Fundamentos de derecho que justifican la relación con los hechos escritos de
forma tanto claro como precisa, 7.- Anuncio de medios de prueba, pero no se puede
solicitar como prueba la confesión de parte de funcionario público (Art. 310 Ibidem),
79
8.- Solicitud de acceso judicial a la prueba, 9.- Pretensión precisa de lo que se exige,
10.- Cuantía del proceso, 11.- Especificar el procedimiento que en caso del silencio
administrativo positivo es procedimiento sumario, 12.- Firmas del actor, de su
abogado patrocinador o de su procurador judicial. (Código Orgánico General de
Procesos, 2015)
Cabe agregar que, se debe adjuntar la fe de presentación del día en que se
presentó la petición que fue aceptada tácitamente dando como efecto la positiva ficta,
o, en el caso de que la Administración Pública concedió el Certificado de
Vencimiento de Término que establece la Ley de Modernización del Estado en su
Art. 28 respectivamente (Ley de Modernización del Estado, 1993); de lo antes
mencionado, no procede la reforma de la demanda, tal y como indica el Art. 333
numeral 1 del COGEP. (Código Orgánico General de Procesos, 2015)
La competencia de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo se lo
hace por medio del sorteo y se asigna al juez que conocerá y resolverá la causa, tal y
como indica el Art. 12 Ibidem; presentada la demanda, el juez sustanciador en el
término de 5 días examinará si la demanda reúne los requisitos legales, si aquella está
acorde a los 13 requisitos de la demanda conforme al COGEP, mediante providencia
ordenara que el demandado conteste en 15 días, pero si la demanda le falta algún
requisito el juez ordena que el actor aclare o complete en el término de tres días, caso
contrario si no lo hace en ese término, el juez ordenará el archivo de la causa y
devolución de los documentos. (Código Orgánico General de Procesos, 2015)
En la contestación a la demanda dentro de los 15 días término, el demandado
puede: allanarse a la demanda y el juez inmediatamente dicta sentencia, no puede
desistir o abandonar la contienda legal porque como los demandados son autoridades
80
de instituciones públicas pueden afectar los intereses del Estado, o podría suceder
que la autoridad pública ante la cual debía de resolver la petición, dicte una
resolución tardía la cual se la tomará en cuenta al momento de la Audiencia Única. .
(Código Orgánico General de Procesos, 2015)
En la contestación a la demanda por silencio administrativo al menos debe
reunir los requisitos formales de la demanda: 1.- Señalar el juez o tribunal en el que
se ventila la contienda legal; 2.- Nombres completos del demandado y demás
generales de ley, lugar donde recibirá futuras notificaciones; 3.- Fundamentos de
hecho y de derecho de su contestación; 4.- Excepciones como: incompetencia del
juez, incapacidad del actor, falta de legitimación del actor, inadecuación del
procedimiento, error en la forma de presentar la demanda, litispendencia,
prescripción, caducidad o emisión de la resolución tardía, tal y como lo contempla el
Art. 153 del COGEP. 5.- Señalar la autenticidad de las pruebas anexas por el actor en
la demanda, previsto en el Art. 151 inciso segundo ibidem; 6.- Anunciar las pruebas
para sustentar su contestación por principio de contradicción, si tiene pruebas anexar
y si no las tiene el demandado igual debe describir el contenido de las pruebas y 7.
Firmas correspondientes. . (Código Orgánico General de Procesos, 2015)
Conforme al Art. 333 numeral 4 Ibidem, luego de calificada la contestación a
la demanda el juez dispone día y hora para la celebración de la Audiencia Única que
se la puede realizar en el término de 30 días, por lo que, en la Audiencia Única se
divide en dos fases: la primera fase incluye el saneamiento, fijación de los puntos de
debate, conciliación y segunda fase que son la práctica de pruebas y los alegatos de
las partes procesales. La sentencia debe contener: 1.- La mención del juez que la
pronuncie., 2.- Fecha y lugar de la emisión de la sentencia; 3.- Identificación de las
81
partes; 4.- Enunciación breve de los hechos y circunstancias objeto de la demanda.;
5.- Decisión sobre las excepciones del demandado; 6.- Relación de los hechos
probados con los fundamentos de las partes; 7.- Motivación.; 8.- La decisión
determinando la cosa o hecho que se condena si corresponde y ; 9.- Procedencia del
pago de indemnizaciones, intereses y costas dependiendo del caso. (Código Orgánico
General de Procesos, 2015)
Además, debe contener los puntos en los que se desarrollaron la controversia
sujetos a control de legalidad, los antecedentes de la resolución o acto impugnado,
supliendo las omisiones de las partes sobre puntos de derecho, tal y como lo explica
el Art. 313 ibidem y serán apelables las resoluciones dictadas en procedimiento
sumario, aquello señalado en el Art. 333 numeral 6 ibidem. (Código Orgánico
General de Procesos, 2015)
2.10 ELEMENTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
Cienfuegos David, citando a Nava Negrete enumera cuales son los elementos
que componen la figura del silencio administrativo: 1.- La existencia de un particular
o particulares solicitando o pidiendo una resolución administrativa ante la
administración. 2.- La abstención de la autoridad administrativa de resolver la
petición del administrado. 3.- El transcurso del tiempo previsto en la norma sin que
las autoridades resuelven (tiempo establecido por la Función Legislativa para que la
autoridad pública no solo responda, sino que también resuelva). 4.- Presunción de
que existe una resolución administrativa. 5.- La resolución administrativa contraria a
los intereses de lo pedido o desfavorable a los administrados. (Cienfuegos, 2004, p.
244)
82
Cabe agregar otros elementos que son infaltables para que se genere el
silencio administrativo:
1.- La norma expresa, ya que la ley es la que determina los efectos ya sean
positivos o negativos del silencio administrativo, porque en un ordenamiento jurídico
deben existir medidas frente a la abstención de pronunciamiento de la
Administración Publica, así como la responsabilidades o sanciones que pueden
producirse por su omisión de cumplir obligatoriamente con la resolución de una
petición. En la legislación administrativa ecuatoriana existen “islas de poder”, este
término se expresa cuando una figura jurídica está regulada en diferentes cuerpos
legales, por lo que el silencio administrativo con efectos positivos o efectos negativos
no solo está contemplado en la Ley de Modernización del Estado (15 días), está en
otras normas como el Código Orgánico Tributario (120 días), COOTAD que lo
acatan los GAD´S (30 días), la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado
(no especifica tiempo del silencio negativo), Código de la Democracia (30 días) y
ERJAFE (60 días positiva ficta y tres meses negativa ficta).
2.- La solicitud, expresa, reducida a escrito dirigida a la autoridad pública
competente, es decir, que cada autoridad se sujeta a su ley, reglamento o estatuto y
debe conocer no solo los requisitos formales que debe contener una petición, sino la
competencia de dicha autoridad, es decir que atribuciones ejerce en su organismo
estatal al que pertenece para que la solicitud tenga validez y sobre todo que la
petición sea lícita (apegado a derecho) y posible (pretensión factible, no imposible).
3.- Transcurso del tiempo, que, al igual que el primer numeral cada ley tiene
su tiempo para que la autoridad pública pueda resolver las peticiones en el tiempo
que está designado en su normativa; el Art. 2 inciso segundo del ERJAFE aclara que
83
las Funciones que no integran la función Ejecutiva se regulan por sus leyes y
reglamentos especiales, lo que a continuación del mismo artículo añade que aquellos
temas que no estén regulados por leyes o reglamentos especiales, los organismos
cuya dirección estén integrados por representantes de la Función Ejecutiva, se puede
aplicar de forma supletoria el ERJAFE. (Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
4.- La inactividad de la administración, en el cual, se debe tomar en cuenta
cuestiones de fondo ya que la Administración Pública no pudo haber estado en total
mutismo, en la mayoría de ocasiones se elaboran borradores de resoluciones que por
deficiencias de los mecanismos de notificación no se llegaron a completar; para que
surta efectos jurídicos el silencio administrativo, se producirán cuando transcurrido el
tiempo para que emita la resolución, la autoridad pública no haya hecho o ni siquiera
realizado un borrador de la misma y que no se dio la debida notificación al
administrado.
De lo antes mencionado, en el Art. 365 del COOTAD especifica que los
actos administrativos de los GAD´S son de obligatoria notificación al administrado y
cuando se omita la notificación, dicho acto administrativo no tendrá eficacia, cuyas
actuaciones contenidas en los actos no notificados son vías de hecho y acarrean
responsabilidad a los funcionarios públicos. (Código Orgánico de la Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización., 2010)
En el (Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función
Ejecutiva, 2002) estima la vigencia y validez del acto administrativo:
Art. 66.- Vigencia.- Los actos administrativos, para su plena validez deberán ser obligatoriamente notificados al administrado y mientras no lo sean no tendrán eficacia con respecto a quienes se haya omitido la
84
notificación. Las ejecuciones de actuaciones ordenadas en actos administrativos no notificados constituirán, para efectos de la responsabilidad de los funcionarios públicos, vías de hecho.
5.- Posibilidad de resolución por parte de la Administración Publica:
La probabilidad de que la Administración Pública dicte su resolución de
forma tardía se da siempre, aunque las resoluciones pueden variar respecto de los
silencios positivo o negativo:
Si por el transcurso de tiempo en el cual la administración quedo silenciosa
de responder la petición, y por su silencio trajo como consecuencia la positiva ficta,
la resolución tardía de la autoridad pública no puede ser negativa, ya que su
resolución seria nula y solo cabe una aceptación del acto presunto tal y como lo
indica la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Ex Corte
suprema de Justicia publicada en la Gaceta Judicial Año CX Serie XVIII, No 8.
En cambio sí por el mutismo de la autoridad pública, se produce la negativa
ficta, el peticionario puede esperar a que emita la resolución tardía la autoridad pública o
puede iniciar un proceso de impugnación en vía contenciosa administrativa.
2.11 DIFERENCIAS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO
CONTEMPLADO EN LA LEY DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y EL
COOTAD
Tabla No 3: Diferencias del silencio positivo entre el COOTAD y Ley de Modernización
Ley de Modernización del Estado COOTAD
Art. 28 La petición debe resolverse Art. 387 El plazo 30 días para resolver
en el término de 15 días salvo un procedimiento
que otra norma legal señale administrativo (incluida una
otro término. petición) contaran solo si el
GAD no contiene mediante
La falta de resolución de la
acto normativo otro plazo para
85
petición posterior al término resolver una petición.
de 15 días genera el silencio
administrativo positivo. La falta de resolución de un
procedimiento administrativo Funcionario público debe (incluidas peticiones) generará
entregar a sabiendas de la la aceptación de la petición a
destitución del cargo, un favor del administrado.
certificado de vencimiento
del término. No establece la exigencia del
funcionario del GAD en El certificado de vencimiento entregar certificado de de término sirve como finalización de plazo al
instrumento
público
al
administrado.
administrado
para
ejercer
derechos que le corresponden Aunque no contemple por la positiva ficta. certificado de finalización de plazo, el beneficiario de la
positiva ficta puede acudir a la
vía contenciosa administrativa.
Elaborado por: Diana Michelle Ramírez Molina
La institución pública en la cual se ejerce el derecho de petición, al no haber
contestado dentro del tiempo legal ha incurrido en la omisión del silencio
administrativo, pese a que, el administrado al requerir la Certificación de
vencimiento de término como lo determina el Art. 28 de la Ley de Modernización,
dicho órgano estatal no emite dicho certificado, generando más incertidumbre para
aquel particular que desea ejecutar su petición.
2.12. CONCEPCIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO COMO UN ACTO
ADMINISTRATIVO EN EL COOTAD Y ERJAFE
En el segundo capítulo del presente proyecto, en la parte referente a la
naturaleza jurídica del silencio administrativo se estableció que el silencio
administrativo es una omisión, y al ser una inactividad formal procedimental, el no
dictar resolución dentro del tiempo legal el acto administrativo, genera el silencio
administrativo ya sea de efectos negativos o efectos positivos, pero antes de entender
86
que también existe causales de nulidad de los actos administrativos, es primordial
enfocar la definición del acto administrativo así como los elementos del mismo a
través del análisis del tratadista (Santofimio, 1998)
El tratadista antes nombrado entiende al acto administrativo como toda
manifestación de carácter unilateral de la voluntad de quienes ejercen funciones
administrativas tendientes a la producción de efectos jurídicos. (Santofimio, 1998)
Para que exista jurídicamente el acto administrativo debe cumplir con cinco
elementos:
1.- La existencia de la manifestación proveniente de quien ejerce la Función
Administrativa, de ahí que el acto es el principal organismo de actuación de la
administración en la medida que debe contener acciones permanentes entre la
administración y los administrados, aunque como excepción el acto administrativo
puede consistir en una omisión
La omisión según Alli Cruz Juan, citando a Gómez Puente especifica que
existen tres tipos de inactividad formal: la inactividad formal normativa cuando el
funcionario incumple el deber legal de dictar normas de carácter general o
inactividad reglamentaria, inactividad formal convencional cuando un funcionario
falta al deber formal en una declaración formal jurídica o porque su pasividad es
contraria al interés público y la inactividad formal singular o procedimental que
ocurre cuando por la falta de creación del acto administrativo legalmente obligatorio,
como una resolución dentro de la potestad administrativa, fuera de la facultad
reglamentaria, conduce al silencio administrativo. (Alli, 2006)
87
2.- La expresión de lo querido conforme a derecho, es decir, la unilateralidad
que expresa la voluntad del administrado, ya que, dicha unilateralidad es una
manifestación de voluntad, más no de consentimiento. Además, lo unilateral es la
decisión final de la administración, aquella que a través de una actuación resuelve de
fondo la misma.
3.- El acto administrativo es una expresión de voluntad, ya que proviene del
ejercicio de las facultades y de las normas jurídicas que corresponden aplicar al caso,
es decir, que la voluntad de la Administración Pública emana de la constitución, de la
ley o de un reglamento cuyo desarrollo le corresponde al funcionario ejecutor
público que posee funciones administrativas.
4.- La manifestación unilateral no solo proviene de la Función Ejecutiva, sino
de toda autoridad que es parte del aparataje público, a quienes se les haya
determinado facultades y potestades administrativas. Consecuentemente, el acto
administrativo es producido por norma general por la función ejecutiva y por norma
de excepción por órganos autónomos descentralizados, independientes, función
legislativa, función judicial, función electoral, función de transparencia y control
social y todas las entidades que ejercen potestades de tipo administrativo que
pertenecen al sector público señalado en el Art. 225 de la (Constitución de la
Republica, 2008)
5.- El acto administrativo debe contener una decisión, es decir, la fuerza para
generar situaciones jurídicas, resolviéndose una cuestión para crear, modificar o
extinguir una relación de derecho.
88
Por todos estos elementos se cree que el silencio administrativo es un acto
administrativo ya que también produce efectos o consecuencias de tipo jurídico, sean
estas positivas o negativas para el administrado, por lo que es esencial ver las
causales de nulidad del acto administrativo tanto del ERJAFE como del COOTAD:
Tabla No. 4: Causales de nulidad del acto administrativo tanto en el ERJAFE como COOTAD
ERJAFE
COOTAD
Nulidad de Pleno Derecho (Art. 94) Nulidad de Pleno Derecho (Art. 371)
1.- Acto administrativo emanado de 1.- Actos que lesionen de forma ilegal
órgano incompetente en razón de la los derechos y libertades consagrados en materia, territorio o tiempo la C.R
2.- Acto cuyo objeto sea imposible o
2.- Actos dictados por órganos
constituya un delito
incompetentes en razón de la materia,
3.- Actos cuyos presupuestos facticos
tiempo o territorio.
no se adecuen a lo previsto en la ley en 3.-Los actos que tengan contenido la cual se basan. imposible
4.- Actos cuyo contenido tengan como
4.- Actos constitutivos de infracción
fin satisfacer ilegalmente un interés penal o se dicten como consecuencia de
particular. ésta
5.- Actos debidamente motivados (Art.
5.- Los actos que no tomaron en cuenta
76 numeral 7 literal l) de la C.R)
el procedimiento establecido o de las
normas que contienen reglas para la
formación de voluntad
6.- Actos expresos o presuntos
contrarios al ordenamiento jurídico
cuando no cumpla con los requisitos
para la adquisión de derechos.
7.- Actos que establezcan retroactividad
de disposiciones sancionadoras que
afecten derechos individuales
8.- Actos que tengan como fin satisfacer
intereses particulares contrarios con los
fines del acto
8.1.- Actos que no se encuentren
motivados (Art. 76 numeral 7 literal l)
de la C.R)
89
Tanto en el Art. 95 del ERJAFE como en el Art. 372 del COOTAD
determinan que los demás actos en los que no fueron enumerados como dentro de los
vicios de nulidad de pleno derecho, inclusive la desviación de poder, podrán ser
anulables y convalidados por la autoridad conforme a la brevedad que la misma
encuentre dichos vicios, cuya convalidación rige desde la fecha en que se expide el
acto de convalidación. El vicio de autoridad incompetente por el grado será
convalidado por la autoridad jerárquicamente superior, o si el vicio es la falta de
autorización, podrá ser convalidado mediante el otorgamiento por la autoridad
competente.
En este último capítulo se realiza una comparación de los vicios de nulidad
del acto administrativo ya que, al asumir que el silencio administrativo es un acto
administrativo presunto, generado por la omisión de una autoridad pública, en el
Tercer Título del Cuerpo de la Investigación se analizará lo concerniente al Proceso
de Regularización de Taxis que se dio en la ciudad de Quito, cuyas autoridades del
Municipio de Quito, fueron varias las competentes, por lo que se desconocía cuales
autoridades debían de atender las peticiones de los taxistas y aquellas que recibieron
las mismas, por su falta de respuesta en plazo de treinta días, generaron el silencio
administrativo positivo.
90
TITULO III
3. PROCESO DE REGULARIZACIÓN DE TAXIS EN QUITO
3.1 DEFINICIÓN DE GOBIERNO AUTÓNOMO DESCENTRALIZADO Y
MUNICIPIO
Las funciones del Estado están conformadas por una serie de organismos
estatales, cada uno regido tanto a la Constitución como a la ley correspondiente,
(Constitución de la República del Ecuador, 2008):
Art. 225.- El sector público comprende: 1. Los organismos y dependencias de las funciones Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral y de Transparencia y Control Social. 2. Las entidades que integran el régimen autónomo descentralizado. 3. Los organismos y entidades creados por la Constitución o la ley para el ejercicio de la potestad estatal, para la prestación de servicios públicos o para desarrollar actividades económicas asumidas por el Estado. 4. Las personas jurídicas creadas por acto normativo de los gobiernos autónomos descentralizados para la prestación de servicios públicos.
La Función Ejecutiva está integrado por la presidencia, vicepresidencia, los
ministerios as como órganos que se creen con el fin de ejecutar políticas nacionales,
por lo que dichas entidades pertenecientes a esta función están regidos por
normativas constitucionales y por el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo
de la Función Ejecutiva; la Función Legislativa integrada por la Asamblea Nacional
está regida por la Constitución y su ley especial. La Función Judicial compuesta por
Órganos Jurisdiccionales (Corte Nacional de Justicia, Cortes Provinciales de Justicia,
Unidades Judiciales y Juzgados), Órganos Administrativos (Consejo de la
Judicatura), Órganos Auxiliares (Notarias, martilladores judiciales y depositarios
judiciales) y Órganos Autónomos (Defensoría Pública y la Fiscalía General del
Estado), por lo que cada órgano de esta función, además de acatar la Constitución,
91
también se rigen por el Código Orgánico de la Función Judicial. La Función de
Transparencia y Control Social lo integran el Consejo de Participación Ciudadana y
Control Social, la Defensoría del Pueblo, las Superintendencias y la Contraloría
General del Estado regidos por sus leyes correspondientes; cabe agregar que tanto la
función antes mencionada como la Función Electoral son dos recientes funciones que
surgieron con la expedición de la Constitución 2008 vigente, compuesta dicha
función por el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral
proyectando de esa forma cinco funciones del Estado, cambiando la visión tripartita
administrativa que nuestro país manejó hasta antes del 2007 y la Asamblea
Constituyente de Montecristi.
Es primordial tratar sobre los Gobiernos Autónomos Descentralizados y para
aquello se debe partir por definir lo que es un Gobierno Autónomo Descentralizado
desglosando estas tres palabras de manera individual:
El tratadista (Cabanellas, 2003) define al gobierno como:
Orden, régimen o sistema para regir la nación o alguna de sus provincias, regiones o municipios […]
Un gobierno como la acción y efecto de gobernar y gobernar es dirigir,
mandar con autoridad un país o una colectividad política (Real Academia Española,
s.f)
Cabe agregar que la autonomía es aquella capacidad que tiene una sociedad o entidad
que se rige por su propia ley, sin embargo no es soberanía ya que, los entes
autónomos gozan de la facultad de decidir sobre sus asuntos pero están sometidos a
la soberanía estatal. (Borja, 2002)
92
(Gascó, 2009), citando a Eliseo Aja explica que la autonomía es
Poder para aprobar leyes y, en sentido amplio, suele equipararse a autogobierno, porque no solo son importantes las leyes sino también el conjunto de elementos que intervienen en las políticas públicas, como la dimensión de la administración y los recursos financieros. (Gascó, 2009) (p. 24)
Por otro lado, (Gobiernos Autónomos Descentralizados, s.f) los GAD´s son:
[…]Son instituciones descentralizadas que gozan de autonomía política, administrativa y financiera, y están regidos por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad, interterritorial, integración y participación ciudadana. Los GAD están organizados de la siguiente manera: - GAD Regionales - GAD Provinciales - GAD Cantonales - GAD Parroquiales
Regímenes especiales: - GAD de Distritos Metropolitanos - Gobierno de régimen especial de la provincia de Galápagos - Circunscripciones territoriales de comunas, comunidades,
pueblos y nacionalidades indígenas, afro ecuatorianas y montubias
El (Banco de Desarrollo del Ecuador, s.f) acota que:
Los GAD son entidades que pertenecen al sector público no financiero del país. La finalidad fundamental de los GAD es impulsar el desarrollo territorial acorde a sus competencias. Los GAD en todos sus niveles: provincial, municipal y parroquial rural […]
Un gobierno autónomo descentralizado es un organismo público que tiene la
capacidad de dirigir la administración de su entidad de forma independiente, a través
de la transferencia definitiva de funciones que desempeña un órgano jerárquicamente
superior a un órgano jerárquicamente inferior.
(Cabanellas, 2003) define al municipio como:
[…] la primera o menor de las corporaciones de Derecho Público, integrada por las autoridades (o ayuntamiento) y habitantes de un término jurisdiccional, constituida casi siempre por una población y cierto radio rural, con algunos núcleos poblados o casas dispersas.
93
El Municipio como una organización centrada en el Ayuntamiento integrado
por el alcalde y los concejales frente al régimen de concejo abierto en el que el
gobierno y la administración se deja en manos de vecinos que ejercen una
democracia directa bajo la presidencia del alcalde (Muñoz, 2005)
El Municipio de Quito es un tipo de Gobierno Autónomo Descentralizado
señalado en el Art. 238 (Constitución, 2008) y es una persona jurídica de derecho
público que posee autonomía política, administrativa y financiera, que ejerce las
funciones ejecutiva, legislación y fiscalización, en conjunto con la participación
ciudadana y su sede es en la cabecera cantonal según el Art. 53 del (Código Orgánico
de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, 2010) el gobierno
autónomo descentralizado municipal está conformado por el Consejo Municipal es la
máximo órgano de legislación así como fiscalización del GAD municipal y está
integrado por el alcalde quien posee el voto dirimente y los concejales determinado
en el Art. 56 del (Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización, 2010). Las atribuciones principales enmarcadas en el Art. 57 son:
a) ejercer la facultad normativa en materia de competencia del GAD municipal a
través de ordenanzas, acuerdos y resoluciones, d) expedir resoluciones dentro de las
competencias del Municipio para reconocer derechos particulares. (Código Orgánico
de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, 2010)
3.2 COMPETENCIAS EXCLUSIVAS DEL GOBIERNO MUNICIPAL DE
QUITO
Todos los GAD municipales poseen competencias exclusivas, que son
aquellas capacidades que corresponden a un solo nivel de gobierno ya que así lo
94
dispone tanto la Constitución como el COOTAD y su gestión debe realizarse de
forma concurrente entre diferentes niveles de gobierno, tal y como lo determina el
Art. 114 del (Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización, 2010). En el Art. 260 de la (Constitución de la Republica, 2008)
determina que al mismo tiempo de ejercer las competencias exclusivas, de forma
concurrente se tendrá en cuenta que cada nivel de gobierno debe realizar actividades
de colaboración y gestionar la prestación de servicios públicos, por lo que, dichas
competencias exclusivas están determinadas en el Art. 264 (Constitución de la
República, 2008) con 14 numerales, más el principal es el numeral 6 ya que trata
sobre la regulación así como el control del tránsito y el transporte público dentro de
su territorio cantonal, concordante con el Art. 55 literal f del (Código Orgánico de
Organización Territorial, Administración y Descentralización, 2010)
3.3 ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL MUNICIPIO DE QUITO
El Consejo del Municipio de Quito está organizado administrativamente por
Comisiones Permanentes reguladas por la Ordenanza No. 0194 del 24 de noviembre
del 2006:
Tabla No. 5: Comisiones del Concejo del Municipio de
Quito Comisiones Permanentes del Concejo Municipal de Quito
Eje Económico -Comisión de Desarrollo Económico e Infraestructura Productiva
-Comisión de Conectividad
-Comisión de Comercialización
Eje Social -Comisión de Salud -Comisión de Cultura, Educación, Deporte y Recreación
-Comisión de Equidad Social y de Género
95
-Comisión de Convivencia y Seguridad Ciudadanas
Eje Territorial -Comisión de suelo y ordenamiento territorial
-Comisión de Movilidad
-Comisión de Ambiente
-Comisión de Áreas Históricas y Patrimonio
-Comisión de Propiedad y Espacio Publico
Eje de -Comisión de Planificación Estratégica y Participación
Gobernabilidad e Ciudadana
Institucionalidad -Comisión de Desarrollo Parroquial
-Comisión de Presupuesto, Finanzas y Tributación
Realizado por: Diana Michelle Ramírez Molina
Cada comisión permanente está integrada por tres concejales con vos y voto
(Art. I (7) O. M 0194) cuya Comisión de Movilidad posee ámbitos de acción (Art.
I… (49) ibidem) el analizar y proponer al Concejo Municipal proyectos de
ordenanzas así como formular políticas relativos a la movilidad, vialidad, tránsito y
transporte público y privado en el Distrito Metropolitano de Quito, cuyo presidente
debe remitir cada año al Concejo Municipal el informe sobre los temas tratados, las
propuestas de ordenanzas presentadas y el funcionamiento de las mismas (“Art. I.…
(7) a ibidem). Dependen orgánicamente de la Secretaria de Movilidad: Dirección
Metropolitana de Control, Transporte, Tránsito y Seguridad, en el Art. 1 (Resolución
No. A 0010 de 1 abril 2011). Posteriormente, las competencias del organismo antes
mencionado lo asumió la Agencia Metropolitana de Transporte Terrestre, Tránsito y
Control Vial del Distrito Metropolitano de Quito (Resolución No. A 0006 de
Disposición Transitoria Quinta, 22 de abril de 2013)
96
3.4 TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS DEL PROCESO DE
REGULARIZACIÓN DE TAXIS INFORMALES 2011
Las competencias del control de transporte, permisos, habilitaciones de
operación de transporte terrestre se le designo a la Empresa Metropolitana de
Servicios y Administración de Transporte (EMSAT), por lo que, que mediante
Ordenanza Metropolitana No. 309 de 16 de abril de 2010 se crea a la Empresa
Pública Metropolitana de Movilidad y Obras públicas (EPMMOP) que reemplaza a
la EMSAT para controlar y sancionar la prestación no autorizada de servicio público
de transporte de personas. (Ordenanza No. 055 del 31 de julio de 2001)
La Comisión de Movilidad el Consejo Metropolitano de Quito, a través de
los informes No. IC-O-2011-111 de 28 de marzo de 2011 e IC-O-2011-165 de 11 de
abril de 2011 expidió la Ordenanza Municipal No. 0047 de 15 de abril de 2011 sobre
el Régimen Administrativo para la Prestación del Servicio Taxi en el Distrito
Metropolitano de Quito.
En dicha Ordenanza, en la Disposición Transitoria Tercera determinó que
hasta la creación de la Agencia Metropolitana de Transporte Terrestres Transito y
Control vial de la capital del Ecuador, las competencias de Autoridad Otorgante del
Régimen Administrativo para la Prestación del Servicio Taxi en Quito, así como la
potestad administrativa sancionadora correspondía a la Secretaria de Movilidad
directamente o a través de sus órganos o entidades dependientes adscritas a ella.
Se crea la Secretaria de Movilidad, el cual tendría bajo su control a la
Empresa Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas EPMMOP (Resolución No.
A-002 del 6 de agosto del 2009), otorgándole mediante Oficio No. SM-804/11 del 20
97
de mayo del 2011, la competencia del Proceso de Regularización del Servicio de
Taxi 2011, es decir que desde el día siguiente a la expedición de la (Ordenanza
Municipal No. 0047 de 15 de abril de 2011) la competencia para conocer y resolver
inquietudes o quejas respecto del proceso de regularización de taxis era la EPMMOP
hasta el 22 de abril del 2013, fecha en la que el Alcalde de Quito a través de la
(Resolución A 006 de 22 de abril de 2013) crea la Agencia Metropolitana de Control
de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial, en cuya Disposición Transitoria
Tercera señala que hasta poseer un modelo de gestión y la estructura orgánica de la
Agencia Metropolitana de Quito, el traslado de competencias se lo realizaría
mediante resolución administrativa de la Secretaria de Movilidad.
La transferencia de competencias de la Empresa Metropolitana de Movilidad
y Obras Públicas a la Agencia Metropolitana de Transito se lo hizo mediante
(Resolución No. 007 P-SM-2013 de 30 de septiembre de 2013), en cuyo Art. 1 aclara
que:
El “Proceso de Regularización del Servicio de Taxi 2011” que se
encuentra ejecutando la Secretaria de Movilidad a través de la Empresa
Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas (EPMMOP) al encontrarse en su fase final, próximo a culminar con la suscripción del Permiso de
Operación a ser otorgado a las Operadoras de Taxis que han cumplido con todos los requisitos establecidos en la Ordenanza No. 0047; se
establece que la Secretaria de Movilidad en coordinación con la EPMMOP, continuará llevando adelante el mencionado proceso, y una
vez concluido con la emisión del título habilitante, deberá remitir a la Agencia Metropolitana de Transito los respectivos expedientes para su
correspondiente registro, control y archivo
Esto quiere decir que las quejas o peticiones que están dentro del
procedimiento administrativo del (Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización, 2010) desde el Art. 382 al Art. 413 serían
98
conocidos por la Empresa Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas hasta la
emisión del título no solo de Auto taxi entregado al titular de vehículo-taxi sino con
el Permiso de Operación entregada a las Operadoras porque en la (Ordenanza No.
0047 de 15 de abril de 2011) establece en el Art…. (18) numeral 3 que la calificación
de Auto-Taxi no constituye autorización para la prestación del servicio de taxi ya que
el Municipio de Quito debe otorgar el Permiso de Operación para brindar dicho
servicio a la ciudadanía.
El 31 de marzo de 2011, el Alcalde como máxima autoridad ejecutiva del
Municipio de Quito tal y como lo indica el Art. 59 del (Código Organicé de la
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, 2010), por medio de su
facultad de dictar ordenanzas y resoluciones, en la emisión de la Resolución No. A
0010 específica que en la nueva estructura Orgánico Funcional, la Secretaria de
Movilidad tiene como funciones coordinar y supervisar las actividad de forma
pragmática a la Empresa Publica Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas.
3.5 EL TRANSPORTE TERRESTRE Y SU CLASIFICACIÓN
Un Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal, Metropolitano y
Regional dentro de sus competencias en materia específicamente de transporte
terrestre, tránsito así como seguridad vial dentro de su ámbito territorial, conforme al
Art. 30.5 de la (Ley Orgánica de Transporte Terrestre, Transito, Seguridad Vial,
2008) posee una serie de facultades principales como: a) Cumplir y hacer cumplir
con la Constitución, las ordenanzas, reglamentos y resoluciones del Concejo
Municipal o Metropolitano, c) Regular las operaciones así como las actividades de
transporte terrestre, transito, seguridad vial, transporte público de pasajeros y bienes,
99
transporte comercial en el ámbito de sus territorios, h) Fijar tarifas de servicios de
transporte terrestre de su territorio conforme a los análisis técnicos de los costos
reales de operación, o) Controlar los títulos habilitantes de las empresas operadoras
de transporte terrestre en el ámbito intracantonal y, p) emitir títulos habilitantes para
la operación del transporte terrestre a las operadoras de transporte legalmente
constituidas.
El transporte terrestre es una actividad que se realiza en una superficie
terrestre que tiene como fin satisfacer las necesidades humanas de trasladarse de un
lugar a otro o el cambio de posición geográfica terrestre de cosas buscando tanto la
supresión de la distancia como la integración de sociedades asegurando el acceso a
diferentes lugares geográficos.
En el Art. 51 de la ley antes enunciada clasifica al servicio de transporte
terrestre en:
Tabla No 6: Clasificación del Transporte Público
Tipo de Transporte Concepto del tipo de transporte
Transporte Público Es el traslado de personas y animales con o sin sus efectos
(Art. 54 Reglamento personales, de un lugar a otro cuyo servicio está a cargo del
LOTTTSV) Estado y delegará mediante contrato de operación a
operadoras transporte legalmente constituidas
Transporte Servicio que presta a terceras personas a cambio de una
Comercial contraprestación económica, siempre que no sea servicio de
(Art. 55 LOTTTSV transporte colectivo o masivo. Para operar un servicio
comercial de transporte se requerirá un permiso de operación. y Art. 55
Reglamento Dentro de los transportes comerciales está el transporte
LOTTTSV) escolar e institucional, taxis, tricimotos, carga pesada, carga
liviana, mixto, turístico.
Dicha prestación estará a cargo las compañías o cooperativas
legalmente constituidas y estará autorizado por permisos de
operación.
100
Por
cuenta propia Es el servicio de movilización de personas o bienes en el
(Art.
58
LOTTTSV ámbito de actividades comerciales exclusivas de las personas
y
Art. 56 naturales o jurídicas mediante el uso propio de un vehículo o
Reglamento
flota privada y no permite el servicio particular, personal o
LOTTTSV) familiar.
El vehículo o flota debe ser propiedad y estar las matriculas a
nombre de las personas naturales o jurídicas que presten el
servicio.
Particular (Art. 57 Consiste en aquella actividad que satisface las necesidades
Reglamento propias de los propietarios del vehículo sin fines de lucro.
LOTTTSV)
Realizado por: Diana Michelle Ramírez Molina
En el Art. 62 del (Reglamento a la Ley Orgánica de Transporte Terrestre,
Transito, Seguridad Vial, 2012) el servicio de transporte terrestre comercial de
pasajeros o bienes (mercancías) y puede ser tipo “Taxi” que es la actividad de
trasladar a terceras personas a cambio de una contraprestación económica de un lugar
a otro dentro de un ámbito intracantonal autorizado para su operación y como
excepción fuera de ese ámbito cuando lo requiera el pasajero, ejercido en vehículos
automotores autorizados con capacidad máximo de cinco pasajeros incluido el
conductor; el conductor debe cumplir con las normas, contar con un taxímetro para el
cobro de las tarifas determinadas por el GAD, tal y como lo indica el Art. 30.5 (Ley
Orgánica de Transporte Terrestre, Transito, Seguridad Vial, 2008) durante el
recorrido designado por el pasajero, cuyo equipamiento debe pertenecer a la
tecnología aprobada por la Agencia Nacional de Tránsito o los GAD´s que tengan
competencia en el transporte terrestre.
En el numeral segundo del Art. 62 (Ley Orgánica de Transporte Terrestre,
Transito, Seguridad Vial, 2008) , explica que el transporte comercial modalidad taxi
se subdivide a su vez en: Convencionales que es el servicio de trasladar a terceras
101
personas en la via urbana, en un paradero de taxi o a través de llamadas a un centro
de servicio taxi y Ejecutivos que es servicio de movilizar a una persona por petición
a través de centro de recepción de llamadas para hacer el conductor calificado el
recorrido pedido por el cliente.
3.6 DEFINICIÓN Y MODALIDADES DE SERVICIO DE TAXIS
Conforme al Art. 1 de la (Ordenanza Municipal No 0047 de 15 de abril de
2011) define al servicio de taxi como la asistencia de transporte de tipo comercial
urbano de personas y equipajes de un lugar a otro, ejecutado por personas calificadas
administrativamente y cuyo conductor es una persona legalmente autorizada para
circular dentro de la ciudad de Quito. (Ordenanza Municipal No 0047 de 15 de abril
de 2011).
En el Art. 2, señala la clasificación del servicio de taxi, por lo que, tanto en el
Art. 3 trata sobre el servicio de taxi convencional como en el Art. 4 abarca el servicio
de taxi ejecutivo. (Ordenanza Municipal No 0047 de 15 de abril de 2011):
102
Tabla No. 7: Tipos de servicio de Taxi
Clases de Servicio de Especificación del Servicio de Taxi Taxi
Servicio de Taxi Servicio que se presta a los usuarios en zonas urbanas de
Convencional
Quito cuando el usuario aborda en la via pública o por
medio de una estación autorizada o sin que medie un
Centro de Operaciones. Se divide en:
Servicio de Taxi Convencional en Parroquias Urbanas u
Ordinarias: se presta en todo ámbito territorial del
Distrito Metropolitano de Quito.
Servicio de Taxi Convencional en Zonas Urbanas de las
Parroquias Rurales: Servicio de taxi en el cual se presta
al interior de una parroquia rural o entre zonas urbanas
entre parroquias rurales vecinas. El titular del vehículo
taxi puede trasladar usuarios desde su ámbito territorial
hacia las zonas urbanas de Quito pero no puede recoger
pasajeros en zonas urbanas de quito
Servicio de Taxi Convencional en Zonas Urbanas
Periféricas: Se presta el servicio de taxi en zonas
calificadas por el Municipio de Quito como periféricas y
están permitidos a circular fuera del sector periférico.
Servicio de Taxi Se presta el servicio de taxi ejecutivo en las zonas
Ejecutivo
urbanas de Quito sin restricción territorial en modalidad
puerta a puerta siempre que se efectué el servicio
solicitándolo a través de un Centro de Operaciones, que
es la infraestructura física, tecnológica en las que se
reciben pedidos de los usuarios, para que sean
socializados por los conductores de taxis para ir a
recoger a usuario desde la puerta de la casa u oficina
hasta su destino final.
Realizado por: Diana Michelle Ramírez Molina
103
3.7 APERTURA DEL PROCESO DE REGULARIZACIÓN DE TAXIS EN EL
AÑO 2011
El inicio del Proceso de Regularización de Taxis se dio desde el día siguiente
a la expedición de la (OM 0047 de 15 de abril de 2011), el cual la Autoridad
Administrativa Otorgante que era la Secretaria de Movilidad conforme a la
Disposición Transitoria Tercera de dicha ordenanza, cuya convocatoria estuvo regida
por la Disposición Transitoria Primera, específicamente en los numerales: 1.- Que el
proceso de Regularización de Taxi año 2011 incluía los servicios de taxis en las dos
modalidades: Servicio de Taxi Ejecutivo y Servicio de Taxi Convencional (Servicio
de Taxi Convencional en Zonas Urbanas de las Parroquias Rurales, Servicio de Taxi
Convencional en Zonas Urbanas Periféricas así como Servicio de Taxi Convencional
en Parroquias Urbanas u Ordinarias, que iniciaba con la Convocatoria Pública de la
EPMMOP y finalizaría con la expedición de los Permisos de Operación. 2.- La
autoridad administrativa otorgante fue la encargada de exponer las Bases de
convocatoria conforme a la Disposición Transitoria de la ordenanza anteriormente
nombrada. 3.- Publicación de la convocatoria así como sus bases conforme al
calendario a través de los periódicos locales de mayor circulación de la ciudad de
Quito.
3.7.1 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA EL OTORGAMIENTO
DE HABILITACIONES PARA EL SERVICIO TAXI
Desde el Art. 16 al Art. 41 de la (OM No 0047 de 15 de abril de 2011)
enfatiza tanto el régimen de las habilitaciones administrativas que eran el Permiso de
Operación para las Operadoras y la Calificación de Auto Taxi para el titular del
104
vehículo; en el Art. 16 # 1, aunque la Tarjeta de Identificación de Conductor o
Conductora que sirve solo para proveer al postulante de información acerca del
procedimiento administrativo para el otorgamiento de habilitaciones administrativas,
no constituye autorización administrativa para prestar el servicio a la ciudadanía, se
debía necesariamente cumplir con las 4 etapas señaladas en el Art. 20 ibidem que
son: a) Determinación del número de vehículos destinados a prestar el servicio de
Taxi, b) Convocatoria Pública para el otorgamiento de la calificación de auto taxi, c)
Periodo de ajustes y cumplimiento de requisitos, d) Otorgamiento del Permiso de
Operación.
3.7.1.1 DETERMINACIÓN DEL NÚMERO DE VEHÍCULOS DESTINADOS
A PRESTAR EL SERVICIO DE TAXI
La autoridad administrativa otorgante (Secretaria de Movilidad) en un
periodo de cinco años analizará el número de vehículos que pueden ser destinados al
servicio de taxi en sus clases y subclases para la ciudad de Quito conforme a las
necesidades de las personas, su seguridad y cuidando el ambiente (Art. 21, numeral 1
OM 0047) por lo que el número específico de vacantes, así como la cobertura del
transporte comercial, motivada en estudios técnicos se lo hará mediante Resolución
Administrativa (Art. 2, numerales 2 y 3 Ibidem).
Haciendo un paréntesis, con respecto a las etapas de del procedimiento
administrativo para obtener las habilitaciones técnicas, El registro de taxis se hace sin
un estudio técnico (2 de junio de 2011). El comercio. Recuperado de
http://www.elcomercio.com. La Agencia Nacional de Transito entregó en el 2010 un
estudio de factibilidad realizado por la Empresa Vera y Asociados, el cual se basó en
105
la demanda de viajes, cantidad de carreras de taxis y de los 70000 registros de las
entrevistas, llegaron a la conclusión de que la ciudad de Quito para el año 2009
necesitaba de 3.308 taxis que serían sumados a los 8.000 en circulación afiliados a
214 cooperativas, y que la Comisión de Movilidad de la ciudad de Quito calculó que
los aspirantes ascienden a 7.000. Eddy Sánchez que fue miembro de la Comisión de
Movilidad determinó que dicho informe de la ANT solo fue un punto referencial y
que no fue un verdadero estudio técnico porque Quito posee una extensión de 352
kilómetros y existen 26 taxis por kilómetro cuadrado, mientras que comparando con
la ciudad capital de Colombia, Bogotá tiene una extensión de 1.770 km y hay 29
unidades por km, es decir que en poco territorio hay un exceso de vehículos de
servicio de taxi en la capital por lo que hubiese sido necesario a manera de criterio
haber realizado otro estudio de factibilidad por parte de la Alcaldía de Quito para
analizar si existen posibilidades de aumentar las unidades de taxis ya no de forma
convencional ordinaria (que se movilice en todo el territorio de la ciudad de Quito)
sino solo en zonas periféricas o en zonas urbanas de parroquias rurales en donde no
haya otra única opción que el medio de transporte público, modalidad taxi.
3.7.1.2 CONVOCATORIA PÚBLICA PARA EL OTORGAMIENTO DE LA
CALIFICACIÓN DE AUTO TAXI
Como la Autoridad Administrativa Otorgante fue la Secretaria de Movilidad
con sus órganos adscritos a aquella, según la Disposición Transitoria Tercera de la
(Ordenanza Municipal No 0047 de 11 de abril de 2011), fue la responsable de llevar
a cabo las bases de la convocatoria del servicio de taxi de la ciudad capital señalada
en el Art. 23 ididem numerales 1 y 2; cabe mencionar que, la Autoridad
106
Administrativa Otorgante tenía la posibilidad de ampliar el número de vehículos
aspirantes a convertirse en taxi con los mismos requisitos y documentos que se
exigen en las Bases de la Convocatoria, tal y como lo especifica el Art 22 numeral 1
ibidem.
Por medio de (Resolución No. 0322 del 7 de julio de 2011) se expidió las
“Normas Técnicas de Gestión para el Proceso de Regularización del Servicio Taxi
2011” en el que contenía el otorgamiento tanto los Permisos de Operación como las
Calificaciones de Auto Taxi previstos en la Disposición Transitoria Primera de la
Ordenanza Municipal No 0047 al Gerente General de la EPMMOP, determinado en
el Art. 1; la comunicación a los postulantes al proceso que no cumplan con los
requisitos previstos en el numeral 4 de la Disposición Transitoria Primera de la OM
0047 estará a cargo el Gerente de Gestión de Movilidad, así como la aplicación de
los numerales 9 y 10 de que tiene que ver con la subsanación de documentos y la
notificación a los participantes que si cumplieron con los requisitos y la presentación
de todos documentos para pasar a la etapa de inspección física, de igual manera serán
reguladas por la autoridad antes nombrada; además, para la sustanciación del
procedimiento administrativo estará a cargo un Secretario Abogado quien tendrá a
cargo las responsabilidades atientes a la Disposición Transitoria Primera de la OM
0047.
Conforme a las noticias por medios de comunicación escritos de la ciudad
capital tanto de Diario La Hora, El Comercio, la página web de noticias del
Municipio de Quito así como la página web de la EPMMOP ,se comunicó que el 25
de mayo de 2011 se realizaría la convocatoria del proceso de regularización, cuyas
inscripciones iniciarían (luego de taller de información a los postulantes celebrado en
107
Centro de Convenciones CEMEXPO el 31 de mayo de 2011) del 1 de junio al 12 de
junio conforme al siguiente calendario:
Tabla No 8: Fechas para la convocatoria a postulantes al servicio taxi
Ultimo Digito de Cédula Fecha de la Inscripción
1 1 al 3 de junio de 2011
2 2 al 4 de junio de 2011
3 3 al 5 de junio de 2011
4 4 al 6 de junio de 2011
5 5 al 7 de junio de 2011
6 6 al 8 de junio de 2011
7 7 al 9 de junio de 2011
8 8 al 10 de junio de 2011
9 9 al 11 de junio de 2011
0 10 al 12 de junio de 2011
Elaborado por: Diana Michelle Ramírez Molina
Conforme a la Disposición Transitoria Primera de la (Ordenanza Municipal
No 0047 de 11 de abril de 2011), enunciada se determinó que los requisitos para la
inscripción eran solo para las personas naturales que cumplan con los numerales 4, 5
y 6:
Tabla No. 9: Requisitos para la inscripción para legalizar un taxi DMQ Disposición Requisitos para personas naturales Transitoria Primera
Numeral Cuarto
a.- Haber prestado el servicio de taxi ante del primero de diciembre del 2009.
La EPMMOP (Autoridad Administrativa Otorgante mediante OM 0322 de 17 de julio de 2011) verificó este requisito basándose en el Registro de la Agencia Nacional de Transito haya entregado al Municipio de Quito.
b.- Persona natural debe ser titular exclusivo del vehículo a
108
ser destinado al Servicio de Taxi. En caso de que el vehículo
sea propiedad de la sociedad conyugal o de la sociedad de
bienes legalmente formada o de sus parientes dentro del
primer grado de consanguineidad (padres o hijos) cuya
inscripción solo es válida para el postulante e inválida para
el pariente o cónyuge el cual conste en la matricula como el
titular del vehículo.
c) Tener nacionalidad ecuatoriana o en el caso de extranjeros
tener los permisos de trabajo que resulten suficientes para
prestar el servicio de taxi.
d) Estar domiciliado en Quito durante dos años
ininterrumpidamente como mínimo anteriores a la fecha de
la expedición de la Ordenanza No. 0047; La EPMMOP
(Autoridad Administrativa Otorgante mediante OM 0322 de
17 de julio de 2011) verificará este requisito a través del
RUC, Catastro Municipal, comprobantes de pago de
servicios públicos o cualquier documento que de fe del
domicilio del postulante.
e) Cumplimiento de las obligaciones tributarias de la
Administracion Publica Central como el Servicio de Rentas
Internas, Administracion Publica Seccional como el
Municipio de Quito o de Excepción como el SENAE
(Servicio Nacional de Aduanas del Ecuador).
f) Tener la revisión vehicular para la circulación del
vehículo en Quito.
g) Acreditar no ser servidor público, integrante activo de las
Fuerzas Armadas o Policía Nacional.
Numeral 5 Solo una persona natural puede aplicar al proceso de
regularización de taxi por cada vehículo a ser Auto-Taxi, ni
tampoco puede participar aquella persona natural que fue
socio o accionista de una operadora en los últimos cinco
años.
Numeral 6 El trámite para la inscripción es individual, por lo tanto no
existen intermediarios, organizaciones o dirigentes que
actúen en favor de terceros.
Elaborado por: Diana Michelle Ramírez Molina
109
En el numeral 4, literal d contiene una excepción al aplicante que justifique a
través de documentos que vive en los demás cantones de la provincia de Pichincha
(Rumiñahui, Cayambe, Mejía Pedro Moncayo, San Miguel de los Bancos, Pedro
Vicente Maldonado) que en cinco años anteriores a la fecha de expedición de la OM
0047 no ha participado en una convocatoria para prestación de Servicio de Taxi o al
extranjero que se haya acogido a los planes de retorno promovidos por el Estado.
Realizada la Inscripción en la página web del Municipio de Quito o del
EPMMOP desde el 1 al 12 de junio de 2011 se debía de entregar la documentación
conforme al calendario desde el 20 de junio al 5 de julio de 2011 en las ventanillas de
la EPMMOP o en las administraciones zonales de la Delicia, Eugenio Espejo,
Manuela Sáenz, Quitumbe, Los Chillos, Tumbaco, Eloy Alfaro, Calderón conforme
al último número de la Cédula de Ciudadanía:
Tabla No. 10: Orden de entrega de documentos para postulantes a servicio taxi
Ultimo Digito de Cédula Fecha de entrega recepción de documentos
1 20 al 22 de junio de 2011
2 21 al 23 de junio de 2011
3 22 al 24 de junio de 2011
4 23, 24 y 27 de junio de 2011
5 24, 27 y 28 de junio de 2011
6 27 al 29 de junio de 2011
7 28 al 30 de junio de 2011
8 29 y 30 de junio, 1 de julio de 2011
9 30 de junio, 1 y 4 de julio de 2011
0 1, 4 y 5 de julio de 2011
Elaborado por: Diana Michelle Ramírez Molina
110
El numeral séptimo de la Disposición Transitoria Primera (Ordenanza
Municipal No 0047 de 11 de abril de 2011), determinó que la documentación de
soporte de la información suministrada en la inscripción debían estar tanto los
originales como las copias de los documentos que está señalado desde el literal a) al
literal n):
Tabla No. 11: Documentos adicionales que debían cumplir los taxistas DMQ
Cédula de Ciudadanía y certificado de votación del postulante Licencia de conducir, al menos la tipo B o Sportman (Tipo de licencia en el Art. 132 del RLOTTSV)
Matrícula del vehículo vigente, más documentos que él o haber venido prestando el servicio de taxi antes del 1 de diciembre de 2009 y ser titular del vehículo y justificar que el vehículo está a nombre del padre, madre o hijo.
Certificado del Ministerio de Relaciones Laborales en el que se indique que el postulante no es servidor publico
Certificado del historial laboral del postulante de los 5 años anteriores a la fecha de la inscripción otorgado por el IESS, Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas y el Instituto de Seguridad Social de la Policía Nacional.
Certificado de que el vehículo del postulante aprobó la revisión vehicular del año 2010 emitido por la CORPAIRE
Certificado de no adeudar al Municipio de Quito
Ultima declaración del Impuesto a la Renta Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito SOAT vigente del vehículo que posee el aplicante.
Certificado otorgado por el consejo Nacional de Discapacidades CONADIS sobre la condición del aplicante o poseer un familiar con discapacidad.
Documentos que acrediten el domicilio del postulante que ha vivido en quito por dos años ininterrumpidamente anterior a la fecha de expedición de la OM 0047 (señalados en el numeral 4 literal d) de la Disposición Transitoria Primera de la OM 0047)
Documentos que acrediten que el postulante vive en los demás cantones de la provincia de Pichincha (Rumiñahui, Cayambe, Mejía Pedro Moncayo, San Miguel de los Bancos, Pedro Vicente Maldonado) que en cinco años anteriores a la fecha de expedición de la OM 0047 no ha participado en una
111
convocatoria para prestación de Servicio de Taxi.
Declaración juramentada notarizada en cualquier notaria del Cantón Quito que contenga lo siguiente:
-Fecha en la que ha venido prestando el servicio de taxi
-Definición del principal sector geográfico dentro de Quito donde ha brindado el servicio de taxi y si es una zona urbana perteneciente a una parroquia rural, se especificará la parroquia rural y el tiempo de servicio de taxi en dicha parroquia rural.
-Si pertenece a una organización de servicio de taxi y posee un sitio de estacionamiento especificar el sitio del local para diferenciar entre Empresa Ordinaria y Operadora existente.
Demás requisitos señalados exigidos en la convocatoria.
Elaborado por: Diana Michelle Ramírez Molina
Conforme al numeral noveno de la Disposición Transitoria Primera de la
(Ordenanza Municipal No 0047 de 11 de abril de 2011), establece que la Autoridad
Administrativa Otorgante podría solicitar toda información necesaria para ver si el
solicitante cumple con todos los requisitos de los numerales 4,5,6 y 7 ibidem. Por
otro lado, en el numeral décimo tercero trata sobre el caso de que si el número de
solicitantes que cumplen con los requisitos sea superior al número de piezas de
vehículos disponibles en cualquier clase o subclase de servicio de taxi, existiría la
prelación para el otorgamiento de Calificación de Auto Taxi:
Tabla No. 12: Prelación en el Proceso de Regularización de Taxis
2011 Orden de Prelación
Información suministrada en el Proceso de Regularización del Servicio de
Taxi 2011 con el Registro de la ANT
Nivel de cumplimiento de la Regla Técnica de Características y Condiciones para
vehículos destinados a vehículo taxi a la fecha de inspección física del vehículo
Condición de mujer jefa del hogar Condición de discapacitado del postulante o miembro del mismo núcleo familiar con persona con discapacidad
112
Prestación del servicio de taxi como actividad principal económica del aplicante Condición de ecuatoriano migrante o miembro del mismo núcleo familiar de
una persona migrante
La mayor antigüedad en la prestación del servicio de taxi Lugar de residencia de una parroquia rural o barrio urbano en que pretende prestar el servicio
Elaborado por: Diana Michelle Ramírez Molina
En la inscripción en la que se determinó las Bases de la Convocatoria, acorde
con el Art. 331 de la (Constitución de la República, 2008) que enfatiza la garantía de
la mujer al empleo, formación laboral así como profesional, remuneración equitativa
y a la iniciativa del trabajo autónomo, por lo que, la mujer está en igualdad de
condiciones para participar como postulante al momento de postularse para obtener
la Calificación de Auto Taxi, manteniendo la inclusión de las mujeres en calidad de
socias, accionistas y conductoras con una base mínima del 5% y si terminada la etapa
de inscripción no se llega a dicha cifra, la Autoridad Administrativa Otorgante
(Secretaria de Movilidad por medio de EPMMOP) dispensara a las mujeres
aplicantes de los requisitos señalados en la (Ordenanza Municipal No 0047 de 11 de
abril de 2011), Disposición Transitoria Primera numeral 4 literales: a.- Haber
prestado el servicio de taxi ante del primero de diciembre del 2009, b.- Persona
natural debe ser titular exclusivo del vehículo a ser destinado al Servicio de Taxi, por
lo que igual estarán sujetas al plazo previsto para el cumplimiento y ajustes de los
requisitos en el procedimiento administrativo para el servicio auto-taxi.
Finalizadas las etapas de inscripción y presentación de la documentación la
Autoridad Administrativa Otorgante (Secretaria de Movilidad mediante EPMMOP)
evaluaría que los aplicantes hayan cumplido con los requisitos de esta segunda etapa
113
e iniciarían la inspección física del vehículo en las condiciones que haya venido
trabajando el postulante, determinadas en la Disposición Transitoria Primera
Numeral 10 de la (Ordenanza Municipal No 0047 de 11 de abril de 2011). El informe
se basó tanto en las información que se podía verificar con cruce de información que
podía realizar el GAD Municipal de Quito con otras instituciones como Registro
Civil, Servicio de Rentas Internas, Agencia Nacional de Tránsito constatando que la
documentación no sea falsa por parte del postulante como sobre las condiciones
técnicas del vehículo respecto de la “Regla Técnica de las Características y
Condiciones Generales de los vehículos, dispositivos tecnológicos, Centro de
Operaciones y Anexos y Sistema de Gestión de Flotas para la Regularización del
Servicio de Taxis 2011” publicada en la (Ordenanza Municipal No 039-SM-2012 de
10 de septiembre de 2012).
En el “Anexo Único” de la (Ordenanza Municipal No 0047 de 11 de abril de
2011), los vehículos debían reunir con las siguientes características señaladas en el
numeral 1: a) Antigüedad máxima de 7 años desde la fecha de su primera
matriculación, b) Cuatro puertas con capacidad para 5 pasajeros incluida el
conductor, c) Los asientos debían tener la flexibilidad de ceder mínimo 6 cm al
sentarse una persona, d) Los respaldos tendrán flexibilidad para ceder 4 cm como
mínimo, e) Pintura del vehículo debe ser cuidada, con tapizado al interior tipo piel o
cualquier otro material que se pueda limpiar con facilidad, f) El piso tenía que ir
cubierto con goma u otro material impermeable fácil de limpiar, g) Rueda o llanta de
emergencia en buen estado más las herramientas mecánicas de emergencia (gata,
llave de ruedas, triángulos reflectivos, botiquín de primeros auxilios), h) El vehículo
debe portar un extintor de incendios en buen estado para cualquier inconveniente, i)
114
En las puertas habrá ventanas o en la parte superior del vehículo ara mantener una
mayor visibilidad y ventilación, con vidrio transparente y las puertas deben tener un
mecanismo de seguridad, j) El vehículo debe poseer un taxímetro en la parte
delantera derecha visible al pasajero para saber el precio de la carrera y k) Cada
vehículo debe contar con una tarjeta de identificación emitida por la Autoridad
Administrativa Otorgante (Secretaria de Movilidad a través de EPMMOP) en la que
conste la fotografía y datos personales del conductor, características del vehículo,
números de teléfono para denuncias y otros datos para brindar seguridad al pasajero.
En el numeral dos del anexo único Ibidem especifica que el vehículo no debe
ser modificado en sus características originales a excepción de los sistemas de
combustión aprobados por el GAD Municipal y autoridades nacionales, por lo que,
en el numeral 3 especifica que el vehículo debe estar en buen estado de higiene así
como de seguridad y tener el certificado de aprobación de la revisión técnica
vehicular.
En el numeral cuatro indica los tipos de distintivos para los vehículos de las
modalidades convencional y ejecutivo: a) Vehículo que preste servicio de Taxi
Convencional en zonas urbanas de parroquias rurales deberán utilizar distintivos de
color verde en los laterales y el techo acorde al diseño designado por la autoridad
competente (Secretaria de Movilidad a través de EPMMOP); b) Vehículo que preste
servicio de Taxi Convencional en zonas urbanas periféricas tendrán distintivo de
color rojo en los laterales y techo de acuerdo al diseño designado por la autoridad
competente (Secretaria de Movilidad a través de EPMMOP) y; c) Vehículo
destinados a taxi ejecutivo usaran el distintivo color negro en los laterales y techo
conforme al diseño designado por la autoridad competente (Secretaria de Movilidad
115
a través de EPMMOP); en el numeral cinco del Anexo Único ibidem aclara que todo
vehículo taxi de cualquier modalidad debe tener dispositivos electrónicos que la
autoridad competente (Secretaria de Movilidad a través de EPMMOP) emita para
fiscalizar las condiciones de operación determinadas durante el periodo de Ajustes
luego de obtener la Calificación de Auto Taxi.
3.7.1.2.1 CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS QUE DEBÍAN CUMPLIR LOS
POSTULANTES DENTRO DE LA CONVOCATORIA PÚBLICA PARA EL
OTORGAMIENTO DE LA CALIFICACIÓN DE AUTO TAXI
Existen reglas técnicas que debían cumplir los aspirantes a prestar el servicio
de taxi en Quito: características, condiciones generales y distintivos de los vehículos,
Características y especificaciones de los taxímetros, Características mínimas del
sistema y control de flotas y establecimientos de control para el servicio de Taxis en
Zonas Urbanas de Parroquias Rurales así como zonas Urbanas Periféricas,
Características físicas de los estacionamientos para el Servicio de Taxi Convencional
en Zonas Urbanas de Parroquias Rurales así como zonas Urbanas Periféricas,
Características y condiciones generales mínimas para el control de flotas del Servicio
Taxi Ejecutivo, características y condiciones físicas de los estacionamientos para el
Servicio Taxi Ejecutivo. (Ordenanza Municipal No. 039-SM-2012 de 10 de
septiembre de 2012)
3.7.1.2.1.1 ARTICULO1.-CARACTERÍSTICAS,CONDICIONES
GENERALES Y DISTINTIVOS DE LOS VEHÍCULOS
1.1.- Los vehículos destinados a la prestación de servicio taxi en las clases y
subclases señalados en la OM 0047 debían cumplir no solo con las condiciones
116
señaladas en el Anexo Único de dicha Ordenanza Municipal, sino también en el
Instructivo de la Revisión Técnica Vehicular vigente como la Norma Técnica
Ecuatoriana INEN 2 349: 2003 y el Reglamento de Transporte Comercial de
Pasajeros en Taxi con Servicio Convencional y Servicio Ejecutivo, emitido por la ex
Comisión Nacional de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial, hoy Agencia
Nacional de Control y Regulación de Transporte Terrestre, Transito y Seguridad Vial
(ANT).
En el aspecto de la Revisión Técnica Vehicular vigente, la (Norma Técnica
Ecuatoriana INEN 2 349: 2003) específica la autoridad competente responsable de
aprobar un vehículo para la conducción segura en la via pública realizará:
Banco de Prueba de suspensión que es un dispositivo macarrónico creado
para hacer pruebas en las placas vibratorias así como en los censores que ayudan a
ver el correcto funcionamiento de la suspensión del vehículo. Banco de Prueba de
Frenos que es un equipo macarrónico que realiza pruebas sobre el sistema de frenos
tanto el de las placas, como el de los rodillos los mismos que ayudan a evidenciar la
eficacia de los frenos, la ovalizacion del tambor del freno, pandeo de los discos de
freno, la fuerza de frenado en cada rueda, caja de velocidades manual-automática-
semiautomática, el labrado y peso de las llantas. Banco de prueba para deriva
dinámica: que es un dispositivo tipo placa deslizante equipada de censores que ayuda
a especificar cuantitativamente la tendencia al deslizamiento lateral de las ruedas de
dirección de un vehículo, brindando adicionalmente la idea del estado del sistema
integral de dirección. Además se realizaría prueba visual del estado de las luces y su
intensidad, así como la verificación de la identificación del vehículo como la
intensidad de la documentación habilitante del vehículo (matricula) que coincida con
117
el número de motor y chasis, verificación de placas, adhesivo anterior de la
aprobación de la revisión técnica vehicular del año anterior, color, marca, modelo
descritos de igual manera en la matricula.
En el Reglamento de Transporte Comercial de Pasajeros en Taxi con Servicio
Convencional y Servicio Ejecutivo, emitido por la ex Comisión Nacional de
Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial, hoy Agencia Nacional de Control y
Regulación de Transporte Terrestre, Transito y Seguridad Vial (ANT), expedido
mediante( Resolución No. 006-B-DIR-2009-CNTTTSV de 30 de marzo de 2009),
señala en el Art. 27 que el taxi es un vehículo de color amarillo que traslada a
personas, que posee matricula, placa, que está a cargo el conductor legalmente
designado y que está autorizado por el permiso de operación de una autoridad
competente para brindar el servicio respectivo; que el taxi convencional debe con sus
características técnicas (Art. 28 ibidem) de peso, mantenimiento y seguridad exigidas
por el INEN y distintas normativas, así como poseer el certificado de revisión técnica
vehicular (Art. 30 ibidem)
1.2.- El vehículo aspirante al servicio Auto Taxi deberá tener en el carro tanto
él apoya cabezas del asiento del conductor como la tarjeta de identificación del
conductor (inverso) y las tarifas (reverso).
1.3.- El conductor deberá portar con un guía de calles del Distrito
Metropolitano de Quito.
1.4.- Vehículo deberá estar identificado con el distintivo de color señalado en
el Anexo Único, numeral 4 de la OM 0047.
1.5.- Colocación en los parabrisas delanteros de los adhesivos de registro
entregados por la autoridad (Secretaria de Movilidad por medio de EPMMOP), así
118
como los números de las operadoras se colocan en la puerta trasera o en el parabrisas
posterior en el costado inferior izquierdo.
1.6.- Vehículo destinado a prestar el servicio de taxi para personas con
discapacidad, mujeres o niños deberá utilizar otro distintivo adicional preferencial
igualmente entregados por la autoridad (Secretaria de Movilidad o EPMMOP).
3.7.1.2.1.2 ARTÍCULO 2.- CARACTERÍSTICAS Y ESPECIFICACIONES
DEL TAXÍMETRO Y OTROS DISPOSITIVOS TECNOLÓGICOS
2.1 Vehículo destinado a servicio taxi deberá poseer un taxímetro aprobado
por la autoridad, situado en la parte delantera derecha del interior del vehículo con
las siguientes especificaciones:
a) Digital, b) Programación en sitios de tarifas con prohibición de
programación manual, c) Capacidad para manejar dos tarifas, d) Pantalla de
tecnología digital que muestre el valor del importe causado y el tipo de tarifa usada,
e) Tensión nominal 9-24 V/DC, f) Consumo nominal (A): 50 mA-2, g) Rango de
operación entre 0°C a 50°C, h) Reloj y fecha activados de forma permanente, i)
Código electrónico con el número del taxímetro, j) Capacidad para conexión de
letrero luminoso, dispositivo de detección de pasajeros y sistema de posicionamiento
geográfico, k) Almacenamiento hasta de 12 meses de datos operacionales y de
recaudación, l) Capacidad de interactuar con el sistema de flotas a través de botones
físicos o digitales, m) Estar conectado con el odómetro para determinar las distancias
recorridas, n) Registro de hora, fecha, tipo de tarifa, desglose del IVA , costo a pagar
e impresión de ticket-factura, o) Debe estar conectado a un dispositivo impresor que
emita automáticamente comprobantes homologados por el SRI, por lo que el
119
conductor deberá cumplir con los requisitos determinados en el (Decreto Ejecutivo
No 430 del Registro Oficial No. 247 del 30 de julio de 2010) acerca de las facturas o
notas de venta.
2.2 Vehículo deberá instalar un dispositivo de seguridad que la Autoridad
Nacional competente designe.
3.7.1.2.1.3 ARTICULO 3.- CARACTERÍSTICAS GENERALES MÍNIMAS
DEL SISTEMA DE GESTIÓN DE FLOTAS Y LOCALES DE TAXI
CONVENCIONAL EN ZONAS URBANAS DE LAS PARROQUIAS
RURALES Y ZONAS URBANAS PERIFÉRICAS
Las operadoras son entes ficticios de derecho privado que legalmente
constituidas como compañías o como cooperativas están autorizadas a brindar el
servicio de taxi por el Municipio de Quito a través del Permiso de Operación tal y
como indica el Art. 5 (Ordenanza Municipal No. 0047 del 15 de abril de 2011):
3.1.- Las Operadoras deberán tener un sistema informático para el control de
su flota con capacidad para emitir mensualmente un informe operativo a la Autoridad
Metropolitana ingresando al Sistema de Información de Taxis en la página web,
cargar los archivos con la información exigida en los formatos requeridos y el
sistema enviara a la Operadora la confirmación de registro.
3.2.- Toda Operadora deberá tener un local y un número de teléfono fijo para
atención al usuario, lo cual, deberá estar ubicado el local en la zona autorizada para
la operación ya sea en parroquia rural o en zona urbana periférica.
3.3.- La operativo deberá enviar mensualmente además del informe
operativo, el registro de quejas recibidos por los usuarios junto con la descripción de
120
las acciones tomadas para atenderlos, los nombres completos, números de cedula,
teléfono o dirección domiciliaria.
3.7.1.2.1.4 ARTÍCULO 4.- CARACTERÍSTICAS Y CONDICIONES
GENERALES MÍNIMAS DEL CENTRO DE OPERACIONES Y SISTEMA
DE FLOTA PARA EL SERVICIO DE TAXI EJECUTIVO
4.1.- Todas las Operadoras del servicio Taxi Ejecutivo deberán cumplir con
las siguientes características: a) Contar con dos líneas telefónicas para atender
llamadas de usuarios, por cada 100 vehículos los asociados deberán tener dos líneas
telefónicas; b) Espacio físico para atender físicamente los pedidos, quejas, baño
poseer baño público; c) Contar con operadores de al menos dos por cada 100
vehículos con experiencia en atención telefónica para que cubran el servicio las 24
horas del día, los siete días de la semana y en especial en horas pico; d) Poseer
soporte profesional técnico en informática para la solución de problemas, manejo del
software tanto de gestión de llamadas como de gestión de flotas; e) Los equipos de
gestión de flotas y computadores deberán tener instalaciones eléctricas adecuadas
con regulación de voltaje así como sistemas de protección; f) El equipo servidor de
bases de datos deberá reunir las condiciones mínimas solicitadas por el fabricante del
software; g) El equipo servidor de bases de datos deberá tener acceso solo el personal
autorizado de la Operadora; h) Ventilación adecuada para el funcionamiento de
equipos; i) Acceso a internet; j) Contrato de Servicio de comunicación GPRS para las
unidades que estén aprobadas con la Calificación de Auto Taxi; k) Contrato de
servicio de SMS, radio frecuencia; l) Copia diaria de la información de sus
operaciones en sub-locales distintos al Centro de Operaciones; m) Poseer un manual
121
de procedimiento que describa como se realiza las operaciones en el Centro de
Operaciones.
4.2.- Para que un Centro de Operaciones sea aprobado deberá: a) Entregar la
información como la instalación del equipo GPS/GPRS con el número de serie,
modelo, registro municipal y número de placa de vehículo que posee este sistema de
comunicación, documentación técnica como manuales de usuarios, actas de
funcionalidad firmada por los funcionarios de la compañía o cooperativa; b)
Realización de pruebas por parte de la Autoridad Municipal para el cumplimiento de
funcionalidad del vehículo; c) Cuando el Centro de Operaciones no apruebe las
revisiones realizadas se le concederá 15 días plazo para solicitar una nueva
inspección; d) Firmas de las actas de aceptación de funcionalidad del sistema por los
funcionarios de la Autoridad Municipal; e) Entrega de un certificado de
funcionamiento del Centro de Operaciones valido por un año.
4.3.- El sistema de gestión y control de flotas deberá ser lo suficientemente
flexible, adaptable cumpliendo con lo siguiente: a) Con la primera llamada de un
cliente debe registrarse el número telefónico así como su dirección exacta, causa de
la llamada y lugar de destino; b) Dirección indicada por el cliente debe identificarse
sobre un mapa geográfico; c) Con el número de teléfono el sistema debe identificar
los datos del cliente; d) Al cliente debe informarle el tiempo de llegada del taxi al
lugar requerido; e) El sistema de flotas debe permitir el registro, atención al cliente,
páginas web, mensaje de texto SMS; f) El sistema de flotas debe adaptarse a las
zonas que establezca el Municipio de Quito; g) El sistema de flotas debe facultar la
asignación de taxis manual o automático; h) Los taxis en movimiento deben reportar
su posición geo-referencial en un lapso mínimo de un minuto y cuando están
122
detenidos en un lapso de tres horas; i) Mantener la comunicación con sistemas de
manos libres para que no afecten la conducción del vehículo; j) Contar con pantallas
terminales de datos táctil para registrar el inicio de jornada, la identificación del
chofer, inicio del descanso, finalización del descanso, vehículo libre, vehículo
ocupado; k) Tener un registro histórico de los servicios prestados para hacer un
análisis estadístico.
4.4.- El proceso para la homologación de sistemas de control y gestión de
flotas es el siguiente: a) La autoridad convocará a las empresas interesadas en
proveer el sistema de control y gestión de flotas; b) Presentación de solicitud de
homologación del sistema de control y gestión de flotas en el que contendrá la
descripción del sistema, copia certificada del documento de constitución o creación
de la empresa, el representante legal, responsables técnicos dirección, correo
electrónico, manuales de administración de los sistemas de control de flotas; c)
Empresa recibirá una notificación con las observaciones hechas por la Autoridad
asignada por el Municipio de Quito; d) En caso de que la empresa no cumple con los
requisitos se emitirá un informe con su respectiva notificación; e) Si el sistema es
aprobado, la autoridad del Municipio de Quito asignara un código de empresa; f) La
autoridad municipal publicara la lista de los sistemas de gestión de flotas aprobados.
3.7.1.2.1.5 ARTÍCULO 5.- CARACTERÍSTICAS FÍSICAS DE LOS
ESTACIONAMIENTOS PARA EL SERVICIO DE TAXI EJECUTIVO
-Cuando una operadora disponga de estacionamientos o localidades ya
construidos, las Operadoras deberán contar con: a) Certificación otorgada por la
Administracion Zonal correspondiente; b) Informe de compatibilidad de suelo
123
(ICUS) emitido por la Administracion Zonal (Modificación del Art. 5.2 Resolución
No 005 PSM 2013 de 16 de julio de 2013)
-Cuando el sitio destinado a parqueadero sea un predio sin edificar las
operadoras deben presentar el Informe de compatibilidad de suelo (ICUS) a la
Administracion Zonal determinada. (Modificación del Art. 5.3 Resolución No 005
PSM 2013 de 16 de julio de 2013)
-Las operadoras de taxis ejecutivos deberán tener más predios de
estacionamiento correspondientes al 50% de la flota vehicular que dispone la
operadora sin ocupar estacionamientos de mercados, centros comerciales, hospitales,
estadios ((Modificación del Art. 5.4 Resolución No 005 PSM 2013 de 16 de julio de
2013)
-Las operadoras pueden tener el predio de estacionamiento junto al centro de
operaciones o en otros predios siempre que cubran las plazas mínimas del 50%
(Modificación del Art. 5.5 Resolución No 005 PSM 2013 de 16 de julio de 2013)
Se puede autorizar al centro de operaciones y estacionamientos de operadoras
de taxis ejecutivos separados de otras operadoras de taxis convencional o ejecutivo
en un radio de 400 m (Modificación del Art. 5. 6 Resolución No 005 PSM 2013 de
16 de julio de 2013)
124
3.7.1.2.1.6 ARTÍCULO 6.- CARACTERÍSTICAS FÍSICAS DE LOS
ESTACIONAMIENTOS PARA EL SERVICIO DE TAXI CONVENCIONAL
EN ZONAS URBANAS DE PARROQUIAS RURALES Y URBANAS
PERIFÉRICA
6.1.- Artículo reformado por la (Resolución No 005 PSM 2013 de 16 de julio
de 2013) en el cual indica que el número de sitios de estacionamiento
estará relacionada con el tamaño de la flota según el siguiente cuadro:
Vehículos de Operadora Sitio Principal No. Sucursales
Hasta 20 1 --
De 21 a 60
1 1
De 61 a 100
1 2
101 en adelante
1 3
El número de plazas es definido por la Autoridad Administrativa Otorgante
considerando la provisión de plazas correspondiente al 20% de la flota vehicular
asignada para dicho servicio de taxi convencional en zonas urbanas de parroquias
rurales o en zonas urbanas periféricas.
6.2.- El estacionamiento de una operadora de taxis convencional debe estar
separado de otro estacionamiento de operadora de taxis convencional en un radio
mínimo de 400 m, pero los 400 metros puede ser modificada por la Autoridad
Administrativa Otorgante cuando exista: necesidad del servicio, preservar los
derechos para las operadoras existentes y evitar conflictos entre operadoras. (Art. 6.2
reformado por Resolución No 005 PSM 2013)
6.3.- No se autorizará como estacionamiento los estacionamientos de
terminales y estaciones de la red integrada de transporte construidas para el uso de
todo tipo de vehículo liviano
125
6.4.- Autoridad Metropolitana autoriza los estacionamientos particulares en
hospitales, centros comerciales, mercados entre otros lugares previa solicitud dirigida
a dicha autoridad y previo estudio técnico de factibilidad.
6.5.- Marcar en el piso del área autorizada la ocupación del sitio de
estacionamiento conforme al diseño que determine la Autoridad Metropolitana.
Con la (Resolución No 005 PSM 2013), se añade el Art. 8 que explica que la
prestación del servicio taxi convencional en zonas urbanas de parroquias legales debe
tener como inicio del viaje la parroquia rural designada y Art. 9 notificar a la
Secretaria de Movilidad, EPMMOP para que implementen mecanismos necesarios
para la ejecución de dicha resolución, además de que la EPMMOP debe notificar a
los aplicantes del Proceso de Regularización de Servicio de Taxi las reformas que
implementó esta resolución.
Con la verificación de la Autoridad Administrativa Otorgante (Secretaria de
Movilidad) de todos los requisitos técnicos especificados en la (OM No. 039-SM-
2012 de 10 de septiembre de 2012) y la (Resolución No 005 PSM 2013 de 16 de
julio de 2013). En la (Ordenanza Municipal No. 0047 de 15 de abril de 2011)
Disposición Transitoria Primera, numeral 12 explica que dicha autoridad emitirá su
informe en un periodo de dos meses, de forma motivada sobre la pertinencia de
otorgar la Calificación de Auto Taxi y estableciendo los requisitos que deba cumplir
en el Periodo de ajustes y cumplimiento de requisitos, exigiendo al postulante la
obtención del Registro Único de Contribuyentes (RUC) y que luego se notificará al
aplicante el Informe junto con la Calificación de Auto Taxi favorecedor dando paso
al Periodo de ajustes y cumplimiento de requisitos señalados en el Art. 25 de la OM
0047.
126
Mediante (Ordenanza Municipal No 0339 de 8 de enero de 2013) que
reforma el numeral 16 de la Disposición Transitoria Primera de la OM 0047, a partir
de la fecha de notificación, el aplicante que posee la Calificación Auto Taxi tiene el
plazo de seis meses para ajustar y cumplir las condiciones contenidas en el informe
emitido por la Autoridad Administrativa Otorgante.
3.7.1.3 PERIODO DE AJUSTES Y CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS
Conforme al Art. 26 de la (Ordenanza Municipal No. 0047,15 de abril de
2011) en el numeral primero aclara que el periodo de ajustes y cumplimiento de
requisitos duraría seis meses y los titulares de las Calificaciones deberán: a) Adecuar
su vehículo conforme a las Reglas Técnicas y Características de los Vehículos
destinados a Servicio de Taxi determinado tanto el Anexo Único de la dicha
Ordenanza Municipal como en la Ordenanza Municipal No. 039 de 10 de septiembre
de 2012) cuyos requisitos falten; b) Participar en la constitución de una operadora
para acceder al Permiso de Operación (Empresa Originaria) o asociarse con una
operadora existente (Operadora Existente) y poder prestar el servicio de taxi en
modalidad convencional o en modalidad ejecutivo; c)Constituida la operadora, El
representante legal de la Empresa Originaria solicitará el permiso de operación o el
representante legal de la Operadora Existente deberá solicitar la modificación del
Permiso de Operación, d) cumplir con los requisitos faltantes de la Base de la
Convocatoria.
En el numeral segundo Ibidem indica que si pueden 20 titulares de
Calificación de Auto Taxi unirse para constituir una Empresa Originaria, solicitando
el informe así como la Autorización previa de la Autoridad Administrativa Otorgante
127
dentro del periodo de ajustes y requisitos; en cambio, en el numeral 3 ibidem explica
que vencido los seis meses, las calificaciones de auto taxi caducarán si no se hizo los
ajustes y el acatar los requisitos inconclusos por los aplicantes.
3.7.1.4 OTORGAMIENTO Y MODIFICACIÓN DE PERMISO DE
OPERACIÓN
Para adquirir el Permiso de Operación es necesario que se efectivicé la
constitución jurídica de una compañía o cooperativa que posea domicilio en el
Distrito Metropolitano de Quito, ya que la EPMMOP elaborará el informe de
factibilidad en concordancia con las políticas de movilidad tal y como lo determina el
Art. 1461 de la (Ordenanza Municipal No. 247 del 11 de enero del 2008); de lo antes
dicho, el representante legal temporal de la empresa en formación interesado en
obtener el Informe Previo para su constitución jurídica, presentará la solicitud
dirigida al Gerente General de la EPMMOP especificando tanto la modalidad del
servicio de taxi como el número de socios (mínimo 20), original y copia certificada
del proyecto de estatuto o minuta de constitución de empresa, copias a color de la
cédula de ciudadanía de los socios o accionistas añadiendo las licencias de conducir
y firma y rubrica del abogador patrocinador con señalamiento de casillero judicial
para notificaciones (Art. 1462 Ibidem).
Luego de recibido la solicitud, en cumplimiento del Art. 1463 de la
(Ordenanza Municipal No. 247 del 11 de enero del 2008) la Gerencia de Transporte
Público tenía 30 días para realizar el estudio de factibilidad así como el informe en el
que se hará constar tanto conclusiones como recomendaciones pertinentes, luego se
presentará al Directorio para que en termino de 90 días contados a partir de la fecha
128
en que la Gerencia General remitió dicho informe, con base a las conclusiones como
a las recomendaciones resuelva si es favorable o desfavorable la constitución jurídica
de una cooperativa o compañía.
En el Art. 27 (Ordenanza Municipal No. 0047, 11 de abril de 2011), en el
numeral primero enfatiza que dentro de los seis meses el representante legal de la
Empresa Originaria deberá solicitar el Permiso de Operación agregando a su petición
los requisitos faltantes que acreditaría la titularidad de socios o accionistas de las
Calificaciones de Auto Taxi; en el numeral segundo, explica que el representante
legal de la Operadora Existente deberá solicitar la modificación del Permiso de
Operación con el objeto de que se anexe los documentos exigidos en las Bases de la
Convocatoria, la titularidad de los socios o accionistas de las Calificaciones de Auto
Taxi y el cumplimiento con el periodo de ajustes y condiciones.
El Permiso de Operación según el Art. 1464 ibidem es el documento público
que otorga la Municipalidad del Distrito Metropolitano de Quito, mediante la
EPMMOP, para que una cooperativa o compañía legalmente constituida (Operadora)
quede autorizada para prestar el servicio de transporte publico tipo taxi; la titularidad
del permiso de operación es del Municipio de Quito quien delega el uso a compañías
y cooperativas legalmente permitidas para el servicio de taxi, por lo que, dicho
titularidad se le entrega a los representantes legales de cada operadora.
Para obtener el Permiso de Operación la compañía o cooperativa legalmente
constituida ya registrada por la EPMMOP, conforme al Art. 1464(4) de la OM 247,
el representante legal de la operadora solicitante tiene que presentar: a) una solicitud
dirigida al Gerente General de la EPMMOP; b) Estatuto o escritura de constitución
de la compañía o cooperativa; c) Pago de la tasa de Permiso de Operación que oscila
129
en los $30 dólares con quince centavos señalado en el Art. 40 de la Ordenanza
Municipal No 0047 de 15 de abril de 2011; d) registro de nombramiento de
representantes legales de las compañías o cooperativas; e) Registro Único de
Contribuyentes (RUC); f) nómina de los accionistas o socios emitida por la
Superintendencia de Compañías o la Dirección Nacional de Cooperativas; g) Listado
de la flota vehicular especificando marca así como motor, chasis, modelo, años de
fabricación, matricula; h) Certificado de aprobación de la Revisión Vehicular; i)
Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito “SOAT”; j) Patente Municipal; k)
Certificado de no adeudar a la municipalidad de Quito; l) Certificado de
cumplimiento de obligaciones y existencia legal emitido por la Superintendencia de
Compañías; m) Firma y rúbrica del abogado patrocinador así como señalamiento de
casillero judicial para notificaciones.
Al momento de presentar tanto la solicitud así como los documentos antes
enunciados, se iniciaría con el trámite correspondiente, es decir, se abre un
expediente en el cual se designa una Hoja de Ruta y se remite a la Asesoría Jurídica
para el análisis legal, si la documentación presentada reúne los requisitos formales
emitirá un informe en el término de 5 días y lo remitirá a la Gerencia General para
dictar la resolución Administrativa de emisión favorable de Permiso de Operación.
Cabe mencionar que, en el Art. 1469 de la (Ordenanza Metropolitana 247, publicada
en el Registro Oficial 295 de 14 de marzo de 2008), señala que la vida útil del taxi en
cualquiera de sus modalidades (Convencional o Ejecutivo) es de 20 años, pero en la
(Resolución No 053-DIR-2015-ANT de 4 de agosto de 2015) “Reforma al
Reglamento de Transporte Comercial de Pasajeros en Taxi con Servicio
Convencional y Servicio Ejecutivo”
130
Art 45.- VIDA ÚTIL DE LAS UNIDADES- Los vehículos que presten sus servicios dentro de esta clasificación de transporte de Taxi con Servicio Ejecutivo, además de los requisitos establecidos en este Reglamento, no podrán ser unidades con más de 10 años contados a partir de su fabricación […]
3.8 VIGENCIA, MODIFICACIÓN, EXTINCIÓN DE LAS HABILITACIONES
ADMINISTRATIVAS
El régimen de las habilitaciones administrativas se encuentran desde el Art.
28 al Art. 33 sobre el Régimen Administrativo para la para la Prestación del Servicio
Taxi en el Distrito Metropolitano de Quito:
Las habilitaciones administrativas poseen una vigencia de 5 años contados a
partir de la fecha de su otorgamiento o emisión y dicha vigencia estará condicionada
al cumplimiento de requisitos faltantes para adquirir Calificación de Auto Taxi y
Permiso de Operación. (Ordenanza Municipal No. 0047 de 15 de abril de 2011)
Con respecto a la renovación, en los 180 días anteriores a la fecha de
caducidad (seis meses) de las habilitaciones administrativas, el titular debe solicitar a
la Autoridad Administrativa Otorgante (EPMMOP) la renovación de dichas
habilitaciones siempre que haya cumplido con las reglas técnicas del Anexo Único
de la OM 0047 y OM 039 (Ordenanza Municipal No. 0047 de 15 de abril de 2011)
Durante la vigencia (5 años) de las habilitaciones administrativas se podrá
solicitar modificaciones cuando aparezcan variaciones en las condiciones y/o
variaciones dentro de los quince días hábiles desde la fecha en que se hubiese
producido la variación.
La Autoridad Administrativa Otorgante podrá admitir modificación a las
habilitaciones administrativas por modificación del titular cuando:
131
a) Sustitución del titular de la Calificación de Auto Taxi vigente por renuncia
voluntaria, solicitará a la Autoridad Administrativa Otorgante ser sustituido por otra
persona natural que el titular insinué siempre que cumplan con los requisitos:
Constancia expresa de la renuncia a su derecho a continuar en el ejercicio de la
actividad, el vehículo cumpla con las reglas técnicas del Anexo Único de la OM
0047 y OM 039, el sustituto no sea titular de otra Calificación de Auto taxi, cesión de
derechos aprobada por la Asamblea a favor del sustituto; aprobada la sustitución la
Autoridad Administrativa Otorgante debe dejar sin efecto la Calificación de Auto
Taxi del sustituido, emitir la Calificación de Auto Taxi del sustituto, Notificar a la
Operadora la sustitución aprobada. (Ordenanza Municipal No. 0047 de 15 de abril de
2011)
b) El titular que obtuvo la Calificación de Auto Taxi y aporto el bien mueble
al capital social de una operadora organizada como compañía la Autoridad
Administrativa Otorgante tratará que la aportación como supuesta modificación no
sea concentrado en un total igual o mayor al 25% .
Cuando el titular de una Calificación de Auto Taxi necesita reemplazar su
vehículo la habilitación se extinguirá y solicitara una nueva Calificación de Auto
Taxi.
Toda modificación del Permiso de Operación que haga el representante legal
de una Operadora que abarque la reducción del número de vehículos autorizados
debe ser autorizada previamente por la Autoridad Administrativa Otorgante.
132
No se aceptará modificaciones al Permiso de Operación que justifique el
titular de una Calificación de Auto Taxi cuando desee trasladar su actividad de una
Operadora a otra.
Las habilitaciones administrativas se extinguen:
-Por vencimiento del plazo de vigencia.
-En caso de que la Operadora incurra en causal de disolución o se hubiere
extinguido.
-En el plazo de seis meses de otorgado el Permiso de Operación si el titular
no inicio la prestación del servicio de taxi.
-En el plazo de seis meses de otorgada la Calificación de Auto Taxi no se
hubieren hecho los ajustes y cumplimiento de requisitos o no completar los faltantes
en las Bases de Convocatoria.
-En el caso de Calificación de Auto Taxi si durante la vigencia de
Habilitaciones Administrativas se hubiesen dejado de cumplir con las reglas técnicas
de la OM 039.
-Por vencimiento de la vida útil del vehículo objeto de la Calificación de auto
Taxi.
-En caso de que el administrado hubiese proveído información inexacta
dentro del procedimiento administrativo para otorgar habilitaciones administrativas.
133
-Cuando se emitieron las Habilitaciones Administrativas sin cumplir los
requisitos incluidos en normas administrativas o técnicas. (Ordenanza Municipal No.
0047 de 15 de abril de 2011)
La extinción de habilitaciones administrativas impide proseguir con la
prestación del servicio de taxi.
Las habilitaciones administrativas caducan en el caso de que las causales de
extinción señalen plazos y términos sin necesidad de declaratoria por parte de la
Autoridad Administrativa Otorgante.
En caso de que no haya términos y plazos las habilitaciones administrativas
pueden ser extinguidas de oficio o de petición de parte conforme al procedimiento
administrativo. (Ordenanza Municipal No. 0047 de 15 de abril de 2011)
3.9 RÉGIMEN SANCIONATORIO DEL PROCESO DE REGULARIZACIÓN
DE TAXIS 2011
En la (Ordenanza Municipal No. 0339 de 8 de enero de 2013), en la
Disposición General Tercera, tercer inciso explica que “Los automotores que no
estén legalmente autorizados o cuyos propietarios no posean la Calificación Auto
Taxi, están prohibidos de prestar el Servicio de Taxi serán sujetos de control y
sanción previstos en la Ordenanza Metropolitana No. 0247, sancionada el 11 de
enero de 2008.”
En la (Ordenanza Municipal No. 0047 del 15 de abril de 2011), en la
Disposición Transitoria Segunda numeral primero especifica que una vez que
concluya el Proceso de Regularización del Servicio de Taxi 2011, los administrados
que presten el servicio de taxi sin las habilitaciones administrativas (Calificación de
134
Auto Taxi y Permiso de Operación) o en contravención de las normas administrativas o
técnicas serán sancionados con una multa de veinte remuneraciones unificadas y la
inhabilitación por cinco años para participar en las Convocatorias Públicas relacionadas
con el Servicio de Taxi; cabe agregar que, en el numeral segundo ibidem, la suspensión,
multa, retención del vehículo o declaratoria de terminación de las habilitaciones
administrativas se sujetará a las causales previstas en la (Ordenanza Metropolitana 247,
publicada en el Registro Oficial 295 de 14 de marzo de 2008. )
Desde el Art. 1473 al Art. 1473 (3) acerca de la suspensión, retención del
automotor, clausura del establecimiento respecto del transporte público, incluida la
modalidad de taxi; de lo antes dicho, aquellas operadoras que incurran en las
causales señalas en el Art. 1465 (2): a) Cuando el Gerente General suspenda el
Permiso de Operación por la falta de pago de la tasa anual por el Permiso de
Operación, b) Incumplimiento de los índices consignados en el Permiso de
Operación, c) Cuando la flota de una operadora no apruebe la revisión vehicular
conforme al 15% hasta 30 unidades 20% de 31 a 60 unidades y 25% de 61 unidades
o más. Si ocurre alguno de estos sucesos la Operadora será sancionada con la
suspensión del Permiso de Operación hasta subsanar la causa que genero la
suspensión y el pago de una multa equivalente a una remuneración básica unificada.
(Ordenanza Metropolitana 247, publicada en el Registro Oficial 295 de 14 de marzo
de 2008)
En el Art. 1473 (1) Ibidem indica que los socios o accionistas beneficiarios
de una Habilitación Administrativa que este dentro de las causales del Art. 1466 (4)
que rigen la suspensión de dicha habilitación, ocurre a) El vehículo no aprueba la
revisión vehicular dentro de los plazos y cronograma señalados para el efecto, b) No
135
se respete la tarifa de transporte que esté vigente o de cualquier forma atente en
contra de los derechos de los usuarios, exista maltrato físico o verbal y negación a la
prestación del servicio, c) No se utilice el taxímetro, d) El titular de la habilitación no
presente documentos o datos que solicite la EPMMOP, e) El automotor preste un
servicio distinto a la modalidad autorizada o fuera del territorio determinado en el
Permiso de Operación, f) que el vehículo registrado por la EPMMOP no circule con
originales de los adhesivos. En estos casos que cometan las operadoras, serán
sancionados con: 1.- Literales a, b y c suspensión hasta que se subsane la causa que
generó la suspensión y se pague la multa de 50% de una remuneración básica
unificada y 2.- Literales d, e y f suspensión hasta que se subsane la causa que generó
la suspensión y se pague la multa de una remuneración básica unificada. (Ordenanza
Metropolitana 247, publicada en el Registro Oficial 295 de 14 de marzo de 2008)
Por otro lado, en el Art. 1473 (2) ibidem, establece que los vehículos se los
detendrá en los operativos que realiza la EPMMOP en conjunto con la Policía
Metropolitana de la ciudad de Quito, cuando circulen sin la habilitación
administrativa, sin adhesivos de Identificación Municipal o cuando presten el
servicio de taxi fuera de las zonas urbanas de parroquias rurales o zonas periféricas,
serán retenidos en los patios del Municipio de Quito PARQUE BICENTENARIO
por 15 días y el propietario está obligado a pagar una multa de 3 remuneraciones
básicas unificadas; en el Art. 1473 (3) aclara que se sancionará con la clausura del
establecimiento comercial por 15 días o con una multa a cinco remuneraciones
básicas unificadas a las empresas comercializadoras de taxímetros que conforme la
Art. 1470 (2) Ibidem, instalen dichos aparatos en taxis que no cuenten con el permiso
y habilitación operacional autorizados por la EPMMOP. Cabe agregar, que la
136
reincidencia conlleva a la sanción del doble de las penas previstas desde el Art. 1473
al Art. 1473 (3) (Ordenanza Metropolitana 247, publicada en el Registro Oficial 295
de 14 de marzo de 2008)
En el Caso No. 0047-14-IN que emanó de la Corte Constitucional respecto de
la demanda de acción pública de inconstitucionalidad en contra del Art. 1473 (2) de
la Ordenanza Metropolitana 247, publicada en el Registro Oficial 295 de 14 de
marzo de 2008, sancionada por el alcalde metropolitano el 11 de enero de 2008 y de
la Disposición Transitoria Segunda denominada Régimen Sancionatorio de la
Ordenanza Municipal No. 047 aprobada por Concejo Metropolitano de quito y
sancionada por el alcalde metropolitano el 15 de abril de 2011, mediante sentencia
No. 025-16-SIN-CC, el Pleno de la Corte Constitucional acepta la demanda de
inconstitucionalidad con fecha 6 de abril de 2016.
3.10 OBLIGACIONES DE LOS CONDUCTORES Y DE LAS OPERADORAS
DE TAXI
Conforme al Art. 7, el conductor es toda persona mayor de edad que cumple
los requisitos prescritos en la normativa nacional y municipal para calificar como la
persona facultada para manejar un vehículo de transporte comercial con el fin de
prestar el servicio de taxi a los pasajeros que usan este tipo de transporte; en el Art. 5
define a una Operadora como una persona jurídica de derecho privado constituidas
legalmente como compañía o cooperativa y que están autorizadas para prestar el
servicio de Taxi por parte de Municipio de Quito en modalidad convencional o
modalidad ejecutivo. Tanto los conductores como las operadoras poseen
obligaciones generales (Ordenanza Municipal No. 047 del 15 de abril de 2011):
137
Tabla No. 13: Obligaciones del conductor, de la Operadora y Titular de Vehículo
Obligaciones de los Conductores Obligaciones de las Operadoras y
(Art 8 OM 0047)
Titulares de Vehículos (Art 6 OM
0047)
-Tener con los usuarios un
comportamiento correcto y cortés. -Mantener a la vista del usuario la Tarjeta de Identificación de conductor,
así como el cuadro de tarifas otorgado
por la Autoridad Administrativa Otorgante. -Portar licencia de conducir, Seguro
Obligatorio de Accidentes de Tránsito
SOAT, Matrícula del vehículo,
Calificación de Auto Taxi, Permiso de
Operación (ejemplar), Certificado de
aprobación de Revisión Técnica
Vehicular otorgado por el Municipio de
Quito, Cartilla de derechos de usuarios,
talonario de comprobantes de venta
válidos. -Cuidar el aseo del vehículo y personal. - Cuidar con las reglas técnicas de la OM 039 -Respetar los derechos de los usuarios
-Cumplir y hacer cumplir a sus socios,
accionistas y conductores las normas sobre
la prestación del Servicio de Taxi. -Cumplir con las obligaciones tributarias.
-Garantizar la
prestación del servicio
conforme a las normas técnicas aplicables
las veinte y cuatro horas del día, los
trescientos sesenta y cinco días del año para
precautelar los derechos de los usuarios.
-Contar con un mínimo de 20 socios o
accionistas. -Contar con un sistema de control y
gestión de flotas de aquellos autorizados
en las normas técnicas. -Contar con los seguros necesarios para
cubrir la responsabilidad civil frente a
terceros derivada de la prestación del
Servicio de Taxi. -Contar al menos un establecimiento de atención
al usuario. -Garantizar la inclusión de las mujeres en calidad de socias o accionistas en una base del 5%.
- A pli
- Po
-Ajustar su conducta al ordenamiento jurídico para el servicio de taxi como conducir dentro de los límites de velocidad, no hablar por teléfono mientras conduce, usar cinturón de
seguridad y requerir que los usuarios usen cinturón de seguridad.
- So
lu
- C
138
Quito.
Elaborado por: Diana Michelle Ramírez Molina
3.11 DERECHOS DE LOS USUARIOS DEL SERVICIO DE TAXI EN LA
CIUDAD DE QUITO
Los derechos de los usuarios del servicio de taxi están estipulados en el Art. 9
de la (Ordenanza Municipal No. 0047 el 15 de abril de 2011), especifica una serie de
derechos enumerados a continuación:
1.- Recibir un trato justo y respetuoso de parte de la Conductora o Conductor y del personal administrativo de la Operadora y, en su caso del Centro de Operaciones. 2.- Pagar exclusivamente la tarifa que marque el taxímetro y recibir el comprobante de venta o su sustituto válido. 3.- Denunciar cualquier infracción al ordenamiento jurídico que rige el Servicio de Taxi al Municipio del Distrito Metropolitano de Quito o a la Operadora, y obtener oportuna respuesta sobre las medidas adoptadas. 4.- Las y los Conductores que fueren requeridos por un usuario o usuaria para prestar servicio estando libre el vehículo no podrán negarse a ello sin causa justificada. Se considerarán causas justificadas, entre otras, las siguientes: (a) Ser requerido para transportar un número de Usuarias o Usuarios superior al de las plazas autorizadas para el vehículo según la clasificación del servicio. (b) Cuando cualquiera de los pasajeros se halle en estado de manifiesta embriaguez, o intoxicación por estupefacientes, excepto en los casos de peligro grave o inminente para su vida o integridad física. (c) Cuando sea requerido para prestar el servicio por vías intransitables que ofrezcan peligro para la seguridad o integridad de los ocupantes y de la Conductora o Conductor como del vehículo. (d) Cuando en razón de la clase o subclase del Servicio de Taxi, no se cuente con la Habilitación Administrativa necesaria para recoger a la Usuaria o Usuario en la via pública. 5.- En caso de accidente o avería del vehículo así como cuando el vehículo fuera detenido por un agente autorizado, la o el Conductor detendrá el taxímetro. Si no se consumare el servicio, la o el usuario sólo estará obligado u obligado a pagar lo que el taxímetro marque. 6.- Si la Conductora o Conductor olvidara poner en funcionamiento el taxímetro, será de su cuenta lo devengado hasta el momento de advertir su omisión, cualquiera que fuera el recorrido efectuado.
Cuando un usuario por razones de
servicio de taxi, mas a lo que ninguno se
tiempo o de necesidad ha utilizado el ha
fijado o tan solo preguntado si los
139
usuarios de los servicios públicos poseemos derechos frente a los conductores, por lo
que, todos esos derechos no deberían quedar como letra sin praxis, al contrario
debería haber fomentación por parte de las autoridades públicos de los derechos de
los usuarios no solo de taxis sino de los tipos de transporte que existen y que van a
surgir por necesidades de traslados y de acortar distancias entre ciudades, pueblos o
incluso provincias porque el transporte público no solo está involucrado el organismo
estatal, los policías de tránsito, sino también los pasajeros que día a día usan dichos
medios y por lo tanto también merecen tanto respeto como consideración, ya que, al
fomentar la tolerancia entre el conductor y el usuario, nuestros derechos no fuesen
vulnerados.
3.12 TASAS QUE DEBÍAN PAGAR LOS POSTULANTES PARA EL
SERVICIO DE TAXI
Los postulantes que deseaban prestar servicios de taxi ya sea en modalidad
convencional o en modalidad ejecutivo debían de pagar las tasas que están
contemplados desde los Artículos 37 al Art. 41 de la (Ordenanza Municipal No 0047
de 15 de abril de 2011); los elementos de la tasa son : en primer lugar el sujeto activo
de las tasas es el Municipio de Quito, tal y como indica el Art. 38 (Ordenanza
Municipal No. 047 del 15 de abril de 2011), en segundo lugar el sujeto pasivo que
son: el administrado que solicita la habilitación administrativa o el administrado que
requiera documentos, ejemplares o adhesivos emitidos por el sujeto activo, señalado
en el Art. 39 (Ordenanza Municipal No. 047 del 15 de abril de 2011), en tercer lugar
es la ley que sería la OM 0047 que establece el Régimen Administrativo para la
prestación del servicio de taxi en el Distrito Metropolitano de Quito y, en último
140
lugar está el hecho generador (Art. 37 ibidem) que son las prestaciones y la
realización de las actividades administrativas relacionadas con las Habilitaciones
Administrativas referidos al Servicio de Auto Taxi: expedición de Permisos de
Operación con la tarifa de $30,15 dólares, expedición de Calificación de Auto Taxi
con la tarifa de $435,89, realización de marginaciones registrales para la
modificación de habilitaciones administrativas con la tarifa de $ 24, 00, expedición
de Tarjeta de Identificación de Conductor con la tarifa de $ 25,00, Expedición de
duplicados de Tarjeta de Identificación de Conductor con la tarifa de $26,00,
Expedición de informes que contienen datos registrales con la tarifa de 5,00,
expedición de tarifarios con el valor de $10,00, guía oficial de calles con la tarifa de
$2,80 y adhesivos con la tarifa de 10,00. Estos valores de cada uno de los servicios
que contienen las habilitaciones administrativas para el servicio de taxi en cualquier
modalidad están establecidos en el Art. 40. (Ordenanza Municipal No. 047 del 15 de
abril de 2011)
3.13 CLAUSURA DEL PROCESO DE REGULARIZACIÓN DE TAXIS
La transferencia de competencias de la Empresa Metropolitana de Movilidad
y Obras Públicas a la Agencia Metropolitana de Transito ocurrió , aunque en Art. 1
de dicha resolución determina que el proceso de habilitaciones administrativas para
el servicio de taxi al momento de llegar a la etapa de “Otorgamiento de Permiso de
Operación” se determina que la Secretaria de Movilidad conjunto con su órgano
adscrito que es la EPMMOP, continuarán con dicha fase hasta emitir dicha
habilitación, para luego enviar a la Agencia Metropolitana de Transito los
141
expedientes para su correspondiente registro, control y archivo. (Resolución No. 007
P-SM-2013 de 30 de septiembre de 2013)
La Secretaria de Movilidad publicada el 14 de agosto de 2014, en el Art. 1
señaló que el “Proceso de Regularización de Taxis 2011” ejecutado por la Empresa
Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas termina de forma definitiva a
partir de la entrada en vigencia de dicha resolución, concediéndole 90 días a la
Agencia Metropolitana de Transito de recibir los expedientes que no cumplieron con
la entrega de la totalidad de los documentos requeridos en el periodo de “Ajustes y
Cumplimiento de condiciones o requisitos”, por lo cual luego de los 90 días los
expedientes que no posean de forma completa los documentos requeridos serán
archivados. (Resolución No. 0002-SM-2014, el 14 de agosto de 2014)
Además en aquella resolución especifica en el Art. 2 tercer inciso que se
acogen a la misma las personas que recibieron el certificado de Calificación de Auto
Taxi según el informe emitido por la EPMMOP por medio de (Oficio No 0181-GG-
AJ-UPJ de 22 de julio de 2014) en el que constan antecedentes, cumplimiento de
requisitos, otorgamiento de Permiso de Operación y Expedientes de Operadoras que
aún no tienen el Permiso de Operación.
3.14 CAUSAS Y CONSECUENCIAS DEL DESARROLLO DEL PROCESO
DE REGULARIZACIÓN DE TAXIS 2011
Como existieron demasiados requisitos tanto técnicos como administrativos,
los taxistas en algún momento del desarrollo del Proceso de Regularización de Taxis
tuvieron que presentar peticiones o inquietudes para poder lograr no solo la
Habilitación de Auto Taxi, sino el Permiso de Operación , las cuales muchas de ellas
142
tal vez no hayan sido respondidas ya sea por la Transferencia de Competencias de
dicho proceso, por el corto tiempo que se les dio para completar requisitos que
faltaba, o la poca socialización de información de las autoridades encargadas de
legalizar a taxis que venían prestando el servicio de manera informal, las diversas
ordenanzas municipales que establecían más requisitos, ocasionaron además de
descontentos e inconformidades por parte de los taxistas, que la gran mayoría siendo
miembros de una Operadora de cualquier denominación presenten por via judicial e
incluso contenciosa administrativa demandas sustentadas en vulneración de derechos
constitucionales.
Es necesario analizar los casos en los cuales los administrados, que fueron los
taxistas se les reconocieron sus derechos vulnerados mediante sentencias de distintos
jueces judiciales y también del Tribunal Contencioso Administrativo. Existen
taxistas que presentaron en via judicial incontables acciones como de protección y
acción de acceso a la información pública, a pesar, de aquello de forma individual o
grupal lo han realizado los taxistas que se sintieron perjudicados en el Proceso de
Regularización de Taxis 2011.
Los taxistas protestaron, porque representantes de 60 organizaciones de taxis
no regularizados a las afueras de la Corte Constitucional por la necesidad de que el
Pleno de dicho organismo se pronuncie respecto de la demanda de
inconstitucionalidad en contra del Municipio de Quito; el 8 de octubre de 2014, los
señores Roger Byron Revelo Burbano, presidente de la Compañía TRANSBYGU
S.A.
Otros taxistas de forma colectiva presentaron en conjunto una demanda de
acción pública de inconstitucionalidad de acto normativo respecto del Art. 1473(2)
143
del Parágrafo XVIII que trata sobre la Suspensión, Multa, Retención del Automotor,
Clausura del Establecimiento y Jurisdicción Coactiva establecido en la Ordenanza
Municipal No. 0247 aprobada por el Consejo Metropolitano de Quito y sancionada
por el alcalde el 11 de enero de 2008 y del primer numeral de la Disposición
Transitoria Segunda, denominada “Régimen Sancionatorio” de la Ordenanza
Municipal No. 0047 aprobada por el Concejo Metropolitano como “Ordenanza
Metropolitana Reformatoria a la Ordenanza Metropolitana No. 247, sancionada el 11
de enero de 2008, que establece el Régimen Administrativo para la prestación del
Servicio de Taxi en el Distrito Metropolitano de Quito”, y que fue sancionada por el
alcalde de la ciudad capital el 15 de abril de 2011. (Taxistas piden que CC se
pronuncie sobre el exceso de multas del Municipio de Quito (6 de abril de 2016). El
telégrafo. Recuperado de http://www.eltelegrafo.com.ec.
Por otro lado, la Unión de Taxistas de Pichincha presentaron en conjunto una
demanda de Acción de Acceso a la Información Pública en contra las autoridades del
Municipio de Quito, respecto del proceso de regularización ya que los legitimados
activados desean conocer el número de vehículos que se legalizaron entre el 2011 al
2014 así como el número de taxis que circulan en Quito. Taxistas presentan demanda
contra Municipio de Quito por información. (10 de noviembre de 2015). La
Hora. Recuperado de http://lahora.com.ec
144
Aún en la actualidad, el Municipio de Quito no posee estadísticas de cuantos taxis
son legales y cuantos son ilegales, por lo que, difícilmente se podría dar una cantidad
exacta de peticiones ingresadas, de peticiones no contestadas, solo por el análisis de
casos se puede evidenciar como ha sido tratado en la práctica la afectación del
derecho de petición generado por las autoridades de la Secretaria de Movilidad, ya
que en el capítulo cuarto se priorizan los casos.
145
CAPITULO III
3. MARCO METODOLÓGICO 3.1 DETERMINACIÓN DE LAS UNIDADES DE OBSERVACIÓN
El actual Proyecto de Investigación se basó en el Art. 28 de la Ley de
Modernización del Estado que trata sobre el derecho de petición del administrado así
como del silencio administrativo positivo, por lo que también los Gobiernos
Autónomos Descentralizados regidos por el Código Orgánico de la Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización, específicamente en el Art. 387 en el cual
determina que el plazo para dictar una resolución es de 30 días si la normativa
especial del GAD no posee otro plazo para resolver los procedimientos
administrativos, incluidas las peticiones conforme al Art. 383 Ibidem.
Los lugares de Observación del Municipio del Distrito Metropolitano de
Quito fueron la Secretaria de Movilidad, la Agencia Metropolitana de Transito y la
Empresa Publica Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas, quienes conocieron
el Proceso de Regularización de Taxis 2011 hasta su culminación en el año 2014.
3.2 DETERMINACIÓN DE LOS MÉTODOS A UTILIZAR
3.2.1 MÉTODOS A UTILIZAR
A través de la observación del objeto de estudio, que fue el derecho
constitucional de petición y respuesta, que se encuentra en el Art. 66 numeral 23 de
la Constitución y en Convenios Internacionales así como las consecuencias jurídicas
que surgen cuando no se contesta en el tiempo legal, como lo es el silencio
administrativo positivo que se observaron en los Análisis de Casos sobre el Proceso
146
de Legalización de Transporte Público Comercial Modalidad Taxi que se suscitó
entre la Secretaria de Movilidad y los taxistas que se postularon a dicho proceso.
La recolección de información se realizó por medio de libros de tratadistas,
tesis, sentencias, que ayudó como base para conocer de manera más acertada el
problema real para finalizar el presente trabajo con una respectiva propuesta de
solución.
3.2.2 ANALÍTICO-SINTÉTICO
Se tuvo la intervención de los involucrados en el problema como:
funcionarios que conocieron sobre las peticiones presentadas en el Proceso de
Regularización de Taxis, la investigadora y los involucrados con el fin de haber
analizado la situación actual del problema para poder construir una propuesta
alternativa a la problemática abordada en el presente Proyecto de Investigación.
3.2.3 HISTÓRICO- LÓGICO
Se explicaron los antecedentes tanto del derecho de petición y la vulneración
del mismo generando el silencio administrativo positivo, con el fin de haber
conocido la evolución del fenómeno en el pasado y como se ha buscado maneras de
ejecutar derechos que han sido reconocidos por la positiva ficta de una autoridad
pública.
3.2.4 EXEGÉTICO
Con la aplicación de este método investigativo permitió el análisis de las
distintas leyes de manera literal que contienen el silencio administrativo y que son
parte del ordenamiento jurídico, sin olvidar la aplicación jerárquica de las normas,
147
colocándola en primer lugar a la Constitución, carta magna, garantista de derechos
humanos.
3.3 NIVEL DE LA INVESTIGACIÓN
3.3.1 EXPLORATORIA
Se empleó la investigación exploratoria dentro del Proyecto, ya que permitió
a la investigadora relacionarse con el problema de la vulneración del derecho de
petición de un taxista, el trámite tanto técnico como administrativo exigido por la
Alcaldía de Quito para legalizar las unidades de taxis y como dichas vulneraciones
fueron resueltas en via administrativa y otras en via contenciosa administrativa.
3.3.2 DIAGNÓSTICA
Por medio de la investigación diagnóstica se abarcó las causas que se
suscitaron el Proceso de Regularización de Taxis para que haya surgido el silencio
administrativo positivo en beneficio de los taxistas y como consecuencia la
impugnación de su ejecución en via judicial, ya que en via administrativa las
autoridades optaron por el mutismo ante el ejercicio del derecho constitucional de
petición.
3.3.3 CUALITATIVA
Se realizó la recopilación de datos a través de distintas opiniones sobre la
problemática de la afectación del derecho de petición de los taxistas sin haber
recibido respuesta por parte de la autoridad pública del Municipio de Quito con
respecto a las habilitaciones administrativas, es decir la Calificación de auto Taxi
para el conductor y el Permiso de Operación para la Operadora.
148
3. 4 OPERACIONALIZACIÓN DE LAS VARIABLES E INDICADORES
Tabla No 14: Variable Independiente: Derecho de petición
Autora: Diana Michelle Ramírez Molina
Conceptualización Dimensiones Indicadores Itemes Técnicas e
Instrumentos
Es una facultad Facultad Derecho ¿Sobre qué puntos o TÉCNICA:
inherente que posee inherente del humano temas del proceso Entrevista
un ciudadano para ser humano reconocido de regularización, INSTRUMENTO:
dirigir consultas, en la los taxistas Protocolo aplicado solicitudes, legislación presentaron a cuatro
peticiones a una ecuatoriana inquietudes, funcionarios de la
autoridad pública e peticiones o Secretaria de
que posee la internacional consultas? Movilidad, dos obligación de dar Consultas, Inquietudes funcionarios de la respuestas para solicitudes, por escrito Agencia evitar la vulneración peticiones de la ¿Cuáles fueron las Metropolitana de
del derecho. ciudadanía autoridades públicas Tránsito, dos Autoridad Funcionario que tuvieron la funcionarios de la publica que presta competencia de EPMMOP y dos
servicios a la resolver peticiones abogados
ciudadanía de los taxistas especializados en Obligación Exigencia mientras duro el Derecho establecida proceso de Administrativo en la regularización de
taxis 2011?
Constitución
Vulneración Transgresión del derecho violación
¿Cuál era el tiempo
que tenía la
autoridad pública
para contestar las
peticiones de los
taxistas en el
proceso de
regularización 2011-
2014?
149
Tabla No. 15 Variable Dependiente: Silencio Administrativo
Conceptualización Dimensiones Indicadores Itemes Técnicas e
Instrumentos
Es una omisión que Omisión Ignorar ¿Cree que el TÉCNICA:
ocurre cuando una obligaciones silencio Entrevista
autoridad pública que deben administrativo es INSTRUMENTO:
no contesta una cumplirse un mecanismo Protocolo aplicado
petición de un Autoridad Central, que la ley a cuatro
particular dentro publica Seccional y introdujo para funcionarios de la del periodo de Excepción resarcir Secretaria de
establecido en la Particular Personas jurídicamente las Movilidad, dos
ley ocasionando la pertenecientes omisiones de las funcionarios de la
aceptación tácita de a la sociedad autoridades Agencia
la misma. Código Orgánico Ley ordinaria públicas? Metropolitana de
de la de la Tránsito, dos
Organización legislación ¿El silencio funcionarios de la
Territorial, administrativa administrativo EPMMOP y dos
Autonomía y Ley orgánica positivo es un abogados
Descentralización que regula los acto especializados en
Ley de GAD´S administrativo Derecho
Modernización presunto o es Administrativo Aceptación tacita Afirmación una Ficcion
de un asunto legal?
sin trámite
Autora: Diana Michelle Ramírez Molina
3.5 UNIVERSO O POBLACIÓN Y MUESTRA
Acorde al nivel de investigación tipo cualitativo, se receptaron diferentes
criterios sobre el problema del Proyecto de investigación por medio de entrevistas a
funcionarios de la Secretaria de Movilidad, Agencia Metropolitana de Tránsito,
Empresa Publica Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas EPMMOP, así como
a dos expertos en el Área de Derecho Administrativo
La población que sirvió para recolectar datos cualitativos fue de diez personas,
ya que, a través de las entrevistas se conoció de mejor manera las opiniones sobre el
derecho de petición de los taxistas y el silencio administrativo, punto de
150
vista enfocados desde una visión jurídica-práctica, por lo tanto, fue el universo con el
que la investigadora laboró sin necesidad de haber realizado el cálculo de la muestra
probabilística o no probabilística.
Tabla No 16: Universo y Muestra
Universo
Población
Funcionarios públicos de la Secretaria de 4
Movilidad
Funcionarios de la Agencia Metropolitana de
2
Tránsito
Funcionarios de la EPMMOP
2
DosabogadosexpertosenDerecho
2
Administrativo
TOTAL UNIVERSO 10
Fuente: Diana Michelle Ramírez Molina
Autora: Diana Michelle Ramírez Molina
3.6 TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE LA INVESTIGACIÓN
3.6.1 ANÁLISIS DE CASOS
Por medio del análisis de casos, la investigadora abarcó no solo la doctrina
del problema sino que evidencio cómo se maneja en la práctica el silencio
administrativo positivo cuando por el mutismo de una autoridad pública
perteneciente a un GAD como lo es el Municipio de Quito, afecto no solo el derecho
de petición, sino que también, provocó que los taxistas al no poder acceder a las
habilitaciones administrativas, no pudieron laborar en sus vehículos destinados para
taxis, perjudicando la situación económica propia y la de sus cargas familiares.
151
3.6.2 ENTREVISTAS
Con la elaboración del protocolo para la ejecución de las entrevistas al
universo establecido, se cumplió con el fin de obtener resultados cuantitativos,
conforme a la operacionalización de las variables, por lo que se construyó un modelo
de preguntas realizadas en las Unidades de Estudio Investigadas.
3.7 VALIDEZ Y CONFIABILIDAD DE LOS INSTRUMENTOS
Para que los instrumentos de recolección de información hayan sido válidos
así como confiables se realizó el criterio de expertos en materia de Derecho
Administrativo de la Facultad de Jurisprudencia, Ciencias Políticas y Sociales de la
Carrera de Derecho de la Universidad Central del Ecuador previo a la realización de
las entrevistas y análisis de casos relacionados con la temática del presente Proyecto
de Investigación.
3.8 METODOLOGÍA PARA LA ACCIÓN INTERVENCIÓN
Con respecto a la vinculación que existió entre la investigadora con los
sujetos investigados, se logró un mayor énfasis en el problema de la vulneración del
derecho de petición en el silencio administrativo positivo, aplicando las técnicas
seleccionadas para la investigación de efectos con el propósito de que haya existido
aportes tanto de conclusiones como de recomendaciones para lograr una nueva
alternativa de desenlace beneficiando a los administrados que serían los taxistas.
152
CAPITULO IV
4. DISCUSIÓN
4.1 PROCEDIMIENTO DE LA EJECUCIÓN DE LA INVESTIGACIÓN
Para la elaboración de la investigación se inició con la búsqueda de fuentes
bibliográficas, analizando los distintos criterios de doctrinarios con respecto al
silencio administrativo, continuando con las tesis realizadas anteriormente con el fin
de crear un criterio propio acerca del tema consultado no solo del silencio de la
Administración, sino del derecho constitucional de petición.
Además, se recurrió a analizar casos sobre el mutismo del Municipio de
Quito y entrevistas realizadas a funcionarios del GAD Municipal de la ciudad capital
así como expertos en materia de Derecho Administrativo que conocen el problema
existente sobre la vulneración del derecho de petición de los taxistas por parte de la
autoridad pública seccional, que tuvo la competencia de resolver sus pedidos en el
tiempo que el COOTAD lo exige, que era la Secretaria de Movilidad acerca del
proceso de legalización de vehículos para el servicio de transporte comercial tipo
taxi.
Luego de haber adquirido un criterio de la investigadora, así como haber
argumentado la problemática de la presente investigación, se llegó tanto a
conclusiones y recomendaciones que a la vez fundamentan la propuesta de solución
al problema que es proponer un Proyecto de Resolución de Inclusión de los taxistas
que participaron en el Proceso de Regularización de Taxis 2011-2014, lo cual
beneficiará con un trabajo legal a los taxistas sobre todo de las zonas urbanas de las
parroquias rurales de la ciudad de Quito, proyecto que se lo debe presentar a la
153
máxima autoridad legisladora y fiscalizadora de una alcaldía que es el Concejo
Metropolitano del Municipio de la ciudad capital.
A continuación se procede al análisis de datos de casos así como de las
entrevistas para finalizar con recomendaciones y conclusiones.
4.2 ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN CASOS
En el presente proyecto de investigación se realizó un análisis de cada caso
que a pesar de que debían de haberse resuelto en via administrativa por parte de la
autoridad pública competente que conforme a la (Ordenanza Municipal No. 047, con
fecha 15 de abril de 2011), fuere la Secretaria de Movilidad, las peticiones sobre
temas del Proceso de Regularización de Taxis 2011 fueron conocidas y resueltas a
través de acciones jurisdiccionales, así como en via contenciosa administrativa.
154
4.2.1 CASO DE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DE OM 047 Y OM
247 DEL MUNICIPIO DE QUITO
Grafico 1 Primer Caso
DATOS REFERENCIALES Corte Constitucional Caso No. 0047-14-in Sentencia No. 025-16-SIN-CC
DEMANDA Fundamentacion de hechos: Impugnan la OM 247, Art. 1473 (2) que trata sobre la multa de 3 remuneraciones basicas y retencion del vehiculo por 15 dias.
• Asunto: Accion de Inconstitucionalidad Actores: Sr. Byron Revelo Pte de Compañia TRANSBYGU S.A y otros Demandados: Alcalde y Procurador Metropolitano del Municipio de Quito, Secretario de Movilidad [...]
• y la Disposicion Transitoria II del Regimen Sancionatorio de la OM 047 sobre las multas de 20 remueraciones básicas, más cinco años sin participar en otra convocatoria a legalizacion de taxis aquellos que presten el servicio sin las habilitaciones administrativas.
Fundamentos de derecho: • Pretensión: Dejar sin efecto o suspender la Impugnacion de fondo y forma de la
OM 047 Y 247 por multas vigencia del contenido del Art. 1473 (2) de la OM exhorbitantes que violan el derecho 247 de 11 de enero de 2008 y Disposicion a la igualdad, debido proceso y el Transitoria II de la OM 0047 de 15 de abril de principio de proporcionalidad 2011. infraccion- sanción
CONTESTACIÓN A LA DEMANDA DEL PROCURADOR DEL MUNICIPIO DE QUITO
CONTESTACIÓN A LA
DEMANDA POR DELEGADO
DE LA PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO
AUDIENCIA PÚBLICA: concurencias de las partes procesales y se le concedio la palabra a los legitimados activos que reiteraron que el Art. 1473 (2) OM 247y D.T II.
• Tanto la OM 247 como la OM 047 fueron creadas motivadamente por las competencias que el DMQ posee por la Constitucion y la ley; las sanciones contenidas en ambas ordenanzas tienen como fin iMponer sanciones administrativas cuando no poseen la Calificación Auto Taxi y Permiso de Operación
• Las OM 247 y OM 047 se crearon conforme conforme al Art. 264 #6 C.R y que las sanciones contenidas en las ordenanzas tienen como fin brindar un servicio de transporte público modalidad taxi óptimo para el usuario.
• De la OM 0047 vulneran el Art. 76 # 6 de la Constitución que trata sobre la Proporcionalidad de las sanciones con las infracciones en el ámbito administrativo.
155
AUDIENCIA PÚBLICA: Por principio de contradicción, se concedió la palabra al Procurador del Municipio de Quito.
AUDIENCIA PÚBLICA: Por ultimo se condedió la palabra al Delgado del Procurador General del Estado, reiterando que las sanciones administrativas.
CONSIDERACIÓN DE FORMA DEL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
CONSIDERACIONES DE FONDO DEL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Las sanciones administrativas no deben ser desproporcionadas con la realidad economica de los taxistas,
La inhabilitacion por cinco años a no participar como postulante en un proceso de legalizacion de taxis vulnera el derecho al trabajo
• Que explicó que las ordenanzas antes mencionadas no son inconstitucionales porque establecieron tiempo prudente para admquirir las habilitaciones administrativas por lo que existen multas para taxistas que no cumplieron con las disposiciones de OM 247 Y 0047.
• De las OM 047 y 247 poseen el propósito de brindar un mejor servicio de taxis a la ciudadanía de Quito, por lo que, ambas OM no están en contra de la Carta Magna.
• El pleno de la CC analizó la incostitucionalidad de forma y fondo entre las leyes con la C.R conforme al Art. 78 LOGJCC, las OM 247 y OM 0047 no pueden ser analizadas segun la forma porque ya paso el año desde su expedición.
• Respecto al control de fondo, tanto Art. 1473 (2) OM 247 y D.T II de OM 0047 sancionan con 20 RBU y 5 años de inhabilitacion que son sanciones administrativas emanadas de la facultad sancionadora del Municipio de Quito.
• ya que los valores establecidos en ambas ordenanzas sobrepasan la capacidad economica del infractor, existiendo desproporcionalidad entre la sancion y la medida administrativa.
• SENTENCIA: Pleno de la Corte Constitucional resolvio aceptar la demanda de inconstitucionalidad y declarar inconstitucional el Art. 1473 (2) OM 247 y Disposicion Transitoria segunda OM 0047.
Fuente: Sentencia Corte Constitucional No. 025-16-SIN-
CC Elaborado por: Diana Michelle Ramírez Molina
156
4.2.1.1 ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE CASO NO. 1
En dicha sentencia emitida por la Corte Constitucional, se analiza la
desproporcionalidad de las sanciones administrativas junto con la preservación del
bien jurídico tutelado que es la prestación de un servicio de taxi óptimo para la
ciudadanía, pero aquellos postulantes que debieron pagar la multa equivalente a
veinte remuneraciones básicas unificadas, así como quedar inhabilitados por cinco
años para postularse en una nueva convocatoria de regularización de taxis y como lo
determina la Disposición Transitoria Segunda de la Ordenanza Municipal No. 0047,
a manera de critica fue totalmente en contra la capacidad económica de un taxista de
la ciudad de Quito, ya que dicha capacidad económica es el indicativo de riqueza que
puede aumentar o disminuir, dependiendo de las modificaciones que ocurran con el
haber patrimonial de una persona (González, s.f); por lo que, una sanción
administrativa debe ir acorde a la infracción cometida y el hecho de prestar el
servicio de taxi por parte de un conductor no es motivo de sanción de veinte
remuneraciones básicas unificadas, porque en todo momento el Estado debe velar
que su facultad sancionadora no esté en contra del principio del mínimo existencial o
mínimo vital. De los antes mencionado, el concepto del mínimo vital es el ingreso
que posee una persona trabajadora que va ser gastado tanto para cubrir las
necesidades propias del trabajador como la del núcleo familiar dependiente, por lo
que la inhabilitación por cinco años no solo acarrea no tener una fuente de trabajo
fija, sino que no puede solventar las necesidades de las cargas familiares y por lo
tanto afectaría otros derechos como la salud, la alimentación, la vivienda, la
educación, acceso a servicios públicos, que son derechos fundamentales no solo
157
estipulados por la Constitución del 2008, sino por tratados internacionales a los
cuales nuestro país está suscrito.
158
4.2.2 CASO DE ACCIÓN DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
CONTRA EL MUNICIPIO DE QUITO
Grafico 2 Segundo Caso
DATOS REFERENCIALES • Asunto: Acción de Acceso a la Información U.J de Trabajo con sede en el Pública Actores: Dirigentes de Transporte de
DMQ Taxis de Pichincha Demandados: Alcalde y
Caso No. 17371-2015-05953 Procurador Metropolitano del Municipio de Quito, Procurador General del Estado,
Secretario de Movilidad [...]
DEMANDA • 1.- Informe detallado de taxis legalizados, 2.- Fundamentos de Hecho: Con Fechas de ingresos, de entrega de Certificados
fecha 2-oct-2015 solcitaron de Auto Taxi y Permisos de Operacion del mediante Oficio s/n a la Proceso de Regularización de Taxis 2011, 3.- Secretaria de Movilidad Listado de personas que no fueron legalizados
información detallada. sus vehículos como taxis.
Fundamentos de derecho: Desde • Pretensión: Conforme al Art. 18 C.R (derecho
2-Oct-2015 al 10-Nov-2015 a transcurrieron mas de 10 días sin a haber recibido respuesta, negando ct
de forma tácita acceder a la o
información. r
CONTESTACIÓN A LA •
Neg DEMANDA DEL ació
PROCURADOR GENERAL n
DEL ESTADO
CALIFICACIÓN DE • Cali
CONTESTACION A LA fica DEMANDA
RAZÓN DE DILIGENCIA FALLIDA: El juez mediante
providenncia determina que no se llevo a cabo la diligencia de
reconocimiento de firma y
rubrica del actor
Fuente: Proceso: No. 17371-2015-05953 Elaborado por: Diana Michelle Ramírez Molina
159
4.2.2.1 ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE CASO NO. 2
En el segundo caso los solicitantes, mediante petición exponen un pedido de
información por medio de la emisión de un informe por parte de la Secretaria de
Movilidad y demás autoridades que estuvieron inmersas en el Proceso de
Regularización de Taxis 2011, pero la petición no tuvo respuesta ni positiva ni
negativa, por lo que al no recibir contestación sobre la petición de acceder a
información sobre los resultados del proceso de regularización, los taxistas al sentirse
afectados a su derecho a recibir información de manera oportuna por entidades
públicas como lo es el Municipio de Quito, al sentir que se negó su petición de forma
tácita, interponen una garantía jurisdiccional, basados en el Art. 6 de la (Ley
Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, 2009) que explica
que el fin de toda acción jurisdiccional es la protección inmediata y eficaz de los
derechos constitucionales, la declaración de la vulneración de derechos y la
reparación integral de los daños causados por su violación. Por otra parte, el
legitimado activo enfatiza que el derecho de acceso a la información es un privilegio
jurídico que tiene toda persona para conocer información administrada por
autoridades públicas porque de esa forma se ejerce una fiscalización por parte de los
administrados sobre las actividades de los servidores públicos, los gobernados se
convierten en agentes participativos en el desarrollo del Estado, por lo tanto, para no
quedar en indefensión, el abogado defensor de los actores deberían exigirle a que
concurra a la diligencia de firma y rubrica para que luego soliciten mediante escrito
el señalamiento de día y hora para la audiencia pública y mediante sentencia se
declare aceptada o rechazada la demanda que en este caso si se declara valida la
acción de acceso a la información pública, no solo se beneficiarían los taxistas que
160
son actores en el proceso, sino los postulantes rezagados que aún desean ser
regularizados sus vehículos y poder trabajar dignamente.
161
4.2.3 CASO DE ACCIÓN DE PROTECCIÓN CONTRA EL MUNICIPIO DE
QUITO Grafico 3
Tercer Caso
DATOS REFERENCIALES
U.J E Cuarta de la Familia, Mujer, Niñez y Adolescencia
Caso No. 17204-2016-00887
DEMANDA Fundamentos de Hecho: En base al Art. 40 LOGJCC, la Compania recibio el Permiso de Operacion No MDMQ-AMT -TX-OP-216-2014 y designado lugar de estacion de taxis.
Además de que en el Art. 16 LOGJCC presume como ciertos los hechos de la demanda cuando la entidad publica no demuestre lo contrario.
APELACIÓN: Los demandados presentan un recurso de apelación ante la UJ CUARTA FMNA para ante la Corte Provincial.
Al momento de otorgar el Permiso de Operación, se debia procurar seguridad al administrado designando un lugar de estacionar taxis sin afectar las condiciones de los taxistas y que provoque la vulneración del derecho de petición.
ACCION EXTRAORDINARIA DE PROTECCION: Demandados interponen accion extraordinaria de protección ante la corte provincial para ante la Corte Constitucional
Fuente: Proceso: No. 17204-2016-00887
• Asunto: Acción de Protección Actores: Gerente de la Ciá de Taxis Pisulí S.A Demandados: Alcalde y Procurador Metropolitano del Municipio de Quito, Procurador General del Estado, Secretario de Movilidad [...]
• Consideración del Juez de Primera Instancia: El derecho de petición obliga a responder motivadamente lo requerido por el solicitante, por lo que las autoridades del Municipio de Quito debieron dar pronta resolucion a las peticiones.
• SENTENCIA DEL JUEZ DE I INSTANCIA: Se acepta la demanda de acción de protección y se dispone que la AMT de respuesta a los oficios de la Cía de Taxis Pisuli en el término de 72 contados desde la notificación a las partes procesales.
• Consideraciones de Sala Civil y Mercantil de la Corte Provincial: Es obligación del funcionario público
coordinar actividades para hacer efectivos el goce del derecho de petición y que era un deber del Municipio de Quito.
• SENTENCIA DEL JUEZ DE II INSTANCIA: Se declara la vulneracion del derecho de peticion y el derecho de libertad de trabajo, se confirma la sentencia de I INSTANCIA y se ordena que en 30 días la Secretaria de Movilidad designe un nuevo lugar de estacionamiento de taxis.
• ESTADO DE LA CAUSA: ACTIVO
Elaborado por: Diana Michelle Ramírez Molina
162
4.2.3.1 ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE CASO NO. 3
En el tercer caso tratado en via judicial por la presentación de una acción de
protección por la vulneración del derecho de petición, ya que el administrado
perteneciente a la Cía. de Taxis Pisulí S.A ha solicitado la emisión del Permiso de
Operación a favor de la enunciada compañía, más no recibió respuesta alguna por
parte de autoridad competente para emitir dichos permisos a los taxistas que fue la
Secretaria de Movilidad, por lo que, en la fundamentación de derecho de la acción de
protección alega omisión por la vulneración de petición y en sentencia de primera
instancia declaran dicho derecho vulnerado. Los demandados interpusieron recurso
de apelación contra la sentencia de primera instancia y ratifican en segunda instancia
la violación del derecho de petición así como la definición del tiempo en el cual la
Secretaria de Movilidad debe entregar los Permisos de Operación a favor de Cía. de
Taxis Pisulí S.A por haber sido participante del Proceso de Regularización de Taxis
2011.
En estos tres casos se evidencia que en reiteradas ocasiones no se han
pronunciado las autoridades públicas del Municipio de Quito con respecto a falencias
de la regularización de taxis que surgieron y siguen subsistiendo en la realidad por
parte de los afectados que han acudido a la via judicial para que mediante sentencia
la Secretaria de Movilidad, la EPMMOP y hasta la Agencia Metropolitana de
Tránsito (AMT), contesten aunque sea de forma tardía las peticiones ya que se puede
observar que han existido demandas presentadas en via contenciosa administrativa
por el silencio administrativo como es el caso que recién se dictaminó sentencia a
favor del particular igual por irregularidades en el Proceso de Regularización de
163
Taxis 2011, que fue sustanciado por la Ley de la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa ya derogada por disposición transitoria del Código Orgánico General
de Procesos.
164
4.2.4 CASO DE SILENCIO ADMINISTRATIVO CONTRA EL MUNICIPIO
DE QUITO
Grafico 4
Cuarto Caso
DATOS REFERENCIALES Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo Caso No. 17811-2014-0002G
DEMANDA Fundamentos de Hecho: Petición s/n de trámite No. 0000834 de 25 de abril de 2014 solicitando a la Secretaria de Movilidad el Permiso de Operación, cuya petición no tuvo respuesta positiva o negativa.
Término Probatorio: Actor presenta la petición s/n de trámite No. 0000834 mientras que los demandados exhiben un Informe No. 000845 de 20-mayo-2014 y que se demuestra que si se respondio la petición.
• Asunto: Recurso Subjetivo por vuleración del derecho de peticion y generar silencio positivo Actor: Gerente de la Ciá ECUATAXIS S.A Demandados: Alcalde y Procurador Metropolitano del Municipio de Quito, Procurador General del Estado, Secretario de Movilidad [...]
• Fundamentos de derecho: De la petición sin respuesta basado en el Art. 28 de la LME de no haber cumplido con los 15 dias. Pretensión: Se declare mediante sentencia la generación del silencio positivo y que se ordene la autorizacion del Permiso de Operacion
• AUTOS PARA SENTENCIA: Juez expone que la petición si fue presentada ante autoridad competente ya que mediante sesión de 2012, el Directorio de la EPMMOP delegó a la Secretaria de Movilidad la competencia de Regularizacion de Taxis 2011.
La petición es licita y conforme a • El efecto del silencio positivo es dar origen a un derecho ya que se solicita el acto administrativo presunto pero no conforme Permiso de Operacion luego de al Art. 28 LME sino al Art. 387 COOTAD, el
haber cumplido con los requisitos D
técnicos y administrativos.
Informe No. 000845 de 20-mayo-2014 es un acto de simple administración, que se diferencia de un acto administrativo (resolucion) que genera efectos juridicos directos e inmediatos.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTARTIVO: Se ejecute el silencio administrativo positivo
Fuente: Proceso: No. 17811-2014-0002G
Elaborado por: Diana Michelle Ramírez Molina
• Ad em ás,
• a favo r del actor y la
165
4.2.4.1 ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE CASO NO. 4
En el cuarto caso, en la Ordenanza Municipal No 047 de 15 de abril de 2011,
en la Disposición Transitoria Tercera determinó que hasta la creación de la Agencia
Metropolitana de Transporte Terrestres Transito y Control vial de ciudad de Quito,
capital del Ecuador, las competencias de Autoridad Otorgante de el Régimen
Administrativo para la Prestación del Servicio Taxi en Quito, así como la potestad
administrativa sancionadora correspondía a la Secretaria de Movilidad directamente;
de lo antes mencionado, la petición del actor en via administrativa fue dirigida a la
autoridad municipal pertinente (No. Proceso 17811-2014-0002G Sentencia, 1 de
diciembre de 2016, numeral 7.1). Prosiguiendo con el análisis jurídico por parte del
Tribunal Contencioso Administrativo, la petición se la realizó conforme a derecho ya
que como la autoridad competente del Proceso de Regularización de Taxis fue la
Secretaria de Movilidad, dicha autoridad era la encargada no solo de conocer sino de
resolver las peticiones, porque dicha petición solicitaba que se le extienda el Permiso
de Operación ya que habían reunido los requisitos que el Secretaria de Movilidad les
había exigido conforme a la OM No 047 y OM No 247. El análisis jurídico de que la
propia Administración Pública Seccional (DMQ) posee una confusión entre un acto
administrativo y un acto de simple administración, hace que la única prueba
documental que en supuestos de los demandados era la resolución que contestaba la
petición, más cuando es un informe de criterio propio de un ex funcionario de la
Secretaria de Movilidad, sirve desde el punto de vista de la investigadora como la
base para dictar sentencia a favor del Gerente de ECUATAXIS S.A, evidenciando
que no solo este caso, sino que pueden haber cientos de casos más acerca de silencios
administrativos aún sin resolver por parte del juez contencioso administrativo,
166
cuando las resoluciones deberían haber sido emanadas del Municipio de Quito para
que no quede en tela de duda el manejo administrativo interno.
4.3 ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE ENTREVISTAS
1.- ¿Sobre qué puntos o temas del proceso de regularización, los taxistas
presentaron inquietudes, peticiones o consultas?
(Antonio Quinaucho)Funcionario No 1 de la Secretaria de Movilidad: Sobre las
habilitaciones administrativas, es decir, sobre los requisitos que les faltaban para
adquirir la Calificación Auto Taxi o sobre el Permiso de Operación.
(Alfredo Ulcuango)Funcionario No 2 de la Secretaria de Movilidad: Sobre las
etapas y los tiempos de las mismas contenidas en la Ordenanza Municipal No. 0047
de 15 de abril de 2011.
(Carlos Ibarra)Funcionario No 3 y (Jairo Carvajal) Funcionario No 4 de la
Secretaria de Movilidad: Las solicitudes iban encaminadas a los permisos de
operación ya que sin ellos no podían ejercer el servicio de taxi de forma legal y
podían ser susceptibles de retención del vehículo y pago de multas.
(Carlos Trujillo) Funcionario No 1 y (Óscar Andrade) Funcionario No. 2 de la
Agencia Metropolitana de Tránsito: Las peticiones eran sobre el trámite que
debían seguir los postulantes a taxistas para ser parte de una compañía o como
inhabilitar el taxi a vehículo normal.
Funcionario No. 1 y Funcionario No 2 de la EPMMOP: Sobre los adhesivos o las
tasas que debían pagarse obligatoriamente para poder habilitar el vehículo a taxi.
167
Dr. Franklin Rea: Se presentaron peticiones en los requisitos ya que fueron
variados y muchos, además de que hubo muchas personas que buscaban ser parte de
la regularización de taxis pero se sintieron impedidos cuando faltaba la comunicación
por parte de las autoridades para conocer que documentos cambiaron, que días era de
presentar o quien iba a receptar los documentos para obtener los permisos necesarios.
Dr. Bayardo Paredes: En el proceso de regularización, los taxistas informales que
no pudieron regularizar sus unidades debieron haber presentado sus peticiones ante
las autoridades competentes hasta el año 2014 en donde finalizo dicho proceso. De
ahí para delante las peticiones serian extemporáneas.
Análisis e interpretación: Los entrevistados de las distintas entidades públicas
pertenecientes al Municipio de Quito coinciden que las peticiones eran respecto al
Proceso de Regularización y los abogados entrevistados coinciden en que las
peticiones debieron de haberse presentado mientras duró la legalización de taxis en
Quito.
2.- ¿Cuáles fueron las autoridades públicas que tuvieron la competencia de
resolver peticiones de los taxistas mientras duro el proceso de regularización de
taxis 2011?
(Antonio Quinaucho) Funcionario No 1 de la Secretaria de Movilidad: Tuvo la
competencia la Secretaria de Movilidad hasta crear la Agencia Metropolitana de
Tránsito y desde el 2013 mediante Resolución de 2013 se traslada la competencia de
seguir llevando adelante el proceso de legalizar los taxis de los postulantes que ya
tenían la calificación auto taxi.
168
(Alfredo Ulcuango) Funcionario No 2 de la Secretaria de Movilidad: El Director
de la EPMMOP traslado la competencia del desarrollo del proceso de regularización
a la Secretaria de Movilidad hasta que en 2013 ya se transfirieron las competencias
de la regularización de taxis a la AMT.
(Carlos Ibarra) Funcionario No 3 y (Jairo Carvajal) Funcionario No 4 de la
Secretaria de Movilidad: Al principio la Secretaria de Movilidad pero como ente
creador de políticas públicas de transporte en la ciudad de Quito se determinó por
resolución que la AMT debía de conocer las peticiones de los taxistas desde
septiembre de 2013 a agosto de 2014, mes en el que concluyo dicho proceso.
(Carlos Trujillo) Funcionario No 1 y (Óscar Andrade) Funcionario No. 2 de la
Agencia Metropolitana de Tránsito: Desde el 2011 al 2014 conforme a la OM
0047 la Secretaria de Movilidad era la encargada del procedimiento administrativo
del proceso de regularización de taxis y conforme al Art. 1 de la Resolución No. 007-
P-SM-2013 determina que el proceso de regularización de taxis al encontrarse en
fase final, se determina que la Secretaria de Movilidad seguía siendo la autoridad
competente.
Funcionario No. 1 y Funcionario No 2 de la EPMMOP: La EPMMOP traslado
competencias a la Secretaria de Movilidad, por lo tanto no era la competente para
responder las peticiones de los taxistas.
Dr. Franklin Rea: Inicialmente esta competencia estaba a cargo de la Secretaria
Nacional de Transito ahora Agencia Nacional de Tránsito que posteriormente, con la
Constitución determinaron las competencias del transporte de taxi a los GAD´s
169
municipales, y aunque unos aceptaron, otros como Quito y Guayaquil no deseaban
hacerse cargo por lo que el proceso de regularización de taxis solo se ha dado en
Quito.
Dr. Bayardo Paredes: En un principio era la ANT la que tenía la competencia y
estaba a cargo de todo el transporte provincial e interprovincial pero luego con la
entrada en vigencia del COOTAD y la Ley de Tránsito y Seguridad Vial pasaron
dichas competencias a las Municipalidades y la Alcaldía de Quito no poseía la
logística ni el personal necesario para poder ejercer correctamente la competencia de
regularización de taxis, por lo que constantemente se crearon órganos internos como
la Secretaria de Movilidad y la AMT.
Análisis e interpretación: De los entrevistados, todos concuerdan que la autoridad
pública para conocer peticiones del proceso de legalizar los taxis fue la Secretaria de
Movilidad y que a pesar de las variadas transferencias de competencias de una
entidad a otra, casi todo el tiempo que duro dicho proceso fue la entidad antes
mencionada.
3.- ¿Cuál era el tiempo que tenía la autoridad pública para contestar las
peticiones de los taxistas en el proceso de regularización 2011-2014?
(Antonio Quinaucho) Funcionario No 1 de la Secretaria de Movilidad: Conforme
a los plazos del COOTAD.
(Alfredo Ulcuango) Funcionario No 2 de la Secretaria de Movilidad: El tiempo
que señala el Código Orgánico de la Organización Territorial, Autonomía y
Organización.
170
(Carlos Ibarra) Funcionario No 3 y (Jairo Carvajal) Funcionario No 4 de la
Secretaria de Movilidad: El tiempo que tenía para contestar los pedidos eran los
establecidos en el Art. 387 del COOTAD.
(Carlos Trujillo) Funcionario No 1 y (Óscar Andrade) Funcionario No. 2 de la
Agencia Metropolitana de Tránsito: El GAD Municipal debe acatar lo que dice el
COOTAD.
Funcionario No. 1 y Funcionario No 2 de la EPMMOP: En la ley correspondiente.
Dr. Franklin Rea: Se crearon normativas secundarias como ordenanzas,
resoluciones administrativas y se diversificó la Alcaldía de Quito para hacer efectivo
aquello ya que dicho GAD Municipal desde un inicio no planifico que autoridades
iban a resolver las peticiones, sino que crearon órganos internos para que el usuario
obligado vaya de una autoridad a otra y los requerimientos aumentaban conforme la
autoridad conocedora del proceso de regularización de taxis.
Dr. Bayardo Paredes: Se emitieron ordenanzas municipales mediante el cual dieron
tiempos para que puedan regularizarse los taxistas, es decir, todos aquellos que
pertenencia a un compañía legalmente constituida ingresaban la documentación a la
Secretaria de Movilidad y luego ellos tenían que analizar si cumplían o no los
requisitos, sobre todo el de factibilidad y luego procedían a dictar resolución
aceptando o negando, además los cupos para legalizar taxis fueron pocos y hubo
desorganización para regularizar casi 15.000 taxis.
Análisis e interpretación: Aunque hayan dictado actos normativos como
ordenanzas y resoluciones, ni en la OM 247 ni en la OM 0047 establece el tiempo
171
para interponer peticiones, así que se asume que los procedimientos administrativos
lo debía resolver la Secretaria de Movilidad conforme al plazo de treinta días
señalados en el COOTAD.
4.- ¿Cree que el silencio administrativo fue un mecanismo que la ley introdujo
para resarcir jurídicamente las omisiones de las autoridades públicas?
(Antonio Quinaucho) Funcionario No 1 de la Secretaria de Movilidad: No
respondió la pregunta.
(Alfredo Ulcuango) Funcionario No 2 de la Secretaria de Movilidad: No
respondió la pregunta.
(Carlos Ibarra) Funcionario No 3 y (Jairo Carvajal) Funcionario No 4 de la
Secretaria de Movilidad: la Constitución determina sanciones tanto por acciones y
omisiones
(Carlos Trujillo) Funcionario No 1 y (Óscar Andrade) Funcionario No. 2 de la
Agencia Metropolitana de Tránsito: no respondió la pregunta
Funcionario No. 1 y Funcionario No 2 de la EPMMOP: La procuraduría del
Municipio de Quito posee información sobre la pregunta realizada.
Dr. Franklin Rea: El silencio administrativo como institución jurídica ingresada al
ordenamiento jurídico ecuatoriano fue bueno porque de alguna manera se debía de
garantizar al administrado la desigualdad que existe a veces entre los administrados y
los entes estatales, pero aun en la actualidad se lo tiene como una cuestión teórica
172
que muchas veces no puede ser llevado a la práctica por la ley no aclara el
mecanismo específico para aquello.
Dr. Bayardo Paredes: La doctrina, así como la ley específica de manera clara
cuando opera el silencio administrativo, que se da cuando se presenta la petición ante
la autoridad pública competente y se presenta dentro de los plazos y términos que la
ley señala y si los señores taxistas presentaron sus peticiones fuera del tiempo, ya no
opera el silencio administrativo porque se ejecuta el mismo estando vigente la norma
y que la solicitud sea conforme a derecho y lícita, conforme a derecho quiere decir
que la autoridad publica este a cargo de esa competencia.
Análisis e interpretación: Los ocho encuestados de los órganos pertenecientes al
Municipio de Quito alegar no conocer dicho tema o que la Procuraduría si conoce,
por lo que en base a las dos entrevistas realizadas a ambos abogados, consideran que
el silencio administrativo aún carece de un mecanismo legal para llevarlo a la
práctica mientras que el otro afirma que la práctica es que la petición sea presentada
ante autoridad competente, en los tiempos legales, conforme a derecho y no haber
solicitados cosas de imposible cumplimiento por parte de la Alcaldía de Quito.
5.- ¿El silencio administrativo positivo es un acto administrativo presunto o es
una Ficcion legal?
(Antonio Quinaucho) Funcionario No 1 de la Secretaria de Movilidad: En temas
administrativos conocen los procuradores del Municipio respecto de cada caso de via
judicial.
173
(Alfredo Ulcuango) Funcionario No 2 de la Secretaria de Movilidad: Esa
diferenciación la puede dar un abogado de la Procuraduría de la Alcaldía de Quito.
(Carlos Ibarra) Funcionario No 3 y (Jairo Carvajal) Funcionario No 4 de la
Secretaria de Movilidad: La Procuraduría Sindica conoce sobre temas jurídicos.
(Carlos Trujillo)Funcionario No 1 y (Óscar Andrade) Funcionario No. 2 de la
Agencia Metropolitana de Tránsito: El área jurídica de alguna administración
zonal le puede asesorar.
Funcionario No. 1 y Funcionario No 2 de la EPMMOP: La EPMMOP no tuvo
competencia en el Proceso de Regularización de Taxis 2011.
Dr. Franklin Rea: Es una presunción que la ley establece ya que se encuentra
reconocida como tal tanto en la Ley de Modernización como en el COOTAD y es e
via contenciosa administrativa donde se ejecutan las peticiones, observando por parte
del juez contencioso administrativo que se las haya presentado dentro del tiempo
designado de forma legal y dirigida a la autoridad que según la ley debía resolver.
Dr. Bayardo Paredes: El silencio administrativo positivo tienen su sustento legal, y
eso de ser acto presunto o ficción legal es discutible ya que finalmente los jueces
luego de un análisis minucioso y largo determinaran de acuerdo a la petición si es
acto presunto o es ficción legal o no es ninguna.
Análisis e interpretación: En cuanto a la concepción de que si el silencio
administrativo es una ficción legal o un acto presunto, aunque, no hubo
pronunciamiento por parte de los entrevistados de la Alcaldía de Quito, se evidencia
174
que las ejecuciones del silencio administrativo es por via judicial siempre que haya
sido presentada ante autoridad competente solicitando o pidiendo lo que el derecho le
corresponda, nada más ni nada menos.
4.4 LIMITACIONES
En el transcurso del desarrollo del Proyecto de Investigación sucedieron
ciertos inconvenientes, ya que, conforme al tema investigado existía una
inconmensurable información tanto del derecho de petición como del silencio
administrativo, por lo que, en base a los trabajos de tesis así como libros de
reconocidos tratadistas se alcanzó la formación de un razonamiento propio de la
investigadora.
Para la recolección de información por medio de entrevistas surgió una
dificultad ya que los funcionarios pertenecientes al Municipio de Quito que
contestaron las preguntas, pocos no desearon la exposición de sus nombres o
identificarse de alguna manera ya que aún ejercen cargos dentro de dicha
Administracion Pública Seccional, además de que son personas con muchas
ocupaciones y aunque fue complicado realizar las entrevistas, con sus opiniones
vertidas se logró tener una idea más clara sobre el tema investigado.
Al momento de querer entrevistar a los abogados que laboran en la
Procuraduría Sindica del Municipio de Quito, supieron manifestar que todo está claro
en la ley, es decir en el COOTAD, siendo muy complicado hablar sobre el tema de
investigación.
175
4.5 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
4.5.1 CONCLUSIONES
1.- El primer proceso de regularización tuvo su primera falencia en no realizar un
estudio exhaustivo del número de taxis que en realidad cada sector de la ciudad de
Quito necesitaba, ya que al basarse en un Estudio de Factibilidad hecho por
organizaciones privadas no tiene gran sustento como aquel que hubiere hecho la
Administracion Publica Seccional de la ciudad de Quito, en conjunto con los taxistas
legalizados ya en el 2011, así como las autoridades que iban a estar a cargo del
Proceso de Regularización del 2011 al 2014, porque con la elaboración de los
estudios ambientales y técnicos, hubiesen tenido claro las autoridades de la Alcaldía
de Quito el número de taxistas postulantes así como los objetivos o fines a alcanzar y
beneficios para toda la población quiteña. Hasta la presente fecha aún no hay
pronunciamientos oficiales sobre los resultados del proceso de legalización de taxis
en todo el tiempo que duró.
2.- El dictar en exceso ordenanzas, resoluciones y oficios provocaron que existiera
no solo falta de organización por parte de la Alcaldía de Quito, sino también una
falta de socialización hacia los taxistas ya que un día sabían de ciertos requisitos, al
otro día por la emisión de un nuevo acto normativo que incluía más requerimientos,
los taxistas debían de cumplir de cualquier modo, encima sin saber de una manera
definitiva el tiempo exacto para entregar la documentación o a que autoridad pública
municipal era la encargada de regular los taxis o que autoridad era la competente
para conocer y resolver los pedidos de los administrados, generando desconfianza
por parte de los taxistas a la legalización de unidades.
176
3.- En el caso de la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo, el Municipio
de Quito no logró sustentar bien sus aseveraciones de su contestación a la demanda
por la falta de conocimiento doctrinario y diferenciación entre acto administrativo y
acto de simple administración, que no exime de culpa el hecho de que las autoridades
sean de distinta profesión a la abogacía, pero que, aun así, es obligación de ellos
velar por un servicio óptimo a la ciudadanía por medio dela auto ilustración del
funcionario y sobre todo velar por garantizar la no vulneración de los derechos de los
administrados.
4.- El administrado debe conocer los tiempos dentro de los cuales se puede ejercer el
derecho de petición, así como a pesar de que es absurdo averiguar cuál es la
autoridad competente para que sepa resolver su petición en los plazos o términos que
la ley exige y que sea conforme a derecho, sin solicitar asuntos de imposible
cumplimiento por parte de la autoridad pública seccional.
4.5.2 RECOMENDACIONES
1.- Se recomienda que cuando el Consejo Metropolitano, el eje de Movilidad que es
el órgano encargado de la regulación así como la creación de políticas de transporte
público, incluyendo el transporte comercial modalidad taxi se realice un informe de
los resultados del Proceso de Regularización de Taxis 2011, con el fin de obtener
aspectos positivos y negativos, para que, de allí en conjunto con la Secretaria de
Movilidad que fue la autoridad competente de conocer y resolver los problemas de la
legalización de taxis realice un estudio de factibilidad enunciando las zonas que
poseen escasos medios de transporte como por ejemplo las zonas periféricas o las
parroquias rurales y conforme a veedurías formadas por los taxistas de dichas zonas
177
se creen tanto operadoras como lugares de estacionamientos armonizando el traslado
de los usuarios de un lugar a otro.
2.- Al momento de exigir el cumplimiento de requisitos tanto administrativos como
técnicos a los postulantes, se los realice en una o máximo dos ordenanzas para que
exista mayor socialización de la información tanto para los postulantes que desean
legalizar sus vehículos para laborar como taxistas como para la autoridad
administrativa competente para que en el siguiente Proceso de Regularización de
Taxis, se cumpla con la obligación de contestar las peticiones en el tiempo
establecido en el COOTAD ya que de esta manera la ciudadanía confiaría en el
manejo administrativo de la Alcaldía de Quito y se evitaría no solo la impugnación
del silencio en via contenciosa administrativa, sino que la propia autoridad pública
evitaría ser sancionada por sus omisiones, garantizando el respeto de los derechos
constitucionales, sobre todo el derecho de petición.
3.- Se recomienda a las autoridades públicas del Municipio de Quito, al momento de
ejercer cualquier cargo público en dicha Administración Pública Seccional, se
instruyan sobre las diferencias entre un acto administrativo y los actos de simple
administración para que no sean susceptibles de critica desde la sociedad quiteña
acerca del modo de manejo de los asuntos municipales como fue el caso de la
sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo, en la cual la propia autoridad
judicial desecho la prueba del informe, alegando por los demandados como una
resolución, cuando dicho informe es un criterio que no crea efectos jurídicos.
4.- A manera de recomendación, el Municipio de Quito además de dar facilidades
como la creación de formularios de petición, deberían ya de por si informar quien es
178
la autoridad competente para atender las peticiones, o, en caso de que desconozca
quien es la autoridad competente, la autoridad que recibe la petición debería
solucionar dicho embrollo, pronunciándose mediante la explicación con base legal de
cual es o son dichas autoridades competentes o si mismo no conoce remitir el
expediente a su inmediato superior para evitar vulnerar el derecho de petición y
respuesta y que en via judicial, mediante acción de protección se declare vulnerado el
derecho.
179
CAPITULO V
5. PROPUESTA DE SOLUCIÓN AL PROBLEMA
5.1 PROPUESTA DE SOLUCIÓN AL PROBLEMA
5.1.1 TITULO DE LA PROPUESTA
Proyecto de Resolución para la inclusión de los postulantes que participaron en el
Proceso de Regularización de Taxis 2011-2014 del Servicio de Taxi Convencional en
Zonas Urbanas de las Parroquia Rurales, del Distrito Metropolitano de Quito (DMQ)
para Aprobación del Concejo Metropolitano y la Secretaria de Movilidad del Distrito
Metropolitano de Quito.
5.2 DATOS INFORMATIVOS
5.2.1 LOCALIZACIÓN
El Proyecto y Estudio de Resolución para la inclusión de los postulantes que deseen
prestar el servicio de taxi convencional en zonas urbanas de las parroquias rurales de
Quito será ubicado en de la siguiente manera:
País: Ecuador
Región: Sierra
Provincia: Pichincha
Cantón: Quito
Sector: Parroquia Rural
Sectores: Urbano
Ubicación: Parroquias rurales de la ciudad capital
Presupuesto: Ingresos propios del Municipio de Quito
180
Grafico 5: Parroquias Urbanas y rurales de Quito
Fuente: Mapa de Quito, www.ecuadornoticias.com
5.2.2 BENEFICIARIOS
5.2.2.1 BENEFICIARIOS DIRECTOS
Aquellos taxistas que con la obtención de la Calificación de Auto Taxi, posterior a
los requisitos cumplidos solo les faltaba el Permiso de Operación, porque de esa
manera podrían laborar de forma legal y mantener a sus familias satisfaciendo sus
necesidades básicas.
5.2.2.2 BENEFICIARIOS INDIRECTOS
Los usuarios de las parroquias rurales de Quito que viven en zonas urbanas de
parroquias rurales en las que no existe otro medio de transporte, obligados a recorrer
181
varios kilómetros hasta la vía principal, porque, si se implementan taxis en dichas
zonas se acortarían distancias mejorando la movilidad.
5.3 ANTECEDENTES DE LA PROPUESTA
Los antecedentes de la propuesta surgen del análisis de los casos que se incorporaron
en la investigación que ayudaron a obtener conclusiones así como recomendaciones
que aportan con la propuesta de solución al problema investigado.
5.4 JUSTIFICACIÓN
La presente propuesta es de vital importancia ya que, el Municipio de Quito, en
atención a la preocupación de garantizar la continuidad y el acceso al servicio de
transporte modalidad taxi como fuente de trabajo para los taxistas se propone crear
un proyecto de Resolución Municipal, en el cual participen tanto los taxistas de
cooperativas o compañías legales, junto con los rezagados del primer Proceso de
Regularización de Taxis del año 2011 y que culminó en el año 2014. Además, la
inclusión se lo hará por medio de la verificación de los expedientes que hayan
completado la documentación exigida en la convocatoria y que obtuvieron la
Calificación Auto Taxi, pero que por factor tiempo solo les falto el Permiso de
Operación de las Operadoras para el ejercicio formal del taxismo.
5.5 OBJETIVOS
5.5.1 OBJETIVO GENERAL
Crear un Proceso de Inclusión de Regularización de Taxis que involucre a los
taxistas que presentaron sus peticiones o reclamos, y que por el mutismo de la
182
Secretaria de Movilidad respecto a las habilitaciones administrativas se quedó sin
fuentes de trabajo y generó el silencio administrativo de efectos positivos.
5.5.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Incluir un capitulo donde se determina la autoridad competente que resuelva
pedidos o reclamos del nuevo proceso de inclusión de taxistas al servicio de
taxi convencional en zonas urbanas de las parroquias rurales.
Cumplir con los 30 días plazo que especifica el Art. 387 del COOTAD para
dictar resoluciones motivadas de peticiones o reclamos de los taxistas.
Socializar los tiempos estimados a los taxistas en el cual se desarrollaran el proceso
de inclusión al servicio de taxi.
5.6 RESULTADOS ESPERADOS
Lo que se espera con la propuesta de solución es crear fuentes de trabajo
dignas para los rezagados del proceso de legalización de taxis que se dio en el 2011,
al igual que cumplan con el plazo para contestar solicitudes y eviten las autoridades
ser sancionadas por sus omisiones.
5.7 FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA, DOCTRINARIA Y JURÍDICA DE LA
PROPUESTA
En la (Constitución de la Republica, 2008), en el Art. 66 numeral 23
establece el derecho de petición y que la autoridad debe resolver de forma motivada,
por lo que, en la misma Carta Magna, en el Art. Art. 233 indica que los funcionarios
públicos también responden por sus omisiones, por lo que, concordante con el Art.
387 del Código Orgánico de la Organización Territorial, Autonomía y
183
Descentralización que la autoridad de un Gobierno Autónomo descentralizado posee
30 días plazo para dictar resolución sobre los procedimientos administrativos
(incluidas pedidos, solicitudes) y fuera de los treinta días se produce el silencio
administrativo positivo, el funcionario debe emitir su resolución sea de forma tardía,
(Benalcázar Guerrón, 2010), en su libro “Derecho Procesal Administrativo
Ecuatoriano”, p. 238.
El silencio administrativo positivo, […], con valor análogo a un acto administrativo, en principio, no podrá ser atacado por una resolución expresa tardía de signo contrario, […]
El derecho de petición busca adaptarse a realidad de cada sociedad, a lo
que (Aguado, 1996) en su trabajo “Silencio Administrativo e inactividad”, p. 75
[…] se persigue agilizar y modernizar la Administracion Pública,
adaptándola al nuevo contexto económico y social. Se potencia, por tanto, el
papel de los administrados en sus relaciones con la Administración, de forma
que pueden dirigir instancias y peticiones a las autoridades y organismos en
materia de su competencia. Estos estarán obligados a resolver las instancias
que se les dirijan por las personas directamente interesadas o declarar, en su
caso, los motivos de no hacerlo […]
El derecho de petición y respuesta surge no solo por la obligación de
resolver por parte de un funcionario público los pedidos, sino que el derecho de
petición según (Salgado Cienfuegos, 2005), en su libro “El derecho de petición en
México”, p. 239.
[…] ha devenido un elemento básico del Estado de derecho contemporáneo, pues su cumplimiento permite un nivel de seguridad y certidumbre que termina por legitimar ante el ciudadano a las instituciones públicas, siempre y cuando las resoluciones sean ajustadas al sistema jurídico y no tengan elementos que puedan presumirse de arbitrios o ilegales.
El derecho de petición es un derecho que ayuda a conocer el funcionamiento
o manejo de la Administracion que posee la autoridad pública y que a la larga afecta
184
a la ciudadanía ya que, por el mismo hecho de presentar pedidos, solicitudes sobre
asuntos públicos que están en juego otros derechos como el derecho al trabajo por
medio del servicio de transporte comercial modalidad taxi, si no se responden
peticiones con respecto a dicho proceso afectaría la seguridad que el Estado
constitucional de Ecuador debe de garantizar a toda la sociedad, por lo que también
es necesario presentar peticiones que no se vayan en contra del derecho y sean licitas.
5.8 DESARROLLO DE LA PROPUESTA
Proyecto de Resolución para la “Inclusión de los postulantes que participaron
en el Proceso de Regularización de Taxis 2011-2014 del Servicio de Taxi
Convencional en Zonas Urbanas de las Parroquia Rurales, del Distrito Metropolitano de Quito (DMQ)” para Aprobación del Concejo Metropolitano y
Secretaria de Movilidad del Distrito Metropolitano de Quito.
CONSIDERANDO:
QUE, el Art. 264 de la Constitución de la República del Ecuador, en su número 6
determina que los Gobiernos Municipales, tendrán, entre otras, las siguientes
competencias exclusivas: “Planificar, regular y consolidar el tránsito y transporte
público dentro de su territorio cantonal”;
QUE, en concordancia con este artículo, la letra f) del Art. 55 del Código Orgánico
de la Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD)
determina que los gobiernos autónomos descentralizados municipales tendrán las
siguientes competencias “Planificar, regular y controlar el tránsito y transporte
terrestre dentro de su circunscripción cantonal”;
QUE, el literal a del Art. 57 del Código Orgánico de la Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización (COOTAD) enuncia que el Concejo Municipal tiene
la atribución de “El ejercicio de la facultad normativa en las materias de competencia
185
del gobierno autónomo descentralizado municipal, mediante la expedición de
ordenanzas cantonales, acuerdos y resoluciones”;
QUE, el número 2 del Art. 2 de la Ley Orgánica de Transporte Terrestre, Tránsito y
Seguridad Vial (LOTTSV) indica que, los gobiernos autónomos descentralizados en
el ámbito de sus competencias; en sus respectivas circunscripciones territoriales
tendrán las atribuciones para planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte
dentro de su jurisdicción;
QUE, la Ordenanza Metropolitana No. 0047 sancionada por el Alcalde
Metropolitano el 15 de abril de 2011 estableció el Régimen Administrativo para la
Prestación del Servicio Taxi; y, en su Disposición Transitoria Primera definió el
Régimen Transitorio para el Proceso de Regularización del Servicio de Taxi 2011;
QUE, en la Ordenanza Metropolitana No. 0047 , en la Disposición Transitoria
Tercera determinó que hasta la creación de la Agencia Metropolitana de Transporte
Terrestres Transito y Control vial de la capital de la capital del Ecuador, las
competencias de Autoridad Otorgante de el Régimen Administrativo para la
Prestación del Servicio Taxi en Quito así como la potestad administrativa
sancionadora correspondía a la Secretaria de Movilidad directamente o a través de
sus órganos o entidades dependientes adscritas a ella.
QUE, la transferencia de competencias de la Empresa Metropolitana de Movilidad y
Obras Públicas a la Agencia Metropolitana de Transito se lo hizo mediante
Resolución No. 007 P-SM-2013 de 30 de septiembre de 2013
QUE, con fecha 30 de septiembre de 2013 el ex Secretario de Movilidad de aquella
época expidió la Resolución No. 0007P-SM-2013 para normar el proceso de
regularización del servicio de taxis 2011;
QUE, mediante Resolución No. 0002-SM-2014 de fecha 14 de agosto de 2014, el
Art. 1 se ordenó la conclusión definitiva del “Proceso de Regularización del Servicio
de Taxis 2011”, ejecutado por la (EPMMOP);
En ejercicio de las atribuciones que le confiere la normativa Metropolitana vigente:
RESUELVE:
Art. 1 Objeto. - El objeto de la presente resolución es permitir la inclusión al
proceso de Regularización de Taxis a aquellos postulantes rezagados del “Proceso de
Regularización de Taxis 2011”.
Art. 2 Ámbito de Aplicación. - Se sujetarán a las disposiciones de la presente
resolución aquellos postulantes que participaron en el Proceso de Regularización de
Taxis 2011 para el Servicio de Taxi Convencional en Zonas Urbanas de Parroquias
Rurales y que recibieron el Certificado de Auto Taxi y que en sus expedientes
186
consten los antecedentes, la entrega de las calificaciones, el periodo de ajustes y
cumplimiento, y las operadoras que no lograron obtener el Permiso de Operación.
Art. 3.- Autoridad Competente. - La autoridad Administrativa Otorgante será la
Agencia Metropolitana de Tránsito para emitir los Certificados de Operación y
verificación de las Calificaciones de Auto Taxi. La autoridad competente para
resolver peticiones de los taxistas que participaron el anterior proceso de legalización
de taxis será la Secretaria de Movilidad ya que dicha institución fue la llevo a cabo el
desarrollo del proceso 2011-2014 de regular los taxis.
Art. 4.- Procedimiento Administrativo. - Para las peticiones, reclamos y recursos
se cumplirá lo que está establecido en el Capítulo VII, Sección Segunda:
Procedimientos Administrativos contenidos en el Código Orgánico de la
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD).
Art. 5.- Comunicación a postulantes rezagados. - La autoridad Administrativa
Otorgante, en conjunto con la Secretaria de Movilidad harán conocer los plazos a
través de medios de comunicación escritos o visuales y electrónicos para que los
taxistas rezagados puedan cumplir con la documentación para ejercer legalmente el
servicio de taxi
Art. 6.- Normativa Conexa. - Se aplicarán las normas administrativas y técnicas
pertinentes en las OM. 0047 y OM. 0247, con excepción del Art. 1473(2) de la
Ordenanza Municipal No. 247 del 11 de enero de 2008 y Ordenanza Municipal No.
0047 de 15 de abril de 2011, Disposición Transitoria Segunda numeral primero del
“Régimen Sancionatorio”, que fueron declarados inconstitucionales mediante
sentencia No. 025-16-SIN-CC emitido por la Corte Constitucional el 6 de abril de
2016.
Art. 7.- Veedurías.- La Secretaria de Movilidad formará veedurías entre los taxistas
de cooperativas o compañías de taxis legales, en conjunto con los rezagados del
Proceso de Regularización de Taxis 2011 para revisar los expedientes de dichos
taxistas que solo por cuestión de tiempo les faltó los Permisos de Operación
correspondientes previo a la comunicación de re apertura de legalización de taxis a
los postulantes rezagados.
Art. 8.- Tiempo de duración de la Re Apertura de Legalización de Taxis 2011.-
En caso de que los documentos estén conforme a las exigencias administrativas
señaladas en la Ordenanza Municipal No. 0047 se entregarán los Permisos de
Operación en el plazo de seis meses, con excepción de que aún haya documentos por
completar, la Agencia Metropolitana de Tránsito, junto con la Secretaria de
Movilidad podrán extender el periodo por seis meses, luego del cual culminará este
proceso.
187
DISPOSICIÓN FINAL
Las disposiciones de la presente resolución son de inmediata ejecución y
entrarán en vigencia a partir de la presente fecha.
Dada, en Quito, Distrito Metropolitano, a (día, mes, año)
188
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197
ANEXOS
ANEXO 1: ENTREVISTA
198
199
200
ANEXO 2: CASO DE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ORDENANZAS 0047 Y 247 DEL MUNICIPIO DE QUITO
201
202
203
204
205
206
207
208
ANEXO 3: CASO DE ACCIÓN DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
PÚBLICA CONTRA LA SECRETARIA DE MOVILIDAD
REPÚBLICA DEL ECUADOR
www.funcionjudicial.gob.ec
UNIDAD JUDICIAL DE TRABAJO CON SEDE EN EL DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO, PROVINCIA DE PICHINCHA
No. proceso: 17371-2015-05953
No. de Ingreso: 1
Acción/Infracción: ACCIÓN DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PUBLICA
Actor(es)/Ofendido( VENEGAS SILLO LIDA JOSEFINA, GERENTE GENERAL Y REPRESENTANTE s):
LEGAL DE LA UNIÓN DE COOPERATIVAS DE TRANSPORTE EN TAXIS DE
PICHINCHA Demandado(s)/}Proc
esado(s): PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO
DIRECTORA DE REGISTRO Y ADMINISTRACION VEHICULAR DE LA
AGENCIA METROPOLITANA DE TRANSITO, VELOZ SANTILLÁN MARIELA
DIRECTOR DE LA AGENCIA METROPOLITANA DE TRANSITO, MIRANDA
FAUSTO
SECRETARIO DE MOVILIDAD DEL MUNICIPIO DEL DISTRITO
METROPOLITANO DE QUITO, TAPIA DARIO
PRESIDENTE DE LA COMISIÓN DE MOVILIDAD DEL DISTRITO
METROPOLITANO DE QUITO, SÁNCHEZ EDDY
PROCURADOR METROPOLITANO DEL DISTRITO METROPOLITANO DE
QUITO, GARCÍA SOSA RÓMULO ANTONIO
ALCALDE DEL DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO, RODAS ESPINEL
MAURICIO ESTEBAN
209
210
211
212
213
214
215
216
217
218
219
220
221
222
223
ANEXO 4: CASO DE ACCIÓN DE PROTECCIÓN CONTRA LA
SECRETARIA DE MOVILIDAD
REPÚBLICA DEL ECUADOR
www.funcionjudicial.gob.ec UNIDAD JUDICIAL ESPECIALIZADA CUARTA DE LA FAMILIA, MUJER, NIÑEZ Y ADOLESCENCIA CON SEDE EN EL DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO, DE LA PROVINCIA DE PICHINCHA
No. proceso: 17204-2016-00887
No. de Ingreso: 1
Acción/Infracción: ACCIÓN DE PROTECCIÓN
Actor(es)/Ofendido(s): AGUILAR ÁVILA ENO MARIO, GERENTE GENERAL DE LA COMPAÑÍA DE
TRANSPORTES DE TAXIS PISULÍ S.A.
Demandado(s)/Procesado(s): PROAÑO DURAN MARCO ANTONIO ARTEAGA VALENZUELA MARCOS EDISON VELOZ MARIELA, DIRECTORA DE REGISTRO Y ADMINISTRACIÓN VEHICULAR DE LA AGENCIA METROPOLITANA DE TRANSITO MIRANDA FAUSTO, SUPERVISOR DE LA AGENCIA METROPOLITANA DE TRANSITO PUGA JULIO, DIRECTOR DE LA AGENCIA METROPOLITANA DE TRANSITO TAPIA RUBÉN DARIO, SECRETARIO DE MOVILIDAD DEL MUNICIPIO DEL DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO PROCURADOR SÍNDICO DEL DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO MUNICIPIO METROPOLITANO DE QUITO, RODAS MAURICIO, ALCALDE PEÑA SILVA JORGE, JEFE DEL DISTRITO POLICIAL DE LA DELICIA DE LA POLICÍA NACIONAL POLICÍA NACIONAL DEL ECUADOR, COMANDANTE GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO
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Fecha Actuaciones judiciales _________________________________________________________________________________ ____________ 25-02-2016 SENTENCIA
VISTOS.- Eno Mario Aguilar Ávila en calidad de Gerente General de la Compañía de Transportes de Taxis
Pisulí S.A presenta la siguiente ACCIÓN DE PROTECCIÓN en contra del Estado Ecuatoriano a través de
su representante el Procurador General del Estado, Policía Nacional del Ecuador a través del Comandante
General, el Teniente Coronel Jorge Peña Silva Jefe del Distrito Policial de la Delicia de la Policía Nacional.
Como entidad accionada: Municipio del Distrito Metropolitano a travédel alcalde del Distrito Metropolitano de
Quito y al Procurador Síndico del Distrito Metropolitano de Quito. Rubén Darío Tapia Secretario de
Movilidad del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, Coronel Julio Puga Director de la Agencia
Metropolitana de Tránsito. Ing.Fausto Miranda Supervisor de la Agencia Metropolitana de Tránsito, Ing.
María Veloz Directora de Registro y Administración Vehicular de la Agencia Metropolitana de Tránsito. La
Compañía de Taxis que representa el señor Eno Mario Aguilar Ávila en calidad de Gerente General posee
el respectivo permiso de operación MDMQ-AMT-TX-OP-216-2014 otorgado por la Agencia Metropolitana de
Tránsito. Mediante oficio de fecha 2 de julio de 2015 suscrito por el señor Eno Mario Aguilar Ávila en calidad
de Gerente General de la Compañía de Transportes de Taxis Pisulí S.A. Se puso en conocimiento del
Coronel Julio Puga Director de la Agencia Metropolitana de Tránsito varios hechos suscitados en el sitio
designado para la Compañía Pujili sin tener respuesta alguna violando el art. 66.23 de la Constitución de la
República. Se presentó un nuevo oficio el 2 de julio de 2015 el oficio se presentó ante el Teniente Coronel
Julio Puga Director de Operaciones de la Agencia Metropolitana de Tránsito. Al no tener respuesta se volvió
a presentar un nuevo oficio el 26 de agosto de 2015 dirigido a la Directora de Registro y Administración
Vehicular de la Agencia Metropolitana de Tránsito Ing. Mariela Veloz con copia al Coronel Julio Puga
Director de Operaciones de la AMT, escrito dirigido al Teniente Coronel Jorge Peña Silva Jefe del Distrito
Policial de la Delicia con fecha 29 de septiembre de 2015 de los cuales no se ha recibido respuesta alguna.
Violándose el Derecho de petición reconocido en la Constitución de la República. -PETICIÓN DE ACCIÓN
DE PROTECCIÓN.- Se declare la vulneración del derecho de petición consagrado en la Constitución en el
art. 66.23 así como el derecho al trabajo. Se ha admitido a trámite la pretensión, se ha convocado, tanto al
accionante como a las entidades accionadas, así como al Procurador General del Estado a la Audiencia
Pública , mediante oficios.- […] Audiencia a la que comparecen: El señor Eno Aguilar Ávila acompañado de
su abogado patrocinador el mismo que se ratifica en todo lo manifestado en su demanda.- La Dra. Nelly
Peñafiel ofreciendo poder o ratificación del Subprocurador del Municipio de Quito, el Abg. Pablo Moncayo
ofreciendo poder o ratificación de Fausto Miranda Lara Supervisor Metropolitano de la Agencia
Metropolitana de Tránsito, el Dr. Diego Carrasco Falconi ofreciendo poder o ratificación del Dr. Marco
Arteaga Valenzuela Director de Patrocinio de la Procuraduría General del Estado. Diligencia en la cual La
Dra. Nelly Peñafiel Arevelo, con matricula profesional No.17-2004-93, ofreciendo poder o ratificación del Dr.
Marco Proaño Duran Subprocurador del Municipio de Quito, y el Abg. Pablo Moncayo Vascones, con
matricula profesional No.17-2012-143, ofreciendo poder o ratificación del Sr. Fausto Miranda Lara,
Supervisor Metropolitano de la Agencia Metropolitana de Tránsito, el señor Raúl Marcelo Cárdenas
Merizalde con cédula de ciudadanías No. 0502279623 con el Ab. Pablo Moncayo Vascones con matrícula
profesional No.17– 2012-143 y el Dr. Diego Carrasco Falconi, con matricula profesional N°.10538 del
Colegio de Abogados de Pichincha, ofreciendo poder o ratificación del Dr. Marco Arteaga Valenzuela
Director de Patrocinio de la Procuraduría General del Estado. Por su parte la Procuraduría General del
Estado, a través de su abogado defensor en la calidad que comparece solicita el rechazo de la acción de
protección por improcedente, y señala casillero judicial 1200 para recibir notificaciones.-Acto seguido
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se concede la palabra a la Dra. Nelly Peñafiel Revelo, ofreciendo poder o ratificación del Dr. D Marco
Proaño Duran, Subprocurador del Municipio de Quito quien dice: Debo manifestar que en ninguna
forma se ha violado derecho constitucionales, me admira que hayan presentado esta demanda de
acción de Protección, nosotros si hemos atendido sus peticiones, los hechos de la demanda no han
sido probados, solamente se ha limitado a enunciar artículos de la Constitución, si hay otro medio
eficaz, esto es ir a la Fiscalía para realizar la respectiva denuncia, la Policía Nacional, podrían
presentar una demanda civil, para concluir, no habido omisión por parte de la Autoridad, por lo que
solicito se deseche la acción de protección, y se llame la atención al Abg. Por estar jugando con la
justicia y está haciendo un abuso del derecho, solicito un término para legitimar mi intervención. Acto
seguido se concede la palabra al Abg. Pablo Moncayo Vascones, ofreciendo poder o ratificación del
señor Sr. Fausto Miranda Lara, Supervisor Metropolitano de la Agencia Metropolitana de Tránsito
quien dice: Solicito un término prudencial para legitimar mi intervención, señalo casillero judicial 4412,
Me permito demostrar que si se ha dado la atención a la Cooperativa en mención. No es verdad que
se ha realizado ningún tipo de ataques, ellos no hicieron ninguna llamada para denunciar estos
supuestos actos vandálicos. Se ha procedido a ubicarles para que la Cooperativa esté ubicada en
cinco partes. Debo indicar que además que con los documentos que adjunto, demuestro que si se les
ha dado la atención, Se encuentra el Coordinador de todos los operativos que se han realizado tanto
en la compañía Pisulí y Afrotaxi, justamente para evitar las agresiones, quien manifiesta: En una
ocasión llamaron a una reunión entre las dos cooperativas, estuvimos presentes la Agencia nacional
de Tránsito, para llegar a un acuerdo, que la Cooperativa Pisuli quienes iban a respetar el permiso de
operaciones, que no se ha cumplido, quienes ha causado muchos problemas especialmente con la
Cooperativa de Afrotaxi, que han asumido una actitud muy violenta. Acto seguido se concede la
palabra al Dr. Diego Carrasco Falconi, ofreciendo poder o ratificación del Dr. Dr. Marco Arteaga
Valenzuela Director de Patrocinio de la Procuraduría General del Estado quien dice: Esto no es un
asunto de carácter constitucional, existe un conflicto entre los dos cooperativas, existe un asunto de
competencias, con la Policía Nacional, las peticiones realizadas por la Cooperativa Pisuli, se indica
que si hubo atención a las peticiones, realizando operativos. Cundo existen este tipo de conflictos,
aquí debe intervenir la Policía Nacional.- La señora Juez pregunta al señor actor, señora Juez yo he
solicitado mediante oficio, pero no hemos sido atendidos, cierto que se ha realizado los operativos
pero no en los lugares que se ha solicitado, nosotros no hemos llegado a ningún acuerdo, fuimos
obligados, pero lo realizamos, pero lamentablemente ellos no cumplen. REPLICA actor no han
contestado las peticiones que las hemos realizado. La agencia Metropolitana de Tránsito, nunca
ejerció su competencia, siguiendo hasta la presente fecha con la violación por falta de atención, los
oficios de la Agencia Metropolitana, son oficios internos, REPLICA. Pablo Moncayo Vascones, que se
deseche la acción por ser improcedente. REPLICA, Dra. Nelly Peñafiel Revelo, manifiesta, si no se
hizo oficios a la Cooperativa […].-Concluido que ha sido el trámite previsto en los Arts. 13 y 14 de la
Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional y Art. 86 de la Constitución de la
República del Ecuador, para este tipo de acciones; hallándose la causa para resolver la sentencia y
con lo aportado por las partes, se considera: PRIMERO: En el trámite de la presente causa se han
cumplido con los requisitos de contemplados en el Art. 4 de la Ley Orgánica de Garantías
Jurisdiccionales y Control Constitucional, no observándose violación de solemnidad sustancial, por lo
que se declara su validez procesal.- SEGUNDO: De los enunciados realizados por el accionante tanto
en su libelo inicial de demanda, como en la respectiva Audiencia Pública, se presume la existencia de
derechos constitucionales transgredidos por la entidad administrativa o pública demandada, por lo
tanto al amparo de lo establecido en el Art. 16 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y
Control Constitucional, y concedido que ha sido en la presente causa el Derecho a la Legítima
defensa, se presumirán ciertos los fundamentos alegados por la persona accionante, cuando la
entidad pública requerida no demuestre lo contrario o no suministre información.- TERCERO:
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Conforme así lo dispone el Art. 88 de la Constitución de la República del Ecuador, la acción de
protección tiene por objeto el amparo directo y eficaz de los derechos reconocidos en la Constitución ,
y podrá interponerse cuando exista una vulneración de derechos constitucionales, por actos u
omisiones de cualquier autoridad pública no judicial, contra políticas públicas cuando supongan la
privación del goce o ejercicio de los derechos constitucionales; y cuando la violación proceda de una
persona particular, si la violación del derecho provoca daño grave, si presta servicios públicos
impropios, si actúa por delegación o concesión, o si la persona afectada se encuentra en estado de
subordinación, indefensión o discriminación, por lo tanto para la sola procedencia de la acción
intentada por esta vía, se entiende como requisito que se haya violentado un derecho consagrado en
la constitución, sé que esta violación de derechos, provenga de una autoridad o de una persona
particular, siempre y cuando provoque un daño grave.- CUARTO: Corresponde analizar si la falta de
respuesta a los oficios presentados por el señor Eno Mario Aguilar Ávila en calidad de Gerente
General de la Compañía de Transportes de Taxis Pisuli S.A en uso del derecho de petición violenta
esta disposición señalada en la Constitución de la República, eximiéndose las instituciones
demandadas de cumplir lo que manda Constitución. En la especie se observa que los oficios
presentados por La Compañía de Taxis Pujili la misma que posee el respectivo permiso de operación
MDMQ-AMT-TX-OP-216-2014 otorgado por la Agencia Metropolitana de Tránsito no recibieron
respuesta alguna.- QUINTO: El Art. 40 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, establece requisitos de procedibilidad de la Acción de Protección, y así manifiesta: “ La
acción de protección se podrá presentar cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Violación de un
derecho constitucional; 2. Acción u omisión de autoridad pública o de un particular de conformidad con el
artículo siguiente; y, 3. Inexistencia de otro mecanismo de defensa judicial adecuado y eficaz para proteger
el derecho violado.”; el accionante en su libelo inicial de demanda afirma ser sujeto de violación por parte de
la entidad accionada en los siguientes derechos: 1)derecho de libertad establecido en el art 66 numeral 23
de la Constitución que dice: El derecho a dirigir quejas y peticiones individuales y colectivas a las
autoridades y a recibir atención o respuestas motivadas. Al respecto cabe realizar las siguientes
observaciones: 1) De la intervención realizada por las partes procesales en la diligencia de audiencia se
observa que las instituciones a las que se les presentaron los oficios, haciendo uso del derecho de petición,
no dieron ninguna respuesta. La utilización de la acción de protección solo es factible cuando se produce
una lesión de derechos. 2) La Declaración Universal de Derechos Humanos recoge el derecho de petición
en los Arts. 18 al 21, al tratar sobre el derecho a participar en los asuntos públicos. El Art. 24 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, señala que toda persona tiene derecho de presentar
peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de
interés particular, y de obtener pronta resolución. La Enmienda Primera de la Constitución de los Estados
Unidos de América, que tiene siete artículos, señala en dicha Enmienda, que el Congreso de ese país no
hará ley alguna que coarte a los ciudadanos para pedir al gobierno la reparación de agravios.- SEXTO: El
Derecho Constitucional de Petición: es un derecho fundamental, de origen constitucional, que posibilita el
acceso de las personas a las autoridades públicas, y obligan a estas a responder motivadamente a lo
requerido por el solicitante o los solicitantes. La Corte Constitucional de Colombia dice al respecto “Se trata
de uno de los derechos fundamentales, cuya efectividad resulta indispensable, para el logro de los fines
esenciales del Estado, particularmente el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general,
la garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y la participación de todos
en las decisiones que los afecten, así como para asegurar que las autoridades cumplan las funciones para
las cuales han sido instituidas”.(Dr. José García Falconi). El derecho de petición es una garantía
constitucional, de clara estirpe democrática, que permite al ciudadano como titular de la soberanía, tener
acceso directo a quienes administren los asuntos públicos y la obligación de estos de considerar las
peticiones y de resolverlas oportunamente y en
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forma clara y motivada.- SÉPTIMO: El Derecho de petición tiene las siguientes características 1. Es
un derecho fundamental; 2. La efectividad del derecho de petición es esencial para el logro de los
fines del Estado constitucional de derechos y justicia; 3. Se debe dar pronta resolución a las
peticiones; y, 4. Es una obligación irrecusable del Estado; y corresponde al asambleísta nacional, fijar
los términos para que las autoridades respondan en forma oportuna. El tratadista colombiano Jairo Enrique Bulla Romero, señala que “Los derechos de petición pueden o deben tener un interés, una
finalidad, un propósito o beneficio personal, particular o general, público o colectivo…”.OCTAVO: Por último el Art. 16 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional,
establece:[…] Se presumirán ciertos los hechos de la demanda cuando la entidad pública accionada
no demuestre lo contrario o no suministre la información solicitada, siempre que de otros elementos
de convicción no resulte una conclusión contraria. En los casos en que la persona accionada sea un
particular, se presumirán ciertos los hechos cuando se trate de discriminación o violaciones a los
derechos del ambiente o de la naturaleza. […] más en la presente causa conforme consta de la
actuación de las partes, el accionado ha justificado que presentó los escritos a: Teniente Coronel Julio
Puga Director de Operaciones de la Agencia Metropolitana de Tránsito. A la Directora de Registro y
Administración vehicular de la Agencia Metropolitana de Tránsito Ing. Mariela Veloz con copia al
Coronel Julio Puga Director de Operaciones de la AMT, al Teniente Coronel Jorge Peña Silva Jefe del
Distrito Policial de la Delicia.- La motivación constituye la enunciación de la normativa legal y la
explicación de la pertinencia de su aplicación en el caso concreto, todo lo cual conllevará a justificar la
decisión de la autoridad competente, siendo un deber sustancial del juzgador motivar adecuadamente
sus resoluciones, fallos o actos administrativos. En atención al derecho de petición demandado por el
accionante en la presente causa, la Corte Constitucional ha manifestado que el núcleo principal de
este derecho "...radica en la obligación de la autoridad de dar respuesta pronta y oportuna a la
petición elevada, debiendo esta respuesta resolver el fondo del asunto cuestionado, ser clara, precisa
y guardar estrecha relación con lo solicitado; la garantía de lo peticionado no implica el dar una
respuesta favorable a lo solicitado...". (Corte Constitucional del Ecuador, para el período de transición,
caso N.°0895-09-EP, sentencia N.° 035-11-SEP-CC) En el presente caso, es necesario manifestar
que la fundamentación litigada por el recurrente señor Eno Mario Aguilar constituye un elemento de
fondo, ya que su impulso para recurrir versa sobre motivos, de fondo en favor de la Compañía de
Transporte Pujili. Por estas consideraciones, al amparo de lo establecido en los numeral 1 y 4 del Art.
41 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, y por cumplidos los
presupuestos establecidos en el Art. 40 ibidem, ADMINISTRANDO JUSTICIA,
EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR Y POR AUTORIDAD DE LA
CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPÚBLICA se ACEPTA la acción de protección solicitada por
ENO MARIO AGUILAR ÁVILA y como medida de reparación se dispone que: el Teniente Coronel Julio
Puga Director de Operaciones de la Agencia metropolitana de Tránsito. La Directora de Registro y
Administración Vehicular de la Agencia Metropolitana de Tránsito Ing.
Mariela Veloz con copia al Coronel Julio Puga Director de Operaciones de la AMT, Teniente Coronel Jorge Peña Silva Jefe del Distrito Policial de la Delicia den respuesta a los oficios presentados por el señor ENO MARIO
AGUILAR ÁVILA en calidad de Gerente de la Compañía de Transporte Pisuli, en el término de setenta
y dos horas, contados desde la notificación con esta sentencia. Agréguese al proceso los escritos y
documentos que adjuntan el Subprocurador Metropolitano y la Procuraduría
General del Estado.- Se da por legitimada la intervención de la Dra. Nelly Peñafiel Revelo y del DR.
Diego Carrasco Falconi Revelo en la audiencia realizada el 20 de febrero de 2016.- NOTIFÍQUESE.-
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ANEXO 5: CASO DE SILENCIO ADMINISTRATIVO GENERADO POR LA
SECRETARIA DE MOVILIDAD
REPÚBLICA DEL ECUADOR
www.funcionjudicial.gob.ec
TRIBUNAL DISTRITAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CON SEDE
EN EL
DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO, PROVINCIA DE PICHINCHA
No. proceso: 17811-2014-0002G
No. de Ingreso: 1
Acción/Infracción: SUBJETIVO
LCDO. OLIVIO CRUZ SARZOSA MADRIL, GERENTE DE LA
Actor(es)/Ofendido(s): COMPAÑÍA
ECUATAXIS S.A.
SARZOSA MADRIL OLIVIO CRUZ
SARZOSA MADRIL OLIVIO CRUZ
SECRETARIO DE MOVILIDAD DEL DISTRITO Demandado(s)/Procesado(s): METROPOLITANO DE QUITO
PROCURADOR METROPOLITANO DE QUITO
PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO
ALCALDE DEL MUNICIPIO DE QUITO
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