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o UNIVERSIDAD DE JAÉN
Facultad de Ciencias Sociales y Jurídicas
Trabajo Fin de Grado
LOS RESCATES EN LA UNIÓN
EUROPEA. EL CASO ESPAÑOL
Alumno: Juan Luis Quesada Quesada
Julio, 2015
Los rescates en la Unión Europea. El caso español
RESUMEN
La crisis financiera internacional iniciada en 2007 provocó la desconfianza en los mercados
financieros. Se extienden las dudas sobre las entidades financieras, y sobre las finanzas
públicas de algunos Estados Europeos. En esta situación, ante las dificultades de financiación,
los países más afectados solicitan asistencia financiera a la UE. Ésta crea nuevos instrumentos
para canalizar la ayuda y aprueba diversos programas de asistencia financiera. En este trabajo
se analizan los programas de rescate en Europa con especial referencia al caso español.
ABSTRACT
The international financial crisis that began in 2007 caused distrust in financial markets.
Doubts about financial institutions and on public finances of some European states spreaded. In
this situation, given the difficulties of financing, the most affected countries requested financial
assistance from the European Union. This creates new instruments to channel aid and approves
various financial assistance programs. In this paper rescue programs in Europe we are analyzed
with special reference to the Spanish case.
Los rescates en la Unión Europea. El caso español
1. Glosario de siglas…………………………………………………………………………..3
2. Introducción………………………………………………………………………………..5
3. Crisis en Europa y mecanismos de rescate………………………………………………...6
3.1. Crisis financiera y crisis de la deuda soberana……………………………....6
3.2. Respuesta europea a la crisis………………………………………………..11
3.3. Nuevos mecanismos europeos de resolución de crisis……………………...12
3.4. Otras medidas de la UE……………………………………………………..18
4. Los rescates de la Eurozona ……………………………………………………………...19
4.1. Los rescates de Grecia………………………………………………………21
4.1.2. El primer rescate a Grecia………………………………………....21
4.1.3. El Segundo rescate a Grecia………………………………………23
4.2. El rescate a Irlanda………………………………………………………….25
4.2.1. Causas de la crisis financiera irlandesa…………………………...25
4.2.2. El rescate financiero a Irlanda…………………………………….26
4.2.3. Resultados del rescate financiero a Irlanda……………………….27
4.3. El rescate a Portugal………………………………………………………...27
4.3.1. Causas del rescate portugués……………………………………...27
4.3.2. El rescate financiero a Portugal…………………………………...29
4.3.3. Resultados………………………………………………………....30
4.4. El rescate a Chipre…………………………………………………………..31
4.4.1. Inicios de la crisis………………………………………………….31
4.4.2. El rescate financiero a Chipre……………………………………..31
4.4.3. Condiciones………………………………………………………. 33
5. El caso español…………………………………………………………………………….33
5.1. El impacto de la crisis en el sector bancario español………………………..33
5.2. Medidas adoptadas por el gobierno español para afrontar la crisis…………36
5.2.1. Aumento de la garantía del FGD………………………………….36
5.2.2. Creación de FROB………………………………………………...37
5.2.3. Reforma del regimen jurídico de las cajas de ahorros…………….38
5.2.4. Incremento de los requerimientos de capital……………………...38
5.2.5. Ley de cajas y fundaciones bancarias……………………………. 39
5.3. El rescate bancario en España (junio 2012-enero 2014)…………………….41
Juan Luis Quesada Quesada
5.3.1. Análisis externo…………………………………………………..41
5.3.2. El programa de asistencia financiera a España…………………..42
5.3.3. El memorándum de entendimiento………………………………42
5.3.4. La sociedad de gestión de activos………………………………..46
6. Conclusiones……………………………………………………………………………..46
7. Bibliografía………………………………………………………………………………49
8. Anexo……………………………………………………………………………………57
Los rescates en la Unión Europea. El caso español
1. Glosario de siglas
ABE: Autoridad Bancaria Europea.
AESPJ: Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación.
AEVM: Autoridad Europea de Valores y Mercados.
ANA: Aeroportos de Portugal. Integra varias empresas del sector de la aviación.
BCE: Banco Central Europeo.
CCAA: Comunidad Autónoma.
CE: Comisión Europea.
CEE: Comunidad Económica Europea.
CEOE: Confederación Española de Organizaciones Empresariales.
EDP: Energías de Portugal. Principal Grupo Eléctrico de Portugal.
FEEF: Fondo Europeo de Estabilidad Financiera.
FGD: Fondo General de Depósitos.
FMI: Fondo Monetario Internacional.
FROB: Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria.
GAFI: Grupo de Acción Financiera contra el blanqueo de capitales.
IED: Inversión Extranjera Directa.
IRPF: Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
IVA: Impuesto sobre el Valor Añadido.
MEDE: Mecanismo Europeo de Estabilidad.
MEEF: Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera.
MoU: Memorando de Entendimiento.
OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.
PEC: Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
PCL: Precautionary Credit Line.
PIB: Producto Interior Bruto.
PLL: Precautionary Liquidity Line.
REN: Redes Energéticas Nacionais. Principal empresa portuguesa de distribución eléctrica;
transporte, almacenamiento de gas natural y GNL.
SIP: Sistemas Institucionales de Protección.
TAP: Principal Aerolínea de Portugal.
UGT: Unión General de Trabajadores.
UE: Unión Europea.
UEM/UEME: Unión Económica y Monetaria Europea.
Los rescates en la Unión Europea. El caso español
5
2. Introducción
La crisis financiera internacional que comenzó con las hipotecas “basura” en EEUU, y que
posteriormente se transformó en una crisis de la deuda soberana y económica, desencadenó
falta de confianza en todos los agentes económicos desde las agencias de calificación hasta los
bancos. Para evitar la bancarrota de las entidades de crédito, los Estados trataron de asistirlas a
través de inyecciones de capital para sanear sus estructuras bancarias. Sin embargo, el elevado
coste de estas inyecciones de capital que requerían las entidades financieras resultaba
insoportable y, a la larga, producir la quiebra del Estado, agravándose aún más, si cabe, este
problema. Por ello, los Estados miembros más vulnerables ante la percepción de la crisis y
dada su imposibilidad de autofinanciación acudieron a las autoridades europeas en busca de
financiación exterior. En este sentido, la troika -formada por la Comisión Europea (CE), el
Banco Central Europeo (BCE) y el Fondo Monetario Internacional (FMI)- sustituía la
financiación interna de cada país con el objetivo de preservar la moneda única.
El objetivo que se persigue con este trabajo es analizar y agrupar alrededor del programa de
asistencia financiera, nexo de unión de estos estudios, las situaciones que han conducido a
nuestro país a solicitar dicho instrumento en junio de 2012 para la reestructuración,
recapitalización y saneamiento del sistema financiero.
La metodología utilizada para el presente estudio se basa en una revisión de la literatura
académica sobre el tema, publicada en revistas especializadas, entre ellas, Fundación de
Estudios Financieros, Papeles de Economía Española, Boletín Económico de Información
Financiera Comercial Española (ICE), etc. Asimismo, se han consultado informes de entidades
cómo la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE), la Confederación
Española de las Cajas de Ahorros (CECA), la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE), el Banco de España (BdE), de la Cumbre del G-20 celebrada
en Washington en noviembre de 2008. Igualmente se ha consultado la información aportada
por la Comisión Europea y la Unión Europea a través de sus respectivas páginas web.
Este trabajo se ha organizado en tres partes claramente diferenciadas en cuánto a su contenido
además de esta introducción y un apartado final de conclusiones. En la primera parte, se
estudian las crisis que nos han afectado desde las hipotecas basura de 2007 en Estados Unidos
hasta la actualidad, así como la respuesta europea a estas crisis y de los mecanismos europeos
de apoyo financiero creados desde 2010. Seguidamente, en la segunda parte, se analizan los
casos en los que las autoridades europeas, en colaboración con el Banco Central Europeo
(BCE) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), han rescatado a los países miembros de la
Juan Luis Quesada Quesada
6
Unión Europea que se encontraban en dificultades y al borde de la quiebra. Analizaremos, por
tanto, los rescates de Grecia, Irlanda, Portugal y Chipre. La tercera parte se centra en lo que nos
atañe cómo título de este trabajo, el caso español. Se estudia el camino que ha sufrido el sector
financiero español tras el impacto de la crisis, abordando cuestiones tales cómo el Fondo de
Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB), la Sociedad de Gestión de Activos (SAREB) o
el proceso de reestructuración de las Cajas de Ahorros, entre otros. Asimismo, se presenta una
revisión del programa de asistencia financiera a España a través del Memorándum de
Entendimiento (MoU).
Por último, se incluye un breve anexo que recoge el inicio de las primeras negociaciones para
el tercer rescate a Grecia. Datada a 28 de julio de 2015, cómo complemento a la información
reunida en el trabajo.
3. La crisis en Europa y los mecanismos de rescate
3.1. Crisis financiera y crisis de la deuda soberana
La crisis financiera internacional, comenzó en agosto de 2007 y se agravó de forma notable
con la quiebra del banco Lehman Brothers en septiembre de 2008. Este hecho, produjo a su
vez, un desplome en serie de las entidades de crédito de varios países, cuyas consecuencias
fueron el aumento de la incertidumbre y del riesgo, un menoscabo de la confianza de los
mercados financieros internacionales y problemas de liquidez para los países afectados. Lo que
se originó como una crisis ligada a las hipotecas subprime del mercado inmobiliario
norteamericano se ha alargado entre bancos, mercados y países con una fuerza e influencia sin
precedentes.
Por su parte, la crisis de la deuda soberana, comenzó en Grecia como una crisis fiscal a
principios de 2010, pasando a nivel europeo en mayo del mismo año. Se produce por la
negativa de los mercados financieros a conceder préstamos a los gobiernos europeos para que
financien sus presupuestos. Propagándose de esta forma la crisis a los países de la UE. Como
manifiestan Gros y Alcidi,1 la crisis financiera empezó a contagiar aceleradamente las finanzas
de los gobiernos, principal consecuencia de la negativa a la financiación de niveles de gasto
público en el ámbito de la Eurozona por parte de los mercados de capital. La pertenencia de los
Estados a la Zona Euro imposibilitaba que pudiesen acudir al banco central nacional, lo que
aumentó la percepción de una crisis de la deuda soberana. La crisis financiera y la de la deuda
se originaron por un excesivo endeudamiento2. En la financiera, la insolvencia de la deuda
1 Gros, D. y Alcidi, C. (2012) p. 197.
2 Gurría, A. (2010), citado por Chapoy Bonifaz, A. (2010) p. 4.
Los rescates en la Unión Europea. El caso español
7
privada infectó a los balances públicos, por que siempre que explota una burbuja crediticia, la
deuda privada se convierte en deuda pública3. En la crisis de la Zona Euro, los déficit
presupuestales y la deuda pública aumentaron desmesuradamente por los rescates4. Como es
sabido, los rescates evitaron otra Gran Depresión pero a su vez aumentaron la deuda pública
junto a la privada.
Entre los análisis institucionales de las causas de la crisis financiera, cabe destacar el Informe
elaborado por el Grupo de Alto Nivel sobre Supervisión Financiera de la Unión Europea,
conocido como Informe Larosière, que traza tres líneas de trabajo. La primera plantea la
organización de la supervisión en la UE sobre las entidades de crédito y los mercados, la
segunda apunta al perfeccionamiento en la cooperación en la UE en la estabilidad financiera
entre sectores y entre países, y la última, en el sentido de la anterior, sobre la cooperación entre
supervisores de la UE y las jurisdicciones de los países miembros con el fin de salvaguardar la
estabilidad financiera5. La crisis financiera ha puesto en evidencia las carencias en la
supervisión financiera que radicaba en supervisores nacionales, con un arbitraje regulatorio
facilitado por el fraccionamiento legislativo y la falta de una estructura común de supervisión6.
Según Lastra y Wood7, se pueden dividir las explicaciones de la crisis en diez grupos de
factores, no excluyentes entre sí: “a) desequilibrios macroeconómicos; b) política monetaria
laxa; c) fallos en la regulación y supervisión; d) la doctrina de los demasiados grandes para
quebrar y los incentivos distorsionantes; e) los excesos de titulización; f) las empresas no
reguladas, las empresas poco reguladas y el sistema bancario en la sombra; g) los fallos de
gobierno corporativo; f) fallos en la gestión de riesgos, demasiado apalancamiento y excesiva
complejidad; i) los sospechosos habituales: la codicia, euforia y otros, y j) las teorías
económicas defectuosas”.
Cómo idea común, ha quedado acreditado que los sistemas de regulación y supervisión
financiera no han servido para evitar la crisis o reaccionar adecuadamente ante ella. Incluso, en
determinadas ocasiones, la normativa reguladora del sistema financiero potenció algunas de las
circunstancias originadoras de la presente crisis. En este sentido, al analizar las deficiencias de
la regulación bancaria antes de la crisis, Vega Serrano8 señala que no “cabe duda de que una
serie de fallas en el marco regulador agravaron la situación, al permitir (e incluso incentivar)
3 Reinhart y Rogoff (2009), citado por Chapoy Bonifaz, A. (2010) p. 4.
4 Chapoy Bonifaz, A. (2010) p. 4.
5 Field, L. y Pérez, D (2009) p. 44.
6 Pérez, J. (2009) p. 47.
7 Lastra, R.M. y Wood, G (2010), citado por Urbaneja Cillán, J. (2014) pp. 4 – 5.
8 Vega Serrano, J.M. (2011) p. 263.
Juan Luis Quesada Quesada
8
determinadas prácticas viciosas de la industria financiera y dificultar la identificación por las
autoridades supervisoras de los problemas que se estaban gestando”.
Además, en el ámbito de la Unión Europea, a la crisis del sistema financiero se ha añadido una
crisis de deuda soberana en algunos de sus Estados. Ambos fenómenos aparecen relacionados
de forma casi indisoluble, hasta el punto de colocar a la Unión Europea ante uno de los
principales desafíos desde su constitución9.
A continuación realizamos un pequeño análisis de estos dos fenómenos en los que se han visto
inmersos la mayoría de los Estados Miembros de la UE.
A.- Crisis Financiera Internacional.
Para Malo de Molina el desencadenante de la crisis financiera internacional fue la morosidad
de las hipotecas subprime en EEUU. De forma más profunda, la infravaloración generalizada
de riesgos, una débil regulación por exceso de confianza en los mercados financieros y unas
políticas macroeconómicas demasiado laxas de los últimos años, período denominado la “gran
moderación”. En la primera etapa, se produjo la paralización de los mercados mayoristas de
financiación y la fuerte caída de precios en numerosos activos financieros. En la mayor parte
de los países industrializados, perjudicó a la viabilidad de las instituciones financieras, hasta el
punto de rescatar a algunas de gran volumen10
.
En este sentido, Torrero Mañas señala que la crisis financiera se ha producido de forma
diferente (Estados Unidos, Reino Unido, Irlanda y España) perjudicando al sector
inmobiliario11
. Una de las consecuencias de la crisis financiera ha sido el mayor nivel de
concentración de la actividad financiera en las instituciones de mayor dimensión. Como indica
Carbó Valverde la crisis financiera internacional no es producida por factores nuevos, “las
prácticas especulativas y fraudulentas en los mercados financieros internacionales, las
burbujas inmobiliarias, el agotamiento de los ciclos de demanda, las consecuencias de la
escasez del ahorro o el sobreendeudamiento” ya existieron en crisis financieras anteriores. Lo
novedoso es que coincidan muchos de estos factores12
. Como señalan Reinhart y Rogoff ,
desde la Gran Depresión las crisis financieras partían con alguna causa específica. Identificadas
las causas, se debe intervenir legislativamente, aprendiendo de la historia; a) evaluar los daños
y el control de la situación, b) corregir mediante políticas fiscales y monetarias y c) una nueva
9 Garicano, L. y Santos, T. (2012), p. 216.
10 Malo de Molina, J.L. (2010) p. 1.
11 Torrero Mañas, A. (2013) p. 9.
12 Carbó Valverde, S. (2009) p. 13.
Los rescates en la Unión Europea. El caso español
9
regulación para cambiar los sistemas incentivos y prevenga las situaciones de inestabilidad
financiera13
.
En este sentido, la crisis financiera que se desencadenó en 2007 podría denominarse una “crisis
de redes”14
por tres motivos. En primer lugar, es global en cuanto a su incidencia. En segundo
lugar, se caracteriza por su velocidad de transmisión. En tercer lugar, porque sus causas
(burbujas especulativas, comportamiento cíclico, endeudamiento, innovaciones que escapan a
la regulación,…) se encuentran también interrelacionadas. Un claro ejemplo para justificar
estos motivos fue el desplome de Lehman Brothers y sus graves consecuencias para la
economía mundial.
Por lo tanto, según Torrero Mañas15
la crisis financiera cuenta con las siguientes características
básicas:
a) Es internacional.
b) Ha producido un impacto económico. Esta situación ha frenado el crecimiento económico
de todos los países.
c) Crisis bancaria, bursátil e inmobiliaria. Siendo perjudicados todos los mercados,
instrumentos e instituciones.
d) Se ha producido una falta absoluta de liquidez en los mercados, siendo necesarias las
intervenciones de gobiernos y bancos centrales para reactivar los mercados.
e) Se ha producido tras una etapa de fuerte crecimiento económico, con estabilidad de precios.
B.- Crisis de la deuda soberana
La crisis de la Eurozona “se origina en tres crisis que se interrelacionan en un bucle infernal:
una crisis bancaria, con bancos insuficientemente capitalizados que afrontan una crisis de
liquidez, causada por un ciclo de sobreendeudamiento alentado por un periodo de excesiva
liquidez en las finanzas internacionales, y por una regulación inadecuada; una crisis de deuda
soberana, con gobiernos que se ven afectados por incrementos de la prima de riesgo y
crecientes dificultades para financiarse, y una crisis de crecimiento, con bajos niveles de
crecimiento y problemas de productividad y competitividad subyacentes distribuidos
desigualmente entre países”[…]“las tres crisis están interconectadas: los rescates bancarios
producen problemas de deuda soberana, pero al mismo tiempo los bancos están en riesgo
debido a su exposición a deuda de países que pueden quebrar, y los problemas de crecimiento
13
Reinhart y Rogoff (2008), citado por Carbó Valverde, S. (2009) p. 13. 14
Carbó Valverde, S. (2009) p. 13. 15
Torrero Mañas, A. (2009) p. 57.
Juan Luis Quesada Quesada
10
son una causa potencial de insolvencia de los Estados, cuyas políticas de austeridad
inspiradas por la crisis son a su vez un freno al crecimiento16
”.
Tal y como señala la Comisión Europea17
numerosos factores favorecieron la crisis de deuda
soberana, como vemos a continuación.
Cuándo estalló el escándalo de las hipotecas subprime, bancos de todo el mundo que tenían
capital invertido en estas hipotecas, empezaron a perder dinero. Los bancos europeos también
salieron perjudicados por sus inversiones en este tipo de hipotecas. Para evitar la quiebra de los
bancos, los gobiernos nacionales de cada país acudieron a su rescate. La crisis, que
inicialmente afectaba a las entidades de crédito empezó a contagiar a los gobiernos, por la
desconfianza de los mercados financieros hacia los Estados a la hora de salvar a los bancos en
dificultades. La situación de las entidades financieras dañaba la fortaleza de las finanzas
públicas.
Los gobiernos de varios países presentaron dificultades en el sector bancario. No todos tenían
capacidad económica para rescatar a las entidades de crédito. Con esta recesión, varios
gobiernos europeos se endeudaron agravando las partidas económicas para financiar sus
presupuestos.
Existían diferencias entre los países de la UE en materia de competitividad económica, y los
más débiles dependían de la deuda. En estos últimos, la inestabilidad financiera no permitía el
crecimiento económico, descendiendo los ingresos fiscales y aumentando la deuda pública. Ese
aumento de la deuda acrecentaba el valor de los préstamos a los gobiernos, manteniendo la
estabilidad financiera.
De esta forma, continúa explicando la Comisión, la crisis mostró las carencias del sistema de
gobierno económico de la UE:
1. Excesivo énfasis en los déficits. Los Estados Miembros se fijaron excesivamente en los
déficit presupuestarios anuales y en la deuda pública. Algunos países que obedecieron
las normas de la UE, contabilizaron bajos déficits anuales o superávits. Al final,
sufrirían dificultades económicas por sus diferenciales de deuda.
2. Insuficiente vigilancia de la competitividad y los desequilibrios macroeconómicos. No
se prestó suficiente atención a la competitividad, y el aumento del crédito provocó
acumulación de deuda en el sector privado, fragilidad de las entidades financieras e
inflación del mercado de la vivienda.
16
Sanahuja, J.A. (2012) p. 55. 17
Comisión Europea (2014).
Los rescates en la Unión Europea. El caso español
11
3. Deficiente control de la observancia. Se produjo desobediencia por varios Estados
Miembros que incumplían las normas de la UE, los cuales no fueron sancionados.
4. Lenta capacidad de decisión. Los organismos dependientes de la UE y sus Estados
miembros fueron débiles a la hora de tomar decisiones respecto a la situación
macroeconómica.
5. Financiación de emergencia. En el culmen de la crisis no había ningún instrumento de
ayuda financiera para los países de la Eurozona que presentaban dificultades
económicas, siendo necesario tanto para socorrer a los países en apuros como para
evitar un posible contagio a otros Estados.
Como consecuencia, Grecia, Irlanda, Portugal, España y Chipre dejaron de poder obtener
préstamos en los mercados financieros a tipos de interés razonables, de ahí la necesidad de ser
rescatados.
Las autoridades europeas y nacionales reaccionaron a esta crisis de la deuda soberana, que
amenazaba seriamente la estabilidad financiera en Europa, adoptando medidas de emergencia
sin precedentes. Así, se puso en marcha un mecanismo de estabilidad que permitía el apoyo
financiero de los Estados que pudieran experimentar dificultades para hacer frente a la
renovación de los vencimientos de su deuda, apoyo que estaría fuertemente condicionado a la
adopción de las medidas de ajuste necesarias.
No obstante, cómo señalan López, Rodríguez y Agudelo18
hay que destacar que el deterioro de
la condiciones económicas y de los equilibrios fiscales afectaron no solo a los Estados
implicados, sino también al resto de los miembros de la Eurozona por tres motivos “1) Para
rescatar a los países en crisis deben realizarse esfuerzos conjuntos entre todos los miembros
del bloque económico de la Unión a través de ayudas para aliviar los desequilibrios de los
más afectados. 2) Las economías alemana y francesa no estarían dispuestas a tener que volver
a su moneda nacional respectiva en detrimento del Euro. 3) La desaparición de la Eurozona
acarrearía costos significativos y pérdida de ingresos para algunos de los Estados de los que
son miembros”.
3.2. Respuesta europea a la crisis
Siguiendo a Urbaneja Cillán19
, la crisis financiera internacional y de la deuda soberana de la
zona euro, ha dado lugar a un amplio y complejo catálogo de iniciativas destinadas a reformar
algunos de los elementos estructurales del sistema financiero internacional. Como pone de
18
López, G., Rodríguez, A. y Agudelo, J.P. (2010) pp. 34 – 35. 19
Urbaneja Cillán, J. (2014) p. 4.
Juan Luis Quesada Quesada
12
manifiesto Roldán Alegre20
, “una situación como la vivida durante los últimos cinco años sólo
puede ser descrita con la palabra complejidad”. La aparición de la crisis, ha producido un
consenso casi unánime en la necesidad de proceder a cambios estructurales en la regulación del
sistema financiero21
. En este mismo sentido, en la Cumbre del G-20, celebrada en
Washington22
, se establecieron como principios informadores de la reforma de los mercados
financieros: «fortalecimiento de la transparencia y la responsabilidad, mejora de la regulación
financiera, promoción de la integralidad de los mercados financieros, reforzamiento de la
cooperación internacional y reforma de las instituciones financieras internacionales sin ceder
al proteccionismo».
En el caso de la UE, la crisis económica y financiera ha mostrado las debilidades y flaquezas
de su sistema bancario. Los problemas de un banco concreto, pueden contagiarse a otros y
perjudicar depósitos, inversiones y demás aspectos de la economía. A causa de esto, la UE y
los países que la constituyen han tratado por todos los medios de consolidar la supervisión del
sistema financiero23
. Entre estas medidas, destaca la creación de tres autoridades europeas de
supervisión para coordinar el trabajo de los reguladores nacionales y garantizar que las normas
de la UE se aplican de forma coherente.
1. Autoridad Bancaria Europea (ABE). Su función es la supervisión bancaria,
destacando la supervisión de la recapitalización de los bancos.
2. Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM). Su función es vigilar los
mercados de capitales y lleva a cabo un control directo acerca de las agencias de
calificación crediticia y los registros de operaciones.
3. Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ). Se ocupa del
registro de los seguros.
Asimismo, el planteamiento de la necesidad de crear una Unión Bancaria, viene también a
cubrir algunas de las carencias puestas de manifiesto por la Comisión.
3.3. Nuevos mecanismos europeos de resolución de crisis
Desde finales de 2009 y comienzos de 2010, algunos países de la Eurozona empezaron a tener
problemas para financiar su deuda. En ese momento, los países de la UE reaccionaron
rápidamente, aplicando medidas que generaran confianza para ayudar a financiar la deuda de
20
Roldán Alegre, J.M. (2008), citado por Urbaneja Cillán, J. (2014) p. 4. 21
Vives, X. (2010) p. 92. 22
Cumbre del G-20 (2008). 23
Comisión Europea (2014).
Los rescates en la Unión Europea. El caso español
13
los países que estaban teniendo problemas temporales para pedir dinero prestado en los
mercados financieros24
.
La crisis de la deuda soberana y el rescate de Grecia obligaron a los ministros de economía de
los Estados miembros de la Eurozona a plantear la necesidad de crear nuevos instrumentos a
nivel europeo para afrontar situaciones de crisis. Algunos de estos mecanismos se plantean de
un modo provisional mientras se organizan procedimientos más definitivos.
A continuación, analizaremos brevemente, los mecanismos que ha creado la UEME para
resolver las crisis anteriormente expuestas25
.
A.- El Mecanismo de Asistencia por Balanza de Pagos
Es un instrumento mediante el cual el Consejo Europeo, con el consentimiento de la Comisión
Europea, puede dotar de asistencia financiera a un Estado Miembro de la UE pero fuera de la
moneda única, en el supuesto de que tenga dificultades por balanza de pagos o se vaya a
producir tal situación a corto plazo. Sirve para atenuar problemas de financiación. En mayo de
2009, este dispositivo contaba con 50.000 millones de euros. A lo largo de la crisis ha
concedido empréstitos a Hungría, Letonia y Rumanía con la colaboración del Fondo Monetario
Internacional (FMI). Los Estados que recurren a este fondo también deben comprometerse a
realizar reformas para superar sus problemas económicos.
B.- El Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera (MEEF)
El Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera (MEEF) es un instrumento que concede
asistencia financiera de emergencia a cualquiera de los miembros de la UE con el respaldo del
presupuesto comunitario. Se crea a través del Reglamento (UE) nº 407/2010 de 19 de mayo de
2010.
La mayor ventaja que presenta este instrumento es su coste, que es muy reducido, formado por
el tipo de interés obtenido por la Comisión Europea en mercados de capitales, junto a una
pequeña comisión. Sin embargo, el volumen total de fondos disponibles es únicamente de
60.000 millones de euros.
Como en el caso del instrumento de balanza de pagos, la asistencia financiera requiere la firma
de un acuerdo en el que se establecen reformas económicas específicas a realizar por el país
receptor de la ayuda en el plazo establecido. Dada su reducida magnitud, los fondos del MEEF
24
Comisión Europea (2014). 25
El análisis de estos instrumentos se ha obtenido de Benzo González-Coloma, A. y Cuerpo Caballero, C.
(2012) pp. 11 – 15.
Juan Luis Quesada Quesada
14
han servido como complemento a la ayuda concedida por el FMI y el Fondo Europeo de
Estabilidad Financiera, en adelante FEEF, abaratando el coste de los programas. Este
mecanismo es temporal y no obliga a ningún Estado a ayudar a otro.
El gráfico 1 recoge el esquema de funcionamiento del MEEF. La comisión emite bonos y los
vende en el mercado para obtener financiación. Estos fondos se pueden utilizar para la
concesión de un préstamo al Estado Miembro receptor.
GRÁFICO 1. EL MECANISMO EUROPEO DE ESTABILIDAD FINANCIERA
(MEEF)
Fuente: Benzo González-Coloma, A. y Cuerpo Caballero, C. (2012) p. 13
C.- El Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF)
El Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF) es un dispositivo creado en mayo de 2010
por los miembros de la Zona Euro. Su función era conceder asistencia financiera a los Estados
miembros de la unión económica y monetaria que estuvieran en apuros para obtener
financiación en mercados a tipos de interés adecuados.
La capacidad total del FEEF se estableció en 440.000 millones de euros con lo que la
capacidad unida del FEEF y el MEEF quedaba en 500.000 millones de euros. Sin embargo, la
capacidad del FEEF se basa exclusivamente en las garantías de sus miembros y por tanto
depende directamente del rating de los Estados Miembros de la Eurozona. Como se ha podido
comprobar en esta crisis, la rebaja del rating de los países de la Eurozona con calificación AAA
puede provocar bien una reducción de la capacidad del FEEF o bien una rebaja de su rating,
dificultando y encareciendo su financiación en los mercados de capitales.
Por último, el FEEF es un mecanismo temporal de gestión de crisis con una duración
establecida de tres años. Pasado este plazo será sustituido junto con el MEEF, por el MEDE.
Comisión
EU
Mercados
Financieros
Emite bonos
Estado Miembro
Receptor
Realiza un préstamo
Los rescates en la Unión Europea. El caso español
15
El gráfico 2 refleja los procedimientos de actuación y el sistema de funcionamiento del FEEF.
El FEEF obtiene los fondos a través de la emisión de bonos y de las pequeñas aportaciones de
los Estados de la Zona Euro (qué actúan emitiendo garantías para esos bonos). Con estos
fondos, el FEEF realiza préstamos a los Estados Miembros receptores que lo soliciten.
GRÁFICO 2. EL FONDO EUROPEO DE ESTABILIDAD FINANCIERA (FEEF)
Fuente: Benzo González-Coloma, A. y Cuerpo Caballero, C. (2012) p. 13.
D.- El Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE)
El Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) es una institución financiera internacional
creada en julio de 2011 para sustituir al EFSF, dado su carácter temporal. El MEDE realiza dos
tareas diferentes26
: Afrontar los programas de ayuda, y abordar la inestabilidad del mercado
financiero.
Podrán disponer de la ayuda financiera condicionada los países que hayan ratificado el tratado
sobre estabilidad, coordinación y gobernanza. De esta manera el MEDE complementa la
vigilancia reforzada al ofrecer la posibilidad de proporcionar ayuda financiera condicionada a
los países de la Eurozona cuando la necesiten.
El gráfico 3 muestra la financiación del MEDE. Este mecanismo se financia a través de 2 vías.
La emisión de bonos en el mercado financiero y el capital aportado por los Estados de la Zona
Euro (80.000 millones de euros) que, además, aportarán garantías de 620.000 millones de
euros en caso de necesidad. Con esos recursos el MEDE realiza un préstamo al Estado
Miembro receptor que cuenta con un grave desajuste económico en sus finanzas públicas.
26
Gros, D. y Alcidi, C. (2012) p. 201.
Estados Zona Euro Emiten
garantías
Mercados
Financieros
Toma prestado (emite bonos)
FEEF (vehículo)
Pequeña
aportación de
capital
Realiza un préstamo
Estado Miembro receptor
Juan Luis Quesada Quesada
16
GRÁFICO 3. EL MECANISMO EUROPEO DE ESTABILIDAD (MEDE)
Fuente: Benzo González-Coloma, A. y Cuerpo Caballero, C. (2012) p. 13.
La mayor diferencia entre el MEDE y el FEEF es la existencia de un capital desembolsado de
80.000 millones de euros que dota al MEDE de una solidez muy superior. Por lo que este
instrumento aporta mayor protección frente a posibles pérdidas, mayor independencia frente a
bajadas de rating de sus garantes y una ausencia de impacto en la deuda de los Estados
Miembros garantes del MEDE como consecuencia de la asistencia financiera prestada a sus
miembros.
A diferencia de lo que ocurre con el FEEF, la existencia de una base de capital desembolsado
capaz de absorber pérdidas, evita la contabilización de la asistencia financiera concedida por el
MEDE como deuda de sus garantes. Adicionalmente, el MEDE dispondrá de otros 620.000
millones de euros en capital desembolsable a petición del Consejo de Gobierno del MEDE. La
combinación de estas dos clases de capital eleva la capacidad total del MEDE a 700.000
millones de euros.
Por último, es preciso destacar el carácter permanente del MEDE ya que dota a la Zona Euro
de una mayor estabilidad. El Eurogrupo acordó en Marzo de 2012 que la capacidad restante del
FEEF se podrá sumar a la del MEDE hasta alcanzar una capacidad de 700.000 millones de
euros mientras FEEF siga en vigor.
Estados Zona
Euro
Mercados
Financieros
Emite bonos
MEDE
Realiza un préstamo
Capital+Garantías:
80+620MM eur
Estado Miembro
receptor
Los rescates en la Unión Europea. El caso español
17
CUADRO 1: PRINCIPALES DIFERENCIAS ENTRE LOS MECANISMOS EUROPEOS DE APOYO
FINANCIERO
Fondo Europeo
de Estabilidad Financiera
(FEEF)
Mecanismo Europeo de Estabilidad
(MEDE)
Forma jurídica Sociedad Anónima
Organismo Intergubernamental establecido
con arreglo al derecho internacional
Vigencia
Estará operativo hasta el 30 de junio de
2013. Después permanecerá sólo
para gestionar ayudas concedidas
Entrará en vigor en julio de 2012, si países
de la Eurozona que representan
al menos el 90% del capital suscrito
lo han ratificado
Duración Mecanismo temporal
Mecanismo permanente. A partir de julio
de 2012, será el principal instrumento
de financiación
Capacidad
de financiación
actual
(la financiación
conjunta máxima es
de 700.000 millones)
248.000 millones de euros, tras la
financiación otorgada a Irlanda,
Portugal y Grecia
500.000 millones de euros
Aprobación
de asistencia
financiera
Por unanimidad Por mayoría cualificada
Derechos de cobro
Todos los inversores
tienen igualdad de condiciones
en el cobro del préstamo
El MEDE gozará de la condición de acreedor
preferente por la financiación que conceda
Estructura de capital Capital exigible (garantías):
780.000 millones de euros
Capital aportado: 80.000 millones
de euros; capital exigible:
620.000 millones de euros
Líneas directrices
El FEEF ya tiene aprobadas
unas líneas directrices sobre las
ayudas para la recapitalización de
instituciones financieras vía
préstamos
El Consejo de Gobernadores deberá
aprobar unas líneas directrices detalladas sobre
las modalidades a aplicar en caso de asistencia
financiera para recapitalización bancaria
Fuente: CEOE. Confederación Española de Organizaciones Empresariales (2012) p. 6.
E.- Instrumentos de asistencia financiera disponibles bajo el FEEF y el MEDE
Se prevén los siguientes mecanismos27
:
- Préstamos a Estados miembros. Los préstamos integran el instrumento principal
para el rescate de un Estado miembro de la Zona Euro. Se asignan a través de la
previa aceptación de un programa de ajuste financiero. La adecuada dotación de
reformas fiscales y económicas son conditio sine qua non para el abono de los
sucesivos tramos del rescate.
- Préstamos específicos para la recapitalización de entidades financieras. Se
conceden únicamente para solucionar problemas concretos del sistema financiero.
Su condicionalidad es más reducida que en el caso anterior, ya que sólo ocupa el
sector bancario y sus instrumentos de supervisión y control.
27
Benzo González-Coloma, A. y Cuerpo Caballero, C. (2012) pp. 13 – 15.
Juan Luis Quesada Quesada
18
- Líneas de crédito. Son mecanismos de previsión de crisis que se conceden
especialmente a Estados con riesgos de problemas en el futuro. Su sencilla
tramitación permite realizar intervenciones ágiles para prevenir el agravamiento de
problemas. Existen dos tipos. El primero (en inglés, Precautionary Credit Line o
PCL), no tiene una condicionalidad específica pero su concesión depende del
cumplimiento de unos rigurosos requisitos. Por ejemplo, los Estados que no
cumplan sus objetivos de déficit y deuda pública o con dificultades de solvencia en
sus sistemas bancarios no pueden solicitar estos créditos. El segundo (en inglés,
Precautionary Liquidity Line o PLL) para aquellos Estados que no cumplen los
requisitos de la primera línea de crédito, que, si bien se conceden en poco tiempo,
estarán sujetos a la condicionalidad pactada en el momento que se conceden.
- Compra de bonos en mercados secundarios la finalidad de disminuir la presión
sobre la prima de riesgo causada por un incorrecto funcionamiento del mercado de
deuda soberana.
- Compra de bonos en mercados primarios en el último tramo de un programa de
asistencia financiera. Su objetivo es simplificar la vuelta a los mercados de
capitales.
- Emisión de certificados de cobertura parcial de pérdidas. Dichos documentos
acompañan a las emisiones de deuda soberana en los mercados garantizando el
primer tramo de pérdidas (20 por 100 o 30 por 100). Su finalidad es facilitar el
acceso de los Estados a los mercados de capitales.
Para concluir, se ha previsto la posibilidad de instituir vehículos de inversión conjunta
financiados por el MEDE y otros inversores externos. Su objetivo es activar, en cierta forma,
los recursos del MEDE y ampliar su capacidad. En estos mecanismos el MEDE asumiría el
primer tramo de pérdidas para así atraer a otros inversores.
3.4. Otras medidas de la UE
La UE ha introducido, igualmente, otras medidas con efectos más a largo plazo, con el objetivo
de limitar las posibilidades de reincidir en una crisis como la actual. Se agrupan en 4 ámbitos28
:
1) Garantizar unas finanzas públicas saneadas
El euro es un aliado beneficioso pero sólo si los Estados realizan unas políticas financieras
sólidas. Pertenecer a la Eurozona supone preservar la deuda pública en niveles sostenibles y
28
Comisión Europea (2014).
Los rescates en la Unión Europea. El caso español
19
prevenir excesivos déficit presupuestarios. Este control se realiza a través del Pacto de
Estabilidad y Crecimiento. Así, los Estados deben presentar sus proyectos presupuestarios a la
Comisión de la UE y deben cumplir los objetivos presupuestarios europeos. En caso contrario,
se les podrián sancionar.
2) Garantizar la competitividad y fomentar el crecimiento
Se exige regular de otra forma los mercados financieros. Se han creado instrumentos de
supervisión dirigidos a la adopción de políticas económicas competitivas que sirvan de acicate
para el empleo.
3) Vigilancia y corrección de desequilibrios macroeconómicos
Se exige, también, vigilar y corregir los desequilibrios macroeconómicos. El objetivo es
prevenir situaciones de riesgo, antes de que sean una amenaza para el equilibrio financiero de
un Estado miembro, de la zona del euro o del conjunto de la UE.
La Comisión sigue anualmente a los Estados miembros para resolver posibles desequilibrios
financieros en materias tales como el precio de la vivienda, los costes laborales o el desempleo.
Los países incumplidores de tales parámetros se someten a un análisis en profundidad. Si de
detecta alguna irregularidad se pide al país infractor que realice medidas para evitar que
empeore la situación y corregirla. Además, el cumplimiento de las normas dispone de un
mecanismo sancionador.
4) Estrategia de crecimiento
Europa 2020 es la estrategia de crecimiento de la UE, para ser una economía inteligente,
sostenible e integradora. Estas metas permitirán a los Estados miembros incrementar mayores
niveles de empleo, productividad, innovación, educación, cambio climático, energía y cohesión
social, que han de alcanzarse de aquí a 2020.
4. Los rescates de la Eurozona
Según Chapoy Bonifaz29
, la actual crisis de la deuda soberana se inició desde que Grecia se
incorporara a la Zona Euro en 2001. Además, durante años se supuso que una garantía tácita
protegía la deuda de los Estados Miembros. Esta errónea creencia permitió la emisión de deuda
más barata de la que se hubiese emitido en condiciones normales. Se incumplieron los déficit
fiscales y las deudas que exigía el Tratado de Maastricht.
Igualmente, continúa señalando este autor, las políticas de competitividad y los desequilibrios
en cuenta corriente, no fueron trabajados lo suficiente por la Eurozona. Si bien la cuenta
29
Chapoy Bonifaz, A. (2010) pp. 4 -9.
Juan Luis Quesada Quesada
20
corriente del bloque estaba en equilibrio, individualmente estaba lejos de conseguirlo. Los
déficit de Grecia, Irlanda, Portugal y España se compensaban con los superávit de Alemania,
Austria, Bélgica y los Países Bajos. La falta de políticas de competitividad estimuló esos
desequilibrios, financiados por los países fuertes de la Eurozona, que colocaron a sus sistemas
bancarios a merced de la deuda pública de Portugal, Irlanda, Italia, Grecia y España,
denominados PIIGS30
. En este sentido, los PIIGS son países sumidos en profundas crisis en sus
sistemas bancarios, en sus finanzas, alto paro, y contienen enormes desequilibrios fiscales y
niveles de endeudamiento31
.
La crisis de deuda soberana produjo un primer rescate de Grecia, seguido por los de Irlanda y
Portugal. Tras el rescate griego, realizado mediante préstamos bilaterales, se estableció el
anteriormente citado Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF), con carácter temporal.
Junto con el Fondo Monetario Internacional (FMI), el FEEF fue el medio para conceder
asistencia financiera a Irlanda y Portugal, con tipos de interés elevados y fuertes exigencias de
ajuste32
.
De manera general se puede decir que la actuación de los países antes de ser rescatados difería
en algunos aspectos33
:
a) Irlanda, había cosechado los mejores resultados de crecimiento económico en la UE en los
últimos diez años, contaba con unas tasas de ahorro e inversión altas y un nivel moderado de
deuda pública.
b) En España, nos enfrentábamos a una alta tasa de desempleo, un déficit público que crecía
velozmente y una erosionada competitividad ocasionadas por el crecimiento del coste de mano
de obra en el mismo período.
c) Portugal, sufría falta de crecimiento y dinamismo inversor. En 2009, contaba con un déficit
público cercano al 10%, una deuda pública cercana al 80% del PIB y un déficit por cuenta
corriente del 10% del PIB.
d) Grecia, aglutinaba en su economía todos los problemas posibles excepto el nivel de
desempleo, destacando, falta de crecimiento económico, tasas bajas de inversión y ahorro,
mínimo nivel de competitividad, un elevado déficit presupuestario y comercial y una deuda
pública inmanejable para el gobierno heleno34
.
30
PIIGS: Nombre utilizado por la prensa anglosajona a este grupo de países. 31
Gil Petersen, A. (2011) p. 22. 32
Sanahuja, J.A. (2012) pp. 58 – 59. 33
Escribano Francés, G; San Martín González, E y Muñoz Delgado, B (2010) p. 32. 34
Fernández de Lis, S y Ontiveros, E (2010) p. 4.
Los rescates en la Unión Europea. El caso español
21
Aunque da la sensación de que la crisis financiera internacional en Europa se ha centrado en
países del sur como Grecia, Italia, España y Portugal, la realidad es que ha golpeado a toda la
UE. En general, a los países del sur, les ha afectado menos la crisis en términos de crecimiento,
pero más en términos de desempleo, balanza comercial, déficit o deuda pública35
.
4.1. Los rescates de Grecia
4.1.1. Causas de la crisis financiera en Grecia
Según García Pascual y Ghezzi36
, tras la incorporación de Grecia a la unión monetaria en 2001,
el país sufrió un elevado descenso de la competitividad, mientras que su inflación superaba
anualmente la media de la zona euro. Esta falta de competitividad se debe a los problemas
estructurales que hay en todos los niveles, incluyéndose elevados gastos administrativos, altos
márgenes en la mayor parte de las actividades económicas y el creciente coste de mano de
obra. El mal gobierno y una inadecuada legislación han evitado la inversión extranjera directa
(IED) en los últimos años. Muchas de las empresas nacionales presentaban pérdidas y en su
mayoría eran ineficientes, lo que explica la baja recaudación fiscal.
Siguiendo a Bravo Monge y Enríquez Caruzo37
, el origen de los problemas se centra en el
deterioro en el déficit fiscal y su aumento desmedido de deuda pública. Ambos se manifestaban
en el excesivo gasto público, en la remuneración de empleados públicos, un sistema de
pensiones fraudulento, con inequidad de contribuciones de los griegos a los programas de
bienestar social.
Sin embargo, como señalan estos autores, el gran problema surge en 2009, cuando Giorgios
Papandreu llega al Gobierno y comprueba las cifras reales sobre el déficit público,
anteriormente ocultadas para cumplir con las exigencias de la Unión Europea. Es decir, las
autoridades griegas habían falseado los datos sobre sus finanzas públicas38
. Así, el nuevo
gobierno encuentra otros números diferentes que incumplían severamente el Pacto de
Estabilidad y Crecimiento. Las agencias de calificación valoraron la deuda soberana
negativamente, ocasionando el encarecimiento de la financiación del Estado griego39
. En este
caso, se produjo un déficit público del 13% del PIB (el PEC establece un 3%) y una deuda
pública del 115%, frente al 60% de máximo del PEC40
. Este ha sido un problema del
Eurogrupo por ausencia de sanciones por parte de este organismo. Así, Alemania y Francia
35
Escribano Francés, G; San Martín González, E y Muñoz Delgado, B (2010) p. 38. 36
García Pascual, A. y Ghezzi, P. (2012) pp. 108 - 109. 37
Bravo Monge, L. y Enríquez Caruzo, C. (2013) p. 11 – 13. 38
Malo de Molina, J.L. (2010) p. 2. 39
Forlani, C., Gastaldi, S. y Gómez Ortiz, J.R. (2011) pp. 4 - 5. 40
Steinberg, F. y Molina, I. (2010) p. 2.
Juan Luis Quesada Quesada
22
también lo incumplieron. Desde 2000 a 2007, Grecia lo infringió en los ochos años, Italia en
cinco, Portugal y Alemania en cuatro y Francia en tres41
.
Según Bravo Monge y Enríquez Caruzo, la evasión fiscal fue manifiesta por el elevado número
de trabajadores independientes y pequeñas empresas, de los cuáles un 25% no estaban
registrados como contribuyentes. Así, en 2007, la recaudación tributaria griega no llegaba al
5% del PIB, frente al 8% de media que registraba la Eurozona42
.
Según estos mismos autores, otra causa fue el hecho de que ninguno de los países que
componen la UE, ni la Zona Euro, ni siquiera el Banco Central Europeo (BCE) conocían la
situación real del déficit fiscal griego.
Cabe señalar igualmente, la colaboración del Grupo Goldman Sachs con el gobierno heleno,
que tenía su deuda denominada en dólares y yenes. El grupo bancario sugirió a Grecia efectuar
operaciones con derivados financieros swaps para disminuir su deuda fiscal de acuerdo con las
exigencias de la UE.
Con ello, se provocó un mayor endeudamiento del gobierno, con una imagen fiscal pobre, los
mercados internacionales desconfiaron del Estado griego a causa de su imposibilidad para
pagar sus deudas a los acreedores por el vencimiento de sus bonos emitidos.
A continuación realizamos un pequeño análisis de los rescates a los que fue sometido Grecia.
4.1.2. El primer rescate a Grecia
El rescate a Grecia se produjo por varios motivos: 1) la ruptura del euro sería mucho peor para
la Eurozona que evitar el rescate (provocaría una crisis institucional en la UE); 2) El coste del
programa de asistencia es menor que el volumen de la economía griega en la Eurozona; y 3) la
mayoría de la deuda griega la poseen los bancos europeos, que podrían quebrar y tener que ser
rescatados por sus gobiernos 43
.
El programa inicial contaba con las siguientes características44
:
- Es un paquete de austeridad.
- Es aplicable durante un período de tres años.
- Goza de una provisión de 100.000 millones de euros para mantenerse fuera de los mercados
por 3 años.
- Dota de 10.000 millones de euros para garantizar seguridad en el sistema bancario.
41
Chapoy Bonifaz, A. (2010) p. 9. 42
Bravo Monge, L. y Enríquez Caruzo, C. (2013) pp. 15 - 16. 43
Steinberg, F. y Molina, I. (2010) p. 4. 44
Dimitriou, K; Roscini, D.y Schlefer, J. (2011), citado por Bravo Monge, L. y Enríquez Caruzo, C.
(2013) p. 22.
Los rescates en la Unión Europea. El caso español
23
- Tasa de interés a un 5%.
- Tasa fijada y equiparada con respecto al Euribor.
- Plazo de 5 años para reintegrar el capital principal del préstamo.
- Reducción del déficit fiscal en un 16% con respecto al PIB en tres años.
- Grecia pasaría el 100% de su deuda actual al mercado privado en el 2013.
CUADRO 2: CARACTERÍSTICAS PRIMER RESCATE A GRECIA
GRECIA
Fecha de la solicitud de la ayuda financiera 23 de abril de 2010
Diferencial de la deuda pública griega 585 puntos básicos
Tipo de interés de la deuda pública griega 8,92%
Importe de la ayuda financiera 110.000 millones de euros
Importe de la ayuda financiera (% del PIB) 48% del PIB
Fuente: CEOE (2012) p. 4.
Sin embargo, el primer rescate a Grecia no produjo los resultados que se esperaban,
necesitando un nuevo rescate ya que el anterior no había reactivado el sistema griego, sino que
fue a manos de la tasa beneficios de las empresas y el recorte del gastó público agravó la
economía griega y redujo sus ingresos fiscales. Por lo que después de la aprobación del primer
rescate financiero, Grecia no pudo continuar con sus medidas de recorte fiscal, con el pago de
sus acreedores y se encontraba al borde de una suspensión de pagos. De esta forma se solicitó
un segundo programa de ayuda financiera 45
.
4.1.3. El segundo rescate financiero a Grecia
El 21 de febrero de 2012, se aprobó el segundo rescate para Grecia que contaba con una ayuda
financiera de 130.000 millones de euros a cambio de ceder su soberanía y ser supervisados
permanentemente por el Consejo Europeo, el BCE y el FMI46
. Para ello, Grecia debía reducir
su déficit fiscal de un 160% al 120,5% del PIB en 2020.
El 14 de marzo de 2012, tal como indica la Comisión Europea47
, los países de la zona del euro
y el FMI aprobaron un segundo tramo de asistencia económica para Grecia de 164.500
millones de euros. Los países de la zona euro contribuyeron con 144.700 millones de euros
mediante el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera.
45
CEOE (2012) p. 4. 46
RTVE (2012 a) 47
Comisión Europea (2014)
Juan Luis Quesada Quesada
24
Según la CEOE, las necesidades brutas de financiación ascendían a 178.600 millones de euros,
de los cuáles 48.800 millones fueron a manos de la recapitalización de su sistema bancario48
.
CUADRO 3: CARACTERÍSTICAS SEGUNDO RESCATE A GRECIA
GRECIA
Fecha de la solicitud de la ayuda financiera 21 de julio de 2011
Diferencial de la deuda pública griega 1465 puntos básicos
Tipo de interés de la deuda pública griega 17,41%
Importe de la ayuda financiera 130.000 millones de euros
Importe de la ayuda financiera (% del PIB) 60% del PIB
Fuente: CEOE (2012) p. 5.
El 27 de noviembre de 2012, el Eurogrupo y el FMI acordaban desembolsar 43.700 millones
de euros al Gobierno heleno para cubrir sus necesidades financieras y garantizar la
sostenibilidad de su deuda pública. A cambio Grecia se comprometía a reducir su déficit
público y a reducir su nivel de deuda en los años siguientes. Este desembolso se destinaba a
aplicar los objetivos del segundo plan de rescate49
.
Este segundo programa de asistencia tuvo el mismo objetivo que su predecesor, resolver la
insolvencia fiscal y la falta de competitividad. Si bien se ha hablado de la posible salida de
Grecia de la UEM, el país mediterráneo tiene más posibilidades de conseguir el citado objetivo
del programa, permaneciendo en tal grupo50
.
El 20 de febrero de 2015, el Eurogrupo acordaba una prórroga de cuatro meses, de la asistencia
a Grecia. A cambio, el país heleno debería adoptar un proceso amplio de reformas basadas en
el acuerdo actual y garantizar el cumplimiento de todas sus obligaciones financieras con sus
acreedores. Esas medidas serían evaluadas por la Comisión Europea, el BCE y el FMI51
.
Para Varoufakis52
conseguir una economía griega saludable requiere reformas para mejorar el
potencial del país en inversión productiva, provisión de crédito, innovación, competencia,
seguridad social, administración cultural, poder judicial, mercado laboral, producción cultural
y en gobernación democrática. Según este autor, para que Grecia devuelva la inversión y el
crédito a niveles coherentes se deben crear dos instituciones públicas que trabajen
coordinadamente entre el sector privado y las los organismos europeos; un banco de desarrollo
48
CEOE (2012) p. 5. 49
RTVE (2012 b). 50
García Pascual, A. y Ghezzi, P. (2012) p. 117. 51
RTVE (2015). 52
Varoufakis, Y. (2015).
Los rescates en la Unión Europea. El caso español
25
que emplee activos públicos y un “banco malo” que permita al sector bancario salir de esos
activos de difícil recuperación y devolver el flujo del crédito a empresas rentables, orientadas a
la exportación.
4.2. El rescate de Irlanda
4.2.1. Causas de la crisis financiera irlandesa
Según De la Torre, la crisis irlandesa se desarrolló por una política de crédito expansiva, y una
pésima supervisión bancaria53
. Cuándo Irlanda accedió en 1973 a la Comunidad Económica
Europea (CEE) era el socio más pobre en función del PIB. Sin embargo, en 2007, era el
segundo país por habitante más rico de la UE. Este crecimiento, continúa este autor, fue
consecuencia de acertadas políticas y de pactos entre el gobierno, sindicatos y empresarios,
generando una moderación salarial que permitió al país una economía competitiva y
exportadora. La preferencia de los irlandeses para conducir su ahorro hacia los inmuebles
provocó que mucha de la riqueza generada se invirtiera en viviendas, provocando una subida
de los precios, comenzándose a gestar así el desequilibrio.
En 1994, Irlanda crecía a toda velocidad y empezaba a acercarse a los niveles de renta del
Reino Unido. De hecho, se le denominó el “tigre celta”, en una transposición de la imagen de
los países más dinámicos del sudeste asiático. Actualmente, su economía dirigida a los
mercados internacionales depende de las exportaciones 54
.
En opinión de Gil Petersen55
, uno de los pilares del modelo irlandés en las últimas décadas fue
su política arancelaria a través de los beneficios fiscales concedidos a las grandes
multinacionales dispuestas a instalarse en suelo irlandés. Este tipo de fiscalidad unida a un
mercado de trabajo con salarios bajos, atrajo a multitud de empresas multinacionales, que
además de ofrecer trabajo cambiaron la estructura productiva del país. De esta forma, la
economía irlandesa dejo de depender básicamente de la agricultura y comenzó a exportar
productos y servicios de software. Irlanda pasó de ser pobre a tener un PIB de los más altos del
mundo. Conforme a este autor, el ingreso de Irlanda a la Eurozona supuso la perdida de
autogobierno en política monetaria. A la larga, la ampliación de la UE mediante la integración
de países de Europa del Este, produjo la aparición de nuevos competidores, como Polonia o
Estonia, que entraron en los mercados internacionales ofreciendo mejores ventajas que el país
isleño.
53
De la Torre, I (2012) p. 119 - 120. 54
Sáiz, F. (2011) pp. 63 - 64. 55
Gil Petersen, A. (2011) pp. 22 – 23.
Juan Luis Quesada Quesada
26
4.2.2. El rescate financiero a Irlanda
La ayuda fue solicitada por el Gobierno Irlandés el 21 de noviembre de 2010. El mecanismo de
ayuda de Irlanda incluía, además de los 67.500 millones procedentes del exterior, un
compromiso de 17.500 millones de euros (un 11% del PIB) destinado a financiar parte del
saneamiento del sector financiero.
CUADRO 4: CARACTERÍSTICAS RESCATE A IRLANDA
IRLANDA
Fecha de la solicitud de la ayuda financiera 21 de noviembre de 2010
Diferencial de la deuda pública irlandesa 562 puntos básicos
Tipo de interés de la deuda pública irlandesa 8,32%
Importe de la ayuda financiera 67.500 millones de euros
Importe de la ayuda financiera (% del PIB) 43% del PIB
Fuente: CEOE (2012) p. 4.
Según Saíz56
, tras el rescate financiero irlandés, a pesar de tener un coste de financiación muy
elevado para una economía muy débil, sin embargo, en términos de evolución relativa, la
deuda irlandesa es la que mejor se ha comportado en el último año entre los países en
dificultades comparado con España, Italia, Portugal o Grecia, por ejemplo en cuánto a valores
de prima de riesgo.
Para este autor, el gobierno irlandés si bien ha impuesto severos recortes presupuestarios ha
estimulado con medidas la competitividad y ha mantenido la tasa del Impuesto de Sociedades
(12.5%).
Adicionalmente, se ha producido el saneamiento de tres de los vectores clave de la economía
irlandesa: los salarios, los precios de la vivienda y el sistema financiero. Así, desde que
empezó la crisis los costes laborales se han reducido (12%), permitiendo a la economía
recuperar la competitividad dañada por los salarios al alza durante la época del “boom”. Desde
el punto de vista inmobiliario, los precios de la vivienda han bajado de forma considerable
(60%) desde los niveles máximos. El gobierno irlandés ha realizado medidas de reforma
financiera y ninguno de los bancos del país necesita ser recapitalizado.
Las profundas reformas emprendidas por Irlanda para restaurar sus finanzas y fortalecer su
economía dieron sus frutos. En enero de 2014, Irlanda se convirtió en el primer país de la zona
del euro en aplicar con éxito un programa de asistencia financiera57
. Se espera que Irlanda
56
Sáiz, F. (2011) p. 64. 57
Comisión Europea (2014).
Los rescates en la Unión Europea. El caso español
27
cubra parte de las necesidades de financiación dadas hasta 2013, que ascienden a 134.000
millones de euros de los que 67.500 millones corresponden a la ayuda de la Unión Europea y
del FMI58
.
4.2.3. Resultados del rescate financiero a Irlanda59
:
El grupo de trabajo de la UE, el BCE y el FMI (que supervisa el rescate), publicaron en octubre
de 2011 un informe que afirma que “Irlanda está en camino” de reducir el déficit público para
ese año (10,6% del PIB). También asegura que Irlanda ha realizado con éxito la primera fase
de la reforma financiera completando la recapitalización de sus bancos con un coste para las
arcas públicas inferior al previsto. Sin embargo, la economía irlandesa continúa siendo muy
débil, ya que la demanda interna es inexistente y se encuentra afectada por la bajada de
salarios, la elevada tasa de desempleo, el descenso del gasto público, el aumento de impuestos
y el pago de la deuda.
Con todo, para evitar una situación así en el futuro, De la Torre60
sugiere posibles líneas de
actuación. “Primero la política fiscal ha de ser auditada por un organismo no político, para
determinar su estabilidad (regularidad de gastos e ingresos), su posible contribución pro o
contra cíclica, y sus vulnerabilidades. Segundo, mientras una unión de divisa no consiga una
movilidad laboral de hecho, el déficit de cuenta corriente ha de ser interpretado como un
elemento de riesgo a ser tenido muy presente por el poder político, por el supervisor bancario
y por los bancos comerciales. Un déficit de cuenta corriente creciente habría de conllevar
mayor exigencia de capital y de liquidez en el sistema bancario. La supervisión ha de tener
varios factores en cuenta, a) liquidez, b) dependencia de financiación mayorista, c) sistema de
incentivos, d) niveles de control interno, auditoría interna y externa, y e) vinculaciones legales
entre acreedores para dilucidar concentraciones de riesgo sistémicas”. Para este autor, estas
medidas deberían coordinarse con la UE y los principales reguladores bancarios
internacionales.
4.3 El rescate de Portugal
4.3.1. Causas del rescate portugués
Según Martínez Campuzano, desde la incorporación al Euro de Portugal en 1995, su economía
ha obtenido importantes desequilibrios. Así, “los bajos tipos de interés han favorecido el
58
CEOE (2012) p. 4. 59
Sáiz, F. (2011) pp. 62 - 63. 60
De la Torre (2012) p. 128.
Juan Luis Quesada Quesada
28
desarrollo de los sectores no comercializables, una importante apreciación del tipo de cambio
efectivo real y un deterioro de la balanza de pagos al mismo tiempo que un creciente déficit
público y de la deuda” 61
.
Según Oviedo Pérez de Tudela, Portugal ha padecido los últimos años de dos debilidades
graves, por un lado, un elevado nivel de endeudamiento de los agentes económicos, y por otro,
una excesiva dependencia de las exportaciones62
.
También, la deuda pública del Estado ha crecido rápidamente desde la crisis convirtiéndose en
un grave problema estructural. El Estado portugués cayó en recesión a finales de 2008,
aumentando el desempleo y la desconfianza de empresas y consumidores. De este modo, las
importaciones crecieron más que las exportaciones y se agravó el déficit corriente63
.
En 2009, el gobierno luso presentó una reforma expansiva del presupuesto estatal para
equilibrar la crisis, con incentivos para las inversiones empresariales y aumento del techo de
déficit público. Ese año cayeron el consumo, la inversión y las exportaciones dirigidas a los
mercados europeos (concentran el 70% de la demanda externa). Se superó el déficit público y
se alcanzó una inflación negativa, un decrecimiento del PIB y un aumento del desempleo.
En 2010, el Ejecutivo luso presentó un Programa de Estabilidad de Estabilidad y Crecimiento
(PEC), cuya meta era reducir en cuatro años el déficit público a menos del 3% para 2013. Sin
embargo, el Gobierno tuvo que presentar un nuevo PEC, que incluía un aumento del IVA y del
impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF). No se consiguieron los resultados
esperados por lo que se estableció el acuerdo de un programa de privatizaciones de empresas
públicas para reducir la deuda del Estado.
Los bancos tenían que recurrir a la financiación del BCE, mientras se deterioraban sus activos
por la recesión y la exposición a la deuda soberana de algunas entidades crediticias. En lo que
respecta a las importaciones/exportaciones, en el último medio siglo, el país luso ha importado
más de lo que ha exportado y lo ha hecho a pocos mercados. Su comercio exterior depende casi
de la Unión Europea (más del 70%), especialmente de España, siendo su balanza comercial
tradicionalmente deficitaria. En el lado contrario, sus balanzas de servicios y transferencias
ambas presentan superávit.
Por último, para corregir su desequilibrio externo es necesaria la restauración de la
competitividad. Sus mejores ventajas son el precio de la mano de obra, las infraestructuras, el
régimen jurídico en internacional y las condiciones para hacer negocios.
61
Martínez Campuzano, J.L. (2012) p. 135. 62
Oviedo Pérez de Tudela, C. (2012) pp. 46 - 48. 63
Oviedo Pérez de Tudela, C. (2012) pp. 46 - 48.
Los rescates en la Unión Europea. El caso español
29
4.3.2. El rescate financiero a Portugal
El 6 de abril de 2011, el Gobierno luso pidió el rescate a la UE y al FMI, que hasta esa fecha se
había mostrado contrario a la activación de un rescate de la UE. “La presión internacional de
los mercados, las bajadas de calificación de las agencias y las subidas de los intereses en las
subastas y en el mercado secundario, fueron determinantes”64
. El 17 de mayo de 2011, el
Eurogrupo y el FMI acordaron desembolsar 78.000 millones de euros a Portugal “para
financiar su déficit presupuestario, reducir la deuda pública, reparar el sector bancario y
financiar reformas para impulsar el crecimiento económico y la creación de empleo65
”.
Como señala Martínez Campuzano66
, los elementos del Programa de Asistencia eran los
siguientes:
- Una estrategia política conjunta y equilibrada, que aplique reformas estructurales para
impulsar el crecimiento, salvaguardando la estabilización financiera y la estabilización de la
política fiscal.
- La política fiscal necesita un equilibrio entre recuperar la estabilización de la deuda pública y
la credibilidad de los mercados.
-Se reforzará la resistencia del sistema financiero incrementando su capital, a través de
mecanismos de mercado aportados por los fondos del Programa. También se reforzará el
acceso a su liquidez.
- Las medidas estructurales para el crecimiento, incluyen aumento de la competitividad,
reducción de los costes laborales y aumentos del empleo y de la productividad.
- Se requiere un acuerdo entre las principales fuerzas políticas para cumplir con los objetivos
del Programa de Asistencia.
CUADRO 5: CARACTERÍSTICAS RESCATE A PORTUGAL
PORTUGAL
Fecha de la solicitud de la ayuda financiera 6 de abril de 2011
Diferencial de la deuda pública portuguesa 556 puntos básicos
Tipo de interés de la deuda pública portuguesa 8,96%
Importe de la ayuda financiera 78.000 millones de euros
Importe de la ayuda financiera (% del PIB) 46% del PIB
Fuente: CEOE (2012) p. 5.
64
Oviedo Pérez de Tudela, C. (2012) p. 43 - 46. 65
Comisión Europea (2014). 66
Martínez Campuzano, J.L. (2012) p. 140.
Juan Luis Quesada Quesada
30
Como señala Oviedo Pérez de Tudela67
, una vez pedida la solicitud de ayuda financiera, El
MoU fue aprobado en mayo junto con el programa de ayuda financiera por el Eurogrupo,
dotado de 78.000 millones de euros, de los cuáles 12.000 millones serían destinados para el
rescate de los bancos. Tras las elecciones generales lusas de 2011, continúa este autor, el nuevo
gobierno instauró más medidas de austeridad para controlar el déficit público, la privatización
de las empresas públicas más importantes (cómo reflejaba en el MoU de la troika68
) y la subida
del IVA en varios sectores desde octubre de ese año.
4.3.3. Resultados
En 2012, los Presupuestos Generales del Estado, contenían fuertes recortes del gasto e
inversión del Estado, rebajas de salarios para funcionarios y pensionistas, que en muchos casos
perdieron una o dos de sus pagas extra, y aumentos generalizados de impuestos que, en caso
del IVA, pasaron del 13 al 23% en diversos servicios y alimentos. En enero de ese año “el
Gobierno firmó una reforma laboral con la patronal y la UGT facilitando el despido,
reduciendo las vacaciones y abaratando las horas extra, justificándose el acuerdo por el
aumento de productividad para las empresas”69
.
El Estado luso recibió en octubre de 2012, el sexto tramo de asistencia financiera, ingresando
el 80% del programa mientras adoptaba medidas para mejorar la competitividad y cumplía con
sus objetivos presupuestarios. Posteriormente, en noviembre de 2012 tras la supervisión del
CE, BCE y FMI de la evolución de la economía portuguesa, la troika desembolsó un nuevo
tramo por valor de 2.500 millones de euros del rescate.
Los Presupuestos Generales del Estado de 2013, trataban de cumplir con los recortes exigidos
por el rescate financiero del país. Incluían nuevos impuestos y más recorte del gasto público. El
objetivo era reducir el déficit público hasta el 4,5%.
Los Presupuestos Generales de 2014, recogían más recortes a funcionarios y agravaba la carga
fiscal con el aumento de algunos impuestos. El objetivo era reducir en un 3% el personal de las
empresas públicas. Para terminar, tal y como señala Martínez Campuzano70
, el problema de
Portugal es que sus finanzas públicas pueden no ser sostenibles en un futuro en el que se espera
bajo crecimiento. La deuda es elevada, tanto privada como pública. El coste de su financiación,
privado y público es inasumible. Mantiene una elevada dependencia del ahorro exterior,
67
Oviedo Pérez de Tudela, C. (2012) p. 45. 68
Cómo se denomina coloquialmente a la Comisión Europea (CE), el Banco Central Europeo (BCE) y el
Fondo Monetario Internacional (FMI). 69
Oviedo Pérez de Tudela, C. (2012) pp. 45 – 46. 70
Martínez Campuzano, J.L. (2012) p. 133.
Los rescates en la Unión Europea. El caso español
31
consecuencia de su baja competitividad. Estos factores representan el problema de fondo de
este bajo crecimiento. Según este autor, “el crecimiento potencial es producto de la suma del
factor demográfico, de la inversión y de la productividad. La economía portuguesa presenta
importantes déficits en los tres factores anteriores, lo que determina su baja competitividad y
de nuevo sus bajas expectativas de crecimiento”. Asimismo, aunque el Estado ha cumplido
con sus compromisos en el rescate y los organismos internacionales han desembolsado las
cantidades pactadas, continúan los problemas de financiación y no se ha estabilizado el
presupuesto71
.
4.4. El rescate de Chipre
4.4.1. Inicio de la crisis
Chipre ingresa en la Unión Europea en 2004, incorporándose a la Eurozona en 2008. Cómo
indica Agüero Ortiz, su estructura financiera es diferente del resto de los Estados Miembros,
pareciéndose más a los territorios offshore72
, favoreciendo a través de sus elevados intereses
por sus depósitos y su nula transparencia que fuera destino seguro de capitales extranjeros73
.
En este sentido, el principal activo de Chipre es ser centro financiero internacional. El
comienzo de la quiebra74
“vino de la mano de Grecia. Las entidades de crédito chipriotas
habían invertido enloquecidamente en deuda griega, que tenía alto rendimiento como
contrapartida de su elevado riesgo. Así con la imposición de recortes del 80% para los
tenedores de deuda pública en el segundo paquete de ayuda a Grecia, los bancos chipriotas
quedaron al borde de la ruina. Ello unido al pinchazo de la burbuja inmobiliaria y la crisis
financiera, provocó que ni los 2.500 millones prestados por Rusia en 2011 evitaran su caída”.
En definitiva, el impacto por la grave recesión de Grecia, unido a un importante accidente en
una central eléctrica y la fragilidad de su sector bancario fueron los factores que
desencadenaron que Chipre pidiese el programa de ayuda financiera75
.
4.4.2. El rescate financiero a Chipre
En esta situación y ante las dificultades presentadas, la troika76
exigió a Chipre generar 5.800
millones de euros propios a cambio del rescate de 10.000 millones de euros para mantener la
sostenibilidad de su sector financiero a largo plazo77
.
71
Oviedo Pérez de Tudela, C. (2012) p. 46 72
Territorio de baja tributación. País o territorio que apenas grava a personas físicas o empresas dentro de
sus fronteras. 73
Agüero Ortiz, A. (2013) p. 112. 74
Agüero Ortiz, A. (2013) p. 112. 75
Comisión Europea (2014).
Juan Luis Quesada Quesada
32
El 16 de marzo de 2012, el Eurogrupo llegó a un acuerdo para que Chipre recaudase 5.800
millones de euros a través del establecimiento de una tasa del 6,75% sobre los depósitos
menores de 100.000 euros y de otra del 9,9% para los depósitos superiores a 100.000 euros.
Desde el día 16 de marzo hasta el 28 del mismo mes, los bancos chipriotas estuvieron cerrados,
bloqueando las cuentas corrientes para evitar que los ciudadanos retirasen efectivo, impidiendo
las transacciones mediante tarjetas de crédito y limitándose la extracción de dinero a 100 euros
diarios.
En esta situación, el 19 de marzo de 2012 el parlamento chipriota rechazó el acuerdo con la
CE, BCE y el FMI de gravar un impuesto a los depósitos. Ante este rechazo, el BCE publicó
que acortaría la liquidez a Chipre si no tributaba esos 5.800 millones. El 25 de marzo de 2012,
se acordaron entre la Troika y el Gobierno de Chipre las siguientes medidas78
:
1) Constitución de un banco bueno. A esta entidad se le traspasan los activos sanos y
depósitos inferiores de 100. euros de Laiki Bank. El banco bueno se fusiona con el Banco
de Chipre que sería reestructurado.
2) Constitución de un banco malo. A esta entidad se le transpasan los activos tóxicos y
depósitos superiores de 100.000 euros.
3) Aplicación de una quita a los depósitos superiores de 100.000 euros del 37,5% sobre la
cuantía no garantizada. Finalmente la quita se estableció en un 47, 5% en los depósitos no
garantizados79
.
4) Disminución de los movimientos de capital, con la finalidad de prevenir la fuga de
capitales tras la reapertura de los bancos, tras el tramo de asistencia dotado de 5.000
millones de euros procedentes del BCE a Chipre.
El 24 de abril de 2012, “los gobiernos de la zona del euro y el Fondo Monetario Internacional
acordaron prestar a Chipre 10.000 millones de euros para reestructurar el sector bancario,
restaurar las finanzas públicas e invertir en una economía más equilibrada y sana” 80
. Los
fondos procedían del MEDE casi en su totalidad ingresándose los tramos al mismo tiempo que
se aplicaban las reformas del rescate.
76
Formada por la Comisión Europea, el Banco Central Europeo y el Fondo Monetario Internacional. 77
Agüero Ortiz, A. (2013) pp. 113 – 115. 78
Agüero Ortiz, A. (2013) p. 114. 79
RTVE (2013). 80
Comisión Europea (2014).
Los rescates en la Unión Europea. El caso español
33
CUADRO 6: CARACTERÍSTICAS RESCATE A CHIPRE
CHIPRE
Fecha de la solicitud de la ayuda financiera 24 de abril de 2012
Diferencial de la deuda pública chipriota
Tipo de interés de la deuda pública chipriota 2,5% - 2,7%
Importe de la ayuda financiera 17.878 millones de euros
Importe de la ayuda financiera (% del PIB)
Fuente: elaboración propia a partir de datos Agüero Ortiz, A. (2013).
4.4.3. Condiciones
El Memorando de Entendimiento chipriota recoge las siguientes condiciones81
:
1) Interés del programa de 10.000 millones entre el 2,5% y el 2,7%.
2) El plazo de devolución es de 12 años, no empezándolo a devolver hasta 2023. Estas
condiciones se deben al descubrimiento de yacimientos de gas en el país chipriota,
valorados en 80.000 millones de euros, que empezarían a generar beneficios en 2018.
3) Se exigen adicionalmente 1.200 millones de euros, que se generarían mediante la
privatización de empresas públicas y el incremento del impuesto de sociedades.
4) La reducción de empleados públicos que debe realizarse antes de 2016.
5. El rescate español
5.1. El impacto de la crisis en el sector bancario español
Según Malo de Molina82
, cuándo la crisis financiera internacional alcanzó la economía real se
produjo la mayor recesión general desde el final de la II Guerra Mundial. En España, apareció
en medio de un proceso de ajuste macroeconómico, dejando sus efectos en la contracción del
gasto público y en el aumento del desempleo.
Para este autor, en la fase previa a la crisis, se habían concentrado notables desequilibrios
macroeconómicos tales cómo, demasiado tamaño del sector inmobiliario, una insostenible
deuda doméstica y empresarial, y un descenso importante de competitividad. A estos
desequilibrios se le unía la excesiva dependencia de financiación exterior, en unos mercados
financieros internacionales también en recesión. En este sentido, el ajuste macroeconómico
conllevó un deterioro en los préstamos de las entidades crediticias provocando el aumento de la
morosidad. Así comenzó a fraguarse la vulnerabilidad de las entidades que habían asumido
81
Agüero Ortiz, A. (2013) pp. 114 - 115. 82
Malo de Molina, J.L. (2011) p. 2.
Juan Luis Quesada Quesada
34
mayores riesgos durante la época expansión económica y contenían exceso de activos en el
sector inmobiliario.
Todos estos factores, han hecho que la crisis, inicialmente del sistema financiero internacional,
haya desembocado, primero, en una crisis sistémica de confianza y sucesivamente en una crisis
de liquidez, de crédito y finalmente de solvencia. Asimismo, alcanzó a la economía real que
pervive con su peor crisis desde la Gran Depresión83
.
Tras el estallido del “boom” inmobiliario, se produjeron una serie de actuaciones de los agentes
económicos del mercado financiero poco deseables. Así, las instituciones financieras, tuvieron
comportamientos imprudentes buscando beneficios a corto plazo sin importarles la estabilidad
de las entidades de crédito en el futuro. Los bancos centrales, a través de políticas monetarias
expansivas, caracterizadas por bajos tipos de interés y gran liquidez, aumentando la actividad
del crédito y alimentando la burbuja inmobiliaria. Los organismos reguladores, que han fallado
en el control y supervisión de la crisis. Las agencias de calificación, que no analizaron
correctamente los riesgos de los nuevos productos financieros, dando información confusa y
parcial a los inversores. Y los inversores que contribuyeron a los errores anteriores, llevando
un apalancamiento a niveles insoportables84
.
Aunque inicialmente la exposición del sector bancario a las hipotecas basura era nula, los
desequilibrios macroeconómicos acumulados en la anterior etapa de expansión económica han
contribuido a la caída de beneficios, aumento de la morosidad y problemas para refinanciar en
los mercados internacionales el elevado nivel de deuda obtenido. Si bien en los dos primeros
años de crisis se habló de la fortaleza del sistema bancario español, estos desequilibrios “han
creado elevadas tasas del crecimiento del crédito, sobre todo el ligado a las actividades
inmobiliarias, la creación de un exceso de capacidad instalada y la elevada dependencia de la
financiación mayorista, así como la intensidad y duración de la crisis85
”. Estas circunstancias
motivaron un aumento muy considerable de la morosidad, además de dificultades de liquidez,
ante la incapacidad de financiarse en los mercados financieros, y un aumento de las
provisiones, causado por la devaluación de las inversiones inmobiliarias, tras el pinchazo de la
burbuja. Para afrontar tales desequilibrios se ha realizado un amplio proceso de
reestructuración en los últimos años en nuestro país86
.
83
Maroto, R., Mulas-Granados, C. y Fernández, J. (2012) p. 7. 84
Toribio (2010); Calvo y Mingorance (2012); citado por Calvo Bernardino, A. y Martín de Vidales, I
(2014) p. 537. 85
Maudos, J. (2011) pp. 1 - 2. 86
Climent Serrano, S. (2012) p. 137.
Los rescates en la Unión Europea. El caso español
35
El sistema bancario nacional se caracterizó durante 2007-2010 por estar marcado por la crisis y
el fin de la etapa del boom inmobiliario. En el contexto internacional, se ha producido
desconfianza en los mercados financieros condicionando la entrada de los bancos españoles a
la financiación de los mercados mayoristas. En el contexto nacional, la disminución de la
actividad económica unida al aumento del desempleo y a la elevada exposición de los bancos
al sector inmobiliario ha afectado a los resultados bancarios. Así, la crisis económica y el
pinchazo de la burbuja inmobiliaria han causado un aumento de la morosidad bancaria, lo que
resta solvencia al sector87
.
El proceso de reestructuración bancaria se ha caracterizado por la gran intensidad en las
dificultades de liquidez en la Eurozona al inicio de la crisis, la identificación tardía en las
dificultades de solvencia y la regulación de un proceso ordenado para renovar el sector
financiero, recapitalizarlo y habilitarlo al régimen jurídico post-crisis88
.
Los problemas que ha tenido el sector bancario español se deben a la concurrencia de diversos
factores89
:
a) Abundancia de liquidez y políticas monetarias expansivas en un escenario de reducidos tipos
de interés.
La entrada del euro en la economía española fue el inicio de un elevado descenso de la tasa de
inflación y de los tipos de interés, ocasionando una caída de los tipos de interés reales hasta
valores negativos en años de política de expansión económica. El tipo de interés real es
fundamental en el coste del uso del capital, su descenso supone un abaratamiento en el coste de
inversión, lo que estimula el apalancamiento.
b) Acelerado crecimiento del endeudamiento.
Se inició con el acceso a la financiación en los mercados internacionales, produciendo un
aumento de deuda externa. Las empresas españolas contaban con demasiada dependencia de la
financiación de los bancos, así el crecimiento en la inversión empresarial dependía del crédito
que los bancos españoles les dotaban mediante la liquidez obtenida en los mercados
mayoristas. Este bucle, obligó a los bancos a elevar su nivel de deuda externa.
c) Elevadas tasas del crecimiento del crédito.
En la etapa de expansión económica se produjo un aumento del crédito al sector privado
residente a tasas mucho más elevadas del PIB nominal. En comparación con el resto de la
87
Maudos, J. (2011) pp. 1 - 2. 88
Carbó Valverde, S. (2011) p. 35. 89
Maudos, J. (2012) pp. 156-159.
Juan Luis Quesada Quesada
36
Eurozona, el sector bancario español fue el segundo sector bancario que más lo aumentó
durante la etapa anterior a la crisis (2000-2007) sólo por detrás de Irlanda.
d) Elevada concentración del riesgo en las actividades ligadas al sector inmobiliario.
Se produjo un deterioro de los créditos ligados, en su mayoría, al sector de la construcción y
promoción inmobiliaria de las entidades depositarias. Además, debían encargarse de una
elevada masa de activos inmobiliarios improductivos que han entrado en sus balances fruto de
una creciente morosidad.
e) Desmesurado aumento de la capacidad instalada en oficinas y empleo.
Junto al incremento del crédito bancario, se abrieron un elevado número de sucursales y
posterior aumento de las plantillas de las cajas de ahorros y cooperativas de crédito, hecho que
no alcanzó los bancos.
Cómo manifiestan Berges, Manzano y Valero90
, los desequilibrios macroeconómicos
acumulados en la época pre-crisis aumentaron con el boom inmobiliario, llevando a construir
más viviendas que las grandes potencias europeas en su conjunto. Una práctica que se ha
mostrado insostenible porque la oferta inmobiliaria contaba con constantes subidas de precios,
lo que apagó parte de la demanda. Cuándo se produjo el pinchazo de la burbuja, se incrementó
el paro acompañado del déficit público pero según estos autores, el efecto más importante del
final de la etapa inmobiliaria ha sido, el elevado endeudamiento del sector privado.
5.2. Medidas adoptadas por el gobierno español para afrontar la crisis
5.2.1. Aumento de la garantía del Fondo General de Depósitos (FGD)
Dentro del Plan Español para el Estímulo de la Economía y el Empleo (Plan E), el ejecutivo
instó una serie de disposiciones a favor del sistema financiero:
- La constitución de un Fondo de Adquisición de Activos de alta calidad, dotado con un
presupuesto de 30.000 millones que podía llegar a los 50.000 millones de euros. Su objetivo
era ofrecer crédito a la actividad comercial de empresas y ahorradores.
- El aumento de los máximos garantizados de los extinguidos, Fondos de Garantía de
Depósitos91
(pasando de 20.000 a 100.000 euros por depositante, independientemente de su
número y clase de depósitos). Esta medida tenía como finalidad fortalecer la confianza de los
inversores y depositantes.
90
Berges Lobera, A., Manzano Romero, D. y Valero López, F.J. (2011) pp. 38 - 39. 91
Hasta 2011, en España existían tres fondos diferentes: el Fondo de Garantía de Depósitos en
Establecimientos Bancarios (FGDEB) para los bancos; el Fondo de Garantía de Depósitos en Cajas de
Ahorros (FGDCA) para las cajas de ahorros y el Fondo de Garantía de Depósitos en Cooperativas de
Crédito (FGDCC) para las cooperativas de crédito. El Real Decreto-Ley 16/2011, de 14 de octubre,
unifica los tres anteriores a través del Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito (FGDEC)
Los rescates en la Unión Europea. El caso español
37
- Concesión de avales del Estado para las nuevas emisiones de renta fija de las entidades
financieras españolas hasta el 31 de diciembre de 2009.
- La creación de un instrumento que capacite una posible recapitalización de las entidades de
crédito (no se llegó a poner en marcha).
- El establecimiento de un mecanismo de autorización para poder realizar una posible
recapitalización de las entidades financieras (aunque nunca se llegó a emplear).
5.2.2. Creación del FROB
En 2009, se aprueba el Real Decreto-Ley 9/2009, de 26 de junio, sobre reestructuración
bancaria y reforzamiento de los recursos propios de las entidades de crédito. Su objetivo era
dirigir los procesos de reestructuración y resolución de las entidades financieras y tratar de
fortalecer sus recursos propios92
. Se trataba así de preservar la confianza en el sistema
financiero español, acrecentando la entereza y el crédito para las entidades financieras
supervivientes de tales procesos93
. Este proyecto se constituyó conforme a los tres Fondos de
Garantía de Dépositos. La novedad más importante de esta ley es la constitución del Fondo de
Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB) con un presupuesto inicial de 9.000 millones de
euros. El FROB tiene dos finalidades principales; “1) facilitar procesos de integración de
instituciones viables, reforzando la solvencia de la entidad resultante y promoviendo su
reestructuración; y 2) aportar una solución rápida y eficaz para entidades de crédito que no
hubieran sido capaces de superar sus dificultades y dejasen de ser viables94
”. A través de esta
medida se dota al sistema financiero nacional de los primeros cimientos hacia la
reestructuración bancaria. El FROB estaba pensado para prestar ayuda económica a las
entidades de crédito que declare el Banco de España a través de:
- Gestión directa de las entidades afectadas mediante personal nombrado por el Banco de
España dirigiendo su labor hacia la reestructuración bancaria.
- Refuerzo y recapitalización de las entidades de crédito. Puede adquirir participaciones
preferentes, preferentes convertibles en acciones, cuotas participativas o entradas directas de
capital a las entidades que necesiten su ayuda.
- Actividad financiera dentro de los mercados financieros, pudiendo recibir y otorgar
préstamos, realizar emisiones de deuda o cualquier otra forma de endeudamiento que le
permita captar recursos ajenos.
92
CECA (2015) p. 5. 93
Calvo Bernardino, A. y Martín de Vidales, I. (2014) pp. 541 - 542. 94
Banco de España (2011); citado por Maroto, R., Mulas-Granados, C. y Fernández, J. (2012) p. 15.
Juan Luis Quesada Quesada
38
5.2.3. Reforma del régimen jurídico de las Cajas de Ahorros
En 2010, se aprueba el Real Decreto-Ley 11/2010, de 9 de julio, de órganos de gobierno y
otros aspectos del régimen jurídico de las Cajas de Ahorros. Supone la transformación de las
Cajas de Ahorros95
. Las principales novedades de esta norma, son las nuevas fórmulas
corporativas y las mejoras en el gobierno corporativo de las cajas. Cómo ponen de manifiesto
Calvo Bernardino y Martín de Vidales96
esta norma suponía algunas cuestiones importantes.
En primer lugar, la renovación del régimen jurídico de las cajas, en el que tradicionalmente han
proliferado los poderes públicos sustituyéndolo a favor de la profesionalización de los
miembros de los órganos de gobierno de éstas. En segundo lugar, se fortalecía su estructura
para atraer capital exterior. También, continúan estos autores, se reforzaba la estructura de
mercado de las cajas, mediante “el ejercicio indirecto de toda su actividad financiera mediante
un banco controlado por la caja, al tener la menos el 50% de su capital, o bien su
transformación en una fundación de carácter especial, conservando la obra social y
traspasando todo su negocio financiero a un banco”. Para esta Ley, era importante mantener
la idiosincrasia de las cajas de ahorros, aún con la escisión de la estructura financiera a un
banco, ya que contribuyen con una función social de cercanía y banca relacional que debe
continuar siendo fundamental97
. Asimismo, se creaban los Sistemas Institucionales de
Protección98
(SIP) con el objetivo de perfeccionar la competencia de las cajas y su acceso a los
mercados.
Tras los acontecimientos originados por el proceso de reestructuración y por la Ley 26/2013, de
27 de diciembre, de cajas de ahorros y fundaciones bancarias, todas estas entidades se verán
obligadas a constituirse en fundaciones especiales99
. Todas las cajas de ahorros, excepto Caixa
Ontiyent y Pollensa, han cedido sus balances a otra entidad que se regula como los bancos
comerciales con la estructura de la sociedad anónima, y las cajas de ahorros que no han sido
estatalizadas o incorporadas son accionistas mayoritarias.
5.2.4. Incremento de los requerimientos de capital
95
CECA (2015) p. 5. 96
Calvo Bernardino, A. y Martín de Vidales (2014) pp. 542 – 543. 97
Carbó Valverde, S. (2011) p. 39. 98
Instrumento de participación que autoriza repartir el riesgo y la liquidez entre entidades de crédito. Se
les dotaría de un sistema de auditoría, contabilidad e información común que les permitiría aminorar
gastos. 99
Climent Serrano, S. (2012) p. 137.
Los rescates en la Unión Europea. El caso español
39
En 2011, con la segunda fase de la crisis recién comenzada, la de la deuda soberana de la
Eurozona, el Ejecutivo aprueba el Real Decreto-Ley 2/2011, de 18 de febrero, para el
reforzamiento del sistema financiero. Esta norma perseguía una doble finalidad100
. Por un lado,
fortalecer la solvencia de las entidades financieras a través del aumento de las obligaciones de
capital principal “el 8% de los activos ponderados por riesgo con carácter general, que se
eleva al 10% para aquellos grupos financieros que no hayan colocado un 20% de su capital
entre inversores terceros y tengan un porcentaje de financiación mayorista superior al 20%”.
Por otro lado, incrementar la culminación de los procesos de reestructuración de estas
entidades, con el apoyo del Real Decreto 11/2010.
5.2.5. Ley de Cajas y Fundaciones Bancarias
En 2013, el Ejecutivo crea la Ley 26/2013, de 27 de diciembre, de cajas de ahorros y
fundaciones bancarias, que supone una nueva regulación de su normativa jurídica,
armonizando su idiosincrasia social y territorial con la preservación del equilibrio financiero y
por ende, de su sistema bancario. Se incorporan tres importantes normas101
:
1. La delimitación de la actividad de las cajas de ahorros. Se conducirá únicamente a
la adquisición de depósitos y cesión de préstamos en un ámbito equivalente a una
Comunidad Autónoma (CCAA) o provincias colindantes (máximo de 10). Así, se
evita un volumen excesivo que pudiese poner en peligro al sistema financiero en su
conjunto y se liga su obra social a una zona geográfica concreta.
2. La restricción del programa de incompatibilidades. No podrán formar parte de los
órganos de gobierno los cargos ejecutivos de partidos políticos, sindicatos y
asociaciones profesionales, así como los cargos de Administraciones Públicas, o
hayan ocupado alguno en los dos años anteriores.
3. La conversión de las cajas de ahorros en fundaciones bancarias. Las fundaciones
bancarias son las instituciones que mantienen una participación en una entidad de
crédito de al menos un 10% de capital o de los derechos de voto, de forma directa o
indirecta, o que puedan cesar algún miembro de su órgano de administración. Esta
disposición indica que la caja tendrá que transferir su negocio económico a una
entidad financiera si su activo propasa 10.000 millones de euros o sus depósitos en
el mercado de su CCAA supera el 35%.
Esta disposición suponía cumplir con una de las condiciones del MoU.
100
Calvo Bernardino, A. y Martín de Vidales (2014) p. 543. 101
Calvo Bernardino, A. y Martín de Vidales, I. (2014) p. 553
Juan Luis Quesada Quesada
40
CUADRO 7: Reformas en el sistema financiero español para afrontar la crisis
Plan E – noviembre de 2008
- Creación del Fondo de Adquisición de Activos Financieros
- Aumento de los importes máximos garantizados
por los FGD: 100.000 euros por depositante
- Avales del Estado para las nuevas emisiones de deuda de las
entidades de crédito
- Adquisición estatal de títulos para reforzar los recursos
propios de las entidades (no se llega a utilizar)
Real Decreto-Ley 9/2009,
de 26 de junio
- Reestructuración ordenada del sistema bancario.
Objetivo: mantener la confianza en el sistema financiero
nacional e incrementar su fortaleza y solvencia
- El modelo propuesto se articuló en torno a:
Los tres FGD
El FROB. Funciones:
la gestión de los procesos de reestructuración
y el reforzamiento de los recursos propios
en determinados procesos de integración
Real Decreto-Ley 11/2010,
de 9 de julio
- Reforma del régimen jurídico de las cajas de ahorros:
mayor profesionalización de sus órganos de gobierno
- Refuerzo de sus capacidades para obtener
recursos propios de máxima calidad con el objetivo de favorecer
su posición competitiva y su credibilidad en los mercados
Real Decreto-Ley 2/2011,
de 18 de febrero
- Refuerzo del nivel de solvencia de todas las entidades de de
crédito, con la finalidad de salvaguardar la estabilidad
y eficiencia del sistema financiero
- Fase final en los procesos de reestructuración de entidades
Real Decreto-Ley 2/2012,
de 3 de febrero
- Saneamiento de los balances de las entidades de crédito
de activos relacionados con el sector inmobiliario, para que
puedan canalizar el ahorro hacia proyectos de inversión eficientes
- Eliminación de los excesos de capacidad instalada
- Fortalecimiento de la gobernanza de las entidades resultantes de
de los procesos de integración, especialmente
de las cajas de ahorros
- Garantizar que los costes del saneamiento
del sistema financiero no recaigan sobre el sector público
Real Decreto-Ley 18/2012,
de 11 de mayo
- Nuevo esfuerzo de las exigencias de provisiones
para los activos vinculados al sector inmobiliario
- Nueva modificación de la normativa del FROB
- Previsión en la creación de Sociedades para la Gestión
de Activos (“banco malo”)
Los rescates en la Unión Europea. El caso español
41
Fuente: Calvo Bernardino, A. y Martín de Vidales (2014) p. 544.
A mediados de 2013102
, después de más de 2 años desde que comenzase el proceso de
reestructuración, de las 59 entidades iniciales (45 cajas y 14 bancos) mercantiles más
importantes del sistema financiero español, han quedado 18 grupos. La reestructuración se ha
realizado a través de fusiones y sistemas institucionales de protección (SIP). Algunos de estos
procesos se han completado con ayudas de fondos públicos mediante el FROB, el Fondo de
Garantía de Depósitos (FGD) y del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE). Las ayudas
públicas de estas instituciones ascienden a más de 60.000 millones de euros. Además algunas
entidades se han visto forzadas a unirse para continuar mediante la solvencia de otras entidades
más fuertes en el mercado.
Continúa este autor añadiendo que según los acuerdos sobre asistencia financiera y el MoU de
Bruselas, las cajas de ahorros deberán aligerar su volumen en el capital de los bancos con los
que se integren.
5.3. El rescate bancario en España (junio de 2012-enero de 2014)
A principios de 2012, con la crisis de la deuda soberana en su mayor auge, la rentabilidad que
se reclamaba a la deuda pública nacional iba en aumento, disparándose su prima de riesgo y
dificultando el crecimiento económico103
. Para contrarrestar esta coyuntura, y fortalecer la
solvencia del sistema financiero y su nivel de capital, el Consejo de Ministros encargó en su
Resolución del 11 de mayo, al Ministerio de Economía y Competitividad un análisis externo de
carácter agregado (top-down) para evaluar las necesidades de capital.
5.3.1. Análisis externo
El Banco de España, en colaboración con el Ministerio de Economía encargó a las consultoras
independientes Roland Berger y Oliver Wyman un “stress test” que analizase el 90% del
sistema financiero nacional. Se quería realizar una evaluación de las necesidades de capital del
sector bancario para afrontar el impacto de escenarios adversos en los créditos de las entidades
financieras. El 21 de junio de 2012, fueron publicados los resultados de estas pruebas de
resistencia realizadas a 14 grupos bancarios104
frente a dos escenarios macroeconómicos
diferentes. En concreto,“en el escenario macroeconómico base, con un core Tier 1 del 9%, las
102
Climent Serrano, S. (2012) p. 137 - 139 103
Calvo Bernardino, A. y Martín de Vidales, I. (2014) p. 545. 104
Santander; BBVA&Unnim; Popular&Pastor; Sabadell&CAM; Bankinter; Caixabank&Banca Cívica;
Bankia-BFA; KutxaBank; Ibercaja&Caja3&Liberbank; Unicaja&CEISS; Banco Mare Nostrum;
Catalunya Bank; NCG Banco y Banco de Valencia.
Juan Luis Quesada Quesada
42
necesidades de capital de nuestro sector bancario se situarían entre 16.000 y 26.000 millones
de euros, mientras que en el escenario macroeconómico adverso, con un core Tier 1 del 6%,
estas necesidades estarían en un rango de entre 51.000 y 62.000 millones de euros105
”.
Con estos resultados, el 25 de junio de 2012, el Ejecutivo Español solicitó el programa de
asistencia financiera a las autoridades europeas para su proceso de reestructuración y
recapitalización de su sistema financiero.
5.3.2. El programa de asistencia financiera a España
Los países de la Eurozona acudieron al FEEF y al MEDE para ayudar a la recuperación del
sector bancario español, asignando a España 100.000 millones de euros106
. Estos tramos de
ayuda se ingresaron entre julio de 2012 y diciembre de 2013. De este modo, la Comisión
Europea, el BCE y el FMI autorizaron a España financiar a su sistema bancario para que
concediesen créditos al sector privado y cerrasen de forma segura las entidades financieras que
no fuesen viables a largo plazo. El rescate se aprobó el 29 de junio de 2012 en Bruselas,
indicando que el MEDE sería el instrumento elegido para prestar la asistencia financiera107
. La
ayuda financiera al sistema bancario es un anticipo de la participación en una economía y en el
primer ensayo de lo que será la unión bancaria. La cuál supondrá en el futuro el traspaso de la
soberanía, supervisión, regulación y capacidad de decisión a favor de las autoridades europeas
constituyendo un fondo de garantía de depósitos para la Eurozona108
.
Posteriormente, comenzarían los contactos con el Eurogrupo para aprobar el Memorándum de
Entendimiento.
5.3.3. Memorando de Entendimiento (MdE o MoU)
Cómo hemos dicho, el 25 de junio de 2012 el Gobierno solicitó el programa de asistencia
financiera con la finalidad de amparar el proceso de reestructuración y recapitalización de su
sector bancario. Este instrumento contaba con 100.000 millones de euros, siendo ratificado por
el Eurogrupo el 20 de julio. Estos fondos proceden del BCE y de la Comisión Europea, y se
concedieron para sanear las sociedades financieras españolas109
. Los principales objetivos del
programa eran: aumentar la flexibilidad del sector financiero a largo plazo, con mayor claridad
en los balances de las entidades financieras para reducir la exposición al sector inmobiliario;
105
Calvo Bernardino, A. y Martín de Vidales, I. (2014) p. 545. 106
Comisión Europea (2014). 107
Calvo Bernardino, A. y Martín de Vidales, I. (2014) p. 546. 108
Ontiveros, E. y Escolar, I (2013) p. 192. 109
Climent Serrano, S. (2012) p. 139.
Los rescates en la Unión Europea. El caso español
43
restaurar la financiación de las entidades a través de los mercados financieros; reducir la
dependencia de las entidades de crédito hacia el Banco Central para obtener liquidez; y
fortalecer los instrumentos que inspeccionen y supervisen posibles riesgos para prevenir
futuras crisis110
.
El MoU señala como una de las claves del programa de asistencia, el examen que se produjo
sobre las vulnerabilidades del sector financiero nacional. En base al mismo establece tres
grandes líneas de actuación:
- Relación de las necesidades de capital de cada banco, mediante un examen genérico de la
calidad de sus activos y un test de resistencia entidad a entidad (test bottom-up) ante un
supuesto panorama macroeconómico muy adverso.
- Reestructuración, recapitalización y de los bancos más débiles, en base al test de resistencia.
- Escisión de los activos tóxicos de las entidades que requieran recapitalización y cesión de
esos activos a la sociedad de gestión de activos.
Conforme a la hoja de ruta del MoU, y siguiendo los test de resistencia top-down, se encargó a
Oliver Wyman, en colaboración de otros expertos independientes (auditores, consultores y
tasadores inmobiliarios, nacionales e internacionales), del Banco de España y del Ministerio de
Economía, a través de la supervisión de la UE, el BCE, el FMI y la ABE, otro test de
resistencia bottom-up. Este incorporó una revisión más detallada de los valores comerciales del
crédito del sector privado y de los activos procedentes del sector inmobiliario, la solvencia de
las entidades de los 14 grupos bancarios analizados para adquirir pérdidas en un escenario muy
adverso en los tres años siguientes. El 28 de septiembre se publicaron los resultados111
. En un
escenario muy adverso, peor que el de esas fechas, siete grupos de entidades de crédito (más
del 62% del sistema analizado) no tenían necesidades de capital. Así,“las necesidades de
adicionales de capital que se han identificado para los restantes grupos, suman un total de
59.300 millones de euros, que se reduce a 53.840 millones de euros cuando se tienen en cuenta
los efectos fiscales de los actuales procesos de integración112
”.
Tras los resultados del test de resistencia, continúa la CECA, se clasificaron en cuatro
categorías:
- Grupo 0: Constituido por las entidades financieras que no requerían necesidades de capital.
Entre ellas Santander, BBVA & Unnim, Popular & Pastor, Sabadell & CAM, Bankinter,
Caixabank & Banca Cívica y Kutxabank.
110
Calvo Bernardino, A. y Martín de Vidales, I. (2014) p. 546. 111
CECA (2015) p. 8. 112
CECA (2015) p. 8.
Juan Luis Quesada Quesada
44
- Grupo 1: Constituido por las entidades financieras nacionalizadas por el FROB. Entre ellas,
Bankia-BFA, Catalunya Bank, NGC Banco y Banco de Valencia.
- Grupo 2: Constituido por las entidades financieras que necesitaban ayudas del Estado para
cumplir los ratios de solvencia. Caja 3, Banco Mare Nostrum, Banco CEISS y Liberbank.
- Grupo 3: Constituido por entidades de crédito que necesitaban capital pero con procesos de
recapitalización diligentes para obtener fondos del sector privado. Según Bernardino y Martín
de Vidales113
, “este grupo quedo vacío, ya que ninguna entidad con necesidades de capital
pudo presentar un plan fiable de recapitalización sin acudir a la ayuda del Estado”.
Así, para equilibrar el sistema financiero, preservar un empleo racional de los recursos públicos
y aportar confianza a los clientes de las entidades de crédito se aprueban la Ley 9/2012, de 14
de noviembre, de reestructuración y resolución de entidades de crédito y el Real Decreto
1559/2012, de 15 de noviembre, por el que se establece el régimen jurídico de las sociedades
de gestión de activos. Las novedades que presentan ambas normas son114
:
- Constitución de un marco de gestión de crisis bancarias. En el que se definen, por un lado, los
escenarios de crisis y por otro, los instrumentos de reestructuración y resolución para
solventarlas. En la tipología de identificación de escenarios de crisis, destacan:
1. Actuación temprana. Se produce en los supuestos en los que la entidad
incumple las necesidades de solvencia, liquidez o estructura organizativa.
Sin embargo, la entidad dispone de medios para resolver este
incumplimiento.
2. Reestructuración. La entidad financiera necesita ayudas estatales para
preservar su rentabilidad. Para ello las entidades deben contar con recursos
que garanticen que la ayuda pública será devuelta.
3. Resolución. La entidad financiera no es viable pero no se puede liquidar
concursalmente por su peso en el sistema financiero.
- Constitución del nuevo régimen de comercialización de instrumentos híbridos y productos
complejos para inversores minoristas, así como, la mejora del reforzamiento de la solvencia,
con el core tier 1 del 9% a principios de 2013. Sobre este tema, conforme a las obligaciones de
Basilea III, el sector bancario ha mejorado la cantidad y calidad del capital, con un aumento de
su core capital (como porcentaje de los activos ponderados de riesgo) del 6,11% en 2007 al 9%
en 2009115
.
113
Calvo Bernardino, A. y Martín de Vidales, I. (2014) p. 548. 114
CECA (2015) p. 9. 115
Maudos, J. (2011) p. 12.
Los rescates en la Unión Europea. El caso español
45
Otras medidas específicas incluidas en el MoU son116
:
- Se impone un coeficiente de solvencia mínimo del 9%, desde el 31 de diciembre de 2012
hasta finales de 2014.
- Se impone, desde el 1 de enero de 2013, la autorización previa del Banco de España para
los casos de reducción del capital social de las entidades financieras en relación a los datos
registrados en sus balances en diciembre de 2012.
- Supervisión del Banco de España en materia de liquidez de las entidades financieras que
hayan recibido ayudas públicas. La información obtenida será enviada de forma periódica a
la UE, el BCE y el FMI.
- Nueva modificación de los instrumentos de gobierno de las cajas de ahorros y bancos
comerciales nacionalizados.
- Incremento en la transparencia del sistema financiero para obtener más confianza,
mejorando la calidad de información que presten las entidades financieras a los ciudadanos.
- La cesión de competencias de sanción del Ministerio de Economía al Banco de España,
para fortalecer su independencia.
- Revisión del Banco de España, en materias de control y decisión, para mejorar su
estructura.
- Revisión de las entidades financieras en materia de calidad de sus activos y posibles
planes para mejorar los más dañados.
Por último, y no por ello menos importante, también en cumplimiento de lo dispuesto en el
MoU, se crea la Sociedad de Gestión de Activos.
Tras el compromiso del Ejecutivo español de instaurar las medidas acordadas en el MoU y
reparar el déficit público antes de 2014, el 12 de diciembre de 2012 se desembolsaba el primer
tramo de asistencia financiera (39.468 millones de euros), del MEDE al FROB. El 5 de febrero
de 2013, se transfería el segundo tramo de asistencia financiera (1.865 millones de euros) que
posteriormente traspasó mediante bonos a las entidades del grupo 2.
Las entidades de crédito se obligaron a cambio de los tramos de ayuda, a reducir su estructura
de volumen en el mercado, modificar su modelo de negocio orientado hacia el mercado
minorista y adjudicar préstamos a las PYMES, disminuyendo su vinculación en el mercado
mayorista y en el sector inmobiliario.
De este modo, y tras reiteradas inspecciones de las autoridades europeas para verificar la
materialización de las medidas incorporadas en el MoU, se dio por terminada la asistencia
116
Calvo Bernardino, A. y Martín de Vidales, I. (2014) pp. 549 - 552.
Juan Luis Quesada Quesada
46
financiera a España a principios de 2014. De los 100.000 millones de euros que se ofrecieron
inicialmente para el rescate, se habían requerido sólo 41.333 millones. Según el acuerdo inicial,
España no tenía que empezar a devolver el importe principal hasta 2022 aunque comenzó a
devolverlo en 2014 para mandar una señal de tranquilidad a los mercados internacionales.
5.3.4. La Sociedad de Gestión de Activos (SAREB)
La Sociedad de Gestión de Activos Procedentes de la Reestructuración Bancaria, S.A., en
adelante SAREB, también denominada “banco malo”. Se regula en el anteriormente citado,
Real Decreto 1559/2012, de 15 de noviembre, por el que se establece el régimen jurídico de
las sociedades de gestión de activos. Se constituyó cómo sociedad anónima (con 45% de
capital público y 55% de capital privado) el 28 de noviembre de 2012, obteniendo una
estructura mayoritariamente privada117
. Se creó con la intención de saldar, los activos
bancarios e inmobiliarios deteriorados de las entidades de crédito que habían recibido ayudas
públicas, entre ellos; Bankia-BFA, Catalunya Bank, NCG Banco, Banco de Valencia, Caja 3,
Banco Mare Nostrum, Banco CEISS y Liberbank. La intención es negociar el precio máximo
para estos activos, que serán destinados a la reintegración de su deuda. En otras palabras, se
dedica a comprar los activos tóxicos para después venderlos en un plazo máximo 15 años118
.
Según la CECA, se estima que el tamaño de los activos tóxicos ascienda a 90.000 millones de
euros, debiéndose traspasar los del grupo 1, denominando la clase de activos a traspasar, así
cómo su valor de traspaso119
. El SAREB, tiene la ventaja que propone su transparencia.
Informa del tamaño de activos tóxicos existentes en el sistema bancario. Así, aparta los activos
que pueden ocasionar aún más pérdidas. Por lo tanto, permite una gestión activa de los activos
tóxicos y equilibra el sector inmobiliario120
.
6. Conclusiones
Los rescates aplicados a los países de la Eurozona, que presentaban desequilibrios económicos
contenían elementos en común (dependencia del exterior, elevado desempleo, excesivo
apalancamiento, etc.), pero dadas las diferencias en el volumen de sus economías se han
centrado en importes distintos en sus respectivos programas de ayuda financiera. En el caso
español, su estructura financiera ha sido duramente golpeada en los últimos años por la crisis
más importante de su historia económica. El pinchazo de la burbuja inmobiliaria en España
117
Calvo Bernardino, A. y Martín de Vidales, I. (2014) p. 549. 118
Climent Serrano, S. (2012) p. 137. 119
CECA (2015) p. 9. 120
Ontiveros, E. y Escolar, I. (2013) p. 87.
Los rescates en la Unión Europea. El caso español
47
unido a la crisis sistémica (económica, internacional y de la deuda soberana) ha protagonizado
las medidas impuestas por el gobierno español y nacidas del seno de las autoridades europeas
para el salvamento del sector financiero, dada la gravedad de la crisis en nuestro país.
Las condiciones previstas en el MoU y exigidas a cambio de la ayuda financiera prestada por el
Eurogrupo han permitido grandes avances en materia de saneamiento de las entidades de
crédito, las mejoras de solvencia de las entidades financieras, la creación del “banco malo”, el
proceso de reestructuración de las caja de ahorros, el proceso de bancarización, etc., que
permitirán un crecimiento continuado, constante, en distintos sectores pero a un ritmo más bajo
que en la etapa anterior al “boom” inmobiliario.
El hecho de que la Comisión Europea, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Central
Europeo diesen el visto bueno a la salida de nuestro país del programa de asistencia financiera
en enero de 2014, si bien la economía ha mejorado respecto a los años anteriores la economía
del sistema financiero no ha resuelto los desajustes macroeconómicos que aún persisten cómo
el alto desempleo, la ascendente morosidad y el poco crédito concedido al sector privado.
Así, los aspectos más positivos del programa de asistencia financiera son:
- Creación de instrumentos financieros de rescate a nivel comunitario para la prevención de
futuras crisis en la Eurozona.
- Reestructuración del sistema bancario español ha sido más ordenada y mejor organizada en
varios aspectos que la del resto de países de la Unión Europea.
- El desembolso realizado a favor del rescate bancario ha permitido el salvamento de las
entidades de crédito, que de haberlas dejado caer, hubieran producido el resquebrajamiento del
sistema bancario y unos costes ecnónomicos insoportales.
- El sistema bancario español está mejor preparado ante la unión monetaria europea.
Así, los aspectos más negativos del programa de asistencia son:
- No todos los rescates están consiguiendo los objetivos de crecimiento. En especial en Grecia,
si bien en Portugal e Irlanda se ha dado una leve mejoría. En general, las medidas aplicadas
para reestructurar el sistema financiero, están provocando graves desigualdades sociales y no
terminan de mejorar la situación.
- La gente con menor capacidad de negociación que es, al mismo tiempo, la menos responsable
del pinchazo de la crisis, son quiénes están pagando en mayor medida las consecuencias de la
misma.
- Aunque se trate en la práctica de un programa de ayuda financiera concedido al sector
bancario específicamente y no recae sobre un rescate – país, probablemente todos tengamos
que pagar parte de las ayudas concedidas por la troika (CE, BCE y FMI).
Juan Luis Quesada Quesada
48
- Aunque los datos confirmen que España comienza a crecer, incluso por encima de la media
europea, pasará aún un tiempo hasta que los ciudadanos perciban esta mejora para lo cuál es
necesario que se baje la elevada tasa de desempleo.
Los rescates en la Unión Europea. El caso español
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8. Anexo
Grecia inicia una nueva carrera de obstáculos para lograr un tercer rescate. 121
Por Ana Buil, Agencia EFE.
Esta mañana han empezado en Atenas las primeras negociaciones, a nivel técnico, que en los
próximos días alcanzarán un nivel superior, para lograr un tercer rescate. En esta primera etapa
se va a hacer un chequeo a las finanzas griegas, tras las restricciones bancarias.
“Como ustedes saben, es nuestro ministerio el que apoya y trabaja con el equipo negociador.
Estamos siguiendo los acontecimientos y les daremos la información que necesitan para que el
proceso se lleve a cabo de la mejor manera posible”, ha declarado el viceministro griego de
Finanzas, Dimitris Mardas.
La prensa griega habla de la posibilidad de que se celebre un Eurogrupo extraordinario el 11 de
agosto. De allí saldría la luz verde a un tercer rescate o se hablaría de un nuevo crédito.
“La gente en el referéndum, este “confuso” referéndum, votó No, debido a la pobreza, el
hambre…No votaron No por ninguna otra razón. Por desgracia, ellos (se refiere al Gobierno)
cogieron el No y lo convirtieron en un Sí”, ha señalado Costas Aftias, jubilado de 60 años.
“En la situación que está ahora Grecia, no tenemos una persona capaz de gobernar. Si miramos
al pasado, a los anteriores dirigentes del país, quizá si aún estuvieran en el poder, no estaríamos
en esta situación. No hay nadie para llevar el timón”, ha dicho Giuseppe Petrini, italiano de 77
años que lleva muchos años viviendo en Grecia.
El objetivo del Gobierno de Tsipras es cerrar un acuerdo antes del 20 de agosto. Los griegos
son muy conscientes de que van a tener que hacer nuevos sacrificios.
121
Euronews (2015). Disponible en: http://es.euronews.com/2015/07/28/grecia-inicia-una-nueva-carrera-
de-obstaculos-para-lograr-un-tercer-rescate/.