26

Litigios estratégicos

Litigio contrael malgastoeducativo

VOLUMEN 1

28

Litigios estratégicos

www.aprenderprimero.org

C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

Somos una asociación civil mexicana sin fines de lucro. Tenemos como objetivo impulsar el derecho humano a una educación de calidad de todos los niños, niñas y jóvenes en edad escolar, a través de litigios estratégicos que establezcan precedentes relevantes y trascendentes que hagan efectivo el derecho a aprender.

Nacimos en 2013 de la experiencia de Mexicanos Primero en el ámbito educativo y ante la necesidad de la creación de una asociación paralela que exigiera jurídica y/o

judicialmente el cumplimiento del derecho a aprender ante las diversas instancias administrativas y jurisdiccionales.

Aprender Primero parte de la base de que la educación no es una mera aspiración ciudadana, favor, obligación moral o política pública discrecional, es un derecho humano y, como tal, es exigible a través de los mecanismos de protección establecidos tanto en las leyes nacionales como en tratados internacionales.

Estas publicaciones buscan difundir los litigios estratégicos que hemos concluido para inspirar a otros a exigir, mediante las vías institucionales, el respeto de los derechos humanos. En especial buscamos invitar a los ciudadanos a participar y buscar formas para lograr que todas las niñas, niños y jóvenes gocen efectivamente del derecho no sólo de ir a la escuela, sino de aprender.

Todos podemos hacer algo. Sólo tienes que encontrar la forma.

Para mayor información sobre nuestra organización: aprenderprimero.org

Abogados externos que colaboraron pro bono en este litigio: •Luis Manuel Pérez de Acha, Julio Amavizca y Antonio Ibarra de PdeA

Abogados, S.C.•Antonio Prida y Santiago Corcuera de Curtis Mallet Prevost Colt & Mosle, S.C. •Antonio Arámburu de Arámburu, Saldívar y Vázquez, S.C. •Víctor Manuel Montoya de Bufete Montoya Rivero, S.C.

Quejosos: •Como personas morales: Aprender Primero, A.C. y Justicia Justa, A.C. •Como personas físicas: Claudio X. González Guajardo, Luis Manuel Pérez de

Acha , David Calderón Martín del Campo, María Teresa Aguilar Álvarez Castro, Fernando Ruiz Ruiz, Manuel Bravo Valladolid, Francisco Meléndez García, Norma Espinosa Vázquez, Adriana del Valle Tovar, Alejandro Ordóñez González y Miroslava Félix Sariñana.

Servidores públicos del Poder Judicial de la Federación que favorecieron con su trabajo y/o resoluciones el asunto:Jueces: Paula María García Villegas Sánchez Cordero (ejecución de la sentencia)Secretario en el Juzgado: Carlos Alberto Ávila SalasMagistrados: Germán Eduardo Baltazar Robles, y Amanda Roberta García GonzálezMinistros de la SCJN: Jorge Mario Pardo Rebolledo, José Ramón Cossío Díaz, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Olga Sánchez Cordero y Alfredo Gutiérrez Ortiz MenaSecretario de la SCJN: Ricardo Antonio Silva Díaz

Agradecemos al equipo de Mexicanos Primero por el apoyo brindado para la realización de este litigio estratégico.

Resumen de actores relevantes

PRIMERA EDICIÓN: DICIEMBRE 2016.

Impreso en México / Printed in MexicoProhibida la reproducción o transmisión parcial o

total de esta obra por cualquier medio o método o en cualquier forma electrónica o mecánica, incluso fotocopia, o sistema para recuperar información, sin

permiso escrito del editor.

Litigio contra el malgasto educativoLitigios Estratégicos

Volumen 1

D.R. © Aprender Primero Av. Insurgentes Sur No. 1647,

piso 2, Torre Prisma Col. San José Insurgentes,

C.P. 03900, Del. Benito Juárez. México, D.F.

+52 (55) 80008074www.aprenderprimero.org

ISBN Obra Completa: 978-607-8438-09-9ISBN Volumen: 978-607-8438-10-5

María Teresa Aguilar Álvarez CastroAutora y coordinadora del proyecto

David Calderón Martín del CampoJennifer L. O’Donoghue

Ana Macarena Velázquez LópezRevisión

Alfonso Rangel TerrazasConcepto, formación y diseño

Carlos Sánchez PereyraAlfonso Rangel Terrazas

FotografíaC

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

Litigios estratégicos

Litigio contrael malgastoeducativo

VOLUMEN 1

C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

Es común que los gobiernos justifiquen el incumplimiento de su obligación de respetar los derechos sociales, como el de la educación, por la falta de recursos. Aunque en México el principal rubro de gasto público es la educación, las niñas, niños y jóvenes no están aprendiendo al nivel ni al ritmo necesario. También es notoria la precariedad de las condiciones de infraestructura de las escuelas públicas y la falta de materiales didácticos, entre otras cosas.

De acuerdo con la constitución federal, la educación es una materia concurrente. Esto quiere decir que los tres órdenes de gobierno tienen facultades y obligaciones que ejercer para satisfacer el derecho humano de los niños y jóvenes a recibir educación.

En ese sentido, la Ley General de Educación (LGE) establece que el financiamiento público a la educación debiera provenir tanto de la Federación, como de los estados y municipios. La realidad es que, a pesar de la descentralización pactada en 1992, en la que se le transfirió a los estados la responsabilidad de la prestación del servicio público educativo en educación básica y normal, la Federación es la instancia que más recursos sigue invirtiendo en educación, con casi un 62.3 %1 del global nacional, público y privado, y lo hace a través de diversos ramos del Presupuesto de Egresos de la Federación.

2

Los más importantes y cuantiosos de esos ramos estaban comprendidos, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el entonces llamado Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) y el Ramo 25 (Aportaciones para los Servicios de Educación Básica y Normal en el Distrito Federal). Estos ramos estaban destinados principalmente al pago de la nómina docente, que es el principal rubro de gasto federal en materia educativa con el 84.3 %2 del monto total.

I. Antecedentes

Rubros de gastofederal educativoServicios personales 84.3%

Libros 0.7%

Computadoras 0.3%

Becas 4.4%

Infraestructura 3.0%

Otros gastos 7.4%

Total 100.0%

Fuente: PEF 2013

%

1. Para 2012, 62.3% lo aportó la Federación, 16% las entidades federativas, 0.2% los municipios y 21.5% el sector privado. En 1995 el porcentaje que le correspondió a la Federación era del 85%. (MALGASTO, Estado de la Educación en México 2013, pp 60 y 62)

2. PEF 2013. Consultable en: cumplimientopef.sep.gob.mx

C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

3

De esta forma, si se gasta bien en la nómina magisterial, se gasta bien en la mayor parte del presupuesto educativo.

No es casual que nuestro primer litigio haya sido respecto de esta materia, sino que fue el resultado de muchos esfuerzos previos por parte de Mexicanos Primero:

• En el año 2009, publicamos nuestro primer reporte del estado de la educación en México, titulado “Contra la Pared”, en el cual diagnosticamos que no existían cifras oficiales de quiénes eran nuestros maestros, dónde estaban, cuántos eran, qué conocimientos tenían ni qué funciones realizaban.

• A partir de eso, en el 2010, publicamos un nuevo estudio denominado “Brechas”, en el que dimos cuenta de la enorme cantidad de irregularidades que existen en la nómina magisterial, como el pago a comisionados no educativos, plazas asignadas a una misma persona pero que son incompatibles geográficamente, etc. Con el apoyo de 38 organizaciones de la sociedad civil, impulsamos la iniciativa “¿Dónde está mi maestro?” con la que promovimos un llamado muy exigente a las autoridades federales y estatales para contar con un padrón confiable de maestros.

Como respuesta, la Secretaría de Educación Pública (SEP) publicó un listado de maestros en su portal electrónico, incorporando los datos propuestos por la

iniciativa de Mexicanos Primero (identidad, desempeño, situación laboral y formación).

• En 2011, la SEP publicó el Registro de Maestros en su portal de internet así como una ficha por escuela que contenía cuántos maestros estaban adscritos a cada una de ellas. Por su parte, los legisladores reformaron la Ley General de Educación para hacer obligatorio contar con un padrón de maestros, escuelas y alumnos en el país.

Tras la publicación de esos datos oficiales, Mexicanos Primero y otras 40 organizaciones denunciamos ante la opinión pública que ese registro era insuficiente porque no reportaba a los miles de comisionados en México que sí estaban identificados en el portal de cumplimiento del Artículo 9 de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), disponible en la página de internet respectiva3. Ese año posicionamos en la opinión pública el tema de los comisionados no educativos y la urgencia de corregir la mala práctica de que se pagara con la nómina magisterial a personal que no laboraba como maestros.

3. El PEF 2009 estableció, por primera vez, en su artículo 9, fracción IV, una serie de obligaciones para la Secretaría de Educación Pública y los gobiernos estatales que tenían como finalidad transparentar los pagos que se realizaban en materia de servicios personales a través del FAEB. Esas obligaciones de transparencia continuaron en todos los PEF de los siguientes años hasta el del 2012.

C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

4

•En 2012, junto con 114 organizaciones de la sociedad civil impulsamos la iniciativa “Fin al Abuso” en la que más de 230,000 mexicanos solicitaron, con base en el derecho de petición consagrado en el artículo 8 constitucional, al Presidente de la República, a los Presidentes de las Cámaras de Senadores y Diputados, y a los Secretarios de Hacienda y de Educación Pública que se dejara de pagar con el dinero de los mexicanos a los comisionados sindicales.

La reacción de la SEP y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) fue discrepar en cuanto a la cifra de comisionados: mientras que la SEP aseguró que “sólo había” 12,400 comisionados en los estados y 304 en la Ciudad de México el SNTE admitió que había más de 160,000 comisionados no educativos, evidenciando el desorden que existe en el sistema.

Así, después de todas estas acciones ciudadanas de exigencia pública a las autoridades federales para que se frenara el mal gasto educativo, principalmente respecto al pago de comisiona-dos sindicales, y de observar que año con año se repetían los miles de pagos ilegales en este rubro, decidimos llevar más lejos nuestro reclamo a las autoridades. Era tiempo de involucrar al Poder Judicial para tratar de frenarlo.

••El pago del personal al que se ha otorgado licencias para desempeñar comisiones sindicales con cargo al erario público federal es ilegal, en virtud de que ese tipo de licencias deben otorgarse sin goce de sueldo. Así lo había ya determinado la Auditoría Superior de la Federación (ASF) por lo menos desde 2007, de conformidad con los artículos 43, fracción VIII, inciso a) y 86 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado; el artículo 51, fracción I del Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo del Personal de la Secretaría de Educación Pública; la Disposición General DÉCIMA, fracción II del Acuerdo Número 482 por el que se Establecen las Disposiciones para Evitar el Mal Uso, el Desvío, o la Incorrecta Aplicación de los Recursos del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), y los numerales 25.1.2. y 25.3 del Manual de Normas para la Administración de Recursos Humanos en la Secretaría de Educación Pública.

••Las comisiones sindicales no son por sí mismas ilegales, sino el hecho de que se paguen con recursos públicos. Los comisionados sindicales entonces deben ser pagados por los propios sindicatos.

••La Ley General del Servicio Profesional Docente recogió esa prohibición al establecer en su artículo 78: “Las personas que decidan aceptar el desempeño de un empleo, cargo o comisión que impidan el ejercicio de su función docente, de dirección o supervisión, deberán separarse del Servicio, sin goce de sueldo, mientras dure el empleo, cargo o comisión.” (reforma de septiembre de 2013).

Más sobrecomisionados ilegales

C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

5

La controversia sometida al Poder Judicial (litis) fue planteada tomando como punto de partida los Informes de Resultados de las Cuentas Públicas de 2009 y 2010 (que eran -a la fecha del inicio de los juicios- los últimos dos ejercicios fiscalizados).

En esos informes, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) hacía constar cientos de pagos irregulares. Es decir, año con año, la máxima autoridad en materia de fiscalización y vigilancia del gasto federal reportaba desvíos millonarios de recursos destinados al pago de maestros e incluso cuantificaba los daños millonarios a la Hacienda Pública Federal por estos motivos. Tan sólo para 2010 reportó $3 mil millones 149 mil 657 pesos por estos conceptos.

La demanda no se refirió a todos los desvíos detectados por la ASF en los años 2009 y 2010 en materia educativa, sino

II. Litis y autoridades demandadas

C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

d) Personal que desempeñó un cargo de elección popular simultáneamente al periodo en que percibieron las remuneraciones como maestros;

e) Pagos destinados a conceptos o gastos de operación que no se vinculan con los objetivos de los fondos como son los apoyos al sindicato y transferencias al sindicato.

La demanda buscaba romper el círculo vicioso que año con año se presentaba que consistía en:

que se seleccionó un listado de 312 casos detectados que se referían exclusivamente a los siguientes “pagos ilegales”:

a) Trabajadores comisionados al sindicato con goce de sueldo; b) Personal con licencia de trabajo sin goce de sueldo;c) Trabajadores adscritos a centros de trabajo no financiables

con el fondo: “AGS” (centros clasificados para identificar al personal comisionado al sindicato) y “AGD” (centros clasificados para identificar al personal comisionado a otras dependencias)

la Ciudad de México.

La Auditoría Superior de la Federación realiza el informe que remite a la

Cámara de Diputados, sin iniciar los procedimientos de responsabilidades correspondientes.

La SHCP, distribuye a las Secretarías e Institutos de Educación de las Entidades

Federativas y la Ciudad de México.

6

C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

7

La controversia planteada en la demanda (litis) consistió entonces en impugnar las siguientes omisiones que resultaban en una violación al derecho a la educación:

a) De la ASF, la omisión de promover ante las instancias federales competentes las responsabilidades adminis-trativas y penales, así como iniciar y tramitar los procedimientos de responsabilidades resarcitorias en contra de los servidores públicos federales y estatales que correspondan por los “pagos ilegales” detectados en las cuentas públicas de 2009 y 20104.

En específico, el artículo 49 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación establecía:

“Si de la fiscalización de la Cuenta Pública aparecieran irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan un daño o perjuicio, o ambos, a la Hacienda Pública Federal, (…) la Auditoría Superior de la Federación procederá a: I.-(…) fincar directamente a los responsables las responsabilidades resarcitorias por medio de indemnizaciones y sanciones; II.- Promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades (…) IV.- Presentar las denuncias y querellas penales a que hay lugar (…)”

b) De la Cámara de Diputados, la omisión legislativa al momento de emitir el Presupuesto de Egresos de la Federación 2013, al no instruir o prohibir a los servidores

El fincamiento de responsabilidades resarcitorias por parte de la ASF es una facultad de suma importancia para la corrección del desvío de recursos. Tiene por objeto resarcir el monto de los daños y perjuicios estimables en dinero que se hayan causado a la Hacienda Pública Federal, o en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales. La responsabilidad resarcitoria implica la posibilidad de imponer al servidor público involucrado la obligación de regresar a la Federación los recursos desviados. La responsabilidad resarcitoria puede ser:

• Directa, del servidor público o particular que causó el daño.

• Subsidiaria, del servidor público jerárquicamente inmediato del que causó el daño que haya omitido la revisión o autorizado el acto.

• Solidaria, del servidor público o particular que haya participado y originado el desvío.

En caso de que la ASF determine que existe responsabilidad resarcitoria, el monto de la misma se convierte en crédito fiscal que recauda la SHCP.

Fuente: Artículos 50, fracción I, 52, 62 y 65 de la Ley deFiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

4. Las facultades de la ASF en esta materia estaban contempladas en los artículos 79, fracciones III y IV de la Constitución federal; 49, fracciones IV y V de la Ley de Coordinación Fiscal; 1; 13, fracción I, 15, fracción XVI, 49, fracciones I, II, III, IV y V y 53 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

Sobre lasresponsabilidades resarcitorias

C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

8

públicos federales y locales encargados de manejar, destinar y aplicar recursos del FAEB a los pagos ilegales, como sí lo había hecho en Presupuestos anteriores.

c) De la SHCP, la distribución a las dependencias y entidades federales y locales de los recursos del FAEB, sin asegurarse que los mismos se destinen exclusivamente a los fines educativos que corresponden.

d) De la SFP, la falta de vigilancia en la asignación de los recursos antes señalados.

Se presentaron dos demandas distintas, prácticamente idénticas:

a) Una fue presentada por 11 personas físicas como contribuyentes. Estos ciudadanos fueron: Claudio X. González Guajardo, Luis Manuel Pérez de Acha, David Calderón, María Teresa Aguilar Álvarez Castro, Fernando Ruiz Ruiz, Manuel Bravo, Francisco Meléndez, Norma Espinosa, Adriana Del Valle, Alejandro Ordóñez y Miroslava Félix.

Con excepción de Luis Manuel Pérez de Acha, las demás personas trabajábamos en Mexicanos Primero.

III. Quejosos

C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

9

b) La segunda fue presentada por dos asociaciones civiles: Justicia Justa, A.C. cuyo asociado es Luis Manuel Pérez de Acha y que ya estaba constituida, y Aprender Primero, A.C. que fue creada como brazo jurídico de Mexicanos Primero.

La razón por la que Mexicanos Primero no pudo ser la quejosa fue que existía una disposición contenida en la Miscelánea Fiscal5 que consideraba que no podían ser donatarias autorizadas las personas que se dedicaran al apoyo y promoción de los derechos humanos, cuyas actividades estén vinculadas con resoluciones de carácter jurisdiccional o la interpretación de las disposiciones constitucionales o legales.

Aprovechando que la reforma a la Constitución en materia de amparo en la que se introdujo la figura del interés legítimo era relativamente reciente y poco explorada, se presentaron ambas demandas con base en dicho interés. La oportunidad que nos daba la reforma era que, a diferencia de lo que ocurría en el pasado en que para acudir al amparo se exigía que el demandante fuera la persona a la que directamente se le hubiera violado un derecho humano (interés jurídico), el interés legítimo abría la puerta para acudir al amparo a personas a quienes no se les hubiera violado directamente el derecho, sino que tuvieran una especial situación de afectación para su defensa.

IV. Legitimación

5. Art. 95, fracción VI, incisos f y h de la LISR y Regla 1.3.9.7 de la Miscelánea Fiscal para el 2013.

C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

10

El interés legítimo de las personas físicas contribuyentes y el de las dos asociaciones era muy diferente, y fue precisamente esa razón por la que se decidió presentar dos demandas al mismo tiempo:

a) En la demanda de personas físicas, el interés legítimo se trató de acreditar en virtud del interés que como contribuyentes tenían los actores de que se evitara el desvío de recursos públicos que ellos mismos aportaban.

b) El interés legítimo de las asociaciones civiles se presentó en virtud de sus objetos sociales y, en el caso de Aprender Primero -por ser de reciente creación- en la trayectoria de sus asociados, Claudio X. González y David Calderón (Presidente y Director General de Mexicanos Primero y también de Aprender Primero) en la defensa al derecho a la educación.

1. La demanda de amparo indirecto fue presentada el 12 de febrero de 2013 y turnada al Juzgado Noveno de Distrito en Materia Administrativa del Distrito Federal, bajo el expediente 208/2013. El titular de ese juzgado era José Eduardo Alvarado Ramírez.

El Juez admitió la demanda respecto de todas las autoridades y la desechó de plano respecto de las omisiones atribuidas a la Cámara de Diputados.

El 26 de febrero de 2013 nos inconformamos con ese desechamiento parcial respecto de la omisión legislativa atribuida a la Cámara de Diputados, presentando un recurso de queja. La razón para el desechamiento fue que, según el Juez, las omisiones legislativas no pueden ser reparadas mediante el juicio de amparo debido a que no se podría obligar al legislador a legislar sin violar el principio de relatividad de las sentencias de amparo.

V. Historia del juicio de personas físicas

2.

C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

11

El mismo 26 de febrero de 2013 la SHCP también presentó queja por lo que se refería a la admisión parcial de demanda.

Ambas quejas (Q.A. 23/2013 y 24/2013) fueron turnadas al Noveno Tribunal Colegiado del Primer Circuito. Los magistrados integrantes de dicho tribunal eran Osmar Armando Cruz Quiroz (magistrado relator en ambas quejas), María Simona Ramos Ruvalcaba y el Juez Comisionado como magistrado Francisco Javier Rebolledo Peña, quienes resolvieron por unanimidad lo siguiente:

a) Respecto a nuestra queja, la tuvieron por infundada. El Tribunal Colegiado coincidió con el criterio del Juez respecto a que el amparo era improcedente contra omisiones legislativas. Su criterio fue apoyado en una tesis aislada que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación (SCJN) había emitido recientemente6 en el sentido que había establecido el juez.

b) La queja presentada por la SHCP fue resuelta como fundada. El tribunal hizo un estudio respecto del interés legítimo de las quejosas y determinó que carecían del mismo y que -en su parecer- contaban con un interés simple, “similar al que cualquier miembro de la sociedad puede tener en que se cumpla el marco constitucional y legal”. Las razones expresadas por el tribunal fueron que:

“… los quejosos no podrían acreditar durante la secuela del juicio a través de ningún medio de convicción el interés personal, individual o colectivo, cualificado, actual, real y jurídicamente relevante, que les permitiera combatir dichos actos, sin la necesidad de ser titulares de un derecho subjetivo, por lo que se estima notoria y manifiesta la improcedencia del juicio”.

Nos parece aventurado que un tribunal determine de antemano que será imposible acreditar por algún medio de prueba un hecho que, por no ser contrario a las leyes de la naturaleza, puede ser susceptible de probarse. Pareciera atribuirse capacidades de conocimiento y certeza sobre hechos futuros. Es importante destacar que en el juicio de amparo no se

6. Omisión lesgislativa. es improcedente el juicio de amparo en su contra, conforme al Artículo 73, Fracción XVIII, de la ley de la materia, en relación al Artículo107, Fracción II, Párrafo Primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. [TA]; 10a. Época; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Libro XVII, febrero de 2013, Tomo 2; p. 1164.

Más sobre elprincipio de relatividad

Este principio, establecido en la ley, determina que los efectos de las sentencias de amparo nada más pueden afectar a las partes involucradas en el juicio pero no a otros. El Juez determinó que obligar al legislador a emitir una norma general repercutiría no sólo en el promovente del amparo y a las autoridades señaladas en el juicio como responsables, sino a todos los gober-nados y autoridades que tuvieran relación con la norma creada.

3.

C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

12

tienen que aportar todas las pruebas al momento de presentar la demanda, sino pueden presentarse en momento posterior, hasta antes de la celebración de la audiencia constitucional. Por tanto, este tribunal imposibilitó, de facto, el derecho fundamental de cualquier parte de aportar pruebas para probar su dicho.

Esta visión judicial parece apuntar a que los contribuyentes no tienen derecho alguno para reclamar el correcto ejercicio del gasto público.

Al ya no tener posibilidad de inconformarnos con esta sentencia, el 10 de julio de 2013, en cumplimiento de lo resuelto en las quejas antes señaladas, el Juez de Distrito desechó de plano la demanda y ahí terminó ese juicio.

1. La demanda de amparo indirecto fue presentada el 11 de febrero de 2013. Fue turnada al Juzgado Segundo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, bajo el expediente 90/2013. La titular de ese juzgado era en ese entonces Ana Luisa Mendoza Vázquez.

2. Desde el principio la SHCP se opuso a reconocer a las asociaciones civiles el interés legítimo para este tipo de amparos.

VI. Historia del juicio de las asociaciones civiles

Integrantes de las organizaciones que participan en “Fin al abuso”.

C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

13

El 20 de febrero de 2013 dicha Secretaría presentó una queja contra la admisión de la demanda. Esta queja fue turnada al Décimo Séptimo Tribunal Colegiado del Primer Circuito con el número de expediente 21/2013.

3. Aprender Primero gestionó ante los Ministros de la Primera Sala de la SCJN la atracción de la resolución de la queja, pero ninguno de los Ministros consideró iniciar el procedimiento para que fuera la SCJN, y no el tribunal colegiado, la que conociera y resolviera este asunto por su importancia y trascendencia.

4. El 4 de julio de 2013 el Tribunal Colegiado de Circuito emitió sentencia sobre la queja presentada por la SHCP declarando sus agravios como “ineficaces” y ordenó que debía continuarse con el juicio.

Cabe resaltar que esta decisión no fue por unanimidad, sino por mayoría de los magistrados Germán Eduardo Baltazar Robles (ponente) y Amanda Roberta García González. El voto disidente lo emitió la magistrada Luz María Díaz Barriga quien formuló voto particular en el asunto.

5. Al continuar el juicio, las autoridades demandadas fueron rindiendo sus informes justificados (contestando la demanda) en los que señalaban, en resumen lo siguiente:

• Todas las autoridades negaron el acto reclamado (es decir, negaron la omisión). Con ello buscaban que se aplicara una jurisprudencia7 emitida por el Pleno de la

SCJN en 1957 que establece que cuando en un juicio de amparo una autoridad simplemente niega el acto reclamado y los quejosos no desvirtúan esa negativa, entonces debe sobreseerse el juicio.

• Todas alegaban que las asociaciones carecían de interés legítimo.

• La ASF se defendió diciendo que “no existe atribución alguna para ésta (la ASF) que le faculte y obligue a realizar las acciones que reclaman…”; que “tampoco acreditan en forma alguna que éstos (los preceptos jurídicos invocados por nosotros en los que se establecen las facultades de la ASF) contengan deberes u obligaciones para esta autoridad responsable …” .

Sin embargo la ASF negó las omisiones porque ella había realizado 27 “acciones” en relación con las irregularidades encontradas, lo que probaba que sí había “actuado”.

6. El 11 de octubre de 2013 presentamos nuestros alegatos en los que principalmente argumentamos:

• Cuando se impugna una omisión y la autoridad la niega, está implícita su afirmación de que sí actuó. En ese sentido eran las

7. Informe justificado.- Negativa de los actos atribuidos a las autoridades.- Jurisprudencia Número 310, visible en la página 209 del Apéndice al Seminario Judicial de la Federación 1917-1995, Tomo VI, Materia Común.

C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

14

autoridades quienes debían probar su negativa8 aportando los elementos que acreditaran las acciones realizadas.

• En la demanda se señalaron 312 irregularidades en el gasto público federal en materia educativa. Las autoridades de la ASF confesaron expresamente que únicamente habían realizado 27 acciones derivadas de las irregularidades, todas de la Cuenta Pública 2009 y ninguna de la Cuenta Pública 2010. Las “acciones” realizadas consistían en: 22 intercambios de oficios entre servidores públicos de la propia ASF en los que se recriminaban unos a otros errores en la integración de los expedientes para proceder al inicio del fincamiento de responsabilidades (la mayoría de ellas tenían su última acción fechada en marzo, abril, mayo o junio de 2012); dos acciones se encontraban en inicio de procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias, y tres acciones “contaban con resolución de sobreseimiento”, sin que se demostrara que estuvieran relacionadas con alguna de las irregularidades a que se refería la demanda.

• Las omisiones impugnadas correspondían a facultades establecidas por la ley a las autoridades que son de ejercicio obligatorio. Las acciones para combatir y revertir el indebido ejericicio del gasto público no son una política pública, sino una obligación atribuida por la ley precisamente a las autoridades demandadas, obligación con respecto de la cual no existe discrecionalidad para decidir si actúan o no.

• El interés legítimo de las quejosas se acreditaba en razón de la naturaleza de los quejosos (asociaciones cuyo objeto social era la defensa y protección de un derecho humano); del tipo de derechos humanos que se consideraban violados (derecho a la educación y al adecuado ejercicio del gasto público), así como con la trayectoria de los asociados.

Junto con los alegatos, se presentaron diversas pruebas documentales:

a) Documento que en calidad de Amici Curiae suscribieron 115 organizaciones de la sociedad civil protectoras de derechos humanos, académicos y activistas.

8. Art. 81, fracción I del Código Federal de Procedimientos Civiles: El que niega sólo está obligado a probar: I.- Cuando la negación envuelva la afirmación expresa de un hecho;”

Más sobre Amici Curiae

El Amici Curiae (Amigos de la Corte) es un documento que personas ajenas al juicio hacen llegar al juzgador sobre algún tema específico en el que expresan su opinión técnica. En este caso, el documento se centraba en aportar elementos jurídicos para reconocer a las organizaciones de la sociedad civil el interés legítimo para defender derechos humanos de terceros, con base en su objeto social.

C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

15

Las organizaciones y activistas que firmaron este Amici Curiae representan una gran diversidad, tanto por su ámbito de incidencia como por su ideología.

Entre los firmantes estaban: Fray Raúl Vera López, Obispo de Saltillo, Sergio Aguayo, Edna Jaime, Geraldina González de la Vega; la Red Nacional de Organismos Civiles de Derechos Humanos “Todos los Derechos para todos y Todas”, A.C. y las 73 organizaciones en 20 estados de la República Mexicana que componen dicha red; Centro de Derechos Humanos “Fray Francisco de Vitoria, O.P, A.C.; Centro de Derechos Humanos “Miguel Agustín Pro Juárez”, A.C.; Instituto Mexicano de Derechos Humanos y Democracia, A.C.; Proyecto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, A.C. (ProDESC); ARTICLE 19 Oficina para México; Taller Universitario de Derechos Humanos, A.C.; Alconsumidor, A.C.; Gestión Social y Cooperación, A.C. (GESOC); Iniciativa Ciudadana y Desarrollo Social, A.C. (INCIDE Social), y Transparencia Mexicana, A.C..

La invitación reiterada por el abogado Santiago Corcuera, dada su trayectoria y prestigio en la defensa de los derechos humanos, especialmente en el tema de personas víctimas de desaparición, fue fundamental para lograr conjuntar a todos estos activistas y organizaciones.

b) Opinión emitida por el Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de México, firmada por su presidente, en la que se expresaron los argumentos jurídicos sobre la procedencia del interés legítimo a organizaciones civiles de acuerdo a su objeto social.

c) Diversas pruebas que acreditaban la trayectoria del Presidente y Director General de Aprender Primero en la defensa del derecho a la educación.

7. El 6 de noviembre de 2013 el Juez Segundo de Distrito emitió sentencia sobreseyendo el juicio por falta de interés legítimo de las quejosas.

8. Inconformes con la resolución, el 9 de diciembre de 2013, promovimos recurso de revisión en contra de dicha sentencia. Este recurso fue turnado nuevamente al Décimo Séptimo Tribunal Colegiado del Primer Circuito en Materia Administrativa con el expediente número A.R. 6/2014.

El sobreseimiento del juicio consiste en que el juzgador no entra siquiera a estudiar el fondo del problema planteado (en este caso, si hubo o no violaciones al derecho a la educación por la omisión de las autoridades involucradas) debido a que previamente a dicho estudio se encuentra con una causa de improcedencia del juicio. Es decir, los juzgadores de amparo primero estudian si el juicio es procedente (si no hay causales formales que impidan el conocimiento del asunto de fondo), para luego entrar a resolver sobre el problema de violación de derechos humanos planteado. Así, en nuestro juicio, el Juez federal de primera instancia no se pronunció sobre el fondo del asunto, al considerar que la demanda era improcedente porque había sido iniciada por personas que no contaban con un interés legítimo.

El sobreseimiento del juicioC

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

16

9. El 14 de enero de 2014 la presidenta del Décimo Séptimo Tribunal Colegiado del Primer Circuito admitió a trámite la revisión adhesiva presentada por las autoridades de la ASF.

10. El 16 de enero de 2014 dicha presidenta desechó por extem-poránea la revisión adhesiva presentada por la representante de la Cámara de Diputados.

11. El 29 de enero de 2014 solicitamos a la Primera Sala de la SCJN ejerciera su facultad de atracción, para que fuera ella quien decidiera el recurso.

12. El 26 de febrero de 2014 el Ministro Arturo Zaldívar pidió ejercer la facultad de atracción para que fuera la SCJN quien resolviera este asunto. A esa facultad de atracción le correspondió el número de expediente 48/2014 de la Primera Sala de la SCJN.

13. En la sesión del 9 de abril de 2014 la Primera Sala de la SCJN resolvió la facultad de atracción 48/2014, determinando que el asunto cumplía con los requisitos de importancia y trascendencia y que, por tanto, dicha sala iba a resolver en definitiva el amparo promovido por Aprender Primero. Esta resolución fue tomada por mayoría, con el voto en contra del Ministro Pardo Rebolledo.

14. El recurso de revisión interpuesto por las quejosas fue entonces remitido por el Tribunal Colegiado a la Primera Sala de la SCJN y se la asignó el número de expediente A.R. 323/2014. Paradójicamente, el asunto fue turnado al Ministro Pardo Rebolledo, quien fue el encargado de elaborar el proyecto de sentencia. Dentro de su ponencia, el asunto fue llevado por el Lic. Ricardo Antonio Silva Díaz, Secretario de Estudio y Cuenta.

15. La Primera Sala tardó casi un año en estudiar el asunto, y por fin, en la sesión pública del día 11 de marzo de 2015, se votó la sentencia por unanimidad de los integrantes de la Primera Sala.

16. En la sesión del 15 de mayo de 2015 la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia emitió trece tesis aisladas derivadas del presente asunto.

Dichas tesis fueron las que pueden ser localizadas en la página de internet de la SCJN bajo los siguientes rubros:

1.- INTERÉS LEGÍTIMO DE ASOCIACIONES CIVILES EN DEFENSA DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN. EL JUZGADOR DEBE ANALIZAR EL DERECHO CUESTIO-NADO A LA LUZ DE LA AFECTACIÓN RECLAMADA PARA DETERMINAR LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. TESIS AISLADA CLXVII/2015 (10a.)

2.- DERECHO A LA EDUCACIÓN. ES UNA ESTRUCTU-RA JURÍDICA COMPLEJA QUE SE CONFORMA CON LAS DIVERSAS OBLIGACIONES IMPUESTAS TANTO EN LA CONSTITUCIÓN, COMO EN LOS DIVERSOS INSTRUMENTOS INTERNACIONALES. TESIS AISLADA CLXVIII/2015 (10a.)

3.- DERECHO A LA EDUCACIÓN. SU EFECTIVIDAD ESTÁ GARANTIZADA POR DIVERSAS OBLIGACIONES DE CARÁCTER POSITIVO Y NEGATIVO A CARGO DEL ESTADO Y DE LOS PARTICULARES. TESIS AISLADA CLXIX/2015 (10a.)

C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

17

4.- DERECHO A LA EDUCACIÓN. SU EFECTIVIDAD SE ENCUENTRA CONDICIONADA AL CUMPLIMIENTO DE LAS DIVERSAS OBLIGACIONES IMPUESTAS TANTO AL ESTADO COMO A LAS ASOCIACIONES CIVILES. TESIS AISLADA CLXX/2015 (10a.)

5.- DERECHO A LA EDUCACIÓN. PARA QUE LAS ASOCIACIONES CIVILES PUEDAN ACUDIR AL JUICIO DE AMPARO A RECLAMAR SU INCUMPLIMIENTO, DEBEN ACREDITAR QUE SU OBJETO SOCIAL TIENE COMO FINALIDAD VERIFICAR QUE SE CUMPLAN LAS OBLIGACIONES EN MATERIA EDUCATIVA, ASÍ COMO PROBAR HABER EJERCIDO ESA FACULTAD. TESIS AISLADA CLXXI/2015 (10a.)

6.- DERECHO A LA EDUCACIÓN. LA EXISTENCIA DEL AGRAVIO DIFERENCIADO EN UNA SOCIEDAD CIVIL FRENTE A LOS CIUDADANOS, SE ACREDITA CON LA TRASCENDENCIA DE LA AFECTACIÓN A SU ESFERA JURÍDICA CONFORME A LA NATURALEZA DEL DERE-CHO CUESTIONADO. TESIS AISLADA CLXXII/2015 (10a.)

7.- IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. NO SE ACTUALIZA LA CAUSAL RELATIVA A LA IMPOSIBILIDAD DE REPARAR LA VIOLACIÓN ALEGADA, SI SE DETERMI-NA LA EXISTENCIA DE UN INTERÉS LEGÍTIMO A UNA ASOCIACIÓN CIVIL EN DEFENSA DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN. TESIS AISLADA CLXXIII/2015 (10a.)

8.- IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. NO PUEDE ALEGARSE VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE RELATIVIDAD DE LAS SENTENCIAS Y, POR ELLO, SOBRESEER EN EL JUICIO, CUANDO SE ACTUALIZA LA EXISTENCIA DE UN INTERÉS LEGÍTIMO EN DEFENSA DE UN DERECHO COLECTIVO. TESIS AISLADA CLXXIV/2015 (10a.)

9.- ACTO RECLAMADO. SI CONSISTE EN LA FALTA DE EJERCICIO DE LAS FACULTADES DE LA AUTORIDAD, SE GENERA UNA PRESUNCIÓN DE INCONSTITUCIONA-LIDAD QUE ÉSTA DEBE DESVIRTUAR. TESIS AISLADA CLXXV/2015 (10a.)

10.- AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. SUS ATRIBUCIONES RESPECTO DE LA FISCALIZACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA EN MATERIA DE EDUCACIÓN. TESIS AISLADA CLXXVI/2015 (10a.)

11.- AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. LAS ATRIBUCIONES QUE LE CORRESPONDEN DE FISCALIZACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA EN MATERIA DE EDUCACIÓN, TAMBIÉN COMPRENDEN LA DE INFORMAR A LAS AUTORIDADES SOBRE LA POSIBLE COMISIÓN DE CONDUCTAS ILÍCITAS. TESIS AISLADA CLXXVII/2015 (10a.)

12.- DERECHO A LA EDUCACIÓN. OBLIGACIONES DEL ESTADO EN MATERIA DE FISCALIZACIÓN PARA

C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

18

GARANTIZAR SU EFECTIVIDAD. TESIS AISLADA CLXXVIII/2015 (10a.)

13.- DERECHO A LA EDUCACIÓN. LA RESTITUCIÓN EN EL GOCE DEL DERECHO VIOLADO IMPLICA OBLIGAR A LA AUTORIDAD A DEMOSTRAR QUE REALIZÓ TODAS LAS ACCIONES NECESARIAS EN MATERIA DE FISCALIZACIÓN O, DE NO HABERLO HECHO, EXIGIR QUE LAS LLEVE A CABO. TESIS AISLADA CLXXIX/2015 (10a.)

La sentencia definitiva de la Primera Sala de la Suprema Corte determinó:

a) Revocar la sentencia del Juez de Distrito que sobreseía el juicio.

b) Reconocer el interés legítimo de Aprender Primero.

VII. Términos de la sentencia

Opinión emitida por el Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de México.

C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

19

9. Art. 49, fracción III, Ley de Coordinación Fiscal. 10. Adhesión a la revisión. Son inoperantes los agravios que dan contestación a los expresados en el recurso. Tesis Aislada del Pleno de la SCJN, 1994, Registro 205480.

Ello con base en:

• La naturaleza del derecho humano violado (derecho a la educación), cuya naturaleza jurídica es compleja y cuya protección no sólo está encargada a las instituciones del Poder Ejecutivo, sino que los tratados internacionales en materia de derechos humanos le han dado una especial participación en su defensa a las organizaciones de la sociedad civil.

• El objeto social de la asociación, que esencialmente consiste en la defensa ante instancias jurisdiccionales del derecho a la educación.

• La trayectoria demostrada de sus asociados respecto a la defensa del derecho a la educación.

c) En el caso de Justicia Justa, A.C., la Sala de la SCJN consideró que no se acreditaba su interés legítimo debido a que “no está constituida con la finalidad de intervenir de manera concreta en la eficacia del derecho a la educación” y, por tanto, tendría un interés simple, similar al que tendría cualquier ciudadano interesado en verificar la constitucionalidad y legalidad de los actos de autoridad. Asimismo, tampoco se aportaron pruebas que acreditaran que la asociación o sus asociados se encuentren vinculados con el derecho a la educación.

Por ello la sentencia sobreseyó el juicio respecto de Justicia Justa, A.C.

d) Prevaleció el sobreseimiento respecto de las omisiones por

parte de la Secretaría de la Función Pública decretadas por el Juez de Distrito. Ello debido a que en nuestro recurso de

revisión ya no manifestamos agravio alguno respecto de dichas omisiones, por el sistema vigente en ese entonces de la participación acotada de esa Secretaría en la vigilancia del ejercicio del gasto federal para el caso específico del FAEB. 9

De acuerdo a la Ley de Coordinación Fiscal, la facultad de vigilar y sancionar administrativamente a los servidores públicos locales por el indebido ejercicio del FAEB correspondía a las contralorías internas de los gobiernos locales. Ello a pesar de tratarse de recursos federales. La SFP únicamente vigilaba que la SHCP depositara correctamente los recursos del FAEB en las cuentas bancarias de los estados.

e) Se desestimaron por inoperantes los agravios hechos valer en la revisión adhesiva de la ASF pues se limitaban “a dar contestación a los agravios expresados en el recurso de revisión (de las quejosas)”. La revisión adhesiva debe ser encaminada a combatir agravios contenidos en la sentencia. 10

f) Sobreseyó respecto de las omisiones atribuidas a la Cámara de Diputados al expedir el Presupuesto de Egresos de la Federación 2013 porque, aun cuando el acto reclamado

C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

20

subsistía (la omisión), la materia de dicho acto (el PEF) había dejado de existir al momento de resolverse el amparo (2015), pues el Presupuesto tiene una vigencia anual.

g) Sobreseyó respecto de omisiones atribuidas a la SHCP, en virtud de que no apreció que en la demanda se hayan dado argumentos (conceptos de violación) respecto de las omisiones específicas de la SHCP.

h) Otorgó el amparo y protección de la Justicia Federal a Aprender Primero A.C. para el efecto de que, en reparación del derecho humano a la educación violado:

•La ASF demuestre haber ejercido todas sus facultades en el fincamiento de responsabilidades resarcitorias respecto a 133 pliegos de observaciones (irregularidades) relativos al ejercicio 2009, y 154 del ejercicio 2010, esto hasta su resolución final. En caso de no haberlo hecho, ordena a la ASF las lleve a cabo.

•La ASF demuestre haber emitido un pronunciamiento debidamente fundado y motivado respecto de las razones por las que considera dar vista o no a las autori-dades competentes en materia de responsabilidades penal y administrativas de los servidores públicos (con independencia del estado que guarde el procedimiento resarcitorio). En caso de no haberlo hecho, lo emita.

Votos particulares

Los ministros José Ramón Cossío y Alfredo Gutiérrez emitieron votos particulares concurrentes (en el mismo sentido de la sentencia) respecto a lo siguiente:

José Ramón Cossío Díaz: •Coincidió con la mayoría, pero en su opinión, el concepto de interés legítimo es más amplio.

•No sólo es procedente reconocer el interés legítimo por su objeto social, sino por una condición ciudadana. En este caso, porque en su condición de asociación civil “tiene un interés superlativo y relevante en que el derecho a la educación sea respetado”.

•Acotar el interés legítimo a que se afecte el objeto de la asociación civil, traería consigo limitar “el amplio espectro” que la Constitución estableció al momento de introducir el interés legítimo como supuesto para defender derechos colectivos o difusos.

Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena: •El objeto del voto era aclarar las premisas por las que coincidía en reconocer a Aprender Primero el interés legitimo colectivo para interponer el juicio de amparo (pues semanas antes había votado en contra de otros casos de interés legítimo).

C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

21

•Hasta ese momento la SCJN se había avocado a analizar amparos de interés jurídico individual, negando en varios casos el amparo. Este caso era diferente pues el quejoso era una persona moral en defensa de un derecho social de carácter colectivo.

•En estos casos la persona moral debe acreditar: •• Que se está alegando una violación a un derecho

de titularidad colectiva o asimilable a un bien público o “cuasi-público”

•• Que se combatan actos que tengan el potencial de frustrar el objeto social de la persona moral (que tengan impactos negativos en el derecho o bien público al cual se ha comprometido la asociación). Pero aclara que la afectación no se da sólo por tener un objeto social que proteja ese derecho, sino que debe demostrarse que esa asociación en particular tiene “un compromiso fuerte” con la defensa de ese derecho (en este caso, por su trayectoria).

C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

22

VIII. Ejecución de la sentenciaLa ejecución de la sentencia fue turnada nuevamente al Juzgado Segundo de Distrito en Materia Administrativa del Distrito Federal. Para esta etapa, la titular de dicho Juzgado era Paula María García Villegas Sánchez Cordero.

Si bien se preveía que la ejecución de la sentencia podría tardar años, dada la firmeza de la Juez para hacerla cumplir en plazos cortos y razonables, así como la dedicación y trabajo que puso la ASF en su cumplimiento, la sentencia quedó enteramente cumplida el 6 de noviembre de 2015.

No por ello la ejecución estuvo exenta de problemas y posiciones encontradas entre Aprender Primero y la ASF. En tres ocasiones la ASF sostuvo que la ejecutoria se encontraba cumplida y Aprender Primero no estuvo de acuerdo con su actuar, ordenando la Juez que se cumpliera en términos diversos a los que la ASF había intentado cumplir.

Para acreditar el cumplimiento, la ASF remitió 213 expedientes completos derivados de irregularidades en el gasto, que Aprender Primero revisó de manera detallada y exhaustiva, para manifestar en un principio nuestra inconformidad con el cumplimiento. Posteriormente la ASF envió 147 expedientes adicionales de actuaciones ordenadas por la Juez, en los que fue

acreditando el cumplimiento en cada una de las irregularidades a que hacía referencia la sentencia.

Nuestro análisis de todos estos casos y expedientes, así como de la forma en la que actúa la ASF, fue exhaustivo y observamos algunas actuaciones que, aunque apegadas “estrictamente” a la letra de la ley, no ayudan al combate a la corrupción ni a la correcta aplicación de los recursos públicos. Estas consideraciones están señaladas en el Apartado X de esta memoria.

C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

23

IX. Resumen de lo que logramos

1.- Expedición de 13 tesis de jurisprudencia relativas a: i) la naturaleza del derecho a la educación; ii) las obligaciones que tienen las autoridades encargadas de la fiscalización del gasto para garantizar el derecho a la educación, y iii) el interés legítimo de las asociaciones civiles para defender el derecho a la educación.

2.- Responsabilidad resarcitoria:

El monto que la Auditoría Superior de la Federación (ASF) acreditó ante la Juez, respecto a lo que las entidades federativas tuvieron que devolver a la Federación por los desvíos de recursos educativos materia del juicio, fue de:

• Más de $ 1,028,748,264.95 pesos respecto de los desvíos del Ejercicio Fiscal 2009.

• Más de $ 237,651,966.08 pesos respecto de los desvíos del Ejercicio Fiscal 2010.

• TOTAL: Más de 1,266,400,231.03 pesos

3.- Responsabilidades penales

Por orden de la Juez, la ASF presentó:

• 52 denuncias penales por los desvíos en el Ejercicio de 2009.• 37 denuncias penales por los desvíos en el Ejercicio de 2010.• En el resto de los 58 casos materia de la sentencia, la ASF fundó

y motivó por qué no se presentaron las denuncias.

Aun cuando ya no fue parte de la litis, pues ésta se centró en los ejercicios fiscales de 2009 y 2010, la ASF comenzó a presentar denuncias penales por los conceptos establecidos en el juicio respecto a desvíos reportados en los ejercicios fiscales 2011, 2012 y 2013. Es decir, la ASF empezó a cumplir con lo establecido en las tesis aisladas emitidas por la SCJN sin necesidad de un juicio posterior.

4.- Responsabilidad administrativa

•En todos los casos de desvío de recursos públicos educativos determinados por la sentencia, la ASF no sólo dio vista a los órganos internos de control de las entidades federativas, sino que, por orden de la Juez, emitió oficios para dar seguimiento a cada una de esas vistas y presentó las respuestas que emitieron dichos órganos respecto al requerimiento de la ASF.

•Desgraciadamente, en este rubro ningún órgano interno de

control decidió iniciar procedimiento alguno de responsabilidad administrativa.

C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

24

X. Lo que queda pendiente después de este proceso 1. Responsabilizar a la SHCP de la falta de control y vigilancia del

ejercicio del gasto para que pueda ejercer facultades que ya tiene, incluso para dictar medidas cuando sabe que se desvían recursos de la Federación. En virtud de que a partir de enero de 2015 es la SHCP quien paga directamente a los maestros, a través del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE), su responsabilidad es ahora directa en el correcto ejercicio del gasto destinado al pago de la nómina magisterial de financia-miento federal. En ese sentido, la responsabilidad de la SHCP y de la Secretaría de la Función Pública federal para control y vigilan-cia es ahora mucho mayor.

2. El sistema de fiscalización de recursos federales que se entre-gan a los estados es inoperante y absolutamente ineficaz. El hecho de que, durante el ejercicio del gasto federal ejercido por los estados, sean los órganos de fiscalización locales quienes imputen responsabilidades a los servidores públicos estatales, hace que nunca se castigue el desvío de los recursos. Debiera ser la Federación quien pudiera iniciar y procesar ante instancias federales todas las responsabilidades por el mal manejo de recur-sos federales, aun cuando esos manejos estuvieran a cargo de servidores públicos estatales.

3. Los órganos de fiscalización estatal no tienen ni autonomía ni ejercen ninguna de sus atribuciones para castigar los desvíos de recursos por parte de servidores públicos locales.

Con lo observado respecto de su actuación en la revisión que hizo Aprender Primero de 360 expedientes, se cuestiona incluso la pertinencia de su existencia, pues no se observó utilidad alguna de contar con ellos. En ningún caso ejercieron responsabilidad administrativa en contra de los servidores públicos locales, aun cuando la ASF les da vista respecto a todos los desvíos e irregularidades que detecta y con todas las prue-bas aportadas.

En ese sentido, aún con la creación del FONE –que sustituyó al FAEB- seguimos careciendo de un sistema adecuado de responsabilidades para los servidores públicos locales que desvían recursos educativos federales a través de la nómina. La Ley de Coordinación Fiscal que regula al FONE, sigue estableciendo competencia a las autoridades de control interno de los gobiernos de los estados en la supervisión de la integración de la nómina magisterial y pago de la misma.

4. La ASF debiera promover responsabilidades aun cuando los entes ejecutores del gasto “regresen el dinero” a la Federación, pues el hecho de que reintegren posteriormente el dinero a la Federación no borra la irregularidad cometida, ya sea para efectos penales ni administrativos. Las entidades de fiscalización de los estados debieran canalizar y acabar los procedimientos de responsabilidad también en estos casos en los que los entes devuelven el dinero desviado.

5. Habría que analizar si los nuevos sistemas nacionales de fiscalización y anticorrupción corrigen los problemas detectados en este litigio.

C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

Somos una asociación civil mexicana sin fines de lucro. Tenemos como objetivo impulsar el derecho humano a una educación de calidad de todos los niños, niñas y jóvenes en edad escolar, a través de litigios estratégicos que establezcan precedentes relevantes y trascendentes que hagan efectivo el derecho a aprender.

Nacimos en 2013 de la experiencia de Mexicanos Primero en el ámbito educativo y ante la necesidad de la creación de una asociación paralela que exigiera jurídica y/o

judicialmente el cumplimiento del derecho a aprender ante las diversas instancias administrativas y jurisdiccionales.

Aprender Primero parte de la base de que la educación no es una mera aspiración ciudadana, favor, obligación moral o política pública discrecional, es un derecho humano y, como tal, es exigible a través de los mecanismos de protección establecidos tanto en las leyes nacionales como en tratados internacionales.

Estas publicaciones buscan difundir los litigios estratégicos que hemos concluido para inspirar a otros a exigir, mediante las vías institucionales, el respeto de los derechos humanos. En especial buscamos invitar a los ciudadanos a participar y buscar formas para lograr que todas las niñas, niños y jóvenes gocen efectivamente del derecho no sólo de ir a la escuela, sino de aprender.

Todos podemos hacer algo. Sólo tienes que encontrar la forma.

Para mayor información sobre nuestra organización: aprenderprimero.org

Abogados externos que colaboraron pro bono en este litigio: •Luis Manuel Pérez de Acha, Julio Amavizca y Antonio Ibarra de PdeA

Abogados, S.C.•Antonio Prida y Santiago Corcuera de Curtis Mallet Prevost Colt & Mosle, S.C. •Antonio Arámburu de Arámburu, Saldívar y Vázquez, S.C. •Víctor Manuel Montoya de Bufete Montoya Rivero, S.C.

Quejosos: •Como personas morales: Aprender Primero, A.C. y Justicia Justa, A.C. •Como personas físicas: Claudio X. González Guajardo, Luis Manuel Pérez de

Acha , David Calderón Martín del Campo, María Teresa Aguilar Álvarez Castro, Fernando Ruiz Ruiz, Manuel Bravo Valladolid, Francisco Meléndez García, Norma Espinosa Vázquez, Adriana del Valle Tovar, Alejandro Ordóñez González y Miroslava Félix Sariñana.

Servidores públicos del Poder Judicial de la Federación que favorecieron con su trabajo y/o resoluciones el asunto:Jueces: Paula María García Villegas Sánchez Cordero (ejecución de la sentencia)Secretario en el Juzgado: Carlos Alberto Ávila SalasMagistrados: Germán Eduardo Baltazar Robles, y Amanda Roberta García GonzálezMinistros de la SCJN: Jorge Mario Pardo Rebolledo, José Ramón Cossío Díaz, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Olga Sánchez Cordero y Alfredo Gutiérrez Ortiz MenaSecretario de la SCJN: Ricardo Antonio Silva Díaz

Agradecemos al equipo de Mexicanos Primero por el apoyo brindado para la realización de este litigio estratégico.

Resumen de actores relevantes

PRIMERA EDICIÓN: DICIEMBRE 2016.

Impreso en México / Printed in MexicoProhibida la reproducción o transmisión parcial o

total de esta obra por cualquier medio o método o en cualquier forma electrónica o mecánica, incluso fotocopia, o sistema para recuperar información, sin

permiso escrito del editor.

Litigio contra el malgasto educativoLitigios Estratégicos

Volumen 1

D.R. © Aprender Primero Av. Insurgentes Sur No. 1647,

piso 2, Torre Prisma Col. San José Insurgentes,

C.P. 03900, Del. Benito Juárez. México, D.F.

+52 (55) 80008074www.aprenderprimero.org

ISBN Obra Completa: 978-607-8438-09-9ISBN Volumen: 978-607-8438-10-5

María Teresa Aguilar Álvarez CastroAutora y coordinadora del proyecto

David Calderón Martín del CampoJennifer L. O’Donoghue

Ana Macarena Velázquez LópezRevisión

Alfonso Rangel TerrazasConcepto, formación y diseño

Carlos Sánchez PereyraAlfonso Rangel Terrazas

FotografíaC

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

26

Litigios estratégicos

Litigio contrael malgastoeducativo

VOLUMEN 1

28

Litigios estratégicos

www.aprenderprimero.org

C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K