“LA CO

HUM

MA

DIRECTOR D

Pg. 1

MISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS

ANOS: ¿ÓRGANO CONSTITUCIONAL

AUTÓNOMO?”

TESIS PROFESIONAL

QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE

LICENCIADO EN DERECHO

P R E S E N T A

RÍA ISABEL DE LA MORA GÓRRIZ

E TESIS: DR. JOSÉ ANTONIO LOZANO DÍEZ

CIUDAD DE MEXICO 2018

UNIVERSIDAD PANAMERICANA

FACULTAD DE DERECHO

CON RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL DE ESTUDIOS ANTE LA S.E.P

CON NUMERO DE ACUERDO 944893 DE FECHA 24-III-94

Pg. 2

Índice

Introducción. ....................................................................................................................................... 4

Capítulo I.- Teoría de la Separación de poderes: evolución histórica................................................. 7

A. Teoría clásica de la Separación de Poderes. ............................................................................... 7

B. La separación de poderes flexible: justificación de la existencia de los Órganos

Constitucionales Autónomos. ....................................................................................................... 18

Capítulo II. Órganos Constitucionales Autónomos en el Sistema Constitucional Mexicano. ........... 27

A. Surgimiento e inclusión en el Sistema Constitucional Mexicano. ............................................ 27

B. Órganos Constitucionales Autónomos reconocidos en la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos. ........................................................................................................................ 36

1.- Banco Central, también conocido como Banco de México. ................................................ 36

2. Instituto Nacional Electoral ................................................................................................... 42

3. Comisión Nacional de los Derechos Humanos...................................................................... 46

4. Instituto Nacional de Estadística y Geografía........................................................................ 49

5. Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación.......................................................... 51

6. Comisión Federal de Competencia Económica ..................................................................... 55

7. Instituto Federal de Telecomunicaciones ............................................................................. 62

8. Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos......... 65

9. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social ..................................... 72

10. Fiscalía General de la República .......................................................................................... 75

Capítulo III.- Comisión Nacional de los Derechos Humanos. ............................................................ 79

A. Antecedentes en México y su creación. ................................................................................... 79

B. Regulación jurídica en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. .................. 84

C.- La actuación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos a la luz de la investigación

realizada por Human Rights Watch. ............................................................................................. 87

Capítulo IV.- Análisis de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos como Órgano

Constitucional Autónomo. ................................................................................................................ 91

A.- Características de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos ¿cumplen con las

establecidas para los Órganos Constitucionales Autónomos? ..................................................... 91

Pg. 3

B.- Síntesis de las consecuencias y efectos jurídicos................................................................... 103

C.- Recomendaciones públicas no vinculatorias: ¿estamos ante la presencia de efectos jurídicos

y sus homólogos? ........................................................................................................................ 106

Capítulo V. Conclusiones................................................................................................................. 113

Bibliografía ...................................................................................................................................... 121

A. Obras especializadas y complementarias ............................................................................... 121

B. Consulta general ..................................................................................................................... 125

C. Legislación ............................................................................................................................... 125

D. Tesis y jurisprudencias ............................................................................................................ 127

Pg. 4

Introducción

Las necesidades de la sociedad han ido evolucionando conforme el paso de

los años y las épocas; aquellas que anteriormente parecían ser las más

importantes, en la actualidad han comenzado a tomar un segundo plano, pues la

era en la que nos encontramos presenta situaciones que requieren ser atendidas a

través de formas distintas y novedosas. Es en estas situaciones en las que el

papel del Constituyente Permanente toma relevancia, debido a que se vio en la

necesidad urgente de adaptar la maquinaria jurídica, desde su raíz, a efecto de

poder dar mejores respuestas a lo que la sociedad demandaba.

Fue así como, ante la necesidad de adaptar la maquinaria jurídica, se partió

desde el principio de la separación de poderes y el Constituyente Permanente,

atento a las directrices emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación -

misma que igualmente reconoció la necesidad de adaptar el principio de la

separación de poderes-, respecto a la evolución del mencionado principio

constitucional, introdujo de forma paulatina un modelo innovador de ingeniería

constitucional con el fin de amparar materias y situaciones específicas a través de

la modificación y la regulación. Ello, lo realizó con el fin de atender de manera

oportuna el grado de especialización que requerían, con el objeto de no impedir la

eficiencia en el desarrollo jurídico-social, amparando, y a los ciudadanos

proveyéndolos, de normas jurídicas novedosas que puedan ser aplicables y

adaptables a la realidad social.

De esta forma, pues, fueron creados los órganos constitucionales

autónomos partiendo de la idea del equilibrio constitucional y siendo considerados

como una distribución de competencias eficaz con relación a la ejecución de

aquellas actividades encomendadas originariamente al Estado, con el propósito de

obtener un mayor grado de especialización, agilización, control y transparencia en

las dichas funciones.

Pg. 5

Dentro de estos órganos constitucionales autónomos, fue creada la

Comisión Nacional de los Derechos Humanos ante la necesidad de atender

específicamente la materia tan delicada que representa la salva-guarda de los

derechos humanos. Es por esto que dicho órgano busca atender esta materia

crucial para el Estado, libre de injerencias políticas y de toda clase de interés,

justificando de esta forma su creación como órgano constitucional autónomo.

El texto constitucional en el cual se encuentra constituida la Comisión

Nacional de los Derechos Humanos como órgano constitucional autónomo,

establece que los organismos de protección de los derechos humanos amparados

por el orden jurídico mexicano formularán recomendaciones públicas “no

vinculantes” ante las autoridades que hayan sido recomendadas derivado de

violaciones a los derechos humanos reconocidos y amparados por la Carta Magna

y tratados internacionales ratificados por México.

Por lo anterior, surge la siguiente interrogante: ¿cumple la Comisión

Nacional de los Derechos Humanos con las características indispensables con las

cuales deben de contar los órganos constitucionales autónomos? La realidad

jurídica mexicana respecto a las recomendaciones emitidas por la Comisión

Nacional a las autoridades infractoras de derechos humanos, no representa como

tal, mucho menos demuestra, un efecto jurídico contundente, resultando en que

tampoco –de forma superficial- pareciera terminar de justificar debidamente la

existencia de dicha Comisión como órgano constitucional autónomo.

Dado lo anterior, la presente investigación pretende realizar un análisis a

efecto de poder dar respuesta a dicha interrogante. Para tal efecto,

comenzaremos por analizar –desde su surgimiento- el principio de la separación

de poderes, su evolución y la situación actual que presenta en el orden jurídico

Pg. 6

mexicano; lo anterior toda vez que fue a partir de dicho principio que se pudo

fundamentar y motivar la creación de los órganos constitucionales autónomos.

Posteriormente, procederemos a analizar la creación de los órganos

constitucionales autónomos, lo que representa su naturaleza jurídica y aquellos

elementos que les fueron establecidos por parte de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación, así como también la implementación paulatina que han tenido dentro

del marco jurídico mexicano, para poder así concluir con un análisis respecto a las

consecuencias de Derecho de los órganos constitucionales autónomos que hoy

por hoy son contemplados en la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos.

Pg. 7

Capítulo I.- Teoría de la Separación de poderes: evolución histórica.

A. Teoría clásica de la Separación de Poderes.

La teoría de la separación de poderes no es un principio que se logró en

una ocasión, sino que ha ido evolucionando conforme el paso de los años,

desarrollando una organización política producto de la experimentación y análisis

de cada situación político-histórica de las sociedades. Por este motivo se

considera oportuno realizar una breve síntesis de dicha evolución, a efecto de

comprender mejor sus orígenes, motivos, alcances e implicaciones en cada

momento histórico.

En el siglo V a.C., Aristóteles dentro del análisis que elabora en “Política”,

desarrolla la división de los gobiernos y establece que es en las democracias en

las que el pueblo es el soberano, puesto que para el estagirita, el poder es

considerado como legítimo en tanto se tenga el consentimiento, como se ha

indicado, de sus súbditos; “el rey deja de serlo en cuanto le falta el consentimiento

de sus súbditos, mientras que el tirano lo sigue siendo, aunque ellos no quieran”1,

luego entonces cabe preguntarse ¿qué es el poder político para Aristóteles? Es

aquel que se da cuando el mismo sujeto es alternativamente gobernante y

gobernado, de acuerdo con las normas de la ciencia política2.

A este respecto, para gozar de consentimiento y poder así mantener su

legitimidad, es necesario dividir al poder mediante la asignación de tareas a

diversas personas o instituciones. De esta forma la separación del poder tiene

como resultado que la sociedad sea quien acepte y reconozca el poder del

gobernante, lo cual traería como consecuencia el correcto funcionamiento de su

1Aristóteles, “Política”, 18ª. ed., trad. de Antonio Gómez Robledo, México, Editorial Porrúa, 1999,

p. 2612

Ídem, p. 157.

Pg. 8

gobierno. Así, señala que “la realeza se conserva por la limitación de sus poderes.

En la medida en que los reyes reducen su esfera de competencia, por mayor

tiempo, necesariamente, mantendrán intacto su poder”3.

Es así como, según Aristóteles, lo que se obtendría sería una división del

poder político y no se hablaría como tal de la existencia de una diversidad de

poderes que se encargan de cada tarea que les ha sido encomendada,

diferenciando la asamblea deliberante, el grupo de magistrados y el cuerpo

judicial4. Por lo anterior, nos encontramos frente a un único poder, dividido en

órganos con funciones específicas, especializando así las actividades.

Por otra parte, en Roma, para Cicerón el poder político únicamente podría

desarrollarse en un Estado en el cual el hombre sea libre y al mismo tiempo titular

del poder, por lo que llama “República” a la propiedad del pueblo5. Ahora bien, si

el pueblo es el titular del poder ¿cómo lograr mantener al gobierno? Este autor

indica que los pilares para evitar que el pueblo se levante contra el gobierno son el

equilibrio y la legitimidad, sumados a la libertad y derechos establecidos y

respetados por el mismo gobierno, “si en un Estado no hay equitativa

compensación de derechos, deberes y funciones, de modo que los magistrados

tengan poder bastante, el consejo de los próceres bastante autoridad y el pueblo

bastante libertad, la constitución de la República no puede mantenerse libre de

conmociones”6.

La Historia nos presenta diversos autores como Polibio, Samuel von

Pufendorf que, sumados a los ya indicados, prosiguen con el desarrollo de

3Ídem, p. 261.

4Cfr. Tena Ramírez, Felipe, “Derecho Constitucional Mexicano”, 40va. ed., México, Editorial

Porrúa, 2011, p. 212.5

Cicerón, “La República”, México, Ediciones del Valle de México, 1992, libro I, XXXII, p. 356

Ídem, p. 79

Pg. 9

diversas teorías de separación del poder, pero no es sino hasta John Locke que

nos encontramos ante la teoría moderna de la separación de poderes7. La

diversidad de órganos y clasificación de sus respectivas funciones respondía a la

necesidad de dividir el trabajo. Sin embargo dichos motivos para dividir el poder

transmutan y pasan a segundo plano como consecuencia de diferentes

movimientos político-sociales –como la Revolución Inglesa-, acaecidos en la

época de Locke, los cuales fueron ocasionados justamente por el abuso del

poder8.

Es por esto por lo que Locke formula su teoría de la separación del poder

con el fin de limitar al poder para estar en posibilidades de que su abuso sea

impedido9. Su teoría de la separación del poder trata de establecer las funciones

de este, la representación política y el consentimiento de la sociedad como

fundamento de la legitimidad del poder, entendiendo por este último aquel

otorgado por cada uno de los miembros de la sociedad, con la finalidad de que las

personas que resultaren electas por la mayoría ejerzan el poder con el que son

investidos10.

La ausencia de esta legitimidad otorgada por el pueblo inevitablemente

supondría una inviabilidad de ejercicio de poder y por lo tanto, una incapacidad por

conservarlo11. Por esto, llegamos a la interrogante de conservación del poder.

7Villanueva Gómez, Luis Enrique, “La división de poderes: Teoría y realidad”, en Vázquez Ramos,

Homero, “Cátedra nacional de derecho Jorge Carpizo. Reflexiones Constitucionales”, México,

UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2014, p. 151.8

Tena Ramírez, Felipe, op. cit., p. 212.9

Ibídem.10

Vega García, Pedro de, “En torno a las crisis de las ideas de representación y de legitimidad en

la democracia actual”, en Soberanes, José Luis et al., “La reforma del Estado Estudios

comparados”, México, Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Presidencia de la República-

UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1996, pp. 32-35.11

Ibídem.

Pg. 10

Sobre lo anterior, Locke indica que cada gobernante necesita indiscutiblemente

realizar sus actividades eficientemente para conservar su legitimidad y evitar una

alteración en la legitimidad del poder que detentan12. Siguiendo lo anterior, Locke

señala que la alteración en la legitimidad del poder, devendría justamente de la

propia naturaleza humana, puesto que esta conllevaría a la tentación de abusar

del poder, motivo por el cual resulta ideal dividirlo a efecto de evitar que aquellos

que detentaren el poder lo ejercieran a su interés privado contrario al fin de la

sociedad y del Estado13.

Tal como hizo Aristóteles con respecto a la diferenciación entre la asamblea

deliberante, el grupo de magistrados y el cuerpo judicial -entendiendo a los

anteriores como los “poderes”-, y siguiendo la postura indicada anteriormente

respecto al razonamiento de la división del poder, Locke enuncia una separación

del poder político indicando que, si bien el poder se encuentra por nacimiento en el

pueblo, éste lo transfiere a sus gobernantes a través de tres poderes: (i) Poder

Legislativo; (ii) Poder Ejecutivo; y (iii) Poder Federativo14.

Para este autor, los poderes Ejecutivo y Federativo, encargados de la

ejecución de las leyes interiores y del manejo de la seguridad de intereses en el

exterior, respectivamente, se encuentran casi siempre conferidos a una persona,

además de contar con la posibilidad de estar unidos con el Legislativo, lo que se

traduce al establecimiento del Sistema Parlamentario. Por esto, es posible

entender que, su teoría de separación de poderes se refiere más bien a una

separación de funciones y no de instituciones como tal, pues existiría la posibilidad

12Ibídem.

13Tena Ramírez, Felipe, op. cit, p. 212.

14Villanueva Gómez, Luis Enrique, op.cit., p. 153.

Pg. 11

de que los tres poderes sean transferidos por el pueblo hacia una misma

persona15.

Tras haber vivido en Inglaterra, Charles Louis de Secondat, Señor de la

Brède y Barón de Montesquieu modificó la doctrina de la separación de poderes

hasta su época desarrollada en su célebre libro XI del “Espíritu de las leyes”,

convirtiendo la separación de poderes en un sistema de pesos y contrapesos

jurídicos16. El autor francés, a efecto de evitar abusos del poder y, por

consiguiente, respetar las libertades, consideró que lo necesario sería establecer

límites al ejercicio de éste.

Por ello, estableció que en caso de que los poderes se reunieran en la

misma persona, no existiría libertad como tal, pues dicha persona podría

aprovechar su status y el poder que reúne, promulgando leyes a su favor, mismas

que bien podrían considerarse como absolutistas. Así, consideraba que no

únicamente serían promulgadas de forma subjetiva y tiránica, sino que, al estar

investido, por ejemplo del Poder Ejecutivo, podría ejecutar las leyes en el mismo

sentido de su promulgación, lo cual llevaría a toda sociedad a estar ante la

presencia de un gobierno puramente absolutista17. Razón por la cual, sostiene que

“para que no pueda abusarse del poder, es preciso que, por disposición misma de

las cosas, el poder detenga al poder”18.

15Algorri Franco, Luis Javier, “Ponencias. La división y legitimidad del poder político”, en Valadés,

Diego, et al., “Democracia y Gobernabilidad. Memoria del IV Congreso Nacional de Derecho

Constitucional”, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2001, p. 61.16

Sabine, George H., “Historia de la teoría política”, 3ra. ed., México, Fondo de Cultura Económica,

1994, pp. 427-428.17

Pichardo Pagaza, Ignacio, “Introducción a la nueva Administración Pública de México. Volumen

I”, 2nda. ed., México, Instituto Nacional de Administración Pública, A.C., 2002, p. 80.18

Montesquieu, “Espíritu de las leyes”, trad. de Buenaventura Selva, Narciso, Madrid, 1845, Tomo

I, p. 188.

Pg. 12

Vale la pena recordar, en palabras del propio autor su épica idea: "En el

estado, en que un hombre sólo o una sola corporación de próceres, o de nobles, o

del pueblo administrase los tres poderes, y tuviese la facultad de hacer las leyes,

de ejecutar las resoluciones públicas y de juzgar los crímenes y contiendas de los

particulares, todo se perdería enteramente”19. Con lo anterior, establece los tres

poderes en los que divide al poder: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, que como es

sabido fueron contemplados en nuestra Carta Magna.

La teoría de la separación de poderes desarrollada por Montesquieu debe

de ser analizada a través de los dos principios propuestos, a saber: (i) Principio de

legalidad; y (ii) Principio de equilibrio. A través de estos dos componentes, el autor

justifica y desarrolla su teoría, refiriéndose al principio de legalidad como aquella

supremacía de la ley, es decir el apego del poder del Estado hacia el orden

jurídico, el cual tiene como única finalidad asegurar la existencia de un gobierno

ordenado y construido por un gobierno de leyes, a través del cual no podría

producirse la reunión de varios poderes en una sola persona.

Por lo que respecta al principio de equilibrio, lo desarrolla estableciendo que

los órganos del Estado deben limitarse unos con otros con la finalidad de evitar la

concentración del poder en un sólo órgano o persona, es decir, el ante citado

sistema de pesos y contrapesos. Respecto a esta teoría de la separación de

poderes se han creado un sin fin de críticas20, dentro de las cuales se señala que

la rigidez en la separación de los órganos no permitiría operar de forma funcional y

19Montesquieu, op. cit., pp. 189-190.

20Con relación a las críticas desarrolladas a la teoría clásica de Montesquieu, bien valdría

mencionar la correspondiente a Duguit, jurista francés, el cual en su libro “La séparation des

pouvoirs et l’Assemblée” señaló: “Teóricamente, esta separación absoluta de poderes no se

concibe. El ejercicio de una función cualquiera del Estado se traduce siempre en una orden dada o

en una convención concluida, en otros términos, en un acto de voluntad o una manifestación de su

personalidad. Implica, pues, el concurso de todos los órganos que constituyen la persona del

Estado”; véase en Tena Ramírez, Felipe, op.cit., p. 217.

Pg. 13

práctica al Estado; por lo cual las autoridades del Estado se encontrarían situadas

en absoluta imposibilidad para lograr su cometido si permanecieran únicamente

encapsuladas dentro de una función determinada y se encontraran privadas de

hacer uso de los recursos con los que cuenten el resto de los Poderes.

Por su parte, Kant sostenía que los tres poderes no se encuentran

rígidamente separados sino más bien coordinados, toda vez que uno es

complemento necesario del otro, razón por la cual se unen uno a otro para

proporcionarle al correspondiente lo que es debido21. Rousseau, por su parte,

afirma una sumisión por parte del Ejecutivo hacia el Legislativo, ya que es el

Ejecutivo el “ministro” del legislador colocado entre el soberano y los súbditos y

transmite a éstos las órdenes dictadas por el primero; es decir, el Ejecutivo es

únicamente un canal de órdenes y comunicación para con los integrantes de la

sociedad22. Lo anterior tiene importancia toda vez que en el devenir histórico se

advierte una tendencia por parte de los pensadores en atenuar la separación de

poderes propuesta por Montesquieu, traduciéndose en la separación flexible de

poderes23, de la cual se ahondará más adelante.

Con el surgimiento de la teoría clásica de la separación de poderes

propuesta por Montesquieu y, a su vez como consecuencia de los movimientos

armamentistas desarrollados en Estados Unidos de América y Francia, a partir de

1776 comenzaron a surgir las primeras constituciones de los países

independientes, mismas que acogieron como elemento primordial de su

organización política y jurídica a la teoría de la separación de poderes del

21De la Bigne de Villeneuve: “La fin du príncipe de Séparation des Pouvoirs”, París, 1934; p-29, en

Tena Ramírez, Felipe, op.cit., p. 217.22

Rousseau, “Contrato social”, Libro III, Capítulo I, pp. 52-53,

https://drive.google.com/file/d/0B3sR3hHfTHqtX1ozWWUtS3l3Y1k/view; consultado el 12 de

agosto de 2017.23

Villanueva Gómez, Luis Enrique, op. cit., pp. 157, 159-160.

Pg. 14

mencionado autor y a su vez, lograron organizar el poder con el fin único y último

de limitar su abuso24.

Fue con la expedición de la Constitución de los Estados Unidos de América

y la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, ambos de 1789,

que se confirmó que el régimen constitucional de todo Estado se caracteriza por

sostenerse en dos pilares: (i) protección a los derechos naturales del hombre,

señalados como derechos a la liberta; y (ii) la separación de poderes para el

cumplimiento de los fines y ejercicio de las atribuciones del Estado25. La

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que reforma la de 5 de

febrero de 1857 promulgada en la misma fecha, pero en el año 1917,

ordenamiento que hoy en día rige a nuestro país, no es excepción a dicha

recepción.

Nuestra constitución se sustenta en dos principios capitales: (i) el Estado

cuenta con libertad limitada para restringir la constitución; y (ii) el poder del Estado

se encuentra circunscrito al sistema de competencias26. Al segundo principio lo

podemos encontrar dentro de nuestra Carta Magna en su parte orgánica, misma

que hace referencia a la garantía proteccionista contra el abuso del poder, es

decir, a la separación del poder, a la forma de operación de los tres poderes en los

que se dividió, las facultades atribuidas a cada poder y al sistema que se tiene con

el fin de evitar el abuso de cada uno. Todo lo anterior encuentra su fundamento en

la teoría de separación de poderes de Montesquieu27.

24Tena Ramírez, Felipe, op.cit., pp. 28, 216.

25Sánchez Gómez, Narciso, “Distribución del poder público y el sistema presidencial. Presidentes

de México”, México, Editorial Porrúa, 2011, p.15.26

Tena Ramírez, Felipe, op.cit., pp. 22-24.27

Ibídem.

Pg. 15

No cabe duda de que su teoría sobre la separación de poderes ha sido una

de las más grandes contribuciones al constitucionalismo de diversas naciones,

toda vez que logró sentar las bases de la maquinaria de limitación del poder, la

cual fue retomada por el Constituyente Permanente de 1917, en nuestro país. La

consagración del principio de separación de poderes, dentro de nuestra

Constitución, lo encontramos en el Título Tercero, Capítulo I, en su artículo 4928.

Mientras que, el segundo principio de nuestra constitución es un elemento

esencial de toda Constitución, ya que de de conformidad con lo establecido desde

la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 en su

artículo XVI, al establecer que: “Toda sociedad en que la garantía de los derechos

no esté asignada ni determinada la separación de poderes, carece de

Constitución.”29 “

Dicha teoría se basa en un postulado según el cual las tres funciones del

Estado deben ser otorgadas, necesariamente, a tres órganos independientes y

técnicamente aislados. No se trata de controlar el poder sino más bien de

separarlo a efecto de evitar la concentración de este dentro de una misma

persona, toda vez que en de ésta forma se asegura la libertad del hombre30. De

acuerdo a las ideas del jurista Tena Ramírez, puede considerarse que la situación

política, social y jurídica presentada en México durante los últimos años del siglo

XIX y los primeros del siglo XX, llevó a que dicha realidad se desarrollara alejada a

los principios de separación de poderes establecidos en la Constitución, toda vez

que la dictadura porfiriana había roto con el funcionamiento de dicha separación,

28Artículo 49, “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, texto vigente, Suprema

Corte de Justicia de la Nación, Sistema de Consulta de los Ordenamientos, Legislación Federal y

de la Ciudad de México.29

Tena Ramírez, Felipe, op.cit., p. 212.30

Villanueva Gómez, Luis Enrique, op.cit., p. 155.

Pg. 16

concluyendo en la promulgación de la Carta Magna que hoy nos rige, misma que

superó los errores cometidos por el Constituyente Permanente de 185731.

Esta nueva Constitución, aprendiendo de su historia nacional y coincidiendo

con las críticas a la teoría clásica establecidas por Kant y Rousseau, establece

colaboraciones entre los poderes a través de dos medios principales32. El primero

fue estableciendo que a efecto de que los actos desarrollados por un poder

cuenten con validez, requerirá la participación de otro poder. De lo anterior,

existen numerosos ejemplos como la Celebración de Tratados internacionales que

requieren forzosamente la participación del titular del Ejecutivo en conjunción con

la Cámara de Senadores que, como se sabe, es parte del Poder Legislativo. El

segundo era otorgando a un poder particularidades y facultades que no

necesariamente le pertenecen a dicho poder, sino más bien serían facultades de

otro poder, como ejemplo de ello está la facultad judicial de la Cámara de

Senadores del juicio político o las facultades reglamentarias del Poder Ejecutivo,

que en realidad son materialmente legislativas.

Atendiendo al desarrollo histórico que ha sufrido la teoría clásica de la

separación de poderes y a la injerencia que ha tenido ésta en la historia política,

jurídica y social nacional, e igualmente tomando en cuenta lo establecido por el

artículo 49 Constitucional, se puede afirmar que hoy la separación de poderes

establecida dentro del marco constitucional mexicano presenta flexibilidad y que,

si bien los poderes cuentan con facultades determinadas para cada uno, trabajan

en coordinación unos con otros, como lo ha señalado la Suprema Corte de Justicia

de la Nación en diversas tesis.

31Tena Ramírez, Felipe, op.cit., pp. 237-239.

32Tena Ramírez, Felipe, op.cit., p. 219.

Pg. 17

Por ejemplo, en la tesis 52/200533 -se establece que el carácter de la

Constitución no puede interpretarse como flexible en cuanto a su procedimiento de

reforma. Por su parte la 78/200934 también establece que el carácter flexible de la

Constitución y señala que este versa en torno a la colaboración y coordinación

entre los poderes. Además en la tesis 45/201535 se establece que la función

regulatoria del órgano constitucional autónomo en materia de telecomunicaciones

es compatible con el principio de división de poderes flexible, ampliando así la

esfera de actuación de dicho órgano y dotándolo de facultades cuasi legislativas.

A manera de conclusión y siguiendo las ideas de Javier Hurtado, la doctrina

de la separación de poderes tiene como objetivos la materialización de la

protección a la libertad de los individuos de los peligros derivados de los excesos

del poder que se encuentre encomendado en un único individuo o centro, el

control el poder con el mismo poder, y lograr, con los objetivos anteriores, un

gobierno de leyes que acate y respete aquellas normas que tienen como fin el bien

común, los equilibrios y responsabilidades respecto al ejercicio del poder36.

No obstante las críticas que desde su publicación ha sufrido la teoría clásica

de la separación de poderes, ésta no se encuentra desvirtuada, toda vez que a lo

largo de los años dentro de la práctica política y constitucional, dicha teoría se ha

ido modificando a través de la introducción de nuevos mecanismos

constitucionales, tal como acontece con la introducción e implementación de los

33Tesis: P./J. 52/2005, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo

XXII, julio de 2005, p. 954.34

Tesis: P./J. 78/2009, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo

XXX, julio de 2009, p. 1540.35

Tesis: P./J. 45/2015 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época,

Libro 25, diciembre de 2015, tomo I, p. 38.36

Hurtado, Javier, “El sistema presidencial mexicano”, México, Universidad de Guadalajara y

Fondo de Cultura Económica, 2001, pp. 73 y 74.

Pg. 18

órganos constitucionales autónomos37. Dichos órganos encuentran la razón de su

creación en la tendencia a expandir los límites institucionales y cuya producción ha

terminado en reducir sustancialmente las facultades y espacio de acción por parte

del Poder Ejecutivo, ya que a los órganos constitucionales autónomos se les han

atribuido ciertas funciones que se encontraban dentro de la esfera de

competencias de dicho poder38. Con respecto a estos órganos, más adelante se

desarrollará su nacimiento, desarrollo y aplicabilidad dentro del sistema jurídico

mexicano.

B. La separación de poderes flexible: justificación de la existencia de los

Órganos Constitucionales Autónomos.

Como ya se señaló, con el paso del tiempo y conforme la evolución y la

nueva organización social, las críticas a la teoría de Montesquieu fueron

proliferando. Por lo que, a partir de la imperiosa necesidad de modernizar el

andamiaje jurídico-político en el mismo sentido que lo hacía la sociedad no se

llegaría a buen puerto. Lo anterior a que de aplicarse de forma estricta la teoría

clásica de Montesquieu, no se alcanzaría una practicidad funcional para el

ejercicio de las facultades otorgadas a cada poder del Estado39.

37Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

respecto a la Controversia constitucional 117/2014, Actor: Congreso de la Unión por conducto de la

Cámara de Senadores, Ministro Ponente: Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, núm. 307 y 309.38

Ackerman, John M., “Organismos autónomos y democracia. El caso de México”, México, Siglo

XXI Editores-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2007, en Casar, María Amparo, “Los

frenos y contrapesos a las facultades del Ejecutivo; la función de los Partidos Políticos, el Judicial,

el Legislativo y la Administración Pública”, en Ellis, Andrew et al. (coords.), “Cómo hacer que

funcione el sistema presidencial”, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2009, p.

405.39

Villanueva Gómez, Luis Enrique, op.cit., p. 159.

Pg. 19

Bajo la vigencia de la Constitución de 1857, su artículo 29 otorgaba al jefe del

Ejecutivo medidas para hacer frente a una situación grave. Dentro de estas

medidas, contemplaba el otorgamiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo40.

Así, pocos años después, durante la presidencia de Porfirio Díaz se presentó una

fractura en la teoría de la separación de poderes en el sistema jurídico mexicano,

ya que de conformidad con lo establecido en el artículo 29 de dicha Constitución,

el presidente de la República, en uso de las facultades extraordinarias conferidas

por el Congreso de la Unión, en el periodo comprendido desde finales del siglo

XIX hasta inicios del XX, utilizó dichas facultades extraordinarias para expedir

legislación ordinaria.41

Como ejemplo de lo anterior, encontramos que el Código de Comercio de

quince de septiembre de 1889, fue expedido por el Ejecutivo. Dicho ordenamiento

ha sustentado su constitucionalidad por medio de jurisprudencia de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, en razón a que su expedición no implicaba la

reunión de dos poderes en uno, pues se trataba de un acto de colaboración entre

los poderes Ejecutivo y Legislativo42 y, por lo tanto, no se faltaba al principio de la

división de poderes.

El argumento citado no resulta suficiente pues no basta con la ausencia de

una violación a una prohibición constitucional, como la establecida en el artículo

50, el cual enunciaba que no podía reunirse en una persona dos o más poderes,

sino que era necesaria la presencia de una facultad expresa para que el

Congreso, de hecho, delegara su función legislativa43.

40Villanueva Gómez, Luis Enrique, op.cit., p. 234.

41Ibídem.

42Tesis: 2a. 129/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo

XIV, agosto de 2001, p. 226.43

Tena Ramírez, Felipe, op.cit., p. 238.

Pg. 20

Fue, por esta razón, que el Constituyente Permanente de 1917 dentro de la

exposición de motivos del proyecto de Constitución Política de 1917 reprochó el

hecho de habérsele otorgado al Ejecutivo sin el menor impedimento, la facultad de

legislar habiéndose disminuido la función del Poder Legislativo a únicamente

delegar las facultades que se le habían encomendado de origen44.

Es por lo anterior que en el texto original del artículo 49 constitucional, con

el fin de culminar con la situación acaecida durante el gobierno de Díaz, se añadió

como única excepción a la prohibición consistente en que el Poder Legislativo no

puede depositarse en un solo individuo, el caso en que el Ejecutivo actúe en

ejercicio de las facultades extraordinarias previstas en el artículo 2945

constitucional –casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de

cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto-, de lo cual se

concluye que el fin de dicha modificación fue evitar que el Ejecutivo fuera facultado

por el Congreso de la Unión, como previamente había sucedido, para una vez más

emitir actos formalmente legislativos. La facultad de emitir disposiciones de

observancia general se reservará al órgano legislativo46.

Lo anterior, parece ser un motivo por el cual la separación de poderes en

nuestro sistema evolucionó a su flexibilidad, ya que, a pesar de lo establecido por

el Constituyente Permanente de 1917, ha sido objeto de análisis judicial constante

por parte de nuestra Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues en reiteradas

jurisprudencias ha sostenido el principio de flexibilidad constitucional, como se ha

44“Diario de los debates del Congreso Constituyente 1916-1917”, México, Tomo I, 1960, p. 386.

45Artículo 29, “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, texto vigente el 5 de

febrero de 1917, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de Consulta de los

Ordenamientos, Legislación Federal y de la Ciudad de México.46

Tena Ramírez, Felipe, op.cit., p. 239.

Pg. 21

dejado entrever en las Tesis número 52/2005, 78/2009 y en la 45/2015,

mencionadas anteriormente47.

Dentro de los autores del derecho contemporáneo, el alemán Karl

Loewenstein postuló, respecto a la teoría de la división de poderes de forma

flexible, que:

“(…) lo que en realidad significa la llamada separación de poderes no es, ni más ni

menos, que el reconocimiento de que por una parte el Estado tiene que cumplir

determinadas funciones –el problema técnico de la división de trabajo- y que, por

otra, los destinatarios del poder salen beneficiados si éstas funciones son

realizadas por diferentes órganos, la libertad es el telos ideológico de la teoría de

la separación de poderes. Lo que corrientemente, aunque erróneamente, se suele

designar como la separación de los poderes estatales, es en realidad la

distribución de determinadas funciones estatales a diferentes órganos del

Estado”48

.

La postura del citado autor cobra relevancia en tanto a la aplicación de un

principio económico –división del trabajo- a efecto de obtener una mayor eficiencia

en el ejercicio del poder, toda vez que el poder soberano, al separar sus

facultades y depositar sus atribuciones en otros órganos, sería más eficiente y

factible que aquellas actividades estatales disgregadas de éste se pudieran llevar

a cabo, dado que ya no se encontrarían bajo la responsabilidad de un poder que

se viera impedido en proporcionales la atención y tiempo necesario para su debida

ejecución49.

47Tesis: P./J. 52/2005, op. cit.; Tesis: P./J. 78/2009, op. cit.; Tesis: P./J. 45/2015 (10a.), op. cit.

48Loewenstein, Karl, “Teoría de la Constitución”, Ariel, Barcelona, 1979, pp. 55 y ss., en Arteaga

Nava, Elisur, “Derecho Constitucional”, 2ª ed., Oxford, México, 1999, p. 32.49

Nava Vázquez, César, “La división de poderes y de funciones en el Derecho Mexicano

contemporáneo”, México, Editorial Porrúa, 2008, p. 4.

Pg. 22

Respecto a la implementación de dicha teoría de separación de poderes

flexibles dentro del derecho mexicano contemporáneo, Elisur Arteaga Nava,

tomando la postura de Loewenstein, mencionó los siguientes objetivos principales

de dicha teoría en nuestra constitución: (i) Designar funciones de forma preferente

a cada poder sin excluir la posibilidad de que cualesquiera del resto de poderes

participen en dicha función o les sea designada alguna forma de actuación en ella;

(ii) La existencia de la posibilidad de que los poderes se neutralicen entre ellos; (iii)

Que exista entre los poderes colaboración o cooperación, de la cual pueda derivar

el cumplimiento o perfeccionamiento de los actos encomendados; y (iv)

Implementar mecanismos de los cuales los poderes puedan defenderse los unos

de los otros en cuanto a su actuar respecto a las facultades a éstos otorgados50.

En 2005, la Suprema Corte a través de la Jurisprudencia número 52/2005

con rubro "División de Poderes. El equilibrio interinstitucional que exige dicho

principio no afecta la rigidez de la Constitución Federal"51, interpretó que la

Constitución no52 puede entenderse como flexible, toda vez que su rigidez se

desprende del procedimiento que para su reforma prevé el artículo 135

constitucional y la cual funciona como mecanismo de control de poder. Al

respecto, enuncia dicha jurisprudencia que el principio de separación de poderes

no es sino una norma de rango constitucional la cual exige un equilibrio

competencial entre los tres poderes tanto del Estado como de las entidades

federativas y es a través del sistema de pesos y contrapesos que se inclina a

evitar la consolidación de un poder u órgano absoluto el cual distorsione el sistema

de competencias que prevé la Constitución o, como consecuencia, se afecte el

principio democrático53.

50Arteaga Nava, Elisur, op. cit., p. 33., en Ibídem.

51Tesis: P./J. 52/2005, op.cit.

52Subrayado intencional por la autora de la presente investigación.

53Tesis: P./J. 52/2005, op.cit.

Pg. 23

La mencionada jurisprudencia, deja ver claramente una interpretación

atemorizada por la posible implicación que pudiese llegar a tener en nuestro orden

jurídico-político el entender que la Constitución pudiera ser reformada sin tomar en

consideración un procedimiento contundente, desarrollándose la ante-citada

jurisprudencia a través de la literalidad de los artículos citados por ella. Sin

embargo, si bien no es del todo excesiva, no puede ser tomada como dicho final

respecto al calificativo de la separación de poderes existente en nuestro sistema

jurídico por los motivos que se indicarán a continuación.

Mediante la Jurisprudencia 78/2009 de julio de 200954, la Corte confirmó

esta nueva interpretación. Con el rubro "División de Poderes. El que este principio

sea flexible sólo significa que entre ellos existe una colaboración y coordinación en

los términos establecidos, pero no los faculta para arrogarse facultades que

corresponden a otro poder, sino solamente aquellos que la propia Constitución les

asigna". La Corte interpreta que si bien existe una separación clara entre los

poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y que dos o más de éstos no podrán

reunirse en un sólo individuo o corporación según lo establecido en el artículo 49

constitucional, el criterio de la Corte es que la separación funcional de atribuciones

no opera de manera rígida sino flexible toda vez que el reparto de las funciones

que a cada poder le encomienda la Carta Magna no constituye una separación

absoluta, sino que más bien existe una colaboración o coordinación entre los

poderes para lograr un equilibrio de fuerzas y un control recíproco55.

La anterior pues, no significa una autorización hacia los poderes para que

se entrometan en asuntos que son, por ley, naturaleza y atribución de cualquier

otro de los poderes. Es por esta razón que existe como mecanismo de defensa la

legitimación, otorgada por el Constituyente Permanente, del poder afectado para

demandar ante el órgano jurisdiccional competente la declaración de invalidez de

54Tesis: P./J. 78/2009, op.cit.

55Ibídem.

Pg. 24

aquel o aquellos actos que se hayan perpetrado en contravención a las facultades

constitucionalmente otorgadas a determinado poder y, a su vez, demandar la

reparación del orden constitucional56.

A manera de conclusión de lo anterior, en México la separación funcional de

atribuciones, tal cual lo ha señalado la Corte, se estructura de dicha forma con la

finalidad de establecer un equilibrio de fuerzas mediante el régimen de

cooperación y coordinación, logrando así establecer los límites al abuso en el

ejercicio del poder. Adicionalmente, si bien sí existe una separación en los

poderes reconocidos por la Constitución y dicha separación no debe ni deberá

evadirse de conformidad con lo establecido en la Jurisprudencia 52/200557, la

flexibilidad sólo significa que entre los poderes existe la colaboración y

coordinación. De esta forma, para que un órgano ejerza ciertas funciones es

necesario que literalmente así lo instruya la Carta Magna o que la función que

pretende ejercer resulte estrictamente necesaria para hacer efectivas las

facultades que le son exclusivas por efectos de la propia Constitución58.

Sin duda alguna, la jurisprudencia más representativa y que mejor ilustra el

tema que nos ocupa es la número 45/2015 (10a.) de diciembre de 2015 cuyo rubro

es "Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT). Su función regulatoria es

compatible con una concepción del principio de división de poderes evolutiva y

flexible". En ésta, citando inicialmente al artículo 49 constitucional y enunciando

los fines y preceptos de este, la Corte tuvo a bien señalar que el principio de la

separación de poderes consagrado en el mencionado artículo se trata de un

principio evolutivo59.

56Nava Vázquez, César, op. cit, p. 3.

57Tesis: P./J. 52/2005, op. cit.

58Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 316.

59Tesis: P./J. 45/2015 (10a.), op. cit

Pg. 25

Por lo anterior, el principio de la separación de poderes puede adaptarse a

cada momento histórico y proyectar su ideal de pesos y contrapesos, toda vez que

la arquitectura del poder público no es estática, sino dinámica60. Es por dichas

razones que el Constituyente Permanente en los últimos años ha realizado

diversas reformas constitucionales, por virtud de las cuales ha introducido en

nuestro andamiaje jurídico un modelo innovador de ingeniería constitucional para

atender el estado de cosas de la actualidad, a través de la creación de órganos

constitucionalmente autónomos.

Así, continúa señalando la Corte, por el momento hablando

específicamente del Instituto Federal de Telecomunicaciones, que dicho órgano

bien puede emitir disposiciones administrativas de carácter general

exclusivamente para el cumplimiento de su función regulatoria de conformidad con

lo establecido en el precepto constitucional que lo regula, y es por tal que se le

debe reconocer la facultad cuasi legislativa necesaria para dar cabal cumplimiento

al fin institucional por el cual fue creado, misma que es una facultad regulatoria

cuyos límites, en relación con las facultades legislativas de los otros poderes,

deben determinarse caso por caso61.

La Corte, siguiendo lo anterior, ha establecido el dinamismo funcional ante

el cual se enfrenta, y a su vez se crea, el sistema jurídico, por lo que conforme

nacen nuevos problemas se requieren nuevas soluciones, y la aparición de dichos

órganos como una facultad regulatoria podría suponer la colaboración jurídica

entre los poderes con la finalidad justamente de resolver los problemas que con el

paso del tiempo, y con el avance de las nuevas tecnologías y desarrollo social,

van apareciendo en los sistemas sociales y por lo tanto, jurídicos62.

60Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 306.

61Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 317, 321, 330, 331.

62Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 306.

Pg. 26

En esas condiciones, la Corte defendió a los órganos reguladores

mencionando que éstos tienen asignados en el texto constitucional una facultad

regulatoria que debe garantizarse en el margen necesario para cumplir con sus

fines institucionales a costa de lo que decidan en contrario los otros poderes63. Es

así como el principio de separación de poderes en la actualidad busca limitar el

poder, como se ha ido mencionando, a través del sistema de pesos y contrapesos

que impida la concentración del poder en un único centro, al mismo tiempo que

posibilite la generación de competencias públicas para la realización del bien

común, situación que se logra mediante la flexibilidad en dicha separación y a

través de la implementación de los citados órganos constitucionales autónomos64.

63Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 366, 370, 371, 372 y 373.

64Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 303.

Pg. 27

Capítulo II. Órganos Constitucionales Autónomos en el Sistema

Constitucional Mexicano.

A. Surgimiento e inclusión en el Sistema Constitucional Mexicano.

Habiendo precisado que la finalidad del principio de separación de poderes

es la idea de impedir la concentración del poder a través del concepto de "pesos y

contrapesos", al mismo tiempo de posibilitar la generación creativa de

competencias públicas para la realización del bien común, se ha de abordar el

resultado contemporáneo de dicha evolución jurídica.

Como se ha dicho, la evolución del principio clásico de separación de

poderes nos encaminó a una interpretación flexible del mismo. Toda vez que dicha

separación funcional no opera de manera tajante, sino que se estructura con la

única finalidad de establecer un equilibrio de fuerzas a través del régimen de

cooperación y coordinación como medios de control recíproco, garantizando la

preservación del Estado de Derecho65. Lo cual, a su vez, conlleva a la necesidad

de actualizar las distintas competencias atribuidas a los depositarios tradicionales

del poder -Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial-, a los cuales les fueron

encargadas funciones estatales específicas para atender las distintas demandas

sociales.

El Constituyente Permanente, atento a las necesidades de la sociedad que

han ido presentándose conforme el paso de los años y épocas, e igualmente

observando el reconocimiento por parte de la Suprema Corte respecto a la

necesidad de adaptar el principio evolutivo de la separación de poderes, ha

introducido en forma paulatina, un modelo innovador de ingeniería constitucional

con el fin de amparar materias y situaciones específicas a través de una debida

65Tesis: P./J. 78/2009, op.cit.

Pg. 28

regulación. Principalmente, para atender aquellas cuestiones sociales que de no

tratar con el grado de especialización que requieran de manera oportuna,

impedirían lograr una eficiencia en el desarrollo jurídico-social óptimo para que los

distintos derechos constitucionalmente reconocidos sean observados y

regulados66.

Aunado a lo anterior, es menester indicar que no únicamente nacen a partir

de un desinteresado actuar político, sino que atendiendo a la desconfianza social y

a la disminución de la credibilidad gubernamental en el México de mediados del

siglo XX, la creación de dichos órganos representaba una salida que conciliaría la

democracia de partidos, de los poderes tradicionales y de grupos económicos y

sociales en razón a la autonomía que caracteriza a los órganos constitucionales, al

apartidismo, a la especialización en su área y al actuar de éstos con estricto apego

a la legalidad67.

Independientemente de las razones por las cuales se comenzaron a

implementar en México a finales del siglo XX, es oportuno mencionar que la idea

de los órganos constitucionales autónomos comenzó a aparecer a finales del siglo

XIX, misma que comenzó a ser formulada por Jellinek en 1892 y por Santi

Romano en 189868.

Posterior a dicha aparición, Gierke idea el concepto de los órganos

inmediatos y supremos, capitales o fundamentales del Estado. Conceptos que

comenzaron a ser cada vez más comunes y estudiados dentro de la doctrina. Es

así como surgió la idea de “órgano constitucional”, cuyos fines empezaron a

66Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 307.

67Cárdenas Gracia, Jaime, “Una Constitución para la democracia. Propuestas para un nuevo

orden constitucional”, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 1996, pp. 243-244.68

García Pelayo, Manuel, “El status del Tribunal Constitucional”, Revista Española de Derecho

Constitucional, volumen 1, número 1, periodo enero-abril 1981, p.12.

Pg. 29

responder a la necesidad inherente a cualquier organización de jerarquizar sus

unidades y subunidades de decisión y acción69. García-Pelayo desarrolla la

historia de la figura de los órganos constitucionales mencionando que no fue sino

hasta el periodo del nuevo constitucionalismo europeo, posterior a la Segunda

Guerra Mundial, que el concepto de órgano constitucional adquirió relevancia en la

doctrina y praxis alemana e italiana derivado a las polémicas circuncidantes al

status del Tribunal Constitucional de la República Federal Alemana70.

Partiendo de que los órganos constitucionales autónomos nacen bajo la

idea del equilibrio constitucional y siendo éstos considerados como una

distribución de competencias más eficaz respecto al desarrollo de actividades

encomendadas al Estado y con el fin de obtener una mayor especialización,

agilización, control y transparencia en las funciones a éstos encomendados a

efecto de atender eficazmente las demandas sociales71, el Constituyente

Permanente mexicano se vio en la necesidad de establecerlos a través del texto

constitucional. El cual, los dotó de garantías de actuación e independencia dentro

de su estructura orgánico-administrativa. A efecto de ejercer una función del

Estado determinada que, por su grado de especialización e importancia social se

vieron obligados a requerir autonomía del poder Ejecutivo72.

Es por esta razón que encontramos la primera característica esencial de

dichos órganos, mencionada por la Suprema Corte73: ser establecidos

directamente por la Constitución Federal. A este respecto, se logró establecer el

69Ibídem.

70García Pelayo, Manuel, op. cit., pp.12-13.

71Sentencia de fecha 22 de mayo de 2006, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

respecto a la Controversia constitucional 32/2005, Actor: Municipio de Guadalajara, Estado de

Jalisco, Ministro Ponente: Juan N. Silva Meza, p.95.72

Tesis: P./J. 20/2007, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, tomo XXV,

diciembre de 2007, p. 1647.73

Cfr. Tesis: P./J. 45/2015 (10a.), op. cit.

Pg. 30

estándar mínimo de revisión competencial de aquellos actos o normas ejecutados

por los órganos constitucionales autónomos. Por ello, la Suprema Corte señaló

que para que un órgano ejerza determinadas funciones es necesario que

expresamente sea dispuesto en dicho sentido por la Carta Magna o que la función

en comento resulte estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades

que le son propias y exclusivas por efectos de la propia Constitución, así como

que dicha función sea llevada a cabo en aquellos casos que hayan sido

expresamente autorizados o sean indispensables para hacer efectiva la facultad

propia74.

Como segunda característica esencial de los Órganos Constitucionales

Autónomos, éstos deben mantener con el resto de los órganos del Estado

relaciones de coordinación. Lo anterior en razón a que, como se ha venido

comentando, es finalidad de la separación de poderes flexible la coordinación

entre los distintos poderes del Estado a efecto de limitar al poder. Es por esta

razón que los órganos constitucionales autónomos son titulares de competencias

mixtas en las que confluyen las tres funciones de los poderes clásicos, por lo que

pueden ejercer “funciones cuasi-legislativas, cuasi-jurisdiccionales y cuasi-

ejecutivas”75, cuya estructura conlleva a la finalidad de establecer un adecuado

equilibrio de fuerzas a través del multicitado régimen de cooperación y

coordinación los cuales operan como medios de control recíprocos.

Si bien la legitimación del poder se da a través del pueblo es aquí en donde

podemos encontrar la actuación en coordinación por parte de los otros poderes.

Toda vez que, los órganos constitucionales no surgen de un proceso democrático,

y al no gozar de legitimación democrática propia, deben quedar sujetos a los

74Tesis: 2a. 129/2001, op. cit.

75Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., núm. 314 y 315.

Pg. 31

controles de los legisladores, los cuales sí se encuentran políticamente

legitimados76.

Nuestra Constitución no considera a los poderes y los órganos

constitucionales autónomos como personas públicas aisladas y ajenas sino por el

contrario, contempla supuestos en los que interactúan y producen consecuencias

de Derecho para beneficio de los gobernados77. Razón por la cual, no se excluye

la posibilidad de que alguno de los poderes o incluso, los órganos constitucionales

autónomos, estén facultados para la realización material de las funciones a ellos

encomendadas siempre y cuando haya sido previsto por el Constituyente

Permanente78.

Como ya se ha mencionado y de conformidad con la jurisprudencia

158/200079, la cooperación existente entre los poderes se encuentra sujeta a

límites impuestos por la propia Carta Magna. Como se mencionó y de conformidad

con lo dicho por la Corte, la realización de actividades materialmente distintas a

las encomendadas a cada poder debe, forzosamente, sujetarse al catálogo de

facultades expresamente conferidas por parte del Constituyente Permanente en la

Constitución. Por lo anterior, no sería válido que, so pretexto, al principio de

cooperación y coordinación y a la teoría de flexibilidad entre los poderes, éstos

últimos realizaran actos para los cuales no están facultados80.

76López, Antonio y Sarre, Miguel, “Alternativas para la recuperación del Ombudsman. Nuevo

marco constitucional y legal”, México, Fundación Rafael Preciado Hernández, A.C., 1999, p. 9.77

Nava Vázquez, César, op. cit., p. xxiv.78

Arteaga Nava, Elisur, op. cit., p. 13.79

Tesis: P. 158/2000, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, tomo XII,

septiembre de 2000, p. 3380

Arteaga Nava, Elisur, op. cit.,p.10

Pg. 32

Como tercera característica, la Suprema Corte81 indica que éstos deben

contar con autonomía e independencia funcional y financiera; a este respecto, el

primer apunte que debemos comenzar por definir la acepción utilizada por el

Constituyente Permanente de la palabra autonomía, a efecto de no confundir a los

órganos constitucionales autónomos con otros organismos como los

descentralizados82.

Las raíces griegas de la palabra autonomía (αὐτός = autos [por sí mismo];

νόμoς = nomos [regla]; ια [acción, cualidad]) hacen referencia a la potestad para

darse leyes a sí mismos o dictarse sus propias normas83. Lo cual nos lleva a la

primera de las autonomías: autonomía de la voluntad, entendiéndose por ésta

según la Real Academia Española como la capacidad de los sujetos de derecho

para establecer reglas de conducta para sí mismos y en sus relaciones con los

demás dentro de los límites que la ley señala84. A efecto de identificar la puesta en

marcha de la autonomía, deberíamos referirnos a la decisión, ya que es ésta el

momento en el que culmina la expresión de dicha voluntad, como concepto

81Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., núm. 312.

82Dichos organismos descentralizados son definidos por la “Ley Orgánica de la Administración

Pública Federal” de la siguiente manera: “Artículo 45.- Son organismos descentralizados las

entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal,

con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que se a la estructura legal que

adopten”, texto vigente, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de Consulta de los

Ordenamientos, Legislación Federal y de la Ciudad de México. Dichos organismos son

disgregados de la Administración Pública y se encuentran dentro de la Paraestatal, lo cual supone

que el Estado confía ciertas actividades administrativas a órganos que si buen guardan con la

administración centralizada una relación diversa de la de jerarquía, no dejan de existir relaciones

entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal por conducto de las Secretarías de

Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública -artículo 50, “Ley Orgánica de la

Administración…”, op. cit.-; véase Fraga, Gabino, “Derecho Administrativo”, México, Editorial

Porrúa, 2000, p.197-205.83

Ochoa Campos, Moisés, “Descentralización o autonomía municipal”, México, Índice, 1982, p.35.84

Tesis: P./J. 45/2015 (10a.), op. cit.

Pg. 33

abstracto que necesariamente se materializa al momento de decidir, y es

justamente la decisión la que encamina a los entes a poner en ejecución su

autonomía85.

A efecto de distinguir la “autonomía” de los órganos constitucionales

autónomos, la cuestión fundamental para poder desarrollar dicha distinción, parte

de la base de que estos órganos se conformen junto con el resto de los Poderes

Clásicos al mismo nivel jerárquico, teniendo como consecuencia de lo anterior,

igual rango como órganos del Estado86.

Con relación a la autonomía de los órganos constitucionales, Ileana

Moreno, señala cuatro razonamientos que justifican la autonomía de los órganos.

Los cuales son de importante estudio ya que logran desentrañar la intención del

Constituyente Permanente al haber regulado estos órganos con autonomía. La

primera razón es la neutralidad política, misma que es necesaria cuando las

funciones que ejerce el órgano pueden desvirtuarse por la injerencia de intereses

políticos en la toma de decisiones87.

Ello es fundamental en el caso de los órganos que regulan ciertos sectores,

pues en dichos casos, lo que se buscaría sería que la toma de decisiones sea con

base en las consideraciones técnicas y por esta razón en ideas objetivas. Por lo

cual, dichos funcionarios tendrían que ser especialistas en la materia regulada.

85Castellanos Hernández, Eduardo de Jesús, “Los Órganos Constitucionales Autónomos, antes y

después del Pacto por México”, en Carbonell, Miguel et al. (eds.), “Historia y Constitución.

Homenaje a José Luis Soberanes Fernández”, México, UNAM, Instituto de Investigaciones

Jurídicas, 2005, Tomo II, pp. 87-89.86

Caballero Ochoa, José Luis, “Los órganos constitucionales autónomos: más allá de la división de

poderes”, Jurídica, Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana,

México, núm. 30, 2000, p.157.87

Moreno Ramírez, Ileana, “Los órganos constitucionales autónomos en el ordenamiento jurídico

mexicano”, México, Editorial Porrúa, 2005, pp.30-39.

Pg. 34

Por el contrario, para el caso de órganos que no ejercen funciones de regulación,

dicha neutralidad radicará simplemente en la toma de decisiones a partir de lo

dispuesto en la ley.

Como segunda razón que justifica la autonomía, tenemos a la ya

mencionada legitimidad, para lo cual, indica Moreno, a veces el Estado carece de

auctoritas en el ejercicio de una función por lo cual encomienda esa función a un

órgano autónomo cuya imparcialidad no esté bajo cuestionamientos, con el fin de

recuperar la confianza por parte de la sociedad88. Esta idea cobra relevancia en

tanto que bien podríamos encontrar la fundamentación de la creación de los

órganos autónomos y, de lo anterior, analizar si su actuar justifica fehacientemente

su creación.

El tercer razonamiento es la especialización técnica, toda vez que estos

órganos aparecen en sectores que requieren una regulación específica. Como

última razón, es el que los órganos estén dotados de un estatuto orgánico que

implicaría a su vez una garantía de autonomía técnica, de gestión, personalidad

jurídica y patrimonios propios y autorregulación, es decir, que la autonomía técnica

signifique que el órgano no se ciña a los lineamientos establecidos para la

administración centralizada, sino que pueda actuar libremente sin la intervención

directa y continua de un superior jerárquico, es decir, toma sus propias decisiones

internas89.

Por lo que se refiere a la independencia financiera, implica que los órganos

constitucionales autónomos pueden determinar en una primera instancia sus

propias necesidades materiales, para lo cual elaboran un proyecto de presupuesto

el cual debe de ser aprobado por el Poder Legislativo, en particular, por la Cámara

88Ibídem.

89Ibídem.

Pg. 35

de Diputados90. Esta situación se encontraría dentro de los ejemplos de trabajo

coordinado entre los poderes, conforme lo señalado líneas arriba respecto a la

segunda característica de los órganos autónomos.

Como cuarta característica de los órganos constitucionales autónomos, la

Suprema Corte, en la controversia constitucional 117/2014, señaló que éstos

deben de atender a funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser

eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad91. La Suprema Corte reafirma

dicha postura citando a la tesis 12/2008 de febrero de 2008 cuyo rubro es

“Órganos Constitucionales Autónomos. Sus Características”, la cual señala que la

inclusión de los órganos constitucionales autónomos tiene como fin la atención a

las necesidades principales tanto del Estado como de la sociedad y que tal

situación no perturba la teoría clásica de la separación de poderes puesto que no

significa que los órganos constitucionales autónomos no formen parte del Estado y

los ubica a la par de los poderes clásicos92.

Es así como el texto constitucional contempla la existencia de los órganos

constitucionales autónomos dándoles nacimiento por mandato del Constituyente

Permanente, y, por interpretación de la Suprema Corte, los caracteriza de entre

las distintas figuras que conforman al Estado. Por lo que, tomando en

consideración las características enunciadas por la Corte, los órganos

constitucionales autónomos forman parte del Estado, son establecidos por

mandato constitucional, cuentan con independencia tanto funcional como

financiera y cada uno de ellos atiende a cierto sector o rama que requiere de

especialización técnica a efecto de suplir aquellas áreas que salen del control de

los poderes clásicos.

90Carbonell, Miguel, “El Instituto Federal Electoral: una aproximación a su integración y

funcionamiento”, Concordancias. Estudios Jurídicos y Sociales, México, num. 8, 2000, p. 58.91

Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 310.92

Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 311.

Pg. 36

B. Órganos Constitucionales Autónomos reconocidos en la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Posterior a haber asentado las bases constitucionales respecto a qué

órganos son considerados a lo largo del texto constitucional como Órganos

Constitucionales y a cuáles el Constituyente Permanente dotó de autonomía y

cuentan con las características citadas por la Suprema Corte, podemos concluir

que los Órganos son, por orden cronológico de aparición en la Carta Magna, los

siguientes: Banco Central, Instituto Nacional Electoral, Comisión Nacional de los

Derechos Humanos, Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Instituto

Nacional para la Evaluación de la Educación, Comisión Federal de Competencia

Económica, Instituto Federal de Telecomunicaciones, Instituto Nacional de

Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos, Consejo Nacional

de Evaluación de la Política de Desarrollo Social y, finalmente, la Fiscalía General

de la República.

A continuación, se hablará de cada uno de ellos y se procederán a exponer

las consecuencias de Derecho producidas por la actividad de los órganos

constitucionales autónomos enunciados a la luz de su regulación normativa –tanto

Constitucional como interna-, a efecto de demostrar cuáles llevan a cabo

actividades que sí justifican su creación como órganos constitucionales autónomos

y como figuras jurídicas, para posteriormente, elaborar el análisis respecto a los

efectos jurídicos que conllevan las recomendaciones no vinculantes emitidas por

la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de conformidad con la facultad

que le otorgó el texto Constitucional y su propia Ley y analizar su naturaleza

jurídica.

1.- Banco Central, también conocido como Banco de México.- El Banco

de México fue inaugurado el 1 de septiembre de 1925, bajo el esquema de una

Pg. 37

sociedad mercantil con capital público y privado y con participación mayoritaria del

gobierno federal, motivo por el cual fue el gobierno federal quien contaba con

facultad de nombrar al director o gerente general, así como a la mayoría de los

miembros de su Consejo de Administración93.

No obstante, los antecedentes del Banco de México se remontan hasta

principios del siglo XIX. En 1822, durante el imperio de Agustín de Iturbide, se

presentó, sin éxito, un proyecto para crear una institución con la facultad de emitir

billetes, que se denominaría "Gran Banco del Imperio Mexicano"94.

Con la destrucción del sistema bancario establecido durante el gobierno de

Porfirio Díaz durante la Revolución Mexicana, la polémica se centró en las

características que el Banco Único de Emisión debería tener, y cuyo

establecimiento se consagró en el artículo 28 de la Carta Magna promulgada en

1917. Los constituyentes permanentes reunidos en Querétaro optaron por la

fórmula de contar con un banco que se encontrara bajo control gubernamental,

aunque la Constitución Política sólo estableció que la emisión de moneda se

encargaría exclusivamente a un banco que sería controlado por el Gobierno95.

El establecimiento del Banco de México, el 1 de septiembre de 1925, fue

realizado a través de un acto presidido por el primer mandatario de aquel

entonces, Plutarco Elías Calles. Al recién creado Banco Central se le otorgó, de

forma exclusiva, la facultad de crear moneda, tanto mediante la acuñación de

piezas metálicas como a través de la emisión de billetes. En consecuencia, le fue

encomendado regular la circulación monetaria, las tasas de interés y el tipo de

cambio. Asimismo, se convirtió al nuevo órgano en agente y asesor financiero y

93Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 174.

94Ibídem.

95Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 15.

Pg. 38

banquero del Gobierno Federal, aunque se dejó en libertad a los bancos

comerciales para asociarse o no con el banco central96.

Para Ricardo Torres Gaytán, el desarrollo y evolución del Banco de México

debe de ser dividido en dos etapas, a saber: la comprendida desde su creación

hasta su consolidación -28 de agosto de 1925 a abril de 1935- y de 1935 a la

fecha. La primera etapa fue caracterizada principalmente por haber sido en México

un banco más, independientemente que la Ley y sus estatutos le asignaban

funciones de banco central sin prohibirle que operara con el público y que realizara

competencia con las instituciones de crédito privadas. En la segunda etapa, se

puede ver a un Banco que comienza a operar como lo que es, un banco central,

sirviendo de eje al sistema monetario y crediticio del país obedeciendo al potencial

económico del país, a sus relaciones económicas internacionales y a la política

económica planificada97.

El 20 de agosto de 1993, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de

la Federación, la naturaleza jurídica del Banco de México cambió elevándolo a

órgano constitucional autónomo. En la exposición de motivos de dicha reforma

constitucional, se estableció que provenía de la preocupación por moderar el flujo

del crédito del Banco Central, por lo siguiente:

“Seguramente por dos razones. Una, que por el largo tiempo se ha percibido la

existencia de un vínculo entre dicho flujo y la evolución de los precios. Otra, que la

laxitud en el control del crédito del instituto central, ha resuelto en experiencias

inflacionarias por demás amargas. Al respecto conviene recordar los innumerables

males que la inflación ha traído consigo, todavía muy vivos en nuestra memoria”98

.

96Ibídem.

97Torres Gaytán, Ricardo, “Un siglo de devaluaciones del peso mexicano”, México, Editorial Siglo

XXI, 1988, pp. 173 y 174.98

Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 15.

Pg. 39

Es así como la autonomía del Banco de México implicaría la restricción

hacia el Ejecutivo para conceder crédito, acuñar moneda y emitir billetes de forma

desordenada tal cual se venía perpetuando con anterioridad. Con la finalidad de

impedir, de esta forma, que se continuaran presentando graves repercusiones en

la economía pública99.

Actualmente, el Banco de México como órgano constitucional autónomo se

encuentra regulado en el artículo 28, párrafos sexto y séptimo de la Carta Magna,

y según menciona José Luis Caballero100 la reforma constitucional de 1993 implicó

la transferencia de atribuciones del Ejecutivo Federal a dicho órgano, puesto que

anteriormente su naturaleza jurídica era la de organismo descentralizado, por lo

que, formaba parte de la administración pública paraestatal101.

El Banco de México está integrado por una Junta de Gobierno y un

Gobernador, los cuales son designados por el Poder Ejecutivo con la aprobación

de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso102, y no

pueden ser destituidos de su cargo discrecionalmente. Así, el gobernador funge de

administrador general y ejecutor de las decisiones o acuerdos de dicho órganos y

dura 6 años en el cargo, mientras que los subgobernadores son nombrados por un

período de 8 años103.

El periodo del gobernador comenzará el 1 de enero del cuarto año

calendario del periodo correspondiente al Jefe del Ejecutivo, en tanto que los

99Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 175.

100Caballero Ochoa, José Luis, op. cit, p.167.

101Op. cit. supra, nota 82.

102Artículo 28, pr. 7, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.

103Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 179; artículos 38 y 39 “Ley del Banco de México”, texto

vigente, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos,

Legislación Federal y de la Ciudad de México.

Pg. 40

periodos de los subgobernadores serán escalonados, sucediéndose cada 2 años e

iniciándose el 1 de enero del primer, tercer y quinto año del periodo del Ejecutivo

Federal104. Los nombramientos de los miembros de la Junta son escalonados para

dotar de mayor solidez a la institución y evitar presiones partidistas y políticas.

Debido a que la influencia excesiva de los asuntos políticos puede vulnerar la

imparcialidad con la cual el órgano constitucional autónomo debe actuar105.

Dentro de la regulación constitucional del Banco de México, se encuentra

establecido en el párrafo sexto del artículo 28 que el Banco de México regulará los

cambios, la intermediación y los servicios financieros, para lo cual contará con

aquellas atribuciones de autoridad que resulten necesarias a efecto de llevar a

cabo su regulación106.

Las atribuciones necesarias para dar cumplimiento al objeto por el cual fue

creado el Banco de México se encuentran contempladas en la Ley del Banco de

México, misma que fue promulgada por Decreto del Poder Ejecutivo a través de la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, publicada el 23 de diciembre de 1993

en el Diario Oficial de la Federación107.

Dicha ley, en su artículo 24, señala que el Banco de México podrá expedir

disposiciones únicamente cuando tengan por propósito la regulación monetaria o

cambiaria, el sano desarrollo del sistema financiero, el buen funcionamiento del

sistema de pagos, o bien, la protección de los intereses del público sin perjuicio de

las demás disposiciones existentes que faculten al Banco a expedir en las

materias que se indiquen.

104Artículo 40, “Ley del Banco…””, op. cit.

105Castellanos Hernández, Eduardo de Jesús, op. cit., p. 167.

106Artículo 28, pr. 6, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.

107“Decreto por el que se promulga la Ley del Banco de México”, Secretaría de Hacienda y Crédito

Público, Diario Oficial de la Federación, 23 de diciembre de 1993.

Pg. 41

A este respecto, la ley menciona que las disposiciones que en su caso

expida el Banco de México, deberán ser de aplicación general, sujetando a los

sujetos pasivos de las mismas a constreñirse a su debido cumplimiento108. Es por

lo anterior que, la Ley contempla un procedimiento para el caso en que el Banco

de México deba de imponer las sanciones correspondientes a aquellos que

incumplan con la Ley del Banco de México o con aquellas disposiciones que emita

el Banco de México109.

De igual forma y dentro de aquellas disposiciones que el Banco de México

puede expedir de conformidad con la ley, se encuentra la facultad de expedir

aquellas disposiciones en las que se determine el o los tipos de cambio a que

deba calcularse la equivalencia de la moneda nacional para solventar obligaciones

de pago en moneda extranjera que hayan sido contraídas dentro o fuera de los

Estados Unidos Mexicanos para ser cumplidas en dicho territorio110. Esta

disposición establece que, al ser el Banco de México el único que cuenta con la

facultad de determinación de tipos de cambio, los sujetos que se encuentren en el

supuesto de solventar obligaciones de pago en moneda extranjera se encuentran

obligados a utilizar aquel que haya sido publicado por el Banco.

Por otra parte, con la finalidad de que el Banco de México pueda comprobar

el cumplimiento que los intermediarios y entidades financieras den a las

disposiciones que en su caso emita el Banco y cumplan con el contenido de la

Ley, el Banco cuenta con facultades para realizar la supervisión de éstos

intermediarios y entidades financieras, para lo cual éstos últimos están obligados a

permitir al personal acreditado del Banco de México al acceso al lugar, sistema e

información objeto de la visita. Derivado de dicha facultad de investigación, el

108Artículo 24, pr. 2, 3 y 4, “Ley del Banco…” op. cit.

109Ídem, artículo 36 bis.

110Ídem, artículo 35.

Pg. 42

Banco cuenta con facultades sancionadoras en términos del artículo 36 bis de la

Ley111.

Los preceptos jurídicos anteriormente citados dejan ver cómo, a la luz de la

Ley del Banco de México, la actividad del Banco de México crea obligaciones

jurídicas cuyo incumplimiento se vería sancionado directamente por el propio

órgano constitucional, actuando así como un órgano autónomo y como figura

jurídica por sí misma, de conformidad con la opinión de Antonio Pérez Luño112,

respecto a que el marco jurídico del Banco de México no supedita o condiciona la

observancia de las disposiciones emitidas por el Banco a aquellos a quienes se

encuentren dirigidas dichas disposiciones, imponiendo su debida observancia.

En resumen, el Banco de México cuenta con facultades para emitir

disposiciones de observancia general, cuenta con facultades de investigación y,

en caso de incumplimiento por parte de los destinatarios de dichas disposiciones e

investigaciones, cuenta con facultades para sancionar los incumplimientos

mediante procedimientos establecidos en la Ley. Es decir, el Banco de México

actúa como órgano procurador del sistema financiero mexicano contando con las

herramientas necesarias para poder llevar a cabo las finalidades por las cuales fue

creado como órgano constitucional autónomo113.

2. Instituto Nacional Electoral

Mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de

abril de 1990 al artículo 41 constitucional, se sentaron las bases sobre el origen,

111Ídem, artículo 35 bis.

112Pérez Luño, Antonio Enrique, “Teoría del Derecho”, 9na. ed., Madrid, Tecnos, 2010, p. 161.

113Artículo 28, pr. 6, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.; artículo 1 y 2, “Ley del

Banco…”, op. cit.

Pg. 43

competencia y funcionamiento del Instituto Federal Electoral.114 Por otra parte, las

reformas más importantes respecto al Instituto Federal, corresponden a los años

1994 y 1996, siendo en la reforma del 22 de agosto de 1996 el establecimiento de

la salida del Poder Ejecutivo en la toma de decisiones respecto a su integración,

dando pie al reforzamiento de la autonomía e independencia del Instituto Federal

respecto de las fuerzas políticas del país115, transformándolo en un órgano

constitucional autónomo.

No fue sino hasta el 27 de mayo de 2015 que, mediante reforma

constitucional en materia política-electoral, se rediseñó el régimen electoral

mexicano y se transformó el otrora Instituto Federal Electoral en el Instituto

Nacional Electoral, consagrado debidamente en el artículo 41, fracción V, apartado

A116. La importancia del Instituto Nacional Electoral se centra en la confiabilidad y

credibilidad que tengan los mexicanos hacia dicho Instituto a efecto de justificar su

razón de ser. Esta confiabilidad y credibilidad no se podría alcanzar si en el

ejercicio de sus funciones no imperan los principios de certeza, legalidad,

independencia, imparcialidad y objetividad117.

Con la finalidad de entender mejor dicha reforma, en el Dictamen de las

Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales de la Cámara de Senadores se

estableció que al homologar estándares de organización de los procesos

electorales locales y federales, se garantizarían las condiciones de legalidad,

certidumbre, equidad y transparencia en los procesos locales y se fortalecerían las

normas preventivas de la intromisión de otros poderes en la toma de decisiones de

los órganos locales. Al verse homologados los procesos electorales federales y de

las entidades federativa, se justifica la transición de nombrar al presente órgano

114Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 156.

115Castellanos Hernández, Eduardo de Jesús, op. cit., p. 163.

116Artículo 41, fracción V, apartado A, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.

117Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 157.

Pg. 44

constitucional autónomo como Instituto Federal Electoral a Instituto Nacional

Electoral118.

Por tanto, el Instituto es una autoridad independiente en sus decisiones y

funcionamiento; resultado de la plena autonomía que la Constitución le otorga

para la organización y actuación de sus órganos y que éstos no se encuentran

subordinados a los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como tampoco a

los partidos políticos, pues sus determinaciones son enteramente libres. Por lo que

se ajusta a los principios antes establecidos y se está en posibilidades de dotar de

seguridad jurídica a favor de la vida democrática del país119.

La actuación del Instituto Nacional Electoral, como órgano constitucional se

encuentra prevista en la Constitución en el artículo 41, fr. V, apartado A, y en el

artículo 29 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. Es fin

de dicho órgano constitucional atender la materia electoral como ordenador y

rector del proceso electoral.

El artículo 31 de la Ley citada, establece que el instituto es autoridad en la

materia electoral, siendo independiente en sus decisiones y funcionamiento, lo

cual se encuentra establecido armónicamente con el texto constitucional, en el

artículo 41, fr. V, apartado A. pr 2, estableciendo que, en efecto, el Instituto es

autoridad en la materia electoral e independiente.

118“Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernación; de Reforma

del Estado; de Estudios Legislativos, Primera y de Estudios Legislativos, Segunda, con proyecto de

decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos en Materia Política-Electoral”, Cámara de Senadores, 3 de diciembre

de 2013, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos,

Legislación Federal y de la Ciudad de México, Procesos Legislativos, p.124.119

Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 157.

Pg. 45

Dentro de las facultades con las que cuenta el Instituto, se encuentran las

correspondientes a emitir resoluciones o acuerdos en materia electoral, cuyo

incumplimiento será sancionado de conformidad con el artículo 443, fr. b) de la ley.

Por otra parte, en caso de que el instituto o los organismos públicos locales

requieran a los ciudadanos, dirigentes y afiliados a los partidos políticos, o a

cualquier persona física o moral, entregar información y ésta sea entregada de

forma parcial o total, extemporánea o falsa, serán infractores y por ende,

acreedores a las sanciones120 previstas en la ley.

Asimismo, en caso que las autoridades federales, estatales o municipales

cometan infracciones previstas en la ley, incumplan los mandatos de la autoridad

electoral, no proporcionen en tiempo y forma la información que les sea solicitada

o no presten el auxilio y colaboración requerida por los órganos del instituto, se

dará vista al superior jerárquico y, en su caso, se presentará queja ante la

autoridad competente por hechos que pudieran constituir responsabilidades

administrativas o las denuncias o querellas ante el agente del Ministerio Público121.

Otro supuesto establecido en la ley respecto a vinculación de las

investigaciones que realice el Instituto o los organismos públicos locales es en

caso que éstos tengan conocimiento de la comisión de una infracción por parte de

los ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión,

informarán a la Secretaría de Gobernación para los efectos legales que

correspondan122, actuando así tanto el instituto como el Poder Ejecutivo en

120Artículo 447, “Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales”, texto vigente,

Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos, Legislación

Federal y de la Ciudad de México.121

Ídem, artículo 457.122

Ídem, artículo 458, pr. 4.

Pg. 46

coordinación, de conformidad con una de las características establecidas para los

órganos constitucionales autónomos123.

Con los ejemplos anteriormente citados, se puede demostrar que, al ser el

instituto autoridad electoral, ésta tiene facultades de investigación cuya

observancia no se encuentra supeditada a la voluntad de los sujetos pasivos y, en

caso que se comentan infracciones o incumplimientos a la Ley, el instituto puede y

debe sancionar dichas conductas. La ley que rige al instituto contempla a todo tipo

de destinatario, desde ciudadanos hasta autoridades en todos sus niveles, por lo

que no estamos ante la presencia de un órgano constitucional que tenga limitantes

en su actuar y, muy por el contrario, es un órgano que, de conformidad con su

marco jurídico, actúa con objetividad e imparcialidad, cuyo actuar trae aparejadas

consecuencias jurídicas124.

3. Comisión Nacional de los Derechos Humanos

Al ser el presente órgano constitucional objeto de investigación del presente

trabajo, únicamente se realiza una breve referencia respecto a su historia y

composición en la actualidad, para más adelante ahondar en su historia,

nacimiento, estructura y características.

La inspiración para la creación de la Comisión Nacional tiene su originen en

la figura sueca del ombudsman, mismo que es una institución pública de control y

defensa de los derechos humanos. Por medio de su intervención se es posible

restablecer derechos violados de los particulares respecto a actos de autoridad125.

123Nava Vázquez, César, op. cit., p. xxiv.

124García Maynez, Eduardo, “Introducción al estudio del Derecho”, 34va. ed., México, Editorial

Porrúa, 1982, p. 15.125

Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., pp. 168, 169.

Pg. 47

Posterior a la crisis elector registrada en el año 1988 en la cual se cuestionó

el triunfo del presidente Carlos Salinas de Gortari y al haberse quebrantado la

legitimidad operativa del Ejecutivo Federal, aunado a que en el ámbito

internacional también le fue recriminada la crisis democrática en materia de

derechos humanos, el gobierno decidió crear un organismo defensor de dichos

derechos, creándose así la Comisión Nacional de Derechos Humanos como un

organismo desconcentrado del Ejecutivo Federal126.

Por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 6 de junio de

1990 se le facultó a la, anteriormente llamada Comisión Nacional de Derechos

Humanos, el tener competencia en todo el territorio nacional, y mediante decreto

publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de enero de 1992, el

Constituyente Permanente le otorgó el carácter de organismo público

descentralizado127. En la actualidad, la Comisión Nacional de los Derechos

Humanos tiene la naturaleza jurídica de un órgano constitucional autónomo por

reforma constitucional del año 1999.

Se encuentra integrada por un Consejo Consultivo, el cual será integrado

por diez consejeros elegidos por el voto de las dos terceras partes de los

miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la

Comisión Permanente del Congreso de la Unión. Conforme al texto constitucional,

la comisión correspondiente de la Cámara de Senadores, propondrá los

candidatos para ocupar el cargo previa auscultación a los sectores sociales, o en

su caso propondrá su ratificación128. Anualmente, los dos consejeros de mayor

126Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p.169.

127Ibídem.

128Artículo 18, pr. 2, “Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos”, texto vigente,

Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos, Legislación

Federal y de la Ciudad de México.

Pg. 48

antigüedad son substituidos, con excepción de los que fueran propuestos y

ratificados para un segundo período129.

El presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, quien

desempeñará el mismo cargo en el Consejo Consultivo, es elegido de la misma

forma en la que son elegidos los miembros de dicho Consejo Consultivo130.

Igualmente, la comisión correspondiente de la Cámara de Senadores realizará una

auscultación entre las organizaciones sociales de los distintos sectores de la

sociedad, así como entre los organismos públicos y privados promotores o

defensores de los derechos humanos a efecto de proponer al pleno una terna de

candidatos de la cual se elegirá a quien ocupe el cargo o, en su caso, la

ratificación del titular131. Dura en su encargo cinco años, con la posibilidad de ser

reelecto por una sola vez. Por otro lado, su remoción será únicamente en los

términos del Título Cuarto de la Constitución.

Lo interesante respecto a las elecciones tanto del presidente de la

Comisión, como de los miembros del Consejo Consultivo y los titulares de los

análogos en las entidades federativas, es que se realizan a través de un

procedimiento de consulta pública, situación que permite dotar de legitimidad

social a dicho órgano132. Esta situación no se presenta en todos los demás

órganos constitucionales autónomos, únicamente en el Instituto Nacional de

Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos, lo cual podría

significar un motivo de fondo por parte del Constituyente Permanente para dotar

de legitimación ante la sociedad a dichos órganos constitucionales dada su

relevancia social.

129Artículo 102, apartado B, pr. 6, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.

130Ídem, pr. 7.

131Op. cit. supra, nota 128, Artículo 10.

132Op. cit. supra, nota 129, pr. 8.

Pg. 49

4. Instituto Nacional de Estadística y Geografía

El Instituto Nacional de Estadística fue creado por decreto presidencial de

Miguel de la Madrid Hurtado el día 25 de enero de 1983 como organismo

desconcentrado dependiente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Su

función consistía en integrar los Sistemas Nacionales de Estadística y de

Información Geográfica cuyo funcionamiento, organización, coordinación,

planeación y evaluación estaban sujetos a los procedimientos y normas

establecidos por el Ejecutivo Federal a través de dicha Secretaría133. Sin embargo,

mediante reforma constitucional del 7 de abril de 2006, se adicionó el Apartado B

del artículo 26, otorgándole la naturaleza jurídica de órgano constitucional

autónomo134.

En el ejercicio de sus actividades, presenta colaboración con los poderes

Ejecutivo, Legislativo y Judicial tanto federales como los correspondientes a las

entidades federativas. Asimismo, con los demás órganos constitucionales

autónomos, autoridades municipales, instituciones y agrupaciones sociales y

privadas, particulares, para que le proporcionen al instituto la información de

interés nacional necesaria para poder llevar a cabo sus actividades135.

Se encuentra integrado por una Junta de Gobierno compuesta por cinco

miembros, de los cuales uno fungirá como presidente, tanto de la Junta como del

propio instituto. Los cuáles serán designados por el Ejecutivo Federal con

aprobación de la Cámara de Senadores, o en sus recesos por la Comisión

Permanente del Congreso de la Unión136.

133Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 185.

134Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 182.

135Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 185.

136Artículo 26, apartado B, pr. 3, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.

Pg. 50

Regulado por la Ley del Sistema Nacional de Información, Estadística y

Geografía137, publicada en la Segunda Sección del Diario Oficial de la Federación

el miércoles 16 de abril de 2008, y de conformidad con el artículo 26, apartado B

constitucional, el cual regula al Instituto Nacional de Estadística y Geografía como

órgano constitucional autónomo.

Dentro de las facultades conferidas al Instituto, se encuentra la de

determinar aquella información que deberá ser considerada como de interés

nacional138, misma que a su vez, será oficial y considerada de uso obligatorio para

la federación, entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales de la

Ciudad de México139.

A su vez, el Instituto trabajará en coordinación y colaboración con los

poderes clásicos de la federación y de las entidades federativas así como con el

resto de los órganos constitucionales autónomos a efecto de desarrollar las

actividades estadísticas y geográficas, las cuales consisten en las relativas al

diseño, captación, producción, actualización, organización, procesamiento,

integración, compilación, publicación, divulgación y conservación de la información

de interés nacional140. Lo cual cumple con una de las características de los

órganos constitucionales autónomos141.

137“Decreto por el que se promulga la Ley del Sistema Nacional de Información, Estadística y

Geografía”, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Diario Oficial de la Federación, 16 de abril

de 2008.138

Artículo 2, fr. VI, artículo 77, fr. II y artículo 78, “Ley del Sistema Nacional de Información,

Estadística y Geografía”, texto vigente, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de

consulta de Ordenamientos, Legislación Federal y de la Ciudad de México.139

Ídem, artículo 6.140

“Ley del Sistema Nacional…”, op. cit., artículo 2, fr. I, artículo 63.141

Nava Vázquez, César, op. cit., p. xxiv.

Pg. 51

Asimismo, el instituto cuenta con facultades de regular a través de

disposiciones que expida de carácter general la captación, procesamiento y

publicación de la información estadística y geográfica de interés nacional para el

correcto funcionamiento del Sistema Nacional de Información Estadística142.

Aunado a lo anterior, al ser el Instituto la unidad central coordinadora del

mencionado sistema, cuenta con las funciones de normarlo y coordinarlo tanto al

propio Sistema como a las actividades que lleven a cabo las áreas administrativas

encargadas de obtener información de interés nacional143.

Siendo el objeto de la ley regular el Sistema Nacional de Información

Estadística y al propio instituto, establece las faltas administrativas y el medio de

defensa administrativo que se deberá llevar a cabo frente a las infracciones que se

presenten a la ley por parte de las personas físicas y morales que se encuentren

obligadas en términos de la ley, mismas que se encuentran reguladas en el título

cuarto de la ley144.

Es por lo anterior, y toda vez que aquellas disposiciones que expida el

instituto a efecto de poder llevar a cabo las actividades por las cuales fue creado,

deben de ser acatadas y ejercidas por los funcionarios obligados por la ley, el

marco jurídico que regula al instituto establece consecuencias jurídicas para el

caso en que se incumpla con lo dispuesto tanto por la ley como por las

mencionadas disposiciones emitidas por el instituto, corroborando la autonomía

con la cual fue creado el instituto como órgano constitucional autónomo145.

5. Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación

142“Ley del Sistema Nacional…”, op. cit., artículo 58.

143Ídem, artículo 55, fr. I y II.

144Ídem, artículos 103-112.

145Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., núm. 312.

Pg. 52

Antes de constituirse como un órgano constitucional autónomo, este

instituto fue creado por decreto del entonces Presidente de la República Vicente

Fox Quesada, el día 8 de agosto de 2002, y operó en dos etapas como organismo

descentralizado. La primera del periodo del 8 de agosto de 2002 al 15 de mayo de

2012, estando sectorizado a la Secretaría de Educación Pública y el segundo del

16 de mayo de 2012 al 25 de febrero de 2013 como no sectorizado146.

El día 26 de febrero de 2013 se publicó en el Diario Oficial de la Federación

la reforma al artículo 3 constitucional, por virtud de la cual se adicionó la fracción

IX. Producto de dicha reforma constitucional, el Instituto Nacional para la

Evaluación adquiría la naturaleza jurídica de un órgano constitucional

autónomo147. En la exposición de motivos de dicha reforma se indica que derivó

de la relevancia que el instituto debe desempeñar y la importancia de que la

evaluación educativa goce de plena confianza de los actores educativos y de la

sociedad. De igual forma, señala que la autonomía otorgada al instituto le

permitiría constituirse en una entidad confiable que informe objetivamente,

asesore y fije directrices que las autoridades deberán tomar en consideración para

la elaboración de las políticas educativas148.

El presente instituto estará conformado por una Junta de Gobierno la cual

será el órgano de dirección, compuesta por cinco integrantes. El Ejecutivo Federal

será quien someta una terna a consideración de la Cámara de Senadores, misma

que previa comparecencia de las personas que hayan sido propuestas, designará

al integrante. Dicha elección de integrante se realizará con el voto de las dos

146Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, http://www.inee.edu.mx/index.php/acerca-

del-inee/que-es-el-inee; consultado el 14 de octubre de 2017.147

Artículo 3, fr. IX, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.148

“Decreto por el que se reforman los artículos 3º. En sus fracciones III, VII y VII; y 73, fracción

XXV, y se adiciona un párrafo tercero, un inciso d) al párrafo segundo de la fracción II y una

fracción IX al artículo 3º. De la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Diario

Oficial de la Federación 26 de febrero de 2013, Cámara de Diputados.

Pg. 53

terceras partes de los integrantes de la Cámara de Senadores presentes, o en sus

recesos por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, todo dentro de un

plazo improrrogable de treinta días. En caso de no resolverse en dicho plazo, la

vacante será ocupada por la persona que dentro de dicha terna sea designada por

el Ejecutivo Federal-149.

Los integrantes de la Junta de Gobierno ocuparán su cargo por períodos de

siete años en forma escalonada y podrán ser reelectos por una vez, por lo que los

integrantes no podrán durar más de catorce años en sus encargos150. A efecto de

elegir a quién presidirá a la Junta de Gobierno, ésta de manera colegiada

nombrará con voto mayoritario de tres de sus integrantes a la persona

designada151.

La regulación constitucional del presente instituto, en el artículo 3, fr. IX,

inciso b) 152, establece que, al ser el instituto el encargado de la coordinación del

Sistema Nacional de Evaluación Educativa –siendo éste el conjunto orgánico y

articulado de instituciones, procesos, instrumentos, acciones y elementos que

contribuyen al cumplimiento de sus fines, establecidos en la Carta Magna153-

cuenta con facultades de expedir los lineamientos a los que se deberán obligar las

autoridades educativas federales y locales.

Las cuales son la Secretaría de Educación Pública de la Administración

Pública Federal, las correspondientes de los estados y el Distrito Federal y de los

149Artículo 3, fr. IX, pr. 2, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.; Artículos 31 y 32, “Ley

del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación”, texto vigente, Suprema Corte de Justicia

de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos, Legislación Federal y de la Ciudad de

México.150

Ídem, artículo 3, fr. IX, pr. 4; Ídem, artículo 34.151

Ídem, artículo 3, fr. IX, pr. 5; Ídem, artículo 37.152

“Constitución Política de los Estados…”, op. cit., artículo 3, fr. IX, inciso b).153

“Ley del Instituto Nacional para la…”, op. cit., artículo 10.

Pg. 54

municipios, así como los organismos descentralizados que emiten actos de

autoridad en materia educativa de conformidad con sus respectivas

competencias154. Para llevar a cabo las funciones de evaluación que les

corresponden.

Parece que la lógica del Constituyente Permanente, el Congreso de la

Unión, a través de la Ley, en su artículo 27, fr. I y VII, coincide en facultar al

Instituto como autoridad en materia de evaluación educativa a nivel nacional y

para expedir los lineamientos a los que se sujetarán las mencionadas autoridades

educativas155.

En materia de Servicio Profesional Docente –entendiendo por éste al

conjunto de actividades y mecanismos para el ingreso, promoción, reconocimiento

y permanencia en el servicio público educativo que imparta el Estado y el impulso

a la formación continua con el objeto de garantizar la idoneidad de los

conocimientos y capacidades del personal con funciones de docencia, dirección y

supervisión en la educación básica y media superior156. Así, le corresponde al

instituto, también expedir los lineamientos a los que se deberán sujetar las

autoridades educativas y órganos descentralizados, que imparten educación

media superior, autorizar y validar los parámetros e indicadores para el ingreso,

promoción, reconocimiento y permanencia así como las etapas, aspectos y

métodos de evaluación obligatorios, y aprobar los elementos, métodos, etapas e

instrumentos para poder llevar a cabo el Servicio Profesional Docente157.

Respecto a dichos lineamientos y directrices que emite el instituto, la ley

establece que, al ser estos obligatorios para las autoridades educativas, su

154Ídem, artículo 5, fr. I.

155Ídem, artículo 27, fr. I, VII.

156Ídem, artículo 5, fr. XI.

157Ídem, artículo 28, fr. III, VII y VIII.

Pg. 55

incumplimiento deberá ser sancionado en términos del Título Cuarto de la Carta

Magna y demás disposiciones que, en su caso, resulten aplicables158. Como sería

el declarar la nulidad de los procesos y resultados de las evaluaciones que no se

sujeten a los lineamientos que expida el instituto159. Lo anterior, coincidiendo con

la postura de Luis Recaséns Siches relacionada a la exigibilidad inexorable del

Derecho, y en el caso en concreto, de las normas jurídicas, puesto que el

cumplimiento a los lineamientos que expida el Instituto no queda al arbitrio de las

autoridades educativas160, así como también, ante el incumplimiento a dichos

lineamientos, crearía consecuencias jurídicas161.

6. Comisión Federal de Competencia Económica

Con el propósito de regular los accesos a los mercados y propiciar la

competencia y la libre concurrencia162, derivado en gran parte por la negociación

del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, el Congreso de la Unión en

diciembre de 1992 aprobó la Ley Federal de Competencia Económica, misma que

fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 24 de diciembre de 1992,

dando así origen a la Comisión Federal de Competencia.

La cual, es creada inicialmente con la naturaleza jurídica de un órgano

administrativo desconcentrado163 de la hoy Secretaría de Economía164, dotada de

158Ídem, artículos 47 y 49.

159Ídem, artículo 30 y 38, fr. XXI.

160Recaséns Siches, “Introducción al estudio del Derecho”, 12da. ed., México, Editorial Porrúa,

1997, p. 92.161

García Maynez, Eduardo, op. cit., p. 15.162

Diario Oficial de la Federación, “Manual de organización de la Comisión Federal de

Competencia”, número 62, Primera Sección, 11 de junio de 2007, p. 1.163

Éstos organismos desconcentrados son definidos por la “Ley Orgánica de la Administración…”,

op. cit., de la siguiente manera: “Artículo 17.- Para la más eficaz atención y eficiente despacho de

los asuntos de su competencia, las Secretarías de Estado podrán contar con órganos

Pg. 56

autonomía técnica y operativa para dictar sus resoluciones. El 28 de agosto de

1998 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Reglamento Interior de la

Comisión Federal de Competencia, mediante el cual se estableció la estructura

orgánica, atribuciones de las unidades administrativas que constituían a la

Comisión, así como también, estableció las bases de operación165.

Derivado del Pacto por México firmado el 2 de diciembre de 2012, cuyo

objeto era concretar las acciones y reformas requeridas por el país y dentro del

cual se encontraba la necesidad de fortalecer las facultades de la autoridad en

materia de competencia económica166, el Constituyente Permanente adicionó al

artículo 28 el párrafo 14 y siguientes167. Reforma que se realizó el 11 de junio de

2013, transformándose así, en un órgano constitucional autónomo.

Su órgano de gobierno se integra por siete comisionados, incluyendo a su

Presidente, los cuales serán designados en forma escalonada a propuesta del

Ejecutivo Federal con ratificación del Senado168. El presidente será nombrado por

la Cámara de Senadores de entre los comisionados por el voto de las dos terceras

administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán

facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se

determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables.”.164

De conformidad con el Artículo 2 de la “Ley Federal de Competencia Económica” vigente en la

fecha de creación, el nombre de la Secretaría de la cual se desconcentraba la Comisión era la

Secretaría de Comercio y Fomento Industrial.165

Diario Oficial de la Federación, “Manual de organización…”, op. cit, p. 1.166

“Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de los artículos 6, 7, 27, 28,

73, 78, 94 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de

telecomunicaciones”, Diario Oficial de la Federación 11 de junio de 2013, Cámara de Diputados.167

Artículo 28, pr. 14, “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Diario Oficial de la

Federación 11 de junio de 2013.168

Artículo 28, pr. 21, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.

Pg. 57

partes de los miembros que se encuentren presentes y por un periodo de cuatro

años, el cual podrá ser renovado por una sola vez169.

Los comisionados, durarán en su encargo nueve años y no podrán renovar

dicho cargo170. Además, los aspirantes a dicho cargo deberán acreditar el

cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución171 ante un comité de

evaluación que será integrado por los titulares del Banco de México, el Instituto

Nacional para la Evaluación de la Educación y el Instituto Nacional de Estadística

y Geografía. El comité de evaluación instalará sus sesiones cuando haya alguna

vacante y decidirá por mayoría de votos172.

Llama la atención la inclusión de otros órganos constitucionales autónomos

en la selección de los integrantes del órgano de gobierno de la Comisión Federal

de Competencia Económica, toda vez que las actividades encomendadas a los

órganos constitucionales involucrados en la selección de dichos integrantes no

guardan relación alguna con las facultades encomendadas a la presente Comisión

Federal, motivo por el cual resulta cuestionable la razón de fondo por parte del

Constituyente Permanente para haber establecido el presente procedimiento.

Una vez el comité de evaluación emita convocatoria pública respecto a la

existencia de una vacante, verificará el cumplimiento de los requisitos y a aquellos

que hayan satisfecho los mismos les aplicará un examen de conocimientos173 de

la materia –dicho examen deberá considerar la opinión de cuando menos dos

instituciones de educación superior-174.

169Ídem, pr. 22.

170Ídem, pr. 25.

171Ídem, pr. 23.

172Ídem, pr. 26.

173Ídem, pr. 27.

174Ídem, pr. 28.

Pg. 58

Obtenidos los resultados de los exámenes, el Comité, por vacante, enviará

al Ejecutivo una lista con mínimo tres y máximo 5 aspirantes, de aquellos que

hayan obtenido las calificaciones más altas. El Ejecutivo seleccionará de entre

esos aspirantes, al candidato que propondrá para su ratificación a la Cámara de

Senadores175. Dicha ratificación se realizará a través del voto de las dos terceras

partes de los miembros del Senado presentes dentro de un plazo de treinta días

naturales a partir de la presentación de la propuesta176.

La Comisión Federal de Competencia Económica es creada como órgano

constitucional autónomo con el objeto de garantizar la libre competencia y

concurrencia, así como el de prevenir, investigar y combatir los monopolios, las

prácticas monopólicas y las concentraciones y demás restricciones al

funcionamiento eficiente de los mercados, contando con las facultades necesarias

para cumplir eficazmente con su objeto, entre ellas las de ordenar medidas para

eliminar las barreras a la competencia y su libre concurrencia, regular el acceso a

insumos esenciales y ordenar la desincorporación de activos, derechos, partes

sociales o acciones de los agentes económicos en aquellas proporciones que

resulten necesarias con el fin de poder eliminar efectos anticompetitivos177.

A su vez, la Comisión se encuentra regulada por la Ley Federal de

Competencia Económica, la cual fue promulgada por Decreto del Poder Ejecutivo

a través de la Secretaría de Economía, publicada el 23 de mayo de 2014 en el

Diario Oficial de la Federación178. Misma que en su artículo 5, párrafo primero,

establece que la Comisión tiene por objeto el garantizar la libre concurrencia y

competencia económica, así como prevenir, investigar y combatir los monopolios,

175Ídem, pr. 29.

176Ídem, pr. 30.

177Artículo 28, pr. 14, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.

178“Decreto por el que se promulga la Ley Federal de Competencia Económica”, Secretaría de

Economía, Diario Oficial de la Federación, 23 de diciembre de 1993.

Pg. 59

las prácticas monopólicas, concentraciones y demás restricciones al

funcionamiento eficiente de los mercados, siendo así la presente ley, armónica

con el texto constitucional.

Dentro de las distintas atribuciones que se le otorgan a la Comisión para

llevar a cabo el objeto por el cual fue creada, se encuentran las de ordenar

medidas para eliminar barreras a la competencia y libre concurrencia, regular el

acceso a insumos esenciales, ordenar la desincorporación de activos, derechos,

partes sociales o acciones de los agentes económicos. Para lo cual, se entiende a

éstos como aquellas personas físicas o morales, con o sin fines de lucro,

dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal o municipal,

asociaciones, cámaras empresariales, agrupaciones de profesionistas,

fideicomisos, o cualesquiera otras de participación en la actividad económica179,

en las proporciones necesarias para eliminar efectos competitivos. Atribución que,

de igual forma, se encuentra establecida en la Ley en sentido armónico con el

texto constitucional180.

Por otra parte, y con el fin de lograr el desempeño de las atribuciones

conferidas a la Comisión en la Ley, cuenta con la atribución de solicitar el apoyo

de la fuerza pública o de cualquier autoridad, puede formular denuncias y

querellas ante el Ministerio Público respecto de las probables conductas delictivas

en materia de libre concurrencia y competencia económica de que tengan

conocimiento. Lo anterior para así poder funcionar en coordinación y colaboración

con el resto de los Poderes de la Unión, de conformidad con una de las

características de los órganos constitucionales autónomos181. Asimismo, ordenar

179Artículo 3, fr. I, “Ley Federal de Competencia Económica”, texto vigente, Suprema Corte de

Justicia de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos, Legislación Federal y de la Ciudad

de México.180

Artículo 28, pr. 14, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.; ibídem, artículo 12, fr. II.181

Nava Vázquez, César, op. cit., p. xxiv.

Pg. 60

la suspensión de los actos o hechos constitutivos de una probable conducta

prohibida por la Ley e imponer el resto de medidas cautelares establecidas, fijar

caución para levantar dichas medidas y publicar las disposiciones regulatorias

necesarias. Entre las cuales se deberán comprender la imposición de sanciones-

182.

En caso que la Comisión, posterior a haber realizado una investigación de

conformidad con el procedimiento establecido en la Ley y con el fin de determinar

si existen prácticas monopólicas o concentraciones ilícitas183, la Ley faculta a la

Comisión para expedir resoluciones definitivas, las cuales deberán contener las

consecuencias jurídicas a la que los infractores de las prácticas monopólicas o

concentraciones ilícitas se hacen acreedores184 y, notificará a las autoridades

competentes para que, en el ámbito de su competencia y conforme a los

procedimientos previstos en la legislación, determinen lo conducente185. Motivo

por el cual estas resoluciones son de carácter vinculatorio.

Contrario al procedimiento que siguen las recomendaciones emitidas por la

Comisión Nacional de los Derechos Humanos que anteriormente se expuso, la

Ley faculta a la Comisión Federal de Competencia Económica para cuidar que los

procedimientos que se lleven a cabo de conformidad con las resoluciones que

emita no se suspendan ni interrumpan. Para lo cual proveerá lo necesario para

que concluyan con la respectiva resolución y podrá dictar todas las medidas

necesarias para encauzar legalmente el procedimiento186.

182Artículo 3, fr. I, artículo 12, fr. III, V, IX y XXII, “Ley Federal de Competencia…”, op. cit.

183Ídem, Libro Tercero.

184Ídem, artículo 85.

185Ídem, artículo 94, pr. 14 y artículo 95.

186Ídem, artículo 122.

Pg. 61

Aunado a lo anterior y de conformidad con las atribuciones con las que

cuenta la Comisión, ésta podrá aplicar obligaciones187 –consistentes en

prestaciones o abstenciones- a los agentes económicos, de conformidad con el

listado de posibles sanciones establecidas en el artículo 127 de la ley.

Sin embargo, el efecto jurídico más contundente derivado de la actuación

de la Comisión Federal de Competencia Económica es la facultad con la que

cuenta para emitir disposiciones administrativas de carácter general

exclusivamente para el cumplimiento de su función regulatoria en el sector de su

competencia188, facultad que cumple con las características de los órganos

constitucionales autónomos como confluencia de funciones y se encuentra

legitimada toda vez que fue expresamente dispuesta por el Constituyente

Permanente189.

Finalmente, los incidentes relativos al cumplimiento y la ejecución de las

resoluciones que emita la Comisión se desahogarán de conformidad con el

procedimiento incidental que se encuentra previsto en la ley y, en caso de que se

encuentre una laguna legal, se podrá aplicar supletoriamente lo dispuesto en el

Código Federal de Procedimientos Civiles190.

Lo anteriormente expuesto respecto al actuar de la Comisión Federal de

Competencia Económica es un claro ejemplo de cómo, siendo un órgano

187De conformidad con la teoría sostenida por Paulo con relación a las obligaciones, la sustancia

de éstas consiste en que constriña a otro a darnos, a hacernos o a prestarnos alguna cosa –

obligationum substantia…, in eo consistit…, ut alium nobis obstringat ad dandum aliquid, vel

faciendum, ver praestandum-; vid. Paulo, “Digesto”, Libro 44, título VII, ley 3, en Borja Soriano,

Manuel, Borja Soriano, Manuel. “Teoría general de las Obligaciones”, 21ª ed., México, Editorial

Porrúa, 2009, p.69.188

Artículo 28, pr. 20, fr. IV, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.189

Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit, num. 315 y 316.190

Artículo 132, “Ley Federal de Competencia…”, op. cit.

Pg. 62

constitucional autónomo, puede actuar en coordinación con los Poderes Clásicos y

contando con autonomía plena, produciendo consecuencias jurídicas sin violentar

la naturaleza jurídica con que cuenta ni interfiriendo en la esfera de competencias

del resto de las figuras jurídicas establecidas en el sistema jurídico mexicano191.

Es por lo anterior, que se confirman las características de la presente Comisión

como órgano constitucional autónomo y, asimismo cumple, a través de las

facultades que le fueron otorgadas, con el motivo principal por el cual fue creada

bajo la naturaleza jurídica de órgano constitucional autónomo192.

7. Instituto Federal de Telecomunicaciones

El 7 de junio de 1995 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la

Ley Federal de Telecomunicaciones, durante la presidencia de Ernesto Zedillo

Ponce de León. Motivo por el cual, el 8 de agosto de 1996 creó la Comisión

Federal de Telecomunicaciones como órgano desconcentrado193 de la Secretaría

de Comunicaciones y Transportes.

El Pacto por México enunciado anteriormente, señalaba dentro de sus

objetivos reforzar la autonomía y la capacidad en la toma de decisiones de la

Comisión Federal de Telecomunicaciones para que ella se diera una operación

basada en reglas de transparencia e independencia. Asimismo, propuso la

creación de órganos reguladores de autonomía constitucional con las facultades

necesarias para asegurar el desarrollo eficiente de los sectores de

telecomunicaciones y radiodifusión194. Es por lo anterior que, con la reforma

constitucional de 11 de junio de 2013 al artículo 28 que adicionó el párrafo 15, se

191Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 306.

192Tesis: P./J. 45/2015 (10a.), op. cit.

193Op. cit. supra, nota 163.

194“Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de los artículos 6, 7,…”, op.

cit.

Pg. 63

creó el Instituto Federal de Telecomunicaciones como órgano constitucional

autónomo en sustitución de la Comisión Federal de Telecomunicaciones195.

El órgano de gobierno del Instituto Federal de Telecomunicaciones sigue

los mismos procedimientos de selección de comisionados, número de

comisionados y requisitos que éstos deben de cumplir y temporalidad196 que la

Comisión Federal de Competencia Económica. Los cuales, ya han sido señalados,

y de igual forma, resulta cuestionable la razón de fondo por parte del

Constituyente Permanente para haber establecido el presente procedimiento,

puesto que tampoco se encuentra relación alguna entre las actividades

encomendadas a los órganos constitucionales involucrados en la selección de los

integrantes del órgano de gobierno del Instituto Federal de Telecomunicaciones y

las facultades encomendadas a dicho Instituto.

Su regulación constitucional como órgano constitucional autónomo se

encuentra bajo el amparo del artículo 28, párrafo 15, mismo que establece que, al

tener el instituto como objeto el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las

comunicaciones, tendrá a su cargo la regulación, promoción y supervisión del uso,

aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la

prestación de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, así como del

acceso a infraestructura activa, pasiva y otros insumos esenciales197.

El párrafo 16 del mismo precepto constitucional, señala que el instituto será

también la autoridad en materia de competencia económica de los sectores de

radiodifusión y telecomunicaciones. Atribución que se replica en el artículo 5 de la

195Artículo 28, pr. 15, “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, texto vigente el 11

de junio de 2013, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos,

Legislación Federal y de la Ciudad de México.196

Op. cit. supra, notas 168, 169, 170, 171, 172, 173, 174, 175 y 176.197

Artículo 28, pr. 15, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.

Pg. 64

Ley Federal de Competencia Económica198. Motivo por el cual, el instituto ejercerá

en dichas materias y de forma exclusiva las facultades que el artículo

constitucional le otorga y aquellas que las leyes establecen para la Comisión

Federal de Competencia Económica, y regulará de forma asimétrica a los

participantes de dichos mercados con el objeto de eliminar las barreras a la

competencia y la libre concurrencia.

Asimismo impondrá límites a la concentración nacional y regional de

frecuencias, al otorgar la concesión y a la propiedad cruzada que controle varios

medios de comunicación que sean concesionarios de radiodifusión y

telecomunicaciones que sirvan a un mismo mercado o zona de cobertura

geográfica. Además, podrá ordenar la desincorporación de activos, derechos o

partes necesarias para asegurar el cumplimiento de estos límites199.

Además, sigue señalando la constitución en el artículo 28, en su párrafo 17,

que el instituto será a quien le corresponda el otorgamiento, revocación y

autorización de cesiones o cambios de control accionario, titularidad u operación

de sociedades relacionadas con concesiones en materia de radiodifusión y

telecomunicaciones200.

Por su parte, la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión201

establece un listado de atribuciones con las que cuenta el instituto202 de

conformidad con el precepto constitucional que lo fundamenta. Dentro del

198Artículo 5, “Ley Federal de Competencia…”, op. cit.

199Artículo 28, pr. 16, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.

200Ídem, pr. 17

201“Decreto por el que se promulga la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión”,

Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Diario Oficial de la Federación, 14 de julio de 2014.202

Artículo 15, “Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión”, texto vigente, Suprema Corte

de Justicia de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos, Legislación Federal y de la

Ciudad de México.

Pg. 65

mencionado listado, se encuentra la facultad de imponer sanciones por

infracciones a las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas o por

incumplimiento a lo dispuesto en los títulos de concesión o a las resoluciones,

medidas, lineamientos o disposiciones emitidas por el Instituto, dictar medidas

precautorias y declarar, en su caso, la pérdida de bienes, instalaciones y equipos

en beneficio de México203.

Al igual que la Comisión Federal de Competencia Económica, el efecto

jurídico más contundente derivado de la actuación del Instituto Federal de

Telecomunicaciones, es la facultad con la que cuenta para emitir disposiciones

administrativas de carácter general exclusivamente para el cumplimiento de su

función regulatoria en el sector de su competencia204, facultad que cumple con las

características de los órganos constitucionales autónomos como confluencia de

funciones, la cual se encuentra legitimada toda vez que fue expresamente

dispuesta por el Constituyente Permanente205.

Es mediante dicha atribución que se ejemplifica la existencia de

consecuencias jurídicas provenientes de normas jurídicas206. Toda vez que al ser

el instituto quien emite las disposiciones relativas al objeto motivo por el cual fue

creado, y al ser éste mismo la autoridad de la materia que regula, cuenta con

capacidad suficiente para sancionar a aquellas personas a quienes son dirigidas

sus resoluciones y a quienes deben de observar lo dispuesto en la materia de

radiodifusión y telecomunicaciones.

8. Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y

Protección de Datos

203Ídem, fr. XXX.

204Artículo 28, pr. 20, fr. IV, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.

205Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 315 y 316.

206Pérez Luño, Antonio Enrique, op. cit. p. 161.

Pg. 66

En el año de 1977 entró en vigor, mediante reforma constitucional, el

derecho a la información en el artículo 6 de la Carta Magna, sin embargo fue hasta

el 30 de abril de 2002 que el Congreso de la Unión aprobó la Ley Federal de

Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, publicada el 11

de junio de 2002 durante el gobierno del presidente Vicente Fox Quesada207. En

ella, se creó el Instituto Federal de Acceso a la Información208 como organismo

descentralizado con autonomía operativa, presupuestaria de decisión, encargado

de promover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la información de los

gobernados209.

El 20 de julio de 2007 fue publicada una reforma en materia de

transparencia, en la que se adicionaba en el artículo 6 constitucional, las bases

para el ejercicio del derecho al acceso de la información en los tres niveles de

gobierno y se establecieron los sujetos obligados a tener archivos en orden y a

hacer pública la información de sus funciones210.

Desde su creación, el Instituto fue ganando credibilidad por parte de la

sociedad, sin embargo éste no dejaba de ser una entidad vinculada directamente

a la administración pública, lo cual generaba especulaciones sobre el actuar del

Instituto, motivo por el cual y con el fin de cimentar imparcialidad en materia de

transparencia, el Constituyente Permanente decidió transformar al Instituto en

207Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 204.

208Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 206.

209Op. cit. supra, nota 82; Artículo 33, “Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información

Pública Gubernamental”, texto vigente de su promulgación, Suprema Corte de Justicia de la

Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos, Legislación Federal y de la Ciudad de México.210

Gaceta Parlamentaria, “Declaratoria de publicidad de dictámenes”, Cámara de Diputados, Año

XVI, número 3842-A, miércoles 21 de agosto de 2013, p. 92.

Pg. 67

órgano constitucional autónomo, a través de la adición de la fracción VIII al

Apartado A del Artículo 6 constitucional realizada el día 7 de febrero de 2014211.

No fue sino hasta la aprobación de la Ley Federal de Transparencia y

Acceso a la Información Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación el

4 de mayo de 2015, que el Instituto Federal de Acceso a la Información cambió de

nombre a Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y

Protección de Datos 212 ampliando así su esfera de competencia.

Se encuentra conformado por siete comisionados213, que durarán en su

encargo siete años214. Para su nombramiento, la Cámara de Senadores, previa

consulta a la sociedad215, a propuesta por los grupos parlamentarios y con el voto

de las dos terceras partes de sus miembros presentes, nombrará al comisionado

electo216. El cual, podrá ser objetado por el Ejecutivo Federal en un plazo de diez

días hábiles. Si el presidente no hiciere uso de su derecho a objetarlo, el

Comisionado elegido por la Cámara de Senadores ocupará el cargo217. Sin

embargo, si el Presidente de la República objetara el nombramiento, la Cámara de

Senadores nombrará una nueva propuesta, pero debiendo obtenerse una votación

de al menos tres quintas partes de los miembros presentes. Si este segundo

nombramiento fuera objetado, la Cámara de Senadores, con la votación de al

211Ídem, p. 93.

212Artículo 3, “Ley Federal de Transparencia…”, op. cit.

213Artículo 18, “Ley Federal de Transparencia…”, op. cit.; Artículo 6, apartado A, fr. VIII, pr. 8,

“Constitución Política de los Estados…”, op. cit.214

Ibídem; Artículo 6, apartado A, fr. VIII, pr. 10, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.215

Artículo 6, apartado A, fr. VIII, pr. 8, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.; dicha

consulta deberá de llevarse a cabo de conformidad con los Artículos 19 y 20 de la “Ley Federal de

Transparencia…”, op. cit.216

Op. Cit. Supra, nota 213.217

Artículo 18, “Ley Federal de Transparencia…”, op. cit.; Artículo 6, apartado A, fr. VIII, pr. 4,

“Constitución Política de los Estados…”, op. cit.

Pg. 68

menos las tres quintas partes de los miembros presentes, designará al

comisionado que ocupará la vacante218. Asimismo, el Instituto tendrá un

presidente, designado por los propios comisionados a través del voto secreto y

éste ocupara su cargo por un periodo de tres años con la posibilidad de ser

reelecto una sola vez219.

Adicionalmente, el Instituto tendrá un Consejo Consultivo, el cual será

integrado por diez consejeros, los cuales serán elegidos por el voto de las dos

terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores220,

igualmente previa realización de una consulta a la sociedad221. Estos consejeros

serán sustituidos anualmente en pares de aquellos con mayor antigüedad en el

cargo, a excepción de que fueran propuestos y ratificados para un segundo

periodo222.

El procedimiento de selección de los consejeros deberá contemplar la

consulta a la sociedad a través de una convocatoria pública dirigida a

instituciones académicas, de investigación, asociaciones, colegios de

profesionales y la sociedad en general, para que los ciudadanos sean propuestos

para ocupar alguno de los cargos honoríficos de consejero, lo cual se realizará de

218Artículo 18, “Ley Federal de Transparencia…”, op. cit.; Artículo 6, apartado A, fr. VIII, pr. 5, 9,

“Constitución Política de los Estados…”, op. cit.219

Artículo 18, “Ley Federal de Transparencia…”, op. cit.; Artículo 6, apartado A, fr. VIII, pr. 12,

“Constitución Política de los Estados…”, op. cit.220

Artículo 18, “Ley Federal de Transparencia…”, op. cit.; Artículo 6, apartado A, fr. VIII, pr. 13,

“Constitución Política de los Estados…”, op. cit.; Artículo 53, pr. 1, “Ley Federal de

Transparencia…”, op. cit.221

Artículo 53, pr. 2, “Ley Federal de Transparencia…”, op. cit.222

Artículo 18, “Ley Federal de Transparencia…”, op. cit.; Artículo 6, apartado A, fr. VIII, pr. 13,

“Constitución Política de los Estados…”, op. cit.; Artículo 53, pr. 1, “Ley Federal de

Transparencia…”, op. cit.

Pg. 69

conformidad con el artículo 20 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la

Información Pública223.

El Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y

Protección de Datos es creado por el Constituyente Permanente con el objeto de

garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública y a la

protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados. Para dicho

efecto, el Instituto tiene facultad para conocer asuntos relacionados con el acceso

a la información pública y la protección de datos personales de cualquier

autoridad, entidad, órgano u organismo que forme parte de alguno de los Poderes

del Estado, órganos constitucionales autónomos, partidos políticos, fideicomisos y

fondos públicos, así como de cualquier persona que reciba y ejerza recursos

públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal.

Asimismo, conocerá de los recursos que interpongan los particulares

respecto de las resoluciones de los organismos autónomos especializados de las

entidades federativas que determinen la reserva, confidencialidad, inexistencia o

negativa de la información224. De igual forma, dentro de las facultades otorgadas al

instituto, se encuentra la capacidad de emitir resoluciones en materia de

transparencia y protección de datos personales dirigidas a los sujetos obligados,

mismas que el Constituyente Permanente calificó de vinculantes, definitivas e

inatacables225, calificación contraria a la otorgada por el Constituyente Permanente

a las recomendaciones que emite la Comisión Nacional de los Derechos

Humanos226.

223Artículo 53, pr. 6, “Ley Federal de Transparencia…”, op. cit.

224Artículo 6, ap. A, fr. VIII, pr. 4, “Constitución Política de los Estados…”.

225Ídem, artículo 6, ap. A., pr. 7.

226Artículo 102, apartado B, pr. 2, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.

Pg. 70

La materia de acceso a la información y protección de datos personales, así

como la actuación del instituto se encuentra regulada por la Ley Federal de

Transparencia y Acceso a la Información Pública227.

Esta ley indica en su artículo 21 el listado de atribuciones con los que

cuenta el Instituto, señalando de conformidad con el texto constitucional, podrá

establecer y ejecutar las medidas de apremio y sanciones que se encuentran

previstas dentro de la misma ley.

En caso de incumplimiento por parte de los sujetos obligados en términos

de la ley a publicar información228, el instituto está facultado a emitir resoluciones.

Las cuales son definitivas, inatacables229 y vinculantes230, cuyo incumplimiento

trae aparejado un procedimiento para que los sujetos cumplan con dichas

resoluciones en términos de estas. Situación que no ocurre con la misma suerte

para el caso de incumplimiento a las recomendaciones emitidas por la Comisión

Nacional de los Derechos Humanos-.

No obstante podría considerarse que dicho procedimiento es similar, el

carácter de “vinculantes” de las resoluciones emitidas por el instituto nos brinda la

diferencia primordial entre dichos procedimientos. Al ser vinculantes, en caso de

incumplimiento, el instituto cuenta con facultades de notificar a los superiores

jerárquicos de los sujetos obligados para el efecto de que, en un determinado

plazo, dé cumplimiento a las resoluciones231. De hecho, la facultad por parte del

227“Decreto por el que se abroga la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información

Pública Gubernamental y se expide la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información

Pública”, Secretaría de Gobernación, Diario Oficial de la Federación, 9 de mayo de 2016.228

Artículo 158, “Ley Federal de Transparencia…”, op. cit.229

Ídem, artículo 93.230

Ídem, artículo 163.231

Ídem, artículo 94 y 168.

Pg. 71

instituto de dar aviso a las autoridades correspondientes para que coadyuven con

la exigibilidad del debido cumplimiento a las resoluciones por parte del instituto no

termina en esto. Debido a que está facultado a dar aviso a distintos órganos para

que, en su caso, determinen lo que en derecho proceda y emitan medidas de

apremio que consideren procedentes232. Además, también prevé que en caso de

que el incumplimiento de las determinaciones del instituto impliquen la presunta

comisión de un delito, el instituto deberá denunciar los hechos ante la autoridad

competente233, situación que se antoja ideal para la actuación de la Comisión

Nacional de los Derechos Humanos en razón a la materia tan delicada que trata y

que, en realidad, las recomendaciones versarían en su mayoría respecto a

posibles comisiones de delitos.

Aunado a la facultad con la que cuenta el Instituto para dar vista del

incumplimiento a sus resoluciones a los superiores jerárquicos de los sujetos

obligados, el instituto también cuenta con facultades para imponer a los sujetos

encargados de cumplir con las resoluciones, medidas de apremio que se

encuentran enumeradas en la ley234 . Adicional a la notificación por parte del

Instituto a los superiores jerárquicos de los infractores, el instituto también deberá

difundir en sus portales de obligaciones de transparencia el incumplimiento de los

sujetos obligados235. Lo que lleva a que el incumplimiento no únicamente trae

aparejadas consecuencias jurídicas,236 sino también consecuencias sociales en

tanto a la afectación mediática que tendrían los sujetos obligados que se

encuentren en incumplimiento a sus obligaciones de transparencia y protección de

datos.

232Ídem, artículo 95 y 96.

233Ídem, artículo 191.

234Ídem, artículo 174.

235Ibídem.

236García Maynez, Eduardo, op. cit., p. 15.

Pg. 72

9. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social

El 20 de enero de 2004, durante el gobierno de Vicente Fox Quesada, fue

publicada en el Diario Oficial de la Federación la Ley General de Desarrollo Social,

por virtud de la cual se estableció la creación del Consejo Nacional de Evaluación

de la Política de Desarrollo Social como organismo descentralizado sectorizado a

la Secretaría de Desarrollo Social237.

De conformidad con la exposición de motivos de la iniciativa de reforma al

artículo 26 constitucional, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de

Desarrollo Social fue transformado a órgano constitucional autónomo con el

propósito de generar información objetiva respecto a la situación de política de

desarrollo social y medición de pobreza238.

Asimismo, fue señalado que, al ser el combate a la pobreza un asunto

medular en el desarrollo de México, éste no puede estar sometido a la voluntad de

un solo poder, resultando de gran relevancia que a efecto de que las funciones del

Consejo Nacional sirvan como un verdadero contrapeso de los poderes, puesto

que era urgente que el Consejo fuera constitucionalmente autónomo,

convirtiéndose en una institución digna de credibilidad y rigor técnico

contribuyendo a la mejora de la política de desarrollo social239.

237Artículos 5, fr. VII, 39 y 81, “Ley General de Desarrollo Social”, texto vigente a la fecha de su

publicación, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos

Legislación Federal y de la Ciudad de México; “Iniciativa con proyecto de decreto que reforma el

artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Cámara de Senadores,

Diario de los debates, 12 de febrero de 2013, Biblioteca de la Cámara de Diputados, p.6.238

“Iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 26 de la Constitución…”, op. cit., p.5.239

Ibídem.

Pg. 73

Fue así que mediante reforma constitucional se adicionó el Apartado C al

artículo 26, el 10 de febrero de 2014240, se convierte en un órgano constitucional.

Conformidad con el texto constitucional vigente, el Consejo Nacional de

Evaluación de la Política de Desarrollo Social se encuentra integrado por un

presidente y seis consejeros –mismos que deberán de cumplir con una serie de

requisitos241-. Dichos miembros serán elegidos por el voto de las dos terceras

partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados; la elección podrá

ser objetada por el Ejecutivo Federal en un plazo máximo de 10 días hábiles y, en

caso de no realizar dicha objeción, ocupará el cargo el consejero elegido por la

Cámara de Diputados242.

Serán sustituidos cada cuatro años los dos consejeros que cuenten con

mayor antigüedad en sus cargos a menos que hayan sido propuestos y ratificados

para un segundo periodo243. Además, contará con un presidente el cual será

elegido de la misma forma que los consejeros y durará en su cargo cinco años,

pudiendo ser reelecto por un periodo adicional244.

Como comentario adicional, no debe dejarse de apuntar que el texto vigente

de la Ley General de Desarrollo Social no ha sido reformado de conformidad con

la reforma constitucional del 10 de febrero de 2014, por lo que sigue

estableciéndose en ésta que el Consejo Nacional es un órgano descentralizado

sectorizado a la Secretaría de Desarrollo Social245 y sus miembros son elegidos

por dicha secretaría, así como también su Presidente es el titular de la Secretaría

240Artículo 26, apartado C, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.

241Artículo 26, apartado C, pr. 2, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.

242Ibídem.

243Ibídem.

244Artículo 26, apartado C, pr. 3, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.

245Artículos 5, 39 y 81, fr. VII, “Ley General de Desarrollo Social”, texto vigente, Suprema Corte de

Justicia de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos Legislación Federal y de la Ciudad

de México.

Pg. 74

de Desarrollo Social. Lo anterior en atención al segundo párrafo del Vigésimo

Transitorio, el cual establece que en caso de que no se integren a los miembros

del Consejo Nacional dentro de los sesenta días naturales siguientes a la entrada

en vigor de la reforma –el día siguiente de su publicación-, continuará en funciones

como organismo descentralizado246.

Como anteriormente se señaló, el Consejo Nacional se encuentra

constitucionalmente regulado en el artículo 26, apartado C. El cual establece como

objetivo medular del mencionado órgano constitucional autónomo el encargo de la

medición de la pobreza y de la evaluación de los programas, objetivos, metas y

acciones de la política de desarrollo social, así como también el emitir

recomendaciones247.

La Ley General de Desarrollo Social248, la cual es aquella que rige la

actuación del Consejo no ha sido reformada de conformidad con lo establecido en

el segundo párrafo del Vigésimo Transitorio de la reforma constitucional del 10 de

febrero de 2014249. Por lo indicado y, como anteriormente se señaló, el Consejo

Nacional continúa siendo un órgano descentralizado sectorizado a la Secretaría de

Desarrollo Social250.

No obstante, la ley establece que aquellos criterios y lineamientos que

establezca dicho órgano para la definición, identificación y medición de la pobreza

serán de aplicación obligatorias para las entidades y dependencias públicas,

246Transitorio 10 de febrero de 2014, Vigésimo, pr. 2, “Constitución Política de los Estados…”, op.

cit.247

Artículo 26, apartado C, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.248

“Decreto por el que se expide la Ley General de Desarrollo Social”, Secretaría de Desarrollo

Social, Diario Oficial de la Federación, 20 de enero de 2004.249

Artículo 26, apartado C, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.250

Artículo 5, fr. VII, 39 y 81, “Ley General de Desarrollo…”, op. cit.

Pg. 75

debiendo utilizar a su vez la información generada por el Instituto Nacional de

Estadística, Geografía e Información251 . Lo anterior deja entrever cómo la ley, ya

establece un sistema de coordinación entre Poderes y, a las disposiciones

emitidas por el Consejo Nacional como deberes jurídicos252.

Independientemente del análisis al texto vigente de la Ley, queda a la

espera la reforma a la misma a efecto de que se actualice la naturaleza jurídica del

Consejo Nacional como órgano constitucional autónomo, puesto que al no estar

transformado aún, no es posible emitir una opinión respecto a los efectos jurídicos

de dicho Consejo Nacional como órgano constitucional autónomo.

10. Fiscalía General de la República

El primer antecedente en el derecho mexicano de la figura del Procurador

General de la República se encuentra en la Constitución de 1824. En la cual, se

indicó que la Suprema Corte contaría con once ministros y un fiscal, figura que se

replicó en las Constituciones de 1836 y en las Bases Orgánicas de 1843253. Fue

hasta la Constitución de 1917 en la cual se adoptó la figura actual de Ministerio

Público de la Federación, presidido por un Procurador General y sus funcionarios

serían elegidos por el Ejecutivo Federal. Siendo el Ministerio Público el único

persecutor de los delitos254.

251A este respecto, cabe señalar que dicho instituto hoy por hoy ya no existe bajo ese nombre, de

conformidad con el artículo 2, fr. VIII de la “Ley del Sistema Nacional de Información, Estadística y

Geografía”, la cual establece que se trata del Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Ver

Sánchez Gómez, Narciso, op. cit., p. 182 y “Decreto por el que se promulga la Ley del Sistema

Nacional…”, op. cit.252

García Maynez, Eduardo, op. cit., p. 21.253

“Dictamen de las Comisiones Unidas…”, op. cit., p.66.254

“Dictamen de las Comisiones Unidas…”, op.cit., p. 67.

Pg. 76

En el Dictamen de las Comisiones de la Cámara de Senadores respecto a

la iniciativa de reforma constitucional en materia político-electoral y referente a la

Fiscalía General, se señaló que en materia de Procuración de Justicia se percibía

dependencia política y operativa de la Procuraduría General de la República

respecto del Poder Ejecutivo toda vez que éste último contaba con la facultad de

designar al titular del Ministerio Público de la Federación con ratificación del

Senado, haciendo que, en la práctica, la actuación del Procurador se encontrará

subordinada al Ejecutivo255.

Además, al ser el Ministerio Público un órgano técnico de investigación y

persecución de delitos, su actuación debería darse con estricto apego a la ley y sin

encontrarse subordinado a otro poder u órgano. Es por lo que, con el propósito de

procurar la justicia libre de injerencias de otros poderes u órganos y, más aún, de

influencias políticas, el Constituyente Permanente mediante reforma constitucional

de 10 de febrero de 2014 al Artículo 102, Apartado A256, creó la Fiscalía General

bajo la naturaleza jurídica de órgano constitucional autónomo257.

No obstante ya se encuentra regulado dentro de la Constitución Federal de

conformidad con la correspondiente adición, la presente reforma constitucional

aún no entra en vigor en razón al Décimo Sexto Transitorio258, mismo que

establece que el Congreso tendrá que realizar la declaratoria expresa de entrada

en vigor de la autonomía constitucional de la Fiscalía General de la República.

Previo a la reforma constitucional citada anteriormente, la Carta Magna

establecía que el Ministerio Público se encontraba presidido por la Procuraduría

255“Dictamen de las Comisiones Unidas…”, op. cit., p. 84.

256Artículo 102, apartado A, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.

257“Dictamen de las Comisiones Unidas…”, op. cit., p. 85.

258Transitorio 10 de febrero de 2014, Décimo Sexto, “Constitución Política de los Estados…”, op.

cit.

Pg. 77

General de la República259. La anterior aún se encuentra vigente toda vez que,

aunado a la declaratoria de entrada en vigor, tampoco se han expedido las normas

secundarias necesarias para la entrada en vigor de la Fiscalía General de la

República260.

A efecto de poder ser Fiscal General, se deberá ser mexicano por nacimiento,

tener treinta y cinco años, ser licenciado titulado en Derecho con por lo menos

diez años de antigüedad, no haber sido condenado por delito doloso y gozar de

buena reputación, asimismo durará en su cargo nueve años261. A partir de

ausencia definitiva del Fiscal General, el Senado tendrá veinte días para integrar

una lista de por lo menos 10 candidatos al cargo, misma que deberá ser aprobada

por las dos terceras partes de los miembros presentes, la cual será enviada al

Ejecutivo Federal262. Si éste último no recibiere la lista, enviará al Senado una

terna y designará provisionalmente al Fiscal General en tanto se realice la

designación definitiva, pudiendo formar parte de la terna el Fiscal provisional263.

En caso de que el Ejecutivo sí reciba la lista, deberá formular una terna

dentro de los diez días siguientes, misma que deberá enviar al Senado264.

Posteriormente, el Senado, previa comparecencia de los candidatos, designará al

Fiscal General con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes

dentro del plazo de diez días265. Sin embargo, si el Ejecutivo no envía la terna, el

259Artículo 102, apartado A, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.

260Artículo 1, “Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República”, texto vigente, Suprema

Corte de Justicia de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos, Legislación Federal y de la

Ciudad de México.261

Artículo 102, apartado A, pr. 2, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.262

Artículo 102, apartado A, pr. 3, fr. I, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.263

Artículo 102, apartado A, pr. 3, fr. I, pr. 2, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.264

Artículo 102, apartado A, pr. 3, fr. II, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.265

Artículo 102, apartado A, pr. 3, fr. III, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.

Pg. 78

Senado contará con un plazo de diez días para elegir al Fiscal de entre los

candidatos de la lista original266.

Finalmente, si el Senado no realizara la designación en los plazos

señalados por la constitución, será el Ejecutivo Federal quien elija al Fiscal de

entre los candidatos que integren la lista o, la terna respectiva267.

Del análisis realizado a los órganos constitucionales autónomos

reconocidos en el sistema jurídico mexicano, podemos observar que no existe un

criterio general con relación al procedimiento de elección de los miembros que

formarán parte de cada órgano constitucional, así como tampoco existe un criterio

de nomenclatura. Adicionalmente, llama la atención que únicamente dentro del

procedimiento de elección de los miembros de la Comisión Federal de

Competencia Económica y del Instituto Federal de Telecomunicaciones, actúan

otros órganos constitucionales autónomos como autoridades parte de dichos

procedimientos. Finalmente, se identifica que únicamente dentro del procedimiento

de elección de miembros de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y del

Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de

Datos, se contempla la participación de la sociedad.

266Artículo 102, apartado A, pr. 3, fr. III., pr. 2, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.

267Artículo 102, apartado A, pr. 3, fr. III., pr. 3, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.

Pg. 79

Capítulo III.- Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

A. Antecedentes en México y su creación.

La creación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos no se dio

de la noche a la mañana, ya que para llegar a ser la institución que hoy en día es,

han tenido que promulgarse distintas leyes y creado instituciones locales que

atendieran a las realidades jurídicas de México y a los avances político-sociales

que se han ido desenvolviendo con el paso de los años.

A mediados del siglo XIX, Ponciano Arriaga introdujo un sistema de

protección a las -en ese entonces- garantías individuales268: el Procurador de

Pobres, proyecto que fue presentado ante la legislatura potosina bajo el nombre

de “Ley de Procuraduría de Pobres”, misma que fue aprobada por el Congreso en

sesión celebrada con fecha de 5 de marzo del año 1847 y publicada en el

periódico “La Época” el 10 de marzo del mismo año. El propósito de Arriaga con

dicha Ley fue el crear un órgano especializado que se encargara de vigilar la

administración de justicia, principalmente en lo relativo al cumplimiento de las

obligaciones de defender a los desvalidos ya sea vía judicial o extra judicial. Dicho

órgano fue creado como órgano independiente de cualquier tipo de sujeción

política, lo cual nos brinda una similitud a lo que hoy en día es la Comisión

Nacional de los Derechos Humanos269.

268A este respecto, cabe apuntar que con la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de

la Federación el 10 de junio de 2011, el capítulo I del título primero de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos que se denominaba “De las Garantías Individuales” pasó a

denominarse “De los Derechos Humanos y sus Garantías”.269

Valencia Carmona, Salvador, “La Comisión Nacional de Derechos Humanos y el esfuerzo

creador de Jorge Carpizo”, en Carbonell, Miguel et al. (eds.), “Estado constitucional, derechos

humanos, justicia y vida universitaria”, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2015,

p. 504, citando a Oñate, Santiago, “El Procurador de Pobres, instituido en San Luis Potosí en 1847,

Pg. 80

Si bien, la ley de Arriaga no otorgaba a los procuradores de pobres

facultades jurisdiccionales, sí les concedía de investigación y los legitimaba para

remediar las injusticias sufridas por los desvalidos. De conformidad con el texto

jurídico, el procurador estaba obligado a ocuparse únicamente de la defensa de

personas desvalidas, debiendo denunciar ante las autoridades respectivas y

solicitar pronta e inmediata reparación sobre cualquier exceso, agravio, vejación,

maltratamiento o tropelía que se hubieren cometido contra dichas personas. Al

respecto, dicha protección no se circunscribía en el ámbito político, sino que

protegía a los desvalidos de atropellos cometidos en su contra en el orden jurídico,

político, militar, actos provenientes de autoridades, funcionarios o agentes

públicos270.

Ahora bien, los efectos jurídicos de la oportuna actuación de los

procuradores fueron enunciados por la Ley de Procuraduría de Pobres en su

artículo 6, el cual indicaba que las autoridades correspondientes debían investigar

los hechos relativos a las quejas recibidas y, en su caso, decretar la reparación de

la injuria, aplicar el castigo legal o bien, decidir la inculpabilidad de la autoridad,

funcionario o agente público en contra del cual se haya interpuesto la queja271.

y la protección de los derechos humanos”, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas,

1974, pp. 517-518.270

Artículo 2 de la “Ley de Procuraduría de Pobres”: “Será de su obligación ocuparse

exclusivamente de la defensa de las personas desvalidas, denunciando antes las autoridades

respectivas, y pidiendo pronta é inmediata reparación sobre cualquiera exceso, agravio, vejación,

maltratamiento ó tropelía que contra aquellas se cometiere, ya en el órden judicial, ya en el político

o militar del Estado, bien tenga su origen de parte de alguna autoridad ó bien de cualquiera otro

funcionario ó agente público.” Texto original del Decreto 18 del 10 de marzo de 1847, Suprema

Corte de Justicia de la Nación, Transparencia, Histórico, Legislación.271

Artículo 6 de la “Ley de Procuraduría de Pobres”, op. cit: “Recibida la queja en uno ú otro caso,

las autoridades respectivas procederán sin demora á averiguar el hecho, decretar la reparación de

la injuria y aplicar el castigo legal cuando sea justo, ó á decidir la inculpabilidad de la autoridad,

Pg. 81

La Ley de Procuraduría de Pobres, ya preveía la obligación de recurrir

directamente ante los órganos jurisdiccionales competentes, a fin de que éstos

pudieran, en su caso, sancionar oportunamente a las autoridades culpables

cuando lo determinaran, dejando en claro que las quejas presentadas debían de

ser debidamente investigadas y acatadas. Distinto efecto de las recomendaciones

emitidas –actualmente- por la Comisión Nacional de Derechos Humanos272.

Fue hasta finales del siglo XX que la protección a los derechos humanos

volvió a tener resonancia dentro de los estudios jurídicos, originando el

establecimiento de organismos protectores273, que si bien contaron con poca

eficacia práctica, sin duda forman parte de los antecedentes jurídicos del máximo

órgano nacional de protección a los derechos humanos en la actualidad274.

Asimismo, como ejemplo e inspiración a la defensoría de los derechos

humanos en la modernidad mexicana -es decir, a finales del siglo XX-,

encontramos a la Defensoría de los Derechos Universitarios de 29 de mayo de

1985, la cual se trataba de un organismo con competencia restringida275. A partir

funcionario ó agente público de quien se interpuso la queja. En caso de que el hecho merezca

pena de gravedad, pondrán al culpable á disposición de su Juez competente para que lo juzgue, y

los Procuradores de pobres agitarán el mas breve término del juicio.”272

Ibídem.273

Dentro de dichos organismos, los cuales no tenían una comprensión muy estricta de la

organización y funciones que debían realizar, encontramos a la Dirección para la Defensa de los

Derechos Humanos de Nuevo León, establecida en 1979, y al Procurador de Vecinos, creado por

acuerdo del ayuntamiento de Colima el 21 de noviembre de 1983 e institucionalizado a través de la

Ley Orgánica Municipal del Estado de Colima publicada el 8 de diciembre de 1984. Véase Aguilar

Cuevas, Magdalena, “El defensor del ciudadano (Ombusdman)”, México, UNAM, Comisión

Nacional de Derechos Humanos, 1991, p. 113-138.274

Valencia Carmona, Salvador, op.cit., p. 504.275

Respecto a la referida Defensoría, Jorge Barrera Graf, a través de un análisis jurídico al

organismo, indicó que se trataba de un órgano independiente frente a cualquier autoridad y

Pg. 82

de la creación de esta Defensoría, se comenzaron a crear algunas instituciones de

defensa de los derechos humanos pero a niveles estatales y municipales276.

Respecto a los organismos creados en la década de los ochenta posterior a

la creación de la Defensoría de los Derechos Universitarios277, Jorge Carpizo278

señaló las siguientes similitudes: 1) la creación de los órganos públicos cuyo fin es

la protección de los derechos humanos, subsisten con los órganos clásicos; 2)

dichos órganos presentan las características de antiformalismo y anti burocracia;

3) si bien éstos órganos complementan la procuración y administración de justicia,

no resultan como supletorios a los órganos clásicos de defensa ya existentes; 4)

surgen de la periferia hacia el centro; y 5) coexisten con organismos no

gubernamentales279. Dichas características sirven para equiparar las funciones y

fines de los organismos creados previo a la Comisión Nacional de Derechos

funcionario de la UNAM, con la finalidad de proteger los derechos de los miembros de la

comunidad universitaria y tramitar y resolver las quejas que reciba por las violaciones a los

derechos universitarios, teniendo carácter jurisdiccional e incriminatorio. Véase Barrera Graf, Jorge,

“La Defensoría de los Derechos Universitarios. Análisis legal”, en La Defensoría de los Derechos

Universitarios de la UNAM y la institución del Ombudsman en Suecia, México, UNAM, 1986, p. 240276

Por citar algunos ejemplos: Procuraduría para la Defensa del Indígena en Oaxaca, del 26 de

septiembre de 1986; Procuraduría Social de la Montaña de Guerrero, con fecha del 29 de abril de

1987; Procuraduría de Protección Ciudadana en Aguascalientes, del 28 de agosto de 1988;

Reglamento General de la Defensoría de los Derechos Humanos de los Vecinos del Municipio de

Querétaro, el cual data del 22 de diciembre de 1988. Las anteriores instituciones fueron creadas

con el propósito de investigar y proteger los derechos de los sujetos pasivos señalados en sus

textos normativos –ver nota 274-. Véase Madrazo Cuéllar, Jorge, “Derechos humanos, el nuevo

enfoque mexicano”, México, FCE, 1993, pp. 50 y 51; Méndez García, Dulce María, et al.,

“Derechos Humanos. Documentos y testimonios de cinco siglos”, México, CNDH, 1991, pp. 200 y

ss; Aguilar Cuevas, Magdalena, “El defensor del…”, op. cit., pp. 325 y ss.277

Ibídem.278

Carpizo, Jorge “Caleidoscopio jurídico-político. Presencia de los maestros de la Facultad de

Derecho en la prensa nacional”, México, UNAM, 1991, pp.99-100.279

Valencia Carmona, Salvador, op.cit., p. 505.

Pg. 83

Humanos, pues esta siguió la línea de dichos organismos y comparte con ellos

dichas características.

El día 6 de junio de 1990, mediante decreto280 del presidente en turno,

Carlos Salinas de Gortari, se creó la Comisión Nacional de Derechos Humanos.

La creación en 1990 de la Comisión derivó en gran parte al trabajo tanto de

organizaciones no gubernamentales mexicanas como a la atención de la

comunidad internacional, la cual ejercía presión sobre el gobierno para que éste

atendiera los problemas relacionados con los derechos humanos281.

En este sentido, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el 17

de mayo de 1990, emitió la resolución número 01/90, por virtud de la cual indicó

que México había violado derechos políticos protegidos por la Convención

Americana sobre Derechos Humanos en las elecciones para diputados de 1985 y

las de gobernador en el estado de Chihuahua, así como también las municipales

de 1986 de Durango282.

La Comisión ve la luz siendo un organismo desconcentrado de la Secretaría

de Gobernación283, toda vez que a dicha Secretaría le correspondía conducir la

política interior, incluyendo la coordinación y ejecución de acciones dirigidas a

280“Decreto por el que se crea la Comisión Nacional de los Derechos Humanos como un órgano

desconcentrado de la Secretaría de Gobernación”, Secretaría de Gobernación, Diario Oficial de la

Federación, 6 de junio de 1990.281

Human Rights Watch, “La Comisión Nacional de los Derechos Humanos de México. Una

evaluación crítica.”, Volumen 20, No. 1, 12 de febrero de 2008, p. 11.282

Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Resolución 01/90 – Casos 9768 y 9828, 17 de

mayo de 1990.

283“Decreto por el que se crea la Comisión Nacional…”, op. cit.

Pg. 84

promover la salvaguarda de las garantías individuales284. Derivado de la atribución

mencionada a la Secretaría de Gobernación, la Comisión Nacional surge con la

encomienda de proponer y vigilar el cumplimiento de la política nacional en

materia de respeto y defensa de los derechos humanos285, en razón a que la

observancia de políticas encaminadas al cumplimiento de los derechos humanos,

requiere de la atención y respuesta al más alto nivel286.

La creación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, como

señala Víctor M. Martínez Bullé Goyri, trajo aparejada, por primera vez en la

historia de México, un reconocimiento por parte del gobierno mexicano respecto a

que los derechos humanos efectivamente eran violados, y en ciertas áreas de

manera constante y reiterada. Por lo anterior, dicho reconocimiento resultó ser un

primer paso fundamental para avanzar en la vigencia de los derechos humanos,

dado que no podríamos progresar en sancionar las diversas violaciones a los

derechos humanos si sistemáticamente se negara la posibilidad de que estas

situaciones ocurrieran287.

B. Regulación jurídica en la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos.

Como era de esperarse, al ser dicha Comisión una dependencia

administrativa directa del Poder Ejecutivo Federal, y más aún, siendo el presidente

284Artículo 27, fr. IV, “Ley Orgánica de la Administración Pública Federal”, texto vigente al 5 de

junio de 1990, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos,

Legislación Federal y de la Ciudad de México.285

“Decreto por el que se crea la Comisión Nacional…”, op. cit., artículo 2.286

“Decreto por el que se crea la Comisión Nacional…”, op. cit., Considerandos.287

Martínez Bullé Goyri, Víctor M. “La Reforma del Artículo 102, apartado “B”, de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos”, México, Cuestiones Constitucionales, número 1 julio-

diciembre, 1999, p. 284.

Pg. 85

de la Comisión nombrado directamente por el Titular del Ejecutivo Federal288

quedó en entredicho su libre actuar289. Razón por la que la política nacional

mexicana estimó necesario elevar a rango constitucional la protección otorgada

por la Comisión Nacional290.

Derivado de lo anterior, el 18 de noviembre de 1991 el presidente en uso de

su facultad de iniciativa291 presentó ante la Cámara de Diputados la Iniciativa con

proyecto de decreto por el que se adiciona el artículo 102 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, turnándose a las comisiones unidas de

Gobernación y Puntos Constitucionales y de Derechos Humanos - misma que fue

recibida en el Primer Periodo Ordinario el 19 de noviembre del mismo año- con el

fin de plasmar a nivel constitucional la protección brindada por la Comisión

Nacional, proponiendo dividir el citado artículo 102 en dos apartados: A” y “B”.

Sería el apartado “A” el encargado de regular al Ministerio Público Federal, en

tanto que el apartado “B” sería el encomendado para establecer a la existencia de

un organismo de defensa de los derechos humanos estructurado a partir de una

ley expedida por el Congreso de la Unión y, además, facultaría a las legislaturas

estatales para la creación de organismos locales equivalentes292.

288“Decreto por el que se crea la Comisión Nacional…”, op. cit., artículo 4.

289Martínez Bullé Goyri, Víctor M., op. cit., pp. 281-283.

290Esto fue anunciado por el presidente Carlos Salinas de Gortari, en su tercer informe de gobierno

en 1991, “Informes Presidenciales. Carlos Salinas de Gortari”, Dirección de Servicios de

Investigación y Análisis, Subdirección de referencia especializada, Cámara de Diputados, México,

2006, p. 182.291

Artículo 71, fr. I, “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, texto vigente al 18 de

noviembre de 1991, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de consulta de

Ordenamientos, Legislación Federal y de la Ciudad de México.292

“Diario de Debates”, LV Legislatura, Diario num. 9, 19 de noviembre de 1991, Cámara de

Diputados.

Pg. 86

Fue así como, el 28 de enero de 1992, la enunciada reforma fue publicada

en el Diario Oficial de la Federación y tanto la Comisión Nacional de Derechos

Humanos como las comisiones estatales se crearon como organismos

descentralizados293 con personalidad jurídica y patrimonio propios,

responsabilizados de la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación

de los derechos humanos amparados por el orden jurídico mexicanos. Este

precepto fue, a su vez, reglamentado por la Ley de la Comisión Nacional de los

Derechos Humanos debidamente publicada el 29 de junio de 1992294.

En el periodo extraordinario tanto de la Cámara de Diputados como de la de

Senadores celebrado en el mes de junio de 1999 fueron llevadas a cabo las

discusiones respecto a las iniciativas de reforma presentadas por distintos grupos

parlamentarios–Partido del Trabajo, Partido Acción Nacional y Partido de la

Revolución Democrática295. ante las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos

constitucionales, de Justicia y de Derechos Humanos, con relación a la reforma

constitucional al artículo 102, apartado “B” a efecto de emancipar a la Comisión

Nacional de los Poderes de la Unión296.

El interés por consolidar dicha reforma versó en emancipar a la Comisión

Nacional ya que al no existir obediencia por parte de ésta hacia ningún interés de

los Poderes de la Unión, partidos políticos y de cualquier otro factor de poder, el

293Op. cit. supra, nota 82.

294Valencia Carmona, Salvador, op.cit., p. 508-509.

295Presentadas en el siguiente orden cronológico: 1) Por el Grupo Parlamentario del Partido del

Trabajo en fecha 14 de octubre de 1997; 2) por el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional

en fecha 10 de diciembre de 1997; 3) por el Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución

Democrática en fecha 2 de abril de 1998; y 4) por el Grupo Parlamentario del Partido Acción

Nacional en fecha 17 de junio de 1998.296

Procesos Legislativos del Decreto de reforma constitucional publicada el 13 de septiembre de

1999, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos, Legislación

Federal y de la Ciudad de México, Procesos Legislativos.

Pg. 87

actuar de la Comisión Nacional se limitaría al cumplimiento de su función principal,

la cual es la protección y salvaguarda de los derechos humanos de todos los

mexicanos, adquiriendo consecuentemente la naturaleza jurídica de un órgano

constitucional autónomo297. Aprobado el proyecto de decreto de dicha reforma

constitucional, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de

septiembre de 1999298.

En este sentido, Leticia Bonifaz Alfonzo señala que justamente algunos

órganos constitucionales autónomos han surgido a raíz de ciertas coyunturas

políticas en donde se ha exigido que un poder –la mayoría de las veces el

Ejecutivo- deje de tener un peso predominante en la toma de decisiones de las

instituciones299.

C.- La actuación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos a la luz

de la investigación realizada por Human Rights Watch.

En el año 2004, en el municipio de Guadalajara, Estado de Jalisco, se

cometió una violación en materia de derechos humanos, motivo por el cual,

Human Rights Watch300 realizó una investigación301 con la finalidad de ejemplificar

297Discusión de la Cámara Revisora –Cámara de Senadores-, respecto al Decreto que reforma y

adicional el artículo 102 apartado “B”, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

8 de junio de 1999, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de consulta de

Ordenamientos, Legislación Federal y de la Ciudad de México, Procesos Legislativos.298

“Decreto por el que se reforma y adiciona el artículo 102 apartado B de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos”, Secretaría de Gobernación, Diario Oficial de la Federación, 13

de septiembre 1999.

299Bonifaz Alfonzo, Leticia, “La división de poderes en México. Entre la política y el derecho”,

Mexico, Fondo de Cultura Económica, 2017, p.178.300

Human Rights Watch es una organización de derechos humanos no gubernamental y sin fines

de lucro. Fundada en 1978, es reconocida por la investigación precisa de los hechos, la

Pg. 88

la situación que enfrentamos como nación con la falta de vinculación de las

recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

La investigación, señala que en el año 2004 la Comisión documentaba los

hechos de tortura, entre otros, cometidos por elementos de la Dirección General

de Seguridad Pública de Guadalajara y de la Dirección General de Seguridad

Pública del Estado de Jalisco, y solicitaba al gobernador en turno del estado de

Jalisco, Francisco Ramírez Acuña, que solicitara la investigación administrativa y

penal de los responsables de dichos atropellos. A este respecto, el gobernador

rechazó las recomendaciones emitidas por la Comisión argumentando que no se

encontraba obligado a dar respuesta302.

Después de que refutara las conclusiones emitidas por la Comisión

Nacional de los Derechos Humanos, ésta únicamente emitió una serie de

declaraciones lamentando la actitud del gobernador. Asimismo, apoyaba una

iniciativa de legisladores federales a efecto de que se investigara la forma en la

que dicha entidad manejaba el caso en cuestión303. Según la investigación, fue

durante 3 años que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos delegó el

asunto al gobernador y abandonó el caso. De igual forma, en agosto de 2007,

rechazó una solicitud emitida por las víctimas para que retomara los casos,

presentación de informes imparciales, el uso efectivo de los medios de comunicación, y la defensa

de objetivos. Cada año, Human Rights Watch publica más de 100 informes e información periódica

sobre las condiciones de derechos humanos en 90 países, generando una amplia cobertura en los

medios de comunicación locales e internacionales, https://www.hrw.org/es/about; consultado el 20

de noviembre de 2017.301

Human Right Watch, op. cit., p. 23.302

Zamarroni, Ulises, “Ramírez Acuña refuta informe de la CNDH”, El Universal, México, 18 de

agosto de 2004; ver también nota al pie número 63 en op. cit. supra, nota 281, p. 24.303

Human Right Watch, op. cit., p. 24.

Pg. 89

argumentando que sus normas no le permitían llevar a cabo un seguimiento

posterior a haber emitido un “informe especial”304.

A manera de conclusión de la investigación realizada por Human Rights

Watch, señaló que después de este rechazo fuera publicado en periódicos locales

y nacionales, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos cambió su posición

y sus funcionarios informaron al representante de las víctimas que solicitarían al

nuevo gobernador del Estado que investigara los abusos cometidos en

Guadalajara en el año 2004305.

Este caso nos brinda un panorama mucho más amplio del actuar de la

Comisión, y deja ver claramente cómo es el poder mediático, y no el poder que

representa el ser un órgano constitucional autónomo, el que logra conseguir la

debida atención a las recomendaciones emitidas por parte de las autoridades y

funcionarios públicos transgresores de las violaciones de derecho.

304Ídem, en la nota al pie número 72, señala: “Oficio de la CNDH V2/28160 del expediente

2004/1673, 29 de agosto de 2007. Conforme a las víctimas, el nuevo gobernador de Jalisco les

había dicho que impulsaría las investigaciones de estos abusos si la comisión estatal de derechos

humanos se lo pedía. Dado que la CNDH había analizado este caso, los peticionarios le solicitaron

que interviniera. Entrevista telefónica y comunicación por correo electrónico de Human Rights

Watch con Jaime Hernández, Centro de Derechos Humanos Coordinadora 28 de Mayo, A.C.,

Guadalajara, 17 de diciembre de 2007. Juan Carlos G. Partida, “Rechaza la CNDH seguir caso de

altermundistas”, La Jornada, 26 de septiembre de 2007.”305

Human Right Watch, op. cit., p. 25, en la nota al pie número 73, señala: “Carta enviada por

Jaime Hernández al Consejo Consultivo de la CNDH, 15 de noviembre de 2007. Comunicación por

correo electrónico de Human Rights Watch con Jaime Hernández, 17 de diciembre de 2007. Juan

Carlos G. Partida, “Pedirá Soberanes a EGM que investigue caso 28 de mayo: niega que se le

haya dado carpetazo”, La Jornada Jalisco, 28 de septiembre de 2007. Juan Carlos G. Partida, “La

CNDH da carpetazo al caso 28 de mayo: No está obligada a dar seguimiento, afirma”, La Jornada

Jalisco, 26 de septiembre de 2007. Juan Carlos G. Partida, “Rechaza la CNDH seguir caso de

altermundistas”, La Jornada, 26 de septiembre de 2007.”

Pg. 90

Toda vez que, y de conformidad con el presente análisis, al carecer las

recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de

efectos jurídicos, se podría poner en entredicho la existencia de la Comisión como

órgano constitucional autónomo con relación a su autonomía. Lo anterior tomando

en consideración lo dicho por María Milagros Matheus, la cual establece que la

autonomía de los órganos constitucionales autónomos implicaría que el órgano

fuera un sujeto de derechos y obligaciones306. No obstante lo anterior, a

continuación se ahondará y concluirá al respecto.

306Matheus, María Milagros, “Relaciones de los institutos autónomos con la administración central”,

Cuestiones Políticas, Venezuela, número 14, 1995, pp. 121-122.

Pg. 91

Capítulo IV.- Análisis de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos

como Órgano Constitucional Autónomo.

A.- Características de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos

¿cumplen con las establecidas para los Órganos Constitucionales

Autónomos?

A continuación, se procederá a realizar un análisis sobre la Comisión

Nacional de los Derechos Humanos a la luz de las características enunciadas por

la Suprema Corte de Justicia de la Nación con las que necesariamente deben

cumplir los órganos constitucionales autónomos. Lo anterior con la finalidad de

establecer si puede ser considerada a la Comisión Nacional como tal o si carece

de las características indispensables para contar con esta naturaleza jurídica.

Como se recordará, la primera característica enunciada por la Corte es que

debe de haber sido expresamente establecido en la Carga Magna. Dicha

característica se cumple toda vez que la Comisión Nacional de los Derechos

Humanos se encuentra establecida en el artículo 102 apartado B de la

Constitución Federal. Dicho precepto constitucional cataloga, en su párrafo cuarto,

a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos como un organismo: “El

organismo307 que establezca el Congreso de la Unión se denominará Comisión

Nacional de los Derechos Humanos”308.

Según indica Marybel Martínez Robledos, uno de los principales problemas

que presentan los órganos constitucionales autónomos es justamente su

denominación, toda vez que a lo largo del texto constitucional y legal, les fueron

307Texto intencional en negritas por la autora de la presente investigación.

308Artículo 102, apartado B, pr. 4, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.

Pg. 92

atribuidos los términos órgano y organismo indistintamente309. Con la

denominación constitucional de órgano encontramos a la Comisión Federal de

Competencia Económica, al Instituto Federal de Telecomunicaciones, el Consejo

Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social y la Fiscalía General de

la República. Por otra parte, la constitución denomina como organismo el Instituto

Nacional Electoral, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el Instituto

Nacional de Estadística y Geografía, el Instituto Nacional para la Evaluación de la

Educación y el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y

Protección de Datos. Finalmente, el Banco Central no recibe denominación.

Señala Marybel Martínez310 que las principales características atribuidas a

los órganos son: 1) éstos tienen confiadas actividades directas e inmediatas del

Estado; 2) se encuentran coordinados, pero no subordinados a ninguno de los

Poderes clásicos o a otros órganos; 3) gozan de completa independencia. Por su

parte, la autora señala que los organismos se caracterizan por ser unidades

administrativas pertenecientes a alguno de los Poderes clásicos, constituyendo así

una forma de organización administrativa relacionada con la prestación de un

servicio público o la realización de una actividad pública relevante.

Es por lo anterior que encontramos un desacierto por parte del

Constituyente Permanente, toda vez que, específicamente mencionando a la

Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en realidad se trata de un órgano,

siguiendo la idea establecida en los párrafos anteriores y, dado que cumple esta

Comisión Nacional con las características atribuidas a los órganos y no así con

aquellas atribuidas a los organismos.

309Martínez Robledos, Marybel, “Órganos y organismos constitucionales autónomos: una reforma

pendiente. ¿Fortaleza o debilidad del Estado?”, El Cotidiano 190, Régimen político, México, 2015,

p. 124.310

Martínez Robledos, Marybel, op. cit. p. 124.

Pg. 93

Asimismo, respecto a la denominación establecida en la Carta Magna al

Consejo Consultivo de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, cabe

señalar que fue un desacierto por parte del Constituyente Permanente dicha

denominación toda vez que, ciertas facultades del Consejo son de autoridad y no

únicamente facultades consultivas, a saber: fracciones I, II y III del artículo 19311

de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Estas facultades se

refieren a establecer lineamientos generales de actuación de la Comisión Nacional

de los Derechos Humanos, aprobar el reglamento interno y aprobar las normas de

carácter interno relacionadas con la Comisión Nacional, por lo que no se trata de

un órgano colegiado que consulta –como su nombre lo implica- sino que, en

realidad, dirige.

La segunda característica establecida por la Suprema Corte de Justicia de

la Nación a los órganos constitucionales autónomos312, como se mencionó

anteriormente, consiste en que estos órganos deben mantener con el resto de los

órganos del Estado relaciones de coordinación. De conformidad con lo anterior, la

constitución establece en sus párrafos sexto, séptimo y octavo del Apartado “B”

del artículo 102 la forma en la que esta Comisión estará integrada, la cual será a

través de un Consejo Consultivo integrado por diez consejeros elegidos por el voto

de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores

o, en su caso, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión. Cada año

se substituirán a los dos consejeros con mayor antigüedad con excepción de

aquellos que sean propuestos y ratificados para un segundo periodo.

Asimismo, el Consejo Consultivo tendrá un presidente, el cual a su vez será

el presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Este será

elegido en los mismos términos que los consejeros, sin embargo, su cargo tendrá

una duración de cinco años, pudiendo ser reelecto una vez y únicamente podrá

311Artículo 19, fr. I, II y III, “Ley de la Comisión Nacional…”, op. cit.

312Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit.

Pg. 94

ser removido del cargo en los términos del Título Cuarto de la Constitución

Federal313.

Por otra parte, el precepto constitucional establece que las elecciones tanto

del presidente como de los miembros del Consejo Consultivo, y titulares de los

organismos de protección de los derechos humanos de las entidades federativas,

deberán de ajustarse a un procedimiento de consulta pública transparente314. Este

procedimiento de integración de la Comisión se encuentra regulado, de

conformidad con el texto constitucional, en los artículos 10315 y 18316,

respectivamente, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

Si bien, el nombramiento de los funcionarios de la Comisión Nacional de los

Derechos Humanos demuestra la participación de uno de los Poderes,

específicamente del Poder Legislativo, este procedimiento no representaría una

pérdida por parte de la Comisión a su autonomía e independencia. Como ha

señalado José Luis Caballero, la autonomía es ejercida justamente por la

participación de cualquiera de los Poderes en el actuar de los órganos

constitucionales autónomos y, específicamente, en la designación de sus

miembros317. Por su parte, señalaron Miguel Sarre y Antonio López que:

“al no gozar los organismos autónomos de legitimación democrática propia, deben

quedar sujetos a los controles de los legisladores, estos sí, políticamente

legitimados”318

.

313Artículo 102, apartado B, pr. 7, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.

314Ídem, pr. 8.

315“Ley de la Comisión Nacional…”, op. cit, artículo 10.

316“Ley de la Comisión Nacional…”, op. cit, artículo 18.

317Caballero Ochoa, José Luis, op. cit, p. 158.

318López, Antonio y Sarre, Miguel, op. cit. p 9.

Pg. 95

A su vez, la tesis 166/2017 señala que, con relación a la autonomía de los

órganos constitucionales autónomos, la Carta Magna sigue el principio de división

de poderes como mecanismo de racionalización del poder a través del régimen de

cooperación y coordinación de competencias como control recíproco, limitando y

evitando de esta forma el abuso, por lo que los órganos constitucionales como

parte del Estado mexicano, funcionan a través de dicha coordinación a modo de

control. Con lo anterior, se insiste en la conservación, por parte de la Comisión, de

su autonomía no obstante el procedimiento de integración de sus miembros319.

Si bien es cierto que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos

cuenta con un acierto formal en tanto sus miembros son designados en

colaboración y coordinación con el resto de los Poderes, el desacierto a esta

segunda característica de los órganos constitucionales autónomos por parte del

Constituyente Permanente versa en que, la falta de vinculación de las

recomendaciones hacia las autoridades infractoras establecida por el

Constituyente Permanente bien pudo haber sido evitada bajo ésta característica

de coordinación con el resto de Poderes pues podría haberse establecido que las

autoridades que hubieren sido recomendadas, serían dirigidas ante el Poder

Judicial, teniendo como consecuencia inmediata la eficacia en la garantía en

materia de derechos humanos por parte tanto de los Poderes Clásicos como de la

Comisión Nacional de los Derechos Humanos garantía que, como más adelante

se enunciará, es no únicamente una obligación nacional sino también

internacional.

La tercera característica de los órganos constitucionales enunciada por la

Suprema Corte indica que éstos deben contar con autonomía e independencia

funcional y financiera320. Lo anterior se presenta en el texto constitucional con

319Tesis: 2a. 166/2017, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, tomo I,

noviembre de 2017, p. 603.320

Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 312.

Pg. 96

relación a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de una interpretación

literal al precepto constitucional, al establecer: “El organismo que establezca el

Congreso de la Unión se denominará Comisión Nacional de los Derechos

Humanos; contará con autonomía de gestión y presupuestaria321, personalidad

jurídica y patrimonio propios”322.

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos no podría ser concebida

sin autonomía, toda vez que ésta debe de tener la facultad de tomar toda clase de

decisiones sin la interferencia en su capacidad de decisión del resto de los

Poderes del Estado ni de los partidos políticos323. Ello, bajo el entendido que es la

Comisión el órgano que protege, observa, promociona, estudia y divulga los

derechos humanos amparados por el orden jurídico mexicano324.

Por ello, la autonomía de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos

no versa sobre la mejor organización administrativa que pudiera llegar a tener,

sino más bien versa sobre la gobernabilidad democrática y a efecto de preservar

el Estado de Derecho325, el cual, señala Antonio Pérez Luño, es aquella forma

política que supone la más completa sujeción del poder a la legalidad, a una

legalidad legítima en cuanto necesariamente se encuentre orientada a garantizar

los derechos fundamentales. Es así como el Estado de Derecho entraña la

fundamentación del poder político en la soberanía popular, soberanía que se

ejerce a través de la ley326.

321Subrayado intencional por la autora de la presente investigación.

322Artículo 102, apartado B, pr. 4, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.

323Martínez Robledos, Marybel, op. cit., p. 129.

324“Ley de la Comisión Nacional…”, op. cit., artículo 2.

325Martínez Robledos, Marybel, op. cit., p. 129.

326Pérez Luño, Antonio Enrique, op. cit., p.169.

Pg. 97

Asimismo, el Reglamento de la Comisión Nacional de los Derechos

Humanos es creado y, en su caso, modificado por la propia Comisión Nacional de

los Derechos Humanos327, lo cual comprueba la autonomía técnica con la que

cuenta.

Para concluir con el análisis a las características con las que

irrefutablemente deben contar los órganos constitucionales autónomos para

cumplir con su naturaleza, hemos de abordar la cuarta y última característica: que

hayan sido creados a efecto de atender funciones primarias u originarias del

Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad328.

De conformidad con el texto constitucional vigente al momento en el que la

Comisión Nacional de los Derechos Humanos fue creada, con el fin de proteger

los derechos humanos amparados por el orden jurídico mexicano, dicha

protección se entendía como una función originaria del Estado329.

En este sentido, en el proyecto de decreto de la reforma constitucional al

artículo 102, algunos de los argumentos relativos a favor de la reforma versaban

en el sentido de que, siendo los derechos humanos garantías que aseguran una

vida digna para todas las personas, facultades que todos pueden ejercer por la

propia condición humana, sin distinción de sexo, raza, situación económica o

ideología, siendo inherentes puesto que corresponden a todo ser humano, era de

suma relevancia el fortalecimiento a la autonomía de los organismos de protección

327Artículo 19, “Reglamento Interno de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos”, texto

vigente, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de consulta de Ordenamientos,

Legislación Federal y de la Ciudad de México.328

Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 242.329

Artículo 1 y artículo 102, apartado B, “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”,

texto vigente el 13 de septiembre de 1999, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sistema de

consulta de Ordenamientos, Legislación Federal y de la Ciudad de México.

Pg. 98

de los derechos humanos como una decisión política fundamental que permitiera

incrementar la eficacia de sus resoluciones en beneficio de la protección de los

derechos humanos amparados por el ordenamiento jurídico mexicano330.

Es importante mencionar el avance que se ha tenido en México en los

últimos años, en esta materia. El 10 de junio de 2011 fue publicada en el Diario

Oficial de la Federación una reforma constitucional en la materia aludida,

justamente al artículo 1, a efecto de quedar de la siguiente manera:

“Artículo 1o.- En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los

derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados

internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las

garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse,

salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con

esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en

todo tiempo a las personas la protección más amplia.

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de

promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad

con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y

progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y

reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la

ley.

Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del

extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su

libertad y la protección de las leyes.

Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el

género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud,

330Op. cit. supra, nota 297.

Pg. 99

la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra

que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los

derechos y libertades de las personas.”331

Dicha reforma establece en su nueva redacción que los derechos humanos -antes

“garantías”- serían reconocidos y no así otorgados por la Carta Magna. Ésta

modificación al texto constitucional, según señala Miguel Carbonell es importante

ya que anteriormente, la concepción que se tenía era que el Estado únicamente

podría ser quien otorgara las garantías en una especie de concesión graciosa, y

así mismo podría, derivado de dicha concesión, revocar o limitar las garantías332

.

De esta forma, dicho autor señala que:

“Quizá lo interesante de la modificación al artículo 1 consista en

proporcionarnos una llamada de atención sobre los límites que deben observar los

poderes públicos, incluyendo al poder encargado de reformar la Constitución. Lo

que nos afirma la Constitución es que ningún ordenamiento jurídico puede jugar

con la dignidad humana, concepto absolutamente no negociable en el desarrollo

de los pueblos y naciones.”333

Lo anterior cobra relevancia puesto que, tanto el texto constitucional vigente

al momento de creación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos como

órgano constitucional autónomo, como el texto constitucional vigente, en la

actualidad justifican claramente que su creación como órgano encargado de la

protección a los derechos humanos es, sin duda, una acción fundamental para

establecer y preservar el Estado de Derecho.

Ahora bien, dentro de las obligaciones establecidas en el párrafo 3 del

artículo 1 constitucional, señala Miguel Carbonell que el Estado debe cumplir con

331Subrayado intencional por la autora de la presente investigación.

332Carbonell, Miguel, “El ABC de los Derechos Humanos y del Control de Convencionalidad”, 2da.

ed., México, Editorial Porrúa, 2015, p. 123333

Ídem, p. 125.

Pg. 100

la promoción de los derechos, lo cual supone que debe utilizar todos los

instrumentos que tiene a su alcance para recogerlos en el ordenamiento jurídico

interno e internacional, pero de igual forma deberá difundirlos entre la población a

fin de que, al ser conocidos, puedan entonces ser protegidos. Igualmente, debe

respetar, lo que significa que se abstenga de realizar acciones que violen la

integridad de las personas, o que incluso pongan en riesgo sus libertades y

derechos334.

Sigue indicando que el Estado se encuentra obligado a proteger,

significando que éste deberá adoptar medidas destinadas a evitar que cualquier

agente o sujeto violen los derechos fundamentales, situación que incluye

mecanismos no solamente reactivos frente a las violaciones, sino también

esquemas preventivos, y finalmente, deberá garantizar, lo cual representaría la

adopción de medidas activas en favor de grupos vulnerables a efecto de que todas

las personas tengan la oportunidad de disfrutar sus derechos inclusive cuando no

puedan realizarlo por sí mismos, adicionalmente a que el Estado deberá crear

todos los medios de protección de los derechos tanto en el ámbito administrativo

como jurisdiccional335.

Aunado a la importancia de la reforma constitucional al artículo 1

establecida en las líneas anteriores, otro importante cambio fue el control de

convencionalidad. Este representa una apertura del sistema jurídico mexicano al

ordenamiento internacional y es entendido, en palabras de Miguel Carbonell,

como:

“aquella herramienta que permite a los jueces contrastar las normas

generales internas frente a las normas del sistema convencional internacional

(tratados internacionales, derecho derivado de los mismos), lo que representa que

334Ídem, p. 20.

335Ídem, pp. 20-21.

Pg. 101

los jueces nacionales deberán desarrollar -de oficio- razonamientos que permitan

la mejor aplicación a las obligaciones establecidas por los tratados

internacionales”336

.

Dicho control de convencionalidad toma relevancia en cuanto a que México

forma parte de diversos tratados internaciones, los cuales establecen la obligación

de proteger, respetar y cumplir con los derechos humanos que en ellos se

enumeran, así como también imponen a los Estados la obligación de impedir,

prevenir e investigar violaciones y dotar a las víctimas de recursos suficientes a

efecto de resarcir los abusos cometidos337.

Con respecto a esta cuarta característica, son las autoridades

recomendadas las que al final del día materializan su voluntad al ser capaces de

rechazar las recomendaciones y son quienes, pareciera ser, detentan la última

palabra con relación a la protección, o no, de los derechos humanos consagrados

tanto en la Carga Magna como en los tratados internacionales, motivo por el cual

336Ídem, p. 176.

337Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado el 16 de diciembre de 1966, A.G.

Res. 2200A (XXI), ONU GAOR Sup. (No. 16) en 52, ONU Doc. A/6316 (1966), 999 U.N. T.S. 171,

en vigor desde el 23 de marzo de 1976, al que México se adhirió el 23 de marzo de 1981;

Convención Americana sobre Derechos Humanos (“Pacto de San José de Costa Rica”), adoptada

el 22 de noviembre de 1969, OEA Serie de Tratados No. 36, 1144 U.N.T.S.123, en vigor desde el

18 de julio de 1978, reproducido en Documentos Básicos en Materia de Derechos Humanos en el

Sistema Interamericano, OEA/Ser.L.V/II.82 doc. 6 rev.1 en 25 (1992), a la que México se adhirió el

2 de marzo de 1981; Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o

Degradantes (Convención contra la Tortura), adoptada el 10 de diciembre de 1984, A.G. Res.

39/46, anexo, 39 ONU GAOR Sup. (No. 51) en 197, ONU Doc. A/39/51 (1984), en vigor desde el

26 de junio de 1987, ratificada por México el 23 de enero de 1986, arts. 2(1), 11, 16; Convención

Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, OEA Serie de Tratados No. 67, en vigor

desde el 28 de febrero de 1987, ratifica da por México el 11 de febrero de 1987, arts. 1, 6;

Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, 33 I.L.M. 1429 (1994), en

vigor desde el 28 de marzo de 1996, ratificada por México el 28 de febrero de 2002, art. 1.

Pg. 102

no se trata de una atención eficaz por parte de la Comisión Nacional de los

Derechos Humanos a la materia para la cual fue creado y con lo anterior, se

evidencia otro desacierto por parte del Constituyente Permanente al, justamente,

desproveer de eficacia a las recomendaciones que en su caso le emita la

Comisión Nacional a las autoridades correspondientes, posterior a su debido

análisis e investigación.

De conformidad con lo anterior, y si bien la Comisión Nacional de los

Derechos Humanos cuenta, desde su texto constitucional, con la naturaleza

suficiente para garantizar los derechos humanos, cabría la posibilidad de dotar a

sus recomendaciones de vinculación para reafirmar su naturaleza y otorgar a las

personas garantía de sus derechos humanos, cumpliendo con su función

garantista.

No dejamos de apuntar que, independientemente de que la Comisión

Nacional de los Derechos Humanos cuenta con la autonomía suficiente para

autorregularse y modificar tanto su Ley como su Reglamento interno, ésta no

podría ampliar sus facultades respecto al debido acatamiento por parte de las

autoridades que violen los derechos humanos, por lo que en caso que la Comisión

quisiera modificar los efectos de sus recomendaciones, se vería impedida para

poder cumplir con la razón por la cual fue creada.

Debido a que el Constituyente Permanente optó por no proveer a las

recomendaciones de la Comisión con el carácter de vinculantes hacia las

autoridades infractoras, se puede apreciar que no cuenta con un campo de acción

libre para materializar su voluntad al no poder garantizar que las víctimas sean

debidamente resarcidas puesto que la observancia de las recomendaciones

quedaría al arbitrio de los mismos victimarios y, por ende, se encuentra incompleta

la función garantista de dicho órgano constitucional.

Pg. 103

Es por todo lo anteriormente expuesto que se puede apreciar que, si bien la

Comisión Nacional de los Derechos Humanos cuenta con autonomía

materialmente legislativa y administrativa, ésta no cuenta con autonomía suficiente

para ejercer su voluntad -en cuanto a sus recomendaciones hacia las autoridades

infractoras se refiere- y justificar la función garantista por la cual fue creada como

órgano constitucional autónomo, esto es, garantizar la materia de derechos

humanos originaria del Estado de forma eficaz y bajo un esquema de coordinación

de poderes.

Así parece que las características como órgano constitucional autónomo sí

se ven cumplidas en su aspecto formal; sin embargo los desaciertos del

Constituyente Permanente al marco jurídico constitucional, de conformidad con lo

anteriormente señalado, resultan de necesaria solución y a la vez, son desaciertos

perfectibles dentro del marco jurídico constitucional, bajo la naturaleza jurídica de

órgano constitucional autónomo.

B.- Síntesis de las consecuencias y efectos jurídicos.

Una de las características esenciales del Derecho, dice Luis Recaséns

Siches, es la exigibilidad inexorable que conlleva, es decir, su realización tiene que

ser impuesta de modo incondicionado, autárquico, con el fin de someter la

conducta de los llamados a cumplir el Derecho con independencia de la voluntad

fortuita e imprevisible de los mismos338. Es lo anterior lo que caracteriza a los

preceptos jurídicos de las normas morales, justamente que los primeros son

bilaterales puesto que imponen deberes derivados de facultades o conceden

derechos derivados de obligaciones, situación contraria a las normas morales

dado que éstas son simples reglas unilaterales carecientes de autoridad facultada

para exigir su cumplimiento339.

338Recaséns Siches, op. cit., p. 92.

339García Maynez, Eduardo, op. cit., p. 15.

Pg. 104

A manera de cerrar la distinción entre los deberes jurídicos y los deberes

morales, la diferencia entre éstos radica en que justamente, los deberes morales

carecen de coercibilidad, significando que su cumplimiento ha de efectuarse

únicamente de manera espontánea, en tanto que los deberes jurídicos exigen de

determinadas autoridades la obtención del cumplimiento prescrito en la norma340.

El Derecho, dice Manuel Atienza, se distingue de otras formas de

ordenación de las conductas porque éste alcanza grados de previsibilidad

denominados como certeza jurídica; es decir, el cumplimiento de las normas

jurídicas se asegura a través del respaldo coactivo prestado por el Estado y es, a

través de las normas de aplicación o de juicio, que se garantiza que los derechos y

obligaciones estipulados por las normas jurídicas se van a cumplir341. La eficacia

social de las normas jurídicas, dependerá pues, de que el contenido de la

regulación jurídica sea eficaz, así como también de que se produzcan ciertas

conexiones causales entre dicho cumplimiento y los efectos buscados342.

Asimismo y con relación a la seguridad jurídica, dice el mismo autor que

habríamos de entender a ésta como la capacidad de un determinado

ordenamiento jurídico para hacer previsibles el resto de valores, de manera que la

justicia podría definirse como la seguridad de que el Derecho nos proporciona un

máximo de libertad y de igualdad, concluyendo que, justamente, el sentido de los

principios de certeza jurídica es el de garantizar a todos los individuos el goce de

las libertades reconocidas por el Derecho343.

340Ídem, p. 21.

341Atienza, Manuel, “El sentido del Derecho”, Barcelona, Ariel, 2001, p.181.

342Ídem, p. 170.

343Ídem, p. 182.

Pg. 105

Al formar parte la Comisión Nacional de los Derechos Humanos del sistema

jurídico mexicano, por naturaleza se encuentra inmerso y regulado por normas

jurídicas integrantes de dicho sistema344. Justamente respecto a las normas

jurídicas, dice Antonio Pérez Luño, que lo peculiar de éstas es que imponen

determinadas conductas y de dicha forma contribuyen a crear una determinada

expectativa de actuación en la vida social345 por lo tanto lo que caracteriza a las

normas jurídicas respecto a otros tipos de normatividad social, es justamente el no

supeditar o condicionar su cumplimiento a la opinión de los obligados346.

Siguiendo el hilo de las normas jurídicas y el cumplimiento que traen

aparejado, Manuel Borja Soriano, citando a Bonnecase, enuncia que los efectos

de derecho pueden consistir en la creación, transmisión, modificación y extinción

de obligaciones o derechos. Los hechos que producen éstos efectos jurídicos se

llaman hechos jurídicos -en sentido general-, los cuales a su vez se dividen en dos

categorías: actos jurídicos y hechos jurídicos -en sentido especial-347.

Como a continuación será abordado, la regulación constitucional de las

recomendaciones que emite la Comisión Nacional de los Derechos Humanos

establece que éstas tendrán el carácter de “no vinculantes” a las autoridades que

resulten infractoras, por lo que se abordará a continuación si al no ser vinculantes

las recomendaciones ¿pueden ser considerados como elementos de la

maquinaria jurídica, y ya no únicamente constitucional sino como elementos

jurídicos en general? Lo anterior toda vez que, como será expuesto, no producen

ninguna consecuencia jurídica hacia las autoridades infractoras, ni como acto ni

como hecho jurídico.

344Rico Ávarez, Fausto y Garza Bandala, Patricio, “Teoría General de las Obligaciones”, 2nda. ed.,

México, Editorial Porrúa, 2006, p. 27.345

Pérez Luño, Antonio Enrique, op. cit., p. 161.346

Ibídem.347

Borja Soriano, Manuel, op. cit., p. 84.

Pg. 106

C.- Recomendaciones públicas no vinculatorias: ¿estamos ante la presencia

de efectos jurídicos y sus homólogos?

El párrafo segundo, del apartado B, del artículo 102 constitucional establece

que aquellos organismos de protección de los derechos humanos amparados por

el orden jurídico mexicano formularán recomendaciones públicas “no vinculantes”

contra las autoridades que hubieren violado derechos humanos. El Constituyente

Permanente estableció que la única obligación que tienen los servidores públicos

para con las recomendaciones que en su caso le efectúe la Comisión Nacional de

los Derechos Humanos será la de responder a éstas, mas no así el cumplirlas,

dejando claramente al arbitrio de los infractores la actividad o inactividad de

proceder a respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de todas las

personas348.

La forma en la que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos opera

consiste en investigar y documentar todos aquellos abusos a los derechos

humanos, a fin de determinar si las autoridades o funcionarios públicos violaron o

no, los derechos humanos de los afectados. A efecto de dar respuesta a lo

anterior, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos formula documentos

públicos denominados como “recomendaciones”, las cuales, conforme al artículo

44 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, señalarán las

medidas que consideren adecuadas y procedentes a efecto de dar efectiva

restitución a los afectados en sus derechos humanos349.

Adicional a lo anterior, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos

puede también publicar un “informe especial” cuando la naturaleza del caso lo

348Artículo 102, apartado B, pr. 2, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.

349“Ley de la Comisión…”, op. cit., artículo 44.

Pg. 107

requiera dada su importancia o gravedad350. Caso contrario para el supuesto de

aquellos casos que no sean considerados como “graves”, ya que ante dichas

situaciones, la Comisión cuenta con un procedimiento de “conciliación”351 previo a

la emisión de una “recomendación” hacia la autoridad o funcionario público de que

se trate, es decir, la Comisión primero buscará conciliar los casos con los

infractores de los derechos humanos. Lo anterior con fundamento en el Capítulo V

conformados por los artículos 119 al 124 y con el artículo 174 del Reglamento

Interno de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos vigente.

Ahora bien ¿qué sucede con las acciones recomendadas por la Comisión

Nacional de los Derechos Humanos y que debieran, en su caso, ser puestas en

marcha por aquellos funcionarios públicos o autoridades que hayan sido

comprobados como ejecutores de abusos en materia de derechos humanos, a

efecto de resarcir a las víctimas? En dichas situaciones, la Comisión Nacional de

los Derechos Humanos, una vez investigada y comprobada la violación a los

derechos humanos, no puede aplicar directamente las acciones adecuadas para el

caso en concreto y tiene que recurrir a instituciones jurisdiccionales.

Lo anterior con la finalidad de que sean éstas instituciones quienes se

encarguen de ejercer aquella coacción debida para que se siga su cabal

cumplimiento, ya sea a través de acciones penales o procedimientos

administrativos. El único camino libre que le queda a la Comisión Nacional de los

Derechos Humanos a efecto de garantizar el derecho de las víctimas de abusos a

un recurso efectivo para resarcir las violaciones que sufrieron, sería el asegurarse

que las autoridades victimarias y funcionarios públicos cumplieran con las

recomendaciones emitidas en su contra y que resarzan aquellas violaciones de

derechos humanos de que se trate.

350“Reglamento Interno de la Comisión…”, op. cit., artículo 174; Human Right Watch, op. cit., p. 12.

351“Reglamento Interno de la Comisión…”, op. cit., artículos 119-124; Human Right Watch, op. cit.,

p. 13.

Pg. 108

Para tal efecto, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos cuenta con

un procedimiento establecido en el segundo párrafo del apartado B del artículo

102 Constitucional, mismo que establece que en caso que las recomendaciones

emitidas por la Comisión no sean aceptadas por los funcionarios públicos o

autoridades, los mismos deberán fundar, motivar y hacer pública dicha negativa.

Aunado a que la Cámara de Senadores, o en su caso la Comisión Permanente o

la legislatura de las entidades federativas, podrán llamar a dichos servidores o

autoridades a efecto de que comparezcan ante dichos órganos y expliquen el

motivo de su negativa.

El procedimiento en caso de negativa no obliga al Poder Legislativo a

coadyuvar con el debido cumplimiento de las recomendaciones, dejándolas

desproveídas de cualquier clase de injerencia jurídica que pudiera y debieran

llegar a tener. Resulta claro que la caracterización de las recomendaciones como

“no vinculantes” únicamente da lugar a que, en el mayor de los casos, las

autoridades infractoras y los funcionarios públicos las puedan rechazar con la

única “obligación” de fundar, motivar y hacer pública su postura.

El tema de la publicidad de las negativas emitidas por las autoridades y

funcionarios públicos a las recomendaciones que en su caso les sean enviadas

por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos cobra cierta relevancia toda

vez que estaríamos ante la presencia de un Estado, y un órgano constitucional

autónomo, que únicamente reacciona ante la presión mediática que podría llegar a

suscitarse si el caso en particular comenzara a obtener difusión social a través de

los distintos medios de comunicación existentes.

Es decir, la persecución y atención a las recomendaciones emitidas por la

vulneración a los derechos humanos de las personas sería trascendental

atendiendo a la popularidad y propagación que le dieran las personas vulneradas

Pg. 109

y no así a la importancia que tiene la protección universal a los derechos humanos

reconocida por la Carta Magna en su artículo 1, dejando dicha posibilidad

únicamente a las personas que pudieran llegar a contar con los recursos, medios y

apoyo por parte de organismos no gubernamentales352.

Abordaremos a continuación los efectos jurídicos que tienen las

recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de

conformidad con lo indicado por Manuel Borja Soriano en su cita a Bonnecase353.

Respecto al nacimiento de algún derecho u obligación con relación a las

recomendaciones no vinculantes, únicamente se encuentra la obligación por parte

de las autoridades y funcionarios públicos recomendados a responder su

aceptación o negativa a las recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional

de los Derechos Humanos, sin encontrarse obligados ante un Poder del Estado a

resarcir en caso de ser culpables y dejando al arbitrio de los victimarios el

adecuado, y debido, resarcimiento a las víctimas.

Por otra parte, el Reglamento Interno de la Comisión Nacional de los

Derechos Humanos, establece que respecto a las recomendaciones, la

competencia de la Comisión consiste en verificar y dar seguimiento a que las

mismas sean cumplidas de forma cabal, así como también, en caso de ser

rechazadas las recomendaciones, la función de seguimiento se debe de continuar.

Sin embargo, al no ser vinculantes, el fin de realizar el seguimiento por parte de la

Comisión Nacional respecto al cumplimiento o no de las recomendaciones se

encontraría al arbitrio de los recomendados.

Anteriormente, se indicó que los órganos constitucionales autónomos deben

de mantener con el resto de los órganos del Estado relaciones de coordinación y

352Human Right Watch, op. cit., pp. 13 - 14.

353Borja Soriano, Manuel, op. cit., p. 84.

Pg. 110

que, justamente, nacen bajo la idea del equilibrio constitucional y son

considerados como una distribución de competencias eficaz respecto al adecuado

desarrollo de actividades encomendadas al Estado y con esto atender demandas

sociales354.

Bajo este orden de ideas, la lógica jurídica establecería que, al ser la

Comisión Nacional de los Derechos Humanos un órgano independiente del Poder

Judicial ésta no podría realizar actividades propias del Poder Judicial, sin

embargo, por su naturaleza de órgano constitucional autónomo sí podría, en

consecuencia, transmitir al Poder Judicial la facultad de obligar a las autoridades y

funcionares públicos recomendados por la Comisión a acatar las

recomendaciones emitidas y de esta forma actuar bajo relaciones más

propiamente de coordinación, de conformidad con la segunda característica de

coordinación expuesta con la que naturalmente deben contar los órganos

constitucionales autónomos.

La Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, establece en su

artículo 46 que las recomendaciones, al no ser vinculantes, no podrán anular,

modificar o dejar sin efectos las resoluciones o actos contra los cuales se hubiese

presentado la queja o denuncia, lo cual nos lleva a interpretar que dicha violación

afecta los derechos humanos incluso si se trata de actos prolongados en el

tiempo, evidenciando la clara omisión de efectos jurídicos que se debiera de

originar de la actuación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

Por su parte, el párrafo cuarto del artículo 2 de la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado, establece lo siguiente:

“(…) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y sus servidores públicos,

no son sujetos de responsabilidad patrimonial por las opiniones y

354Sentencia de fecha 22 de mayo de 2006, op. cit., p.95.

Pg. 111

recomendaciones que formulen, así como por los actos que realicen en ejercicio

de las funciones de su competencia”.

Es decir, tan no tienen efectos jurídicos las recomendaciones que emite la

Comisión Nacional y, por no ser vinculantes, ésta Comisión se encuentra

jurídicamente exenta de responsabilidad patrimonial y, como se ha indicado en

líneas anteriores, al no existir vinculación de estas recomendaciones para con los

sujetos pasivos de las mismas, la autoridad es libre de acatarla. Por lo anterior, si

dicha autoridad decide o no acatar las recomendaciones no sería decisión de la

Comisión Nacional de los Derechos Humanos y, al no estar realizando un acto de

autoridad, la Comisión Nacional no tendría responsabilidad patrimonial alguna por

sus recomendaciones.

Al carecer de efectos jurídicos, las recomendaciones emitidas por la

Comisión Nacional de los Derechos Humanos no pueden considerarse como

hechos jurídicos, entendiendo por éstos últimos en su generalidad, ya que éstas

no producen ninguna consecuencia jurídica. Esto arroja una falla de técnica

legislativa y jurídica.

Siendo que el motivo de fondo por el cual fue creada la Comisión Nacional

de los Derechos Humanos fue precisamente porque era de suma relevancia el

fortalecimiento a la autonomía de los organismos de protección de los derechos

humanos como una decisión política fundamental que permitiera incrementar la

eficacia de sus resoluciones en beneficio de la protección de los derechos

humanos amparados por el ordenamiento jurídico mexicano y dar así

cumplimiento a sus obligaciones de protección establecidas tanto en la Carta

Magna como en tratados internacionales, mediante la decisión por parte del

Constituyente Permanente de no dotar a dichas recomendaciones de correcta

vinculación a las autoridades infractoras, deja desnudo al Estado de Derecho,

fracasando así la dotación de efectividad a las recomendaciones que emite la

Pg. 112

Comisión Nacional de los Derechos Humanos para con las autoridades que

vulneran derechos humanos.

Pg. 113

Capítulo V. Conclusiones.

Actualmente, los ombudsman en sus actuaciones no están ceñidos por el

debido proceso ni por un sistema probatorio, toda vez que sus resoluciones se

fundan en convicciones que el propio Poder Judicial ha establecido no pueden

constituir prueba dentro de un proceso. Lo anterior resulta congruente con relación

a su carácter de un órgano que no emite resoluciones vinculatorias, y que debe

ser considerado no como autoridad sino como un coadyuvante de la autoridad355.

La idea anteriormente citada abre el cuestionamiento medular de la

presente investigación, ya que al no ser vinculantes las recomendaciones emitidas

por la Comisión ¿la falta de vinculación de éstas recomendaciones conlleva a

negar a la Comisión como parte del sistema jurídico de división de poderes

flexibles? A continuación respondo.

Al haber el Constituyente Permanente creado a la Comisión como aquel

órgano a cargo de promover, vigilar, garantizar y proteger los derechos humanos

se entiende que es la única autoridad de la materia. Sin embargo, por la

regulación jurídica presentada a las recomendaciones, sistemáticamente no

estamos ante una autoridad que cumpla con su función de garantizar los derechos

humanos, por lo que en realidad podría interpretarse que la materia de protección

y salvaguarda de los derechos humanos en México se encuentra coja y, en

realidad, se antoja sea reformada a efecto de que los pronunciamientos emitidos,

específicamente hablando de las recomendaciones a las autoridades, sean

vinculantes para así, completar la esencia de la Comisión Nacional de los

Derechos Humanos.

355Martínez Bullé Goyri, Víctor M., op. cit., p. 289.

Pg. 114

Lo anterior, nos lleva a la conclusión, respecto a la Comisión Nacional de

los Derechos Humanos y a la facultad de ésta como figura jurídica encargada de

la protección de los derechos humanos, que la reglamentación de ésta como

órgano constitucional autónomo se encuentra desproveída de normas que

fortalezcan su naturaleza como autoridad, doten de completa certeza y seguridad

jurídica en materia de derechos humanos, puesto que las recomendaciones no

vinculantes emitidas por la Comisión no garantizan a la sociedad el resarcimiento

y protección en caso de violación a los derechos humanos otorgados en la Carta

Magna, y a su vez no se asegura un respaldo coactivo, en caso de negativa a las

recomendaciones por parte de las autoridades victimarias, debidamente prestado

por el Estado.

Los derechos humanos, indica Miguel Carbonell, son tan importantes que

éstos se sitúan fuera del mercado, es decir, son inalienables. También alcances

políticos, motivo por cual no puede existir una justificación colectiva que destroce

la exigencia derivada de un derecho fundamental356. Bajo la misma idea, Ronald

Dworkin señala que los derechos individuales son, en realidad, triunfos políticos en

manos de los individuos, teniendo éstos últimos derechos cuando, por alguna

razón, una meta colectiva no es justificación suficiente para negarles lo que

desean tener o hacer; o cuando no justifica suficientemente que se les imponga

una pérdida o un perjuicio357. Finalmente, y cerrando la idea anterior, Robert Alexy

indica que el sentido de los derechos fundamentales consiste en no dejar en

manos de la mayoría parlamentaria la decisión sobre determinadas posiciones del

individuo358.

Las posturas de Carbonell, Dworkin y Alexy anteriormente enunciadas nos

llevan a concluir que al carecer el órgano constitucional autónomo encargado de

356Carbonell, Miguel, “El ABC de los Derechos…”, op. cit., p. 9.

357Dworkin, Ronald, “Los derechos en serio”, Barcelona, Planeta-Agostini, 1993, p. 37.

358Alexy, Robert, “Teoría de los derechos fundamentales”, 2nda. ed., Madrid, CEPC, 2007, p. 412.

Pg. 115

velar y proteger los derechos humanos de facultades suficientes para poder actuar

de conformidad con su naturaleza, será el mismo sistema jurídico el que se auto

destruya.

Lo anterior, puesto que al no contar las recomendaciones con la

observancia deseable y aconsejable por parte de las autoridades recomendadas,

aunado a que al dejar al arbitrio del poder político -siendo éste representado por

las autoridades y servidores a los cuales le son dirigidas las recomendaciones de

la Comisión- la decisión voluntariosa de prestar atención a las recomendaciones

en materia de derechos humanos que se le señalen, no se cumple con el sentido

de existencia natural de los derechos humanos reconocidos en el texto

constitucional mexicano y compromete las funciones establecidas a la Comisión

como órgano constitucional autónomo.

Se abordó que en materia de Derechos Humanos, México ha avanzado en

los últimos años teniendo como causa una reforma constitucional en dicha materia

al artículo 1359, misma que en palabras de Miguel Carbonell, añadió una dimensión

sustancial al régimen democrático toda vez que indica aquello que no pueden

hacer lo gobernantes así como lo que no deben dejar de hacer, derivado del

establecimiento a nivel constitucional de un catálogo de derechos humanos. Es

decir, las constituciones establecen, bajo este paradigma, mandatos que obligan a

las autoridades a no realizar determinadas conductas, y otros mandatos que las

obligan a hacer algunas otras360.

Con ésta idea, respecto a las obligaciones de las autoridades en materia de

derechos humanos, la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis

359Artículo 1, “Constitución Política de los Estados…”, op. cit.

360Carbonell, Miguel, “El ABC de los Derechos…”, op. cit., p. 3.

Pg. 116

18/2012361 señaló que, de conformidad con la reforma constitucional al artículo 1

del 10 de junio de 2011, se establecieron diversas obligaciones a las autoridades,

entre ellas, que las normas en materia de derechos humanos se deberán

interpretar conforme a la Constitución y a los tratados internacionales suscritos por

México. De igual forma, estableció que todas las autoridades, en el ámbito de sus

competencias, deben promover, respetar, proteger y garantizar los derechos

humanos y que el Estado debe prevenir, investigar, sancionar y reparar las

violaciones a los derechos humanos362.

Considerando lo establecido en el texto constitucional, las características de

los órganos constitucionales autónomos, la tesis mencionada y el control de

convencionalidad363 existente respecto a los tratados internacionales de los que

forma parte México364 en materia de derechos humanos y a las obligaciones

impuestas en estos con relación a impedir, prevenir e investigar violaciones y dotar

a las víctimas de recursos suficientes para resarcir las violaciones de derechos

humanos, el Constituyente Permanente debió de haber dotado a las

recomendaciones que emite la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de

efectos jurídicos, estableciendo que las autoridades recomendadas serían

automáticamente vinculadas a proceso judicial y, con lo anterior, se cumpliría con

la obligación de sancionar a las autoridades que hubieren cometido violaciones en

materia de derechos humanos y se restablecería a las víctimas de dichos

atropellos, actuando la Comisión Nacional dentro de su naturaleza jurídica.

361Tesis: 1ª. 18/2012, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, libro IX,

junio de 2012, p. 257.362

“Decreto por el que se modifica la denominación del Capítulo I del Título Primero y reforma

diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Secretaría de

Gobernación, Diario Oficial de la Federación, 10 de junio de 2011.363

Carbonell, Miguel, “El ABC de los Derechos…”, op. cit., p. 176.

364Op. cit. supra, nota 337.

Pg. 117

Si bien es cierto que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos

carece de facultades coercitivas para obligar a las autoridades infractoras de

derechos humanos a atender sus recomendaciones, puede hacer llamar a dichas

autoridades ante la Cámara de Senadores a efecto de que expliquen los motivos

por los cuales optaron por no responder o acatar las recomendaciones que les

hayan sido formuladas. Dicho actuar claramente no es el ideal, puesto que

considero se debió de haber establecido un procedimiento automático de control

de cumplimiento y/o vinculación a procedimiento jurisdiccional con el Poder

Judicial para que así los sujetos recomendados por la Comisión acataran dichas

recomendaciones, y de esta forma las recomendaciones dejarían de estar sujetas

a la voluntad de los recomendados y estaríamos ante la presencia de una figura

jurídica mucho más eficaz.

Al mismo tiempo, derivado de la falta de facultades vinculatorias,

sancionadoras o de coordinación entre Poderes en cuanto a las recomendaciones,

con el fin de crear nexos jurídicos entre la Comisión y los sujetos pasivos de las

recomendaciones, así como para el caso de omisión de las recomendaciones por

parte de las autoridades o funcionarios públicos, la Comisión Nacional de los

Derechos Humanos se encuentra en una situación muy cómoda dado que

jurídicamente tiene las herramientas adecuadas para justificar su inactividad en

dichas situaciones, puesto que ésta no puede ir más allá de aquello con lo que el

texto normativo la ha facultado.

Como se pudo evidenciar en la presente investigación, el resto de órganos

constitucionales autónomos del Estado Mexicano cuentan con facultades

necesarias para dar cumplimiento a los fines por los cuales fueron creados y poder

así, funcionar como un equilibrio de fuerzas a través de la cooperación y

coordinación y ser capaces de dar solución a los problemas que van surgiendo a

Pg. 118

través del tiempo365. Por lo anterior, resulta sumamente cuestionable que la

Comisión no haya sido reformada a efecto de encontrarse en sintonía con el resto

de los órganos cuando, en realidad, puede ser reformada de la misma manera

precisamente por la naturaleza jurídica de un órgano constitucional autónomo con

la que hemos analizado, cumple la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

Es decir, se ve impedida desde su regulación constitucional a dar cabal

cumplimiento a los funciones establecidas a ésta y, podría ser facultada para

actuar en coordinación con el resto de los Poderes de tal forma que no interfiriera

en el actuar Jurisdiccional366.

Al deber ser obligación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos

el constreñir a las autoridades a no cometer violaciones de derechos humanos,

también lo es demandar de las autoridades que resulten culpables de las

violaciones, el resarcimiento de los daños ocasionados. Por ello, es deber del

Constituyente Permanente reformar el texto constitucional a efecto de otorgarle a

la Comisión facultades suficientes para que ésta a su vez pueda dar cumplimiento

a sus fines institucionales, resultando en el fortalecimiento de su naturaleza

jurídica como órgano constitucional autónomo367.

Como consecuencia de la anterior propuesta, los cambios sociales a través

del Derecho en materia de derechos humanos necesariamente comenzarán a

verse reflejados en tanto el órgano constitucional creado con la finalidad de

proteger la observancia por parte de las autoridades de tales derechos sea

asertivamente reformado y pueda así, hablarse de una figura jurídica eficaz.

Es por todo lo anterior que, o se modifica el carácter no vinculatorio de las

recomendaciones a vinculante, o bien, sería ideal facultar a la Comisión para llevar

365Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 306.

366Sentencia de fecha 7 de mayo de 2015, op. cit., num. 303 y 306.

367Tesis: 2a. 129/2001, op. cit.

Pg. 119

a cabo un procedimiento de coordinación a efecto de trabajar mano a mano con el

Poder Judicial, funcionando así dentro de los parámetros establecidos a ésta

Comisión con la naturaleza jurídica de órgano constitucional autónomo bajo la cual

fue transformada y con base en el esquema mexicano constitucional de

separación de poderes flexible368. De realizarse el primer supuesto a través de la

reforma constitucional al artículo 102, apartado B, párrafo segundo, se traerían

aparejadas las reformas necesarias a la Ley de la Comisión Nacional de los

Derechos Humanos, a efecto de dotar de vinculación a las recomendaciones que

en su caso emita la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

No quisiera dejar de indicar que, e independientemente no es materia de

ésta tesis y se dejará para futuras investigaciones, de realizarse el supuesto de

que la Comisión trabajara en coordinación con el Poder Judicial –respetando el

sistema de separación de poderes flexible- éste último llevaría a cabo su actuación

judicial sujeta al debido proceso legal y a un sistema probatorio legalmente

establecido que permitiera arribar a una verdad legal, probada en autos y siendo

garantía de seguridad jurídica para los particulares369 y podría así juzgar –en caso

de ser necesario- y actuar oportuna y debidamente contra quienes vulneren los

derechos humanos.

De continuar con la regulación constitucional actual respecto a la no

vinculación de las recomendaciones emitidas por la Comisión, ésta sí podría ser

considerada bajo la naturaleza jurídica de órgano constitucional autónomo

tomando en consideración las características -ya mencionadas y analizadas en la

presente investigación- con las que éstos órganos constitucionales deben de

cumplir, sin embargo la regulación de la Comisión Nacional de los Derechos

Humanos en cuanto a la vinculación de las recomendaciones que emite a las

autoridades infractoras de derechos humanos sí puede ser reformada de tal forma

368Tesis: P./J. 78/2009, op. cit.

369Martínez Bullé Goyri, Víctor M., op. cit., p. 289.

Pg. 120

que permita a la Comisión Nacional garantizar los derechos humanos, como se ha

indicado.

Por lo expuesto a lo largo de la presente investigación, se evidenció que la

regulación actual de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos cumple con

las cuatro características de todo órgano constitucional autónomo no obstante la

caracterización de las recomendaciones que emite y, de igual forma se evidenció,

aún puede ser sujeta a reformas que fortalezcan tanto a sus funciones como al

Estado de Derecho.

Como conclusión, al otorgarle a las recomendaciones la facultad de ser

vinculantes a las autoridades infractoras de derechos humanos, la Comisión sí

continuaría actuando como órgano constitucional autónomo al contar con la

posibilidad de obligar a aquellas autoridades o servidores públicos a atender las

recomendaciones emitidas y, en caso de incumplimiento parcial o total, poder

exigir de éstas autoridades o servidores públicos dichos cumplimientos y no

sujetarlos a su arbitrio, originando a su vez la sujeción del poder a la legalidad

orientada a garantizar los derechos fundamentales, traduciéndose a un

establecimiento, preservación y fortalecimiento del Estado de Derecho370,

liberando así a la materia objeto de la Comisión de cualquier sujeción política a la

que podría encontrarse sumergida puesto que se encontraría dando cabal

cumplimiento al atender la materia por la cual fue creada y, por lo anterior, se

fortalecería a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos como órgano

constitucional autónomo.

370Pérez Luño, Antonio Enrique, op. cit., p.169.

Pg. 121

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