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PROCESOS CONSTITUCIONALES DE CONTENIDO COMPETENCIAL
(1ªparte).
Silvia del Saz Cordero.
Se trata con este trabajo de dar cuenta sólo de una parte de las
Sentencias del Tribunal Constitucional, cuarenta y ocho para ser exactos1,
dictadas entre el 1 de septiembre de 2012 y el 31 de agosto de 2013, en todo
tipo de procesos constitucionales competenciales. En su mayoría, las
sentencias que aquí se mencionan han recaído en recursos de
inconstitucionalidad interpuestos contra leyes estatales y autonómicas. Menos
son las que resuelven conflictos positivos de competencias, muy escasas las
dictadas en cuestiones de inconstitucionalidad, y ninguna, como era de
prever, en conflictos negativos de competencias.
De todos los criterios posibles, se ha optado por organizar el trabajo a
partir de los títulos competenciales a los que afectan las sentencias con el
propósito de dar una visión lo más completa posible de la evolución seguida en
cada uno de ellos. Los que se abordan en este trabajo son: vivienda,
urbanismo, medio ambiente, obras de interés general y subtipos –puertos,
aeropuertos y ferrocarriles de interés general-, universidades, bases del
régimen jurídico de las administraciones públicas, bases del régimen
estatutario de los funcionarios públicos, procedimiento administrativo común,
bienes públicos, ordenación de los montes y aprovechamientos forestales,
administración de la administración de justicia, seguros y energía.
A los efectos metodológicos que aquí interesan, señalar que sólo se han
reseñado, para cada sentencia, las cuestiones competenciales, dejando a un
lado las vulneraciones constitucionales ajenas a la estructura territorial del
Estado, que en materias tales como régimen local o universidades –autonomía
local y universitaria- fundamentaban, en buena medida, los recursos
planteados. Por otro lado, como las disposiciones impugnadas no siempre
utilizan un único título competencial, algunas sentencias son objeto de
mención en diferentes materias competenciales.
Cabe, todavía, llamar la atención sobre dos cuestiones generales. En
primer lugar, sobre el número especialmente elevado de sentencias
competenciales dictadas durante el curso judicial objeto de este comentario,
aunque es de reconocer que como muchos de los recursos se han interpuesto
por distintos Parlamentos y Gobiernos autonómicos contra una misma
1 170/2012, 216/2012, 245/2012, 223/2012, 195/2012, 239/2012, 240/2012, 215/2012, 181/2012,
163/2012, 22472012, 112/2013, 139/2013, 94/2013,29/2013, 51/2013,59/2013, 80/2013, 104/2013, 11/2013, 124/2013, 83/2013, 131/2013, 134/2013, 141/2013, 19/2013, 8/2013, 87/2013, 3/2013, 46/2013, 50/2013, 63/2013, 123/2013, 103/2013, 143/2013, 130/2013, 135/2013, 84/2013, 97/2013, 102/2013, 4/2013, 102/2013, 123/2013, 33/2013, 18/2013, 69/2013, 138/2013, y 114/2013.
disposición legal o reglamentaria estatal, y el Tribunal Constitucional no ha
recurrido, por regla general, a la técnica procesal de la acumulación, muchas
de ellas, por no decir la mayoría, se han resuelto por aplicación de la doctrina
dictada en la sentencia de cabecera.
En segundo y último lugar, no puede ignorarse la importancia que ha
adquirido la cuestión procesal de la pervivencia del objeto del proceso. Dada la
antigüedad de muchos de los recursos resueltos –aunque alguno versa sobre
leyes recientes, los recursos más antiguos datan del año 2002- y la actividad
creciente del legislador, raro ha sido el caso en que la norma impugnada no ha
sido objeto de una o varias modificaciones posteriores. De ahí la importancia
del criterio que ha terminado por imponerse en la doctrina constitucional,
salvo en los casos de normas con vigencia temporal limitada, para apreciar la
pérdida de objeto en los procesos competenciales.
Este criterio se resume de la forma siguiente: “La incidencia de la citada
reforma sobre el objeto de este recurso de inconstitucionalidad debe ser
analizada teniendo en cuenta que, en relación con las modificaciones
normativas en procesos constitucionales de naturaleza competencial, (…) este
Tribunal ha afirmado reiteradamente que “la eventual apreciación de la
pérdida de objeto del proceso dependerá de la incidencia real que sobre el
mismo tenga la derogación, sustitución o modificación de la norma y no puede
resolverse apriorísticamente en función de criterios abstractos o genéricos,
pues lo relevante no es tanto la expulsión de la concreta norma impugnada del
ordenamiento cuanto determinar si con esa expulsión ha cesado o no la
controversia competencial, toda vez que poner fin a la misma a la luz del orden
constitucional de reparto de competencias es el fin último al que sirven tales
procesos” (por todas, STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 3, y las allí citadas). De
modo que si la normativa en torno a la cual se trabó el conflicto resulta
parcialmente modificada por otra que viene a plantear los mismos problemas
competenciales la consecuencia será la no desaparición del conflicto (por
todas, STC 133/2012, de 19 de junio, FJ 2)” [FJ 2.b) STC 130/2013, de 4 de
junio].
La competencia estatal del art. 149.1.13 CE en la actividad de fomento
de la promoción, compra y alquiler de viviendas de protección pública
frente a la competencia autonómica exclusiva en materia de vivienda y
urbanismo. Las SSTC 112/2013, de 9 de mayo y 139/2013, de 8 de julio.
Se dictan estas sentencias en sendos conflictos positivos de
competencias interpuestos por la Comunidad de Madrid contra los dos
últimos Planes estatales de Vivienda, el de 2005-2008 (aprobado por Real
Decreto 801/2005, de 1 de julio) y el de 2009-2012 (RD 2066/2008, de 12 de
diciembre), que regulan las ayudas estatales en materia de vivienda protegida,
por vulneración de sus competencias en materia de vivienda y urbanismo.
Cuando se dictan las sentencias, los dos reales decretos impugnados
habían agotado su plazo de vigencia. A fecha de hoy ha remitido la
conflictividad en esta materia. El Estado no ha aprobado, al momento de
escribir esta crónica, ningún nuevo Plan de ayudas a la vivienda protegida.
En fin, en ambas resoluciones se aborda, como cuestión previa, la
pervivencia de la controversia competencial -cuestión recurrente en la
inmensa mayoría de las impugnaciones de las normas estatales que regulan y
convocan ayudas públicas- dado su periodo limitado de vigencia y el tiempo
transcurrido entre la interposición del recurso y su resolución. De un lado,
cuando se dicta la sentencia, una vez agotado el periodo de vigencia de la
norma impugnada, ésta ya no es aplicable. La doctrina constitucional tiene
señalado que la pérdida de vigencia de la norma no debe determinar la pérdida
de objeto, pues se estaría negando al Tribunal Constitucional la posibilidad de
control de las normas con vigencia limitada en el tiempo (FJ 2, STC
112/2013). Pero, por otro lado, de haberse estimado el recurso, la declaración
de que la titularidad de las competencias corresponde a la Comunidad
Autónoma, no habría conllevado necesariamente la declaración de
inconstitucionalidad de los preceptos impugnados, lo que no suele ocurrir a
fin de evitar los perjuicios que podría ocasionar a las situaciones jurídicas ya
nacidas.
En cuanto al fondo de los conflictos, ambas resoluciones parten de la
existencia de una competencia estatal, ex art. 149.1.13 CE, para establecer las
bases de la dirección económica o criterios globales de ordenación de un
determinado sector -la vivienda-, y en especial de las medidas de fomento,
dada su estrecha relación con la política económica general, en razón de la
incidencia que el impulso de la construcción tiene como factor de desarrollo
económico y en especial como elemento generador de empleo (STC 152/1988,
de 20 de julio). La sentencia que ahora se acoge, aunque dictada antes que la
STC 13/1992, ya había formulado, al hilo del conflicto entonces planteado, los
criterios generales para determinar la competencia estatal, estableciendo
cuatro aspectos en los cuales se podía admitir la competencia estatal: la
definición de las actuaciones protegidas, las fórmulas de financiación, el nivel
de protección y la aportación de recursos estatales.
En definitiva, las sentencias que son objeto de recensión en esta crónica
reconducen la competencia en materia de ayudas estatales para la promoción,
adquisición y alquiler de viviendas de protección pública al supuesto del FJ 8
b) de la STC 13/1992, esto es, cuando el Estado dispone de un título genérico
básico o de coordinación, ostentado la Comunidad Autónoma competencias
exclusivas en la materia de vivienda y urbanismo, en cuyo caso corresponde a
las Comunidades Autónomas su desarrollo normativo y la ejecución (FJ 3).
En aplicación de esta doctrina, la STC 112/2013, de 9 de mayo,
considera, en primer lugar, que forma parte de la competencia estatal exigir a
los demandantes de vivienda de protección pública, destinatarios de las
ayudas públicas que se regulan en el plan, que estén inscritos en un registro
público de demandantes de vivienda protegida, registro con el que se pretende
evitar los sobreprecios: “El registro se crea, por tanto, como un instrumento
adecuado para dotar a las adjudicaciones de viviendas protegidas de la
máxima transparencia y rigor”. La inscripción “resulta uno de los elementos
más útiles para el eficaz cumplimiento de los objetivos estatales perseguidos
con la concesión de ayudas económicas para la promoción de viviendas y su
adquisición ya que a través de dicho registro se trata asegurar el destino de
las cantidades aportadas”, de ahí que “la obligación de inscripción en el
registro guarda directa relación con la dirección de la economía al constituir
un elemento esencial de la finalidad que persigue la concesión de las
correspondientes ayudas y una garantía esencial para su efectividad” (FJ 4).
No es, sin embargo, tan manifiesta como se deduce del tenor de la
sentencia, la relación existente entre el registro de demandantes y la garantía
de la finalidad perseguida por la promoción de viviendas de protección
pública. El registro, tal y como aparece configurado en el Real Decreto
impugnado, se limita a ofrecer información a las Administraciones públicas y
promotores de la demanda de vivienda protegida, pero, en modo alguno,
garantiza la igualdad, publicidad y concurrencia de los demandantes de
vivienda pública que es lo que permitiría evitar los sobreprecios, pues ello
requiere la regulación de procedimientos que limiten la libertad de los
promotores públicos y privados de vivienda protegida para seleccionar
compradores o inquilinos que el reglamento estatal impugnado deja
expresamente en manos de las Comunidades. Así determinada la finalidad del
registro de demandantes, ya no resulta tan evidente la relación entre la
imposición de esta forma de publicidad con la dirección de la economía.
En segundo lugar entiende la sentencia que el establecimiento de un
plazo mínimo durante el cual la vivienda debe mantener el régimen de vivienda
protegida, lo que implica que el precio en las sucesivas transmisiones seguirá
siendo tasado por la administración y que los adquirentes deberán reunir los
requisitos de demandantes de viviendas de protección pública, sirve para
garantizar el cumplimiento de los fines para los cuales se ha llevado a cabo la
inversión de dinero público y tiene una clara finalidad económica: “la
limitación temporal en la descalificación voluntaria de las viviendas protegidas
que hayan recibido ayudas públicas conforme al plan estatal de vivienda tiene
una incidencia directa y significativa en el sector económico, en la lucha
contra la especulación y en la efectividad del derecho a la vivienda para los
colectivos más desfavorecidos y encuentra cobertura competencial en el art.
149.1.13” (FJ 15).
La STC 13/1002, FJ 8.2 añade, sin embargo, una nueva exigencia,
aunque el “Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus
presupuestos generales, especificando su destino y regulando sus condiciones
esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica,
básica o de coordinación, pero siembre que deje un margen a las
Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle su afectación o
destino o al menos para desarrollar y complementar la regulación de las
condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación”. La primera de
las sentencias aquí reseñadas omite el análisis del cumplimiento de este
requisito en relación con el primer precepto impugnado. En cuanto al
segundo, afirma que “se está fijando un plazo mínimo de duración del régimen
de protección pública, con lo que se deja a la Comunidad Autónoma que se
establezca un plazo diferente” sin tener en cuenta que el plazo mínimo que se
establece es un plazo indefinido en tanto planeamiento mantenga la
calificación del suelo para uso de vivienda de protección.
Por su parte, la STC 139/2013, de 8 de julio de 2013, da solución a una
cuestión de mayor calado que, aunque planteada en un ámbito ajeno a la
normativa europea que afecta a los servicios, persigue la misma finalidad que
la que se pretende con aquella: eliminar en la medida de lo posible la
intervención administrativa previa a fin de agilizar la actividad económica y
facilitar el cumplimiento de los objetivos perseguidos con las ayudas. En
efecto, el Plan impugnado elimina la autorización autonómica que se exigía en
el Plan anterior para que el promotor de vivienda pública en alquiler, que se
había beneficiado de ayudas estatales para su construcción, pudiera vender la
promoción completa a una mercantil especializada en el alquiler,
sustituyéndola por una autorización previa: “El plan estatal 2005-2008,
destinado al fomento del alquiler en los términos indicados, está
estrechamente vinculado a la política económica general. La previsión
impugnada modifica el régimen de intervención administrativa en línea con la
normativa europea y la nacional de trasposición, que tienden a privilegiar las
declaraciones responsables o comunicaciones previas frente al sistema clásico
de autorización; pretenden con ello facilitar actividades privadas sin renunciar
a los necesarios controles administrativos de legalidad. Se trata de una opción
político-legislativa que, en el caso que nos ocupa, garantiza la eficacia y el
nivel de protección. Se parte de que el régimen de comunicación previa puede
también servir eficazmente a las finalidades tuitivas que persigue el plan,
agiliza la enajenación de viviendas con la consiguiente trascendencia
económica amparada en el art. 149.1.13 CE. El Estado ha ejercido así sus
competencias normativas en esta materia en un determinado sentido: mejorar
su funcionalidad, evitando los obstáculos que resultan de la diversidad de
posibles condiciones impuestas por diecisiete Comunidades Autónomas y dos
ciudades con estatuto de autonomía; así como sustituir la autorización por la
notificación previa. Como afirma el Abogado del Estado, la fijación de una
determinada modalidad de intervención administrativa constituye una medida
de carácter indudablemente normativo; expresa una opción político-legislativa
adoptada en el marco de la libertad de configuración que la Constitución
atribuye al Estado a través del art. 149.1.13 CE” (FJ 4). La regulación por el
Estado de las nuevas formas de intervención administrativa -declaración
previa, declaración responsable-se aborda también en otras sentencias a las
que en su momento me referiré.
Legislación básica del Estado (149.1.13 y 25 CE) versus urbanismo. El
curso del Guadiana. La STC 170/2012, de 4 de octubre.
La cuestión planteada en esta sentencia viene a resolverse con la
aplicación conjunta de los títulos competenciales estatales del 149.1.13 y 25
CE, mientras que la Comunidad recurrente ostentaría los de comercio interior
y urbanismo. En definitiva, la sentencia analiza si la regulación impugnada
tiene cabida en el concepto formal y material de lo básico. En concreto, en
relación con este segundo concepto valora, en primer lugar, si es una medida
necesaria para la finalidad a la que sirven las competencias básicas estatales
y, a continuación, si agota o no la regulación. No plantea esta sentencia
cuestiones de especial relevancia, salvo la solución al entrecruzamiento del
título legislación básica y urbanismo.
El recurso de inconstitucionalidad afecta a determinados preceptos del
Real Decreto Ley 6/2000, dirigidos a la implantación de gasolineras en las
grandes superficies comerciales con lo que se pretende ampliar la competencia
en el mercado de los carburantes y el decremento del precio de los
combustibles, finalidad que la sentencia considera forma parte de la
legislación básica, tanto desde el punto de las bases de la actividad
económica, como desde las bases del sector energético. Además de otros
preceptos cuya constitucionalidad queda salvada mediante el consabido
análisis de si la medida impuesta sirve a la finalidad de la legislación básica, y
si deja el correspondiente espacio de desarrollo normativo a las Comunidades
Autónomas, importa destacar el razonamiento de la sentencia respecto a la
impugnación del apartado a) de la disposición transitoria primera, pues parece
entrar en contradicción con pronunciamientos anteriores y posteriores en
relación a la cuestión competencial planteada.
El precepto mencionado prescribe que el espacio ocupado por las
instalaciones de distribución al detalle de productos petrolíferos no computará
a efectos de volumen edificable cuando se trate de establecimientos
comerciales ya existentes. Alega la recurrente la invasión de sus competencias
urbanísticas. En puridad, estamos ante una medida encaminada a permitir
que los establecimientos comerciales ya existentes, que normalmente habrán
agotado la edificabilidad máxima contemplada por el planeamiento, puedan
abrir estaciones de servicio sin necesidad de esperar a una modificación de los
planes generales que les atribuyan un mayor edificabilidad. Esta medida se
compadece con la urgencia y extraordinaria necesidad que revisten las
medidas adoptadas y que la propia sentencia reconoce existe (FJ 6). En
definitiva, se trata de una medida necesaria para permitir llevar a debido
efecto la inmediata instalación de gasolineras en establecimientos comerciales
ya existentes en suelo urbano.
Entiende la sentencia que: “Ya hemos señalado tanto el carácter
exclusivo de las competencias autonómicas en materia de urbanismo así como
la obligación de que, caso de incidir sobre aquellas, las competencias del
Estado se mantengan dentro de los límites que les son propios. Ambos
criterios excluyen que la decisión estatal pretenda hacerse operativa mediante
el recurso a figuras y técnicas propiamente urbanísticas, es decir, específicas
de la ordenación urbana, como son las aquí examinadas relativas al cómputo
del volumen edificable o de ocupación, las cuales producen una modificación
del planeamiento concreto al que están sujetos todos los poderes públicos
[STC 56/1986, de 13 de mayo, FJ 4, reiterado en la STC 149/1998, FJ 5 B)].
Lo vedado es, pues, la utilización de técnicas e instrumentos urbanísticos para
la consecución de objetivos que se dicen vinculados a las competencias
estatales pues, en estos casos, no nos encontramos en el ejercicio de dichas
competencias sino en el ámbito propio del urbanismo” (FJ 12).
El resultado de este razonamiento es obvio. Si el Estado no puede hacer
uso de las técnicas urbanísticas reguladas por la legislación autonómica,
imprescindibles para garantizar el ejercicio de sus propias competencias, esto
es, la ampliación inmediata de la libre competencia en materia de carburantes
y la liberalización de los precios, el ejercicio de la competencia estatal ha
cedido, en este caso, ante la autonómica en materia de urbanismo.
Contrasta la conclusión de la sentencia con lo afirmado en anteriores
sentencias de este Tribunal, pero también en la posterior STC 245/ 2012, de
18 de diciembre, al hilo de las impugnaciones de los arts. 7.1, 9.1 y 10.1 Ley
del Sector Ferroviario en la que el Tribunal afirmó que: “Los arts. 7.1 y 10.1
tienen clara fuente de inspiración en el art. 18.1 de la Ley 27/1992, de 24 de
noviembre, de puertos y marina mercante. El art. 18.1 de la Ley de puertos fue
examinado en la STC 40/1998, FJ 37. Y la STC 204/2002, de 31 de octubre,
FFJJ 9 y 10, al examinar un precepto parecido en materia aeroportuaria,
señaló que la “prevalencia [de la competencia estatal] es la lógica consecuencia
de la imposición a los planes generales y demás instrumentos generales de
ordenación urbanística de la calificación de sistema general aeroportuario,
cuya constitucionalidad se acaba de razonar”. En parecido sentido puede
leerse la STC 151/2003, de 17 de julio, FJ 4. La traslación a los ferrocarriles
de esta doctrina constitucional sobre la articulación de las competencias
estatales sobre grandes infraestructuras y las competencias autonómicas
sobre urbanismo y ordenación del territorio ya estaba anticipada en el
fundamento jurídico 29, párrafo cuarto, de la STC 40/1998” (FJ 17. c).
El canon de la STC aquí comentada volverá a aparecer, sin embargo, en
la STC 94/2013, de 23 de abril, aunque esta vez no para justificar, como sería
lo lógico, la primacía de la competencia autonómica en materia de urbanismo
sino la conclusión justamente contraria, esto es, la constitucionalidad del art
139 de la Ley 33/2003 por imponerse la competencia del Estado a la
urbanística. A ello me referiré a continuación.
Urbanismo y vivienda versus legislación básica en materia de bienes
públicos y competencia autoorganizatoria del Estado para la regulación
de sus bienes. La STC 94/2013, de 23 de abril.
El recurso de inconstitucionalidad que resuelve esta sentencia se
interpone contra determinados preceptos de la Ley 33/2003, de 3 de
noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas. No existe en este
caso discusión sobre los títulos competenciales que asisten al Estado para
regular la materia, tanto en lo que se refiere al régimen jurídico básico de los
bienes públicos (art. 149.1.18 CE) que ya había sido precisado por la doctrina
constitucional (por todas STC 162/2009, de 29 de junio FJ 4), como para
regular los bienes que integran el patrimonio del Estado en cuanto desarrollo
del mandato contenido en el art. 132.2 CE ínsita en su potestad
autoorganizatoria siendo esta última, más bien, la competencia que entrará en
liza a lo largo de la sentencia.
Por el contrario, la discusión tiene su origen en los límites del ejercicio
de la competencia estatal por posible vulneración de las competencias
autonómicas de urbanismo y vivienda, conflicto que la sentencia resuelve a
partir de un principio general, que enuncia de la forma siguiente: “La
regulación del régimen patrimonial de los bienes públicos es, por tanto,
susceptible de afectar al ámbito material urbanístico, lo que no determina
automáticamente la inconstitucionalidad de los preceptos correspondientes,
siempre que no estemos ante normas urbanísticas en sentido propio o ante el
ejercicio competencias urbanísticas de carácter sustantivo” ( FJ 4).
Se impugna en primer lugar el art. 139, precepto que regula la
actuación que debe seguir la Administración del Estado cuando sus bienes
inmuebles o derechos reales queden afectados por una actuación que se
ejecute por compensación: se exige que la aceptación se declare expresamente
y que cuando el planeamiento prevea un destino incompatible para los bienes
de dominio público, y siempre que no sean imprescindibles para el
cumplimiento de sus fines, se proceda a solicitar su desafectación o
desadscripción. La sentencia considera que el Estado no ha vulnerado las
competencias autonómicas en materia de urbanismo, pues se limita a imponer
una determinada actuación a la Administración del Estado, esto es, una regla
interna de gestión, sin incidir en modo alguno en el planeamiento, ni imponer
una determinada opción por una técnica legislativa.
Ciertamente, la adhesión expresa es una obligación que se impone a la
Administración del Estado, pero debe observarse que, según la dicción literal
del precepto impugnado, ésta actúa como requisito previo para la
incorporación a la Junta de Compensación, momento a partir del cual opera,
de acuerdo con este precepto, la remisión a la legislación urbanística. En otras
palabras, la no adhesión expresa por la Administración del Estado a una
Junta de compensación supondría su no incorporación a la misma siendo, sin
embargo, la forma de incorporación al sistema de ejecución, ya sea expresa o
tácita, una decisión urbanística clave para la configuración misma del
sistema, que, por otra parte, han regulado la totalidad de las legislaciones de
las Comunidades Autónomas de forma distinta según se trate de un sistema u
otro de ejecución. La aplicación del canon genérico al que dice acogerse la
sentencia habría debido llevar derechamente a la declaración de
inconstitucionalidad de este apartado, pues la forma de incorporación a la
junta de compensación incide en una técnica urbanística (es elemento
determinante del funcionamiento del sistema de compensación que se
incorporen al mismo los propietarios que lo hayan consentido expresamente,
o, al contrario, aquellos que no se han opuesto).
Pero, vayamos un poco más lejos. La cuestión a dilucidar sería si la
competencia autoorganizatoria del Estado sobre sus propios bienes, ya sean
de dominio público o patrimoniales, justifica esta especial cautela que llevaría
a eliminar la competencia urbanística que corresponde a las Comunidades
Autónomas, y, lo que es más importante, si esta justificación puede llevar a
discriminar los bienes de la Administración del Estado de los del resto de
Administraciones, salvo que se parta de la base de que el nivel medio de
funcionamiento de la Administración del Estado requiere de mayores cautelas
en el cuidado de sus bienes que el resto de Administraciones públicas.
Menores problemas plantea la previsión, según la cual, comprobado que
los bienes incluidos en el ámbito de una Junta de Compensación no son
necesarios para el cumplimiento de una finalidad pública, en cuyo caso, el
interés general prevalente del Estado se impone a la ordenación urbanística,
se ordena a la Administración del Estado proceder a la desafectación del
demanio. Ello no impide, en contra de lo que afirma el recurrente, la ejecución
urbanística sino, al contrario, establece la regla de que a falta de una finalidad
púbica que justifique su afectación, los bienes se incorporarán como
cualesquiera otros bienes privados a la Junta de Compensación o serán objeto
de expropiación en beneficio de la Junta.
El art. 189, también impugnado, regula un régimen específico para la
notificación, esta vez a todas las Administraciones titulares de bienes
inmuebles o derechos reales, de los actos de trámite y aprobación definitiva de
los planes urbanísticos que son, en definitiva, disposiciones generales. La
sentencia entiende que la obligación de comunicar a las administraciones
afectadas por la tramitación y aprobación de los planes urbanísticos, forma
parte de las bases del régimen del régimen jurídico de las administraciones
públicas con base a lo afirmado en la STC 61/1977 (FJ 6 STC 94/2013). A
ello cabria aún añadir, que esta obligación configura una de las medidas de
protección que puede caracterizar el régimen específico de los bienes de
titularidad pública.
No cabe ocultar que, a tenor de los votos particulares formulados, la
sentencia reseñada no ha sido objeto de un total consenso. Pero de todos los
preceptos impugnados es quizás el art. 191 el que ha provocado una mayor
controversia. Este precepto está dirigido únicamente a los bienes del Estado,
por lo que difícilmente sería reconducible a la competencia estatal básica del
art. 149.1.18 CE que afectaría por igual a todas las Administraciones
Públicas, salvo que se entendiera que el régimen jurídico básico de los bienes
públicos puede variar según la Administración titular, lo que en principio
parece contrario a la finalidad de este título competencial.
A grandes rasgos, lo que este precepto viene a establecer es que, una
vez desafectados los bienes del Estado del demanio, debe modificarse el
planeamiento, bien para recoger el nuevo destino de uso o servicio público, o
bien para atribuirles aprovechamiento lucrativo. Transcurrido el plazo
establecido en el precepto sin que se haya modificado el planeamiento, el
Ayuntamiento deberá hacerse cargo de los gastos de conservación que
corresponden a cualquier propietario, y transcurrido el plazo establecido en la
legislación urbanística para obtener los bienes calificados como dotaciones
públicas sin que se hayan obtenido, se inicia ope legis la expropiación forzosa
a costa del Ayuntamiento.
El planteamiento de la sentencia, también a grandes rasgos, es el
siguiente: (i) la modificación del uso de los bienes por el planeamiento es la
consecuencia normal de su desafectación, (ii) la imposición al Ayuntamiento
del deber de conservación de los bienes, que forma parte del estatuto de la
propiedad regulado ex art. 149.1.1 CE, puede ser excluido por el art. 149.1.18
CE para los bienes de la Administración del Estado tanto por tratarse de la
regulación básica de los bienes públicos, como por constituir un supuesto de
responsabilidad por incumplimiento del deber de recalificación en un
determinado plazo; (iii) no se vulnera la autonomía local porque se respeta la
competencia del municipio para modificar el planeamiento, (iv) silencio en
cuanto a la regulación de un supuesto de expropiación ope legis que se
produce cuando no se hubiera obtenido el terreno en el plazo establecido en
la legislación urbanística.
Los argumentos en contra se exponen ampliamente en los votos
particulares, por lo que solo procede en este momento realizar unas breves
reflexiones.
La calificación –atribución de un determinado uso urbanístico- es una
técnica urbanística y el precepto impugnado no sólo se refiere a ella sino que
incide directamente en ella pues obliga a la recalificación en un determinado
plazo, y no necesariamente para recoger un destino público –en cuyo caso se
impondría al planeamiento urbanístico- sino para otorgar a los bienes
patrimoniales estatales un aprovechamiento lucrativo. Los derechos y deberes
de los propietarios vienen determinados por el art. 149.1.1 CE y, por tanto, no
pueden ser modificados en virtud de una competencia que atribuye al Estado
el art. 149.1.18 CE salvo que los bienes privados de la administración no
estuvieran sujetos al 149 .1.1 CE, lo cual la sentencia rechaza. La
responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas opera frente a
los administrados, mientras que la construcción de la responsabilidad de la
Administración frente a otras Administraciones y organismos públicos- esta
regla no opera sobre las entidades privadas del sector público estatal-, sobre
todo cuando se impone a la administración municipal que no es responsable
única de la causación del daño, está aún por construir. La expropiación
sanción por el incumplimiento de los deberes urbanísticos legitima la
expropiación de los bienes privados que hayan incumplido las cargas
urbanísticas pero en modo alguno puede ser reconducida a este supuesto la
obligación de expropiar los bienes del Estado por el incumplimiento el deber
de modificar el planeamiento. Finalmente, debe recordarse que la
determinación de las causas de expropiación es competencia de la
administración titular de la competencia material a la que se refieren. La
expropiación ope legis que prevé el artículo impugnado no puede ser
urbanística, pues en ese caso el Estado no podría regularla. Debería ser,
entonces, una expropiación regulada en función de competencias materiales
del Estado. ¿Puede amparar la competencia básica sobre bienes públicos una
causa expropiandi que sólo afecta a los bienes del Estado pero no a los bienes
del resto de Administraciones?, ¿ampara, acaso, la competencia
autoorganizatoria que tiene el Estado la expropiación por el Ayuntamiento de
los bienes estatales que no han sido objeto de una recalificación aun cuando
éstos no sean adecuados para el cumplimiento de competencias municipales?
Legislación procesal y urbanismo. El conflicto entre legislador y poder
judicial. La STC 92/2013, de 22 de abril
La STC 92/2013, de 22 de abril, trae causa de una cuestión de
inconstitucionalidad cuyos antecedentes no es posible obviar. Anulada la
licencia de edificación por una sentencia firme, en pleno proceso de ejecución
de la sentencia, y ordenada por la Sala la demolición de las viviendas cuya
licencia había sido anulada, el Ayuntamiento solicita que se aplace la
ejecución hasta que se haya tramitado el procedimiento administrativo a que
somete las demoliciones urbanísticas la modificación de la Ley del Suelo de
Cantabria, que se venía de aprobar por la Comunidad Autónoma. Este
procedimiento consiste básicamente en supeditar la demolición a que se haya
tramitado y resuelto el correspondiente procedimiento administrativo de
responsabilidad patrimonial y las administraciones públicas hayan abonado la
indemnización correspondiente. Este procedimiento es común para las
demoliciones a ejecutar por la administración sin sentencia previa y a las
ordenadas en ejecución de una sentencia judicial firme.
La cuestión mollar radica en determinar cuál es la materia competencial
aplicable, si se trata de legislación procesal o, por el contrario, estamos ante
un procedimiento administrativo que tendría cabida en la competencia
urbanística que invoca el Ayuntamiento demandado en el proceso principal.
Considera la sentencia que la materia afectada es la legislación procesal pues,
aunque en la jurisdicción contencioso administrativa es la administración la
que tiene encomendada la ejecución de las sentencias, ésta no es una
actividad independiente del tribunal sino que está subordinada al juez en su
cometido de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado: “en el sistema constitucional
que deriva de los arts. 117.3 y 118 CE, corresponde a los Juzgados y
Tribunales, con carácter exclusivo, la función de ejecutar lo juzgado “en todo
tipo de procesos”, esto es, también en los procesos contencioso-
administrativos, rompiéndose así con situaciones precedentes en las que la
Administración retenía la potestad de ejecución. De este modo, mientras que,
cuando de la ejecución de un acto administrativo se trata, la Administración
ejercita potestades propias de autotutela administrativa que le permiten llevar
a efecto sus propias determinaciones, cuando se encuentra dando
cumplimiento a una resolución judicial, su actuación se justifica en la
obligación de cumplir las Sentencias y demás resoluciones judiciales (art. 118
CE), así como en el auxilio, debido y jurídicamente ordenado, a los órganos
judiciales para el ejercicio de su potestad exclusiva de hacer ejecutar lo
juzgado (art. 117.3 CE)” (FJ 5).
Establecida de esta forma la materia competencial, debe tenerse en
cuenta lo previamente determinado por la doctrina constitucional sobre el
alcance de la competencia estatal en materia de legislación procesal: (i) se
trata de una competencia exclusiva del Estado con la que se pretende
salvaguardar la uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales; (ii) solo
estaría justificado que las Comunidades Autónomas introduzcan normas
procesales conectadas directamente con el derecho sustantivo autonómico.
La conclusión es, por tanto, que no existiendo una especialidad
urbanística que lo justifique, especialidad que ni siquiera invocan las partes,
esta regulación es inconstitucional aunque únicamente en lo que afecta a las
demoliciones que se lleven a cabo en ejecución de una sentencia firme.
Puertos y aeropuertos de interés general y las competencias autonómicas
en materia de medio ambiente. SSTC 216/2012, de 14 de noviembre, y
5/2013, de 17 de enero.
Abordan las sentencias reseñadas dos nuevos supuestos de colisión
entre las competencias que asisten al Estado en materia de obras e
infraestructuras de interés general y el ejercicio por las Comunidades
Autónomas de sus competencias en materia de medio ambiente. La primera de
ellas, la STC 216/2012, se refiere a la impugnación del precepto de la Ley
48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y prestación de servicios
de los puertos de interés general, que contempla la elaboración y aprobación
por la Administración del Estado del Plan director de infraestructuras antes de
la construcción de un nuevo puerto de interés general o la ampliación del ya
existente, por entender que el ejercicio de esta competencia por el Estado no
garantiza el principio de cooperación que debe existir cuando sobre un mismo
espacio conviven competencias de ambas Administraciones.
Por su parte, en la STC 5/2013, de 17 de enero, de aeropuertos de
interés general (149.1.20 CE), se plantea la posible inconstitucionalidad de la
Ley catalana 16/2002, de protección contra la contaminación acústica, en
cuanto dispone que en caso de construcción de nuevos aeródromos y
helipuertos o incremento significativo del tráfico, la sociedad que explota la
instalación debe asumir el acondicionamiento de los edificios afectados, sin
exclusión expresa de los de interés general. Asimismo se cuestiona por el
Estado la obligación de la administración titular de la infraestructura de
elaborar un plan de medidas para minimizar el impacto acústico que deberá
establecer un plazo plausible para la consecución de los valores de inmisión,
que debe ser aprobado por la Comunidad Autónoma.
En la primera de las sentencias la cuestión planteada es si la regulación
estatal respeta las competencias autonómicas, para lo cual parte la sentencia
del principio de cooperación que debe presidir el ejercicio de la competencia
que ostenta el Estado ex art. 149.1.20 CE sobre los puertos de interés general
y las competencias autonómicas en materia de medio ambiente (STC 46/2007,
de 1 de marzo). Siendo el Estado el competente para realizar la evaluación de
impacto ambiental de las obras de interés general y regulando el Plan director
una obra de competencia estatal, la sentencia llega a la conclusión de que se
han respetado las competencias autonómicas pues el procedimiento
contemplado para la aprobación de los Planes directores garantiza
suficientemente el principio de cooperación pues contempla la participación de
las Comunidades Autónomas tanto en el trámite de declaración de impacto
ambiental como en el trámite de audiencia a la autoridad autonómica
competente en materia de ordenación del territorio.
La segunda de las sentencias aborda la posible vulneración por la
regulación que en el ejercicio de su competencia en materia de medio
ambiente ha realizado la Comunidad Autónoma de Cataluña para terminar
con una interpretación conforme del primero de los preceptos impugnados. La
exigencia de que la sociedad gestora deba afrontar el acondicionamiento de los
edificios afectados por la construcción de un nuevo aeropuerto o la
intensificación de la actividad en los ya existentes afecta a los aeropuertos de
interés general. Pero, a partir de la doctrina elaborada por el Tribunal
Constitucional en materia de evaluación de impacto ambiental (STC 13/1998,
FJ 7), como quiera que la realización de la evaluación ambiental corresponde
al Estado para las obras de interés general, y éste es el instrumento que debe
establecer las medidas correctoras, la exigencia de acondicionamiento de los
edificios cargo de la empresa explotadora solo será exigible cuando así lo exija
la declaración de impacto ambiental. En cuanto al segundo de los preceptos
impugnados, tratándose de obras e infraestructuras de interés general
considera la sentencia que la aprobación del Plan por la Comunidad
Autónoma excede de los sistemas de colaboración en el ejercicio de las
competencias que cada administración tiene asignadas pues el precepto
impugnado conlleva la prevalencia del criterio autonómico sin asegurar la
ponderación de los diferentes intereses afectados.
Esta segunda sentencia no resuelve, sin embargo, en mi opinión, el
verdadero problema de fondo que no es otro que si la legislación autonómica
puede imponer su regulación medioambiental a las obras del Estado de interés
general. La exigencia del acondicionamiento de los edificios afectados a cargo
de la empresa explotadora, al igual que el establecimiento de unos valores
máximos de emisión al que habrán de adaptarse las infraestructuras ya
existentes, constituyen ejemplos de una regulación material que la sentencia
no especifica si vincula o no al Estado, pues una cosa es que las medidas
correctoras deban ser determinadas por la declaración de impacto ambiental y
otra bien distinta es si la declaración ambiental debe incluir necesariamente
las medidas correctoras consistentes en la adecuación de los edificios a cargo
de la empresa explotadora o, en su caso, si los valores máximos de emisión
vinculan también al Estado y deben aplicarse a las infraestructuras de interés
general. A esta cuestión parece referirse el voto particular a esta sentencia al
rechazar la interpretación conforme por entender que el problema real para el
orden constitucional de distribución de competencias no es tanto a quien
corresponde realizar la Declaración de impacto ambiental sino que una ley
autonómica no puede condicionar el ejercicio de competencias exclusivas
estatales, de modo que las Comunidades Autónomas no podrían en modo
alguno legislar sobre infraestructuras de interés general que deberían en este
caso, por ejemplo, quedar excluidas del ámbito de la aplicación de la ley
autonómica de protección contra la contaminación acústica.
Obras de interés general y competencia autonómica en materia de medo
ambiente y conservación de espacios protegidos. Emisión de los
certificados sobre afección de proyectos y actuaciones a la conservación
de la diversidad a la Red Natura 2000. SSTC 59/2013, de 13 de marzo;
80/2013, de 11 de abril; 104/2013, de 25 de abril y 111/2013, de 9 de
mayo.
En la sentencia 59/2013 el Gobierno de Aragón planteó un conflicto de
competencia contra una certificación sobre afección de los proyectos y
actuaciones a la conservación de la diversidad en las zonas especiales de
conservación (ZEC) y en las zonas de especial protección para las aves (ZEPAS)
expedida por la Dirección General de Conservación de la Naturaleza del
Ministerio de Medio Ambiente, por considerar que ésta invadía la competencia
exclusiva autonómica en materia de espacios naturales protegidos.
En este supuesto el Tribunal Constitucional debía decidir si la
expedición de las certificaciones sobre afección de proyectos a la Red Natura
constituye una materia inscrita en la competencia sustantiva estatal que se
materializa con la obra o actividad cuya incidencia se evalúa o en la
competencia sobre espacios naturales protegidos atribuida con el carácter de
exclusiva a la Comunidad Autónoma.
Conforme a la doctrina constitucional establecida en la STC 149/2012,
de 5 de julio, el orden constitucional de competencias permite “que la
normativa confíe la evaluación de impacto ambiental a la propia
Administración estatal que realiza o autoriza el proyecto de una obra,
instalación o actividad que se encuentra sujeta a su competencia pues, en
tales casos, la Administración estatal ejerce sus propias competencias
sustantivas sobre la obra, la instalación o la actividad proyectada, aun cuando
preceptivamente deba considerar su impacto ambiental (FJ. 3).
El Gobierno de Aragón alegaba que estas certificaciones, a diferencia de
la evaluación de impacto ambiental, no constituyen una técnica transversal,
sino un mecanismo de control de índole sectorial. A este respecto el Tribunal
reconoce que la valoración en el caso de las certificaciones se limita a la
afección a un elemento específico del medio ambiente, pero afirma que su
finalidad, en todo caso, es que las Administraciones públicas valoren la
afección al medio ambiente cuando hayan de decidir sobre la autorización o
aprobación de un plan o proyecto que puedan afectar de forma apreciable a
espacios de la Red Natura 2000. El elemento determinante, por tanto, para el
encuadre competencial de la emisión de certificaciones es “su vínculo finalista
con la decisión de realizar o no la obra o actividad cuyas consecuencias se
evalúan”. (FJ.3) En este asunto la declaración se inscribía en el ámbito de un
procedimiento de solicitud de fondos de cohesión de la Unión Europea cuya
finalidad inmediata era la obtención de la financiación del proyecto
(“Construcción de abastecimiento de Agua a Lleida, etc.”) y la mediata la
realización de la obra. El objeto de la certificación es asegurar que una obra
incorpore en su realización la consideración de sus efectos respecto de este
tipo de espacios naturales protegidos y no actuar en la gestión de los lugares
de la Red Natura 2000 por lo que la certificación objeto de conflicto resulta
amparada por la competencia sustantiva estatal y no supone invasión de la
competencia exclusiva autonómica sobre los espacios naturales protegidos.
Por estos motivos y con la misma argumentación desestima el Tribunal el
recurso interpuesto por Castilla-La Mancha contra una serie de certificados
emitidos por la Dirección General de Conservación de la Naturaleza por
considerar que se vulneraba, en este caso, las facultades autonómicas de
ejecución en materia de espacios naturales protegidos y en materia de
protección ambiental (STC 80/2013, de 11 de abril de 2013).
En las sentencias 111/2013 y 104/2013 se plantea la constitucionalidad
del Art. 127.3 y 4 de la Ley 62/2003 de medidas fiscales, administrativas y del
orden social en cuanto introduce una nueva disposición adicional en el Real
Decreto Legislativo 1302/1986 de evaluación de impacto ambiental. Esta
disposición adicional atribuye al Ministerio de Medio Ambiente la fijación de
las medidas compensatorias necesarias para garantizar la coherencia global
de Natura 2000 en el supuesto de proyectos autorizados o aprobados por la
Administración General del Estado, a la vista de las conclusiones de la
evaluación de impacto ambiental sobre las zonas de la Red Natura 2000. Con
base en la doctrina establecida en las sentencias 149/2012 y 53/2013, el
Tribunal desestima ambos recursos.
Aeropuertos de interés general versus competencias ejecutivas
autonómicas en matera de legislación laboral. La fijación de servicios
mínimos en el aeropuerto de Barcelona. Ratificación de la doctrina
constitucional. La STC 124/2013, de 23 de mayo de 2013
Se impugnan por el Gobierno de Cataluña en este conflicto positivo de
competencias las órdenes comunicadas del Ministerio de Fomento de fechas
18, 28 y 30 de julio de 2008, por las que se determinan los servicios públicos
esenciales para la comunidad durante las huelgas convocadas determinados
días de los meses de julio y agosto de 2008.
La Comunidad Autónoma invoca sus competencias ejecutivas en
materia de trabajo y relaciones laborales y, expresamente, su competencia
para fijar los servicios mínimos para las huelgas que tengan lugar en su
ámbito territorial, mientras que el Estado invoca las competencias que le
asisten en materia de aeropuertos de interés general. La sentencia confirma la
doctrina hasta ahora existente y declara la competencia del Estado para fijar
los servicios mínimos con base en la STC 233/1997, y la interpretación
conforme que, reproduciendo la doctrina de esta sentencia, se llevó a cabo en
relación a la competencia autonómica para fijar los servicios mínimos: “[d]e lo
anterior se desprende que la Generalitat puede ser competente para la
determinación de los servicios mínimos en caso de huelga en servicios
esenciales para la comunidad, según quiere el art. 170.1 i) EAC, si bien sólo
en los casos en los que le corresponde ‘la responsabilidad política del servicio
en cuestión’, únicamente en el ámbito territorial en el que la Generalitat es
competente. Al margen quedan, por tanto, los supuestos de huelga en
servicios esenciales que, radicados o prestados en territorio catalán —y sólo en
él o también en otros territorios—, son de la competencia del Estado por
corresponderle la responsabilidad política del servicio en cuestión” (FJ 2 STC
124/2013).
La combinación del criterio territorial y del criterio del interés público en
la delimitación de las competencias estatales sobre el sector ferroviario.
Las SSTC 245/2012, de 18 de diciembre, y 83/2013, de 11 de abril.
La STC 245/2012, de 18 de diciembre, es sin duda la más extensa –
incluido el voto particular formulado por la Magistrada Ponente -de las
dictadas durante el periodo comentado, lo que se debe, en contra de lo que ha
sido la regla general en este curso, a que resuelve los seis recursos de
inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley 39/2003, de 17 de noviembre,
del Sector Ferroviario, acumulados en el mismo proceso.
Por su parte, la STC 83/2013, de 11 de abril, se dicta en un conflicto
positivo de competencias interpuesto contra tres reglamentos estatales
dictados en desarrollo de la ley anterior. Se trata de los RRDD 2387/2004, de
30 de diciembre, que aprueba el reglamento ferroviario, 2395/2004, de 30 de
diciembre, que aprueba el estatuto de la entidad pública empresarial
Administrador de infraestructuras ferroviarias, y 2396/2003, de 30 de
diciembre, que aprueba el estatuto de la entidad pública empresarial Red
Nacional de los ferrocarriles Españoles-operadora. El resultado de este
conflicto viene, pues, predeterminado por la primera de las sentencias citadas
en este apartado y se resuelve por remisión a la doctrina en ella establecida.
Tal y como resume la STC 83/2013, FJ 3, el art. 149.1.21 CE, así como
los preceptos de los Estatutos de Autonomía, recogen el criterio territorial
como elemento esencial del sistema de distribución de competencias en
materia de ferrocarriles, pues toman como punto de referencia si los
itinerarios discurren o no íntegramente en el territorio de las Comunidades
Autónomas. No obstante, este criterio debe ser completado o modulado con el
del interés general o autonómico que subyace en la noción de obra pública, en
los términos establecidos en la STC 65/1998, de 22 de abril (STC 245/2012
FJ 4). Resulta necesario diferenciar entre la infraestructura y la actividad de
transporte que se realiza sobre ella (STC 245/2012 FJ 5). El adverbio
“íntegramente” no debe interpretarse en sentido literal, pues ello conduciría a
limitar las competencias de las Comunidades Autónomas a las
infraestructuras ferroviarias que, por tener sus puntos de origen y destino en
la Comunidad Autónoma, carecieran de conexión con las de otra Comunidad,
de modo que la simple circunstancia de que el itinerario de una línea férrea
atraviese más de una Comunidad Autónoma no debe determinar, por si sola,
la incorporación de dicha línea a la red estatal. En definitiva, el objeto de las
competencias autonómicas sobre ferrocarriles debe ser acotado por la
concurrencia de la doble condición de que se trate de tramos o partes de las
vías férreas que, aunque nazcan o mueran fuera de la Comunidad Autónoma
en su itinerario total, discurren dentro de la Comunidad Autónoma, condición
positiva, siempre que el tramo en cuestión no forme parte de una
infraestructura considerada de interés general por el Estado, condición
negativa (STC 245/2012 FJ 5).
En cuanto a las competencias en materia de transportes ferroviarios,
hay que señalar que: (i) que como consecuencia del criterio territorial, el
Estado no puede incidir sobre la ordenación de los transportes
intracomunitarios, excepto cuando se halle habilitado para hacerlo por títulos
distintos; (ii) que el Estado tiene competencia exclusiva sobre las actividades
de transporte que actúen integradas en una red de alcance nacional;
independientemente del lugar de carga y descarga, siempre que se trate de
recorridos discrecionales pues la competencia no puede atribuirse con base en
recorridos concretos que se ignoran, sino conforme al carácter
supracomunitario de la red; (iii) que el Estado tiene competencia exclusiva
sobre los servicios parciales comprendidos en líneas regulares de viajeros cuyo
itinerario discurra por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, y,
(iv) que aunque el criterio territorial debe aplicarse con rigor cuando se trata
de competencias normativas, las competencias de ejecución de la legislación
estatal quedan, en cierto modo, desconectadas de dicho criterio, para permitir
su efectiva titularidad autonómica, aun cuando el transporte no discurra
íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma, bastando con que
tenga origen y término en el territorio de ésta
De todas las cuestiones que aborda la sentencia, es sin duda la de
mayor relevancia la delimitación de la red ferroviaria de interés general, que es
lo que determina el alcance concreto de la competencia del Estado en esta
materia y también, por tanto, la competencia autonómica. También se hará
referencia a la clausura por el Estado de líneas ferroviarias cuyo resultado
económico de explotación sea altamente beneficiario por haber requerido de
una interpretación conforme en la sentencia.
En cuanto a la primera de ellas, la configuración de la red ferroviaria de
interés general, entiende la sentencia, con cita de la STC 118/1996, de 27 de
junio, que la finalidad a la que sirve, esto es, garantizar un sistema común de
transporte ferroviario en todo el territorio nacional está formulada a partir de
principios generales que tendrían cabida en la competencia del Estado ex art.
149.1.13 CE, sin que exista base para presumir que el Estado pretenda
arrogarse competencias de las carece por el mero hecho de haber suprimido la
ley la llamada a la coordinación con las Comunidades Autónomas que
expresamente incluía la ley anterior.
En cuanto a los criterios generales utilizados para la delimitación de la
red estatal son, de un lado, “su carácter esencial para garantizar un sistema
común de transporte” y que “la administración conjunta resulte necesaria
para el correcto funcionamiento del sistema de transporte” y, de otro, los
criterios que con carácter ejemplificativo enumeran determinados tipos de
infraestructuras -las vinculadas a los itinerarios de tráfico internacional, las
que enlacen las distintas comunidades autónomas y sus conexiones y accesos
a los principales núcleos de población y de transporte o instalaciones
esenciales para la economía y defensa nacional-. Finalmente la disposición
adicional novena define inicialmente la red de interés general a partir de las
infraestructuras que en el momento de entrada en vigor de la ley estuvieran
siendo administradas por el Estado.
Considera la sentencia, tras reproducir la doctrina sentada en la STC
65/1998, de 18 de marzo, para las carreteras que integran la red nacional de
carreteras, que el criterio territorial no excluye el del interés general del art.
149.1.21 CE por lo que resulta necesario analizar si el art. 149.1.124 CE
puede amparar los criterios de adscripción antes referidos distintos del criterio
territorial. En cuanto que todos ellos hacen referencia al interés general nada
cabe objetar a su inclusión como criterios delimitadores de la competencia del
Estado. Es cierto que se trata de criterios indeterminados, sin límites precisos
y no son objeto de concreción en la ley, pero no existe una reserva de ley para
el ejercicio por el Estado de su competencia ex art. 149.1.21 CE, de manera
que será posteriormente, cuando se determine concretamente qué
infraestructuras se incorporan a la red del Estado cuando habrá que valorarlo.
En cuanto a la referencia concreta de la ley a las conexiones o accesos a
instalaciones esenciales para la economía y defensa nacional, éstas
constituyen obras públicas de interés general al igual que lo son las
infraestructuras de transporte ferroviario en el ámbito de los puertos y zonas
de servicios de aeropuertos de interés general que estando conectadas con la
red ferroviaria de interés general forman parte de ésta.
Por lo que se refiere a la facultad otorgada al Ministro de Fomento para
incluir en la red ferroviaria nuevas infraestructuras cuando razones de interés
general así lo justifiquen, cuando afecta a infraestructuras que discurren
íntegramente por la Comunidad Autónoma y sin conexión con el resto de la
red, para cuya inclusión se exige el consentimiento de la Comunidad
Autónoma, hay que entender que no se refiere a cualquier tipo de conexión
con la red de interés general sino solo a una conexión física y no meramente
funcional, pues la conexión física es necesaria pero no suficiente para
eliminar el consentimiento de la Comunidad Autónoma.
Por lo que respecta, finalmente, a la disposición adicional novena el
Tribunal declara que no responde al criterio constitucional de competencias
pues una vez que el legislador ha definido los criterios en la forma antes
señalada no resulta ni lógico ni constitucional que la definición de las
infraestructuras se realice por remisión a las que estén siendo administradas
por el Estado.
Estas afirmaciones desembocan, en el FJ 26 STC 245/2012, en una
apelación directa al legislador estatal “dada la situación anómala que requiere
que el Estado concrete los criterios generales de adscripción definidos en la
Ley y determine de forma expresa las infraestructuras ferroviarias que
pertenecen a la red ferroviaria de interés general utilizando para ello, por
ejemplo, los instrumentos típicos de sectores del ordenamiento español que
guardan afinidad con el que se analiza aquí —como son los catálogos de
carreteras de la red de interés general del Estado—; pues, de lo contrario,
persistiría en esta materia una situación no conforme con la Constitución.
Una vez determinadas de forma expresa e individualizada las infraestructuras
ferroviarias que integran la red ferroviaria de interés general, procederá
efectuar en su caso el traspaso a las Comunidades Autónomas
correspondientes de las infraestructuras ferroviarias que no se integren en la
red ferroviaria de interés general. Tal como afirmamos en la STC 208/1999, de
11 de noviembre, FJ 8, “El Estado de las Autonomías configurado por nuestra
Constitución no alcanzará, en esta materia, su diseño acabado en tanto el
orden de competencias que se desprende de la Constitución y los Estatutos no
alcance plena realización”. Así pues, la situación de indeterminación de las
infraestructuras que pertenecen a la red ferroviaria de interés general con
arreglo a los criterios definidos en la Ley 39/2003 es provisional y, por
supuesto, debe acabar cuanto antes. Como concluimos en la misma Sentencia
antes mencionada, “‘La lealtad constitucional obliga a todos’ (STC 209/1990,
fundamento jurídico 4), y en este caso especialmente al Estado, a ponerle fin
en el plazo más breve posible”.
El Gobierno ha dado cumplimiento al mandato constitucional al incluir
en el Real Decreto-ley 4/2013, de 2 de febrero, de medidas de apoyo al
emprendedor y de estímulo al crecimiento y a la creación de empleo, una
nueva disposición adicional novena y un catálogo de las infraestructuras de
interés general, sustituida por la Ley 11/2013, de 26 de julio, cuya
impugnación ha sido autorizada por el Consejo de Gobierno vasco.
En cuanto a la segunda de las cuestiones, la clausura de líneas
deficitarias de la red de interés general, alegaban los recurrentes que obligar a
las Comunidades Autónomas que no deseen la clausura de la líneas
deficitarias a financiarlas en lugar de optar por el traspaso vulnera las
competencias Autonómicas. Entiende el Tribunal Constitucional (FJ 13) que
este precepto es constitucional en cuanto que se limita a facultar al Gobierno
para clausurar líneas ferroviarias cuyo resultado de explotación sea deficitario,
siendo así que constata la desaparición de los motivos de interés general la
infraestructura saldrá de la red de interés general y podrá ser traspasada a la
Comunidad Autónoma. Por otra parte, la opción autonómica financiar estas
infraestructuras deficitarias no excluye el derecho de la Comunidad Autónoma
a recibir el traspaso una vez que dicha infraestructura se haya excluido de la
red ferroviaria de interés general. Finalmente debe interpretarse que la
clausura de elementos distintos de líneas y tramos solo podrá efectuarse una
vez que la Comunidad Autónoma haya declinado el traspaso.
El alcance de la competencia estatal ex art. 149.1.15 y 30 CE en materia
de universidades ¿se extiende a competencias ejecutivas?. Las SSTC
223/2012, de 13 de diciembre; 131/2013, de 5 de junio, 134/2013, de 6
de junio y 141/2013, de 11 de julio.
Son numerosos los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por
distintas Comunidades Autónomas contra la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de
diciembre, que coinciden, en buena medida, en su objeto y en las alegaciones
realizadas. Como los recursos no fueron acumulados, la mayoría de las
sentencias de la serie se fundamentan en la remisión a la doctrina
constitucional establecida en las anteriores.
Debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que de todas las
vulneraciones que se imputan a la Ley impugnada, son muy pocas las que se
basan en una cuestión competencial. En efecto, son más numerosos los
preceptos que se impugnan por entender que contravienen la autonomía
universitaria constitucionalmente garantizada en el art. 27.10 CE, mientras
que otros se impugnan por infracción de la reserva de ley orgánica, o de otros
preceptos constitucionales: prohibición de arbitrariedad del legislador,
participación de alumnos y personal de administración en los asuntos
educativos (art. 27.5 y 7 CE), igualdad, etc.
Ocurre, además, que como la Ley impugnada había sido modificada
ampliamente por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, la cuestión procesal
de la pervivencia del objeto ha recibido una especial atención. En lo que
respecta a los temas competenciales, el criterio utilizado ha sido el de la
doctrina más reciente (STC 148/2012, de 5 de julio, y 133/2012) conforme a
la cual para valorar la pérdida de objeto es necesario ver la incidencia real que
puede haber tenido la modificación o, en otras palabras, ver si pervive la
disputa competencial (STC 223/2012, de 13 de diciembre FJ 3) pues si ésta
no se mantuviera, no reviste interés constitucional. En cualquier caso,
debemos señalar que los preceptos impugnados por motivos competenciales
no han sido en su inmensa mayoría ni derogados ni modificados
sustancialmente, por lo que se ha mantenido su objeto.
De las cuestiones competenciales planteadas la de mayor enjundia es,
sin duda, la competencia del Estado para la creación de Universidades
públicas y reconocimiento de las Universidades privadas. El art. 4.1.b) de la
LOU, siguiendo acríticamente la estela de la LRU, establece que la creación de
universidades públicas y el reconocimiento de las privadas se llevará a cabo
“por ley de las Cortes Generales, a propuesta del Gobierno, de acuerdo con el
Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial
vayan a establecerse”, mientras que la disposición adicional primera
determina que “las Cortes Generales y el Gobierno ejercerán las competencias
que la presente Ley atribuye, respectivamente, a la Asamblea Legislativa y al
Consejo de Gobierno de las Comunidades Autónomas, en cuanto se refiere a
las Universidades creadas o reconocidas por Ley de las Cortes Generales, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 4, y en atención a sus especiales
características y ámbito de sus actividades, a la Universidad Nacional de
Educación a Distancia y la Universidad Internacional Menéndez Pelayo”.
Alegaban los recurrentes que al reconocerse al Estado la competencia para la
creación y reconocimiento de universidades se le estaba otorgando una suerte
de competencia concurrente que únicamente debe corresponder a las
Comunidades Autónomas una vez que todas han asumido competencias en la
materia.
Recuerda la sentencia que las competencias autonómicas exclusivas en
materia de universidades no impiden el ejercicio de aquellas que asisten al
Estado en función de otros títulos competenciales recordando, a continuación,
la doctrina de la STC 26/1987, FJ 6, cuando respondió a la impugnación de
idénticos preceptos de la Ley de reforma universitaria: ”En dicha resolución, el
Tribunal no sólo hacía hincapié en el expreso reconocimiento que el legislador
estatal hizo de la competencia autonómica sobre creación y reconocimiento de
universidades, sino, lo que es más importante, vinculó la competencia estatal
de creación de universidades públicas con las necesidades de programación de
la enseñanza universitaria (art. 149.1.30 en relación con el art. 27.5 CE) y con
la función de fomento y coordinación general de la investigación científica y
técnica (art. 149.1.15 CE), títulos ambos que amparaban esta competencia
ejecutiva del Estado en materia de universidades”.
Aunque la sentencia admite que la situación ha cambiado desde
entonces, lejos de reconocer una suerte de competencia universal al Estado,
entiende que el precepto impugnado no está estableciendo una competencia
ejecutiva concurrente con la de las Comunidades Autónomas –no es necesaria
una vez que las Comunidades Autónomas han asumido competencias en
materia de universidades y son competentes para la creación de universidades
públicas y reconocimiento de las privadas de ámbito autonómico-, sino
vinculada al ejercicio de las competencias del Estado –programación de la
enseñanza, fomento de y coordinación general de la investigación científica-
que podrían exigir, en un caso dado, la creación de universidades de
especiales características o de ámbito supra autonómico, esto es de
necesidades que no pudieran verse satisfechas con la creación y
reconocimiento de universidades de ámbito autonómico
Para delimitar esta competencia del Estado, la sentencia utiliza
conceptos jurídicos indeterminados, “especiales características” y “ámbito
supraautonómico”, cuya aplicación, dado que la creación y reconocimiento de
universidades se lleva a cabo por ley, podrá ser reconducida caso a caso por
el Tribunal Constitucional a los límites de las competencias estatales.
Los dos votos particulares a la sentencia discrepan, precisamente, de su
conclusión en este punto, poniendo de manifiesto que las competencias
estatales son de orden exclusivamente normativo por lo que, una vez asumida
por las Comunidades Autónomas competencia en materia de universidades, y
realizado el traspaso de servicios y funciones, el Estado quedaría privado de
cualquier competencia ejecutiva en la materia. Pero, si como postulan dichos
votos, el Estado carece de cualquier competencia ejecutiva en materia de
universidades, sean cuales sean las necesidades que éstas pretenden
satisfacer, no se entendería en virtud de qué titulo puede el Estado mantener
competencias sobre las Universidades estatales ya existentes más allá de que
la disposición adicional prevea su pervivencia que en modo alguno éstos
ponen en cuestión.
Se impugna, también por motivos competenciales, el art. 10.1 relativo al
marco normativo de los institutos universitarios de investigación por entender
que excluye la competencia normativa de las Comunidades Autónomas.
Señala este precepto que estos se rigen por la presente ley, por los Estatutos,
por el convenio de adscripción y en su caso por sus propias normas.
Considera la Sentencia que no se trata de un precepto competencial sino
delimitador de la autonomía universitaria en lo relativo a las estructuras
investigadoras que estas pueden crear, por lo que no cabe descartar la
existencia de normas autonómicas que incidan o afecten a los institutos
universitarios en ejercicio de las competencias que éstas ostentan para
determinar el régimen jurídico de las universidades (FJ 8, STC 223/2012).
Se descarta también la inconstitucionalidad de la exigencia, tras el
reconocimiento a las Comunidades Autónomas para programen la oferta de
enseñanzas en las universidades públicas de su competencia, de su
comunicación al Consejo de Coordinación universitaria en el que se integran
los responsables autonómicos de la enseñanza universitaria, para la
determinación de la oferta general de enseñanzas y plazas (art. 43.1 LOU). La
competencia de coordinación en materia de educación es una facultad que
guarda estrecha relación con las competencias normativas, un complemento
necesario que no queda reservado exclusivamente a la regulación básica sino
a toda la normación general. Únicamente en el caso de que sea necesario
eliminar contradicciones o reducir disfunciones puede entenderse que sean
necesarias medidas suficientes y necesarias de coordinación que puedan
incidir en la oferta de plazas programas por cada una de las Comunidades
Autónomas, lo que no lesiona sus competencias (FJ 9, STC 223/2012).
No existe vulneración competencial en la eliminación de la ley de
reconocimiento para las universidades de la Iglesia Católica (disposición
adicional cuarta). La ley de reconocimiento de las universidades privadas –que
son creadas por la voluntad de las personas físicas o jurídicas al amparo de lo
establecido en el art. 27.6 CE- carece del componente fundacional inmanente
a la ley de creación de las universidades públicas. No siendo un acto
constitutivo sino un acto legislativo meramente autorizatorio, las
Comunidades Autónomas mantienen la competencia para otorgar la
autorización preceptiva para el comienzo de sus actividades. El Estado no ha
asumido competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas ni ha
eliminado la competencia de autorización que les sigue correspondiendo,
aunque no por ley, a las Comunidades Autónomas. Estamos, pues, ante una
decisión de política legislativa que podrá ser objeto de enjuiciamiento por
vulneración de otros preceptos constitucionales pero que no lesiona el sistema
constitucional de distribución de competencias (FJ 11, STC 223/2012).
Otra serie de preceptos son impugnados por la habilitación que
contienen al gobierno para la determinación de las bases, por entender que
deberían haber sido fijados en una norma de rango legal sin que concurran los
requisitos establecidos por la doctrina constitucional para que lo básico pueda
venir determinado por un reglamento. Se trata, en concreto, de la facultad del
Estado para fijar las bases en materia de procedimientos de selección para el
acceso a los centros universitarios, cuya constitucionalidad ya fue declarada
por la STC 26/1987 ( SSTC 223/2012 y 131/2013); de la autorización de los
trabajos y contratos en el seno de las universidades especialmente justificada
por estar revestida de un carácter marcadamente técnico (STC 131/2013, FJ
7), y del establecimiento del régimen de conciertos entre las universidades y
las instituciones sanitarias cuya constitucionalidad salva la STC 131/2013
por remisión a lo establecido en la STC 26/1987, de 27 de febrero, FJ 13 a).
Finalmente el Tribunal Constitucional ha declarado que los arts. 73,
74, 75 y 76 LOU no vulneren las competencias de la Comunidad Foral de
Navarra en materia de función pública pues tanto por su contenido como por
su densidad normativa se incardinan en la regulación de los derechos y
obligaciones esenciales de los funcionarios públicos a la vez que permiten una
lectura compatible con las competencias que la Comunidad Autónoma
recurrente ostenta en materia de función pública (STC 141/2013, FJ 6).
La reivindicación por las Comunidades Autónomas del correcto ejercicio
de la competencia que asiste al Estado ex art. 149.1.22. El Plan integral
de protección del Delta del Ebro y el oscuro alcance de la interpretación
conforme. Las SSTC 195/2012, de 31 de octubre, 239/2012, de 13
diciembre, 240/2012, de 13 de diciembre, 19/2013, de 31 de enero.
Como es cuestión de sobras conocida, en un país marcado por la
desigualdad climatológica, un déficit estructural de recursos hídricos y un
avanzado grado de contaminación y sobreexplotación, las disputas
competenciales, no sólo han enfrentado al Estado y las Comunidades
Autónomas, sino que han sido espejo fiel de los intereses contrarios de éstas
últimas. El criterio de distribución de competencias que establece el art.
149.1.22 CE, plasmado en el concepto técnico de la cuenca hidrográfica
intercomunitaria, correlato del principio hidrológico de unidad de cuenca, que
aún no ha sido desplazado a efectos competenciales por el de la demarcación
hidrográfica (STC 149/2012, de 5 de julio), ha propiciado, en ocasiones, la
defensa por las Comunidades Autónomas de la competencia del Estado en
contra de las “concesiones” del legislador estatal en favor de algunas de ellas
(STC 130/2011, de 16 de marzo, la Junta de Extremadura solicita la nulidad
de la disposición estatutaria que atribuye a Andalucía competencias
exclusivas sobre las aguas de la cuenca hidrográfica del Guadalquivir que
transcurren por su territorio y no afectan a otra Comunidad Autónoma).
Este es el planteamiento que subyace en los recursos que diversas
Comunidades Autónomas (La Rioja, Murcia, Castilla y León y Valencia) han
interpuesto contra la Ley 11/2005, de 22 de junio, cuyo art. único (ap. 9 y 15)
modifica la Ley del Plan hidrológico Nacional, y atribuye al Plan de ordenación
integral de protección del Delta del Ebro, la fijación de los caudales
ambientales en el tramo de la cuenca incluido en su ámbito de aplicación,
siendo así que este Plan se aprobará por ambas administraciones en el ámbito
de sus competencias, previo mutuo acuerdo.
En la medida de que la fijación de caudales ambientales mínimos en la
desembocadura del Ebro afecta definitivamente a los aprovechamientos que
pueden realizarse aguas arriba y, en especial a los caudales reservados para
usos agrarios, las recurrentes reivindican la aplicación de la regla general
establecida en la ley impugnada de fijación de los caudales ecológicos por el
Consejo del Agua de las confederaciones hidrográficas con la participación de
todas las Comunidades Autónomas que integran la cuenca hidrográfica. Las
SSTC 195/2012, de 31 de octubre, 239/2012, de 13 diciembre, 240/2012, de
13 de diciembre, STC 19/2013, de 31 de enero, han venido a resolver estas
impugnaciones aunque en este breve comentario sólo se hará referencia a la
STC 195/2012, ya que el resto se resuelven por aplicación de la doctrina
establecida en aquella.
El título competencial que resulta de aplicación en este caso es el art.
149.1.22 CE (FJ 4 STC 195/2012, de 31 de octubre). A este respecto, la STC
195/2012, realiza las siguientes precisiones: (i) La fijación de caudales
hídricos en las cuencas intercomunitarias corresponde al Estado ex art.
149.1.22 CE ello sin perjuicio de que el agua sea un producto imprescindible
para otras varias actividades, lo que conlleva un fenómeno de concurrencia
entre distintas competencias que requiere se instrumenten sistemas de
cooperación que determina la inconstitucionalidad de la fijación de caudales
mínimos de forma unilateral por las Comunidades Autónomas (STC
110/2011, de 22 de junio); (ii) la participación de las Comunidades
Autónomas en las Confederaciones Hidrográficas es uno de los modos más
directos de incidir en los intereses afectados por la administración de las
aguas y sobre los que inciden las competencias autonómicas, pero no es el
único (STC 161/1996, FJ 5), (iii) la competencia autonómica se limita a la
participación en la fijación del caudal pero debe dejar a salvo la competencia
del Estado que debe ser quien establezca el alcance y modalidades de la
participación para la determinación de los caudales (FJ 5 STC 195/2012).
La aplicación de los anteriores criterios lleva a determinar, en primer
lugar, que a la vista del contenido mínimo del plan integral de protección del
Delta del Ebro (la definición del régimen hídrico o caudal ecológico que
permita el desarrollo de las funciones ecológicas y el caudal adicional que
permita satisfacer los requerimientos ambientales; la definición de medidas
para evitar la regresión y subsidencia del Delta como la aportación de
sedimentos o la promoción de vegetación halófila, y la mejora de la calidad del
agua evitando la concentración de determinadas sustancias y contaminantes
que resulten potencialmente peligrosas para el ser humano, flora y fauna de
los ecosistemas), cabe concluir que confluyen competencias estales y
autonómicas que exigen el establecimiento de mecanismos de cooperación que
permitan la colaboración entre las administraciones implicadas. En segundo
lugar que la previsión de dos fases diferenciadas para la aprobación del Plan,
el mutuo acuerdo entre el Estado y la Generalidad de Cataluña y la posterior
aprobación por ambas administraciones, cada una en el ejercicio de sus
propias competencias, garantiza el ejercicio de las competencias de cada uno
y, en especial, de las del Estado pues en caso de no alcanzarse el acuerdo el
Plan no alcanzará eficacia ni se incorporará al Plan de Cuenca por lo que el
procedimiento establecido no resulta contrario al art. 149.1.22 CE (FJ 6 STC
195/2012).
Establecida esta conclusión, la previsión según la cual “Los caudales
resultantes se incorporará al Plan Hidrológico de la cuenca del Ebro a través
de su revisión” admite una interpretación conforme con la Constitución dado
que no establece un procedimiento especial para la revisión del Plan
hidrológico diferente del previsto con carácter general en la legislación de
aguas ni constituye una excepción al procedimiento general de fijación de los
caudales ambientales en el que está prevista la participación de todas las
Comunidades Autónomas que integren la cuenca hidrográfica a través del
Consejo del Agua, de donde deriva que “el plan integral de protección del Delta
del Ebro no modifica per se el Plan hidrológico, y su contenido parcial –en lo
que corresponda a la competencia estatal sobre la cuenca supracomunitaria
del Ebro- sólo se integrará en el mismo, y adquirirá en consecuencia el valor
vinculante que le otorga la legislación de aguas, en la medida en que sea
aprobada su revisión a través del mismo cauce procedimental y con la
intervención de los mismos órganos que estén previstos para cualquier otra
revisión” (FJ 7).
La sentencia da por sentado que la determinación de los caudales
hidrológicos para un tramo de una cuenca hidrográfica intercomunitaria, solo
es constitucional si se realiza mediante un procedimiento que permita la
participación de todas las Comunidades Autónomas que la integran, como es
el previsto para la revisión de los Planes de cuenca. Ello, aunque no lo diga
expresamente la sentencia, no es sino la consecuencia necesaria del principio
de unidad de cuenca y la exigencia del principio de participación que deriva de
la concurrencia de competencias estatales y autonómicas sobre un mismo
bien. Pero ello no lleva a la consecuencia lógica de la declaración de
inconstitucionalidad de la previsión contenida en la disposición impugnada
según la cual el Estado fija, previo acuerdo con la Generalidad, los caudales
ecológicos del delta que .
La interpretación conforme que hace la sentencia conlleva que el Estado
ejerce una misma competencia –fijación de los caudales ecológicos- mediante
dos procedimientos incompatibles entre sí: uno que tiene en cuenta la
participación previa –participación no es acuerdo- de todas las Comunidades
Autónomas, y otro que acuerda con una sola de las Comunidades Autónomas
sin participación del resto. Ello implica que, como una cosa no puede ser a la
vez la misma y su contraria, los caudales ecológicos fijados en el Plan del
Delta no pueden ser tenidos en cuenta a ninguno de los efectos contemplados
para el Plan hidrológico del Delta, en la medida en que éstos no serán efectivos
en tanto no se apruebe la revisión del plan hidrológico del Ebro. Pero, tampoco
pueden ser tenidos en cuenta para la revisión del plan hidrológico en la
medida en que la determinación de dichos caudales debe ser posterior a la
participación de las Comunidades Autónomas a través del Consejo del Agua.
En otras palabras la sentencia ha privado de cualquier contenido a la
previsión según la cual el Plan hidrológico del delta ha de fijar los caudales
ecológicos. Una interpretación conforme que anula en la práctica el Plan del
Delta y provoca inseguridad jurídica.
La definición constitucional del “ámbito territorial” de las Comunidades
Autónomas. El mar no forma parte del territorio autonómico. Las SSTC
8/2013, de 17 de enero y 87/2013, de 11 de abril.
Los recursos de inconstitucionalidad que dan lugar a las sentencias
referidas en el encabezamiento afectan a dos leyes estatales: la Ley 12/2007,
por la que se modifica el art. 3.2 b) de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del
sector de hidrocarburos, y la Ley 42/2007, de patrimonio natural y de la
biodiversidad, pero tienen en común la Comunidad Autónoma impugnante,
Canarias, y las alegaciones que fundamentan la impugnación.
En efecto, aunque la materia competencial es distinta, pues en la STC
8/2013 los títulos afectados son el régimen energético y minero y la
coordinación de la planificación general de la actividad económica, mientras
que en la 87/2013, lo es el medio ambiente, en ambos casos existe una
pretensión coincidente que no es otra que la Comunidad Autónoma ostenta
competencias no sólo sobre su espacio terrestre sino, también, sobre el mar
adyacente. Una singularidad que vendría determinada por su condición
archipielágica y que estaría reconocida en su Estatuto de Autonomía. Es por
ello que, según pretende la recurrente, el Estado no podría asumir
competencias de titularidad autonómica que afectan al mar por el solo hecho
de que la competencia de la Comunidad Autónoma termine donde llega la
zona terrestre.
Así, se impugna en el primero de los recursos la competencia estatal para
otorgar las autorizaciones de exploración y permisos de investigación de
hidrocarburos en las zonas del subsuelo marino o, conjuntamente, en las
zonas del subsuelo marino y zonas terrestres, y, en el segundo, la limitación
de la competencia de las Comunidades Autónomas para la declaración y
determinación de la fórmula de gestión de espacios naturales protegidos en las
aguas marinas cuando exista continuidad ecológica del ecosistema marino con
el espacio natural terrestre objeto de protección y la correspondiente
atribución al Estado de esta competencia para la gestión de los Parques
Nacionales declarados sobre aguas marinas bajo soberanía o jurisdicción
nacional, cuando el ecosistema protegido carezca de continuidad ecológica con
la parte terrestre o la zona marítimo-terrestre situadas en la Comunidad
Autónoma (Art. 16. 2 Ley 5/2007) y la disposición adicional cuarta sobre
procedimientos de declaración y pérdida de la condición de Parques
Nacionales sobre aguas marinas de competencia estatal por vulneración de la
competencia asumida en exclusiva sobre los “espacios naturales protegidos”
(Art. 30. 16 EACan).
A los efectos de resolver la cuestión planteada, esto es, si el mar forma
parte del territorio de la Comunidad Autónoma de Canarias, la STC 8/2013,
FJ 5 parte de la Constitución y del Estatuto de Canarias al que corresponde
delimitar el territorio por mandato del art. 147.2.b) CE. A mayor
abundamiento, la STC 87/2013, de 11 de abril, en aplicación de la doctrina
constitucional relativa al ius superveniens, doctrina conforme a la cual han de
tenerse en cuenta las normas del bloque de la constitucionalidad vigentes en
el momento en que haya de dictarse la sentencia, hace alusión a la Ley
44/2010, de 30 de diciembre, para descartar que pueda tenerse en cuenta a
estos efectos, pues <<más allá de lo que dice la exposición de motivos, que
carece de eficacia normativa, el artículo único de la ley en su apartado 1 no
dispone expresamente que se esté definiendo el territorio de la Comunidad
Autónoma de Canarias, sino que se limita a establecer lo que denomina
“aguas canarias” afirmando que las mismas constituyen “el especial ámbito
marítimo de la Comunidad Autónoma de Canarias”. Por otra parte, en el
apartado 2 de este mismo artículo se dice, con claridad, que “el ejercicio de las
competencias estatales o autonómicas sobre las aguas canarias y, en su caso,
sobre los restantes espacios marítimos que rodean a Canarias sobre los que el
Estado español ejerza soberanía o jurisdicción se realizará teniendo en cuenta
la distribución material de competencias establecidas constitucional y
estatutariamente tanto para dichos espacios como para los terrestres”>>.
A lo que añade que “es preciso recordar que una ley ordinaria del
Estado no tiene capacidad para modificar la regulación de un Estatuto de
Autonomía, ni tampoco para definir el territorio de una Comunidad Autónoma
o determinar el alcance de sus competencias, funciones éstas que nuestra
Constitución atribuye a los Estatutos de Autonomía” (FJ 2)
Ni el art. 132.2 CE aporta criterio alguno a estos efectos, ni tampoco lo
hacen los preceptos constitucionales que atribuyen al Estado competencia
exclusiva sobre pesca marítima o que permiten a las Comunidades Autónomas
asumir competencias en materia de pesa en aguas interiores, pues las
competencias del Estado se ejercen por definición en todo el territorio nacional
y las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias extraterritoriales
sobre el mar territorial en los términos establecidos por la doctrina
constitucional.
Sí es determinante, sin embargo, el art. 143 CE que configura el
autogobierno de las Comunidades Autónomas sobre la base de los territorios
insulares, las provincias y municipios, sin que la singularidad del hecho
insular se proyecte sobre el territorio de un modo distinto que para el resto de
Comunidades Autónomas, pues “la realidad de la que se parte y consagra el
art. 137 CE, que no es otra que el entendimiento común de que el territorio
autonómico se extiende al ámbito de los municipios que integran la
correspondiente Comunidad y que éstos nunca se han extendido ni tampoco
hoy se extienden al mar territorial” (FJ 5). Esta concepción es la que subyace
en las SSTC 77/1984, de 3 de julio, 149/1991, de 4 julio, 162/2102, de 20 de
septiembre. Y precisamente porque el mar no forma parte del territorio de las
Comunidades Autónomas es por lo que la doctrina constitucional ha señalado,
en primer lugar, que sólo excepcionalmente pueden llegar a ejercerse
competencias autonómicas sobre el mar territorial cuando exista una
específica atribución estatutaria o cuando ello resulte del bloque de la
constitucionalidad, y, en segundo lugar, que sólo excepcionalmente y cuando
resulte imprescindible para el ejercicio de una competencia de la que es titular
(FJ 5).
Debe observarse que si es la propia Constitución la que impide que el
territorio autonómico, aún insular, incorpore el mar, no cabrá que los
Estatutos de Autonomía realicen una delimitación de su territorio contraria a
la Constitución. Es por ello que el resto de la argumentación de las sentencias
carece de mayor interés sino fuera porque la recurrente sostiene que el
Estatuto de Autonomía de Canarias ha delimitado su territorio incluyendo no
solo las siete islas sino el mar. Si esta hubiera sido la previsión estatutaria, no
cabe duda de que hubiera sido contraria a la Constitución.
Sin embargo, el Tribunal Constitucional rechaza que ésta sea la
interpretación a realizar del Estatuto de Autonomía de Canarias pues (i) no
deriva del tenor literal del Estatuto ya que aunque el término territorios
insulares ha sido sustituido por el de archipiélago, la definición del territorio
viene dada por las islas sin que se incluya referencia explícita al mar que las
rodea, lo que contrasta con el texto de proyecto de reforma del estatuto que
incluía una referencia expresa a las aguas de competencia española que
rodean las islas; (ii) tampoco puede extraerse esta consecuencia de la
Convención de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, no sólo porque la
definición del archipiélago lo es a los únicos efectos de la aplicación de dicho
tratado internacional y no puede ser trasladada sin más a nuestro modelo
territorial, porque la mencionada Convención se refiere, a los efectos
pretendidos por la recurrente, a los Estados archipielágicos y no así a los
Estados mixtos, como es el nuestro, o porque la Convención del Derecho del
Mar distingue entre territorio y aguas -la soberanía del Estado español se
extiende fuera de su territorio y de sus aguas interiores al mar territorial
adyacente- sino, porque, finalmente, de resultar aplicable la definición de la
Convención para los Estados archipielágicos -ello implicaría que el territorio
de la Comunidad Autónoma comprende, además, las aguas interiores –las que
quedan dentro de las líneas de base recta que unen los puntos más salientes
de todas las islas entre sí- pero en modo alguno el resto de aguas
jurisdiccionales a las que la demanda se refiere indistintamente
considerándolas incluidas todas ellas en el territorio de Canarias: aguas que la
rodean, aguas marinas, espacios marítimos, aguas jurisdiccionales, mar
territorial etc; (iii) no es determinante la tramitación parlamentaria del
Estatuto cuando los debates no son suficientes para contradecir el tenor literal
del Texto que resultó definitivamente aprobado.
El alcance del título competencial “bases régimen jurídico de las
administraciones públicas” en materia de colegios profesionales. La
colegiación forzosa y la determinación de las profesiones para cuyo
ejercicio es necesaria la colegiación forma parte de la competencia
estatal básica. La utilización conjunta del título competencial del art.
149.1.18 y del art. 149.1.1 CE. Las SSTC 3/2013, de 17 de enero,
46/2013 y 50/2013, ambas de 28 de febrero, 63/2013, de 14 de marzo, y
123/2013, de 23 de mayo.
Las leyes autonómicas (Andalucía, Extremadura, Asturias y Canarias)
impugnadas por el Estado, todas ellas aprobadas entre los años 2002 y 2004,
reproducen la misma prescripción: todas ellas eximen de la colegiación
obligatoria a los empleados públicos para el ejercicio de sus funciones o para
la realización de actividades por cuenta de aquellas, siendo este último el
inciso impugnado. Estas disposiciones legislativas se enmarcan en un
contexto muy concreto que es la colegiación obligatoria del personal sanitario
de los servicios públicos de salud, aunque la exención, tal y como está
formulada, no solo afecta al personal sanitario sino a todos los empleados
públicos que ejercen una profesión colegiada con independencia de que los
destinatarios de los servicios profesionales sean las Administraciones públicas
o los usuarios del servicio público que éstas prestan.
La colegiación de los funcionarios públicos ya había salido a colación en
la doctrina constitucional, aunque con el limitado alcance de los recursos de
amparo que este tribunal tenía resueltos: ¿vulnera la colegiación obligatoria de
los funcionarios públicos el derecho de asociación?, ¿es una medida
proporcionada la exigencia de colegiación cuando la administración ostenta
facultades disciplinarias sobre sus empleados?, ¿es discriminatorio que se
exija la colegiación obligatoria para unos determinados empleados públicos y
para otros no?. Admitido por las partes en aquellos recursos que la colegiación
no era obligatoria para todos los funcionarios públicos pero sí para algunos,
nunca se llegó a discutir, se dio por hecho, cuál era el contenido del art. 1.3 de
la Ley estatal preconstitucional de colegios profesionales. Tampoco se analizó
ni por las partes ni por el Tribunal Constitucional si la exención procedía de
este precepto o de otras normas legales –LOPJ para los Abogados del Estado y
cuerpos equivalentes de las Comunidades Autónomas- o venía establecida por
los Estatutos generales de la profesión, aprobados por un simple Real Decreto.
Como no era ésta la cuestión entonces discutida, no resultaba necesario
determinar en aquellos recursos de amparo el concreto alcance de la
normativa estatal, cuestión que, por el contrario, no cabe soslayar en estos
recursos por inconstitucionalidad mediata o por infracción por la normativa
autonómica de la legislación básica estatal para cuya resolución resulta
imprescindible contrastar el contenido de las normas impugnadas con al
precepto de la norma estatal que se reputa infringido.
Ciertamente, la cuestión resulta aún más compleja si se tiene en cuenta
que, por tratarse de una Ley preconstitucional, no existe una determinación
formal de lo básico y cuando lo ha hecho el legislador lo ha sido con ocasión
de reformas puntuales, con ignorancia del conjunto de la regulación legal.
A grandes rasgos, la discusión planteada en estos recursos es la
siguiente. Mientras que el Abogado del Estado se ratifica en todas las
demandas en que el art. 1.3 de la Ley Colegios profesionales excluye
únicamente de colegiación obligatoria a los empleados públicos que ejercen
una actividad propia de una profesión colegiada cuando su destinataria es la
administración, las Comunidades Autónomas demandadas entienden que la
exención de colegiación opera para todos los empleados públicos que realizan
una actividad propia de una profesión colegiada con independencia de quien
sea su destinatario o receptor de los servicios, que es, precisamente lo que han
reproducido, a su entender, las legislaciones autonómicas.
Por ello el Abogado del Estado entiende que las normativas autonómicas
contradicen lo establecido en el art. 1.3 de la Ley estatal de Colegios
Profesionales, dictado en ejercicio de la competencia que le atribuye el art.
149.1.18 CE para dictar las bases del régimen jurídico de las administraciones
públicas mientras que las Comunidades Autónomas alegan, de un lado, que
ello forma parte de su competencia en materia para regular el régimen
estatutario de sus funcionarios y, de otro, que la excepción contemplada para
los funcionarios que ejercen la profesión por cuenta del Estado está amparada
por el mismo precepto que el Estado considera vulnerado.
Pero, por otra parte, como consecuencia de la transposición de la
Directiva de servicios al derecho interno, la regla general de la colegiación
forzosa que antes contenía la Ley de Colegios profesionales, se ha convertido a
raíz de la Ley estatal 25/2009, en adscripción voluntaria salvo,
excepcionalmente, para las profesiones que una ley del Estado determine. Por
ello, la resolución de la cuestión planteada no pasa ya únicamente por
determinar el contenido mismo del artículo estatal que aparentemente
establece la exención, y si la determinación de si la colegiación forzosa y sus
exenciones es básica, sino si es básico que el Estado determine para cada
profesión el carácter obligatorio o voluntario de la colegiación. De esta forma,
la STC 3/2013, de 17 de enero, ha venido a anticipar la resolución de los
recursos de inconstitucionalidad que algunas Comunidades Autónomas han
interpuesto contra la modificación por la Ley 25/2009, de la Ley estatal de
colegios profesionales.
Si la construcción del reparto constitucional de competencias es una
cuestión siempre compleja, en estos recursos lo es aún más, si cabe, dado el
carácter preconstitucional de la ley estatal y las modificaciones legislativas
puntuales que en ella se han producido, a menudo tardías, y siempre a
impulso de la evolución de la normativa europea.
Descartada que la regulación impugnada corresponda a la materia de
función pública que el Tribunal solo ha tenido en cuenta para la regulación de
colegios profesionales integrados exclusivamente por funcionarios públicos –
colegio profesional de secretarios de ayuntamiento-, el título competencial
estatal es el que le atribuye el art. 149.1.18 CE para regular las bases del
régimen jurídico de las administraciones públicas.
Para concluir sobre la inconstitucionalidad alegada por el Estado, la
STC 3/2013 analiza cual es el contenido del art. 1.3 de la Ley estatal de
Colegios Profesionales (FJ 6), estableciendo que ni del tenor literal de la norma
ni del concepto de colegio profesional que ésta acoge puede invocarse
excepción alguna de la colegiación para los funcionarios públicos ya presten
sus servicios a la administración o lo hagan para terceros por cuenta de ésta,
lo cual, por otra parte, había sido defendido extensamente por la doctrina
especializada La razón de atribuir a los profesionales organizados en este tipo
de entidades las funciones de control y representación de la profesión y de los
intereses de los usuarios estriba en la pericia y experiencia de los
profesionales, por ello la expresión sin perjuicio de la competencia de la
administración por razón de la relación funcionarial no contiene un régimen
de exención de la colegiación sino una cautela dirigida a garantizar que el
ejercicio de las competencias colegiales no desplaza o impide el ejercicio por la
administración de las suyas. Así, por otra parte, quedó claro durante el
procedimiento de la tramitación de la ley de cuyo proyecto se excluyó el
adjetivo “libre” que calificaba el ejercicio de la profesión que controlan los
colegios profesionales quedando este control referido al ejercicio de la
profesión con independencia de si se realiza por cuenta propia o ajena. Así
interpretado el art. 1.3 de la Ley estatal de colegios los preceptos autonómicos
impugnados son contrarios al precepto estatal.
Por ello es necesario dar un segundo paso y analizar si el contenido del
precepto estatal que sirve de contraste se ha dictado dentro de las
competencias del Estado. Tras explicar la reforma operada en la Ley de
Colegios Profesionales por la Ley 25/2009, que crea dos modelos de colegios
profesionales, los obligatorios y los voluntarios, siendo los primeros puramente
excepcionales, afirma la sentencia que forma parte de la competencia estatal
para determinar las bases del régimen jurídico de las administraciones
(149.1.18 CE) la definición de los modelos posibles de colegios profesionales
pero también la determinación de las condiciones en las que las Comunidades
Autónomas pueden crear corporaciones de adscripción forzosa con invocación
de la doctrina constitucional establecida en la STC 330/1994.
Entiende además el Tribunal Constitucional que el régimen de
colegiación obligatoria constituye una limitación del derecho reconocido en el
art. 35.1 CE y reúne todas y cada una de las condiciones que justifican el
ejercicio por el Estado de su competencia ex art. 149.1.1 CE: en la medida en
que el legislador decide imponer la colegiación forzosa para el ejercicio de
determinadas profesiones, esta se constituye en requisito inexcusable para su
ejercicio y, en consecuencia, limita el contenido primario del derecho del art.
35.1 CE. No se trata de una condición accesoria, pues la obligación de
colegiación incide directamente en el ejercicio de este derecho constitucional.
Es más, se trata de un límite sustancial que determina una excepción a la
liberad de asociación (FJ 8).
No correspondía a la sentencia determinar en qué casos o con qué
limites el Estado puede imponer la existencia de un colegio de adscripción
obligatoria y, menos aún, pronunciarse sobre la constitucionalidad de la
exigencia de colegiación forzosa para los empleados públicos que ejercen la
profesión por cuenta de la administración, pues todas ellas son cuestiones
ajenas a este proceso.
Las bases del régimen jurídico de las entidades locales. Las SSTC
103/2013, de 25 de abril y 143/2013, de 11 de julio.
Las SSTC 103/2013, de 25 de abril y 143/2013, de 11 de julio,
resuelven sendos recursos de inconstitucionalidad interpuestos por el
Parlamento y la Generalidad de Cataluña, contra la Ley 57/2003, de medidas
para la modernización del gobierno local. Una tercera, aprobada el 26 de
septiembre de 2013, fuera, por tanto, del objeto de este trabajo, resuelve el
recurso presentado contra esta misma norma por el Gobierno de Aragón.
Aunque a tenor de los votos particulares suscritos, las cuestiones más
discutidas versan sobre vulneraciones sustantivas de la Constitución –la
composición de la Junta de Gobierno local incorporando personas no electas,
y la publicidad de sus deliberaciones cuando actúa competencias del Pleno
municipal por delegación-, lo cierto es que la inmensa mayoría de los
preceptos han sido impugnados por considerar los recurrentes que el Estado
ha sobrepasado su competencia para regular las bases del régimen jurídico de
las Administraciones públicas.
Aunque como en materia de régimen local la competencia normativa no
es un pastel a repartir por mitades, ya que la autonomía local requiere de un
ámbito reservado a las entidades locales, también convidadas a la fiesta
normativa, la alegación por los recurrentes de un presunto ejercicio abusivo de
las competencias estatales ha ido ligada a la vulneración de la autonomía
local: el Estado no habría dejado espacio para desarrollo normativo alguno, ni
por las Comunidades Autónomas, ni por las entidades locales. Esto es lo que
explica que en los dos recursos que son objeto de este comentario se haya
impugnado la disposición final que declara los preceptos que tienen esta
naturaleza, pero no así los preceptos sustantivos concretos causantes de la
vulneración, planteamiento absolutamente razonable cuando la impugnación
versa sobre cuestiones competenciales pero no, claro está, cuando lo que se
alega es la vulneración de otros preceptos sustantivos de la Constitución,
como es el caso de la autonomía local. Por ello, las sentencias han debido
precisar el objeto de los procesos y el contenido de la declaración de
inconstitucionalidad que “deberá realizarse de los concretos preceptos
impugnados y cuando se deba a la vulneración de las competencias
autonómicas, irá acompañada de la de la disposición final primera en lo que a
ellos se refiere” (FJ 103/2013, FJ 3).
Cabe observar que los recursos se interpusieron cuando aún estaba
vigente el anterior Estatuto de Autonomía de Cataluña. Se había iniciado ya la
discusión sobre la que se ha venido a denominar interiorización de las
entidades locales por las Comunidades Autónomas, que se plasmaría,
después, en la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña y de otras
Comunidades Autónomas. La cuestión fue zanjada en primera instancia por la
STC 31/2010, de 28 de junio, señalando que <<al analizar el capítulo del
Estatuto dedicado al gobierno local dijimos que “en modo alguno cuestionan
los recurrentes que las Comunidades Autónomas y, en concreto, la
Comunidad Autónoma de Cataluña, al amparo de las previsiones del art.
149.1.18 CE puedan asumir, como efectivamente esta Comunidad Autónoma
ha hecho (art. 160 EAC), competencias en materia de ‘régimen local’,
expresión ésta que hemos identificado con el ‘régimen jurídico de las
Administraciones Locales’ (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 1). Siendo
ello así, como efectivamente lo es, en principio ninguna objeción puede
formularse a que el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma, en
tanto que su norma institucional básica, contenga las líneas fundamentales o
la regulación esencial, con el fin de vincular al legislador autonómico, del
régimen local en el ámbito territorial la Comunidad Autónoma, debiendo
respetar en todo caso las previsiones estatutarias, como es obvio, la
competencia básica que al Estado corresponde en la materia en virtud de la
reserva del art. 149.1.18 CE, por cuanto la expresión ‘bases del régimen
jurídico de las Administraciones públicas’ engloba a las Administraciones
locales (ibídem”(FJ 36)>> (FJ 4 STC 103/2013).
Las sentencias aquí reseñadas insisten en esa misma tesis, pues el
canon utilizado para determinar si los preceptos impugnados tienen o no
contenido materialmente básico no presenta novedad alguna en relación con
lo anteriormente afirmado por la doctrina constitucional. Así, a grandes
rasgos, la resoluciones han partid de que el título del art. 149.1.18 CE
atribuye al Estado: (i) la fijación de los principios o bases relativos a los
aspectos organizativos y funcionales, (ii) la concreción del marco definitorio del
autogobierno y los restantes aspectos del régimen jurídico básico de todos los
entes locales que, son en definitiva, administraciones públicas, sin que quepa
equiparar régimen jurídico con autonomía local.
Así pues, el canon aplicado por las sentencias ha sido el de someter a la
legislación básica a un triple test: ¿establece la regulación básica elementos
comunes en función de los intereses generales a que sirve el Estado?, ¿es ésta
necesaria para la satisfacción de los mencionados intereses?, y, finalmente,
¿agota todo el espacio normativo impidiendo la competencia de desarrollo
normativo que incumbe a las Comunidades Autónomas?.
En aplicación de este triple test no se han declarado inconstitucionales
los preceptos que regulan la organización de los municipios de gran población.
Es verdad que, como alegan los recurrentes, la densidad normativa de la
legislación estatal se ha incrementado, pues los órganos complementarios que
en muchos casos habían regulado las legislaciones autonómicas se han
convertido para los municipios de gran problación en órganos de existencia
necesaria –Consejo social de la ciudad, Comisión de reclamaciones y
sugerencias, y distritos-cuyas funciones y composición se determina por la
regulación básica.
Pero precisamente porque el legislador estatal ha considerado, dentro
de su discrecionalidad, que era necesario reforzar la participación en los
vecinos en el gobierno de la ciudad, la protección de sus derechos y
desconcentrar las competencias para hacer más próxima la administración
municipal a los ciudadanos, y que la regulación ya existente no era suficiente
para garantizarlos en los municipios de gran población, el Tribunal ha
considerado, a la vista de las funciones concretas que se les atribuyen, que la
configuración de estos órganos, que sirven a finalidades propias de los
intereses generales del Estado, y, era una medida necesaria para garantizar el
modelo común de organización de este especial tipo de municipios y queda
comprendida dentro de lo que materialmente debe considerarse básico. La
única excepción la constituye interpretación conforme del precepto estatal que
enumera los órganos directivos pues al no establecerse para ellos un único
régimen jurídico no resulta necesario que se establezca una enumeración
cerrada de cuáles son.
Asimismo se declara conforme a la Constitución la regulación las
entidades instrumentales del ámbito local. –organismos autónomos y
entidades públicas empresariales-. Los recurrentes entienden que la técnica
legal utilizada con una remisión a determinados preceptos de la Ley de
organización y funcionamiento del Estado salvo las peculiaridades que se
establecen, excede de lo básico pues las peculiaridades debían haberse
establecido por las Comunidades Autónomas. La cuestión no es, sin embargo,
dice el Tribunal, un problema de la técnica legislativa utilizada pues
corresponde al legislador estatal elegir la técnica regulatoria siempre, claro
está, que se satisfaga el test antes señalado. Y como quiera que los
recurrentes no argumentan en relación a este extremo, el Tribunal no puede
entrar a valorar el alcance concreto de los preceptos impugnados.
Una especial mención merece la competencia estatal para establecer
medidas que tiendan a fomentar la fusión de municipios, que los recurrentes
consideran inconstitucional por vulneración de las competencias autonómicas
para la alteración de términos municipales. Aunque un precepto de idéntica
redacción había sido ya impugnado con motivo del recurso de
inconstitucionalidad que se interpuso contra la ley de bases de régimen local
de 1985 y el Tribunal Constitucional había salvado en la STC 214/1989, los
recurrentes lo impugnan nuevamente por entender que formalmente es una
nueva ley. Lo que subyace en esta disputa es la pervivencia de otras entidades
locales, en este caso las comarcas, cuya existencia depende la voluntad de las
Comunidades Autónomas, que se verían amenazadas si los municipios
estuvieran en condiciones reales de asumir competencias y prestar servicios
que, de otra manera, asumen las entidades supramunicipales autonómicas.
De ahí, también, la impugnación del precepto que, de acuerdo con la
exposición de motivos de la ley, pretende fortalecer el papel de las
mancomunidades así como del que regula las competencias de las
Diputaciones para prestar servicios supramunicipales cuya conformidad con
la Constitución ha sido también declarada en las sentencias que son objeto de
esta crónica.
La argumentación del Tribunal en el FJ 3 b) STC 103/2013, parte de
base de que la Constitución no establece un determinado modelo de
autonomía municipal sino su contenido mínimo, por ello corresponde al
Estado definir este modelo básico municipal en torno a los tres elementos de
territorio, población y organización, así como las relaciones entre ellas. En
otras palabras, al menos desde el punto de vista competencial que es el único
que abordan las sentencias, el modelo heredero de la concepción
decimonónica de los municipios –un municipio por cada núcleo de población-
que recoge la ley vigente, bien podría ser modificado en el ejercicio de la
competencia estatal del art. 149.1.18 CE, mediante el establecimiento de unas
mayores exigencias de población y territorio para la creación de nuevos
municipios o para la alteración de los ya existentes, lo que necesariamente
desembocaría en una reforma de la planta municipal sin perjuicio del papel
que en este punto corresponde a las Comunidades Autónomas para llevarlo a
efecto, a partir de sus competencias sobre alteración de términos municipales.
La ampliación de la competencia estatal para fijar las bases del régimen
jurídico de las Administraciones públicas, y para la regulación del
procedimiento administrativo común. Las SSTC 130/2013, de 4 de junio
y 135/2013, de 6 de junio, sobre la Ley General de Subvenciones.
Las SSTC 130/2013, de 4 de junio, y 135/2013, de 6 de junio,
resuelven sendos recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra
numerosos artículos -treinta y nueve en el primero de ellos- de la Ley
38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones. Sin perjuicio del
concreto desenlace de la disputa competencial (las sentencia concluye con la
declaración de que son conformes con la Constitución seis de los preceptos
impugnados si se interpretan en el sentido establecido en los correspondientes
fundamentos jurídicos y con la desestimación del resto de las impugnaciones),
la importancia de la primera sentencia –la segunda se resuelve por aplicación
de la doctrina en ella establecida- radica en la interpretación que realiza de los
títulos competenciales que asisten al Estado para la regulación de los
preceptos impugnados –bases del régimen jurídico de las administraciones
públicas y procedimiento administrativo común del art. 149.1.18 CE, bases y
coordinación de la planificación de la economía del art. 149.1.13 CE y
hacienda general del art. 149.1.14-.
La extensión que lleva a cabo de los títulos competenciales del Estado
es lo que explica, sin duda, que la sentencia no haya suscitado un especial
consenso a tenor del voto particular suscrito en la primera sentencia, por
cinco magistrados, y en la segunda, aprobada una vez modificada la
composición del Tribunal Constitucional, por los cuatro magistrados firmantes
del anterior voto particular.
Por razones de la metodología seguida en este trabajo, sólo se hará aquí
referencia a las cuestiones planteadas en torno a las competencias que al
Estado atribuye el art. 149.1.18 CE, debiéndose reiterar ahora que, aunque la
sentencia no lo haya reconocido así habiendo recurrido sistemáticamente a la
invocación de otras sentencias constitucionales anteriores para apoyar su
razonamiento, ambas competencias estatales han sido objeto de una
interpretación novedosa, sin duda, mucho más amplia de la que hasta ahora
había realizado la doctrina constitucional sobre estos dos títulos
competenciales del Estado.
Son dos las competencias que atribuye al Estado el art. 149.1.18 CE en cuyo
ejercicio se han dictado varios de los preceptos de la Ley impugnada. Se trata
de la competencia básica del Estado para regular las bases del régimen
jurídico de las administraciones públicas y la competencia exclusiva para
regular el procedimiento administrativo común.
Resume esta Sentencia, en su FJ 6, la doctrina constitucional recaída
en relación al primero de los títulos competencias, establecida
fundamentalmente, en la STC 50/1999. Este título competencial –señala la
STC 130/2013, FJ 6) funciona como un límite de la capacidad de la
competencia autoorganizatoria autonómica al permitir al Estado establecer las
bases de la organización interna y del funcionamiento de la administración,
siendo estas bases mucho más amplias cuando afectan a la actividad externa
de la administración y a los administrados y mucho más reducida cuando se
refieren a aspectos organizativos internos. Si hasta ahora se había incluido en
esta materia la regulación de la composición, estructura y competencias de
órganos, precisa la sentencia, sin mayor explicación, que “dentro del concepto
funcionamiento se incardinan las actividades jurídicas típicas a través de las
cuales las administraciones públicas desarrollan su función constitucional de
satisfacción de los intereses generales (art. 103.1 CE)”.
Además, prosigue la sentencia, aunque el ejercicio de esta competencia
persigue garantizar a los interesados un tratamiento común ante de las
administraciones públicas no es el único al que pueden tender las bases “cuyo
establecimiento cabe por tanto que responda a otros intereses generales
superiores a los de las respectivas Comunidades Autónomas que hagan
igualmente necesario y justificado el establecimiento de un común
denominador normativo”, de donde concluye que las bases del régimen
jurídico de las administraciones públicas pueden perseguir en el ámbito de las
subvenciones públicas otros objetivos de interés general tales como “la
asignación equitativa del gasto público (art.31.2 CE), la subordinación de la
riqueza de todo el país al interés general (art. 128.1 CE), la programación y
ejecución del gasto público conforme a los principios de eficiencia y economía
(art.31.2 CE), la estabilidad presupuestaria (art.135 CE), la prevención de
eventuales distorsiones del funcionamiento del mercado, la coherencia y
coordinación de la política subvencional de todas las administraciones
públicas, la lucha contra el fraude y la corrupción en la gestión de los fondos
públicos, así como el incremento de la transparencia, el control y la evaluación
del gasto subvencional”.
Esta extensión de la finalidad a la que pueden servir las bases del
régimen jurídico de las Administraciones públicas y, por tanto, de su
organización y funcionamiento, dice la sentencia, procede de la literalidad del
FJ 3 de la STC 50/1999, “no debe olvidarse que el objetivo fundamental,
aunque no único de las bases en esta materia es el de garantizar a los
administrados un tratamiento común ante ellas” y de previos
pronunciamientos del Tribunal Constitucional “en las que hemos admitido el
carácter básico de algunas de las regulaciones establecidas en la Ley 38/2003
y cuya finalidad es asegurar la eficacia y eficiencia de las subvenciones, la
asignación equitativa de los recursos públicos ( STC 89/2012, de 7 de mayo ,
FJ 8) y asegurar la transparencia y el control en el ejercicio de la potestad
subvencional ( STC 99/2012, de 8 de mayo, FJ 8). En efecto, en la STC
99/2012, FJ 8, hemos afirmado que la regla de publicación en el boletín oficial
correspondiente de las subvenciones concedidas tiene carácter básico pues
«persigue el objetivo de asegurar el interés público, fortaleciendo la
transparencia de la Administración y facilitando el conocimiento de la gestión
de los fondos públicos, dando así a conocer actuaciones administrativas
concretas que interesan a un grupo determinado, los posibles beneficiarios de
la subvención», de tal forma que la publicación en el boletín oficial «constituye
un elemento al servicio del control del correcto ejercicio de las potestades
públicas, así como de la protección de intereses de terceros» y «plasma uno de
los principios básicos que han de regir la actividad subvencionadora de las
Administraciones públicas, como es el de publicidad»” .
No está de más señalar que las sentencias citadas como soporte de esta
interpretación no se refieren a la finalidad de las bases del régimen jurídico de
las Administraciones públicas, sino a la finalidad de la regulación dictada en
ejercicio de otros títulos competenciales que concurrían en las ayudas cuya
regulación era cuestionada, en el caso de la STC 89/2012, el del art. 149.2 CE
relativo a cultura, y en la STC 99/2012, el que otorga al Estado el art.
149.1.13 CE. En ambos supuestos la competencia del Estado para las ayudas
debía reconducirse al supuesto b) del FJ 8 de la STC 13/1992, por concurrir
otros títulos competenciales materiales distintos del de las bases del régimen
jurídico de las administraciones públicas. Si el Estado ostenta un título
competencial genérico de intervención, dice la STC 12/1993, que se superpone
a las competencias de las Comunidades Autónomas sobre una materia
correspondiendo a éstas las de desarrollo normativo y ejecución, el Estado
puede establecer el destino de las subvenciones y regular sus condiciones de
otorgamiento hasta donde lo permita su competencia básica o de
coordinación. Y es obvio que la competencia estatal en materia de cultura o de
bases y coordinación de la política económica que se manejaba en aquellas
sentencias para justificar la competencia reguladora del Estado nada tiene que
ver con el que le atribuye la legislación basíca del régimen jurídico de las
administraciones públicas.
Así pues, es la primera vez que el título bases del régimen jurídico se
utiliza para finalidades carentes de cualquier conexión con la garantía que
expresamente contempla el art. 149.1.18 CE, la única a la que se refiere
expresamente la STC 50/1999, muchas de las cuales ni siquiera han tenido
un reconocimiento constitucional expreso -la prevención de eventuales
distorsiones del funcionamiento del mercado, la coherencia y coordinación de
la política subvencional de todas las administraciones públicas, la lucha
contra el fraude y la corrupción en la gestión de los fondos públicos, y el
incremento de la transparencia, el control y la evaluación del gasto
subvencional-. De extenderse a cualesquiera otras finalidades de interés
público la competencia del Estado para regular no solo la organización sino
también el funcionamiento que, conforme ha establecido esta misma sentencia
significa, el ejercicio de las actividades típicas de la Administración para servir
al interés general, se habrá creado un nuevo título competencial horizontal
que convierte en innecesarios otros títulos competenciales estatales más
específicos.
Algo similar a lo expuesto ocurre con el título competencial
procedimiento administrativo común, siendo el FJ 7 en que resume la doctrina
hasta ahora existente según la cual se trata de una competencia exclusiva,
afecta a la determinación de los principios o normas que definen la estructura
general del iter prcedimental que ha de seguirse para la realización de la
actividad jurídica de la administración y los que prescriben la forma de
elaboración, requisitos de validez y eficacia, modos de revisión y formas de
ejecución de los actos administrativos. La competencia para establecer las
normas procedimentales específicas en razón de cada actividad material no
queda reservada al Estado pues la doctrina constitucional ha entendido que es
una competencia instrumental o conexa de las competencias que se ostentan
para la regulación de la actividad material de fondo. En consecuencia, afirma
la sentencia, cuando la competencia legislativa sobre la materia ha sido
atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple aprobar las normas del
procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla si bien deben respetarse
las reglas del procedimiento establecidas por el Estado en el ejercicio de su
competencia para regular el procedimiento administrativo común.
Partiendo de la base de que la subvención no es un título competencial,
la sentencia analiza si la competencia para regular el procedimiento
administrativo común permite establecer una regulación general del
procedimiento subvencional. Tras señalar que el Tribunal ha admitido que la
competencia ex art. 149.1.18 CE permite al Estado establecer normas de
procedimiento para determinados procedimientos específicos ratione materiae
(STC 61/1997, FJ 25 c) considera que el art. 149.1.18 CE no impone la
existencia de un único procedimiento administrativo común, pudiendo existir
diferentes procedimientos administrativos comunes por razón del tipo de
actividad que realiza la administración y determinados por las singularidades
de ésta. Las subvenciones son manifestación de la denominada actividad de
fomento y el procedimiento administrativo que se regula pretende establecer
las peculiaridades que, dadas las características de este tipo de actividad,
debe revestir este procedimiento, sin perjuicio de que, según la materia en que
se otorguen las ayudas será posible establecer peculiaridades procedimentales
por razón de la materia afectada. Se trata de una nueva construcción que
hasta ahora no se había recogido en la doctrina constitucional.
En aplicación de estos criterios la sentencia va analizando si la
regulación de cada uno de los preceptos impugnados se ciñe o no al contenido
del título competencial o títulos competenciales que le asisten para dictarlo,
pues, en contra de lo que suele ser habitual en la doctrina constitucional que
selecciona con carácter general el título competencial más específico para
dictar el precepto impugnado, en la sentencia que es objeto de este comentario
se utilizan de forma combinada varios títulos competenciales estatales.
De todos los preceptos impugnados, por su importancia, únicamente
me referiré al art. 6.2, que establece que los procedimientos de concesión y de
control de las subvenciones regulados en esta ley tendrán carácter supletorio
respecto de las normas de aplicación directa a las subvenciones financiadas
con fondos de la Unión Europea.
La sentencia no determina el titulo competencial conforme al cual se
dicta este precepto, pero recuerda que el art. 149.3 CE no constituye una
cláusula universal atributiva de competencias, extrayendo su legitimidad
constitucional de lo afirmado en la STC 79/1992, de 28 de mayo, en la que se
concluía que cuando las disposiciones estatales establezcan reglas destinadas
a permitir la ejecución de los reglamentos comunitarios y no pueden ser
consideradas reglas básicas tienen un carácter supletorio de las que pueden
dictar las Comunidades Autónomas.
No resulta baladí reproducir aquí, a título de recordatorio, el FJ 12 c) de
la STC 61/1997, comentado en numerosísimos trabajos doctrinales, que
supone un antes y después en la doctrina marcada hasta entonces en relación
con la facultad del Estado para dictar derecho supletorio: “Respecto de la
calificación de "aplicación supletoria" a la que se refiere la Disposición final
única apartado tercero, debe comenzarse por recordar que, como afirmamos
en la STC 147/1991, es preciso "reducir el concepto de supletoriedad a sus
correctos términos de función, cuya operatividad corresponde determinar a
partir de la norma reguladora del ámbito material en el que se va a aplicar el
Derecho supletorio y no desde éste, es decir, como función referida al conjunto
del ordenamiento jurídico, cuyo valor supletorio debe obtenerse por el
aplicador del Derecho a través de las reglas de interpretación pertinentes,
incluida la vía analógica, y no ser impuesta directamente por el legislador
desde normas especialmente aprobadas con tal exclusivo propósito, para
incidir en la reglamentación jurídica de sectores materiales en los que el
Estado carece de todo título competencial que justifique dicha reglamentación"
(fundamento jurídico 7º). Ello condujo al Tribunal en aquella Sentencia a
"considerar viciadas de incompetencia y, por ello, nulas las normas que el
Estado dicte con el único propósito de crear Derecho supletorio del de las
Comunidades Autónomas en materias que sean de la exclusiva competencia
de éstas, lo cual no es constitucionalmente legítimo cuando todos los
Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades Autónomas la
competencia como exclusiva y en un mismo grado de homogeneidad" (cfr. STC
147/1991, fundamento jurídico 7º). En esta misma línea, en la STC
118/1996, el Tribunal declaró que: "Si para dictar cualesquiera normas
precisa el Estado de un título competencial específico que las justifique, y la
supletoriedad no lo es, esa conclusión ha de mantenerse en todo caso. Por lo
tanto, tampoco en las materias en las que el Estado ostenta competencias
compartidas puede, excediendo el tenor de los títulos que se las atribuye y
penetrando en el ámbito reservado por la Constitución y los Estatutos a las
Comunidades Autónomas, producir normas jurídicas meramente supletorias,
pues tales normas, al invocar el amparo de una cláusula como la
supletoriedad que, por no ser título competencial, no puede dárselo,
constituyen una vulneración del orden constitucional de competencias."
(fundamento jurídico 6º). En consecuencia, la "supletoriedad del Derecho
estatal ha de ser inferida por el aplicador del Derecho autonómico, mediante el
uso de las reglas de interpretación pertinentes" (fundamento jurídico 6º). Por
consiguiente, "la cláusula de supletoriedad no permite que el Derecho estatal
colme, sin más, la falta de regulación autonómica en una materia. El
presupuesto de aplicación de la supletoriedad que la Constitución establece no
es la ausencia de regulación, sino la presencia de una laguna detectada como
tal por el aplicador del derecho" (fundamento jurídico 8º). Así las cosas, dado
que a partir de los arts. 148 y 149 C.E., todos los Estatutos de Autonomía
atribuyen a las Comunidades Autónomas la competencia exclusiva sobre la
materia de urbanismo, es evidente que el Estado no puede dictar normas
supletorias al carecer de un título competencial específico que así lo legitime,
sin que por otra parte el hecho de ostentar otros títulos competenciales
susceptibles de incidir sobre la materia pueda justificar la invocación de la
cláusula de supletoriedad del art. 149.3, in fine, C.E. La calificación como
normas supletorias, pues, en coherencia con cuanto se ha dicho, es contraria
al art. 149.3 C.E., in fine, y al orden constitucional de competencias. En
consecuencia, han de ser declarados inconstitucionales tanto el apartado 3º
de la Disposición final única como los preceptos así calificados, esto es, todos
aquellos que, de conformidad con lo que establece la indicada Disposición, no
tienen carácter de norma básica ni de aplicación plena”.
Ciertamente, el supuesto que abordan las SSTC 130/2013 y 135/2013
que resuelve por remisión a la primera, es diferente de los analizados tanto en
la STC 79/1992, cuya cita sirve de único fundamento a la sentencia
comentada, y a los contemplados en las SSTC 118/ y 61/1997. En este caso,
a diferencia de lo que entonces ocurría, el Estado tiene títulos competenciales,
así lo afirma la STC 130/2013, para regular, siquiera con carácter básico, el
procedimiento concesional y lo que establece es la regla de aplicación
preferente del derecho europeo frente a la legislación básica estatal. Esta es
una nueva cuestión, el alcance de lo básico frente al derecho europeo, que
bien hubiera merecido una explicación coherente más allá de la cita a una
Sentencia previa con silenciamiento de la posterior doctrina constitucional que
ha venido a modificarla.
Legislación básica en materia de montes y aprovechamientos forestales.
La confluencia con el título medio ambiental, Las SSTC 49/2013, de 28
de febrero, 84/2013, de 11 de abril y 97/2013, de 23 de abril.
Las SSTC 49/2013, de 28 de febrero, 84/2013, de 11 de abril y
97/2013, de 23 de abril, obedecen a los tres recursos de inconstitucionalidad
interpuestos respectivamente por la Generalidad de Cataluña, el Gobierno de
la Rioja y el de Castilla y León contra la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de
Montes. Pero mientras que el primero de los recursos, mucho más ambicioso,
va dirigido contra un conjunto numeroso de preceptos de diverso contenido,
por haber excedido el Estado las competencias que le asisten, los dos últimos
se dirigen exclusivamente contra la prohibición de reclasificación durante
treinta años de los usos de los montes incendiados y la regulación del uso de
las pistas forestales y el acceso público al monte que no habían sido
impugnados en el primero de ellos.
Especial mención merece el enfoque de la STC 49/2013, de 28 de
febrero, sobre la incidencia que ha tenido la Ley 10/2006, de 28 de abril, de
modificación de la ley impugnada y la pérdida de objeto del proceso. Es éste
uno de los pocos casos en los que el legislador estatal reconoce que uno de los
objetivos de la reforma de la ley impugnada es adecuarla al orden de
distribución de competencias. Por ello, la valoración de la vigencia de la
controversia competencial planteada se realiza a partir de la comprobación de
si la modificación del precepto impugnado ha supuesto una modificación “a
menos” de los términos en que el Estado ha ejercido sus competencias. De ser
así, en la medida en que ninguna Comunidad Autónoma ha impugnado la
nueva redacción de los preceptos recurridos, la controversia competencial
habría perdido objeto sin que corresponda al Tribunal analizar la adecuación
constitucional de los preceptos modificados que no han resultado
impugnados.
En cuanto a los concretos problemas competenciales suscitados, sólo
me referiré a aquellos que revisten un especial interés por su alcance general o
por sus consecuencias: la regulación del procedimiento de deslinde, la
regulación de la notificación previa de los aprovechamientos en montes que
cuentan con plan de ordenación y la prohibición de reclasificación de los
montes incendiados.
A la regulación del deslinde en materia de montes se le achaca al
Estado haber excedido sus competencias ex art. 149.1.18 CE tanto por haber
establecido un procedimiento ad hoc distinto del contemplado en la Ley
30/2003, de Patrimonio de las Administraciones públicas, como por lo
detallado de la regulación. Pues bien, afirma el Tribunal que el art. 149.1.18
CE no exige dar un tratamiento uniforme a todos los bienes públicos, con
independencia de la categoría de bienes a la que pertenezcan, pues el mínimo
común uniforme que debe garantizar la legislación básica puede ser distinto
según las características de los bienes afectados sin que sea necesaria que se
encuentre toda ella incluida en una misma norma legal. Por otra parte, afirma,
que las determinaciones impugnadas –exigencia de que conste la cabida del
monte deslindado y los gravámenes ya existentes, y que se establezca la
delimitación sobre plano- sirven para garantizar un mínimo común de
seguridad jurídica en los deslindes de montes públicos y no agotan el margen
de desarrollo por parte de las Comunidades Autónomas (FJ 10 STC 49/2013,
de 18 de febrero).
Al hilo de la regulación de la intervención administrativa sobre los
aprovechamientos en los montes ordenados, se plantea un problema que
amenaza con ser recurrente (ya se planteó en la STC 139/2013, con el título
149.1.13 CE en materia de vivienda). En efecto, establece el precepto
impugnado de la Ley de Montes que los aprovechamientos a realizar en los
montes ordenados, serán objeto de notificación previa a la Comunidad
Autónoma, cuya denegación o condicionamiento solo podrá realizarse en el
plazo establecido por éstas. Transcurrido este plazo el aprovechamiento
comunicado se entenderá aceptado.
Frente a alegación según la cual el Estado estaría regulando el sentido
del silencio, lo que correspondería a las Comunidades Autónomas, señala el
Tribunal que la técnica de intervención regulada obedece a la figura de la
comunicación previa, bien distinta de la autorización, a la que se refiere el art.
71 bis LRJPAC en la redacción dada por la Ley 25/2009. Mediante esta
comunicación el interesado pone en conocimiento de la administración los
datos y requisitos necesarios para el ejercicio de un derecho o el inicio de una
actividad, momento a partir del cual se permite su ejercicio sin perjuicio de las
facultades de control de la administración. La comunicación no requiere del
dictado de un acto administrativo expreso y por tanto no puede entrar en
juego la institución del silencio. La regulación de la comunicación previa con
un plazo de veto, esto es, la imposición de un plazo limitado para que la
administración pueda realizar su función de control o adecuación a la
legalidad de lo comunicado, forma parte de la regulación común uniforme que
permite garantizar un tratamiento común frente a los administrados, en
consecuencia, forma parte de la legislación básica en materia de montes y
aprovechamientos forestales (FJ 11 STC 49/2013).
La constitucionalidad de la prohibición de reclasificación durante
treinta años de los montes incendiados en la que se combina el ejercicio de
dos títulos competenciales estatales (ordenación de montes y medio ambiente)
entra, sin duda, en colisión con la competencia autonómica en materia de
ordenación del territorio y urbanismo, que resuelve en las SSTC 84/2013 y
97/2013, a favor de las primeras con dos argumentos. Que el art. 149.1.23 CE
puede condicionar el ejercicio de las competencias sectoriales de las
Comunidades Autónomas cuando se traduzca en la imposición de límites a las
actividades sectoriales en razón a la repercusión negativa que el ejercicio de la
actividad pueda tener para la preservación de los recursos naturales; y que la
prohibición de reclasificación no tiene por objetivo regular los usos ni fijar las
prohibiciones en el conjunto de los terrenos forestales sino que se circunscribe
a un régimen específico de protección con la finalidad de garantizar a largo
plazo su regeneración.
Se trata, en definitiva, de una ampliación de la regla establecida en el
art. 13.4 del Texto refundido de la Ley del Suelo (RD legislativo 2/2008) que
equipara a los montes incendiados a los terrenos protegidos por la legislación
sectorial, pues se les aplican las mismas limitaciones relativas al uso de los
mismos –imposibilidad de transformación urbanística- y se les obliga a
mantener su delimitación durante el plazo mínimo de treinta años.
Alcance de la legislación básica del Estado en materia de medio
ambiente. Parques Nacionales. La STC 102/2013, de 23 de abril.
Una de las cuestiones planteadas en el recurso de inconstitucionalidad
interpuesto por el Gobierno de Canarias contra la Ley 25/2009, de 22 de
diciembre, versa sobre el alcance de las competencias estatales en materia de
medio ambiente. El art. 35 de la ley estatal adiciona una nuevo art. 13 bis a la
Ley 5/2007, de 3 de abril, de la red de parques nacionales. Dos preceptos de
esta ley, en su redacción inicial, habían sido impugnados por el Gobierno de
Canarias aunque aquél recurso, resuelto por la STC 99/2013, no guarda
conexión alguno con el que resuelve la STC 102/2013.
Señala la sentencia que el precepto impugnado incorpora a este sector
los principios recogidos en el art. 8 de la Ley 17/2009, conforme a los cuales
sólo puede limitarse el número de autorizaciones de actividad en estos lugares
cuando venga justificado por la escasez de recursos naturales o físicas o por la
limitación de las capacidades técnicas a utilizar en el desarrollo de la
actividad. A tal fin el precepto impugnado prevé que los procedimientos de
concesión y autorización de actividades de servicios en un Parque Nacional
deben respetar los principios de publicidad, imparcialidad y transparencia,
estableciendo los supuestos en los que debe respetarse el principio de
concurrencia competitiva, que los criterios estarán vinculados al medio
ambiente, la duración limitada de concesiones autorizaciones y la no
renovación automática. La Comunidad Autónoma entiende que el Estado ha
excedido las bases invadiendo su espacio de desarrollo normativo.
El canon aplicado es el establecido por la doctrina constitucional para
este título competencial: (i) lo básico cumple una función de ordenación de
mínimos que deben permitir a las Comunidades Autónomas establecer niveles
de protección más elevados; (ii) la regulación básica medio ambiental puede
incidir en el ejercicio de otras competencias sectoriales, pero se habrán
excedido los límites cuando comporte más que limitaciones específicas
puntuales de las actividades sectoriales, una regulación de mayor alcance.
Entiende la sentencia que los condicionamientos establecidos que sólo
son el recordatorio de principios generales que rigen la actuación de las
administraciones públicas –publicidad, objetividad imparcialidad- o que son
concreción de la regulación básica establecida en la Ley 17/2009, responde a
los criterios esenciales de las normas básicas: a) establece la homogeneidad de
tratamiento que garantiza un nivel máximo de preservación en todos los
parques nacionales; b) tiene una finalidad protectora y c) deja un margen de
acción a las Comunidades Autónomas que pueden planificar las actividades y
servicios que pueden realizarse, y pueden establecer condiciones adicionales
de protección. Así pues, el Estado no ha excedido las competencias que le
asisten en materia de medio ambiente.
La ampliación de la legislación básica del Estado en materia de medio
ambiente para la garantía del cumplimiento del derecho europeo medio
ambiental. Los recursos contra la Ley del patrimonio natural y de la
biodiversidad (STC 69/2013, de 14 de marzo y STC 138/2013, de 6 de
junio) y contra la Ley de Caza de la Comunidad Valenciana (STC
114/2013, de 9 de mayo).
En las sentencias 69/2013 y 138/2013 el Tribunal resolvió los recursos
de inconstitucionalidad interpuestos por la Junta de Castilla y León y la
Comunidad de Madrid contra algunos artículos de la legislación básica estatal
por considerar que ésta excedía del concepto constitucional de legislación
básica en materia de medio ambiente cuya competencia atribuye el Art.
149.1.23 CE al Estado. Aunque no hay plena coincidencia entre el objeto de
los recursos, el canon constitucional aplicado es el mismo por lo que procede
realizar un análisis conjunto de ambas sentencias.
De acuerdo con la doctrina ya establecida anteriormente por el
Tribunal, la legislación básica debe reunir ciertos requisitos de orden formal y
de orden material. Como requisito de orden formal el Tribunal establece la
necesidad de que la norma proclame su carácter básico. Los requisitos de
orden material son tres: (i) el margen de desarrollo que el Estado debe dejar a
las Comunidades Autónomas en materia de medio ambiente es menor que en
otros ámbitos, pero no puede llegar a impedir por completo el desarrollo
legislativo por las Comunidades Autónomas, vaciando así las competencias
autonómicas en esta materia; (ii) el carácter “básico” de la legislación estatal
corresponde a una ordenación de mínimos y no puede valorarse en función de
su generalidad o especificidad, de su abstracción o concreción, (iii) la
afectación por la legislación básica de competencias sectoriales de las
Comunidades Autónomas (ordenación del territorio, caza, pesca, marisqueo,
turismo, ocio y tiempo libre, etc.) puede traducirse en el establecimiento de
limitaciones siempre que sean “específicas o puntuales” y no constituyan una
“regulación de mayor alcance” (STC 69/2013, FJ.1). La constitucionalidad de
la legislación estatal debe determinarse por la concurrencia de los requisitos
expuestos y no por la conformidad de la legislación básica con la legislación
autonómica previa, ya sea en materia de medio ambiente o en materias objeto
de competencias sectoriales e independientemente de si se trata de una
competencia autonómica de desarrollo o de una competencia que la
Comunidad Autónoma ha asumido como exclusiva en su Estatuto de
Autonomía (STC 69/2013, FJ. 3).
Añade, aún el Tribunal, que el art. 45. 2 CE constituye un parámetro
interpretativo a la hora de aplicar el canon de enjuiciamiento en controversias
competenciales. Entre las diversas interpretaciones posibles de las reglas de
distribución de competencias, el Tribunal “sólo puede respaldar aquellas que
razonablemente permitan cumplir dicho mandato y alcanzar los objetivos de
protección y mejora de la calidad de vida y defensa y restauración del medio
ambiente” a los que está inseparablemente vinculado (STC 69/2013, FJ. 2).
La competencia del Estado para dictar la legislación básica en materia
de medio ambiente implica según la doctrina del Tribunal la necesidad de que
el Estado fije las normas que impongan un encuadramiento de una política
global en materia de medio ambiente, dado el alcance internacional de la
regulación en esta materia así como la exigencia de la indispensable
solidaridad colectiva del Art. 45. 2 CE. Por este motivo la actuación estatal
puede ser singularmente intensa dada la necesidad de dar respuesta a una
situación “que sin incurrir en exageración puede calificarse de riego actual
para el propio bienestar de la sociedad global.” (FJ. 2 STC 69/2013).
El Tribunal desestima la impugnación de todos los artículos recurridos.
En primer lugar se analiza el Art. 25 de la ley estatal que regula los efectos de
la inclusión de un hábitat en el Catálogo Español de Hábitats en Peligro de
Desaparición. Los efectos previstos se limitan a un mandato genérico ya que
únicamente se ordena la inclusión de la superficie en cuestión en algún
instrumento de gestión o figura de protección y la adopción de las medidas
necesarias para frenar la recesión y el riesgo de desaparición de los hábitats.
Esta regulación está justificada por la función tuitiva que corresponde al
Estado y permite a las Comunidades Autónomas ejercer en plenitud sus
competencias mediante la elección entre un amplísimo abanico de
instrumentos y medidas.
Con respecto al Art. 45. 1 según el cual las Comunidades Autónomas
fijarán las medidas de conservación necesarias que respondan a las
exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales y de las especies
presentes en las zonas especiales de conservación (ZEC) y de las zonas de
especial protección para las aves (ZEPAS), el Tribunal considera que resulta
difícil entender el reproche dirigido a este precepto ya que el legislador básico
estatal reenvía a la legislación autonómica de desarrollo “la íntegra definición
de las medidas de conservación a adoptar” en estas zonas. (FJ. 5 STC
69/2013).
Frente a la alegación de la Comunidad Autónoma sobre la
inconformidad de la legislación estatal con la Directiva europea “hábitats”, el
Tribunal Constitucional recuerda que en el marco de disputas competenciales
no le corresponde decidir si una Directiva europea ha sido o no correctamente
incorporada al ordenamiento interno o si está siendo correctamente aplicada.
La aplicación del Derecho de la Unión Europea no tiene procesalmente rango
constitucional. Por este motivo la conformidad de la legislación estatal básica
con la Directiva 92/43/CEE no es objeto de análisis por el Tribunal (STC
69/2013, FJ. 5; STC 138/2013, FJ.9).
Conforme a la legislación estatal básica las autorizaciones de captura,
retención o cualquier otra explotación prudente de determinadas especies no
podrán extenderse a las especies incluidas en el listado de especies silvestres
en régimen de protección especial (Arts. 53.1 y 58. 1. e). Con base en su
jurisprudencia anterior el Tribunal considera que la prohibición de captura de
especies catalogadas responde “a una correcta articulación de la competencia
estatal para dictar la normativa básica” y constituye “una prohibición de
alcance conservacionista que se incardina sin dificultad en la competencia
estatal de salvaguardia del entorno natural” (STC 69/2013, FJ. 6).
También se recurre el Art. 62.3 a) de la ley estatal que prohíbe la
tenencia, utilización y comercialización de todos los procedimientos masivos o
no selectivos para la captura o muerte de animales, etc. y que remite al Anexo
VII de la misma Ley en que se enumeran los procedimientos concretos
prohibidos por la Unión Europea. En esta cuestión el Tribunal se aparta de su
jurisprudencia anterior en la que pronunciándose sobre un caso muy similar
había establecido que si bien el precepto legal debía considerarse básico por
su contenido genérico y mínimo, la disposición reglamentaria por su casuismo
se salía del marco de la protección de la fauna para invadir el campo de la
caza.
No siendo lo detallado o concreto el elemento primero y esencial para
calificar esta regulación como básica, sino su finalidad tuitiva y considerando
que no se vacía de contenido la competencia de la Comunidad Autónoma,
cuya regulación puede incidir sobre los restantes métodos de captura, la
legislación estatal puede considerarse como una norma de mínimos. Esta
finalidad tuitiva queda patente si se tiene en cuenta la desaparición de la
especie contrariando el principio de conservación recogido en la Ley (FJ 6). A
continuación señala el Tribunal que este encuadramiento se corresponde con
la interpretación de la prohibición de utilización de métodos de captura
masivos o no selectivos del TJUE y del Tribunal Supremo. El régimen
comunitario de prohibiciones y su finalidad, del todo afín a la legislación
básica no resulta irrelevante como parámetro interpretativo.
Pues bien, si la finalidad tuitiva de la normativa básica medio ambiental
es un presupuesto para el ejercicio de la competencia estatal de medio
ambiente ¿puede erigirse en criterio determinante para concluir que una
norma estatal no va más allá de lo básico? Cierto es que las exigencias
derivadas del Derecho de la Unión, tal y como señala la STC 1/2012 invocada
como apoyo de la tesis sostenida en la sentencia, no es irrelevante a la hora
de establecer los márgenes constitucionalmente admisibles de libertad de
apreciación política, pero también lo es que, como bien señala la sentencia
citada, “en la incorporación de las directivas al ordenamiento interno (…) se
deben conciliar, en la mayor medida posible, el orden interno de distribución de
poderes, por un lado, y el cumplimiento pleno y tempestivo de las obligaciones
del Estado en el seno de la Unión, por otro”. De alguna manera, lo que renoce
esta sentencia es una nueva competencia del Estado para garantizar el
cumplimiento del derecho europeo ambiental, en contra del reparto
constitucional de competencias.
También responden a las exigencias para la legislación estatal básica el
Art. 62. 3 g) que establece la obligación de homologación de los métodos de
captura de predadores autorizados por las Comunidades Autónomas con base
a los criterios de selectividad y bienestar animal y sujeta la autorización para
su utilización a una acreditación individual otorgada por la Comunidad
Autónoma y la prohibición de tenencia y uso de munición que contenga plomo
por estar vinculadas a la función tuitiva de las especies y hábitats protegidos.
En la sentencia 114/2013 el Tribunal estimó el recurso de
inconstitucionalidad interpuesto en nombre del Presidente del Gobierno contra
el art. 10 de la Ley 13/2004 de caza de la Comunidad Valenciana en el que se
planteaba la conformidad de este precepto con el Art. 62.3 y el anexo VII. De
acuerdo con el Art. 10 la caza con parany constituye una modalidad de caza
tradicional, de forma que se puede utilizar legalmente en la Comunidad bajo
determinadas condiciones. Una vez determinado el carácter básico de la
legislación estatal que prohíbe expresamente la caza con liga se concluye de
forma evidente que la normativa autonómica no respeta la normativa básica
estatal.
Por último, con relación al Art. 66. 2 que atribuye al Comité MaB
español la realización de las evaluaciones preceptivas de cada reserva de la
biosfera el Tribunal considera que este Comité participa de la naturaleza de
mecanismo de cooperación y coordinación de las Administraciones
competentes, en tanto que de acuerdo con el Real Decreto 342/2007, de 9 de
marzo, cuenta, entre otros vocales, con un representante de cada una de las
Comunidades Autónomas. La interpretación de conformidad de este precepto
se debe en buena medida al contenido de la disposición reglamentaria y se
refleja, por tanto, en el fallo.
En el recurso interpuesto por la Comunidad de Madrid se recurren
además otras disposiciones legales como las disposiciones de los Arts. 4.3 y 72
de fomentar los acuerdos voluntarios con propietarios y usuarios de los
recursos naturales, así como de fomentar la custodia del territorio mediante
acuerdos entre entidades de custodia y propietarios de fincas privadas o
públicas. La Comunidad de Madrid argumenta que estos artículos imponen
“una concreta política medioambiental montada sobre el presupuesto de que
los propietarios no saben o no tienen interés en la conservación de los valores
medioambientales existentes en sus terrenos, impidiendo que la Comunidad
de Madrid ejerza sus competencias estatutarias para desarrollar otra que
parta de la premisa opuesta de que los propietarios son quienes mejor pueden
conservar tales valores.” En este aspecto el Tribunal considera que estos
artículos constituyen una “simple e inconcreta” y una “mera exhortación” a la
colaboración y al fomento de acuerdos voluntarios por lo que no puede no
exceden de lo correspondiente a la legislación estatal básica.
La ley estatal dispone la elaboración de un Inventario Español del
Patrimonio Natural y la Biodiversidad y el establecimiento en el mismo de un
sistema de indicadores así como la realización de un Informe anual (Arts. 9,
10 y 11 de la Ley 42/2007). El recurrente alega que esta normativa llega a un
tal grado de detalle que impide el ejercicio de las competencias autonómicas
en materia de medio ambiente porque crea una red exhaustiva de catálogos
que no permitiría a las Comunidades Autónomas establecer inventarios
propios ni dotarles de las finalidades específicas que ellas estimen
convenientes. El Tribunal desestima la impugnación de estos artículos. El
margen de desarrollo de la legislación básica que corresponde a la normativa
autonómica es menor que en otros ámbitos. La necesidad de que existan
ciertos registros o catálogos, la configuración de su contenido y la
determinación de su eficacia justifica que estas disposiciones puedan ser
tenidas por básicos y que la Administración General del Estado pueda
establecer un registro único para todo el territorio español que centralice los
datos sobre el sector o, en este caso, un inventario español del patrimonio
natural y la biodiversidad.
Tampoco vulnera las competencias autonómicas el Art. 16 según el cual
el Ministerio de Medio Ambiente elaborará unas directrices para la ordenación
de los recursos naturales a las que, en todo caso, deberán ajustarse los Planes
de Ordenación de los Recursos Naturales que aprueben las Comunidades
autónomas. El mandato de planificar se acomoda sin esfuerzo alguno al
concepto de lo básico y en su ámbito encuentra su sede propia la
determinación de los objetivos así como del contenido mínimo de los Planes de
Ordenación de los Recursos Naturales. El medio ambiente requiere acciones
coordinadas que consigan reconducir a la unidad los diversos componentes de
una realidad en peligro por lo que estas directrices son expresión de la muy
justificada preocupación del legislador por afrontar las particulares
necesidades de coordinación en esta materia (FJ. 5, STC 138/2013).
El alcance de las competencias del Estado en el subsector eléctrico (art.
14.1.25 y 149.1.13 CE). Las SSTC 4/2013, de 17 de enero, 102/2013, de
23 de abril y 123/2013, de 23 de mayo,
Las sentencias citadas en el encabezamiento de este epígrafe versan
sobre el alcance de las competencias estatales en materia de energía, en
concreto en el subsector eléctrico, pues en todas ellas la controversia
competencial planteada –incluida la protección de la calidad del suministro
eléctrico- se reconduce a la materia energía, subsector eléctrico, y a las bases
de la ordenación y coordinación de la actividad económica.
Sin embargo, en los dos recursos de inconstitucionalidad resueltos por
las SSTC 4/2013, de 17 de enero, y 123/2013, de 23 de mayo, el análisis del
alcance de la competencia estatal se produce como consecuencia de la
impugnación de normas autonómicas (Ley de Extremadura 2/2002, de
protección de calidad del suministro eléctrico, y la Ley canaria 2/2002, de 27
de marzo, recurrida que modifica la disposición adicional quinta de la Ley
11/1997, del sector eléctrico canario, respectivamente) pues tratándose de
supuestos de inconstitucionalidad mediata, resulta necesario analizar si los
preceptos estatales cumplen formal y materialmente la condición de básicos.
Por el contrario, en el recurso que resuelve la STC 102/2013, de 23 de abril,
se plantea directamente el carácter básico del art. 18.5 de la Ley 25/2009, de
22 de diciembre, que modifica la ley estatal del sector eléctrico, atribuyendo al
Estado una competencia estrictamente ejecutiva.
A grandes rasgos, pues no es objeto de este trabajo explicar el
funcionamiento del sistema eléctrico, las conclusiones que se obtienen a partir
de las mismas son las siguientes.
En primer lugar, la regulación en materia de calidad del suministro
eléctrico contenida en la Ley estatal del Sector eléctrico y concretada en el RD
1955/2000 (arts. 99 y ss) cumple con los requisitos formales y materiales de
lo básico pues tiene como finalidad garantizar la calidad adecuada del
suministro de energía eléctrica los usuarios ya sean particulares u operadores
de los distintos sectores económicos (FJ 5 STC 4/2013). De acuerdo con lo
razonado resulta que (i) el precepto de la ley extremeña impugnada que
impone un nivel único de calidad para toda la Comunidad Autónoma no
respeta la normativa estatal básica (FJ 5), (ii) el precepto que establece las
reducciones en la facturación cuando se incumple la calidad mínima del
suministro eléctrico es constitucional siempre que se interprete que no pueden
superar el porcentaje máximo del 10 por ciento establecido por la ley estatal,
viniendo motivados por viniendo motivados tales descuentos o reducciones en
la facturación por las interrupciones o variaciones de tensión superiores a una
hora de duración determinantes de la falta de continuidad del suministro, de
acuerdo con los índices relativos al número y duración de interrupciones y la
diferenciación por zonas establecida en la normativa básica estatal.
Interpretado de esta forma, el precepto no vulnera el orden constitucional de
distribución de competencias y así se expresará en el fallo (FJ 7).
En segundo lugar, la competencia básica estatal no alcanza la de
establecer las con carácter exclusivo obligaciones de contenido económico
para las empresas distribuidoras: “ establecido que en la retribución de la
actividad de distribución han de tenerse en cuenta factores relacionados con
la calidad del suministro eléctrico y constatado que la Comunidad Autónoma
de Extremadura ostenta competencias en esta materia, la potestad de la
Administración General del Estado para reconocer los costes asociados a la
realización de dicha actividad, esencial para el sistema eléctrico, no puede
dejar de tener en cuenta los criterios necesarios para garantizar la seguridad y
la calidad en el suministro establecidos, dentro de su respectivo ámbito de
competencias, por el Estado o por las Comunidades Autónomas. Por ello, y
aun cuando la obligación de afianzar impuesta a las empresas distribuidoras
pudiera ser susceptible de generarles costes —extremos estos que, en todo
caso, no han quedado acreditados en el curso del presente proceso—, tal
apreciación no puede conllevar por sí sola la consideración de que el art. 9.5
de la Ley de protección de la calidad del suministro eléctrico en Extremadura
vulnera las competencias del Estado en relación con el régimen económico del
sector eléctrico” (FJ 11 STC 4/2013).
En tercer lugar es básica la regulación de la Ley del Sector eléctrico de
las figuras del operador del mercado y operador del sistema: “Con estos
perfiles y teniendo en cuenta el carácter esencial del suministro de energía
eléctrica, no hay duda de que la creación de la figuras del operador del
mercado y, en especial, por lo que ahora interesa, del operador del sistema, la
determinación de su forma jurídica y régimen accionarial y societario, y el
contenido de sus respectivas funciones y régimen de ejercicio, perfilan un
modelo institucional que persigue garantizar el correcto y eficiente
funcionamiento objetivo y transparente del sector eléctrico en régimen de libre
competencia con el objetivo último de garantizar el suministro de energía
eléctrica en todo el territorio nacional” (FJ 7, STC 123/2013, de 23 de mayo).
En consecuencia, el precepto de la ley canaria 2/2002 impugnada, contradice
lo dispuesto por la legislación básica pues las concretas funciones que el
precepto autonómico recurrido reconoce al denominado “gestor de la red de
transmisión”, coinciden con las que el art. 34 LSE ha atribuido con carácter
básico al operador del sistema (FJ 8 STC 123/2013, de 23 de mayo).
En cuarto y último lugar, a los efectos de determinar si la competencia
básica estatal conlleva la adopción de medidas ejecutivas, la STC 102/2013,
de 23 de abril, utiliza el canon según el cual la competencia estatal básica
permite la adopción de medidas ejecutivas por el Estado cuando estén
estrechamente vinculadas al mantenimiento y efectividad de normas de
carácter básico, y en especial en el sistema eléctrico las relacionadas con la
garantía del suministro de energía. Aplicando el citado canon al art. 18.5 de la
Ley 25/2009, entiende que el art. 18.5 contiene una garantía de calidad del
suministro: “El art. 18.5 contiene una medida de protección de los usuarios y
de garantía de la calidad de un “servicio esencial” (art. 2.2 LSE) en
determinados supuestos en los que se advierte el incumplimiento de ciertas
obligaciones por parte de alguna compañía comercializadora que puede poner
en riesgo el adecuado suministro de energía eléctrica a sus clientes. Tal
medida se concreta en la determinación —una vez constatado el
incumplimiento y previo trámite de audiencia y de forma motivada, objetiva y
transparente— del traspaso de los clientes del comercializador incumplidor a
un comercializador de último recurso, estableciendo las condiciones en las que
se ha de prestar el suministro” (FJ 7). Por otra parte, la decisión del
suministrador de último recurso que ha de asumir el suministro de los
clientes afectados despliega sus efectos más allá de la Comunidad Autónoma
donde se produce el incumplimiento del comercializador no solo por que el
mero incumplimiento ya trasciende del ámbito autonómico dado el principio
de red única del sistema eléctrico sino porque la decisión del gobierno de
imponer una nueva obligación de suministro a la empresa elegida afecta a la
actividad que ésta despliega en todo el territorio nacional (FJ 8).
De nuevo sobre la delimitación de la competencia de las Comunidades
Autónomas en materia de seguros. La ratificación de la doctrina anterior.
La STC 215/2012, de 14 de noviembre.
La STC 215/2012, de 14 de noviembre, resuelve el recurso de
inconstitucionalidad interpuesto por el Estado contra los arts. 1, 4.b), 23.1 25
y disposición final segunda de la Ley catalana 10/2003, de 13 de junio, por
vulneración de la normativa estatal básica de ordenación del seguro,
constituida por el texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los
seguros privados, declarando la inconstitucionalidad y nulidad del art. 1, y las
referencias al coaseguro que figuran en los arts. 4.b) y 25 de la Ley
impugnada. Resulta interesante destacar de esta sentencia que mantiene la
doctrina establecida en la STC 173/2005, de 23 de junio que declaró la
constitucionalidad de los tres puntos de conexión –domicilio social, ámbito de
operaciones y localización del riesgo- que determinan la competencia
normativa y ejecutiva de las Comunidades Autónomas. En aquella STC se
formuló un voto particular en el que se llegaba a la conclusión de que el
establecimiento de este tripe orden de conexión era contrario a la doctrina
constitucional sobre la extraterritorialidad del ejercicio de reglas autonómicas,
criterio éste que ha seguido siendo minoritario y explicitado en los dos votos
particulares que se han formulado en relación a este punto.
Las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos del art.
149.1.18 CE. La determinación de los requisitos para la promoción
interna forma parte, con independencia del cuerpo a que afecte, de la
competencia estatal para fijar las bases del régimen estatutario de los
funcionarios públicos. La STC 33/2013, de 11 de febrero.
Se plantea, en esta cuestión de inconstitucionalidad, la contradicción
de la disposición transitoria de la Ley de Canarias 9/20007, del sistema
canario de seguridad y emergencia y de modificación de la Ley 6/1997, de 4 de
julio de coordinación de las policías locales, con la legislación estatal en la
medida en que este precepto exime de la titulación, aunque con carácter
transitorio, para la promoción interna en los cuerpos de policía local. La
sentencia considera que estamos ante la materia de empleo público pues, con
invocación de la SC 175/2011, de 8 de noviembre, la titulación se erige en
requisito esencial de la promoción interna que es un elemento del régimen
estatutario de los funcionarios públicos. Pues bien el art. 3.2 LEEP parte de la
aplicación directa a los cuerpos de policía local de lo dispuesto en el Estatuto
básico del empleado públicos arts. 56.1.e) y 76 establecen la titulación como
requisito indispensable para la promoción interna. En consecuencia el
precepto impugnado inconstitucional y nulo.
La STC 181/2012, de 15 de octubre. La inaplicación de una norma del
Estado dictada en ejercicio de su competencia para establecer las bases
del régimen estatuario de los funcionarios públicos porque contiene una
regulación supletoria.
Se trata la abordada en la STC 181/2012, de 15 de octubre, de una
cuestión de inconstitucionalidad en la que se plantea la aplicabilidad del art.
48.1 h) del EBEP al supuesto de hecho discutido en el proceso –la denegación
por la Generalidad de la prórroga de la reducción de jornada hasta que la hija
de la funcionaria actora cumpliera doce años en aplicación del art. 26 a) de la
Ley catalana 8/2006, de 5 de julio-.
Teniendo en cuenta que el precepto estatal invocado establece que las
administraciones públicas determinaran los supuestos de concesión de
permisos a los funcionarios públicos y sus requisitos efectos y duración y solo
en defecto de legislación aplicable se establece la duración aplicable, entiende
la sentencia que el precepto autonómico no resulta inconstitucional, pues a
falta de una norma básica estatal, la diferencia entre regulaciones
autonómicas o entre las autonómicas y la del Estado no vulnera el art. 14 CE,
sin pronunciarse sobre si es o no inconstitucional el art. 48.1 EBEP pues la
cuestión de inconstitucionalidad no se había dirigido contra él.
La competencia autonómica en materia de medios y personal al servicio
de la Administración de justicia versus la competencia estatal sobre
administración de justicia. Las SSTC 163/2012, de 20 de septiembre,
224/2012, de 29 de noviembre, y 18/2013, de 31 de enero.
Las SSTC 163/2012, de 20 de septiembre, y 224/2012, de 29 de
noviembre resuelven dos recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra
la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley
Orgánica del Poder Judicial, interpuestos el Parlamento y la Generalidad de
Cataluña, respectivamente, por vulneración de las competencias autonómicas
normativas sobre el personal no judicial al servicio de la administración de
justicia dentro del respeto al Estatuto jurídico de ese personal establecido en
la LOPJ. La tercera de ellas se dicta en un conflicto de competencias
interpuesto por la Generalidad de Cataluña contra la convocatoria para la
provisión por libre designación entre secretarios judiciales de los puestos de
trabajo de secretarios de gobierno del Tribunal Supremo. Una de las dos
cuestiones planteadas ya había sido resuelta por la STC 224/2012 que había
declarado la constitucionalidad del procedimiento de nombramiento del
secretario de Gobierno del Tribunal Supremo.
Parten estas sentencias de la exposición de la doctrina constitucional en
la materia. El Estado ostenta competencia exclusiva en materia de
administración de justicia (art. 149.1.5 CE) La Comunidad Autónoma ha
asumido competencias sobre la administración de la administración de
justicia dentro del respeto al estatuto jurídico de ese personal establecido en la
Ley Orgánica del Poder judicial (STC 31/2013, d 28 de junio). Al lado del
núcleo esencial del título administración de justicia –el poder judicial es único,
el gobierno del poder judicial es también único- existe un conjunto de medios
materiales y personales que no se integran en él. De ahí que las Comunidades
Autónomas puedan asumir competencias sobre estos medios correspondiendo
el deslinde entre la administración de justicia y la administración de la
administración de justicia a la Ley orgánica del poder judicial. En todo caso,
es en principio competencia del Estado, a partir de la reserva que realiza el
art. 122.1 CE a la ley orgánica del poder judicial para determinar el estatuto
jurídico del personal al servicio de la administración de justicia, la normación
relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, las
condiciones de promoción interna, las situaciones administrativas, los
derechos y deberes, la responsabilidad y potestad disciplinaria, y la creación e
integración de cuerpos y escalas (FJ 3 STC 163/2012).
Son varios los preceptos impugnados: a) los que afectan a la
organización de la oficina judicial, en concreto, la prohibición de adscripción a
la oficina judicial de personal que no pertenezca a los cuerpos de funcionarios
al servicio de la administración de justicia, y la determinación por el Ministerio
de Justicia de las dotaciones mínimas de las unidades procesales de apoyo
directo. Ambos vendrían amparados por la competencia estatal habida cuenta
que la necesaria homogeneidad que ha de caracterizar el diseño de la oficina
judicial, organización que sirve de apoyo a la actividad jurisdiccional de jueces
y tribunales, correspondiendo al Estado fijar las condiciones para que esa
estructura básica sea homogénea lo que incluye la determinación de las
dotaciones básicas; b) los que afectan a la dependencia del Ministerio de
Justicia y a las competencias de los secretarios judiciales, que se declaran
constitucionales, a partir de la consideración de son cuerpos nacionales de
funcionarios y no se excluye la dependencia de las Comunidades Autónomas
ni se impide el juego de la cláusula subrogatoria del Estatuto que adquiría
efectividad cuando se trate de aprobar circulares en materias de competencia
de las Comunidades Autónomas: c) la configuración de los cuerpos de
funcionarios como cuerpos nacionales cuya constitucionalidad se mantiene
por aplicación de la doctrina de la STC 56/1990, que esta sentencia ratifica; d)
los que reservan al Estado determinadas atribuciones en relación con el
régimen jurídico de los cuerpos de funcionarios al servicio de la
administración de justicia: así las autorizaciones del Gobierno para la fijación
de la sede del Instituto de Medicina legal en ciudad distinta a aquella en la que
se encuentra el Tribunal Superior de Justicia puede afectar al ejercicio de la
función jurisdiccional, pero no existe impedimento para que la cláusula
subrogatoria pueda operar en el caso del establecimiento de institutos de
medicina legal en las restantes ciudades del ámbito del Tribunal Superior de
que se trata; el procedimiento de determinación las normas generales de
organización y funcionamiento de los mencionados Institutos, que habrá de
hacerse por Real decreto, es esencial para el mantenimiento del carácter de
cuerpo nacional de los médicos forenses, las facultades de aprobación de
normas sobre la información que debe obrar en el registro central de personal
funcionario están reservados al Estado para mantener el carácter propio de
cuerpo nacional; la atribución al Estado de la competencia para convocar las
pruebas selectivas y su resolución, la fijación del porcentaje reservado a
personas con discapacidad, la elaboración de las bases de la convocatoria, el
nombramiento de los miembros de los tribunales calificadoras derivan de su
condición de cuerpos nacionales que requiere que se reserve a una instancia
estatal sin que pueda operar la cláusula subrogatoria; la regulación de los
funcionarios interinos corresponde al Estado en aplicación del art. 122 CE,
también el nombramiento de os funcionarios de carrera y la competencia para
acordar la pérdida de condición de funcionario en cuanto afecta a la
adquisición y pérdida de la condición de funcionario de un cuerpo nacional; la
duración y horarios de la jornada de trabajo, las vacaciones, permisos y
licencias, cuya fijación corresponde al Estado como consecuencia de su
condición de cuerpos nacionales, las relaciones de puestos de trabajo y los
requisitos para la provisión etc…
De todos los preceptos impugnados en ambos recursos, sólo resulta
declarado inconstitucional y nulo por la STC 224/2012, de 29 de noviembre,
FJ 7 b), el apartado 1 de la nueva disposición adicional quinta de la Ley
2/200, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil en lo que respecta a la atribución
al Ministerio de Justicia de las oficinas de señalamiento inmediato pues el
art. 438.3 LOPJ atribuye esta competencia al Ministerio de Justicia y las
Comunidades Autónomas en sus respectivos territorios, sin prever tal
exigencia que no puede ser justificada en razones de homogeneidad del
sistema pues a tal finalidad responde el informe del Consejo General del Poder
Judicial.