Las resoluciones del Tribunal Constitucional en procesos ... · de los deberes constitucionales....

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LAS RESOLUCIONES DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN PROCESOS

CONSTITUCIONALES CON CONTENIDO COMPETENCIAL

Mª Victoria Cuartero Rubio

SUMARIO

1. Introducción

2. Cuestiones procesales

2.1. Introducción

2.2. En recursos de inconstitucionalidad

2.3. En cuestiones de inconstitucionalidad

2.3.1. Admisión

2.3.2. Otras cuestiones procesales

2.4. En conflictos de competencias

3. Pronunciamientos sobre el fondo


3.1.1. Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum

3.1.2. Igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento

de los deberes constitucionales. Derecho de sufragio pasivo

3.1.3. Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad

Autónoma. Carreteras


3.2.1. Régimen estatutario de los funcionarios públicos

3.2.1.1. Retribuciones

3.2.1.2. Incompatibilidades

3.2.2. Planificación general de la actividad económica. Defensa de la competencia

3.2.3. Régimen jurídico de las Administraciones públicas y legislación sobre contratos y

concesiones administrativas


3.3.1. Régimen energético. Ayudas y subvenciones

3.3.2. Protección del medio ambiente. Espacios naturales protegidos. Ayudas y

subvenciones

4. Anexo.- Relación de resoluciones del Tribunal Constitucional en procesos constitucionales

con contenido competencial

4.1. Sentencias

4.2. Autos

1. INTRODUCCIÓN

En el período comprendido entre septiembre de 2008 y agosto de 2009 el Tribunal

Constitucional ha dictado once Sentencias que, en todo o en parte, tienen contenido

competencial: tres en recursos de inconstitucionalidad, seis en cuestiones de

inconstitucionalidad y dos en conflictos de competencia1. Si comparamos la cifra con la

arrojada en períodos anteriores, el resultado supera las cinco resoluciones dictadas en el

inmediatamente anterior2, entre septiembre de 2007 y agosto de 2008, y se acerca a las

1 SSTC 87/2009, de 20 de abril de 2009, y 135/2009 y 137/2009, ambas de 15 de junio de 2009.

2 De las cuales una en un conflicto en defensa de la autonomía local, cf. P. Ibáñez Buil, ―Las

resoluciones del Tribunal Constitucional con contenido competencial‖, La reforma

2

trece dictadas entre septiembre de 2006 y agosto de 2007, número que ya se estimaba

modesto por comparación con períodos anteriores3. Como cada año, hay circunstancias

que permiten explicar los números. En este caso, la atención del Tribunal a la Ley

Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

Atendiendo al contenido, el conjunto de resoluciones dictadas en procesos con

contenido competencial ofrece un panorama inmediato: un fondo formado por una

mayoría de Sentencias fruto de aplicación de doctrina sobre el que destaca

especialmente la STC 103/2008 (Pleno), de 11 de septiembre de 2008, que resuelve el

recurso de inconstitucionalidad núm. 5707-2008, interpuesto por el Presidente del

Gobierno contra la Ley del Parlamento Vasco 9/2008, de 27 de junio, de convocatoria y

regulación de una consulta popular al objeto de recabar la opinión ciudadana en la

Comunidad Autónoma del País Vasco sobre la apertura de un proceso de negociación

para alcanzar la paz y la normalización política. Esta Sentencia declara la

inconstitucionalidad de la Ley autonómica en los tres órdenes de vicios denunciados:

competencial, material y procedimental. En el conjunto de fondo merece una mención la

STC 13/2009 (Pleno), de 19 de enero de 2009, que resuelve el recurso de

inconstitucionalidad núm. 4057-2005 contra algunos preceptos de la Ley del Parlamento

Vasco 4/2005, de 18 de febrero, para la igualdad de mujeres y hombres; recurso

desestimado, siguiendo el camino abierto por la STC 12/2008 (Pleno), de 29 de enero

de 20084. De todas las Sentencias dictadas, sólo en la STC 13/2009, de 19 de enero, se

formularon votos (uno particular y uno concurrente).

Más allá de estos datos, hay un hecho que destaca en el período de tiempo

analizado: la reforma de la LOTC operada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo,

ha empezado a desplegar sus efectos en relación con los asuntos con contenido

competencial. Al amparo del artículo 10.1 y 2 LOTC han sido deferidas a las Salas

cuestiones de inconstitucionalidad y atribuidos recursos de inconstitucionalidad y

conflictos de competencia. En efecto, de conformidad con el artículo 10.1 LOTC, el

Tribunal en Pleno conoce ... ―b) de los recursos de inconstitucionalidad contra las leyes

y demás disposiciones con valor de ley, excepto los de mera aplicación de doctrina,

cuyo conocimiento podrá atribuirse a las Salas en el trámite de admisión. Al atribuir a la

Sala el conocimiento del recurso, el Pleno deberá señalar la doctrina constitucional de

aplicación‖; también, ―c) De las cuestiones de constitucionalidad que reserve para sí; las

demás deberán deferirse a las Salas según turno objetivo‖. Al fin, el art. 10.2 LOTC

prevé que: ―En los caso previstos en los párrafos d), e) y f) del apartado anterior, en el

trámite de admisión la decisión de fondo podrá atribuirse a la Sala que corresponda

según un turno objetivo, lo que se comunicará a las partes‖ (esto es, conflictos

constitucionales de competencia, impugnaciones del artículo 161.2 CE y conflictos en

defensa de la autonomía local). Durante la etapa objeto de esta Crónica, todas las

cuestiones de inconstitucionalidad (seis) y conflictos de competencia (dos) resueltos, lo

constitucional: ¿hacia un nuevo pacto constituyente? Actas de las XIX Jornadas de la

Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional, en prensa. 3 Cf. S. García Couso, ―Las resoluciones del Tribunal Constitucional en procesos

constitucionales con contenido competencial‖, Estado y religión en la Europa del siglo XXI.

Actas de las XIII Jornadas de la Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional, Madrid,

2008, p. 219. 4 Vid. C. Izquierdo Sans, ―Crónica de jurisprudencia constitucional en materia de derechos

fundamentales sustantivos‖, La reforma constitucional ... op. cit.

3

fueron por la Sala5. De los tres recursos de inconstitucionalidad uno fue atribuido a

Sala6 mientras que el Pleno conoció de los otros dos: los resueltos por las SSTC

103/2008, de 11 de septiembre de 2008 y 13/2009, de 19 de enero de 2009. Como se ha

señalado, estos dos asuntos son los de mayor interés; dos de once. En suma, siguiendo

lo previsto por la reforma de la LOTC, cualitativamente, el orden constitucional de

distribución de competencias sigue siendo una cuestión de Pleno pero,

cuantitativamente, parece pasar a ser una cuestión de Sala.

Este desplazamiento hacia las Salas del conocimiento de procesos

constitucionales, en los términos dispuestos por la reformada LOTC, responde a un

principio de eficacia. Por tanto, la ―lentitud de los procedimientos‖7 a la que se refiere la

exposición de motivos de la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, como hecho

constatado, debería empezar a ceder y invertir la tendencia. Los datos son los siguientes.

De las cuestiones de inconstitucionalidad resueltas desde enero 2009 tres tuvieron

entrada en el Tribunal en 2005, 2007 y 20088; las otras tres, habían tenido entrada en

2000 y 20019. Los dos conflictos de competencia, también resueltos en 2009, tuvieron

entrada en 2001 y 200310

. En cuanto a los recursos de inconstitucionalidad, los dos

resueltos en 2009 habían entrado en el Tribunal en 2003 y 200511

. Mención separada

merece el recurso núm. 5707-2008, registrado en el Tribunal el 15 de julio de 2008 y

que culminó en la STC 103/2008, de 11 de septiembre de 2008. En este caso, el Tribunal

atendió el recurso con indudable celeridad, lo que, no obstante, no necesita más

explicación que las propias circunstancias del caso12

.

En las páginas siguientes se hará un repaso de la jurisprudencia constitucional

comprendida entre septiembre de 2008 y agosto de 2009 en procesos que, en todo o en

parte, tienen contenido competencial: primero, con una referencia a las cuestiones

procesales y, después, con los pronunciamientos sobre el fondo, que constituyen el grueso

del trabajo, y que se ordenan por tipo de proceso y título competencial.

5 Fueron deferidas a la Sala Primera cuatro cuestiones de inconstitucionalidad (las resueltas por

las SSTC 87/2009, de 20 de abril de 2009, 137/2009, de 15 de junio de 2009, 106/2009, de 4 de

mayo de 2009 y 162/2009, de 29 de junio de 2009) y dos a la Sala Segunda (las resueltas por las

SSTC 86/2009, de 23 de febrero de 2009 y STC 135/2009, de 15 de junio de 2009). Fueron

atribuidos a la Sala primera los conflictos de competencia, que culminaron en las SSTC 136/2009,

de 15 de junio de 2009 y 138/2009, de 15 de junio de 2009. 6 El recurso de inconstitucionalidad núm. 247-2003, resuelto por STC 168/2009, de 9 de julio de

2009, fue atribuido a la Sala Primera. 7 Refiere el retraso en concreto en los procesos competenciales M. González Beilfuss, ―Procesos

competenciales‖, El futuro de la justicia constitucional. Actas de las XII Jornadas de la

Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional, Madrid, 2006, p. 104. 8 STC 106/2009, de 4 de mayo de 2009, STC 162/2009, de 29 de junio de 2009 y STC 86/2009,

de 23 de febrero de 2009 respectivamente. 9 STC 87/2009, de 20 de abril de 2009, STC 135/2009, de 15 de junio de 2009 y STC 137/2009,

de 15 de junio de 2009. 10

STC 136/2009, de 15 de junio de 2009 y STC 138/2009, de 15 de junio de 2009

respectivamente. 11

STC 168/2009, de 9 de julio de 2009 y STC 13/2009, de 19 de enero. 12

La Ley del Parlamento Vasco 9/2008 impugnada señalaba la celebración de la consulta para

el día 25 de octubre del 2008. La vigencia y aplicación de la Ley fue suspendida ex art. 161.2

LOTC y 30 LOTC, con el límite máximo establecido de cinco meses.

4

2. CUESTIONES PROCESALES

2.1. Introducción

En el período objeto de esta Crónica, el Tribunal ha resuelto diversas cuestiones

procesales suscitadas en el seno de procesos competenciales. El criterio de localización

temporal para incluirla es que se trate de cuestiones procesales resueltas, bien en una

Sentencia dictada dentro de este período temporal, bien en un Auto dictado dentro de

este período temporal respecto de un proceso aún pendiente, o que queda extinguido por

el Auto, o por el que se admite o inadmite un proceso nuevo. Las primeras, las

cuestiones procesales resueltas al hilo de las Sentencias dictadas en este período,

atienden mayoritariamente a los requisitos de admisibilidad de las cuestiones de

inconstitucionalidad o a modificaciones legislativas que afectan a la norma objeto del

proceso, la norma de contraste o el parámetro de control. Son cuestiones procesales

casuísticas que el Tribunal resuelve en todos los casos sin que resulte afectada la

continuación del proceso, y a las que nos referimos al revisar cada Sentencia13

. Las

segundas, las resueltas en Auto dictado dentro de este período temporal respecto de un

proceso aún pendiente o que queda extinguido por el Auto, se recopilan a continuación.

Junto con los Autos que resuelven cuestiones procesales generales (abstención de

Magistrado, mantenimiento o levantamiento de suspensión ex art. 161.2 CE,

acumulación de procesos, solicitud de personación, solicitud de prueba, desistimiento y

extinción del proceso) se recogen Autos que resuelven sobre la admisión, que, en este

período, sólo son de cuestiones de inconstitucionalidad. A efectos puramente

organizativos, se ordenan en función del tipo de proceso al que se refieren.


En el período objeto de esta Crónica el Tribunal ha resuelto mediante Auto las

siguientes cuestiones procesales planteadas en procesos constitucionales en los que se

resuelven recursos de inconstitucionalidad: abstención de un Magistrado, suspensión ex

art. 161.2 CE, acumulación, prueba, desistimiento y extinción del recurso.

En relación con la impugnación de determinados preceptos de la Ley Orgánica

6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, el Pleno del

Tribunal ha dictado seis Autos por los que resuelve sobre la abstención del Magistrado

don Pablo Pérez Tremps: ATC 36/2009, de 5 de febrero de 2009, en el recurso de

inconstitucionalidad 8675-2006, promovido por el Defensor del Pueblo, ATC 37/2009,

de 5 de febrero de 2009, en el recurso de inconstitucionalidad 8829-2006, promovido

por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, Auto

TC 38/2009, de 5 de febrero de 2009, en el recurso de inconstitucionalidad 9330-2006,

promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de La Rioja, ATC

39/2009, de 5 de febrero de 2009, en el recurso de inconstitucionalidad 9491-2006,

promovido por la Diputación General de Aragón, ATC 40/2009, de 5 de febrero de

2009, en el recurso de inconstitucionalidad 9501-2006, promovido por el Consejo de

Gobierno de la Comunidad Autónoma Valenciana y ATC 41/2009, de 5 de febrero de

2009, en el recurso de inconstitucionalidad 9568-2006, promovido por el Consejo de

Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.

La abstención formulada trae causa en el ATC 26/2007, de 5 de febrero de 2007,

que entendió comprometida la imparcialidad del Magistrado y le apartó del

13

Vid. apartado 3. Pronunciamientos sobre el fondo.

http://atrio:6555/Sentencias/Textos/Autos/AUTOS2009/ATC2009-036.htm











5

conocimiento del recurso de inconstitucionalidad 8045-2006, contra la Ley Orgánica

6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña14

. Sin

perjuicio de que esta cuestión sea tratada en detalle en otra parte de esta Crónica, como

aspecto institucional15

, sí interesa en este momento lo esencial, esto es, que la

abstención se estimó justificada respecto del recurso de inconstitucionalidad 8675-2006,

promovido por el Defensor del Pueblo (la resuelta por ATC 36/2009, de 5 de febrero de

2009) pero no fue aceptada en los demás casos, con la siguiente fundamentación: en el

incidente de recusación resuelto por el ATC 26/2007, de 5 de febrero, en el que se

entendió comprometida la imparcialidad del Magistrado, la causa petendi era su

participación indirecta en una parte del articulado de la Ley impugnada, en concreto, los

arts. 184 a 200, por lo que, sólo en el caso de que tales preceptos sean impugnados por

cada recurso, puede apreciarse identidad de razón. De todos los recursos, sólo el

promovido por el Defensor del Pueblo se dirige contra esos preceptos, si quiera

parcialmente (artículo 186, apartados segundo y tercero de la Ley Orgánica 6/2006, de

19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña) lo que explica la

estimación de la abstención en este caso.

Por ATC 34/2009 (Pleno), de 27 de enero de 2009, el Tribunal mantiene la

suspensión de los artículos 4 b) y 16.3 y levanta la suspensión de los artículos 16.2 y

20.3 de la Ley de Andalucía 21/2007, de 18 de diciembre, de régimen jurídico y

económico de los puertos de Andalucía16

. El recurso de inconstitucionalidad,

interpuesto por el Estado, denuncia la posible extralimitación de la legislación

14

Vid. J.L. Requejo Pagés, ―Relación final: la doctrina del Tribunal Constitucional entre

septiembre de 2006 y agosto de 2007‖, Estado y religión ... op. cit., pp. 381-382. 15

Vid. en esta Crónica J.L. Requejo Pagés, ... 16

El alcance de la suspensión queda determinado en el FJ 7. Los preceptos recurridos establecen

lo siguiente:

Artículo 4. Competencias del Consejo de Gobierno.

…

b) La autorización que, con carácter excepcional y por razones de utilidad pública debidamente

acreditadas, se otorgue para las ocupaciones y utilizaciones del dominio público portuario que,

con carácter excepcional, se destinen a uso hotelero.

Artículo 16. Usos y actividades permitidos en el dominio público portuario.

…

2. Dentro del dominio público portuario, también podrán realizarse usos compatibles con los

portuarios, tales como los culturales, deportivos, educativos, recreativos, certámenes feriales,

exposiciones y otras actividades comerciales no portuarias que favorezcan el equilibrio

económico y social de los puertos. Para permitir estos usos no portuarios será necesario que

estén previstos en el correspondiente plan de usos de los espacios portuarios y que se ajusten al

planeamiento urbanístico.

3. Entre los usos compatibles a los que se refiere el apartado anterior, el Consejo de Gobierno,

excepcionalmente, podrá autorizar el uso hotelero, siempre que no se emplace en los primeros

20 metros medidos a partir del límite interior de la ribera del mar o del cantil del muelle.

Artículo 20. Utilización del dominio público portuario.

…

3. Sólo podrán otorgarse concesiones o autorizaciones para los usos y actividades permitidos en

el artículo 16 que sean conformes con las determinaciones establecidas en el plan de usos de los

espacios portuarios. Excepcionalmente podrán otorgarse autorizaciones para usos no previstos,

siempre que no sean incompatibles con la normal actividad del puerto y su plazo de vigencia no

exceda los tres meses‖.



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autonómica frente a la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. Vistos los argumentos a

favor del levantamiento de la suspensión, articulados por la representación de la Junta y

del Parlamento de Andalucía, y los articulados por el Abogado del Estado, en pro del

mantenimiento de la suspensión, el Tribunal hace una ponderación de intereses, con

consideración preferente del interés ecológico. Respecto a los artículos 16.2 y 20.3 de la

Ley de Andalucía 21/2007, se levanta la suspensión dada la ―falta de alegación de

efectos negativos irreversibles o de muy difícil reparación‖ (FJ 5). Y respecto a los

artículos 4 b) y 16.3 se mantiene, dado que ―la prevalencia que hemos de otorgar a los

valores medioambientales vinculados a la gestión, protección y desarrollo de la zona

costera evitando su pérdida y degradación, por los perjuicios irreparables o de muy

difícil reparación que para éstos se derivarían del levantamiento de la suspensión de los

preceptos impugnados, presenta una innegable dimensión de interés general‖ (FJ 6).

En cuanto a la acumulación de procesos, es de destacar el Auto TC 195/2009 (Sala

Primera), de 29 de junio de 2009, que acuerda la acumulación del recurso de

inconstitucionalidad 1065-2004 al conflicto positivo de competencia 4824-2002 y otros

acumulados. La acumulación fue solicitada en el recurso por la recurrente, la Diputación

General de Aragón, visto que todos los procesos fueron iniciados por la Diputación y

que el recurso de inconstitucionalidad comparte objeto con los conflictos positivos de

competencias ya acumulados (se discute la competencia en relación con convenios de

colaboración en materia de formación continuada de profesiones sanitarias). El Tribunal

aprecia la concurrencia de objetos conexos y la justificación de tramitación conjunta, sin

que sea óbice que se trate de procesos constitucionales distintos. Respecto a la conexión

material, el Tribunal explica ―que lo aducido es que los convenios de colaboración

recurridos en los conflictos positivos de competencias y los preceptos de la Ley 44/2003

impugnados en el recurso de inconstitucionalidad vulneran las mismas competencias de

la Comunidad Autónoma de Aragón, son los artículos 35.1.40, 35.1.22 y 39.1.1. del

Estatuto de Autonomía de Aragón, y que lo hacen por idénticos motivos: atribuir a

órganos estatales competencias de ejecución que pertenecen a la Comunidad Autónoma.

A ello cabe añadir que los títulos competenciales alegados por el Abogado del Estado

para defender la constitucionalidad de los actos impugnados también son los mismos –

los artículos 149.1.16 y 149.1.1 CE-, y que uno de los preceptos legales impugnados en

el recurso de inconstitucionalidad contempla expresamente la posibilidad de delegar

determinadas funciones a corporaciones de Derecho público, que es, precisamente, lo

que se hizo en los convenios de colaboración recurridos en los conflictos positivos de

competencia‖ (FJ único). Por último, puede destacarse otro aspecto de la

fundamentación jurídica. En el trámite de audiencia a las partes, operado por la

providencia de admisión del recurso, el Abogado del Estado señaló que el recurso de

inconstitucionalidad ya había sido acumulado a los conflictos de competencia, lo que

sirve al Tribunal para dar por cumplida la audiencia en cuanto a este punto y derivar su

aquiescencia con la acumulación puesto que no se opuso.

El ATC 67/2009 (Pleno), de 24 de febrero de 2009, deniega la práctica de la

prueba solicitada en el recurso de inconstitucionalidad 6595-2005, promovido por la

Generalidad Valenciana contra la Ley 11/2005, de 22 de junio, que modifica el Plan

hidrológico nacional. La Generalidad Valenciana solicitó el recibimiento del proceso a

prueba y pidió la admisión a tal efecto de la aportación del Real-Decreto 3/2008, de 21

de abril, de medidas excepcionales y urgentes para garantizar el abastecimiento de

poblaciones afectadas por la sequía en la provincia de Barcelona y del expediente de

elaboración del citado Real-Decreto. El Tribunal, con invocación de su doctrina sobre la




7

práctica de prueba en los procesos constitucionales (con cita, entre otras del ATC

486/2004, de 30 de noviembre de 2004), deniega la práctica de la prueba con la

siguiente fundamentación. La aportación del Real-Decreto no es pertinente por cuanto la

prueba ha de versar sobre hechos. Y la aportación del expediente es innecesaria pues el

Tribunal puede solicitarlo si lo considera necesario, de conformidad con el artículo 88

LOTC; además, con el expediente se pretende ilustrar la situación de extrema y urgente

necesidad que justificó al Gobierno para dictar el real Decreto, lo que es irrelevante para

el proceso constitucional que se dirige contra la Ley 11/2005 y sobre la que despliega

un control abstracto. Por último, el Tribunal señala la falta de concreción en cuanto a la

concreta cuestión de hecho, relevante para el proceso constitucional, que se quiere

acreditar con la prueba solicitada, siendo insuficiente la genérica alusión al expediente.

Al fin, "no se solicita prueba alguna sobre cuestiones de hecho sino que se pretende la

aportación al proceso de determinada documentación en relación con la situación de

extrema y urgente necesidad que justifica la aprobación de norma distinta de la Ley

11/2005 -norma esta última cuyo enjuiciamiento abstracto constituye el objeto del

recurso de inconstitucionalidad interpuesto- con la finalidad de introducir

argumentaciones tendentes a fundamentar sus pretensiones en el proceso en curso, sin

que dicha posibilidad alegatoria, ya precluida, pueda ser de nuevo habilitada mediante la

solicitud de apertura de un cauce o trámite específico de carácter probatorio" (FJ 3).

El ATC 279/2008 (Pleno), de 16 de septiembre de 2008, acuerda el desistimiento

parcial en el recurso de inconstitucionalidad 1902-2002, planteado por el Consejo de

Gobierno de la Junta de Andalucía en relación con la Ley 24/2001, de 27 de diciembre,

de medidas fiscales, administrativas y del orden social. El recurso interpuesto se dirigía

en un principio contra el artículo 24 y la disposición adicional vigésima de la citada

Ley. La representación de la Junta de Andalucía solicitó se le tuviera por desistida. En

posterior escrito instó la corrección de su solicitud, por el que acota el desistimiento al

artículo 24, manteniendo la impugnación respecto de la disposición adicional vigésima.

De conformidad con el artículo 86 LOTC y de la Ley de enjuiciamiento civil, en cuanto

supletoria ex artículo 80 LOTC, no habiéndose opuesto las demás partes personadas y

no apreciando interés constitucional que justificara proseguir con el recurso, el Tribunal

tuvo por desistida a la Junta de Andalucía en cuanto al artículo 24 y mantuvo el recurso

respecto de la disposición adicional vigésima.

Por último, dos Autos acuerdan la extinción del recurso de inconstitucionalidad,

por desaparición sobrevenida de su objeto: el ATC 269/2008 (Pleno), de 11 de

septiembre de 2008 y el ATC 29/2009 (Pleno), de 27 de enero de 2009.

El ATC 269/2008 (Pleno), de 11 de septiembre de 2008, acuerda la extinción del

recurso de inconstitucionalidad 5748-2008, promovido por Diputados del grupo popular

del Congreso respecto a la Ley del Parlamento Vasco 9/2008, de 27 de junio, de

convocatoria y regulación de una consulta popular. El recurso había sido interpuesto por

más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso y tenía el

mismo objeto que el recurso núm. 5707-2008, resuelto por STC 103/2008, de 11 de

septiembre, que declaró inconstitucional y nula la norma impugnada17

, por lo que, en la

misma fecha, se dictó Auto que declaró extinguido el recurso por pérdida sobrevenida

de objeto.

17







8

El ATC 29/2009 (Pleno), de 27 de enero de 2009, acuerda la extinción del recurso

de inconstitucionalidad 2046-2005, promovido por más de cincuenta Senadores en

relación con la reforma de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de ordenación

territorial y régimen urbanístico del suelo introducida por la Ley de Cantabria 7/2004,

de 27 de diciembre, de medidas administrativas y fiscales. La reforma fue introducida

por la Ley de Cantabria 7/2004, de 27 de diciembre, de medidas administrativas y

fiscales cuyo artículo 12 bis, apartado 4, añadía un apartado 8 al artículo 29 de la Ley de

Cantabria 2/2001, según el cual el promotor quedaba exonerado del cumplimiento de

los deberes legales derivados del régimen jurídico de la clase de suelo correspondiente.

Se acusaba a esta norma de vulnerar los artículos 14 en relación con el 9.2 CE, 149.1.1

CE y 47 en relación con el 53.3 CE. Con posterioridad a la admisión a trámite del

recurso el Gobierno de Cantabria solicitó la declaración de pérdida de objeto del recurso

toda vez que el precepto impugnado había sido modificado mediante Ley del

Parlamento de Cantabria 19/2006, de 26 de diciembre, de medidas fiscales y de

contenido financiero. El artículo 11 de esta Ley modifica el artículo 8 apartado 4

impugnado en el siguiente sentido: "el promotor quedará sometido al cumplimiento de

los deberes legales derivados del régimen jurídico de la clase de suelo correspondiente

...". El Auto parte de la doctrina reiterada en cuanto a la desaparición sobrevenida de

objeto como causa de terminación de los procesos constitucionales y, en concreto,

respecto del recurso de inconstitucionalidad, a la luz de su función, la necesidad de que

la norma impugnada no tenga aplicación ultraactiva como condición para apreciar esta

causa de terminación; que es lo que ocurre en el caso.

Desde la perspectiva del reparto de competencias el ATC 29/2009, de 27 de enero,

es de interés por lo siguiente. Como se ha dicho, entre los preceptos invocados como

vulnerados figura el artículo 149.1.1 CE. El Tribunal destaca que tal invocación se hace

sin acompañar de una solicitud de declaración de la competencia estatal, por lo que no

procede un pronunciamiento sobre ello. Al fin, el tribunal entiende que la invocación se

hizo ―pretendiendo dar un contenido competencial‖ al recurso del que en puridad

carece: ―el reproche realizado al artículo impugnado no se refiere a que por la

Comunidad Autónoma se haya dictado una norma invadiendo una competencia estatal,

sino que su contenido material pudiera lesionar el principio de igualdad que contiene el

citado artículo 149.1.1 CE‖ (FJ 2).


2.3.1. Admisión

El Tribunal ha acordado la inadmisión de cuatro cuestiones de

inconstitucionalidad similares, todas planteadas por el Juzgado de lo Contencioso-

Administrativo núm. 2 de Córdoba en relación con los artículos 56 a 64 de la Ley del

Parlamento de Andalucía 18/2003, de 29 de diciembre, de medidas fiscales y

administrativas: el ATC 302/2008 (Pleno), de 7 de octubre de 2008, inadmite a trámite

la cuestión de inconstitucionalidad 9235-2007, el ATC 303/2008 (Pleno), de 7 de

octubre de 2008, inadmite la núm. 9236-2007, el ATC 304/2008 (Pleno), de 7 de

octubre de 2008, inadmite a trámite la núm. 9319-2007 y el ATC 305/2008 (Pleno), de

7 de octubre de 2008, la núm. 9574-2007. El Auto de planteamiento denunciaba la

eventual vulneración de los artículos 133.2, 139.2, 156 y 157.2 CE, éste último en

relación con los artículos 133.1 y 149.1.14 CE y 9 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de

septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas. Debe recordarse que el

Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 4 de Córdoba y el propio Juzgado de lo

Contencioso-Administrativo núm. 2 de Córdoba habían promovido varias cuestiones de










9

inconstitucionalidad, similares a las ahora propuestas, que fueron inadmitidas. El primer

Auto en inadmitir fue el ATC 456/2007, de 12 de diciembre de 200718

, que fue seguido

por otros tantos19

. En las cuestiones resueltas en el período objeto de esta Crónica, el

Tribunal acusa las mismas causas de inadmisión que constató el ATC 456/2007, de 12

de diciembre. Las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas son inadmisibles por

dos causas: falta de los requisitos procesales y cuestión notoriamente infundada. El

vicio procesal radica en el trámite de audiencia a las partes y al Ministerio público

previo al Auto de planteamiento pues en la providencia que abría este trámite no se

hacía constar ni los preceptos legales impugnados ni las normas constitucionales

consideradas vulneradas; a lo que se añadía la falta de identidad con los luego

efectivamente invocados en el Auto de planteamiento. Además, el Tribunal reitera que,

como ya se fundamentó en los anteriores Autos de inadmisión, la cuestión es

notoriamente infundada.

Junto a las cuestiones referidas también han sido inadmitidas las cuestiones de

inconstitucionalidad núms. 7525-2008 y 7526-2008, por AATC 188/2009 y 189/2009,

ambos de 23 de junio de 2009. En las dos cuestiones se sometía a juicio del Tribunal

Constitucional la posible contradicción con el marco competencial autonómico de una

disposición de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de industria. En ambos casos, la

inadmisión se debe a los vicios en que incurre el Auto de planteamiento. En la primera

cuestión, el Auto de planteamiento, ni identifica correctamente la disposición

cuestionada (lo que tiene especial relevancia por cuanto el trámite de audiencia a las

partes y al Ministerio Fiscal no se realizó debidamente), ni opera un juicio de relevancia

suficiente, ni fundamenta la duda de constitucionalidad, más allá de la afirmación de la

vulneración competencial y la cita de jurisprudencia constitucional sin razón de su

anclaje en el caso. En la segunda, se identifica el precepto impugnado como la

disposición final única, inciso inicial. De conformidad con esta disposición,

determinados preceptos de la Ley 21/1992 se declaran dictados al amparo del artículo

149.1 y 13 CE. A tan amplio planteamiento se une la ausencia en el Auto del juicio de

relevancia. Ciertamente, de negarse el carácter básico otorgado por la disposición

impugnada a los preceptos que incluye, no serían de aplicación al caso. Pero esta

realidad no sustituye al juicio de relevancia, que obliga a argumentar en un orden lógico

inverso: que el proceso a quo exige la aplicación de la disposición cuya

constitucionalidad se discute.

2.3.2. Otras cuestiones procesales

En procesos constitucionales de cuestiones de inconstitucionalidad el Tribunal ha

dictado Autos que resuelven sobre acumulación de cuestiones y extinción.

18

Vid. P. Ibáñez Buil, loc. cit. op. cit. 19

El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 4 de Córdoba planteó cuestión de

inconstitucionalidad núm. 6895-2007, inadmitida por el citado ATC 456/2007, de 12 de

diciembre, cuestión núm. 6896-2007, inadmitida por ATC 23/2008, de 22 de enero, cuestión

núm. 6897-2007, inadmitida por ATC 8/2008, de 16 de enero, cuestión núm. 6898-2007,

inadmitida por ATC 9/2008, de 16 de enero y cuestión núm. 6899-2007, inadmitida por ATC

10/2008, de 16 de enero. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Córdoba, el

que promueve las que interesan a esta Crónica, planteó cuestión núm. 8975-2007, inadmitida

por ATC 52/2008, de 12 de febrero, cuestión núm. 9088-2007, inadmitida por ATC 53/2008, de

12 de febrero, cuestión núm. 993-2008, inadmitida por ATC 128/2008, de 22 de mayo y

cuestión núm. 2313-2008, inadmitida por ATC 195/2008, de 1 de julio.

10

Acumulan cuestiones de inconstitucionalidad el ATC 118/2009 (Sala Segunda), de

27 de abril de 2009 y el ATC 128/2009 (Sala Primera), de 4 de mayo de 2009. Los dos

Autos se refieren a cuestiones de inconstitucionalidad planteadas por órganos judiciales

de Canarias en relación con la disposición transitoria primera de la Ley del Parlamento

de Canarias 2/1999, de 4 de febrero, de medidas urgentes. El ATC 118/2009, de 27 de

abril acuerda la acumulación de la cuestión de inconstitucionalidad 5517-2000 a la

5516-2000, planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Santa

Cruz de Tenerife y el Auto TC 128/2009, de 4 de mayo la de la cuestión de

inconstitucionalidad 430-2002 a la 1236-2001, planteada por el Tribunal Superior de

Justicia de Canarias. En ambos Autos el Tribunal aprecia que concurren los requisitos

exigidos por el artículo 83 LOTC por cuanto hay objetos conexos (cuestiones

planteadas por el mismo órgano respecto de la misma disposición legal) que aconseja la

unidad de tramitación y decisión. Debe señalarse que este precepto era también el

impugnado en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2900-2000, planteada por el

Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Las Palmas de Gran Canaria. Todas

las cuestiones han sido resueltas en el período objeto de esta Crónica20

.

El ATC 152/2009 (Sala Primera), de 18 de mayo de 2009, acuerda la extinción de

la cuestión de inconstitucionalidad 5927-2005, por pérdida sobrevenida de objeto. La

cuestión había sido planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1

de Santander. El Auto se dicta a la luz de la STC 106/2009, de 4 de mayo de 2009, que

resuelve la cuestión de inconstitucionalidad núm. 5891-2005, planteada por el Juzgado de

lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Santander21

. Ambas cuestiones se dirigían contra

el artículo 31 c) (segundo párrafo) de la Ley de Cantabria 1/2002, de 26 de febrero, del

comercio, que la citada Sentencia declara inconstitucional y nulo.


De los Autos dictados por el Tribunal en el seno de procesos de conflicto de

competencia debe reseñarse el ATC 377/2008, de 25 de noviembre de 2008, que

deniega la solicitud de personación en el conflicto positivo de competencias 7601-2007,

formulada en nombre de Estación Sur de Autobuses de Madrid, S.A. El conflicto,

promovido por la Comunidad de Madrid se dirige contra el Acuerdo de 31 de mayo de

2007 por el que el Pleno del Tribunal de Defensa de la Competencia del Estado

mantiene su competencia sobre el expediente Estación Sur de Autobuses de Madrid y

rechaza su remisión al Tribunal de Defensa de la Competencia de la Comunidad de

Madrid. Estación Sur de Autobuses solicita se le tenga por personada ―a los solos

efectos de recibir notificaciones y encontrarse al corriente de la tramitación de este

procedimiento y de la resolución definitiva que se dicte‖. El Tribunal deniega la

solicitud a la luz de su doctrina (con cita de los AATC 280/1990, de 11 de julio y

31/2006, de 1 de febrero) en cuanto al carácter excepcional de la intervención de

coadyuvantes en los procesos constitucionales de conflictos positivos de competencia,

derivado del hecho de que el debate en términos de competencias ―no tiene por qué

necesariamente conllevar una incidencia terminante en los concretos intereses de la

entidad mercantil solicitante‖, que serán defendidos en el proceso a quo. También sirve

para descartar la solicitud los términos en que se plantea por cuanto la mercantil

conocerá la Sentencia publicada en el BOE y en el propio procedimiento a quo.

20

STC 87/2009, de 20 de abril de 2009, STC 135/2009, de 15 de junio de 2009 y STC 137/2009,

de 15 de junio de 2009, vid. apartado 3. Pronunciamientos sobre el fondo. 21










11

3. PRONUNCIAMIENTOS SOBRE EL FONDO


3.1.1. Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum

El recurso de inconstitucionalidad núm. 5707-2008, interpuesto por el Presidente

del Gobierno contra la Ley del Parlamento Vasco 9/2008, de 27 de junio, de

convocatoria y regulación de una consulta popular al objeto de recabar la opinión

ciudadana en la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre la apertura de un proceso

de negociación para alcanzar la paz y la normalización política, ha sido resuelto por la

STC 103/2008 (Pleno), de 11 de septiembre de 2008. El recurso fue acompañado de

varias incidencias procesales antes de la Sentencia: suspensión de la vigencia y

aplicación de la Ley impugnada22

y denegación de personación de partidos políticos23

; y

después de la Sentencia: extinción del recurso de inconstitucionalidad núm. 5748-2008,

con el que el Abogado del Estado había pedido la acumulación24

.

La Ley recurrida fue aprobada en el Parlamento Vasco por el procedimiento de

lectura única y consta de una exposición de motivos, un artículo único, una disposición

adicional, tres disposiciones finales y dos anexos. La Ley autorizaba al Lehendakari a

consultar y tenía por convocada (a celebrar en fecha 25 de octubre de 2008) una

consulta no vinculante en el País Vasco. Se sometían a consulta dos cuestiones, en los

siguientes términos, artículo único, apartado 1:

―a) ¿Está Usted de acuerdo en apoyar un proceso de final dialogado de la

violencia, si previamente ETA manifiesta de forma inequívoca su voluntad de poner fin

a la misma de una vez y para siempre?

b) ¿Está Usted de acuerdo en que los partidos vascos, sin exclusiones, inicien un

proceso de negociación para alcanzar un Acuerdo Democrático sobre el ejercicio del

derecho a decidir del Pueblo Vasco, y que dicho Acuerdo sea sometido a referéndum

antes de que finalice el año 2010?‖

El recurso de inconstitucionalidad se articulaba en torno a tres tipos de

infracciones constitucionales: competencial, procedimental y sustantiva. Primero, se

22

El recurso fue admitido por providencia de 17 de julio de 2008. Se acordó tener por invocado

el artículo 161.2 CE, lo que de acuerdo con el artículo 30 LOTC conduce a la suspensión de la

vigencia y aplicación de la Ley impugnada; en el caso, desde el 15 de julio de 2008 (fecha de

interposición del recurso), para las partes, y desde su publicación en el BOE, para los terceros.

También se acordó, conforme solicitó el Abogado del Estado, habilitar los lunes, martes,

miércoles, jueves y viernes del mes de agosto de 2008, a tenor de lo dispuesto en los arts. 80

LOTC y 183 LOPJ, en relación con el artículo 4 del Acuerdo del Pleno de 15 de junio de 1982,

reformado por los Acuerdos de 17 de junio de 1999 y 18 de enero de 2001 (cf. Antecedente 4). 23

Por AATC 263/2008 y 264/2008, ambos de 20 de agosto de 2008, se denegó la solicitud de

personación en los recursos de inconstitucionalidad núms. 5707-2008 y 5748-2008 a los

partidos políticos Euzko Alberdi Jelzalea-Partido Nacionalista Vasco, Eusko Alkartasuna, Ezker

Batua-Berdeak y Aralar (vid. P. Ibáñez Buil, loc. cit. op. cit.). 24

El ATC 269/2008, de 11 de septiembre de 2008, declaró extinguido el recurso de

inconstitucionalidad núm. 5748-2008, por desaparición sobrevenida de su objeto (vid. apartado

2. Cuestiones procesales).

12

argumentaba que la Ley vasca vulneraba el orden constitucional de distribución de

competencias por cuanto corresponde al Estado la competencia exclusiva sobre la

autorización de convocatoria de consultas populares por vía de referéndum [artículo

149.1.32 CE, en relación con el artículo 92.1 y 2 CE]. Segundo, la vulneración

procedimental traería causa en la inadecuación del procedimiento legislativo observado

en la Ley, que no habría seguido el procedimiento legislativo idóneo por cuanto no

concurren en el caso los requisitos del artículo 119.3 del Reglamento del Parlamento

Vasco que permite su aprobación por el procedimiento de lectura única a instancia del

Gobierno autónomo y sin necesidad de la previa autorización de la Cámara. Tercero, la

vulneración material radicaría en que la Ley vasca comporta el ―reconocimiento de un

nuevo sujeto soberano al margen del pueblo español y sin haber mediado una previa

decisión constituyente, que sólo puede articularse por la vía de la reforma

constitucional‖ (FJ 1), ex artículo 1.2 y 2 en relación con 168 CE y la disposición

adicional primera de la Constitución.

Frente a estos argumentos, Parlamento y Gobierno vascos sostienen que no hay

infracción del orden constitucional de distribución de competencias por cuanto concurre

una competencia autonómica implícita para la convocatoria de una consulta popular no

referendaria e invocan la competencia autonómica en materia de organización, régimen

y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno como base jurídica para

convocar consultas populares no vinculantes. Igualmente discuten que exista infracción

en el procedimiento parlamentario seguido e inconstitucionalidad material, toda vez que

―con la consulta sólo se pretende el conocimiento de un estado de opinión de la

ciudadanía vasca, sin cuestionar el orden constitucional vigente ni anticipar

inevitablemente consecuencias jurídicas que sólo pueden representarse a día de hoy

como simples futuribles, ni, en fin, dar cobertura a una iniciativa popular que directa o

indirectamente plantee una reforma constitucional‖ (FJ 1).

De las tachas constitucionales que se atribuyen a la Ley del Parlamento Vaco

9/2008, interesa especialmente a esta parte de la Crónica la que gira en torno al orden

competencial y la posible vulneración de la competencia exclusiva del Estado de

conformidad con el artículo 149.1.32 CE en materia de autorización para la

convocatoria de consultas populares por vía de referéndum25

. La STC 103/2008, de 11

de septiembre, entiende que lo determinante a tal efecto es si la consulta convocada es o

no un referéndum. La propia exposición de motivos de la Ley impugnada, que descarta

esta hipótesis para justificar la consulta, abunda en que esta es la clave competencial.

Para dar una respuesta, la Sentencia, primero, delimita el concepto ―referéndum‖ y,

segundo, observa si procede o no la subsunción de la denominada ―consulta‖ vasca en

tal concepto.

Respecto al concepto de referéndum la Sentencia destaca las siguientes

características. En primer lugar, que ―es un instrumento de participación directa de los

ciudadanos en los asuntos públicos, esto es, para el ejercicio del derecho fundamental

reconocido en el artículo 23.1 CE‖; por oposición, ―no es cauce para la instrumentación

de cualquier derecho de participación, sino específicamente para el ejercicio del derecho

de participación política‖. Unas y otras formas de participación son distintas por su

25

Sobre la reserva de ley orgánica también planteada y no acogida, vid. E. Fossas Espadaler, en

J.L. Requejo Pagés, J.C. Duque Villanueva, I. Torres Muro y E. Fossas Espalder, ―Doctrina del

Tribunal Constitucional durante el tercer cuatrimestre de 2008‖, R.E.D.C., núm. 85, 2009, pp.

242-243.

13

justificación y por su eficacia jurídica: ―en el artículo 23.1 CE se trata de las

modalidades —representativa y directa— de lo que en el mundo occidental se conoce

por democracia política, forma de participación inorgánica que expresa la voluntad

general‖ (STC 119/1995, de 17 de julio, FJ 4), en la que no tienen cabida otras formas

de participación en las que se articulan voluntades particulares o colectivas, pero no

generales, esto es, no imputables al cuerpo electoral‖ (FJ 2). En consecuencia, sigue la

Sentencia, referéndum es ―una especie del género ―consulta popular‖ con la que no se

recaba la opinión de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de interés público a

través de cualesquiera procedimientos, sino aquella consulta cuyo objeto se refiere

estrictamente al parecer del cuerpo electoral (expresivo de la voluntad del pueblo: STC

12/2008, de 29 de enero, FJ 10) conformado y exteriorizado a través de un

procedimiento electoral, esto es, basado en el censo, gestionado por la Administración

electoral y asegurado con garantías jurisdiccionales específicas, siempre en relación con

los asuntos públicos cuya gestión, directa o indirecta, mediante el ejercicio del poder

político por parte de los ciudadanos constituye el objeto del derecho fundamental

reconocido por la Constitución en el artículo 23 (así, STC 119/1995, de 17 de julio)‖ (FJ

2). Por tanto, concluye el razonamiento, lo determinante para identificar si una consulta

popular se verifica ―por vía de referéndum‖ es si el sujeto consultado es el cuerpo

electoral.

En segundo lugar, la Sentencia incide, con cita de la STC 76/1994, de 14 de

marzo, FJ 3, en que el referéndum constituye un cauce extraordinario de conformación

y expresión de la voluntad general, frente al cauce ordinario que es el de la

representación política: ―En nuestro sistema de democracia representativa, en el que la

voluntad soberana tiene su lugar natural y ordinario de expresión en las Cortes

Generales (artículo 66.1 CE) y las voluntades autonómicas en los respectivos

Parlamentos de las Comunidades Autónomas, los mecanismos de participación directa

en los asuntos públicos quedan restringidos a aquellos supuestos en los que la

Constitución expresamente los impone (caso de la reforma constitucional por la vía del

artículo 168 CE y de los procedimientos de elaboración y reforma estatutarios previstos

en los arts. 151.1 y 2 y 152.2 CE) o a aquellos que, también expresamente

contemplados, supedita a la pertinente autorización del representante del pueblo

soberano (Cortes Generales) o de una de sus Cámaras‖ (FJ 2). La sentencia recuerda

que nuestro sistema garantiza ampliamente la participación de los ciudadanos

(participación en las elecciones de representantes, en el proceso de reforma de la

Constitución): ―Se trata de una democracia representativa como regla general,

complementada con determinados instrumentos de democracia directa, que han de

operar, como es lógico y constitucionalmente exigido, no como minusvaloración o

sustitución sino como reforzamiento de esa democracia representativa‖ (FJ 2). En este

sentido, cita la previsión de participación directa del cuerpo electoral en el

procedimiento legislativo, limitada a la facultad de iniciativa, ―del mismo modo que la

manifestación de su voluntad respecto de determinados asuntos de trascendencia

política a través del referéndum sólo puede verificarse si media la oportuna autorización

del Congreso de los Diputados (artículo 92.2 CE), autorización que, por lo demás, es

inexcusable por necesaria para que la voluntad expresada con la consulta sea

efectivamente la del cuerpo electoral, órgano que sólo se manifiesta válida y

legítimamente a través de un procedimiento con todas las garantías propias de los

procesos electorales, entre ellas el concurso del Poder Judicial del Estado, sea en el

ejercicio de la jurisdicción contencioso-electoral, sea con la participación de Jueces y

Magistrados en la composición de las Juntas Electorales. Y dicho concurso sólo es

14

posible, como es connatural a la configuración constitucional del Poder Judicial y al

estatuto de los Jueces y Magistrados, de acuerdo con la regulación estatal establecida al

efecto‖ (FJ 2).

A la luz de lo expuesto, el Sentencia afirma que la consulta arbitrada por la Ley

vasca 9/2008 es un referéndum: la consulta tiene por objeto cuestiones ―de manifiesta

naturaleza política‖, y el sujeto consultado es el cuerpo electoral, ―pretendiendo conocer

la voluntad de una parte del pueblo español a través de la voluntad del cuerpo electoral

de esa Comunidad Autónoma, esto es, del sujeto que de ordinario se manifiesta a través

del procedimiento disciplinado por la Ley 5/1990, de 15 de junio, de elecciones al

Parlamento Vasco, llamada por la disposición adicional de la Ley recurrida a regir el

desarrollo de la consulta en cuestión‖ (FJ 3). Objeto, sujeto y garantías del

procedimiento conducen a su calificación como tal. El carácter vinculante o no de la

consulta es irrelevante para su calificación.

Calificada la consulta operada por la Ley vasca 9/2008 como referéndum la

Sentencia procede a determinar si es contraria al orden constitucional de distribución de

competencias. Así, de conformidad con el artículo 149.1.32 CE, el Estado ostenta

competencia exclusiva para la ―autorización para la convocatoria de consultas populares

por vía de referéndum‖ y, conforme a los artículos 151 y 152 CE, se prevén

convocatorias de referendos limitadas a ámbitos territoriales inferiores al nacional. El

Estatuto de Autonomía del País Vasco incluye varios supuestos, previa autorización

estatal. Este marco jurídico se completa con la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero,

sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum, a la que ha de ajustarse

cualquier consulta popular por vía de referéndum.

El Tribunal concluye que el Parlamento Vasco 9/2008 carece de título

competencial expreso para convocar tal consulta, que ―tampoco puede basarse en

inexistentes títulos implícitos‖, en contradicción con el título competencial expreso del

Estado (FJ 3). Tampoco la previsión estatutaria, artículo 9.2 e), de la obligación de los

poderes públicos vascos de facilitar la participación de los ciudadanos en la vida pública

puede articularse como título competencial al efecto (como ya se dijo en la STC

25/1981, de 14 de julio, FJ 5). Al fin, cierra su razonamiento la Sentencia, ―que no cabe

en nuestro ordenamiento constitucional, en materia de referéndum, ninguna

competencia implícita, puesto que en un sistema, como el español, cuya regla general es

la democracia representativa, sólo pueden convocarse y celebrarse los referendos que

expresamente estén previstos en las normas del Estado, incluidos los Estatutos de

Autonomía, de conformidad con la Constitución‖. En consecuencia, el Tribunal declara

que la Ley recurrida vulnera el artículo 149.1.32 CE.

Expuesto lo que interesa a esta parte de la Crónica debe referirse brevemente que

la STC 103/2008, de 11 de septiembre, declara igualmente inconstitucional la Ley vasca

en cuanto a las otras dos vulneraciones denunciadas26

: inconstitucionalidad material27

y

26

Vid. en extenso, en esta Crónica, J.A. Hernández Corchete, … 27

La consulta prevista en la Ley impugnada plantea ―una cuestión que afecta al orden

constituido y también al fundamento mismo del orden constitucional‖ (titularidad de la

soberanía), lo cual ―es desde luego factible en nuestro Ordenamiento‖ pero se constriñe

imperativamente al procedimiento previsto en el artículo 168 para la revisión de la Constitución

(FJ 4).

15

vicios en el procedimiento parlamentario28

. Por todo ello, se declara inconstitucional y

nula la Ley del Parlamento Vasco 9/2008, de 27 de junio, de convocatoria y regulación

de una consulta popular al objeto de recabar la opinión ciudadana en la Comunidad

Autónoma del País Vasco sobre la apertura de un proceso de negociación para alcanzar

la paz y la normalización política29

.

3.1.2. Igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el

cumplimiento de los deberes constitucionales. Derecho de sufragio pasivo

La STC 13/2009 (Pleno), de 19 de enero de 2009, resuelve el recurso de

inconstitucionalidad núm. 4057-200530

. Este recurso tenía por objeto la Ley del

Parlamento Vasco 4/2005, de 18 de febrero, para la igualdad de mujeres y hombres; en

concreto se impugnaban los artículos 3.7 (párrafo segundo) y 20.4 b), 5, 6 y 7 y las

disposiciones finales segunda (apartado 2), cuarta y quinta. Los preceptos impugnados,

tendentes a la consecución de la igualdad real y efectiva entre hombres y mujeres,

acogen un modelo de cuotas en la composición de los órganos administrativos. En

opinión de los sesenta y dos Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso

que promovían el recurso estas normas contravienen las previsiones constitucionales, ex

artículos 14, 23.2 y 103.3 CE. A estas denuncias, que son objeto de análisis detallado en

otra parte de esta Crónica31

, se une otra en relación con el orden constitucional de

distribución de competencias. En efecto, las disposiciones finales cuarta y quinta

establecen que las candidaturas presentadas a las elecciones al Parlamento Vasco y a las

Juntas Generales estarán integradas por "al menos un 50 por ciento de mujeres";

proporción que debe mantenerse en el conjunto de la lista de candidatos y candidatas y

en cada tramo de seis nombres32

. Parlamento y Gobierno vascos defienden su

28

El procedimiento simplificado seguido por la Ley no puede ampararse en el artículo 119.3 del

Reglamento del Parlamento Vasco toda vez que es evidente la incidencia de la Ley sobre el

derecho fundamental a participar en los asuntos públicos garantizado por el artículo 23 CE (FJ

5). Se declara por primera vez la inconstitucionalidad de una ley por infracción de las normas

internas del procedimiento legislativo (cf. J.C. Duque Villanueva en J.L. Requejo Pagés, J.C.

Duque Villanueva, I. Torres Muro y E. Fossas Espalder, loc. cit. op. cit., p. 236). 29

La conclusión del procedimiento deja sin objeto la solicitud sobre el levantamiento de la

suspensión solicitada por el Parlamento y el Gobierno Vascos (FJ 6). Igualmente supone la

extinción del recurso de inconstitucionalidad 5748-2998 (vid. apartado 2. Cuestiones

procesales). 30

Con Voto particular del Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez y Voto concurrente

del Magistrado don Pablo Pérez Tremps. Ambos votos se refieren a la vulneración de derechos

sustantivos y no afectan a la argumentación de la Sentencia en cuanto a la distribución de

competencias. 31

Vid. en esta Crónica J.A. Hernández Corchete, loc. cit. op. cit. 32

Disposición final cuarta: ―Se añade un párrafo, con el número 4, al artículo 50 de la Ley

5/1990, de 15 de junio, de Elecciones al Parlamento Vasco, con el siguiente tenor: ‗4. Las

candidaturas que presenten los partidos políticos, federaciones, coaliciones o agrupaciones de

personas electoras estarán integradas por al menos un 50 por 100 de mujeres. Se mantendrá esa

proporción en el conjunto de la lista de candidatos y candidatas y en cada tramo de seis

nombres. Las juntas electorales del territorio histórico competentes sólo admitirán aquellas

candidaturas que cumplan lo señalado en este artículo tanto para las personas candidatas como

para las suplentes‘‖. Disposición final quinta: ―El artículo 6 bis de la Ley 1/1987, de Elecciones

para las Juntas Generales de los tres territorios históricos, queda redactado de la forma

siguiente: ‗1. Las candidaturas que presenten los partidos políticos, federaciones, coaliciones o

agrupaciones de personas electoras estarán integradas por al menos un 50 por 100 de mujeres.

Se mantendrá esa proporción en el conjunto de la lista de candidatos y candidatas y en cada

tramo de seis nombres. Las juntas electorales de zona competentes sólo admitirán aquellas

16

competencia respecto a estas normas sobre la base del artículo 10 del Estatuto de

Autonomía del País Vasco. Esta base jurídica, habilitante de la competencia autonómica

para dictar normas electorales en su ámbito, no es discutida en el recurso, pero los

promotores predican la inconstitucionalidad por el exceso de las normas autonómicas

que "no han respetado los límites en los que ese ámbito se circunscribe", por lo que

resultarían contrarias al artículo 149.1.1 en relación con el artículo 23.2 CE.

La Sentencia dedica a esta cuestión el FJ 8. Empieza por recordar que, conforme

doctrina constitucional, el juicio de constitucionalidad de una norma debe realizarse de

conformidad con "los límites y condiciones a que en este momento está constreñido".

Sigue con la doctrina reiterada en la materia, con cita de la STC 154/1988, de 21 de

julio, FJ 3, que, en lo que ahora interesa, determina que las normas dictadas por la

Comunidad Autónoma al amparo de sus competencias deben respetar y cohonestarse

con las normas dictadas por el Estado, ex artículo 149.1.1 CE, de desarrollo del derecho

de sufragio y las condiciones básicas que garantizan la igualdad en su ejercicio. La

norma básica es la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general

(LOREG), dictada al amparo del artículo 149.1.1 en relación con los artículos 23 y 81.1

CE.

Trasladada la precitada doctrina al caso, el Tribunal concluye en la

constitucionalidad de la previsión autonómica. En efecto, la LOREG ha sido

modificada, bien que con posterioridad a la Ley vasca recurrida y al propio recurso de

inconstitucionalidad, por la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad

efectiva de mujeres y hombres, que ha introducido el artículo 44 bis 133

. Este precepto

prevé un porcentaje mínimo de representación por géneros en las candidaturas

electorales; previsión de mínimos pues el propio precepto establece, en concreto, en lo

que respecta a las elecciones a las Asambleas autonómicas, que "las leyes reguladoras

de sus respectivos regímenes electorales podrán establecer medidas que favorezcan una

mayor presencia de mujeres en las candidaturas". En este escenario, la norma

autonómica se acomoda a la norma básica estatal al determinar la necesidad de una

representación mínima de mujeres que se sitúa "en la horquilla de la representación

equilibrada de ambos sexos" promovida por la norma estatal. Ciertamente, la norma

autonómica adopta una solución mucho más favorable a la representatividad femenina

candidaturas que cumplan lo señalado en este artículo tanto para las personas candidatas como

para las suplentes‖. 33

El artículo 44 bis LOREG introducido por la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la

igualdad efectiva de mujeres y hombres, fue objeto de la cuestión de inconstitucionalidad núm.

4069-2007 y del recurso de inconstitucionalidad 5653-2007 (en este último, junto con otros

preceptos). Acumulados, fueron desestimados por la STC 12/2008 (Pleno), de 29 de enero de

2008, con Voto particular del Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez. El artículo 44 bis

1 establece lo siguiente: ―Las candidaturas que se presenten para las elecciones de diputados al

Congreso, municipales y de miembros de los consejos insulares y de los cabildos insulares

canarios en los términos previstos en esta Ley, diputados al Parlamento Europeo y miembros de

las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas deberán tener una composición

equilibrada de mujeres y hombres, de forma que en el conjunto de la lista los candidatos de cada

uno de los sexos supongan como mínimo el cuarenta por ciento. Cuando el número de puestos a

cubrir sea inferior a cinco, la proporción de mujeres y hombres será lo más cercana posible al

equilibrio numérico. En las elecciones de miembros de las Asambleas Legislativas de las

Comunidades Autónomas, las leyes reguladoras de sus respectivos regímenes electorales podrán

establecer medidas que favorezcan una mayor presencia de mujeres en las candidaturas que se

presenten a las Elecciones de las citadas Asambleas Legislativas".

17

que la básica estatal, más atenta a la representación equilibrada, lo cual, no obstante, en

opinión del Tribunal "encuentra perfecta cobertura en la habilitación arbitrada por las

Cortes Generales en orden a un eventual incremento de aquel mínimo común, aplicable

con carácter general a todo tipo de elecciones en los términos previstos por la Ley

Orgánica de régimen electoral general".

3.1.3. Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una

Comunidad Autónoma. Carreteras

El Presidente del Gobierno interpuso recurso de inconstitucionalidad (núm. 247-

2003) contra la disposición adicional segunda y el anexo I de la Ley del Parlamento Vasco

5/2002, de 4 de octubre, de segunda modificación de la Ley reguladora del plan general de

carreteras del País Vasco. El Abogado del Estado defendía la procedencia del recurso con

la siguiente argumentación: el Estado es el competente en relación con las carreteras

calificadas de interés general, de conformidad con el artículo 149.1.24 CE y la doctrina

establecida por la STC 65/1998, de 18 de marzo; la calificación de una carretera como de

interés general corresponde al legislador estatal, calificación que la integra en la Red de

carreteras del Estado, regulada en la Ley 25/1988, de 29 de julio, de carreteras. Con este

presupuesto, mantiene el Abogado del Estado, tanto la disposición adicional segunda como

el anexo I de la Ley 5/2002, de 4 de octubre, de segunda modificación de la Ley

reguladora del plan general de carreteras del País Vasco, vulneran el orden constitucional

de distribución de competencias. De la disposición adicional segunda se discute el inciso

―a efectos única y exclusivamente funcionales‖ y la inclusión de un tramo de una carretera

en el catálogo de carreteras a que se refiere. En efecto, primero, en referencia a una

relación de carreteras de la Red objeto del plan general de carreteras del País Vasco, la

disposición adicional segunda señala su posible inclusión en la Red de interés general del

Estado ―a efectos única y exclusivamente funcionales‖, lo que limita indebidamente la

competencia estatal. Y, segundo, incluye en la citada relación la A-1, autopista Burgos-

Cantábrico, cuando el tramo comprendido entre el límite de Álava y Armiñón, pertenece a

la Red de carreteras del Estado34

. Igualmente el Anexo I, sigue el Abogado del Estado,

quebranta el reparto competencial al incluir en el catálogo de carreteras objeto del plan la

A-1 citada (sin excluir el tramo comprendido entre el límite de Álava y Armiñón), así

como la A-68, con comienzo en el enlace A-8 (solución sur) y fin en el límite de La Rioja,

carretera también incluida en la Red estatal de carreteras de interés general, siendo

indiferente a efectos competenciales que se sujete a régimen de concesión de la

Administración del Estado35

.

34

Disposición adicional segunda: ―Se considera, a efectos única y exclusivamente funcionales, que

los siguientes ejes viarios de la red objeto del Plan pueden ser incluidos en la red de interés general

del Estado:

- A-8, Autopista Bilbao-Behobia.

- A-1, Autopista Burgos-Cantábrico (Maltzaga).

- A-15, Autopista Aduana-Irurtzun.

- N-1, Madrid-Irún.

- N-622, Vitoria-Gasteiz-Altube (A-68).

- N-636, Beasain-Durango (por Kanpazar).‖ 35

Anexo I:

- A ―Corredor Norte-Sur‖: A-1, Autopista Burgos-Cantábrico (Maltzaga), comienzo en el límite de

Álava en Rivabellosa y final en Eibar (Maltzaga A-8), 74,80 km. de longitud …

- C ―Corredor del Ebro‖: A-68, Autopista Bilbao-Zaragoza, comienzo en el enlace A-8

(Solución Sur) y final en el límite con La Rioja, 77 km. de longitud; observaciones: concesión

de la Administración del Estado …

18

En defensa de la Ley autonómica el Letrado del Gobierno Vasco (y en similares

términos el del Parlamento Vasco) señala que la disposición adicional segunda no es un

mandato normativo y que admite una interpretación en el sentido de no interferir en el

reparto competencial. Mantiene también la viabilidad constitucional del Anexo I pues la

referencia a las carreteras discutidas en el recurso se hace a efectos de coordinación con la

Administración del Estado y otras Comunidades Autónomas, sin que la alusión al régimen

de concesión tenga más intención que la de identificar la carretera.

El recurso ha sido resuelto por la STC 168/2009, de 9 de julio, en aplicación de la

doctrina constitucional sobre distribución de competencias en materia de carreteras,

establecida por las SSTC 65/1998, de 18 de marzo36

, y 132/1998, de 18 de junio37

. Esta

última Sentencia ya se pronunciaba sobre la inclusión en el anexo a la Ley vasca 2/1989,

de 30 de mayo, reguladora del Plan general de carreteras del País Vasco, a las autopistas

A-1 y A-68, también ahora debatidas. La STC 168/2009 parte del bloque de

constitucionalidad que forma el artículo 149.1.24 CE, el artículo 148.1.5 CE, que permite a

las Comunidades Autónomas asumir competencias en materia de carreteras cuyo itinerario

se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma, y el artículo 10.33 y

34 del Estatuto de Autonomía del País Vasco.

Con este marco, la Sentencia destaca los siguientes pronunciamientos de la doctrina

constitucional. De la STC 65/1998, de 18 de marzo, recuerda que la distribución de

competencias en materia de carreteras se dibuja tanto en función del criterio territorial

como del criterio del interés general, que viene a aportar un índice de valoración

cualitativo que redunda en mayor racionalidad en la distribución competencial. Asimismo

destaca que la calificación de una carretera como de interés general corresponde al Estado,

que dispone de un amplio margen a tal fin, sin perjuicio del ulterior control (puramente

externo) por el Tribunal Constitucional. De la STC 132/1998, de 18 de junio, el Tribunal

recuerda que ya entonces se admitió por todas las partes en el proceso que las autopistas A-

1, A-8 y A-68 son carreteras de la Red de interés general del Estado, y que el Estado

ostenta plena competencia sobre ellas, que tal situación se mantiene mientras no se

modifique la Red estatal de carreteras y que, en tales condiciones, el legislador autonómico

no puede condicionar de ninguna forma la competencia estatal por cuanto la decisión de un

potencial cambio (el traspaso de funciones y servicios) es ―una eventualidad ajena de todo

punto a la potestad legislativa del Parlamento Vasco‖ (STC 132/1998, de 18 de junio, FJ

4).

La STC 168/2009 traslada la doctrina al caso de autos y concluye en la estimación

del recurso argumentando, primero, respecto de la impugnación del anexo I y, después, de

la disposición adicional segunda de la Ley del Parlamento Vasco 5/2002.

Respecto del anexo I y, habida cuenta que la Red de carreteras del Estado como

consta en el anexo de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de carreteras, según actualización de

36

En recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de

Cataluña contra determinados preceptos de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de carreteras; vid. A.

Salvador Sancho, M. Medina Guerrero y F. Caamaño Domínguez, ―Jurisprudencia del Tribunal

Constitucional en procesos competenciales‖, La supletoriedad del Derecho estatal. Actas de las IV

Jornadas de la Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional, Madrid, 1999, pp. 174-176. 37

En recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 2/1989, de 30 de mayo,

reguladora del Plan general de carreteras del País Vasco; ibíd., pp. 176-178.

19

Real Decreto 1421/2002, de 27 de diciembre, que modifica el inventario de autopistas de

peaje integradas en la Red de carreteras del Estado, incluye expresamente los dos tramos

de autopista a los que se refiere el recurso, el Tribunal declara inconstitucional y nula la

inclusión en el anexo I de la autopista A-1, Burgos-Cantábrico (Maltzaga), en el tramo

comprendido entre el límite de Álava y Armiñón, y de la autopista A-68, con comienzo en

el enlace A-8 (Solución Sur) y fin en el límite de La Rioja. En este punto se descarta la

alegación del Letrado del Gobierno vasco que hacía descansar esta inclusión en un

principio de coordinación entre Administraciones.

Respecto a la disposición adicional segunda, el discurso anterior sirve para la

impugnación de la inclusión en esta disposición de la autopista A-1, Burgos- Cantábrico

(Maltzaga), en el tramo comprendido entre el límite de Álava y Armiñón, y justifica su

declaración como inconstitucional y nulo. Más atención merece la impugnación del

inciso ―a efectos única y exclusivamente funcionales‖. Como se ha indicado, la disposición

adicional segunda prevé que determinados ejes viarios de la red objeto del Plan pueden ser

incluidos en la red de interés general del Estado ―a efectos única y exclusivamente

funcionales‖. Pues bien, la doctrina constitucional precitada reconoce la competencia del

legislador estatal para calificar una carretera como de interés general con la consiguiente

adscripción a la Red estatal de carreteras y define su alcance. A ello se añade lo dispuesto

en el artículo 4.2.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de carreteras. De conformidad con

este precepto, para integrar una carretera ya existente en la Red de carreteras del Estado se

requiere el ―cambio de titularidad … en virtud de acuerdo mutuo de las Administraciones

públicas interesadas‖.

Con tales presupuestos la previsión autonómica de que la potencial inclusión de una

de las carreteras previstas en la disposición adicional segunda en la Red estatal lo sea sólo

―a efectos única y exclusivamente funcionales‖ es insostenible y la Sentencia declara el

inciso impugnado inconstitucional y nulo. Primero, el que una carretera pase a integrar la

Red de carreteras del Estado es una decisión propia del legislador estatal y ajena a la

potestad legislativa autonómica, por tanto, una limitación como la prevista por la norma

autonómica impugnada es incompatible con el orden constitucional de distribución de

competencias. Segundo, para que una carretera existente se integre en la Red de carreteras

del Estado, la ley estatal exige el acuerdo con las Administraciones públicas implicadas;

esto es, se garantiza una adecuada articulación e integración competencial. En suma: ―La

evidente necesidad de cooperación en esta materia no habilita a la institución autonómica

para modular e interpretar una competencia estatal que le es ajena‖ y ―El legislador

autonómico se ha excedido así de los límites de su competencia en materia de carreteras

pretendiendo determinar los efectos del ejercicio de una competencia de la que la

Comunidad Autónoma no es titular‖ (FJ 5).


3.2.1. Régimen estatutario de los funcionarios públicos

3.2.1.1. Retribuciones

La STC 86/2009, de 23 de febrero de 2009 resuelve la cuestión de

inconstitucionalidad núm. 8484-2008. El asunto tiene su origen en el procedimiento

resuelto en la instancia por Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm.

5 de Las Palmas de Gran Canaria, de 31 de julio de 2007, que estimó el recurso interpuesto

por un funcionario, por aplicación del artículo 82.2 a) inciso final de la Ley 2/1987, de 30

de marzo, de la función pública de Canarias. Este precepto establece que: ―En ningún

caso el sueldo de los funcionarios pertenecientes a los cuerpos o escalas del grupo E

20

podrá ser inferior al salario mínimo interprofesional‖. La Sentencia fue recurrida en

apelación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal

Superior de Justicia de Canarias, que promovió cuestión de inconstitucionalidad en

relación con el citado artículo 82.2, por su eventual incompatibilidad con la reserva

competencial del Estado prevista en el artículo 149.1.1, 13 y 18 CE, al vulnerar lo

dispuesto, con carácter básico, en el artículo 24.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de

medidas para la reforma de la función pública.

La duda de inconstitucionalidad que se plantea en el caso se justifica por lo siguiente:

por aplicación del artículo 82.2 de la norma autonómica, en el período temporal para el que

se reclama la diferencia salarial en el procedimiento a quo, el sueldo base de los

funcionarios del grupo E de la Comunidad Autónoma de Canarias resulta superior al

previsto con carácter general en la Ley de presupuestos generales del Estado para los

demás; en consecuencia, se vulnera el art. 24.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de

medidas para la reforma de la función pública, en materia de determinación de la

cuantía de los conceptos retributivos. En el proceso intervinieron el Abogado del Estado

y el Fiscal General del Estado, que solicitaron la estimación de la cuestión, y la

representación procesal del Gobierno de Canarias y el Parlamento de Canarias, que

solicitaron su desestimación.

Antes de entrar en el fondo el Tribunal hace dos puntualizaciones. En primer lugar

confirma que la norma de contraste para el análisis de la constitucionalidad del precepto

debatido es el artículo 24.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la

reforma de la función pública por cuanto lo planteado no resulta afectado por la reforma

de esta Ley por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales,

administrativas y del orden social. En efecto, bien que modificado el tenor del artículo

24.1 y limitado su alcance ―a las retribuciones básicas de los párrafos a) y b) del

apartado 2 del artículo 23‖, el sueldo, que es el concepto discutido en la cuestión de

inconstitucionalidad, queda igualmente incluido en la nueva norma38

. En segundo lugar,

el Tribunal descarta las alegaciones de la representación procesal del Gobierno de

Canarias por las que denuncia la inadecuada argumentación del juicio de relevancia en

el Auto de planteamiento39

.

En cuanto al fondo de la cuestión, el Tribunal concreta el parámetro de control en

el artículo 149.1.18 CE y sólo en él. En efecto, por una parte, el carácter básico del

artículo 24 de la Ley 30/1984, que es la norma de contraste, deriva de su incardinación

en el título competencial ―establecimiento de las bases del régimen estatutario de los

funcionarios públicos‖ allí recogido, por declaración de la propia Ley. Por otra parte, los

otros parámetros propuestos por el Auto de planteamiento, el artículo 149.1.1 y 13 CE,

38

El art. 24 ha sido derogado por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico del

empleado público, disposición derogatoria única b. 39

Y lo hace doblemente. Primero, descarta formalmente tal alegación por su defectuosa

articulación en el escrito de alegaciones: la argumentación del juicio de relevancia en el Auto de

planteamiento es un requisito de admisión por lo que, si incurre en vicio, debería corresponderse

en el suplico del escrito que lo denuncia con un petitum de inadmisión de la cuestión y no sólo

de desestimación (lo que, a mayor abundamiento, encaja con la valoración del Tribunal de que

no se está denunciando una inadecuada argumentación sino exponiendo una interpretación

distinta de la norma autonómica). Segundo, descarta materialmente la alegación: la

argumentación del juicio de relevancia no sólo no carece patentemente de consistencia sino que

la inviable es la interpretación de la norma autonómica hecha por el Gobierno de Canarias.

21

resultan inviables: el artículo 149.1.1 CE por cuestiones procesales40

y el artículo

149.1.13 CE por considerar el Tribunal que no se cuestiona ―el respeto a aquellos

límites al crecimiento de las retribuciones de los empleados públicos que haya podido

establecer el legislador estatal, sino la regla general que garantiza la igualdad de uno de

sus conceptos, el sueldo‖ (FJ 3).

Radicado el problema en el artículo 149.1.18 CE, la Sentencia afirma el carácter

básico, en su totalidad, del art. 24 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la

reforma de la función pública. Este carácter básico se recoge expresamente en el art.

1.3. de la propia Ley y se debe a su incardinación en la competencia estatal para el

establecimiento de las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos. Lo

cual resulta, no sólo de la propia Ley que lo declara, sino de la consolidada doctrina

constitucional (con cita de las SSTC 103/1997, de 22 de mayo y 148/2006, de 9 de

mayo, FJ 6) conforme a la cual ―la nivelación de las retribuciones básicas que figura en

el artículo 24.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, se encuadra sin violencia en la

competencia exclusiva atribuida al Estado por el artículo 149.1.18 CE para el

establecimiento de las bases del régimen jurídico de la función pública, en la medida en

que con ella se trata de conseguir ―una mínima y fundamental homogeneidad‖ en un

aspecto esencial de dicho régimen jurídico: los derechos económicos de los

funcionarios‖ (FJ 3).

La Sentencia resuelve entonces por aplicación de doctrina y concluye la

inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del artículo 82.2 a) in fine de la Ley de la

función pública de Canarias por cuanto ―representa un obstáculo a esa nivelación desde

el momento en que supedita la aplicabilidad general de las normas que la concretan y

actualizan (particularmente, las disposiciones sobre retribuciones de las leyes anuales de

presupuestos generales del Estado) al cumplimiento de una condición … e impide la

plena efectividad de las determinaciones estatales en materia de retribuciones de los

funcionarios públicos, concretamente de los integrados en el grupo E‖ (FJ 3).

3.2.1.2. Incompatibilidades

Las SSTC 87/2009, de 20 de abril y 135/2009 y 137/2009, ambas de 15 de junio,

resuelven diversas cuestiones de inconstitucionalidad por las que se somete al juicio del

Tribunal una norma autonómica relativa al régimen de incompatibilidades de los

funcionarios interinos farmacéuticos41

. De las tres Sentencias, la relevante es la primera,

40

El órgano proponente cita el artículo 149.1.1 CE como parámetro de control en el Auto de

planteamiento, pero sin ningún desarrollo argumental. Sin embargo, la ratio decidendi para su

exclusión es otra: no fue mencionado en la Providencia que abre el trámite de audiencia a las

partes y al Ministerio Fiscal ex artículo 35.2 LOTC. Respecto a este trámite recuerda la

Sentencia que su importancia ―no puede minimizarse reduciéndola a un simple trámite carente

de más trascendencia que la de su obligatoria concesión, cualesquiera que sean los términos en

que ésta se acuerde, resultando inexcusable, por el contrario, que en él se identifiquen con

precisión tanto los preceptos legales sobre cuya constitucionalidad se albergan dudas como las

normas de la Constitución que se consideren vulneradas (ATC 389/2008, de 17 de diciembre, FJ

2)‖ (FJ 3). 41

La STC 87/2009, de 20 de abril, resuelve la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2900-2000,

planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Las Palmas de Gran

Canaria. La STC 135/2009, de 15 de junio, resuelve las cuestiones de inconstitucionalidad

acumuladas núms. 5516-2000 y 5517-2000, planteadas por el Juzgado de lo Contencioso-

Administrativo núm. 3 de Santa Cruz de Tenerife (cuestiones acumuladas por ATC 118/2009,

de 27 de abril, vid. apartado 2. ―Cuestiones procesales‖). La STC 137/2009, de 15 de junio,

22

STC 87/2009, de 20 de abril, que corre con el peso de la argumentación. A ella nos

referimos en adelante. Las SSTC 135/2009 y 137/2009, de 15 de junio, ratifican que el

problema planteado está ya resuelto por aquella42

, y recogen su solución: la desestimación

de la cuestión.

La norma autonómica cuestionada es la disposición transitoria primera, apartado

3, de la Ley del Parlamento de Canarias 2/1999, de 4 de febrero, de medidas urgentes

económicas, de orden social y relativas al personal y a la organización administrativa de

la Comunidad Autónoma de Canarias para el ejercicio de 199943

. Los órganos

proponentes plantean la posible vulneración por este precepto del orden constitucional de

distribución de competencias en materia de régimen estatutario de los funcionarios

públicos conforme al artículo 149.1.18 CE, al apreciar su incompatibilidad con el régimen

básico en la materia establecido en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de

incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas; en

concreto, la disposición transitoria sexta en relación con el art. 12.2 de la citada Ley.

Tanto el artículo 12.2 como la disposición transitoria sexta son régimen básico según

declara expresamente la disposición final primera de la Ley 53/1984. Además, las

cuestiones resueltas por la STC 87/2009 y 137/2009 plantean la eventual vulneración

del principio constitucional de igualdad ante la ley, artículo 14 CE, por cuanto se

establece un trato diferente para los funcionarios interinos frente a los de carrera, sin

que, en opinión de los órganos proponentes, concurra la necesaria justificación objetiva

y razonable44

.

resuelve las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas núms. 1236-2001 y 430-2002,

planteadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de

Canarias (cuestiones acumuladas por ATC 128/2009, de 4 de mayo, vid. apartado 2.

―Cuestiones procesales‖). El planteamiento de todas las cuestiones es similar pero en las

resueltas por la STC 135/2009 se aprecian dos diferencias: una en relación con la delimitación

del objeto y otra con las vulneraciones denunciadas (vid. infra). Estas diferencias pueden

vincularse con el accidentado planteamiento de la cuestión que desemboca en la STC 135/2009,

de 15 de junio. Hubo un primer Auto de planteamiento, de 10 de enero de 2000, que originó la

cuestión de inconstitucionalidad núm. 539-2000, inadmitida por ATC 153/2000, de 13 de junio,

al apreciarse que en la providencia por la que se daba audiencia a las partes personadas y al

Ministerio Fiscal, no se precisaba el precepto legal cuestionado ni los preceptos constitucionales

considerados vulnerados (vid. L. Pomed Sánchez, ―Jurisprudencia del Tribunal Constitucional

en procesos competenciales‖, La libertad ideológica. Actas de las VI Jornadas de la Asociación

de Letrados del Tribunal Constitucional, Madrid, 2001, p. 179). Repetido el trámite de

audiencia se identificaron precepto legal (como la disposición transitoria primera) y precepto

constitucional (el artículo 149.1.18 CE), y se dictó nuevo Auto de planteamiento de 25 de

septiembre de 2000 (STC135/2009, de 15 de junio, Antecedentes, 2). 42

Cf. STC 135/2009, de 15 de junio, FJ 3, y STC 137/2009, de 15 de junio, FJ 2. 43

El Auto de planteamiento de las cuestiones que desembocan en la STC 135/2009, de 15 de

junio, refiere como impugnada la disposición transitoria primera en su totalidad mientras que en

las demás cuestiones se concreta correctamente el objeto (primera diferencia anunciada). No

obstante, el Tribunal lo acota al apartado 3, único sobre el que se argumenta en el Auto y único

relevante para el proceso a quo (FJ 2). Por tanto, que la delimitación del objeto de la cuestión

sea formalmente distinto en el Auto de planteamiento deviene irrelevante. 44

En las cuestiones de inconstitucionalidad resueltas por la STC 135/2007, de 15 de junio, el

Auto de planteamiento se limita a la eventual contradicción con el artículo 149.1.18 CE sin referir

duda de constitucionalidad respecto del artículo 14 CE. Por tanto, en cuanto a las vulneraciones

denunciadas estas cuestiones y, congruente, la STC 135/2009, difieren de las resueltas por SSTC

87/2009 y 137/2009 (segunda diferencia anunciada).

23

La vulneración denunciada en relación con el orden constitucional de distribución

de competencias se explica por lo siguiente. De conformidad con el precepto

impugnado, y al amparo del nuevo régimen establecido por la Ley canaria 2/1999, los

funcionarios interinos farmacéuticos con oficina de farmacia abierta al público deben

cesar, bien en dicha actividad, bien como funcionarios45

. Esto choca con lo dispuesto en

la disposición transitoria sexta de la 53/1984, que excepciona la regla general prevista en

el artículo 12.2 y prescribe la compatibilidad con la actividad privada a los

―Farmacéuticos titulares obligados a tener oficina de farmacia abierta en la propia

localidad en que ejercen su función‖, sin que tal excepción distinga entre farmacéuticos

titulares e interinos.

Así planteada, la cuestión constituye un supuesto de inconstitucionalidad de carácter

mediato o indirecto, por ser contraria la norma autonómica a la normativa estatal básica

dictada al amparo de la competencia exclusiva del Estado. La doctrina constitucional ha

establecido que, para que se aprecie tal inconstitucionalidad, han de concurrir dos

condiciones: que la norma estatal sea formal y materialmente básica y que la contradicción

entre la norma autonómica y la norma estatal sea efectiva e insalvable por vía

interpretativa. La norma estatal concernida, la disposición transitoria sexta de Ley 53/1984,

es formalmente básica según expresa declaración de la disposición final primera de la

propia Ley. Más detenimiento requiere su calificación como norma básica desde una

perspectiva material. Con carácter general, la doctrina constitucional ha afirmado que el

régimen de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas es

básico (SSTC 178/1989, de 2 de noviembre y 172/1996, de 31 de octubre); también ha

incidido en que lo básico y su desarrollo debe articularse con ―absoluto respeto de lo

primero por parte de lo segundo‖ pero ―ese respeto no significa reverencia a lo literal, pues

también en el caso de las normas básicas ha de extraerse su sentido y alcance del contexto

sistemático y de su finalidad‖.

Pues bien, la disposición transitoria sexta de Ley 53/1984, que excepciona a los

farmacéuticos titulares del régimen de incompatibilidades establecido en el artículo 12.2.,

se justifica por el hecho de que la Ley estatal obliga a los farmacéuticos titulares a tener

oficina de farmacia abierta para cumplir adecuadamente sus funciones públicas; al fin, la

finalidad de la norma se conecta con un interés público. Por tanto, ―en la medida en que se

considere subsistente y necesaria la vinculación entre el cumplimiento de las funciones

públicas asignadas a estos farmacéuticos titulares y la obligación de mantener oficina de

45

Disposición transitoria primera. ―Funcionarios farmacéuticos con Oficina de Farmacia‖:

―1. Los funcionarios de carrera farmacéuticos en servicio activo a los que se refiere el

artículo 18 de esta Ley, que sean propietarios de Oficina de Farmacia y no estén incursos en

incompatibilidad, podrán optar por mantener su anterior régimen retributivo u optar por el nuevo

régimen retributivo, con las incompatibilidades que de éste deriven. Si no ejercitan dicha opción en

el plazo de un mes desde la entrada en vigor de esta Ley, se entenderá que optan por permanecer

con el anterior régimen retributivo.

2. Los funcionarios en situación de excedencia pertenecientes al Cuerpo indicado en el

apartado anterior, que pudieran reingresar en puestos de trabajo de los regulados en el artículo

señalado en el referido apartado, lo harán con sujeción al régimen retributivo y de compatibilidad

establecido para dichos puestos de trabajo.

3. Los funcionarios interinos farmacéuticos a los que se refiere el artículo 18 de esta Ley,

que sean propietarios de Oficina de Farmacia, deberán acreditar el cese en dicha actividad, en el

plazo de un mes a partir de la entrada en vigor de la presente Ley. En caso contrario cesarán en su

condición de funcionarios interinos. Durante el señalado plazo les será de aplicación el anterior

régimen retributivo.‖

24

farmacia abierta en la localidad donde se ejercen las citadas funciones, podrá entenderse

justificado el carácter materialmente básico de la excepción contenida en la disposición

transitoria sexta de la Ley 53/1984‖ (FJ 3).

A ello se une que la obligación de tener oficina de farmacia abierta al público (que

sustenta la excepción al régimen de incompatibilidades del art. 12.2) está vinculada con el

artículo 43 CE, el deber de todos los poderes públicos de garantizar a todos los ciudadanos

el derecho a la protección de la salud, y la consecuente ordenación de los servicios de salud

por el Sistema Nacional de Salud, constituido por el conjunto de los servicios de salud de

las Comunidades Autónomas; en la Comunidad Autónoma de Canarias regulado por Ley

de Canarias 11/1994, de 26 de julio, de ordenación sanitaria de Canarias. Por tanto, en el

marco de lo dispuesto por la legislación básica estatal, corresponde a las Comunidades

Autónomas en el ejercicio de sus competencias la adopción de las decisiones

correspondientes a la gestión de las prestaciones del Sistema Nacional de Salud.

Por último, dentro de los criterios fijados por la legislación básica estatal,

corresponde a las Comunidades Autónomas la planificación y ordenación de las oficinas

de farmacia, consideradas por el legislador básico estatal como establecimientos sanitarios

privados de interés público; en la Comunidad Autónoma de Canarias, el art. 30.31 del

Estatuto de Autonomía atribuye competencia exclusiva a la Comunidad Autónoma en

materia de ordenación de establecimientos farmacéuticos.

La vinculación de las funciones atribuidas a los farmacéuticos titulares con las

citadas competencias autonómicas, unida a la competencia autonómica para el desarrollo

legislativo del régimen estatutario de sus funcionarios públicos, llevan a concluir que

corresponde a la Comunidad Autónoma la organización del personal llamado a cumplir

funciones en tales ámbitos (de hecho, los farmacéuticos titulares forman parte de la

Administración autonómica de conformidad con la disposición transitoria primera,

apartado 1, f), 4. de la Ley 2/1987, de 30 de marzo de la función pública de Canarias). Por

tanto, desde la perspectiva de la distribución de competencias ―es perfectamente posible‖

que el legislador autonómico desarrolle una estructura organizativa propia para la

protección de la salud; estructura que puede ser distinta de la inicialmente prevista por el

legislador estatal (la norma estatal básica es Derecho transitorio).

La norma debatida, que se justifica en el modelo estatal de atención a la salud,

conserva su sentido en cuanto la Comunidad Autónoma no adopte un modelo organizativo

distinto. La Comunidad Autónoma de Canarias ha optado por un modelo de

profesionalización y especialización del personal que presta los servicios farmacéuticos,

asignados con anterioridad a los farmacéuticos titulares, con respeto a las situaciones

jurídicas consolidadas de los farmacéuticos titulares. Es en el contexto de este modelo

organizativo que se recupera la incompatibilidad para los funcionarios farmacéuticos, que

―lleva intrínseca‖ la desaparición de la obligación de mantener oficina de farmacia abierta

al público (la justificación de la compatibilidad prevista en la norma estatal desaparece), lo

cual conecta, señala el Tribunal, con la universalización de la asistencia sanitaria y con la

necesidad de adaptar los medios personales y materiales a disposición de la Comunidad

Autónoma. En consecuencia, la Sentencia no aprecia vulneración del orden constitucional

de distribución de competencias por el precepto cuestionado.

Respecto al artículo 14 CE, la Sentencia recuerda la doctrina constitucional sobre el

principio constitucional de igualdad ante la ley, que traslada al caso concreto. Que el

25

apartado 3 de la disposición transitoria primera de la Ley del Parlamento de Canarias

2/1999 establece una regulación distinta para los farmacéuticos funcionarios de carrera y

los interinos es inmediato: los funcionarios de carrera pueden optar por mantener el

anterior régimen retributivo o pasar al nuevo, con las incompatibilidades que del mismo se

derivan, mientras que los farmacéuticos interinos propietarios de farmacia carecen de tal

opción. Pero el Tribunal considera que el trato diferente está justificado. El análisis en

profundidad de esta denuncia se hace en otra parte de esta Crónica46

pero es conveniente

ahora una breve referencia pues en el discurso conducente a declarar la no vulneración del

derecho sustantivo se trufa un argumento en clave de distribución de competencias. En

efecto, el Tribunal parte de la distinta naturaleza de la relación que vincula a unos y a otros

con la Administración pública (la relación de interinidad responde a una situación

excepcional, urgente y temporal), de suerte que la analogía con el régimen de los

funcionarios de carrera sólo es posible cuando resulta adecuado y compatible con esta

naturaleza. Y no es lo que ocurre en el caso ya que sólo para el farmacéutico funcionario

de carrera era obligación inexcusable para el ejercicio de sus funciones públicas disponer

de oficina de farmacia por lo que no cabe hablar de situaciones que puedan considerarse

iguales. En este contexto, la norma autonómica respeta la situación jurídica consolidada de

los funcionarios de carrera y promueve que las funciones en materia de salud pública

asignadas con anterioridad a farmacéuticos titulares interinos sean realizadas por personal

en régimen de dedicación exclusiva, exigiendo un plus de dedicación. Y, en este punto, el

argumento de cierre para justificar la norma autonómica nos devuelve al orden

constitucional de distribución de competencias: en cuanto se ha afirmado que la norma

autonómica es el trasunto de la opción organizativa del Sistema de Salud en la Comunidad

Autónoma, el cese de los interinos se conecta de forma consecuente con la reestructuración

de los servicios, lo que sirve para descartar la discrecionalidad.

3.2.2. Planificación general de la actividad económica. Defensa de la competencia

La STC 106/2009, de 4 de mayo de 2009, resuelve la cuestión de

inconstitucionalidad núm. 5891-2005, planteada por el Juzgado de lo Contencioso-

Administrativo núm. 2 de Santander47

. La delimitación del objeto de la cuestión pasa por

dos puntualizaciones: respecto al precepto impugnado y respecto al parámetro de control.

Respecto del precepto impugnado, el Auto de planteamiento señala el artículo 31 c) de la

Ley 1/2002, de 26 de febrero, del comercio de Cantabria, pero el Tribunal lo limita a la

norma contenida en el segundo apartado de dicho precepto por cuanto es la aplicada en el

procedimiento a quo (lo cual no obsta, recuerda el Tribunal, para que apreciada la

inconstitucionalidad de dicha norma pueda extenderse por conexión o consecuencia a otras

normas de la misma ley) 48

. El segundo apartado del artículo 31 c) de la Ley 1/2002

establece que la duración de las ventas con descuento dirigidas a la promoción de

46

Vid. en esta Crónica J.A. Hernández Corchete, loc. cit. op. cit. 47

Esta Sentencia ha provocado la extinción de la cuestión de inconstitucionalidad núm. 5927-

2005, por desaparición sobrevenida de objeto, ATC 152/2009, de 18 de mayo (vid. apartado 2.

―Cuestiones procesales‖). 48

―Capítulo V. Venta con descuento. … Artículo 31. Requisitos.

…

c. El período máximo de duración de una venta con descuento en un establecimiento

remodelado será de dos meses desde la fecha de su reapertura.

Cuando esta actividad vaya dirigida a la promoción de determinados productos, su

duración no podrá ser inferior a un día ni superior a treinta.

En ambos casos, los productos promocionados no podrán ser objeto de nuevas ventas

con descuento‖.

26

determinados productos no podrá ser inferior a un día ni superior a treinta, esto es, limita

preceptiva y temporalmente dichas ventas. Respecto al parámetro de control, el Tribunal

califica el problema planteado como una cuestión de defensa de la competencia, lo que

lleva a su subsunción en el artículo 149.1.13 CE, en relación con el artículo 24.13 del

Estatuto de Autonomía de Cantabria49

. Y rechaza, como proponía el Fiscal en sus

alegaciones, que sea una cuestión de legislación mercantil, artículo 149.1.6 CE, por cuanto

el precepto impugnado, no es una norma de regulación de situaciones jurídico privadas

sino de ordenación de mercado.

Así delimitada la cuestión de inconstitucionalidad el Tribunal la resuelve por

aplicación de doctrina y declara inconstitucional y nulo el segundo párrafo de la letra c) del

artículo 31 de la Ley 1/2002, de 26 de febrero, del comercio de Cantabria (como ya se

declaró la inconstitucionalidad de las Leyes reguladoras del comercio en Galicia y Navarra

que contenían límites temporales a determinadas modalidades de ventas50

). La solución

deriva inmediata de la propia calificación subsunción por cuanto, recordado que ―las

normas que limitan el libre ejercicio de la actividad mercantil a través del establecimiento

de un marco temporal imperativo para el desarrollo de específicas modalidades de ventas

deben considerarse integradas en las normas que velan por la defensa de la competencia‖,

y la cuestión situada en el ámbito de aplicación del artículo 149.1.13 CE, competencia

exclusiva del Estado, se concluye el exceso de la norma autonómica. Ciertamente, la

disposición cuestionada tiene un efecto sobre los consumidores pero su finalidad esencial

es defender las condiciones de competencia en el mercado, que podrían resultar afectadas

por un uso abusivo de ofertas, lo que sitúa el problema en el ámbito de las relaciones entre

empresas y ordenación del mercado.

También se descartan otros argumentos en favor de la constitucionalidad del

precepto: el que no se haya impugnado en el seno del recurso de inconstitucionalidad

presentado contra la propia Ley 1/2002, de 26 de febrero, del comercio de Cantabria51

y la

existencia de un acuerdo interpretativo sobre el alcance y significado de la disposición

impugnada en la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-

Comunidad Autónoma de Cantabria. Ninguna de las dos razones esgrimidas, dice la

Sentencia, alteran, ni el papel de los Jueces ordinarios en el ejercicio de su jurisdicción, ni

la calificación de las normas que limitan temporalmente determinadas modalidades de

venta como una cuestión de defensa de la competencia y no de protección de los

consumidores.

Por último, declarada la inconstitucionalidad del precepto, el Tribunal rechaza la

solicitud del Abogado del Estado para su extensión, por conexión o consecuencia, a la

49

El artículo 24.13 del Estatuto de Autonomía de Cantabria declara la competencia exclusiva de

la Comunidad en materia de comercio interior, ―sin perjuicio de … la legislación sobre defensa

de la competencia …‖. 50

Recurso de inconstitucionalidad núm. 1862-1988 resuelto por STC 228/1993, de 9 de julio de

1993 y recurso de inconstitucionalidad núm. 5343-2001 resuelto por STC 157/2004, de 21 de

septiembre de 2004 (vid. M. Casino Rubio, ―La jurisprudencia constitucional con contenido

competencial (septiembre 2004-agosto 2005)‖, El Estado Autonómico. Actas de las XI Jornadas

de la Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional, Madrid, 2006, pp. 173-174). 51

Recurso de inconstitucionalidad núm. 3491-2002 planteado por el Presidente del Gobierno

contra el artículo 15.6 de la Ley del Parlamento de Cantabria 1/2002, de 26 de febrero, de

comercio de Cantabria, por vulneración del artículo 149.1.13 CE. El artículo 15.6. se refiere a la

libertad de horarios de los establecimientos comerciales.

27

totalidad del precepto, ex artículo 39.1 LOTC. Y ello por dos razones: el planteamiento

con que se formula tal extensión (en términos de inconstitucionalidad material, y no

competencial) y la irrelevancia del resto del precepto para el procedimiento a quo (aunque

recuerda que queda abierta la posibilidad de que se planteen nuevas cuestiones de

inconstitucionalidad que sí permitan el pronunciamiento del Tribunal).

3.2.3. Régimen jurídico de las Administraciones públicas y legislación sobre contratos y

concesiones administrativas

La cuestión de inconstitucionalidad núm. 5568-2007, promovida por el Juzgado de

lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Huesca plantea al Tribunal la eventual

inconstitucionalidad del artículo 184.2 de la Ley de las Cortes de Aragón 7/1999, de 9 de

abril, de Administración local de Aragón o, alternativamente, de la disposición final

segunda de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las Administraciones

públicas, en relación con el artículo 107.1 de esta Ley52

. El problema planteado en el

procedimiento a quo era la forma de adjudicación de un contrato de arrendamiento de

un bien (los aprovechamientos de unas parcelas para varias campañas agrícolas) de un

Ayuntamiento aragonés.

El supuesto está regulado, por una parte, por la legislación autonómica: el artículo

184.2 de la Ley de las Cortes de Aragón 7/1999, de 9 de abril, de Administración local de

Aragón establece la adjudicación mediante subasta pública y, excepcionalmente, mediante

concurso53

. El artículo 184.2 fue dictado al amparo del artículo 35.1.2 del Estatuto de

Autonomía de Aragón de 1982, que declaraba la competencia exclusiva de la

Comunidad en materia de régimen local, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo

149.1.18 CE. De conformidad con el actualmente vigente Estatuto de Autonomía

aprobado por Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, el artículo 71.5 del Estatuto ofrece

similar cobertura; así como el artículo 75.11 declara las competencias de las

Administraciones públicas aragonesas, incluidas las entidades locales, para el desarrollo

de las bases del Estado establecidas en el artículo 149.1.18 CE. Por otra parte, la

legislación estatal, residenciada en el artículo 107.1 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre,

de patrimonio de las Administraciones públicas, ofrece una solución diferente: la

adjudicación se realizará mediante concurso y, excepcionalmente, mediante adjudicación

52

La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, es

asimismo objeto del Recurso de inconstitucionalidad núm. 596-2004, planteado por el Gobierno

de la Diputación General de Aragón, respecto de los artículos 139, 189, 191 y disposición

adicional 19ª. También este proceso tiene carácter competencial (delimitación de competencias

en materia de urbanismo y vivienda en relación con bienes patrimoniales estatales). 53

Artículo 184.2: ―El arrendamiento y cualquier otra forma de cesión de uso de los bienes

patrimoniales se regirán por la normativa reguladora de la contratación. Será necesaria la

realización de subasta pública, siempre que la duración de la cesión sea superior a cinco años o su

precio exceda del cinco por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto.

Excepcionalmente, y de forma justificada, podrá hacerse por concurso, aun cuando el plazo

de cesión sea superior a cinco años y su precio exceda del cinco por ciento de los recursos

ordinarios, cuando el arrendamiento o cesión de uso tenga por objeto el fomento de actividades de

carácter económico y el destino del uso de los bienes patrimoniales sea la implantación o ejercicio

de actividades propiamente económicas que redunden notoriamente en la satisfacción de

necesidades de interés general de los vecinos.

En todo caso, el usuario habrá de satisfacer un precio que no podrá ser inferior al seis por

ciento del valor en venta de los bienes‖.

28

directa54

. El artículo 107 es legislación básica de conformidad con el apartado 5 de la

disposición final segunda de la Ley 33/2003. En términos de distribución de competencias

esto sitúa el asunto en el ámbito del artículo 149.1.18 CE.

Con este escenario, el órgano proponente plantea la potencial incompatibilidad de

ambas normas, que traduce, en términos procesales, en una cuestión de

inconstitucionalidad con un objeto alternativo: bien el artículo 184.2 de la norma

autonómica vulnera la distribución de competencias ex artículo 149.1.18 CE al

contrariar la legislación básica contenida en el artículo 107.1 de la norma estatal, bien la

norma estatal se excede al calificar esta disposición como legislación básica55

. Los

intervinientes en el proceso constitucional se inclinan por soluciones diversas:

estimación de la cuestión por inconstitucionalidad de la norma autonómica (Abogado

del Estado), estimación de la cuestión por inconstitucionalidad de la norma estatal

(Cortes de Aragón) y desestimación de la cuestión (Fiscal General del Estado y

Gobierno de Aragón).

La cuestión ha sido resuelta por la STC 162/2009, de 29 de junio de 2009 que

concluye en la declaración de inconstitucionalidad de la norma autonómica. A tal

afirmación se llega tras comprobar que estamos ante un supuesto de inconstitucionalidad

sobrevenida y de inconstitucionalidad mediata o indirecta.

Se trata, establece primero el Tribunal, de un supuesto de inconstitucionalidad

sobrevenida, de suerte que, si efectivamente se confirma la inconstitucionalidad (como así

ocurre en el caso), el hecho de que se trufe un conflicto de leyes en el tiempo no obsta para

tal declaración. En efecto, el precepto autonómico debatido no presenta tacha alguna en su

origen. La norma autonómica en la que se incardina el art. 184.2, Ley de las Cortes de

Aragón 7/1999, de 9 de abril, de Administración local de Aragón, fue dictada al amparo de

lo dispuesto en su Estatuto de Autonomía, que le daba cobertura, tanto en su anterior

redacción como en la actual. Y se ajustaba a la regulación estatal entonces vigente: el

artículo 82 del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de

régimen local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, y el

artículo 92 del Reglamento de bienes de las entidades locales, aprobado por Real

Decreto 1372/1986, de 13 de junio. Sin embargo, la posterior Ley 33/2003, de 3 de

noviembre, de patrimonio de las Administraciones públicas, acoge una solución diferente,

y su origen, constitucionalmente intachable, no evita el juicio de inconstitucionalidad

sobrevenida.

Dicho lo cual, la Sentencia analiza si, como plantea el órgano proponente, concurren

los requisitos para apreciar una inconstitucionalidad mediata o indirecta: que la norma

estatal infringida por la Ley autonómica sea, en el doble sentido material y formal, una

norma básica y que la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, sea

efectiva e insalvable por vía interpretativa. Que la norma estatal es legislación básica

54

Artículo 107.1: ―Los contratos para la explotación de los bienes y derechos patrimoniales se

adjudicarán por concurso salvo que, por las peculiaridades del bien, la limitación de la demanda,

la urgencia resultante de acontecimientos imprevisibles o la singularidad de la operación,

proceda la adjudicación directa. Las circunstancias determinantes de la adjudicación directa

deberán justificarse suficientemente en el expediente‖. 55

El Auto de planteamiento justifica el juicio de relevancia, tanto para la norma autonómica,

como para la norma estatal. El Tribunal no hace ninguna objeción a este planteamiento, que no

es novedoso.

29

desde una perspectiva formal lo declara el apartado 5 de la disposición final segunda de

la propia Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las Administraciones

públicas. Más atención requiere comprobar si es, igualmente, legislación básica desde

una perspectiva material.

A tal fin, con carácter preliminar, el Tribunal delimita el título competencial

afectado: el artículo 107.1 es una norma de régimen patrimonial de las

Administraciones públicas, lo que conduce al artículo 149.1.18 CE; en concreto, la

Sentencia sitúa el problema en las nociones de ―bases del régimen jurídico de las

Administraciones públicas‖ y de ―legislación básica sobre contratos o concesiones

administrativas‖. A partir de aquí, y para determinar si efectivamente estamos ante

legislación básica desde una perspectiva material se analiza el artículo 107.1 a la luz de

dos criterios: la finalidad de la declaración de la norma como básica, y la opción de

política legislativa que incorpora.

La declaración de la norma como básica atiende a la necesidad de residenciar en lo

básico ―las garantías de publicidad, igualdad, libre concurrencia y seguridad jurídica, que

rigen la contratación pública, (SSTC 141/1993, de 22 de abril, FJ 5, y 331/1993, de 12

de noviembre, FJ 6), a fin de asegurar a los ciudadanos un tratamiento uniforme en sus

relaciones con las Administraciones públicas, que se vería comprometido, en lo que

aquí importa, si las formas de adjudicación de los contratos para la explotación de los

bienes patrimoniales pudieran ser diferentes en las distintas partes del territorio

nacional‖ (FJ 4). Con este prius, el legislador estatal realiza una determinada opción de

política legislativa que, entiende el Tribunal, ―no puede reputarse como una decisión

que exceda del común denominador normativo que encierra el título básico contenido

en el artículo 149.1.18 CE, sin que le corresponda a este Tribunal fiscalizar la

oportunidad de esa concreta opción del legislador, plasmación de una legítima opción

política‖ (FJ 4). Esta conclusión se anuda a una reflexión sobre la concreta regulación

establecida en el artículo 107.1 (adjudicación por concurso como regla general y

adjudicación directa como excepción) que aprecia las ventajas del concurso (mayor

flexibilidad que la subasta, sin desatender el precio como elemento de competencia) y

de la adjudicación directa (controlable judicialmente por cuanto exige motivación). A la

luz de este discurso se concluye en el carácter básico desde una perspectiva material del

artículo 107.1.

Asimismo, el Tribunal descarta que el artículo 107.1. de la Ley 33/2003 no pueda

ser considerado básico por su minuciosidad56

. En efecto, esta fue una de las alegaciones

repetidas en el proceso constitucional por la representación del Gobierno y de las Cortes

de Aragón: el artículo 107.1 no puede ser considerado legislación básica por su grado de

detalle, que anula cualquier posible desarrollo normativo autonómico. De hecho, el

escrito de alegaciones de las Cortes de Aragón terminaba solicitando la estimación de la

cuestión por inconstitucionalidad de la norma estatal precisamente por esto: la

vulneración del orden constitucional de distribución de competencias por el exceso de la

declaración como básica de la norma estatal. Por el contrario, el Tribunal entiende que

con el artículo 107.1 de la Ley 33/2003 ―no se agotan las posibilidades de que el

legislador autonómico con competencia para ello pueda llevar a cabo desarrollos

56

Esta razón fue planteada ya al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Huesca

por el Letrado de la Diputación Provincial de Huesca en nombre y representación del

Ayuntamiento afectado, en el trámite de alegaciones ex art. 35.2 LOTC (Antecedentes de hecho,

2).

30

normativos que, sin detrimento de la eficacia de la norma estatal básica, contengan

prescripciones y peculiaridades de detalle o de procedimiento (tales como los criterios

de valoración de las ofertas, la admisibilidad de variantes o mejoras, el número mínimo

de ofertas a solicitar en los supuestos de adjudicación directa, etc.)‖ (FJ 4).

Afirmado el carácter básico, formal y material, del artículo 107.1 de la Ley

33/2003, la Sentencia analiza el segundo requisito para apreciar una inconstitucionalidad

mediata o indirecta y confirma que existe contradicción entre ambas normas, estatal y

autonómica, efectiva e insalvable por vía interpretativa: las dos atribuyen al mismo

supuesto de hecho una consecuencia jurídica radicalmente distinta. En consecuencia,

estima la cuestión y declara inconstitucional y nulo el artículo 184.2 de la Ley de las

Cortes de Aragón 7/1999, de 9 de abril, de Administración local de Aragón, acotando n los

efectos de tal declaración a la fecha de entrada en vigor de la Ley 33/2003, de 3 de

noviembre, de patrimonio de las Administraciones públicas, que generó la

inconstitucionalidad sobrevenida de la norma autonómica, lo que mantiene las

situaciones jurídicas consolidadas que podrían resultar potencialmente afectadas, esto

es, tanto las decididas mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada o acto

administrativo firme.


3.3.1. Régimen energético. Ayudas y subvenciones

Por STC 136/2009, de 15 de junio de 2009, se resuelve el conflicto positivo de

competencia núm. 368-2001, planteado por el Gobierno de Aragón contra la Resolución de

la Dirección General del Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía, de 8 de

septiembre de 2000, por la que se regula la concesión de ayudas para apoyo a la energía

solar térmica en el marco del Plan de fomento para las energías renovables57

. Esta norma

se orienta a promover la inversión en instalaciones de energía solar mediante el

establecimiento de subvenciones, dentro del marco del Plan de fomento de las energías

renovables en España 2000-2010. La Resolución establece los proyectos subvencionables

y los beneficiarios de las ayudas y los usuarios finales, y centraliza la gestión de las

subvenciones en un organismo estatal, que evalúa las solicitudes, instruye el

procedimiento, fija la cuantía de las ayudas, resuelve y se encarga del pago.

El Gobierno de Aragón promueve conflicto positivo de competencia por cuanto,

según entiende, una Resolución como la descrita, que centraliza en un órgano estatal la

gestión íntegra de esta subvención pugna con la autonomía financiera de la Comunidad

Autónoma y con las competencias que ostenta en materia de energía eléctrica, fomento del

desarrollo económico e investigación científica y técnica, y está en abierta contradicción

con la doctrina constitucional acuñada, en esencia, en la STC 13/1992, de 6 de febrero. En

defensa de la Resolución debatida, el Abogado del Estado mantiene su constitucionalidad

ex artículo 149.1.13, 25 y 15 CE.

La STC 136/2009 resuelve con el siguiente discurso: parte del correcto

encuadramiento competencial del problema planteado con la consecuente definición del

57

Solicitada la suspensión cautelar de la Resolución se acordó no acceder a la misma por ATC

147/2001, de 5 de junio (vid. A. Marrero García-Rojo, ―Distribución de competencias entre

Estado y Comunidades Autónomas‖, La libertad de información y expresión. Actas de las VII

Jornadas de la Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional, Madrid, 2002, pp. 259-

260).

31

bloque de constitucionalidad, para después recordar la consolidada doctrina constitucional

en la materia y resolver por aplicación de doctrina.

En cuanto al encuadramiento competencial, la Sentencia recuerda que la doctrina

constitucional sobre ayudas y subvenciones ha optado por una calificación subsunción

material, en función del objeto sobre el que recae la ayuda o subvención, así como la

doctrina constitucional según el cual las competencias correspondientes a las Comunidades

Autónomas son las que han asumido en sus Estatutos y la preferente inclusión en una

competencia específica frente a una genérica. Ya se ha señalado que la Resolución

discutida subvenciona la inversión en instalaciones de energía solar como medida para la

promoción de este tipo de energía. Su nicho jurídico es el Plan de fomento de las energías

renovables en España 2000-2010 (PFER), revisado por el Plan de energías renovables en

España (PER) 2005-2010, cuya última causa es la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del

sector eléctrico. Con estos presupuestos, el Tribunal encuadra la cuestión en la materia

―régimen energético‖ previsto en el artículo 149.1.25 CE, y descarta otros títulos

competenciales propuestos por los intervinientes en el proceso constitucional:

investigación científica y técnica (la innovación tecnológica ni siquiera aparece como

criterio para la evaluación de los proyectos) o planificación general de la actividad

económica, artículo 149.1.15 y 13 CE respectivamente. En consecuencia, el bloque de

constitucionalidad se conforma con el artículo 149.1.25 CE, que atribuye al Estado la

competencia para lo básico, y el artículo 75.4 de la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de

reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón, en cuanto a la competencia autonómica

para el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica58

.

La doctrina constitucional en materia de subvenciones incorporadas a los

presupuestos generales del Estado, tiene como referente la STC 13/1992, de 6 de febrero.

Esta Sentencia vincula el poder de establecer subvenciones con el orden constitucional de

distribución de competencias. Esto supone, respecto del Estado, que no dispone de un

poder general para subvencionar desvinculado del orden competencial y, respecto de las

Comunidades Autónomas, la conexión entre su autonomía financiera y la gestión del gasto

público. En consecuencia, cuando una Comunidad Autónoma ha asumido competencias en

la materia sobre la que recae una subvención, ―las medidas que hayan de adoptarse para

conseguir la finalidad a que se destinan los recursos deberán respetar el orden

constitucional y estatuario de competencias‖ (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7). En este

sentido, la STC 13/1992, FJ 8, resume los casos posibles atendiendo al grado alcanzado

por la competencia autonómica en la materia. En el presente conflicto de competencias

interesa recordar dos: ―… b) aquéllos en los que el Estado dispone de un título genérico,

básico o de coordinación, correspondiendo a la Comunidad Autónoma la competencia de

desarrollo legislativo y de ejecución … d) supuestos de competencia exclusiva de la

Comunidad Autónoma, pero en los que concurren circunstancias excepcionales que

determinan que la gestión de las ayudas pueda ser realizada por el Estado‖ (STC 136/2009,

de 15 de junio de 2009, FJ 3).

58

La representación del Gobierno de Aragón planteó el conflicto de competencia sobre la base

del artículo 37.2 del entonces vigente Estatuto de Autonomía de Aragón (Ley Orgánica 8/1982,

de 10 de agosto, modificada por Ley Orgánica 6/1994, de 24 de marzo, y por Ley

Orgánica5/1996, de 30 de diciembre). La Sentencia resuelve sobre la base del actualmente

vigente artículo 75. de la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de

Autonomía de Aragón, puntualizando que el cambio legislativo no ha afectado al reparto

competencial atinente al caso ni a los términos en que se presentó el conflicto de competencia.

Similar problema se plantea en la STC 138/2009, de 15 de julio.

32

Trasladada al conflicto de competencias planteado, el Tribunal concluye que la

Resolución impugnada ―contradice claramente la doctrina constitucional expuesta‖: el caso

se corresponde con el previsto en el apartado b), esto es, aquel en el que el Estado tiene una

competencia genérica que le permite arbitrar ayudas o subvenciones con cargo a los

presupuestos generales pero, en contra de lo que hace la Resolución impugnada,

reservando a la Comunidad Autónoma tanto un margen suficiente en su regulación, como

la gestión de la ayuda o subvención, con la consiguiente territorialización de los fondos.

Tampoco se justifica la regulación completa de las subvenciones por el Estado y la

centralización de la gestión en un organismo estatal por la vía prevista en la STC 13/1992,

FJ 8, apartado d), que exige la concurrencia de circunstancias excepcionales ―… a saber:

que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la

ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y

disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al

propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al

sector. Su procedencia en cada caso habrá de aparecer razonablemente justificada de la

medida de fomento de que se trate‖. Ni la lectura de la Resolución evidencia tales

circunstancias (antes al contrario, las instalaciones subvencionadas mencionadas a título de

ejemplo no parecen precisar una gestión centralizada), ni la Resolución contiene

argumentación tendente a justificar tal centralización.

Al fin, la Sentencia declara que las competencias controvertidas contenidas en la

Resolución corresponden a la Comunidad Autónoma de Aragón. Frente a lo solicitado en

el escrito de interposición del Gobierno de Aragón, que pretendía la anulación de la

Resolución y la territorialización de los fondos, el fallo de la Sentencia se limita a esta

declaración visto que la Resolución impugnada ya agotó sus efectos y en atención a la

conservación de las situaciones jurídicas consolidadas59

.

3.3.2. Protección del medio ambiente. Espacios naturales protegidos. Ayudas y

subvenciones

La STC 138/2009, de 15 de junio de 2009, resuelve el conflicto positivo de

competencia núm. 476-2003, planteado por el Consejo de Gobierno de la Junta de

Andalucía contra la Orden de 4 de octubre de 2002, del Ministerio de Medio Ambiente,

por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas a la investigación en materias

relacionadas con la Red de Parques Nacionales y se convocan para el año 200260

. La

Orden contiene una regulación detallada de las ayudas y centraliza su tramitación y

gestión. El Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía considera que la Orden citada

vulnera sus competencias en materia de medio ambiente y espacios naturales protegidos

por cuanto la Orden no puede considerarse norma básica ni formal ni materialmente, visto

su rango así como que incorpora una regulación minuciosa y la centralización de la

gestión; y vulnera su autonomía financiera por no territorializar los fondos. En suma, es

contraria a la doctrina constitucional en la materia. Por su parte, el Abogado del Estado

sostiene la constitucionalidad de la Orden, ex artículo 149.1.15 CE.

59

En el mismo sentido el fallo de la STC 138/2009, de 15 de junio. 60

Sobre delimitación de competencias en materia de subvenciones a Parques Nacionales está

pendiente ante este Tribunal el conflicto positivo de competencia núm. 2076-2006, formulado

por la Diputación General de Aragón contra el Real Decreto 1229/2005, de 13 de octubre, por el

que se regulan las subvenciones públicas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado en

áreas de influencia socioeconómica de los Parques Nacionales.

33

Este conflicto de competencias está conectado con otros procesos constitucionales:

el recurso de inconstitucionalidad núm. 460-1998 y los conflictos positivos de competencia

núms. 5504-199861

, 4064-199962

y 2287-2000. De todos ellos, resulta de especial interés el

primero y el último, cuya resolución se integra en la STC 138/2009. El recurso de

inconstitucionalidad núm. 460-1998 fue formulado por el Consejo de Gobierno de la

Junta de Andalucía contra el artículo único de la Ley 41/1997, de 5 de noviembre, por la

que se modifica la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios

naturales y de la flora y fauna silvestres, que daba nueva redacción a diversas

disposiciones, y contra la disposición adicional primera y la disposición final segunda

de la citada Ley. Acumulado con los recursos de inconstitucionalidad núms. 469-98 y

483-98 concluyó en la STC 194/2004, de 4 de noviembre de 200463

. El conflicto positivo

de competencia núm. 2287-2000 fue planteado también por el Consejo de Gobierno de la

Junta de Andalucía, contra diversos preceptos del anexo del Real Decreto 1803/1999, de

26 de noviembre, por el que se aprueba el Plan director de la Red de Parques

Nacionales. Concluyó en la STC 101/2005, de 20 de abril de 200564

.

Antes de entrar en el fondo, la STC 138/2009 resuelve una cuestión previa: la Orden

impugnada fue derogada por la Orden MAM/2895/2005, de 12 de septiembre, por la que

se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para la realización

de proyectos medioambientales de investigación científica, desarrollo e innovación

tecnológica en la Red de Parques Nacionales, en el marco del Plan nacional de

investigación científica, desarrollo e innovación tecnológica 2004-2007, del Programa

nacional de biodiversidad, ciencias de la tierra y cambio global, acción estratégica sobre

espacios naturales protegidos. Pese a la derogación de la Orden, el Tribunal entiende que

persiste la controversia entre las partes en cuanto a la competencia para la gestión de las

ayudas previstas en aquella, por lo que, conforme a la doctrina constitucional, sigue siendo

necesario resolver el conflicto de competencia. Resuelto esto, el Tribunal entra en el fondo

con el esquema ya visto en la STC 136/2009, de 15 de junio: parte del correcto

encuadramiento competencial del problema planteado con la consecuente definición del

bloque de constitucionalidad, para después recordar la consolidada doctrina constitucional

en la materia y resolver por aplicación de doctrina.

Para el encuadramiento competencial del asunto, la Sentencia comienza con la

consolidada doctrina constitucional en materia de controversias competenciales sobre

regulación y aplicación de ayudas y subvenciones que obliga a una calificación subsunción

61

Resuelto por STC 32/2006, de 1 de febrero de 2006, en los conflictos positivos de

competencia acumulados núms. 5229/98 y 5504/98, promovidos, respectivamente, por la

Diputación General de Aragón y por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, contra

diversos preceptos del Real Decreto 1760/1998, de 31 de julio, por el que se determina la

composición y el funcionamiento del Consejo de la Red de Parques Nacionales, de las

comisiones mixtas de gestión de dichos parques y de sus patronatos (vid. M. González Beilfuss,

loc. cit. op. cit., , pp. 101-134, en especial pp. 123-124). 62

Planteado en relación con el artículo único, anexo, y disposición adicional segunda del Real

Decreto 940/1999, de 4 de junio, por el que se aprueba el Reglamento sobre la determinación y

concesión de subvenciones públicas estatales en las áreas de influencia socioeconómica de los

Parques Nacionales, y Resolución de 2 de julio de 1999, por la que se convoca la concesión de

subvenciones públicas estatales en las áreas de influencia socioeconómica de los Parques

Nacionales. El ATC 159/2006, de 9 de mayo de 2006, declaró extinguido el proceso por

desistimiento. 63

Vid. M. Casino Rubio, loc. cit. op. cit., pp. 165 y ss. 64

Ibídem.

34

en función de la materia a la que se refiere la ayuda o subvención, por cuanto ―la

legitimidad constitucional del régimen normativo y de gestión de las subvenciones fijado

por el Estado depende de las competencias que el Estado posea en la materia de que se

trate‖, ya que ―la subvención no es un concepto que delimite competencias‖ (STC

13/1992, de 6 de febrero, FJ 4). Con este prius, los títulos competenciales que las partes

enfrentan en sus alegaciones son, por una parte, el autonómico en relación con el medio

ambiente y los espacios naturales protegidos y, por otra, el estatal en materia de fomento

de la investigación científica y técnica del artículo 149.1.15 CE.

La competencia estatal en materia de ―investigación científica y técnica‖ es

necesariamente transversal por lo que la doctrina constitucional ha incidido en que ―su

ámbito debe concebirse en sus términos estrictos, a fin de no desplazar y determinar el

vaciamiento de otros títulos competenciales con los que concurre‖. En suma, por su

carácter transversal, y para evitar vaciar de contenido otros títulos, sólo actuará como

marco competencial cuando en la norma enjuiciada tal finalidad sea nítida y

preponderante. Dicho lo cual y visto el objeto y finalidad de la Orden impugnada, el

Tribunal rechaza el encuadramiento competencial en el artículo 149.1.15 CE: las ayudas

previstas en la Orden no apoyan proyectos de investigación en sentido estricto, dirigidos al

perfeccionamiento del conocimiento científico sino actuaciones con incidencia

medioambiental en aspectos vinculados a la mejora de la gestión de los Parques

Nacionales: ―No se trata pues de proyectos de desarrollo experimental que pretendan o

persigan incrementar el conocimiento científico básico susceptible de ser puesto al servicio

de la conservación de esos espacios naturales protegidos integrados en la Red de Parques

Nacionales, ni tampoco se aprecia que los resultados de la actividad que se pretende

fomentar sean susceptibles de generar nuevos conocimientos que puedan ser aplicados al

conjunto de la Red, contribuyendo así al perfeccionamiento de su protección ambiental‖

(FJ 3). Esto distingue el presente conflicto del resuelto en la STC 101/2005, de 20 de abril,

que, al tratar este aspecto concreto, consideró legislación básica ex artículo 149.1.23 CE la

regulación de las ayudas para el perfeccionamiento del conocimiento científico en

cuestiones relacionadas con los mismos para así desarrollar un programa de investigación

propio de la Red de Parques Nacionales, parte integrante del Plan Director de la Red de

Parques Nacionales.

Por tanto, la Orden impugnada se encuadra en la materia ―espacios naturales

protegidos y medio ambiente‖, más directamente afectada que ―investigación científica y

técnica‖. En consecuencia, el bloque de constitucionalidad se conforma con el artículo

149.1.23 CE, que atribuye al Estado la competencia para dictar la legislación básica en

relación con la ―protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las

Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección‖, y el artículo

57.1 e) de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía

para Andalucía, por el que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia

exclusiva, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.23 CE, en materia de espacios

naturales protegidos65

.

65

Como en el conflicto resuelto por la STC 136/2009, de 15 de junio, también en el presente el

Estatuto de Autonomía se ha modificado mientras pendía el proceso constitucional. Como en

aquella, la STC 138/2009 resuelve sobre la base del actualmente vigente previa afirmación de que

el cambio legislativo no ha afectado al reparto competencial atinente al caso ni a los términos en

que se presentó el conflicto de competencia.

35

La doctrina constitucional básica en materia de subvenciones incorporadas a los

Presupuestos Generales del Estado viene dada por la STC 13/1992, de 6 de febrero. Pero, a

diferencia de la STC 136/2009, de 15 de junio (subvenciones en el sector energético), que

se apoya esencialmente en aquella, la STC 138/2009 utiliza también la doctrina que, de

forma específica, ha proyectado la general sobre ayudas y subvenciones en relación con

Parques Nacionales, y que el Tribunal concreta en la ya citada STC 194/2004, de 4 de

noviembre de 2004, y la STC 102/1995, de 26 de junio66

. Al fin, se vuelve a la STC

13/1992, de 6 de febrero, para recordar que el Estado no dispone de un poder general para

subvencionar desvinculado del orden competencial, por lo que debe articularse con las

diversas instancias territoriales que tienen atribuidas competencias en la materia; también

se trae la recapitulación de casos posibles que la STC 13/1992 hace en el FJ 8, atendiendo

al grado alcanzado por la competencia autonómica en la materia. En el presente conflicto

de competencias interesa recordar uno: … b) aquéllos en los que el Estado dispone de un

título genérico, básico o de coordinación, correspondiendo a la Comunidad Autónoma la

competencia de desarrollo legislativo y de ejecución (STC 138/2009, de 15 de junio de

2009, FJ 4).

Trasladada al conflicto de competencia planteado, el Tribunal concluye que la Orden

impugnada ―contradice claramente‖ la anterior doctrina (FJ 6). La Orden regula de forma

completa la tramitación de las ayudas y centraliza en la Administración estatal su

tramitación y gestión cuando, conforme a la doctrina constitucional consolidada, tal

tramitación corresponde a la Comunidad Autónoma. Frente a esta realidad, el Abogado del

Estado, que defiende la constitucionalidad de la Orden, no ha justificado la necesidad de

una gestión centralizada, que no se vincula con el hecho de que las ayudas no menoscaben

las iniciativas autonómicas respecto a los Parques Nacionales, ni con el desarrollo de un

programa de investigación para toda la Red de Parques Nacionales ―por cuanto ya

establecimos, en la STC 101/2005, que dicho programa había de respetar las competencias

autonómicas tanto en materia de investigación como de espacios naturales protegidos‖;

tampoco con la efectividad de las medidas previstas.

Ni la propia Orden justifica su exceso. Por el contrario, su expresa vinculación con el

Plan Director de la Red de Parques Nacionales, aprobado por Real Decreto 1803/1999, de

26 de noviembre, es argumento en contrario. En efecto, el capítulo 5, apartado 5

―Investigación‖, prevé la necesidad de establecer un marco de colaboración y

asesoramiento con la comunidad científica, y desarrollar un programa de investigación

propio de la Red, y la STC 101/2005, respecto a este concreto aspecto, ha establecido la

necesidad de incardinar tal previsión ―en un marco de cooperación y coordinación

respetuoso de las competencias autonómicas, razón por la cual estimamos que el

establecimiento de dicho programa de investigación para toda la Red sin prever la

participación autonómica, no respetaba las competencias antedichas de la Comunidad

Autónoma de Andalucía, en cuanto que con dicho plan se afectaba a los parques situados

en el territorio de Andalucía (FJ 11.e), cuya gestión, como se deriva de nuestra STC

194/2004, de 4 de noviembre y posteriores, corresponde a dicha Comunidad Autónoma‖

(FJ 6).

66

Vid. M. Barceló i Serramalera y J.C. Duques Villanueva, ―Jurisprudencia del Tribunal

Constitucional en procesos competenciales (Septiembre 1994-Agosto 1995)‖, La sentencia de

amparo constitucional. Actas de las I Jornadas de la Asociación de Letrados del Tribunal

Constitucional, Madrid, 1996, pp. 191-199.

36

Por último, la Sentencia se refiere a los fondos asociados a la Orden. Ciertamente, es

respetuoso con el orden constitucional de distribución de competencias que el Estado

destine fondos a favor del Plan Director de la Red de Parques Nacionales pero, por mor del

citado orden constitucional, deben territorializarse según criterios objetivos

Habida cuenta de lo expuesto, se declara que las competencias controvertidas

contenidas en la Orden de 4 de octubre de 2002 corresponden a la Comunidad Autónoma

de Andalucía. El fallo se limita a esta declaración dado que la Orden ya agotó sus efectos y

en atención a la conservación de las situaciones jurídicas consolidadas67

.

4. ANEXO.- RELACIÓN DE RESOLUCIONES DEL TRIBUNAL

CONSTITUCIONAL EN PROCESOS CONSTITUCIONALES CON

CONTENIDO COMPETENCIAL

4.1. Sentencias

- Sentencia TC 103/2008 (Pleno), de 11 de septiembre de 2008. Recurso de

inconstitucionalidad 5707-2008. Interpuesto por el Presidente del Gobierno contra la

Ley del Parlamento Vasco 9/2008, de 27 de junio, de convocatoria y regulación de una

consulta popular al objeto de recabar la opinión ciudadana en la Comunidad Autónoma

del País Vasco sobre la apertura de un proceso de negociación para alcanzar la paz y la

normalización política.

- Sentencia TC 13/2009 (Pleno), de 19 de enero de 2009. Recurso de

inconstitucionalidad 4057-2005. Interpuesto por sesenta y dos Diputados del Grupo

Parlamentario Popular del Congreso frente a la Ley del Parlamento Vasco 4/2005, de 18

de febrero, para la igualdad de mujeres y hombres.

- Sentencia TC 86/2009 (Sala Segunda), de 23 de febrero de 2009. Cuestión de

inconstitucionalidad 8484-2008. Planteada por la Sala de lo Contencioso-

Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias respecto al artículo 82.2 de

la Ley del Parlamento de Canarias 2/1987, de 30 de marzo, de la función pública de

Canarias.

- Sentencia TC 87/2009 (Sala Primera), de 20 de abril de 2009. Cuestión de

inconstitucionalidad 2900-2000. Planteada por el Juzgado de lo Contencioso-

Administrativo núm. 3 de Las Palmas de Gran Canaria en relación con la disposición

transitoria primera, apartado 3, de la Ley del Parlamento de Canarias 2/1999, de 4 de

febrero, de medidas urgentes para el ejercicio de 1999.

- Sentencia TC 106/2009 (Sala Primera), de 4 de mayo de 2009. Cuestión de


Administrativo núm. 2 de Santander respecto al artículo 31 c) de la Ley de Cantabria

1/2002, de 26 de febrero, del comercio.

- Sentencia TC 135/2009 (Sala Segunda), de 15 de junio de 2009. Cuestiones de

inconstitucionalidad 5516-2000 y 5517-2000 (acumuladas). Planteadas por el Juzgado

de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Santa Cruz de Tenerife en relación con la

67

En el mismo sentido el fallo de la STC 136/2009, de 15 de junio.

http://atrio:6555/Sentencias/Textos/Sentencias/STC2008/STC2008-103.htm





37

disposición transitoria primera de la Ley del Parlamento de Canarias 2/1999, de 4 de

febrero, de medidas urgentes para el ejercicio de 1999.

- Sentencia TC 136/2009 (Sala Primera), de 15 de junio de 2009. Conflicto

positivo de competencias 368-2001. Promovido por el Gobierno de Aragón contra la

Resolución de la Dirección General del Instituto para la Diversificación y Ahorro de la

Energía que regula la concesión de ayudas para apoyo a la energía solar térmica.

- Sentencia TC 137/2009 (Sala Primera), de 15 de junio de 2009. Cuestiones de

inconstitucionalidad 1236-2001 y 430-2002 (acumuladas). Planteadas por la Sala de lo

Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias en relación

con la disposición transitoria primera de la Ley del Parlamento de Canarias 2/1999, de 4

de febrero, de medidas urgentes para el ejercicio de 1999.

- Sentencia TC 138/2009 (Sala Primera), de 15 de junio de 2009. Conflicto

positivo de competencias 476-2003. Planteado por el Consejo de Gobierno de la Junta

de Andalucía respecto a la Orden del Ministerio de Medio Ambiente que establece las

bases reguladoras de las ayudas a la investigación en materias relacionadas con la Red

de parques nacionales y las convoca para el año 2002.

- Sentencia TC 162/2009 (Sala Primera), de 29 de junio de 2009. Cuestión de


Administrativo núm. 1 de Huesca respecto del artículo 184.2 de la Ley de las Cortes de

Aragón 7/1999, de 9 de abril, de Administración local de Aragón o, de modo

alternativo, en relación con el artículo 107.1 y la disposición final segunda de la Ley de

Cortes Generales 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las Administraciones

públicas.

- Sentencia TC 168/2009 (Sala Primera), de 9 de julio de 2009. Recurso de

inconstitucionalidad 247-2003. Interpuesto por el Presidente del Gobierno respecto a la

disposición adicional segunda y el anexo I de la Ley del Parlamento Vasco 5/2002, de 4

de octubre, de segunda modificación de la Ley reguladora del plan general de carreteras

del País Vasco.

4.2. Autos

- Auto TC 269/2008 (Pleno), de 11 de septiembre de 2008. Acuerda la extinción

del recurso de inconstitucionalidad 5748-2008, promovido por Diputados del grupo

popular del Congreso respecto a la Ley del Parlamento Vasco 9/2008, de 27 de junio, de

convocatoria y regulación de una consulta popular.

- Auto TC 279/2008 (Pleno), de 16 de septiembre de 2008. Acuerda el

desistimiento parcial en el recurso de inconstitucionalidad 1902-2002, planteado por el

Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía en relación con la Ley 24/2001, de 27 de

diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social.

- Auto TC 302/2008 (Pleno), de 7 de octubre de 2008. Inadmite a trámite por

infundada la cuestión de inconstitucionalidad 9235-2007, planteada por el Juzgado de lo

Contencioso-Administrativo núm. 2 de Córdoba en relación con varios preceptos de la









38

Ley del Parlamento de Andalucía 18/2003, de 29 de diciembre, de medidas fiscales y

administrativas.

- Auto TC 303/2008 (Pleno), de 7 de octubre de 2008. Inadmite a trámite la

cuestión de inconstitucionalidad 9236-2007, planteada por el Juzgado de lo



administrativas.





administrativas.





administrativas.

- Auto TC 377/2008 (Pleno), de 25 de noviembre de 2008. Deniega la solicitud de

personación en el conflicto positivo de competencias 7601-2007, promovido por la

Comunidad de Madrid en relación con las actuaciones del Tribunal de Defensa de la

Competencia del Estado sobre la Estación Sur de Autobuses de Madrid.

- Auto TC 29/2009 (Pleno), de 27 de enero de 2009. Acuerda la extinción del

recurso de inconstitucionalidad 2046-2005, promovido por más de cincuenta Senadores

en relación con la reforma de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de ordenación

territorial y régimen urbanístico del suelo introducida por la Ley de Cantabria 7/2004,

de 27 de diciembre, de medidas administrativas y fiscales.

- Auto TC 34/2009 (Pleno), de 27 de enero de 2009. Mantiene parcialmente la

suspensión en el recurso de inconstitucionalidad 7258-2008, interpuesto por el

Presidente del Gobierno en relación con la Ley de Andalucía 21/2007, de 18 de

diciembre, de régimen jurídico y económico de los puertos de Andalucía.

- Auto TC 36/2009 (Pleno), de 5 de febrero de 2009. Acepta una abstención en el

recurso de inconstitucionalidad 8675-2006, promovido por el Defensor del Pueblo.

- Auto TC 37/2009 (Pleno), de 5 de febrero de 2009. No acepta una abstención en

el recurso de inconstitucionalidad 8829-2006, promovido por el Consejo de Gobierno

de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.



de la Comunidad Autónoma de La Rioja.









39


el recurso de inconstitucionalidad 9491-2006, promovido por la Diputación General de

Aragón.



de la Comunidad Autónoma Valenciana.



de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.

- Auto TC 67/2009 (Pleno), de 24 de febrero de 2009. Deniega la práctica de la

prueba solicitada en el recurso de inconstitucionalidad 6595-2005, promovido por la

Generalidad Valenciana contra la Ley 11/2005, de 22 de junio, que modifica el Plan

hidrológico nacional.

- Auto TC 118/2009 (Sala Segunda), de 27 de abril de 2009. Acuerda la

acumulación de la cuestión de inconstitucionalidad 5517-2000 a la 5516-2000,

planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Santa Cruz de

Tenerife en relación con la disposición transitoria primera de la Ley del Parlamento de

Canarias 2/1999, de 4 de febrero, de medidas urgentes.

- Auto TC 128/2009 (Sala Primera), de 4 de mayo de 2009. Acuerda la

acumulación de la cuestión de inconstitucionalidad 430-2002 a la 1236-2001, planteada

por el Tribunal Superior de Justicia de Canarias en relación con la disposición

transitoria primera de la Ley del Parlamento de Canarias 2/1999, de 4 de febrero, de

medidas urgentes para el ejercicio de 1999.

- Auto TC 152/2009 (Sala Primera), de 18 de mayo de 2009. Acuerda la extinción

de la cuestión de inconstitucionalidad 5927-2005, planteada por el Juzgado de lo

Contencioso-Administrativo núm. 1 de Santander en relación con el artículo 31 c) de la

Ley de Cantabria 1/2002, de 26 de febrero, del comercio.

- Auto 188/2009 (Pleno), de 23 de junio de 2009. Inadmite a trámite la cuestión

de inconstitucionalidad 7525-2008, planteada por el Tribunal Superior de Justicia de

Cataluña en relación con la disposición final única de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de

industria.

- Auto 189/2009 (Pleno), de 23 de junio de 2009. Inadmite a trámite la cuestión

de inconstitucionalidad 7526-2008, planteada por el Tribunal Superior de Justicia de

Cataluña en relación con la disposición final única de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de

industria.

- Auto TC 195/2009 (Sala Primera), de 29 de junio de 2009. Acuerda la

acumulación del recurso de inconstitucionalidad 1065-2004 al conflicto positivo de

competencia 4824-2002, promovido por el Gobierno de Aragón en relación con

convenios de colaboración en materia de formación continuada de profesiones

sanitarias.











Las resoluciones del Tribunal Constitucional en procesos ... · de los deberes constitucionales....

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