V Monografico Los Grupos Parlamentarios

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ASAMBLEARevista Parlamentaria de la

Asamblea de Madrid

Especial Monogrfico

Los Grupos Parlamentarios

Junio2007

Asamblea de Madrid- Servicio de Publicaciones -

Plaza de la Asamblea, 1. 28018 Madrid

Edita:Asamblea de MadridDepsito Legal: M-30.989-1999I.S.S.N.: 1575-5312Imprime: Closas-Orcoyen, S. L.Polgono Igarsa. Paracuellos de Jarama (Madrid)MADRID, 2007

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ASAMBLEARevista Parlamentaria de la

Asamblea de MadridPRESIDENTA Mara Elvira Rodrguez Herrer

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Secretario Tercero de la Asamblea de Madrid Antonio Germn Beteta Barreda

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Carmen Iglesias Cano Manuel Jimnez de Parga y Cabrera Luis Lpez Guerra Jos F. Merino Merchn Juan Antonio Ortega y Daz-Ambrona Luciano Parejo Alfonso Benigno Pends Garca Jos Luis Piar Maas Emilio Recoder de Casso Francisco Rubio Llorente Miguel Snchez Morn Juan Alfonso Santamara Pastor

CONSEJO TCNICO Sylvia Mart Snchez Esther de Alba Bastarrechea Alfonso Arvalo Gutirrez Almudena Marazuela Bermejo Antonio Lucio Gil (excedencia voluntaria) Javier Snchez Snchez Ana Mara del Pino Carazo Blanca Cid Villagrasa Esteban Greciet Garca Mnica Martn de Hijas Merino Andrs Snchez Magro (excedencia voluntaria) Clara Garrido Criado Tatiana Recoder Vallina Laura Sesea Santos

Letrados de la Asamblea de Madrid

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* En este nmero ha participado como Co-directora de la Revista D. Esther de Alba Bastarrechea, Letrada de la Asamblea.

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NOTA DE REDACCIN:Asamblea no se hace responsable ni comparte necesariamente las opi-niones expresadas por los diferentes autores y colaboradores, quienes las formulan bajo suexclusiva responsabilidad.

NDICE

Pg.

MARTN DE HIJAS MERINO, MNICA: Los Grupos Parlamentarios desde una perspectivahistrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

RECODERVALLINA,TATIANA: Los Grupos Parlamentarios en Europa Continental: princi-pales modelos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

DEL PINO CARAZO,ANA: Los Grupos Parlamentarios en el Parlamento Europeo . . . . . 63

CARVAJAL IRANZO, IGNACIO: El extrao caso de la ausencia de los grupos Parlamentariosen Westminster. Los Grupos Parlamentarios en la Cmara de los Comunes, explica-dos al lector espaol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

MART SNCHEZ, SYLVIA: Estados Unidos: la proyeccin de los partidos en el Congreso . 117

DE ALBA BASTARRECHEA,ESTHER: Los modelos electorales y su repercusin sobre los Gru-pos Parlamentarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

SARMIENTO MNDEZ,XOS ANTN:La territorialidad y sus repercusiones en los GruposParlamentarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

CID VILLAGRASA, BLANCA: Naturaleza jurdica de los Grupos Parlamentarios: el GrupoParlamentario como titular de derechos y obligaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

CORONA FERRERO, JESS M.: Los Grupos Parlamentarios y el mandato . . . . . . . . . 205

MARAZUELA BERMEJO,ALMUDENA: Constitucin y disolucin de los Grupos Parlamen-tarios en el Derecho comparado espaol; una aproximacin a partir de su rgimen en laAsamblea de Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

SANZ PREZ, NGEL L.: Los Grupos Parlamentarios en la organizacin y en el funciona-miento de los Parlamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243

GARRIDO CRIADO, CLARA: Los Grupos Parlamentarios en las Cortes Generales y en laAsamblea de Madrid y la funcin legislativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

SESEA SANTOS, LAURA: Los Grupos Parlamentarios y la funcin de control . . . . . . . . 301

VILLARINO MARZO, JORGE: La funcin de impulso poltico de los Grupos Parlamentariosen las Cortes Generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335

SERRANO RUIZ, ESTHER: Rgimen jurdico de la financiacin de los Grupos Parlamenta-rios. Las subvenciones, la cesin de locales y de medios materiales . . . . . . . . . . . . . . 355

NAVARRO JIMNEZ-ASENJO, PATRICIA: El Grupo Parlamentario Mixto. Los reglamentosdel Grupo Mixto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381

MARTNEZ CORRAL, JUAN ANTONIO,Y VISIEDO MAZN, FRANCISCO JOAQUN: Lafinanciacin del Grupo Mixto: el caso concreto valenciano . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399

GARCA FERNNDEZ, LIDIA: Las relaciones entre la sociedad civil y los Grupos Parlamen-tarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445

ARVALO GUTIRREZ,ALFONSO: La configuracin estructural de los Grupos Parlamenta-rios a tenor de la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . 463

VIII ndice

Pg.

LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS

Mnica Martn de Hijas Merino *

Los Grupos Parlamentariosdesde una perspectiva histrica

Sumario: I. ORIGEN DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS: PRECEDENTESREMOTOS Y PRXIMOS.1.1. Antecedentes remotos.1.2. Antecedentes prxi-mos.II.CAUSAS DE LA APARICIN DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS.2.1. El Estado de partidos.2.2. La natural tendencia a la agrupacin ideolgica dentro delos rganos polticos.2.3. El pluralismo poltico.2.4. Los sistemas electorales.2.5. Laorganizacin interna de los Parlamentos.III. ORIGEN Y EVOLUCIN HISTRICADE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS EN ESPAA.

I. ORIGEN DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS:PRECEDENTES REMOTOS Y PRXIMOS

Respecto al origen de los Grupos Parlamentarios tenemos que distinguirentre Grupo Parlamentario en sentido estricto, como sujetos del DerechoParlamentario reconocidos por los Textos Constitucionales y los Reglamen-tos de los Parlamentos,que atribuyen a sus integrantes un estatus especial queles permite participar de manera estable en los diferentes rganos que inte-gran las Cmaras y, por otro lado, Grupos Parlamentarios en sentido amplio,refirindonos, en este caso, a fenmenos de asociacin en el interior de losParlamentos basados principalmente en la afinidad poltica de los Diputadosque los integran.

Es en las primeras dcadas del siglo XX cuando se reconoce de un modojurdico formal la existencia de los Grupos Parlamentarios, por lo tanto, es eneste momento cuando stos aparecen por primera vez en sentido estricto.Sinembargo, sus antecedentes remotos se encuentran en la segunda mitad delsiglo XVIII 1 y durante todo el siglo XIX.

* Letrada de la Asamblea de Madrid.1 Algn autor como Bulmer-Thomas sostiene que el sistema de partidos naci el significativo da

de febrero de 1641 en que se propuso al Parlamento la abolicin del episcopado, y los partidos perma-necieron enfrentados en la Cmara de los Comunes, y no sobre cuestiones incidentales, sino sobre elgran principio de accin, que constitua una unin permanente entre aquellos que se ubicaban en una

El largo camino que los grupos han recorrido hasta lograr su insercin ypermanencia dentro del sistema jurdico poltico no difiere en gran medidadel camino, con sus correspondientes y diferenciadas fases, que tuvieron querealizar los propios partidos polticos, sobre todo, para su reconocimientojurdico. As, conviene destacar el influjo de la Ley de Chapelier de 1791sobre el largo proceso de reconocimiento de los partidos,que se puede extra-polar a los grupos, ya que la misma estaba dirigida a incrementar el mbitode libertad de los individuos, removiendo los obstculos que a tal fin consti-tuan las asociaciones y los cuerpos intermedios. La existencia de esta ley ysus secuelas, que han imperado durante ms de un siglo, llevaron a Triepel 2 aafirmar en 1928 que los partidos polticos seguan siendo un fenmenoextraconstitucional. Siguiendo a este autor, como indica Prez-Serrano Ju-regui, podemos establecer una serie de fases en el proceso de reconocimien-to de los Grupos Parlamentarios semejantes a la de los partidos polticos:

Una primera fase de lucha frente a los Grupos Parlamentarios, en laque,como recuerda Waline, la primera manifestacin expresa de dichalucha tiene lugar en la poca de la Convencin, en la que se llega apensar que la nica forma de combatirlos es la de romper su unidadde manifestacin fsica en las Asambleas y con tal fin se prohbe quelos representantes del pueblo francs se sienten en el hemiciclo for-mando grupos, de modo que se les obliga peridicamente a cambiarde ubicacin mediante el sistema de sorteo mensual de escaos.

Frente a esta reaccin inicial violenta, se alza el liberalismo decimo-nnico que supone la apertura de la va de un paulatino reconoci-miento y regulacin de los grupos en textos de diversa naturaleza.

En una etapa posterior, la progresiva preocupacin por reconocerjurdicamente la actividad de los grupos y por delimitar el marco deactuacin de los mismos conduce a la aprobacin de textos constitu-cionales de especial relevancia como son el francs de 1946 y el de1958, el italiano de 1947 y el alemn de 1949 que junto con loscorrespondientes reglamentos suponen la plena incorporacin de losgrupos a los ordenamientos positivos, hasta el punto de poder hablarde un sistema parlamentario, cuya pieza bsica de funcionamiento eimpulso son los propios Grupos Parlamentarios, tal como explicaPrez-Serrano Juregui.As, Mirkine-Guetzevitch afirma que la ten-dencia a incluir al partido y al grupo en el Derecho pblico es una delas lneas caractersticas del proceso de racionalizacin del poder y dela reglamentacin de los hechos polticos por el Derecho.En este sen-tido hay que destacar la reflexin de Pontier, que consideraba que lateora clsica de la unidad de representacin del Parlamento no era

4 Mnica Martn de Hijas Merino

u otra parte de la Cmara. Contra esta tesis se han manifestado varios tratadistas, entre ellos Jean Char-lot,que recuerda cmo varios historiadores que han investigado sobre el Parlamento ingls del siglo XIXestn de acuerdo en fijar el nacimiento real de los partidos polticos modernos en una poca posteriora la segunda Ley de reforma electoral de 1876.

2 Triepel, Die Staatsverfassung und die politischen Parteien, Berln, 1928, p. 228.

compatible con la existencia de grupos, de modo que este principioen gran medida ha dilatado el proceso de aparicin y reconocimien-to jurdico de los Grupos Parlamentarios 3.

Una vez superadas las etapas iniciales de oposicin a los grupos y dereticencia hacia los mismos comienza un proceso de reconocimientoconstitucional y reglamentario de stos que se completa con las nor-mas, fruto de la preocupacin del legislador ordinario por estos temas,as, como expone Prez-Serrano Juregui, podemos encontrar refe-rencias a los grupos en las normas que regulan la financiacin delos partidos, en los textos que se ocupan de asegurar la presencia de lospartidos y grupos en los medios de comunicacin social de propiedadpblica al objeto de que en campaa electoral puedan exponer suprograma, en los Estatutos de Autonoma de las Comunidades Aut-nomas, los cuales al regular sus Parlamentos suelen hacer referencia alos Grupos Parlamentarios y, por ltimo, pueden existir tambin alu-siones a stos en las Leyes que regulan las relaciones entre los cuerposcolegisladores dentro de los sistemas bicamerales.Todo ello, comorecuerda el citado autor, sin olvidar que los partidos y grupos suelentener sus propias normas de organizacin interna, a las que es precisorecurrir si se quiere conocer la institucin en profundidad.

Por ltimo, conviene recordar con Petta 4 que antes incluso de su reco-nocimiento jurdico los grupos encontraron limitados pero significativosreconocimientos en la prctica parlamentaria.

A continuacin, siguiendo el esquema de fases que acabamos de exponervamos a analizar los acontecimientos y fechas claves que se pueden conside-rar, por un lado, como antecedentes remotos y, por otro, los prximos.

1.1. Antecedentes remotos

Segn Prez-Serrano Juregui 5, puede afirmarse, aunque sea con carcterprovisional,que antes del siglo XIX se aprecia ya el embrin de la existencia delos Grupos Parlamentarios en el seno de las Cmaras,aunque ello diste muchode suponer una organizacin grupal como las actuales.As, G. U. Rescigno 6habla de la natural tendencia, en los Parlamentos del siglo XIX, a la divisin engrupos que caracteriza a los rganos colegiados polticos, para mantener lapresencia de tales grupos, con independencia de su tratamiento jurdico.

Los Grupos Parlamentarios desde una perspectiva histrica 5

3 En relacin con este tema resulta curioso, como indica Prez-Serrano Juregui, observar conColiard que si los grupos lograron su consagracin constitucional tardamente, sin embargo, obtuvie-ron un pronto reconocimiento por parte de los grandes escritores; as, vemos que Stendhal en su obraLucien Leuwen realiza una amplia descripcin de la aparicin de un grupo en un rgimen en trance deconvertirse en parlamentario.

4 P.Petta, Gruppi Parlamentari e Partiti Politici,Rivista italiana per le scienze giuridiche, 1970, p. 233.5 Prez-Serrano Juregui, Los Grupos Parlamentarios, Tecnos, 1989.6 Gruppi Parlamentari, Enciclopedia del Diritto, vol. XIX, Miln, 1970.

Un sector de la doctrina 7 considera que, desde el punto de vista histri-co parece indiscutible que los partidos siempre se han organizado antes en lasCmaras que en el pas y un ejemplo de ello es la Parliamentary Party enInglaterra, que se remonta a la segunda mitad del siglo XVIII, mientras que laautntica Party Organization comenz a afirmarse con la asociacin libe-ral de Birminghan, despus de 1876. Otros autores, siguiendo esta lnea depensamiento, consideran que el origen de los Grupos Parlamentarios seremonta a los Estados Generales franceses.Torres del Moral recuerda que,aunque en fechas avanzadas de la Revolucin francesa se procur la extin-cin de los Grupos Parlamentarios, la disolucin de la Asamblea Constitu-yente y la eleccin de la Legislativa afianz el proceso de constitucin destos, ya que a la derecha se sentaban, entre otros, los constitucionales y los inde-pendientes y a la izquierda los jacobinos y los cordeliers. Es en este momentocuando, segn el citado autor, las agrupaciones de los parlamentarios, en fun-cin de las opiniones, se convirtieron en habituales, pudiendo decirse, sinescandalizar a nadie,que los Grupos Parlamentarios nacieron en ese momen-to o al menos, como aclara Torres del Moral, en y para la prctica parlamen-taria.Otro sector de la doctrina sita el nacimiento de los Grupos Parlamen-tarios en los Parlamentos alemanes del siglo XIX; as, Hauenschild 8 consideraque desde 1848 las fracciones 9 son las fuerzas decisorias de los Parlamentosalemanes 10.

1.2. Antecedentes prximos

Es en el siglo XX cuando nacen los Grupos Parlamentarios con el signifi-cado actual. De este modo, Rescigno sealaba que la diferencia especficaentre los grupos, que podan encontrarse en el Parlamento ingls delsiglo XVIII o durante la Revolucin francesa, y los actuales radica en lassiguientes notas:

Los actuales estn ligados a los partidos en sentido moderno, y estehecho, por su importancia y mltiples consecuencias, constituye uncambio radical respecto al pasado.

Los grupos actuales gozan de una slida y coherente organizacininterna con normas claras que regulan su composicin y funciones yfuncionan bajo una firme disciplina.


7 P. Biscaretti, Derecho Constitucional, versin castellana de P. Lucas Verd,Tecnos.8 Wolf-Dieter Hauenschild, Wesen und Rechtsnatur der parlamentarischen Fraktionen, Duncker-Hum-

blot, Berln, 1968.9 El homnimo alemn de Grupo Parlamentario es Fraktion.10 Segn Prez-Serrano Juregui, esta afirmacin resulta discutible porque en ese momento Ale-

mania era una mera expresin geogrfica, careciendo, por tanto, de unidad nacional y jurdica que lesirviera de respaldo, y a continuacin destaca que en este caso, a diferencia de lo que sucede en los Esta-dos federales, donde sus Parlamentos suelen imitar la organizacin estatal, el Parlamento federal siguilas pautas marcadas por los lander.

Adems, segn Prez-Serrano Juregui 11, los grupos actuales se han con-vertido, prcticamente, en los nicos actores dentro de las Asambleas Parla-mentarias de nuestros das.

EL origen de los Grupos Parlamentarios en sentido actual, se sita en elsiglo XX, momento en el que se produce un completo reconocimiento jur-dico y doctrinal de los mismos.As,Waline 12 estima que durante la III Rep-blica francesa acaba la prehistoria de los Grupos Parlamentarios.

Una de las fechas claves de este proceso de consolidacin de los GruposParlamentarios es la de febrero de 1900, ya que en la misma tuvo lugar elnacimiento del partido parlamentario laborista; as, vemos, como recuerdaMacgregor Burns 13, que en una conferencia en Londres, los delegados socia-listas y trade-unionistas, a efectos de establecer la Comisin de Representa-cin Laborista (antecedente inmediato del partido laborista) aprobaron laResolucin de K. Hardi en el sentido de que esa Conferencia se pronunciaa favor de establecer un grupo laborista diferenciado en el Parlamento, quetendra sus propios whips y decidira acerca de su poltica.

En Francia hay que destacar como fecha de importancia capital la de1910, pues en la misma y mediante los correspondientes Reglamentos parla-mentarios llega el reconocimiento formal de los Grupos Parlamentarios.

Por otro lado,algunos aos ms tarde,en Italia, al ao siguiente de la pues-ta en funcionamiento del sistema proporcional (1919), los Reglamentos par-lamentarios mencionan,por primera vez, a los Grupos Parlamentarios, por lotanto, 1920 es una fecha trascendente en Italia dentro de este proceso dereconocimiento y consolidacin de los grupos.

Pero ser necesario esperar hasta 1946 14 para que tenga lugar, comorecuerda Prez-Serrano Juregui, la puesta de largo de los Grupos Parla-mentarios, llegndose incluso a su reconocimiento constitucional, al reco-gerlos la Constitucin de 1946 en sus artculos 11, 52 y 91, que preveaexpresamente la participacin de los grupos en el trabajo parlamentario. Sinembargo, la Constitucin de 1958 se refiere a los partidos en cuanto a supapel en las elecciones, pero guarda silencio respecto a los Grupos Parla-mentarios.Posteriormente, como explica Duverger 15, tras algunas vacilacio-nes los reglamentos de las nuevas Asambleas francesas han consagrado laexistencia de los grupos en trminos realmente poco diferenciados a los dela IV Repblica.


11 Prez-Serrano Juregui, Los Grupos Parlamentarios, Tecnos, 1989.12 J.Waline, Les groupes parlementaires en France, Revue du Droit Public et de la Science Politique,

nm. 6, 1961.13 Macgregor Burns, The Parliamentary Labour Party in Great Britain, The american political scien-

ce review, vol. XLIV, nm. 4, diciembre de 1950.14 L. Hamon sostiene en su trabajo Les parlementaires en France (Revue Internationale des Sciences,

nm. 4, 1961) que el papel de los Grupos Parlamentarios se ha incrementado bastante, evidentemen-te, con la IV Repblica. Bajo la III la mayora de estos grupos no eran sino crculos donde se encon-traban amigos polticos, ms que de trabajo o de decisin. Por el contrario, a partir de 1945, la reunin,cuando menos semanal, de la mayora de los grupos se ha convertido en la ocasin para un intercam-bio de puntos de vista.

15 M. Duverger, La V Republique, 4. ed., PUF, Pars, 1968.

En la actualidad son ms los Estados que han reconocido al mximo nivelnormativo los Grupos Parlamentarios que aquellos que no lo han hecho,aunque, en los primeros, con la excepcin de Portugal, casi siempre las refe-rencias a stos en las Constituciones son bastante parcas.Todava varios paseseuropeos no han reconocido en sus textos constitucionales la realidad de losGrupos Parlamentarios, a pesar de estar stos plenamente legitimados en laprctica poltica y en los Reglamentos de las Cmaras.

Con carcter general observamos cmo los actuales sistemas jurdico-polticos, el actual estado de partidos y los sistemas electorales junto a otraserie de caractersticas de los Estados actuales, que analizaremos en apartadorelativo a las causas del nacimiento de los Grupos Parlamentarios, han con-tribuido a la existencia de un reconocimiento jurdico estable de stos y a suconsolidacin, convirtindose en verdaderos protagonistas de la vida polticay parlamentaria.

II. CAUSAS DE LA APARICIN DE LOS GRUPOSPARLAMENTARIOS

Son diversas las causas del nacimiento de los Grupos Parlamentarios,entreellas, siguiendo a Prez-Serrano Juregui, destacamos las siguientes:

2.1. El Estado de partidos

Es evidente que el nacimiento de los Grupos Parlamentarios est ntima-mente ligado al de los partidos polticos 16; as, observamos cmo la mayorade los autores que han tratado este tema se remontan a la poca en la queaparecieron por primera vez en la vida poltica los partidos.

En relacin con esta cuestin conviene que nos detengamos brevementea reflexionar sobre la duda planteada, en su da, por Duverger sobre si el par-tido crea el grupo o si ste,de cara a las siguientes elecciones, crea una estruc-tura permanente extraparlamentaria. En relacin con la respuesta a esta dudaes de especial inters e ilustrativa la aclaracin de Prez-Serrano Juregui 17,que considera que dicha polmica slo encierra dos verdades tiles: de unlado, la constatacin, antes y ahora, de ejemplos en uno y otro sentido, ya queha habido Grupos Parlamentarios que han sido el germen de partidos pol-


16 Segn lvarez Conde, los Grupos Parlamentarios han pasado por tres etapas, en una primerafase se produce un predominio absoluto de los Grupos Parlamentarios sobre los partidos polticos, nopudiendo olvidar, a este respecto, que muchos partidos tienen un origen parlamentario, precisamenteen estos grupos o comits. En una segunda fase predomina el partido sobre el grupo, ya que es la eta-pa de los primeros partidos de masas y se necesita una fuerte organizacin, de la cual el Grupo Parla-mentario es slo un eslabn ms. Finalmente, la tercera fase se caracteriza por una simbiosis total entreel Grupo Parlamentario y los rganos directivos de los partidos (Curso de Derecho Constitucional, Tec-nos, 1993).

17 Los Grupos Parlamentarios, op. cit., p. 65.

ticos,mientras que, en otras ocasiones, stos, tras su existencia extraparlamen-taria ms o menos dilatada, llega un momento en que consiguen tener ungrupo propio dentro del Parlamento;y,de otro lado, la tambin confirmacinde encontrarnos ante dos realidades diferentes, partido y grupo, que muchasveces no coinciden y, que en el terreno de los principios, ni siquiera tienenpor qu coincidir.Adems,como contina explicando el citado autor, se pue-de hablar de una tercera conclusin: en la mayora de las ocasiones son reali-dades complementarias, lo cual explica, de una parte, que ambas traten deinfluir en la creacin o supervivencia de su complemento y, de otro lado,quelos fracasos en poltica de realidades diferentes e independientes confirman lainterdependencia entre partido y grupo.

Prez-Serrano Juregui 18 considera que si un arranque concreto y correc-to puede tener la teora general de los Grupos Parlamentarios, el mismo nopuede ser otro que la referencia a la aparicin del Estado de partidos, pues noen otro lugar sistemtico debe enmarcarse la actual teora de los Grupos Par-lamentarios. La democracia de masas, la pluralidad de ideas polticas y de for-maciones representativas de las mismas es una de las premisas del estado departidos y de los propios grupos.El principio democrtico exige que se garan-tice la participacin de los ciudadanos en la organizacin estatal, ya sea demodo directo,ya sea a travs de representantes.Esta ltima opcin se convierteen la frmula ms usual a causa de la creciente complejidad de los Estadosmodernos, radicando la clave de su xito en que los elegidos no defrauden lavoluntad de sus electores. Para ello resulta imprescindible conferir relevanciajurdica a la adscripcin poltica de los representantes en los rganos dondeestn llamados a integrarse. Por lo tanto, no es suficiente asegurar una inter-vencin indirecta de los ciudadanos en la formacin de la voluntad estatal, nisiquiera es suficiente con que la libertad y la igualdad estn presentes en laeleccin popular de los parlamentarios. Si la representacin quiere ser demo-crtica es necesario adems que las distintas alternativas de configuracin delsistema cuenten con las mismas oportunidades de acceso a las Cmaras y que,una vez producido ste, todas ellas puedan manifestar la representatividad queaportan en los procedimientos de discusin y de adopcin de decisiones 19.

Son las caractersticas del Estado de partidos las que contribuyen al naci-miento y consolidacin de los Grupos Parlamentarios; por este motivo con-viene que analicemos brevemente las mismas.As, siguiendo a Radbruch 20,podemos sostener lo siguiente:

El Estado de partidos es necesariamente la forma de Estado demo-crtico de nuestro tiempo,porque sin la mediacin organizativa de lospartidos entre los individuos y la totalidad sera imposible la forma-cin de una opinin y voluntad colectivas.


18 Ibid.19 P. Requejo Rodrguez, Fracciones y grupos: evolucin histrica, naturaleza y regulacin jurdi-

ca del Grupo Parlamentario, Seminario sobre los sujetos del derecho parlamentario, Parlamento Vasco,2001.

20 Cita tomada de El Estado de Partidos de M. Garca-Pelayo,Alianza Editorial, Madrid, 1986, p. 35.

Como consecuencia de la Legislacin electoral inspirada en el siste-ma de representacin proporcional, los electores no seleccionan entrelos candidatos individualmente considerados, sino entre los partidosque los presentan a la eleccin y, en este sentido, no puede dudarseque los partidos son rganos de creacin en el sentido dado por Jelli-nek, es decir, rganos destinados a realizar actos mediante los cuales seeligen o designan a titulares o portadores de otros rganos.

Al ser el Diputado elegido en virtud de su carcter de miembro deun partido, se crea una obligacin natural de aqul hacia ste, demodo que sus criterios personales han de ceder ante los criterios delpartido.

El Diputado slo es representante de la totalidad del pueblo si actaen correspondencia con la posicin de su partido, ya que sta no esotra cosa que el convencimiento indemostrable, pero tambin irrefu-table, de que representa el bien de la totalidad del pueblo.

Como contina exponiendo el citado autor, todos estos factores han con-tribuido a que los Grupos Parlamentarios que aglutinan a los miembros de unmismo partido hayan pasado a ser articulaciones orgnicas del Parlamento.

2.2. La natural tendencia a la agrupacin ideolgicadentro de los rganos polticos

Como dice Prez-Serrano Juregui, se puede afirmar sin riesgo a equivo-carse que todo sistema o rgimen poltico tiende a ser representativo y paraconseguirlo se pueden utilizar mltiples criterios, pero, sin duda, como sos-tiene el citado autor, de todos ellos el que prevalece en todos lo tipos de reg-menes polticos es el factor ideolgico. De este modo, los representantes ele-gidos y los designados terminan por formar ncleos de carcter ideolgicoen el seno de las Asambleas y este fenmeno se produce con mayor agudezacuando existe con anterioridad a la eleccin un programa que se pretendecumplir. Segn el autor anteriormente citado, esta natural tendencia a laagrupacin ideolgica obedece a las siguientes causas:

La propia lucha ideolgica en la que no slo se trata de defender lapropia idea, sino tambin luchar para derrocar la idea contraria.

Por otro lado, el propio escenario parlamentario 21 contribuye a dichaagrupacin;es evidente que el debate como paso previo a la adopcinde decisiones suele producir ese efecto.


21 La tradicin histrica, tanto inglesa como francesa, desvela esa tendencia desde la ubicacinfsica de los parlamentarios en las Asambleas legislativas, de manera que a la derecha de la Presiden-cia toman asiento los miembros conservadores y enfrente de ellos los representantes de los partidosde la izquierda, y ocupando las posiciones ms alejadas del rgano rector los parlamentarios ms radi-cales. Conste, adems, que no resulta difcil afirmar que la propia disposicin geomtrica de los Par-lamentos... coadyuva a esa agrupacin ideolgica (Prez-Serrano Juregui, Los Grupos Parlamenta-rios, op. cit.).

Finalmente, como seal Duverger 22, cuanto mayor es el nmero defunciones y la independencia de las Asambleas polticas, mayor es lanecesidad que sienten sus miembros de agruparse por afinidades conel objetivo de actuar de acuerdo.

En definitiva, como ha escrito Rescigno 23, los rganos polticos se divi-den en grupos porque en su naturaleza est:

a) El no ser imparciales.b) El estar compuestos de forma que se respete, ms o menos fielmen-

te, las divisiones polticas que se crean en la sociedad.

2.3. El pluralismo poltico 24

Como consecuencia de los procesos revolucionarios de 1789, 1848 y1871 se produce el paso de los oligopolios a los pluralismos polticos. Estetrnsito influir notablemente en las frmulas de representacin, de estemodo, se van abriendo paso en el Parlamento clases e intereses hasta elmomento alejadas de los muros de las Cmaras.As, como recuerda Kelsen,se erige en voluntad del Estado no el inters de un nico grupo, sino uninters plural determinado por un proceso en el que varios grupos de inte-reses, organizados por conveniencias de partido, deliberan hasta llegar a unatransaccin.

2.4. Los sistemas electorales 25

De manera, prcticamente, unnime, la doctrina moderna acepta lainfluencia que los sistemas electorales y, fundamentalmente, el de representa-cin proporcional, tienen en el nacimiento y ulterior consolidacin de losGrupos Parlamentarios. Segn Rosetti 26, parece claro que la extensin de lainfluencia de los partidos, tanto en las elecciones como en el propio Parla-mento, depende directamente del sistema electoral. Casi todos los pasesanglosajones y los sometidos en pocas pasadas a la dominacin britnicaorganizan sus elecciones sobre el principio del escrutinio uninominal por cir-cunscripcin,mientras que los pases europeos continentales aplican la repre-sentacin proporcional en diversos grados.Todo ello, contina exponiendo elcitado autor, tiene una indudable repercusin sobre el estatuto del parlamen-tario, el cual ocupa una posicin ms relevante por el hecho de haber sidoelegido por su circunscripcin en funcin de su propia persona y no por estar


22 M. Duverger, Los partidos polticos, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1972.23 G. Ugo Rescigno, Gruppi Parlamentari, Enciclopedia del Diritto, vol. XIX, Miln, 1970.24 Prez-Serrano Juregui, Los Grupos Parlamentarios, op. cit.25 Ibid.26 M. Rosetti, Le statut des partis politiques au sein des parlements, Informations Constitutionnelles

et Parlementaires, nm. 21, 1955, p. 35.

integrado en un grupo poltico 27. Por otro lado, Ceretti 28 afirma que laimportancia de los grupos se ha visto incrementada de forma paralela al cre-cimiento de la importancia de los partidos en la vida poltica y, sobre todo,por la adopcin de un sistema electoral fundado sobre stos y la representa-cin proporcional.

Finalmente, conviene tener en cuenta, como indica Prez-Serrano Jure-gui, que, a pesar de que nadie dude sobre la existencia de una conexin evi-dente entre el sistema electoral adoptado y el nacimiento e importancia delos grupos, debe tambin reconocerse desde un comienzo que puede pro-ducirse alguna disfuncin en el sistema: de una parte, en el, en ocasiones,excesivo nmero de grupos, como consecuencia de la propia multiplicidadde partidos y, por otra parte, la dificultad de aplicar el esquema de los gruposa las Cmaras en las que el origen electoral de sus miembros no deriva delsistema proporcional. Por ltimo, el citado autor concluye indicando que laintroduccin de sistemas electorales de representacin territorial fue un pasodecisivo para el paulatino reconocimiento de los Grupos Parlamentarios den-tro de los Parlamentos; pero la inercia ulterior es la que ha permitido, dentrode la estabilidad de los partidos en las estructuras polticas, la pervivencia delos grupos en el seno de las Cmaras y la asuncin por parte de aqullos decada vez mayores y ms diversificadas competencias y funciones.

2.5. La organizacin interna de los Parlamentos 29

La implantacin en las Cmaras de un sistema de comisiones permanen-tes y estables, que se distribuyen el trabajo legislativo y el control sobre elGobierno por sectores de actividad, ha contribuido, de modo destacado, enel proceso de formacin de los Grupos Parlamentarios, su permanencia y laasuncin de cada vez un mayor nmero de funciones dentro del Parlamen-to.Por lo tanto incide en el nacimiento de los Grupos Parlamentarios el trn-sito de un sistema de secciones,elegidas por sorteo,a otro de Comisiones per-manentes designadas por el Pleno. En este ltimo caso, hay que tener encuenta que los grupos son los que de hecho designan a los miembros dedichas comisiones.


27 En relacin con esta cuestin Prez-Serrano Juregui advierte que dicha afirmacin no nos debeofuscar la visin de la realidad, pues en esta se imponen los grupos como elemento tangible y, casi ni-co,de la actual vida parlamentaria con independencia de la existencia de un sistema proporcional o unomayoritario. (Los Grupos Parlamentarios, op. cit., p. 53).

28 C. Ceretti, Corso de Diritto Constituzionale Italiano, Turn, 1953.29 L. Elia considera que las comisiones permanentes y especializadas han contribuido a disear la

formacin de los partidos modernos, prescindiendo del sistema electoral adoptado. (Le Commissioni par-lamentari italiane nel procedimento legislativo).

III. ORIGEN Y EVOLUCIN HISTRICADE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS EN ESPAA

El origen y el progresivo reconocimiento y consolidacin, desde el pun-to de vista jurdico-poltico,de los Grupos Parlamentarios en Espaa es simi-lar al del resto de los pases de nuestro entorno cultural 30, por lo tanto, ennuestro pas tambin se pueden apreciar durante el siglo XIX los rasgos carac-terstico del parlamentarismo liberal con un sistema electoral basado en elsufragio censitario y en frmulas mayoritarias combinado con un sistema devoto limitado que impeda a la candidatura ms votada acaparar todos losescaos; de modo que condicionaba la composicin de las Cmaras y suorganizacin interna, por lo tanto, aqu tambin habr que esperar hasta elsiglo XX para que se produzcan los cambios 31 de la estructura poltica y par-lamentaria precisos para que el pluralismo llegue a las Asambleas y los gruposadquieran en ellas sustantividad propia y paulatinamente consoliden su papeldentro de stas hasta llegar a ser los principales actores de la vida parlamen-taria. Por ello, aqu tambin podemos afirmar que la evolucin de los gruposes paralela a la de los partidos polticos,distinguiendo diversas fases basadas enun rechazo inicial, en una posterior legalizacin de los cuerpos intermediosy en un reconocimiento jurdico pleno de los mismos.A continuacin vamosa referirnos a los hitos ms relevantes en el proceso de aparicin y consoli-dacin de los grupos en Espaa.

Durante las Cortes de Cdiz se puede hablar de grupos polticos inte-grados por parlamentarios con intereses e ideologas afines, pero an no seproduce un reconocimiento jurdico de los mismos, ni en la prctica seaprecia ninguna influencia de los mismos en la vida parlamentaria, ya seaimpulsando la actividad de las Cmaras, ya sea condicionando de algnmodo la composicin de los rganos de las mismas.As pues, como indicaAlejandro Siz Arniz 32, en las primeras Cortes modernas de nuestra histo-ria no encontramos grupos organizados de Diputados presentes en la acti-vidad parlamentaria de modo continuado. Las confluencias que se hubie-ran podido producir en determinadas votaciones ni siquiera erandemostrativas de una afinidad ideolgica; sin embargo, a pesar de ello, comocontina exponiendo el citado autor, se puede afirmar que en aquellasCortes se hallaban los embriones de los partidos que irn apareciendo a lolargo del siglo XIX, y, en ese sentido, se percibe en los reformistas gaditanosy en los moderados del trienio el claro antecedente de sus homnimos dela poca isabelina, del mismo modo que los progresistas de este perodo


30 Por este motivo en este apartado nos vamos a limitar a analizar las normas que han contribuidoal reconocimiento y consolidacin de los Grupos Parlamentarios, remitindonos a las fases y a las cau-sas anteriores.

31 Extensin del sufragio hasta llegar al universal y la sustitucin del sistema mayoritario por el pro-porcional.

32 A. Siz Arniz, Los Grupos Parlamentarios, Congreso de los Diputados (monografas), 1989.

hunden sus races en los liberales de las Constituyentes de 1810 y en losexaltados de los aos 1820-1823.

Posteriormente, a pesar de que el Estatuto Real de 1834 continu man-teniendo la lnea individualista de la etapa anterior, introdujo la necesidaddel concurso de varias voluntades para el ejercicio del derecho de peticinen el artculo 128, que dispona lo siguiente: para ejercer el Estamento deProcuradores el derecho de peticin al Rey, deber sta extenderse porescrito, precedida de la exposicin de las causas o motivos en que se apoye,y firmada a lo menos por doce Procuradores a Cortes. Con este preceptose introduce el primer instrumento parlamentario, para cuya utilizacin seexige un qurum colectivo y aunque, como recuerda Toms Villarroya, alredactar el mismo,no se pretenda favorecer las inclinaciones asociativas, sinoponer un freno al ejercicio ilimitado del derecho de peticin; en realidadcon el uso repetido del mismo se contribuy a que las coyunturales agru-paciones de Procuradores que a los meros efectos de la firma se produjeron,dieran lugar a una progresiva unificacin en grupos de los miembros delEstamento.Por este motivo la prctica totalidad de los autores considera quefue precisamente en las Cortes del Estatuto de 1834 en las que, con el pre-cedente gaditano se perfilaron con cierta claridad los dos grandes grupospolticos del siglo XIX espaol. Por ltimo, se puede afirmar que esta nove-dad introducida por el Estatuto Real ayud a fomentar la aparicin de losGrupos Parlamentarios.

Durante la vigencia de la Constitucin de 1837, en el Reglamento de 14de febrero de 1838 encontramos alguna de las primeras referencias al hechocolectivo sin que todava se pueda hablar de grupos, ya que se constata, denuevo, la existencia de un conjunto de Diputados que coyunturalmentecomparten ideas sin que formen una agrupacin estable asentada sobre unabase ideolgica definida y comn; as, vemos cmo, de conformidad con elartculo 46 del citado Reglamento, los Diputados en el uso de la palabra nopodan dirigirla a, adems de un individuo concreto, a una fraccin del Con-greso. Hay que recordar que hasta ese momento todos los Reglamentos 33 selimitaban a impedir que la palabra se dirigiera a una persona determinada,obligando a los oradores a hablar a toda la Cmara. Segn Alejandro SizArniz 34, en esta ocasin, afirmar que cuando se impide a un Diputado diri-girse a determinada fraccin slo se le est impidiendo hablar hacia un espe-cfico sector de la Cmara, tendra nicamente sentido si en la referencia a lafraccin se percibe algo ms que una simple suma aritmtica de individuos;es decir, si se ve una alusin a Diputados que gozan de ciertas afinidades queel orador, en este caso, rechaza o comparte en su discurso.Adems tambinhay que destacar dentro de dicho Reglamento la referencia que se hace ensu artculo 82 a las fracciones legitimndolas para presentar votos particularesslo en el supuesto de que ningn dictamen obtenga la mayora en la Comi-sin; por el contrario, como indica Alejandro Siz Arniz, cuando tal mayo-


33 Reglamentos de 1810 (cap.V, nm. 12), 1813 (art. 92), 1821 (art. 107) y 1834 (art. 7.2).34 A. Siz Arniz, Los Grupos Parlamentarios, op. cit.

ra existe se permite la extensin por separado de tales votos slo a los indi-viduos que discrepen de aquella mayora, nunca las fracciones; explicndosedicha diferencia de trato segn el citado autor en la consideracin del trmi-no fraccin como sinnimo de divisin o parte, pudiendo as comprendertanto fenmenos unipersonales como pluripersonales.

Por lo tanto, estas dos expresas referencias a las fracciones, con la matiza-cin efectuada para el segundo caso,han de entenderse, segn el citado autor,como el primer reconocimiento por parte de los Reglamentos de la exis-tencia en el seno de la Cmara de ideas, opiniones o pareceres compartidospor un nmero ms o menos amplio de Diputados. Otras referencias a lacuestin que nos ocupa dignas de mencin, dentro de dicho Reglamento serecogen en los artculos 17 y siguientes que establecan que los Diputados sedividan por sorteo en siete secciones que designaban a los siete parlamenta-rios que formaran parte de la Comisiones encargadas de elaborar el dicta-men sobre una determinada materia; el artculo 112, por el que se exiga laconcurrencia de siete Diputados en la presentacin de proposiciones no deley al igual que se haca para la solicitud de votacin nominal en el artcu-lo 133.Todos estos ejemplos junto con los anteriores ponen de relieve que lafraccin era un grupo de parlamentarios que en determinadas circunstanciasy sin vocacin de permanencia y continuidad mantienen una opinincomn sobre un asunto concreto. Esta idea con pocas variaciones ser unaconstante en los Reglamentos posteriores de 1847, 1854, 1867, 1873 y 1918.

En una fase posterior durante la etapa de la Constitucin de 1845, elReglamento del Congreso del 4 de mayo de 1847 mantiene las referencias alas fracciones en relacin con las secciones, los votos particulares en Comi-sin, las proposiciones no de ley, la incorporacin de enmiendas a los dict-menes y la solicitud de votacin nominal.El posterior Reglamento provisio-nal de 1854 no aport ninguna novedad a lo ya expuesto.

Especial mencin merece, dentro de este proceso de reconocimiento delos Grupos Parlamentarios, el artculo 17 de la Constitucin de 1869, queregula el derecho de asociacin, introduciendo un cierto pluralismo 35 que sepretende trasladar a las Cmaras, y que contribuye a que por va consuetudi-naria se confiera relevancia jurdica en el mbito parlamentario a algunasactuaciones de sujetos colectivos y que por va normativa se mantengan lasmedidas anteriormente descritas e, incluso, se realicen innovaciones quefomentaron, en algunos casos, la posicin de ciertas minoras que paulatina-mente llegaron a ser vistas como una oposicin estable al Gobierno y a lamayora que los apoya. As, vemos cmo en los artculos 10, 11 y 12 delReglamento de 5 de agosto de 1873 se establece el voto limitado en la elec-cin no slo de los secretarios, sino tambin de los vicepresidentes.Ademsse otorga un cierto margen de actuacin a la minora en el acceso a las Comi-siones, ya que sus miembros dejan de ser designados por las secciones y pasana ser elegidos directamente por el Pleno.


35 P. Requejo Rodrguez, Fracciones y grupos: evolucin histrica, naturaleza y regulacin jurdi-ca del Grupo Parlamentario, op. cit., p. 7.

Estos tmidos avances no tuvieron continuidad en la Constitucin de1876,pues supuso, con algunas pequeas modificaciones, el regreso al Regla-mento del Congreso del 4 de mayo de 1847.Tampoco introdujo cambiosrelevantes el Reglamento del 24 de mayo de 1918. Esta evolucin histricademuestra que el reconocimiento jurdico de los Grupos Parlamentarios enEspaa se produjo tardamente en comparacin con lo sucedido en el restode Europa, como hemos analizado anteriormente; ya que aqu el reconoci-miento constitucional y reglamentario de los Grupos Parlamentarios no ten-dr lugar hasta la II Repblica por razones de diversa ndole. Es el reglamen-to provisional de las Cortes Constituyentes del 18 de julio de 1931 el quereconoce en su ttulo III a los grupos, a los Diputados y a ciertos rganos par-lamentarios facultades de impulsos de las tareas de la Cmara, adems estabaprevisto que todos los Diputados se tenan que integrar en un grupo,debien-do manifestar el sentido de su eleccin mediante una declaracin individual.En todos los preceptos relativos a los grupos subyace 36 una clara identifica-cin entre partido y grupo, aunque se admita la posibilidad de que los Dipu-tados que no pertenecieran a ningn partido o los que, perteneciendo, noquisieran integrarse en su fraccin correspondiente, se unieran entre s for-mando un grupo propio o se incorporasen a un grupo afn o pasasen a serconsiderados por la Mesa un grupo en concepto de indefinidos o indepen-dientes.Adems en dicho Reglamento se regulaba el nmero de Diputadosprecisos para la constitucin de los grupos, as como la funcin de stos dedeterminar la composicin proporcional de la gran parte de las comisiones.

Sin embargo, pese a estos avances, ser el Reglamento del Congreso delos Diputados de 29 de noviembre de 1934 el que, en su ttulo III, supere elindividualismo anterior, convirtiendo al Parlamento en un verdadero Parla-mento de grupos, algo que en la prctica era ya una realidad porque era fre-cuente que el Presidente de la Repblica consultara a los grupos en situa-ciones de crisis gubernamentales o sobre cuestiones de poltica general.Dentro de dicho Reglamento hay que destacar la previsin de la prdida dela condicin de miembro de la Diputacin Permanente y de las Comisionescuando el parlamentario abandonaba el grupo que lo design para dicho fin,ello pone de manifiesto la pertenencia del cargo al grupo y no al Diputadosingular que lo ocupa.

Por otro lado, tambin hay que destacar el incremento del protagonismode los grupos en los debates parlamentarios (art. 70), explicacin del voto(art. 73), control de la actuacin de los Presidentes de la Repblica y delGobierno (arts.10 y 119) y en la designacin de un mayor nmero de Comi-siones (arts. 48 y ss.).Todo ello unido a la prctica habitual de consulta a losportavoces para la fijacin del orden del da, pese a que todava no se habareconocido reglamentariamente la existencia de la Junta de Portavoces.

Finalmente, la consolidacin definitiva de los Grupos Parlamentarios tie-ne lugar durante la etapa de la transicin mediante el influjo y las condicio-


36 Ibid.

nes polticas establecidas por la Ley 1/1977, de 4 de enero, para la reformapoltica, y el Decreto-Ley 20/1977, de 18 de marzo, por el que se establecaun sistema electoral que garantizaba el pluralismo poltico al conceder a lospartidos una significativa influencia mediante la elaboracin de las candida-turas, la introduccin de frmulas proporcionales y mayoritarias con votolimitado. Especial mencin, dentro de este proceso, merece la disposicin dela Presidencia de las Cortes de 8 de julio de 1977, que rigi la actuacin delas Cmaras hasta la aprobacin de los Reglamentos provisionales del Con-greso y del Senado. En el captulo III de dicha norma se atribua a los Dipu-tados y senadores la posibilidad de formar Grupos Parlamentarios con la solapresentacin de un escrito ante la Presidencia en la que constara su denomi-nacin, la relacin de sus miembros y la designacin de su portavoz.Ademsestaba prevista la adscripcin obligatoria y la existencia del grupo mixto jun-to a la autonoma organizativa de los grupos, asumiendo las Cmaras obliga-ciones prestacionales para facilitar el desempeo de las funciones propias delmismo.

En la actual Constitucin de 1978, a pesar de que en su anteproyecto sealuda a los Grupos Parlamentarios en tres artculos 37, slo se hace referenciaexpresa a los grupos en el artculo 78.1 38 dedicado a regular la DiputacinPermanente.En relacin con este tema conviene recordar lo manifestado porManzella 39, al afirmar que el modo en que se ha concebido la DiputacinPermanente en la Constitucin de 1978 nos permite deducir que el canonde coordinacin sobre el que se funda el funcionamiento del sistema parla-mentario espaol es el de la relevancia constitucional de los Grupos Parla-mentarios y el de la relacin de fuerza numrica entre los mismos. Unaexpresin de dicho canon es la legitimacin que se le reconoce a la Diputa-cin Permanente para subrogarse en las principales funciones parlamentariasy para garantizar las mismas durante los perodos en que las Cmaras no estnreunidas. Por lo tanto, segn el citado autor, la Constitucin espaola ha lle-vado a cabo un tratamiento de los Grupos Parlamentarios mucho ms inten-so que el dado a los mismos por la Constitucin italiana, en atencin al valordecisivo del precepto que los recoge.

Por lo tanto,como vemos,han sido los reglamentos de las Cmaras los quese han encargado de regular detenidamente la realidad de los Grupos Parla-mentarios. As, con la aprobacin de los Reglamentos provisionales de lasCmaras, se atribuye un papel ms relevante a los grupos en el Reglamentodel Congreso de 17 de octubre de 1977, ya que, hasta cierto punto, el indi-


37 El artculo 68.1, al regular la Diputacin Permanente; el artculo 80.1, al establecer que la inicia-tiva legislativa corresponda a los Diputados bien directamente o a travs de los Grupos Parlamentariosy en el artculo 97.1, en el que regulaba la consulta del Rey a los portavoces designados por los Gru-pos Parlamentarios.

38 En cada Cmara habr una Diputacin Permanente compuesta por un mnimo de veintinmiembros, que representarn a los Grupos Parlamentarios, en proporcin a su importancia numrica.

39 A. Manzella, Las Cortes en el sistema constitucional espaol, en La Constitucin espaola de1978, estudio sistemtico dirigido por los profesores A.Predieri y E.Garca de Enterra, 1. ed.,Civi-tas, Madrid, 1980, pp. 459-504.

vidualismo se impona en el Reglamento provisional del Senado de 18 deoctubre de 1977 40. Ambos Reglamentos provisionales han condicionadonotablemente la regulacin de los Grupos Parlamentarios en los actualesreglamentos parlamentarios, el Reglamento del Congreso de 10 de febrerode 1982 y el texto refundido del Reglamento del Senado de 3 de mayo de1994,como se demuestra en la exigencia de un determinado nmero de par-lamentarios para la constitucin de los grupos, la adscripcin obligatoria y laconsiguiente existencia del grupo mixto, la participacin de stos en la Dipu-tacin Permanente, las Comisiones o el Pleno, incidiendo de forma relevan-te en las funciones legislativas y de control hasta llegar a convertirse en ver-daderos protagonistas de la vida parlamentaria. Sin embargo,hay que destacarque los vigentes Reglamentos tambin han incluido ciertas novedades, comoes la adopcin de acuerdos mediante voto ponderado en la Junta de porta-voces, que ha contribuido a dotar de una mayor relevancia y protagonismo alos grupos; sin embargo, otras novedades suponen un freno a dicho proceso,como es la de establecer la extincin del grupo cuando el nmero de susmiembros se reduzca por debajo de la cantidad requerida para su constitu-cin.A pesar de ello, podemos afirmar que como consecuencia del sistemapoltico instituido por la actual Constitucin, el sistema electoral vigente, elactual estado de partidos y la regulacin actual de los Grupos Parlamentarioshan convertido a stos en los verdaderos protagonistas de la vida parlamenta-ria y en los sujetos fundamentales en los que se asienta la organizacin inter-na y funcionamiento de las Cmaras, tanto en el mbito normativo como enla esfera de la prctica parlamentaria.


40 P. Requejo Rodrguez, Fracciones y grupos: evolucin histrica, naturaleza y regulacin jurdi-ca del Grupo Parlamentario, op. cit.

Tatiana Recoder Vallina *

Los Grupos Parlamentariosen Europa Continental:

principales modelos

Sumario: I. INTRODUCCIN.II. ORGENES Y JUSTIFICACIN DE SU EXISTEN-CIA.III.REGULACIN JURDICA.IV.FORMACIN,DISOLUCIN Y ESTA-TUS JURDICO.4.1. Formacin.4.1.1. Requisitos de fondo.4.1.2. Requisitos deforma.4.2. Extincin de los Grupos Parlamentarios.4.3. Competencias.V. ORGA-NIZACIN INTERNA.VI. LA DISCIPLINA INTERNA.VII. FINANCIACINY RECURSOS DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS. VIII. CONCLUSIN.

I. INTRODUCCIN

A primera vista pudiera pensarse que la agrupacin en un solo captulode ms de una veintena de pases se debe al hecho de que todos ellos hanadoptado un modelo similar de organizacin de los Grupos Parlamentarios.Es cierto que tradicionalmente se han diferenciado el modelo anglosajn yel europeo continental, sealndolos como los dos grandes sistemas. Ahorabien, no perdamos de vista que hablamos de una pluralidad de pases, quegozan de historias polticas diferentes y en los que su propia evolucin par-lamentaria es la que marca la forma de articulacin de estos Grupos, en casode que existan, en cada Estado europeo continental. El enfoque del estudiopodra hacerse bien exponiendo la concreta situacin de cada pas, bien tra-tando conjuntamente los principales modelos en relacin con diversos pun-tos de estudio de los mismos. Esta segunda modalidad nos ha parecido msadecuada y amena, por lo que ser la empleada, sin perjuicio de que se haganexposiciones ms detalladas en ciertos momentos.

Las cuestiones que se plantean en la doctrina europea analizada sobre losGrupos Parlamentarios coinciden en lo sustancial a la hora de detectar losprincipales temas problemticos. Heider y Koole resumen en cinco puntos

* Letrada de la Asamblea de Madrid.

los diversos argumentos que han sido empleados por la doctrina para desta-car la actual importancia de los Grupos Parlamentarios:

1. En los actuales sistemas polticos occidentales, los Grupos Parlamen-tarios aparecen, generalmente, como agentes importantes para el correctodesarrollo del proceso electoral. Las democracias representativas en los actua-les sistemas parlamentarios, se basan en el gobierno de los partidos. No pue-de olvidarse la importancia que adquiere el grado en que los partidos polti-cos actan de manera internamente cohesionada para aprobar sus lneas deactuacin. En definitiva, lo anterior se corresponde precisamente con la teo-ra del mandato, cuyos orgenes se encuentran en Gran Bretaa: un partidoelegido sobre la base de un programa concreto, cuando obtiene la mayora enel Parlamento, tiene el mandato del pueblo de desarrollarlo, haciendo deaquel programa la poltica oficial del Gobierno. Del modo en que ste seadesarrollado depender el resultado de las siguientes elecciones. Los partidospolticos sirven, por tanto, de canal de comunicacin entre el pueblo y elGobierno. Qu papel juegan los Grupos Parlamentarios en todo esto? Esnecesaria la existencia de Grupos Parlamentarios?

2. Una segunda cuestin se dirige a determinar la participacin de losGrupos Parlamentarios en la formacin y elaboracin de la poltica delGobierno. La importancia de los partidos polticos est reconocida en elmundo occidental de forma clara, habindose llegado en algunos pases a sureconocimiento constitucional expreso. La cuestin que puede plantearse esquin tiene el poder real en un partido, la Ejecutiva o el Grupo Parlamen-tario?, y cuando las polticas son adoptadas, es la Ejecutiva, el Grupo Parla-mentario o el Gobierno el predominante en la elaboracin de la decisin?Debera haber un debate triangular en la actuacin del partido?

3. Un tercer tema a tratar es el relativo a los efectos de la actuacin delos Grupos Parlamentarios en el sistema poltico vigente. Quiz sea utpicopensarlo, pero parece que lo ideal sera que los Grupos Parlamentarios dieranlegitimidad al sistema por medio de sus funciones de enlace entre unos entesy otros (Ejecutiva-Gobierno), que logren dar estabilidad a travs de su con-sideracin como base parlamentaria de los Gobiernos, y, finalmente quegaranticen la eficiencia por medio de su poltica interna de coordinacin.

4. Un argumento de carcter liberal, que enlazara los Grupos Parla-mentarios con la democracia, es que todos los mecanismos eficientes del pro-ceso poltico deberan poder ser objeto de control por los ciudadanos, losvotantes.Ahora bien, como ya pusiera de manifiesto Loewenstein, las Cons-tituciones de las democracias representativas parecen tener en este tema unaconspiracin de silencio respecto a los Grupos Parlamentarios.

5. Finalmente, el proceso democrtico sera mejor comprendido siconociramos qu partidos polticos hacen el Parlamento y qu Parlamentohacen los partidos. El manido tema de la decadencia del Parlamento podraser beneficioso para los Grupos Parlamentarios, en el caso de que stos hayanpodido incrementar su poder a expensa de las Ejecutivas, pero sin afectarnecesariamente al poder del partido en general.

20 Tatiana Recoder Vallina

II. ORGENES Y JUSTIFICACIN DE SU EXISTENCIA

Antes de adentrarnos en la bsqueda de los orgenes de los Grupos Par-lamentarios, convendra delimitar qu ha de entenderse comprendido en este con-cepto. Una primera aproximacin al Grupo Parlamentario podra ser la apun-tada por Heider: grupo organizado de miembros de un cuerpo representativo, quepertenece a la misma organizacin poltica extraparlamentaria. Sin embargo, lacuestin no es tan sencilla, en la medida en que no todos los Grupos Parla-mentarios cabran en esta definicin. En cualquier caso, como tendremosocasin de ver, los diversos ordenamientos jurdicos en esta materia han ofre-cido algunas notas para que pueda hablarse de Grupos Parlamentarios.

Sin nimo de extendernos mucho en esta cuestin, diremos que las prin-cipales preguntas que surgen a la hora de determinar la existencia o no deGrupos Parlamentarios son las siguientes: es necesario el reconocimientooficial?; ha de existir disciplina de voto?; sus miembros han de ser militan-tes del partido poltico? Esta cuestin adquiere especial relevancia en relacincon los llamados Grupos Parlamentarios tcnicos, es decir, aquellos que secrean con la nica finalidad de obtener un estatus concreto en el Parlamen-to (soporte administrativo, tiempo de debates, etc.).

La definicin que hemos tomado como punto de partida, sin embargo,dejara fuera a ciertos sujetos, tales como los grupos que se han formado conDiputados individuales que optan por utilizar la denominacin del partidopoltico cuando an no existe una verdadera organizacin extraparlamenta-ria del mismo (recordemos al respecto lo que ocurra con los primeros par-tidos polticos de Europa occidental y que ahora parece haberse repetido conlas nuevas democracias de Europa central y del Este).A la vista de lo anterior,puede entonces partirse de un concepto de Grupo Parlamentario caracteri-zado por ser una agrupacin organizada de miembros de un cuerpo repre-sentativo, que pertenece a un mismo partido poltico. Quedaran excluidosde este concepto los Grupos Parlamentarios tcnicos, por constituirse a efec-tos fundamentalmente administrativos.Ms preciso an sera definir los Gru-pos Parlamentarios como conjunto organizado de miembros de un cuerporepresentativo elegido bajo las siglas de un partido o de varios que no com-piten electoralmente entre s, y que no crean de forma explcita un grupoexclusivamente por razones tcnicas.No obstante,pese a que la anterior defi-nicin parece aclarar bastante el concepto de Grupo Parlamentario, es ciertoque a veces surgen problemas para diferenciar ntidamente lo que es la reali-dad poltica de la apariencia formal.As, en Austria, los Grupos Parlamenta-rios (Klub) estn compuestos no slo de los miembros de ambas Cmaras,sino tambin de los europarlamentarios.

Desde el punto de vista terminolgico, las primeras agrupaciones deDiputados se conocieron como clubes (recordemos, a ttulo de ejemplo, elclub jacobino de la Asamblea Nacional Francesa, en pleno proceso revolu-cionario). En el siglo XIX la nocin de club se emple en pases tales comoHolanda (Kamerclub) o Alemania (Politische Klub),donde designaba a los ante-

Los Grupos Parlamentarios en Europa Continental: principales modelos 21

cesores de los Grupos Parlamentarios, antes de que stos fueran conocidoscomo Fraktionen en Alemania y fracties en los Pases Bajos.An hoy, en Aus-tria los Grupos Parlamentarios se llaman parlamentarische Klubs. No obstante,lo cierto es que actualmente han sido acuados tambin otros trminos parareferirse al mismo concepto: grupos (groupe politique en Francia,partigruppeno riksdagsgrupper en Suecia, Folketingsgruppe en Dinamarca, o Grupos Parla-mentarios en Espaa), partidos (partidos congresuales en Estados Unidos ypartidos parlamentarios en el Reino Unido), etc.

A diferencia de lo que ocurre en otras ocasiones, en este caso, las citadasdenominaciones son ilustrativas de las diferentes vas que se han seguido enlos diversos pases en materia de Grupos Parlamentarios, tanto en lo que res-pecta a su articulacin como a su tipologa. Decamos antes que una de lascuestiones que se plantea en relacin con los Grupos Parlamentarios es si hande estar o no conectados con un partido poltico. Precisamente esta ltimapregunta, unida a la diferente terminologa empleada para referirse a estasentidades, nos adentra en el anlisis del origen de los Grupos que, como vere-mos, est relacionado con el de los partidos polticos.

En efecto, si bien cuando nos referimos a los Grupos Parlamentarios pare-ce que pensamos en una misma realidad en todos los pases, lo cierto es quela naturaleza de estos entes vara considerablemente de un Estado a otro e,incluso dentro del mismo pas a lo largo del tiempo (como es el caso de losKlubs de Austria). A ttulo de ejemplo podemos indicar que las fracties enBlgica y los Pases Bajos estn casi enfrentadas con respecto a lo que impli-can en sus respectivos sistemas polticos: en Blgica,dice Deschouwer, las frac-ties quedan subordinadas a la ejecutiva del partido, mientras que en el casoholands Jurgens habla de fractiocracia para referirse a la organizacin par-lamentaria de su pas. En trminos similares podemos recordar el caso fran-cs, en el que, por lo general, la organizacin interna de los groupes politiquesparece ser menos estricta que en el caso de los Folketinggruppe de Dinamarca.

Citar una fecha o un concreto momento histrico como punto de parti-da del reconocimiento de los Grupos Parlamentarios no es fcil y menoscuando tratamos de estudiar varios pases conjuntamente.Prez-Serrano Ju-regui al afrontar el estudio del origen histrico de estos Grupos opt porestablecer tres grandes bloques:

El primero abarcara hasta finales del siglo XVIII, donde encontramos elembrin de lo que sern luego los Grupos Parlamentarios; el segundo blo-que se desarrollara durante el siglo XIX, coincidiendo con el crecimiento dela importancia de los partidos polticos; y, finalmente, el tercero a partir delsiglo XX, momento del mayor desarrollo de esta institucin.

Dejando de lado el supuesto britnico, objeto de estudio en otra parte deesta obra, M. Hagevi considera que en Suecia los Grupos aparecieron acomienzos del siglo XVIII durante el perodo conocido como era de la Liber-tad, pues pese a estar el poder firmemente sujeto por la mano del monarca,lo cierto es que entonces surgi un incipiente sistema de partidos. Ms fre-cuente en la doctrina ha sido encontrar, antes del siglo XIX, precedentes de loque hoy consideramos Grupos Parlamentarios en la Francia revolucionaria.


En aquel momento comenz la prctica de agruparse por opiniones dentrode la Asamblea legislativa (jacobinos, cordeliers, independientes, constituciona-les...), lo que lleva a Torres del Moral 1 a sostener que los Grupos Parlamen-tarios han nacido al menos en y para la prctica parlamentaria. En opininde Rescigno, el Parlamento en este momento histrico, tanto en el caso bri-tnico como en el francs, se caracterizara por el predominio del papel delDiputado individual y, ya dentro de las nuevas agrupaciones que suponen losGrupos, por la ausencia de una serie de notas significativas, si los compara-mos con lo que hoy da tiende a englobarse en el concepto de Grupos Par-lamentarios:

a) Ausencia de vinculacin a concretos partidos polticos.b) Ausencia de organizacin interna slida.c) Ausencia de disciplina.

A medida que se supera a lo largo del siglo XIX el miedo a la existenciade cuerpos intermedios, los partidos polticos logran adquirir un papelimportante en la vida de los distintos pases, con la repercusin que ello ten-dr para el Parlamento.As, dir Waline 2 que en Francia, durante la III Rep-blica acaba la prehistoria de los Grupos Parlamentarios.Asimismo,Hauens-child destaca el papel decisivo que tienen las fracciones desde 1848 en losParlamentos alemanes. Este caso es llamativo por dos hechos: primero, por-que an no existe un Estado alemn como tal, y en segundo lugar, porqueser uno de los pocos casos en los que es la Federacin quien sigue los pasosde los Lnder y no al revs, como ha sido ms habitual en otros pases.

El gran desarrollo de los Grupos Parlamentarios ha tenido lugar, sinduda, durante el siglo XX, pues ser entonces cuando han sido objeto dereconocimiento jurdico, de anlisis doctrinal y de progresivo dominio porellos de la vida parlamentaria.As, Francia contina siendo, en esta materia,fuente de referencia por sus importantes aportaciones a la vida jurdico-pol-tica del momento. En 1910 reconocer formalmente la existencia de losGrupos en sus Reglamentos parlamentarios, tenindose que esperar a 1946para que sean tambin recogidos en la Constitucin (arts. 11, 52 y 91), sinperjuicio de que la Constitucin de 1958 haya sido ms parca en la regula-cin de las cuestiones parlamentarias, como veremos posteriormente. Sue-cia es uno de los pases que primero reconoci formalmente la existencia delos Grupos Parlamentarios, en 1900, a raz de la formacin del Partido Libe-ral.Hasta entonces, el movimiento sufragista haba apoyado la libertad de losDiputados. En Italia ser en 1920 cuando por primera vez los Reglamentosde las Cmaras regulen los Grupos Parlamentarios. Un caso singular ha sidoel de los pases de Europa oriental, que hasta hace pocos aos estuvieronsometidos al rgimen comunista. Durante este ltimo sistema era frecuente


1 A.Torres del Moral, Los Grupos Parlamentarios, Revista de Derecho Poltico de la UNED, nm. 9,1981, pp. 21-66.

2 J.Waline, Les groupes parlamentaires en France, Revue du Droit Public et de la Science Politique,nm. 6, 1961.

que los Diputados se sentaran en el Parlamento no por tendencias ideolgi-cas, lgicamente, sino por orden alfabtico. Con el advenimiento del siste-ma democrtico las cosas cambiaron.Se pas de un modelo en el que la per-tenencia de los Diputados a una tendencia ideolgica era ignorada, a otro enel que la militancia en un partido juega un papel destacado en la vida par-lamentaria.Tal y como ha ocurrido con el hecho puramente formal del aco-modo de los parlamentarios en los escaos, tambin la posicin de los Gru-pos Parlamentarios en el Parlamento se ha modelado conforme a ladicotoma Gobierno-oposicin. Pueden diferenciarse aquellos pases en losque el comunismo se impuso a unos incipientes regmenes democrticos, enlos que ya se haban creado autnticos partidos polticos y en los que se esta-ba empezando a desarrollar un sistema parlamentario, con sus propios Gru-pos Parlamentarios, y aquellos otros pases que pasaron de un rgimen auto-crtico a otro, y, por tanto, sin una previa aunque breve experienciademocrtica-parlamentaria.Hacemos esta distincin en la medida en que suincorporacin a los parmetros democrticos a partir de 1990, tratar deretomar una lejana, pero al menos, experiencia democrtica, mientras queotros pases partirn de cero, tomando como modelo a los pases occidenta-les.As, por ejemplo, cuando el rgimen comunista cay, en Checoslovaquiano exista nada parecido a partidos polticos, que pudieran desempear unpapel significativo en la reconstruccin del pas.Todas las incipientes mani-festaciones de organizacin poltica fueron aniquiladas tras la Primavera dePraga de 1968. En los primeros meses que siguieron a la cada del rgimencomunista, florecieron partidos y grupos polticos,que fueron el primer pasopara el establecimiento de un nuevo sistema poltico. En los primeros aosse formaron dentro del Parlamento Grupos que se correspondan con el tipoclub, pues actuaban ms como agrupaciones de Diputados individuales,que se reunan con los dems para intercambiar puntos de vista y tomardecisiones, pero a menudo resultaban incapaces de tomar acuerdos y reali-zar actuaciones conjuntas. En los primeros dos aos, segn Kopecky, la vidapoltica con estos partidos emergentes qued exclusivamente confinada alParlamento y a los Grupos Parlamentarios. Ser tras la desintegracin deChecoslovaquia cuando realmente pueda verse la mayor evolucin hacia losGrupos Parlamentarios tal y como se configuran en el resto de Europa. Enel caso de Hungra, antes de 1989 slo exista un cuerpo organizado deDiputados, los pertenecientes al Partido comunista, que englobaba al 75 por100 de los miembros de la Cmara. En este pas se dio el fenmeno singu-lar de que los Grupos Parlamentarios comenzaron a formarse espontnea-mente en los aos 1988-1989, y el Parlamento comunista no tuvo msremedio que aceptarlos. En efecto, con los nuevos tiempos, pronto comen-zaron a crearse nuevos Grupos Parlamentarios como consecuencia de ladivisin del Grupo comunista. El primero de los Grupos de la oposicinsurgi en el verano de 1989 y luego le siguieron otros, si bien hay que recor-dar que tambin hubo Diputados que no se englobaron en ningn GrupoParlamentario.En cualquier caso, lo ms significativo es resaltar que este pro-ceso de institucionalizacin en torno a diferentes tendencias ideolgicas,


creando cuasi-Grupos Parlamentarios es un smbolo del cambio polticoque estaba teniendo lugar en el pas. Es entonces cuando se empieza aemplear el concepto Grupo Parlamentario, que no se haba recogido en elReglamento del Parlamento hngaro durante el rgimen comunista. Pron-to se acept en los principales Grupos Parlamentarios que deberan estimu-larse la formalizacin, institucionalizacin y profesionalizacin de estos nue-vos entes, debido al importante papel que estaban predestinados adesempear. La importancia de los Grupos Parlamentarios hngaros crecide forma considerable a raz del despegue de los partidos, inmediatamentedespus de las primeras elecciones democrticas.

En cualquier caso, lo cierto es que parece existir una tendencia hacia lainstitucionalizacin de estas agrupaciones que se forman en los Parlamentos.En ello ha influido de forma considerable la evolucin experimentada enmuchos pases de la democracia parlamentaria hacia la democracia de parti-dos en la primera mitad del siglo XX, puesto que, entre otras cosas, implic elreconocimiento formal de los Grupos Parlamentarios en los reglamentos delas Cmaras. Si bien se produjo la aceptacin formal del principio de libremandato, se consider que tambin tena cabida el reconocimiento de losGrupos como actores formales del juego parlamentario.

Es, pues, evidente que en los distintos pases de Europa continental sehan ido formando y reconociendo de una u otra forma la figura de los Gru-pos Parlamentarios, pero por qu? Existe alguna justificacin para su exis-tencia? Sin duda la tendencia humana a la agrupacin est de nuevo pre-sente en el surgimiento de esta figura. Ms concretamente, en el seno de losParlamentos, tiende a producirse, primero de hecho y luego de derecho,unaagrupacin entre los distintos parlamentarios que cuentan con ideologasafines (criterio dominante en la actualidad), sin perjuicio de que pudieranseguirse tambin otros criterios de agrupacin como el territorial. El pro-pio desarrollo de la vida dentro del Parlamento fomenta la agrupacin desus miembros. En este sentido escribe Duverger 3 que cuanto ms ven crecersus funciones y su independencia las Asambleas polticas, ms sienten sus miembrosla necesidad de agruparse por afinidades, a fin de actuar de acuerdo. Pero existentambin otras causas que han motivado la aparicin de los Grupos, entre lasque Prez-Serrano Juregui destaca que para el paulatino reconocimiento de losGrupos Parlamentarios dentro de las Asambleas, fue fundamental la introduccin desistemas electorales de representacin territorial, pero la inercia ulterior ha permitido,dentro de la estabilidad de los partidos en las estructuras polticas, la pervivencia de losGrupos en el seno del Parlamento y la asuncin por parte de aqullos de cada vezmayores y ms diversificadas competencias y funciones.Todo lo anterior est enestrecha conexin con la propia importancia que los partidos han adquiri-do en la sociedad actual: su reconocimiento, de hecho o de derecho, haintroducido efectividad y predecibilidad en la toma de decisiones en el Par-lamento; los partidos introducen canales de opinin; reducen la complejidad


3 M. Duverger, Los partidos polticos, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1972.

de la vida poltica; aseguran cierto grado de coherencia en la medida en quelos electores saben lo que estn votando, etc. Los Grupos Parlamentariostambin contribuyen a la efectividad del sistema puesto que reducen los cos-tes de la negociacin poltica, lo que ayuda a reducir muchos tipos de pro-blemas de coordinacin.

III. REGULACIN JURDICA

Los diversos ordenamientos jurdicos han reconocido a los Grupos Parla-mentarios de varias formas, si bien el camino recorrido, por lo general, hasido paralelo al de los partidos polticos. ste fue sintetizado por Triepel encuatro palabras:Bekmpfung, Ignorierung,Legalisierung e Inkorporierung.Eviden-temente, existen singularidades en el progresivo reconocimiento de una yotra institucin, pudiendo destacar entre ellas el hecho de que los Parlamen-tos cuenten con normas internas propias, que dedicarn, generalmente, algu-nos artculos a la regulacin de los Grupos Parlamentarios. No olvidemosque los Reglamentos parlamentarios cuentan con una mayor flexibilidad quelos textos constitucionales para su aprobacin y modificacin,y que con ellosse ha tratado de regular de forma minuciosa todo el funcionamiento de lavida dentro de las Asambleas, con las implicaciones que ello tiene para losGrupos Parlamentarios. En palabras de Prez-Serrano Juregui 4, lo mismoaconteci con los Grupos Parlamentarios, pues se fue pasando de la grupofobia a laactual incorporacin al sistema parlamentario, con las correspondientes fases intermediascaracterizadas por posiciones agnsticas o de cripto-reconocimiento. Sin perjuicio deque todas estas fases sean estudiadas con mayor grado de detalle en el captu-lo de introduccin histrica de esta misma obra, no podemos dejar de citaralgunos ejemplos de la evolucin en pases de Europa continental.Podramoslimitarnos a citar aquellos pases que han realizado un reconocimiento jur-dico (constitucional, legal o reglamentario) de los grupos y los que no lo hanhecho, pero hemos considerado ms interesante estudiar tambin el porquhan llegado a esa situacin.Antes de adentrarnos en el anlisis de casos con-cretos, podemos anticipar que, an hoy, siguen existiendo pases de Europacontinental que no han reconocido los Grupos Parlamentarios a nivel cons-titucional, pese a estar totalmente legitimados en la prctica poltica y en losReglamentos parlamentarios. Es el caso de Blgica y Suiza. Por el contrario,la mayora de los Estados s los recogen en su Norma Fundamental, si bien escomn a todos, salvo Portugal, que la regulacin efectuada sea escasa, bienporque se limiten a mencionarlos en relacin con la composicin de algnrgano parlamentario en el que se quiere garantizar su representacin (porejemplo, Italia,Alemania y Espaa), o como expresin del pluralismo polti-co de una sociedad democrtica,como sera el caso francs si se considera quelos Grupos estn incluidos en el artculo 4 de la Constitucin de 1958. Es


4 N. Prez-Serrano Juregui, Los Grupos Parlamentarios, Tecnos, Madrid, 1989, p. 55.

importante recordar, como dice Siz Arniz 5, que en aquellos supuestos enque los Grupos Parlamentarios aparecen reconocidos en la Constitucin,nada impedira que los Reglamentos parlamentarios se limitasen a reconocerla existencia de los Grupos a los nicos efectos de establecer su presencia enlos rganos previstos por ella. Sera inconstitucional, sin embargo, la prohibi-cin de los Grupos desde el momento en que la Constitucin los reconoce,aunque sea con efectos limitados.

En Francia fue evidente la primera etapa de lucha contra los Grupos Par-lamentarios. Dentro de la propia filosofa anti-asociacionista que qued plas-mada en la Ley Le Chapelier de 1791, durante la Convencin se considerque la mejor forma de combatir las incipientes organizaciones en el seno dela Asamblea era prohibir que los representantes del pueblo se sentaran en elhemiciclo conforme a sus afinidades ideolgicas. Por ello se estableci el sis-tema de sortear mensualmente los escaos, para obligar a cambiar peridica-mente de compaeros.En cualquier caso, en el ltimo cuarto del siglo XIX sefue formando progresivamente una conciencia favorable a la existencia deestos grupos, considerados como la suma de personas que perteneciendo aun mismo partido se renen al efecto de poner en comn su poltica parla-mentaria, si bien carecan de competencias y de regulacin jurdica. Supera-da, pues, progresivamente esta concepcin limitadora, habr que esperar enFrancia a la Resolucin de 1 de julio de 1910 para encontrar la primera refe-rencia oficial de los Grupos Parlamentarios.Ahora bien, su reconocimientoinicial fue indirecto, pues se hacan previsiones de regular la composicin delas comisiones parlamentarias segn la divisin en grupos de las fuerzas pol-ticas representadas. En opinin de Thibault 6 y Dolez, no es sino una mani-festacin de la tendencia de la cultura poltica francesa a rechazar a los parti-dos y grupos como factores de divisin. Los Grupos Parlamentarios no eranpura y simplemente expresin de los partidos, sino que se consideraban unaverdadera realidad parlamentaria en s mismos, diferente de los partidos pol-ticos.Ahora bien, a pesar del reconocimiento formal de los Grupos, lo cier-to es que el Parlamento francs durante muchos aos se caracteriz por elpredominio del individualismo y de un comportamiento indisciplinado delos parlamentarios.Al amparo de la Ley de Asociaciones de 1901, un grupode Diputados franceses trat de organizarse como Grupo Parlamentario en1923.En efecto, el Journal Officel public la declaracin de una asociacin lla-mada grupo de la Cmara de Diputados, con sede en el mismo Parlamen-to.Sin embargo, la vida de esta asociacin fue corta,pues la Mesa de la Cma-ra solicit al Ministro del Interior la anulacin de aquella asociacin alconsiderar que era contraria a la Ley de Asociaciones. En el fondo subyacael propio concepto que entonces haba de Grupo Parlamentario, cuyo reco-nocimiento quedaba limitado a efectos de nombramiento de sus represen-


5 A. Siz Arniz, Los Grupos Parlamentarios, Monografas del Congreso de los Diputados, Madrid,1988, p. 93.

6 J. L.Thibault y B. Dolez, Parliamentary parties in the French Fifth Republic, en Parliamentaryparty groups in European democracies, pp. 57 y ss.

tantes en ciertos rganos de la Cmara. Las reformas del Reglamento reali-zadas posteriormente (1911, 1915, 1920, 1926 y 1932) fueron dotando a lasfracciones de un rgimen propio, mediante la juridificacin de lo que hastaentonces eran meras prcticas parlamentarias. En 1932, con la intencin delimitar la proliferacin de Grupos Parlamentarios, el Reglamento se reformpara establecer los requisitos necesarios para constituir estos entes.El recono-cimiento al ms alto nivel de los Grupos Parlamentarios en Francia tienelugar en la Constitucin de 1946, que los contempl en los artculos 11, 52y 91 7. En opinin de Kheitmi 8, esta significativa preocupacin del constitu-yente por la figura de los Grupos Parlamentarios obedece a la idea entoncesdominante en este pas de que slo la existencia de partidos fuertes podraayudar a remediar los diversos males que afectaban a Francia. El reflejo queestas previsiones tuvieron en el Parlamento, fue que los Reglamentos de laAsamblea Nacional y del Consejo de la Repblica de 1947 potenciaron a losGrupos Parlamentarios en detrimento del Diputado individual. Como reac-cin al rgimen asambleario de la III y IV Repblica, la Constitucin de1958 reconoci en su artculo 4 a los partidos polticos,pero, sin embargo,nomencion a los Grupos Parlamentarios, lo que se ha atribuido a la necesidadde introducir un rgimen racional de parlamentarismo (con mecanismos deproteccin del Gobierno a coste de la libertad parlamentaria). No obstante,la mayor parte de la doctrina gala, as como el Consejo Constitucional (Deci-sin de los das 17,18 y 24 de junio de 1959), consideran que los Grupos hande entenderse incluidos en la referencia genrica que efecta el artculo 4 alos grupos polticos. Pese a este parco tratamiento constitucional, el Regla-mento de la Asamblea Nacional vigente (arts. 19 a 23) sigue otorgando unpapel destacado a los Grupos Parlamentarios en el funcionamiento de laCmara.

En Alemania, al igual que en el caso de otros pases, los Grupos Parla-mentarios surgen primero de hecho y slo posteriormente tendrn un reco-nocimiento legal. En cualquier caso, como destaca Prez-Serrano Juregui ymencionamos antes, dos son las notas caractersticas: el nacimiento de estosgrupos antes de la constitucin del Estado alemn y la posterior adopcin deesta figura nacida en los Parlamentos alemanes por el Parlamento nacional apartir de 1870. Inicialmente, los Grupos Parlamentarios fueron creacionesparlamentarias fundamentadas en afinidades ideolgicas o regionales.El reco-nocimiento legal de las Fraktionen comenzar en 1912, cuando el Regla-mento del Reichstag estableci la necesidad de que los Grupos se constituye-ran con un mnimo de quince Diputados pertenecientes a un mismo partido.Es en 1922, cuando el Reichstag de la Repblica de Weimar comenz a plas-


7 El artculo 11 de la Constitucin francesa de 1946 se refiere a la forma de eleccin de los Bureauxde las Cmaras; el artculo 52 alude a los Grupos Parlamentarios al prever el nombramiento como minis-tros de representantes de los grupos no incluidos en el Gobierno al disolverse el Parlamento, y el artcu-lo 91 garantizaba la representacin proporcional de los grupos entre los diez miembros del Comit Cons-titucional que elegan las Cmaras. La reforma constitucional de 1954 mantuvo slo el artculo 91.

8 M. R. Kheitmi, Les partis politique et le droit positif franais, Pars, 1964.

mar por escrito sus reglas de funcionamiento, otorgando competencias espe-cficas a las Fracciones. La nota distintiva del sistema alemn de Grupos Par-lamentarios est relacionada con el alto grado de regulacin jurdica de lospartidos polticos. Las fuentes de regulacin de las Fraktionen estn en la LeyFundamental de Bonn de 1949, en el Reglamento del Bundestag, as comoen las normas internas de organizacin de cada Grupo Parlamentario. Nopueden perderse de vista tampoco la Ley de miembros del Parlamento (Abge-ordnetengesetz), la Ley Electoral Federal (Bundeswahlgesetz) y la Ley de Parti-dos Polticos (Parteiengesetz), as como la amplia jurisprudencia del TribunalConstitucional sobre esta materia, que afectan, entre otras cosas, a la organi-zacin y trabajo de los Grupos Parlamentarios, sus relaciones con sus propiasorganizaciones extraparlamentarias y con otras Fraktionen, as como con losmiembros individuales del Parlamento.La doctrina no es pacfica a la hora deanalizar los artculos 21 9 y 38 10 de la Ley Fundamental. El ltimo subraya laindependencia de los Diputados individuales del Bundestag, estableciendoque deben ser representantes del pueblo como un todo, y no estar limitadospor rdenes o instrucciones externas y s, slo, por su propia conciencia. Sinembargo, la postura dominante en la doctrina constitucionalista es que lospartidos polticos resultan indispensables para la democracia, estando repre-sentados por los Grupos Parlamentarios en el Parlamento. Por ello, los Gru-pos Parlamentarios son los actores privilegiados del Bundestag. El artculo 38de la Ley Fundamental declara la igualdad formal de todos los miembros delParlamento en los debates dentro de los Grupos Parlamentarios. Cuando unGrupo Parlamentario adopta un acuerdo, se espera que los miembros delmismo respeten la decisin mayoritaria (correspondiente a la lnea del parti-do), aunque la independencia formalmente reconocida a los Diputados dis-fruta del mismo estatus constitucional y sirve como correctivo relevantesobre el poder omnmodo de los partidos. La tensin entre los dos preceptoscitados (arts. 21 y 38),ha llevado al Tribunal Constitucional a decidir las cues-tiones controvertidas caso por caso.

Tambin Italia tiene una importante tradicin en la regulacin de losGrupos Parlamentarios, si bien no ha estado exenta de polmica doctrinal.En efecto, si nos remontamos al Parlamento italiano de 1848 (recordemosque por entonces an no exista el Estado italiano como hoy lo conocemos),funcionaba con el sistema de Uffici, similar al de las Secciones espaolas o del


9 Artculo 21 de la Ley Fundamental de Bonn: 1) Los partidos participan en la formacin de lavoluntad poltica del pueblo. Su fundacin es libre. Su organizacin interna debe responder a los prin-cipios democrticos. Los partidos debern dar cuenta pblicamente de la procedencia y uso de susrecursos, as como de su patrimonio. 2) Los partidos que por sus fines o por el comportamiento de susadherentes tiendan a desvirtuar o eliminar el rgimen fundamental de libertad y democracia, o a poneren peligro la existencia de la Repblica Federal de Alemania, son inconstitucionales. Sobre la constitu-cionalidad decidir la Corte Constitucional Federal. 3) La regulacin se har por leyes federales.

10 Artculo 38 de la Ley Fundamental de Bonn: 1) Los Diputados del Bundestag Alemn sern ele-gidos por sufragio universal, directo, libre, igual y secreto. Son los representantes del pueblo en su con-junto, no ligados a mandatos ni instrucciones, y sujetos nicamente a su conciencia. 2) Tiene derechode voto quien haya cumplido dieciocho aos de edad. Es elegible quien haya cumplido los aos conlos cuales se alcanza la mayora de edad. 3) La

V Monografico Los Grupos Parlamentarios

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