Septiembre 2008

24 Informe de

Evaluación

Evaluación de la Cooperación Española con México

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 3

Edición: Septiembre, 2008Fotografía portada: AECID (Miguel del Mazo)Fotografías de interior: EPYPSA, DGPOLDE (Laura González) y AECID (Miguel del Mazo)

© Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, 2008Secretaría de Estado de Cooperación InternacionalDirección General de Planificación y Evaluación de Políticas para el Desarrollo

La versión electrónica de este documento se puede descargar de:www.maec.eswww.aecid.es

Este informe ha sido elaborado por una consultora independiente sin previa participación en las actividades evaluadas.

Las opiniones y posturas expresadas en este Informe de Evaluación no se corresponden necesariamente con las del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.

NIPO: 502-08-039-6

Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento, conocido o porconocer, comprendidas la reprografía y el tratamiento informático, siempre que se cite adecuadamente la fuente ylos titulares del Copyright.

Para cualquier comunicación relacionada con esta publicación, diríjanse a:

Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas para el DesarrolloMinisterio de Asuntos Exteriores y de CooperaciónPríncipe de Vergara, 43, 4ª planta. 28001 Madrid.

Tel.: +34 91 379 9686Fax: +34 91 431 1785

dgpolde@maec.es

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 4

Índice

Listado de acrónimos

Prólogo

Resumen ejecutivo

1. Introducción

1.1. Antecedentes y objetivos de la evaluación1.2. Metodología empleada

1.2.1. Orientaciones por Eje de Evaluación1.2.1.1. Primer Eje de Evaluación: analizar la Política

de Cooperación Española con México (Diseño)1.2.1.2. Segundo Eje de Evaluación: examinar la trayectoria y las

características de la Cooperación Española con México (Proceso)1.2.1.3. Tercer Eje de Evaluación: valorar las intervenciones

realizadas en los sectores prioritarios y en la Cooperación Triangular (Resultados)

1.2.2. Criterios e indicadores1.2.3. Las fases del análisis

1.3. Presentación del equipo de trabajo1.4. Descripción de los trabajos realizados1.5. Condicionantes y límites del estudio realizado

1.5.1. Nuevos enfoques de cooperación con escaso recorrido histórico y de resultados

1.5.2. El momento en el que se lleva a cabo la evaluación1.5.3. Amplia participación esperada1.5.4. La disponibilidad de información objetiva y documental1.5.5. La amplitud de objetivos respecto al tiempo disponible

2. Diagnóstico de la situación de México

3. La lógica de la evaluación

3.1. Los Ejes de Evaluación y los criterios asociados3.1.1. Eje 1. Diseño de la Política de Cooperación3.1.2. Eje 2. Caracterización de la Cooperación Española3.1.3. Eje 3. Valoración de intervenciones

3.2. Niveles de utilidad de la evaluación en función de los destinatarios

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 5

4. Primer nivel: el diseño de la Política de Cooperación

4.1. Descripción del objeto de estudio4.2. Análisis de su evolución4.3. Estudio de los criterios de evaluación y factores externos4.4. Conclusiones, recomendaciones y lecciones aprendidas

4.4.1. El papel de la cooperación internacional en México4.4.2. La ventaja comparativa de la Cooperación Española4.4.3. Los criterios de actuación de la Cooperación Española4.4.4. Los enfoques para países de renta media

5. Segundo nivel: la gestión de la Política de Cooperación

5.1. Descripción del objeto de estudio5.1.1. Los actores de la Cooperación Española5.1.2. Las funciones de las UCE en México5.1.3. El marco de las relaciones institucionales en México5.1.4. Las formas de ejecución de los fondos

5.2. Análisis de la evolución5.3. Estudio de los criterios de evaluación y factores externos5.4. Conclusiones y recomendaciones

6. Tercer nivel: los resultados de las intervenciones

6.1. Análisis de las intervenciones6.1.1. Programa de Apoyo a la Implantación del Servicio Profesional

de Carrera6.1.2. Renovación Pedagógica de las Escuelas Públicas de Educación

Secundaria6.1.3. Educación Multicultural de Migrantes Indígenas (FOMEIN)6.1.4. Escuela Taller de Puebla6.1.5. Apoyo a la gestión del Estado de Puebla6.1.6. Políticas culturales al servicio de los objetivos de desarrollo6.1.7. Promoción y Defensa de los Derechos de las Mujeres en Chiapas

6.2. Antecedentes y marco de la Cooperación Triangular6.3. Recomendaciones y lecciones aprendidas sobre Cooperación Triangular

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 6

7. Conclusiones generales de la evaluación

7.1. Criterios para la orientación de la política7.2. Consideraciones sobre la estructura y los procedimientos de gestión7.3. Ventajas comparativas y complementariedad de los sectores prioritarios7.4. Recomendaciones para la concentración geográfica7.5. Principales lecciones aprendidas

8. Anexos

Anexo I. Prescripciones técnicas. Términos de referencia para la evaluación intermedia de la Cooperación Española con México

Anexo II. Equipo de evaluación

Anexo III. Misión de trabajo de campo del equipo evaluador de la CooperaciónEspañola en México

Anexo IV. Bibliografía y fuentes consultadas

Anexo V. Ficha de evaluación CAD

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 7

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 8

Listado de acrónimos

AECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el DesarrolloAFI Agencia Federal de InvestigaciónAGE Administración General del EstadoAOD Ayuda Oficial al DesarrolloBID Banco Interamericano de DesarrolloBM Banco MundialCAD Comité de Ayuda al DesarrolloCCEMX Centro Cultural de España en MéxicoCDI Comisión Nacional de Desarrollo de los Pueblos IndígenasCEPAL Comisión Económica para América Latina CONACULTA Comisión Nacional para la Cultura y las ArtesCONAPO Comisión Nacional de PoblaciónCONEVAL Comisión Nacional de Evaluación de la Política SocialDEP Documento de Estrategia PaísDF Distrito FederalDGAC Dirección General de Asuntos CulturalesDGCIB Dirección General de Cooperación con IberoaméricaDGCTC Dirección General de Cooperación Técnica y Científica de MéxicoDGPOLDE Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas de DesarrolloDGRCC Dirección General de Relaciones Culturales y CientíficasEPYPSA Estudios, Proyectos y Planificación S.A.FAD Fondo de Ayuda al DesarrolloFAO Fondo de Naciones Unidas para la Agricultura y la AlimentaciónFEV Fondo de Estudios de ViabilidadFONCA Fondo Nacional para la Cultura y las ArtesIDH Índice de Desarrollo HumanoIMEXCI Instituto Mexicano de Cooperación InternacionalINAH Instituto Nacional de Antropología e HistoriaINEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e InformáticaJICA Agencia de Cooperación de JapónMAEC Ministerio de Asuntos Exteriores y de CooperaciónOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicoODM Objetivos de Desarrollo del MilenioOEA Organización de Estados AmericanosOEI Organización de Estados Iberoamericanos para la EducaciónOIT Organización Internacional del TrabajoONGD Organizaciones No Gubernamentales de DesarrolloOPS Organización Panamericana de la SaludOTC Oficina Técnica de CooperaciónPAE Plan de Actuación EspecialPAN Partido de Acción Nacional PCI Programa de Cooperación InteruniversitariaPD Plan Director de la Cooperación EspañolaPFP Policía Federal PreventivaPGR Procuraduría General de la RepúblicaPIB Producto Interior BrutoPNDS Plan Nacional de Desarrollo SocialPNUD Programa de Naciones Unidas para el DesarrolloPRD Partido de la Revolución DemocráticaPRI Partido Revolucionario Institucional

9

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 9

SECI Secretaría de Estado de Cooperación InternacionalSEDESOL Secretaría de Desarrollo SocialSEP Secretaría de Educación PúblicaSGCMACC Subdirección General de Cooperación con México, América Central

y CaribeSRE Secretaria de Relaciones Exteriores de MéxicoSUBCOMIX Subcomisión Mixta de CooperaciónUCE Unidad de Cooperación en el ExteriorUE Unión EuropeaUNFPA Fondo de Población de Naciones UnidasUSAID Agencia de Cooperación de los Estados Unidos de América

10

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 10

Prólogo

La Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas para el Desarrollo (DGPOLDE) de laSecretaría de Estado de Cooperación Internacional (SECI) del Ministerio de Asuntos Exteriores y deCooperación promueve periódicamente la realización de evaluaciones de las diferentes acciones e instru-mentos de la Cooperación Española, en base al Real Decreto 755/2005, de 24 de junio. La evaluaciónde la Cooperación Española con México corresponde al Plan de Evaluación 2006-2007 de la División deEvaluación de DGPOLDE, junto con otras tres evaluaciones estratégicas sobre la Cooperación Españolacon Angola, el Programa de Cooperación Bilateral del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y lasIntervenciones de la Cooperación Española en el Recurso Agua. En la evaluación de México se conside-ró necesario analizar cuál debería ser la orientación de la Cooperación Española en un país preferentey de unas características tan especiales —país de renta media-alta, con elevados niveles de desigualdad,con un alto porcentaje de la población sin acceso a servicios sociales básicos y con altos índices depobreza—, con el objetivo de definir un modelo de intervención adaptado a sus necesidades.

Los objetivos generales de esta evaluación país han sido analizar la trayectoria de la Política deCooperación Española con México en el periodo 2002-2006, en particular, el diseño y el procesode planificación, implementación y gestión de la ayuda; examinar la orientación de la Política deCooperación Española con México, reflejada en la formulación del Plan de Actuación Especial, y valorarlos resultados obtenidos de un número determinado de intervenciones de la Cooperación Española enMéxico, pertenecientes a los sectores objeto de estudio de esta evaluación, prestando una atenciónespecial a los procesos de Cooperación Triangular que España y México están llevando a cabo. En cuan-to a la utilidad de la evaluación, se han obtenido recomendaciones respecto a elementos clave de laCooperación Española con México, referentes tanto a su diseño y planificación como a su gestión y eje-cución, que permitirán mejorar la coordinación, complementariedad y coherencia de políticas.

El desarrollo del proceso de evaluación se ha realizado siguiendo las indicaciones de transparencia,participación y visión de aprendizaje que señala el capítulo VIII del II Plan Director 2005-2008, ade-cuándose en su desarrollo a la metodología de evaluación de la Cooperación Española y al Manualde Gestión de Evaluaciones. Desde su inicio se constituyeron dos Comités de Seguimiento de laEvaluación, uno en Madrid y otro en México. El primero de ellos estuvo integrado por representan-tes de la Administración General del Estado, la AECID, la Cooperación Oficial Descentralizada y lasociedad civil, mientras que en el segundo participaron representantes de la Secretaría deRelaciones Exteriores, interlocutora principal de la Cooperación Española con México, así comootras contrapartes nacionales. A todos ellos nuestro agradecimiento por su colaboración y participa-ción activa tanto en el diseño como en la realización de la evaluación, ya que han contribuido agarantizar una evaluación de calidad y que respondiera a las necesidades de información de losactores claves de la Cooperación al Desarrollo con México. Asimismo, nos ha permitido obtener lec-ciones aprendidas que nos ayudarán a mejorar el diseño y desarrollo participativo de futuras evalua-ciones estratégicas, especialmente del análisis de la Política de Cooperación en un país.

División de Evaluación, Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas para el Desarrollo

Secretaría de Estado de Cooperación Internacional, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación

11

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 11

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 12

Resumen ejecutivo

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 13

La Dirección General de Planificación y Evaluaciónde Políticas para el Desarrollo (DGPOLDE), en elejercicio de sus competencias, ha puesto en mar-cha dentro del Plan de Evaluación 2006-2007 laevaluación de la Cooperación Española con Méxi-co. El objetivo es extraer conclusiones y aportar re-comendaciones sobre el papel que ha desempeña-do, desempeña y podría desempeñar la Política deCooperación Española con dicho país.

Esta iniciativa posee varias justificaciones quesustentan el interés de la evaluación. Por una par-te, el caso de estudio que supone México, conquien España mantiene una relación estratégicaque va más allá de la Cooperación para el Desarro-llo, lo que le hace coexistir con otros flujos econó-micos y políticos con los que precisa mantener unalto nivel de coherencia. En segundo lugar, la posi-ción como país de renta media-alta, combinandofortaleza en el crecimiento económico con nivelesde desigualdad que son necesarios combatir. Elestudio de su comportamiento como receptor deayuda, junto a su incipiente papel como donanteante terceros países de menor desarrollo relativo,lo hace además un país de análisis donde las con-clusiones que se establezcan podrían servir paraser aplicadas en situaciones similares en otras par-tes de América Latina y el mundo. En tercer lugar,en estos momentos se produce en la relación conMéxico un cambio de ciclo de planificación. Secuenta con un Plan de Atención Especial (PAE)2006-2008 que ha supuesto un importante es-fuerzo de concertación y planificación y ha determi-nado los lineamientos de la XIII Subcomisión Mixta(SUBCOMIX) de Cooperación Técnica, Científica,Educativa y Cultural 2007-2012. En este contexto,una evaluación de carácter intermedio resultaráorientativa para valorar los planteamientos estraté-gicos realizados y para aportar criterios y justifica-ción a las decisiones que se vayan a tomar en elpróximo periodo.

Una vez establecidos los elementos de justificación,desde la DGPOLDE se han determinado los crite-rios para llevar a cabo este trabajo. Se plantea rea-lizar un proceso de evaluación que conlleve la revi-sión de la actuación de la Cooperación Española,entendida ésta en toda su amplitud de manifestacio-nes, instrumentos y acciones (evaluación país),realizada de forma coordinada con los órganos deevaluación competentes y con los principales acto-res involucrados en la gestión y ejecución de la ayu-da tanto en España como en México1 (participativa),con la finalidad de extraer lecciones aprendidas yaportar recomendaciones, y no sólo valoraciones,acerca de los principales elementos de la Política deCooperación con México (formativa) y centrada enpermitir a las instancias participantes reconocer elcamino recorrido hasta ahora, proponer cambios dediseño y reafirmar estrategias para alcanzar los ob-jetivos previstos (intermedia). Con este enfoque detrabajo se pretenden obtener resultados concretosque aporten nuevas perspectivas a la cooperacióncon México para los próximos años.

Con estos requisitos previos la evaluación pretendehacer frente a varios objetivos específicos: a)analizar la trayectoria de la Política de Cooperacióncon México; b) examinar la orientación de dicha po-lítica respecto a los planteamientos realizados enlos últimos documentos de planificación (PAE y XIIISUBCOMIX); y c) valorar los resultados obtenidospor algunas de las intervenciones realizadas en sec-tores prioritarios. Estos objetivos han de ser cumpli-dos en el ámbito temporal que transcurre entre losaños 2002 y 2006, aunque se puedan realizar aná-lisis más allá de este último año en beneficio de lasconclusiones. Respecto al ámbito sectorial se ha

Resumen ejecutivo

14

1 Ha sido conformado un Comité de Seguimiento en España y en Méxicoque agrupa a los actores más representativos públicos y no gubernamenta-les que poseen relación con el programa de cooperación de España y Mé-xico, los cuales han participado en las distintas fases del proceso evaluativo.

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 14

utilizado un doble criterio: se han seleccionadoaquellos ámbitos de actuación de mayor relevanciacuantitativa en el año 2005, junto a las áreas estra-tégicas priorizadas en el PAE. Uniendo ambos re-quisitos el resultado de la orientación sectorial de laevaluación se define en el siguiente cuadro:

A estos tres sectores se añade un enfoque decooperación, el que se denomina CooperaciónTriangular. Esta forma de actuación ha cobradoun peso importante en la relación con México ytiende a convertirse en un elemento fundamen-tal en el trabajo con países de renta media, porlo que las conclusiones que se extraigan seránaplicables a casos más allá del que tiene estaevaluación.

Finalmente, los parámetros establecidos para elanálisis fijan un ámbito geográfico amplio, te-niendo en cuenta la totalidad del país al tratarsede una evaluación país, aunque se establecenunos puntos de focalización en los que la Coo-peración Española ha estado más concentrada.Concretamente han sido los Estados de Puebla,Oaxaca y Chiapas, junto al Distrito Federal deMéxico. En estos lugares se han llevado a caboalgunos de los análisis de intervenciones con-cretas.

Con la intención de cumplir con cada uno de losparámetros expuestos y hacer de la evaluaciónuna herramienta útil a los distintos actores impli-cados, se han establecido varios niveles de aná-lisis que conforman la metodología de trabajo.En cada uno de ellos se han generado criteriosde análisis e indicadores que permiten realizarmediciones objetivas y comparables. Los ejesestablecidos han sido los siguientes:

Resumen ejecutivo

15

Eje Objetivo Criterios de evaluación

Analizar laPolítica deCooperaciónEspañola conMéxico.

Examinar la orientación de la política,tanto en lo referente al procesoseguido para su diseño, planificación yconcertación, como a la vinculación desus fundamentos tanto con laspolíticas de desarrollo del Gobierno deMéxico y las prioridades de laCooperación Española para esta áreageográfica expresadas en susdocumentos principales deplanificación, como con los principios yacuerdos internacionales suscritos porEspaña en materia de Cooperaciónpara el Desarrollo.

Alineamiento.Armonización.Apropiación.

Impacto sobre losODM.

Gestión pararesultados.

ConcentraciónComplementariedad.

Coherencia interna yexterna.

Mutuaresponsabilidad.

Países renta media.

Objetivo Estratégico 1. Aumento de lascapacidades sociales e institucionalesSector de Gobernabilidad:

• Línea estratégica 1.c: Desarrollo de la Administraciónal servicio de la ciudadanía y buena gestión de losasuntos públicos.

Objetivo Estratégico 2. Aumento de lascapacidades humanasSector de Educación:

• Línea estratégica 2.2.c: Contribución a la mejora dela calidad de la educación.

• Línea estratégica 2.2.e: Continuidad y flexibilidad delsistema educativo.

Objetivo Estratégico 5. Aumento de la libertad ylas capacidades culturales

Sector de Libertad y Capacidad Cultural: • Línea estratégica 5.a: Cooperación con los pueblos

indígenas.• Línea estratégica 5.b: Cooperación cultural para el

desarrollo, políticas culturales al servicio de los obje-tivos de desarrollo.

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 15

Cada uno de los ejes responde a uno de los obje-tivos planteados y cuenta con criterios para guiar laevaluación y la correcta construcción de indicado-res. Tienen un nivel de relevancia relativa diferente,ya que los dos segundos podrían considerarse es-pecificidades del primero, al cual concretan y apor-tan información. Sin embargo, como objeto de es-tudio tienen su propia lógica y dan lugar aresultados que tienen efecto sobre la toma de de-cisiones en un futuro. A nivel de la secuencia deanálisis seguida, la primera etapa ha estado basa-da en un exhaustivo análisis previo de informacióndisponible. De esta revisión, y de las primeras en-trevistas con actores clave del proceso evaluativo,se consigue realizar una depuración de criterios yajustar los indicadores del estudio. En función delas primeras conclusiones extraídas de estas activi-dades, y que dieron lugar a un Informe Preliminarde Evaluación, el equipo evaluador ha establecidouna serie de hipótesis de trabajo que han sido con-trastadas con la realización del trabajo de campo ycon la sistematización de nueva información reco-pilada a lo largo del proceso evaluativo. En el traba-jo de campo se diferenciaron los instrumentos ymetodología seguida en función de que se diesetratamiento al análisis de la política y la trayectoriafrente al estudio de las intervenciones selecciona-das, dados los diferentes criterios que aplican en

un caso y otro. A partir de ese momento se conclu-ye con un proceso de consulta con los actores cla-ve y con la estructuración de los Informes Finales.

Este planteamiento metodológico ha dado lugar aun trabajo por fases, en concreto cinco, que handado lugar a un importante número de actividades.Las etapas en las que se ha dividido la evaluaciónhan sido la concreción de los parámetros básicos(fase previa), el estudio de gabinete (primera fase),el diseño del trabajo de campo (segunda fase), larealización del trabajo de campo (tercera fase), elanálisis participativo y de gabinete (cuarta fase) y laelaboración del Informe Final de Evaluación (quintafase). En total, un periodo de trabajo que se ha ex-tendido a lo largo de 28 semanas, incluyendo el pe-riodo de estancia en México que, teniendo encuenta las dos misiones realizadas y computandoel tiempo que han pasado todos los miembros delequipo de evaluación, se extiende a más de cuatrosemanas.

Antes de dar paso a la descripción de las principa-les conclusiones extraídas del estudio, tanto porEjes de Análisis como de forma general, es precisohacer mención a los condicionantes a los que hahecho frente este trabajo. En primer lugar, se hatrabajado con elementos a evaluar que no poseen

16

Eje Objetivo Criterios de evaluación

Examinar latrayectoria y lascaracterísticasde laCooperaciónEspañola conMéxico.

Identificar las fortalezas y debilidadesde la organización y de los procesosde gestión de la CooperaciónEspañola en México, tanto en loreferente a las Unidades deCooperación en el Exterior existentesen el país, como al resto de actoresrelevantes del sistema de cooperaciónespañol.

Eficienciaorganizativa.

Coherenciapresupuestaria.

Optimización decapacidadestécnicas.

Eficacia en losprocedimientos.

Valorar lasintervencionesrealizadas ensectoresprioritarios y enCooperaciónTriangular.

Realizar un examen de una muestrasignificativa de intervenciones ensectores que poseen especial relevanciacuantitativa o cualitativa, o que se hanplanteado como áreas prioritarias en elactual ciclo iniciado en el año 2006, asícomo de los planteamientos yexperiencias existentes relacionadascon la Cooperación Triangular.

Pertinencia. Viabilidad.

Eficacia. Impacto.

Eficiencia.

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 16

un recorrido histórico de ejecución dilatado o querepresentan nuevos enfoques para la CooperaciónEspañola, en ocasiones incluso pendientes de de-finición específica, como es el caso de la Coopera-ción Triangular y la Cooperación Cultural. Ello, sinembargo, genera un reto mayor a la hora de reali-zar recomendaciones, ya que no en todos los casosparten de una valoración estricta de los resultadosque se han alcanzado. En segundo lugar, las con-clusiones de esta evaluación han de entenderse enel marco de compromisos ya asumidos, y que que-dan plasmados en la XIII SUBCOMIX firmada en-tre ambos países en 2007. Esta circunstancia noresta interés ni validez al estudio, ya que permiteconfirmar y enfocar las líneas básicas que ambospaíses han establecido. Sin embargo, sí puede te-ner consecuencias sobre los niveles de aplicabili-dad de las recomendaciones. En tercer lugar, elproceso evaluativo ha sido concebido como unejercicio de amplia participación, sin que en todoslos casos se haya logrado materializarse en aporta-ciones concretas. Si bien el Comité de Seguimien-to (en España y en México) ha sido convocado y seha reunido periódicamente, alguno de sus miem-bros principales han estado poco presentes o nohan tenido el protagonismo esperado en un inicio.Es el caso, principalmente, de la Agencia Españolade Cooperación Internacional para el Desarrollo(AECID) en Madrid, gestora principal e interlocuto-ra privilegiada de la cooperación entre ambos paí-ses. Estas ausencias, sin embargo, han sido com-pensadas por el activo involucramiento de las dosUnidades de Cooperación en el Exterior (UCE) es-tablecidas en México2. Finalmente, sin que se pue-da hablar de condicionantes y sí de elementos a te-ner en cuenta, los objetivos de una evaluación paísrecogidos en los planteamientos iniciales han su-puesto un intenso trabajo del equipo evaluador, da-do que sus objetivos han abarcado aspectos diver-sos que van desde los más estratégico hasta elanálisis de intervenciones concretas.

La revisión de la situación de México muestra unimportante nivel de desarrollo económico, habiendoobtenido ritmos de crecimiento significativos yconstantes en los últimos años. Ello le hace situar-se entre las mayores economías del mundo. Sin

embargo, el país muestra una situación propia depaíses de renta media, caracterizados por combinarporcentajes de crecimiento económico con ciertasdificultades para distribuir los beneficios del mismoal conjunto de la población. Si bien se han produci-do importantes avances desde el año 2000, éstoshan conseguido tan sólo devolverle a los nivelesque existían antes de la crisis de los años 94-95.Esta asimetría entre desarrollo económico y des-igualdad queda reflejada en las diferencias queexisten en la población mexicana en base a dosvectores: el de ingreso, que provoca la existenciade porcentajes de población elevados que no lo-gran percibir ingresos suficientes para cubrir susnecesidades básicas, y el territorial, que da lugar aimportantes diferencias en los niveles de coberturade dichas necesidades en función del lugar delpaís en el que se encuentre. En este sentido, el retomás importante es consolidar políticas públicas quecontinúen fortaleciendo el acceso a servicios bási-cos, especialmente en regiones de mayor pobrezay, al mismo tiempo, coordinar la política económicay social para elevar el ingreso y el empleo de la po-blación en general y especialmente la que se en-cuentra en situación de pobreza.

Por otra parte, se están realizando importantes es-fuerzos para hacer frente al momento de transiciónpolítica en el que se encuentra, caracterizado porun nuevo esquema de participación política y ges-tión pública en el que destacan las políticas de des-centralización, la revisión del sistema de justicia o laprofesionalización del servicio civil. Ello ha provoca-do un intenso proceso de reformas institucionalesque afectan directamente a las condiciones de go-bernabilidad del país y en las que se han requeridoacompañamientos por parte de países e institucio-nes internacionales de apoyo y asistencia técnica.

En función de los parámetros de la evaluación, delos criterios propuestos y de los Ejes de Análisisque se han definido, se lleva a cabo el análisis ob-teniendo una serie significativa de consideraciones.

Respecto al primer nivel de evaluación, referidoal diseño de la Política de Cooperación con Mé-xico, hay que destacar el cambio que se ha produ-cido en la misma a lo largo del periodo estudiado.Entre los años 2002 y 2006 se ha pasado del I alII Plan Director de la Cooperación Española, ge-nerándose con ello nuevas orientaciones y marcos

Resumen ejecutivo

17

2 Oficina Técnica de Cooperación (OTC) y Centro Cultural de España enMéxico (CCEMX).

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 17

para la actuación. A nivel de Subcomisiones Mixtasde Cooperación entre España y México, el periodocomienza con la XI SUBCOMIX en vigor (firmadaen 1999), se produce la firma de la XII SUBCO-MIX en el año 2002 y se finaliza con el proceso depreparación y negociación de la XIII, la cual fue fi-nalmente suscrita en octubre de 2007. En cuanto alos esfuerzos de planificación, en estos años tam-bién se alcanza un nivel de definición de la políticamás ajustada a las necesidades del país y a las po-sibilidades de la Cooperación Española: se elaboray se aprueba el Plan de Actuación Especial 2006-2008, el cual plantea como Objetivo Estratégicocontribuir al fortalecimiento de la gobernanza de-mocrática y la mejora de la calidad de vida de laspoblaciones más desfavorecidas en la región surdel territorio mexicano. A nivel sectorial establecetrabajar en seis áreas, determinadas tras un análi-sis de las ventajas comparativas que España tieneen las mismas, y para cada una de ellas se trazanlíneas prioritarias de actuación. Establece tambiénun marco geográfico claro (por primera vez en laCooperación Española con México), situando lasáreas de concentración de las actuaciones en losEstados del sur del país, principalmente Puebla,Chiapas y Oaxaca, más el Distrito Federal de Méxi-co. Los Estados de Guerrero, Michoacán y Veracruzsuponen un segundo nivel de prioridad.

En relación al presupuesto, los recursos totales deAOD bruta española que recibe el país, ésta ha es-tado rondando los 7 millones de euros anuales enel periodo considerado, habiendo estimado unmonto por encima de los 13 millones para 2007. Endicha cantidad se incluyen las ayudas por todos losconceptos y agentes participantes en el apoyo alpaís. Respecto a los sectores en los que se con-centra la ayuda, según la división que plantea elCAD, destaca en primer lugar el sector de infraes-tructuras y servicios sociales con más de un 70%de los montos destinados al país en el periodo2002-2006. Le sigue el de infraestructuras y ser-vicios económicos que, sumado a sectores pro-ductivos, alcanza más de un 20% de la ayuda. Porsu dimensión presupuestaria y por la importanciaque ha supuesto en el marco de la CooperaciónEspañola con México se realiza un desagregadodel sector aumento de las capacidades humanaspara determinar los subsectores principales que locomponen. Dicha revisión arroja que Educación su-pera ampliamente al resto, convirtiéndose en el

ámbito de trabajo más importante con diferencia,aun en el año en el que el Fondo de Concesión deMicrocréditos empezó a realizar sus operacionesen el país.

Si se realiza un análisis de la evolución de las ca-racterísticas de la Política de Cooperación Espa-ñola con México en el periodo, se aprecia que se hadesarrollado en un contexto de cambios, transforma-ciones y nuevas definiciones tanto en el caso espa-ñol como en el mexicano. Algunos factores han teni-do una influencia directa sobre las prioridades yorientaciones de la relación entre ambos países enmateria de cooperación, ya que se han producidoprocesos electorales en México que han reorientadolas políticas públicas, y revisiones de las bases de lapolítica exterior española que han marcado nuevastendencias en la cooperación. En cuanto a los sec-tores de concentración de la ayuda, se aprecia con-tinuidad en los años analizados, sobre todo si seconsidera la actividad de la AECID. Los principalesobjetivos de trabajo han estado relacionados con elsector de aumento de capacidades humanas (se-gún acepción del II Plan Director), destacando den-tro de éste el apoyo a las políticas educativas. A par-tir del año 2003 se consolida otra línea de trabajoimportante que tomará cada vez mayor relevancia enaños posteriores, como es la de gobernabilidad y for-talecimiento institucional. Junto a ambos sectores seaprecian dos ámbitos destacables que comienzan aejecutarse en este periodo: la actividad del Fondo deConcesión de Microcréditos en los años 2004 y2006, en los que se llevan a cabo operaciones convarias entidades financieras mexicanas, y la puestaen marcha de las primeras experiencias de lo que seha venido en denominar Cooperación Triangular yque formarán ya parte de las prioridades futuras decolaboración entre ambos países. Finalmente, si bienla actividad de la AECID en materia de CooperaciónTécnica mantiene una tendencia relativamente esta-ble en los años estudiados en cuanto a presupuestoy sectores, la Cooperación Cultural supone un ele-mento de transformación. Con la puesta en funcio-namiento en noviembre de 2002 del Centro Culturalde España en México se fortalece esta área de acti-vidad. Tanto por dotación presupuestaria como por laaprobación de la Estrategia Sectorial de Cultura yDesarrollo (que da continuidad a la prioridad que leotorga como sector el II Plan Director), su papel haido tomando cada vez mayor importancia en los últi-mos años.

18

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 18

En cuanto al presupuesto, del total de recursosdestinados al país, la mayor proporción en el pe-riodo 2002-2006 la ha comprometido la Adminis-tración General del Estado, con un 54,3%(27,084 millones de euros), correspondiendo elresto a las aportaciones de la Cooperación OficialDescentralizada (que mantiene una proporción deentre el 30% y 35% del total) y, en una propor-ción casi inapreciable, a la Universidad. En lo querespecta al Ministerio de Asuntos Exteriores y deCooperación, incluyendo a la Agencia Españolade Cooperación Internacional para el Desarrollo,participa de dichos montos en cantidades que su-ponen aproximadamente algo menos del 50% deltotal contabilizado.

En el marco descrito, y con base en la evaluaciónque ha seguido la Política de Cooperación de Es-paña con México, se ha realizado la valoración delos criterios de apropiación, alineamiento, armo-nización, gestión por resultados y mutua rendi-ción de cuentas, coherencia, coordinación, com-plementariedad y concentración. Fruto de dicharevisión se pueden extraer una serie de conclu-siones. La primera de ellas está referida al pa-pel de la Cooperación Internacional en México.Los indicadores que muestra el país, así como suposición internacional, le hacen ser un receptorde cooperación especial, dada su fortaleza eco-nómica y estructura institucional que le hacenser a priori plenamente capaz de diseñar y poneren marcha las políticas de desarrollo necesarias.Sin embargo, el proceso de desarrollo mexicanoestá sometido a presiones que todavía deman-dan acompañamiento, al menos de forma indi-recta o complementaria. La transición que en-frenta desde hace algunos años le ha hechosolicitar apoyo para mejorar su desempeño insti-tucional, la calidad de sus políticas públicas, lapuesta en marcha de acciones para atender pro-blemáticas concretas o para poder garantizar elacceso a conocimiento. Así, las áreas principalesde trabajo en la agenda con los donantes han si-do gobernabilidad (derechos humanos, fiscali-dad, justicia, seguridad, Administración Pública),políticas sociales de mayor calidad (educaciónprincipalmente), desarrollo económico y empre-sarial, y medio ambiente. En cada uno de estoscasos no se ha generado una dependencia fi-nanciera, ya que la mayor parte de los recursoshan sido aportados por el propio país. Si ésta es

la lógica de intervención, la Cooperación Espa-ñola parte de una posición inmejorable para po-nerla en práctica. Con el transcurso de los años,y basándose en la estrecha relación que existeentre ambos países, posee un reconocimientoimportante de las instituciones, organismos y so-ciedad mexicana. Ha logrado posicionarse comoun actor neutro frente a las tensiones internas yes requerido para colaborar en aquellos ámbitosque más reclama el país. La experiencia acumu-lada en procesos similares, la cercanía cultural ehistórica, junto a la prioridad que aporta a secto-res de especial sensibilidad en el proceso dedesarrollo mexicano, le permite tener la oportuni-dad de liderar la contribución de la comunidadinternacional a los mismos. Para poder ejercerdicho rol sólo tiene que adaptar de manera másfocalizada su orientación a la agenda que ha es-tablecido México y, sobre todo, generar los me-canismos de acompañamiento más eficientespara ponerla en práctica, tanto a nivel de proce-dimientos como de capacidades técnicas y volu-men presupuestario.

La segunda conclusión tiene que ver con la ven-taja comparativa de la Cooperación Española enel país. A tenor de los informes consultados, no sepuede apreciar que se haya hecho un análisis deeste tipo, aunque se han apuntado criterios al res-pecto en el Plan de Actuación Especial 2006-2008. En todo caso, España tiene un importantepapel en el fortalecimiento de las políticas públi-cas de México, buscando con ello una mayor ca-pacidad de las mismas para afrontar los proble-mas de desarrollo que ha definido el país. Estaorientación implica tres tipos de consideracionesque tienen que ver tanto con los ámbitos a priori-zar como con la forma de llevarlo a cabo: identifi-car y concentrarse en aquellos ámbitos de actua-ción de mayor sensibilidad o donde la recienteexperiencia española puede ser más aprovecha-ble, tales como justicia, servicio profesional,descentralización, igualdad de género o políticasculturales; profundizar en el intercambio de cono-cimiento y tecnología, favoreciendo el intercam-bio de especialistas en materias con capacidadde arrastre para el proceso de desarrollo; yfortalecer un enfoque de coherencia interna, ma-yor complementariedad entre actores y genera-ción de mecanismos ágiles para asegurar el cum-plimiento de los objetivos que tiene la relación

Resumen ejecutivo

19

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 19

amplia, diversa y estratégica que poseen Españay México.

En tercer lugar, se pueden aportar conclusionesrespecto a los criterios de actuación, permitiendodeterminar las orientaciones de focalización geo-gráfica y sectorial. Respecto a los sectores, unaagenda de desarrollo como la mexicana y una ca-pacidad de actuación como la que España tieneactualmente deben dar lugar a una priorizaciónenfocada al apoyo de políticas públicas naciona-les, unido a un adecuado balance entre proyectosy programas, entre ejecución de acciones y pres-tación de asesoramiento, servicios y asistenciatécnica especializada. Estas apreciaciones sonválidas en lo que respecta al nivel geográfico fe-deral, pero también en relación a Estados y Go-biernos locales, y se expresa en contraposición alincremento de programas y proyectos de corteexclusivamente local que se han generado en losúltimos años. Estas afirmaciones no pretenden in-dicar que deje de ser necesaria una focalizacióngeográfica o una dimensión territorial de las ac-ciones de Cooperación Española, sobre todo te-niendo en cuenta la diversidad de actores y la for-ma de trabajo de las ONGD y alguna CooperaciónDescentralizada, más vinculada a las dinámicas dedesarrollo locales. Lo que no se considera apro-piado es promover un esquema de proyecto pun-tual, tendente a la consecución de resultados muyrelacionados con la asistencia a la población ensituación de pobreza, y basados en la ejecuciónmaterial de acciones, con el objetivo de no incu-rrir en costes de gestión innecesarios y provocarun mayor efecto dispersión, restando capacida-des a otras formas de trabajo de mayor impactoen el desarrollo del país.

Como conclusión general, se considera que Espa-ña no puede pretender con México sólo cooperar.Lo que habría que procurar es profundizar el es-quema de asociación. Un esquema de asociaciónamplio, donde se abran posibilidades a las relacio-nes en ambos sentidos, donde se haga hincapié enaquello que tiene una relevancia especial para laagenda de desarrollo del país, pero en un plano dehorizontalidad que marca la relación entre ambospaíses.

Respecto al segundo Eje de Evaluación sobrela gestión de la Política de Cooperación, el

Ministerio de Asuntos Exteriores y de Coopera-ción, en concreto, la Secretaría de Estado de Coo-peración Internacional a través de la AgenciaEspañola de Cooperación Internacional para elDesarrollo, ostenta un papel fundamental en lacooperación con ese país, dirigiendo y diseñan-do la política y coordinando con los órganos dela Administración Central del Estado y con lasONGD. Por esta razón, la mayor parte de consi-deraciones en este eje estarán referidas a estasinstancias, de las que existe información más de-tallada. En México, la AECID actúa a través dedos Unidades de Cooperación en el Exterior(UCE), una Oficina Técnica de Cooperación y unCentro Cultural. Junto a estos actores y unida-des hay que considerar también el papel que os-tentan la Cooperación Oficial Descentralizada ylas empresas.

En lo que respecta a las instituciones mexicanas, laSecretaría de Relaciones Exteriores (SRE) es laencargada de asegurar el funcionamiento de la Coo-peración Internacional de México. Esta tarea esrealizada principalmente por la Dirección Generalde Cooperación Técnica y Científica (DGCTC). De-pende de la Unidad de Relaciones Económicas yCooperación Internacional, la cual coordina la par-ticipación de México en las distintas vertientes dela Cooperación Técnica, Científica y Tecnológica conpaíses industrializados (recibiendo asistencia y re-cursos), de desarrollo intermedio (Cooperación Ho-rizontal) y en vías de desarrollo (como donante deasistencia y recursos), así como con organismosmultilaterales y foros internacionales. Junto a ellose han fomentado, sin aún poseer experiencias sig-nificativas concretas, las actividades de Coopera-ción Triangular. En este sentido, en los proyectos deCooperación Técnica y Científica colaboran organis-mos en los tres niveles de gobierno (federal, esta-tal y municipal), así como instituciones académicas,centros de investigación y organizaciones de la so-ciedad civil.

Uno de los aspectos que afectan directamente ala trayectoria, funcionamiento y capacidades de laCooperación Española con México son las distin-tas formas que tiene de ejecutar los recursos dis-ponibles. Según el número de alternativas y se-gún las reglamentaciones, en cada caso llevanaparejadas unas destrezas y unas actividades dis-tintas en relación a la negociación, identificación

20

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 20

y formulación, ejecución y seguimiento de lasmismas. Uno de los instrumentos más importan-tes ha sido el Fondo Mixto de Cooperación Téc-nica y Científica España-México, creado en1996.

La trayectoria de la Cooperación Española conMéxico, a diferencia de lo que ha pasado en elcaso del diseño de la política, no presenta cam-bios significativos a lo largo del periodo conside-rado. En líneas generales, se han mantenidoconstantes las capacidades organizativas y téc-nicas, no han variado sustancialmente los proce-dimientos a aplicar y los fondos que ha habidoque gestionar han sido homogéneos a los largode los cinco años. Solamente ha existido un he-cho que ha variado esta tendencia: la creación ypuesta en funcionamiento, a partir de 2002, delCentro Cultural de España en México, que hagenerado nuevos perfiles técnicos al servicio dela Cooperación Española, un nuevo espacio enel que llevar a cabo sus actividades y una seriede nuevos ámbitos de actuación que hasta elmomento no se habían cultivado de forma direc-ta. Esta última circunstancia ha tenido un efectoimportante tanto por el número de personal téc-nico que trabaja actualmente para la Coopera-ción Española, como en los ámbitos de actua-ción y el volumen de fondos asignados. Por otraparte, a partir del año 2004 se aprecia un incre-mento notable de las actividades relacionadascon planificación y coordinación de la ayuda.Tanto en la Oficina Técnica como en el CentroCultural ha habido que asumir responsabilidadesen la orientación geográfica y sectorial que has-ta ese momento no se habían tenido en cuenta.De esa forma, se han elaborado diversos docu-mentos de planificación que actualmente mar-can la línea de trabajo de ambas unidades.

Para el análisis de la trayectoria, segundo Eje deEvaluación intermedia de la Cooperación Es-pañola con México, se han definido cuatro crite-rios: la eficiencia organizativa, la optimización delas capacidades técnicas, la coherencia presu-puestaria y la eficacia en los procedimientos, decuyo análisis se pueden extraer una serie deconsideraciones y recomendaciones. En primerlugar, hay que reconocer el enorme esfuerzo decooperación que se hace en México, en funciónde los recursos disponibles y de las capacidades

logísticas y técnicas que posee la CooperaciónEspañola. Sin embargo, se necesita poner enmarcha procedimientos más formales de coordi-nación que permitan aprovechar la capacidadinstalada por los agentes, cosa que hasta el mo-mento se ha producido sólo de forma parcial. Larecomendación radicaría en formalizar esa com-plementariedad y aprovechamiento mutuo a tra-vés de reuniones periódicas y de intercambio deinformación. Esta relación es más necesaria sicabe en el caso de la relación OTC-Centro Cul-tural. Por otra parte, si se analiza el volumen depresupuesto destinado a la administración y fun-cionamiento de las dos UCE respecto al númerode proyectos o actividades que realizan, los cos-tos de transacción que determinan son bajos,aunque los procedimientos de ejecución de fon-dos, por su diversidad, siguen suponiendo unaimportante carga de trabajo. En este sentido, re-sulta recomendable vincular más la CooperaciónEspañola al mecanismo de Fondo Mixto, ya quese trata de un instrumento acordado por ambosGobiernos, con todas las garantías legales, yque, por tanto, permitiría su utilización por otrosministerios españoles e incluso las Comunida-des Autónomas.

En conclusión, se podría diseñar un marco deejecución en el que el Fondo Mixto permitiese elimpulso a proyectos en sectores clave, donde sevan a realizar programas de duración media y al-to volumen de recursos (como justicia, educa-ción, Cooperación Cultural, apoyos a políticas enciertos Estados), junto a un instrumento ágil parala prestación de asistencia técnica (canalizadacomo subvención en especie), relacionado con elresto de sectores priorizados. De esta forma seestaría aprovechando la capacidad instalada deforma eficiente y, sobre todo, respondiendo a lademanda de acompañamiento que se produce enMéxico.

Como tercer Eje de Evaluación, se realiza en elsexto capítulo el análisis de las intervencio-nes concretas seleccionadas. Junto a ello, seestablecen algunos parámetros respecto a laCooperación Triangular, la cual supone un ámbi-to de actuación prioritaria en el periodo conside-rado y posee una alta potencialidad a futuro. Lassiete intervenciones seleccionadas, por secto-res, son:

Resumen ejecutivo

21

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 21

Para cada una de ellas se desarrolla una evaluaciónsegún los criterios de pertinencia, eficacia, eficien-cia, impacto y viabilidad. En líneas generales, la eva-luación de los proyectos arroja una valoración posi-tiva, dado el reconocimiento logrado y los resultadosque se han alcanzado. De forma más exhaustiva seha realizado un análisis de la Cooperación Cultural,en el que se tratan aspectos relacionados con tresenfoques: la situación del sector en México y susimplicaciones en la Política de Cooperación Espa-ñola, la trayectoria y actividades desarrolladas por elCentro Cultural de España en México, y la visión delos resultados alcanzados en dos de sus líneas deactuación prioritarias, en concreto, la de industriasculturales y la de comunicación y cultura.

Junto a los proyectos seleccionados en cada sec-tor y línea estratégica, se ha hecho una valoraciónde las acciones relacionadas con la CooperaciónTriangular México-España en terceros países. Enconcreto, se han evaluado tanto las acciones enmarcha (Cooperación México-España-Haití enagua y saneamiento) como aquellas que se esperapoder emprender en un breve plazo y que están ín-

timamente relacionadas con el Programa Regionalcon Centroamérica (Cooperación México-España aCentroamérica y el Caribe en Prevención de De-sastres y Medio ambiente; Cooperación México-Es-paña a Centroamérica y el Caribe en Denominacio-nes de Origen de Café).

Se debe realizar una valoración particular de las po-sibilidades que ofrece esta forma de colaboración.España ha firmado acuerdos en este sentido conpaíses como Brasil, Chile, Argentina y México, conquien ha sido un punto recurrente en los últimosacuerdos de cooperación y en los documentos deplanificación que se han elaborado durante el perio-do de estudio. Para el marco de asociación queexiste (o se pretende que exista) entre ambos paí-ses, sería adecuado afianzar este mecanismo detrabajo en los próximos años. Para ello, es precisodeterminar cuál es el enfoque más eficiente y, sobretodo, el que más puede llegar a contribuir a los ob-jetivos de desarrollo del país en el que se lleva a ca-bo la cooperación, así como para los dos que parti-cipan como donantes. En este sentido, se proponentres formas de trabajo:

22

Sector Línea estratégica Proyecto para evaluar

GobernabilidadDesarrollo de la Administración alservicio de la ciudadanía y buenagestión de los asuntos públicos.

Programa de Apoyo a la Implantacióndel Servicio Profesional de Carreraen la Administración Pública deMéxico (OTC).

Educación

Contribución a la mejora de lacalidad en la educación.

a) Renovación Pedagógica yOrganizativa de las EscuelasPúblicas de Educación Secundaria(OTC).

b) Educación Intercultural deMigrantes Indígenas —FOMEIN—(OTC).

Continuidad y flexibilidad del sistemaeducativo.

a) Escuela Taller de Puebla (OTC)b) Apoyo a la gestión del Estado de

Puebla (ONGD Ayuda en Acción).

Libertad y capacidad cultural

Cooperación cultural para eldesarrollo, políticas culturales alservicio de los objetivos dedesarrollo.

a) Programa de Industrias Culturales.b) Programa de Relación entre

Comunicación y Cultura (CentroCultural).

Cooperación con los pueblosindígenas.

Promoción y Defensa de los Derechosde las Mujeres desde la Perspectivade Género en Chiapas (ONGD Paz yTercer Mundo).

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 22

En conclusión, la Cooperación Triangular necesitacontar con un mayor nivel de concreción en suspropuestas. Junto a la identificación y priorizaciónde sectores y áreas geográficas, se impone definirconjuntamente un procedimiento que logre gene-rar formas claras de coparticipación en la gestión yejecución. Además, en el caso de los dos países, seprecisa asumir el reto de dar a este formato de tra-bajo un encaje con otras formas de colaboraciónque ya realizan, procurando que no suponga unperjuicio a las acciones bilaterales que ambos paí-ses llevan a cabo y, sobre todo, con otra serie deiniciativas de carácter multilateral (Cooperación Ibe-roamericana, por ejemplo) en las que participandesde hace años de forma muy activa.

Tras el desarrollo de la evaluación en sus múlti-ples enfoques, ejes y ámbitos de trabajo específi-cos, se pueden extraer un conjunto de conclu-siones generales y lecciones aprendidas.Respecto a la orientación de la Política de Coope-ración se puede concluir que durante los años2002 y 2006 ha estado bien orientada, aunquesu amplitud de objetivos le ha restado, en parte,capacidad de incidencia. La relación entre recur-sos disponibles, financieros y técnicos y líneas deactuación a acometer presentan una relación de-ficitaria. Para corregir este esquema, la coopera-ción entre ambos países debe considerar una ma-yor concentración sobre ciertos aspectos deinterés mutuo, de forma coherente con la evolu-ción de su relación bilateral. Unido a este benefi-cio intangible, la posibilidad de ejercer un efectocatalizador sobre el consenso, diseño y puesta enmarcha de ciertas políticas públicas, o de articular

institucionalmente a instancias nacionales y esta-tales para un trabajo conjunto puede ser la clavede la contribución española. Respecto a la estruc-tura y procedimientos, se aprecia que no se hacontado en estos años con la adecuada capaci-dad técnica para cumplir adecuadamente con susobjetivos. O sobran expectativas o faltan capaci-dades, pero no se puede pretender estar presen-tes en todos los sectores acordados con falta demedios técnicos, humanos y económicos.

Una de las principales manifestaciones de esta in-suficiencia de medios es la ausencia de seguimien-to y, sobre todo, la escasa participación en losasuntos técnicos de los proyectos que se han eje-cutado. En la mayoría de las intervenciones no haexistido presencia de especialistas españoles conintensidad y periodicidad. Junto a estas carencias,se deben proponer esquemas de coordinación másformales entre agentes españoles, incorporando enellos a las ONGD, a las CCAA y a la Universidad.Ésta es una de las ventajas que posee la Coopera-ción Española con México y, por tanto, la coordina-ción se debería considerar como una función prio-ritaria.

Respecto a los procedimientos de gestión, es ne-cesario poner en valor el potencial que posee elFondo Mixto de Cooperación Técnica España-Mé-xico. Se trata de un instrumento que asegura la co-participación y la gestión compartida de los recur-sos, en el marco de una relación de asociaciónentre ambos países. Por ello, se supone que puedeconstituir el canal fundamental para financiar pro-yectos y programas en el país. En esta lógica, se

Resumen ejecutivo

23

Enfoque 1 Asistencia técnica puntual.

A través de los fondos destinados alproyecto que recibe apoyo, en el marco dela relación bilateral de España con el paísreceptor.

Enfoque 2 Asistencia técnica permanente,en base a experiencia mexicana.

A través del Fondo Mixto, creandosubcuenta específica y asumiendo de formaparitaria los costos del trabajo entre Españay México.

Enfoque 3 Línea de trabajo conjunta, complementandocapacidades.

Utilizando para ello fondos canalizados através de organismos internacionales, deforma que se alcance el mismo nivel decorresponsabilidad.

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 23

aconseja reducir lo máximo posible el compromisode ejecución de proyectos puntuales fuera de lossectores prioritarios. La mayor parte de los que sehan evaluado están correctamente formulados yejecutados. Posiblemente atiendan necesidadesreales en todos los casos. Las contrapartes estánapropiadas y reconocen el esfuerzo y apoyo de laCooperación Española. Sin embargo, esta forma deactuar, si tomara proporciones significativas, su-pondría una restricción para poder llevar a cabootros apoyos donde existe mayor valor añadido yventaja comparativa por parte de España. No setrata, con ello, de dejar de realizar acciones tangi-bles, reales y asociadas a un territorio concreto. Sinduda, se debe continuar con ellos pero reducidos asu mínima expresión y buscando con los mismosuna experiencia piloto replicable posteriormente ouna prueba sobre la conveniencia e impacto de unadeterminada política pública.

Respecto a la orientación geográfica, hasta laelaboración del PAE 2006-2008 ha sido un fac-tor nominal ya que no ha existido una política deconcentración en México. Si se tiene en cuentael conjunto de acciones ejecutadas por AECID ypor las Comunidades Autónomas y ONGD espa-ñolas, se está cerca de abarcar todo el país conun conjunto de intervenciones poco relacionadasentre sí, con contrapartes y objetivos particularesque generan un efecto de dispersión que va en

detrimento de la eficiencia y eficacia de la Coo-peración Española. Sin embargo, la actual pro-puesta de orientación, centrada en los Estadosdel sur y en el Distrito Federal (por su efecto so-bre todo el país), parece muy conveniente. Enesa zona sur es indudable que se concentran im-portantes niveles de pobreza y desatención delas necesidades básicas de la población. De nue-vo, es prudente tener una serie de áreas de aten-ción prioritaria, con cuyas autoridades y sociedadcivil se procurará establecer una relación máscercana. Teniendo en cuenta esto, parece com-plicado asegurar la coherencia en todas las inter-venciones de la Cooperación Española y, sobretodo, en la política de asociación estratégica en-tre España y México. Por lo tanto, la orientacióngeográfica de la cooperación, en este caso, de-bería ser tomada en un sentido orientativo y noobligatorio, evitando así caer en contradiccionesa lo largo de los próximos años.

En conclusión, la Cooperación Española debe ge-nerar un corpus de principios distinto para su Polí-tica de Cooperación con países como México. Seríaasimilable, por ejemplo, en el ámbito de AméricaLatina, a los casos de Brasil, Chile y, en alguna me-dida, Argentina y Uruguay. Con este tipo de paíseslos resultados a alcanzar son otros, más basadosen lo intangible y en la capacidad de trabajar con-juntamente.

24

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 24

Introducción1

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 25

1.1. Antecedentes y objetivos dela evaluación

La Política Española de Cooperación para el Des-arrollo continúa en un proceso orientado a propor-cionarle una mayor adaptación a las condicionesinternacionales y nacionales en las que se lleva acabo. Uno de los ámbitos de esta evolución en elque más avances se han producido es en materiade calidad de la ayuda. Se han llevado a cabo ac-ciones relacionadas con la reforma tanto de la Se-cretaría de Estado de Cooperación Internacional(SECI) como de la Agencia Española de Coopera-ción Internacional3, que persiguen la mejora de laeficacia y eficiencia de la Ayuda Oficial al Desarro-llo (AOD). Junto a ello, se ha avanzado mucho en lacalidad de la planificación, seguimiento y evalua-ción de las actuaciones de la Cooperación Españo-la, mejorando, al mismo tiempo, la transparencia enla recopilación de datos de la ayuda ejecutada yprevista.

En este esfuerzo ha tenido un papel muy activo laDirección General de Planificación y Evaluación dePolíticas para el Desarrollo (DGPOLDE). En el ejer-cicio de sus competencias dentro de la Secretaríade Estado de Cooperación Internacional y del Mi-nisterio de Asuntos Exteriores y de Cooperación(MAEC) dirige, entre otros aspectos, la realizaciónde evaluaciones de las políticas, programas y pro-yectos de la Cooperación Española. Con ello sepretende dar a conocer el funcionamiento, los re-sultados y los efectos de la Ayuda Oficial al Desa-rrollo española, como una forma de mejorar la cali-dad, la eficacia y la eficiencia de las acciones decooperación que España realiza en el exterior.

Entre las iniciativas que contemplaba el Plan deEvaluación 2006-2007 se encontraba llevar acabo una evaluación intermedia de la CooperaciónEspañola con México. Así pues, desde la DGPOLDEse puso en marcha esta evaluación con el objetivode extraer conclusiones y aportar recomendacio-nes sobre el papel que ha desempeñado, desem-peña y podría desempeñar la Cooperación Españo-la con México.

Dicho objetivo se justifica en base a varias razo-nes. En primer lugar, por la importancia de la rela-ción estratégica entre el país mesoamericano y Es-paña, en un contexto de alta concentración decooperación e inversión española en América Lati-na. El planteamiento respecto a un país como Mé-xico, de gran dinamismo económico, estabilidad po-lítico-institucional y proyección internacional debeser diferente al que se lleva a cabo en otros paísesde la región, donde persisten claras situaciones depobreza y exclusión. Además, es preciso tener encuenta la coherencia de las acciones de coope-ración respecto a otros flujos económicos y otrasalianzas políticas que se han establecido entre am-bos países. Por otra parte, es potencialmente apro-vechable su influencia y relación con los paísescentroamericanos y del Caribe, donde se encuen-tran algunos de los países prioritarios para la Coo-peración Española para canalizar asistencia para eldesarrollo de forma más eficiente. Todos estosplanteamientos han de ser discutidos con las auto-ridades mexicanas en un plano de asociación y res-peto mutuo, teniendo en cuenta el cambio de Go-bierno en México ocurrido en 2006, que implicala actualización de sus estrategias nacionales dedesarrollo y, por tanto, las de la Cooperación In-ternacional.

En segundo lugar, por sus especiales característi-cas como país de renta media-alta y receptor y do-nante de cooperación al mismo tiempo, lo cual lo

26

Introducción1

3 Según el Real Decreto 1403/2007, de 26 de octubre, se aprueba el es-tatuto de la nueva Agencia Española de Cooperación Internacional para elDesarrollo (AECID).

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 26

convierte en un interesante objeto de estudio quepermitirá profundizar en los planteamientos espa-ñoles e internacionales sobre la materia. A travésde este trabajo se podrán obtener conclusiones im-portantes para países de similares característicasen América Latina y el resto del mundo. Se trata deun país que combina una dimensión económica degran fortaleza junto a importantes desigualdadessociales que hacen necesario poner en marchamedidas que favorezcan la cohesión social, dismi-nuyan la desigualdad y actúen frontalmente parareducir la pobreza en aquellos lugares en los quese encuentra focalizada. En estos casos, la Coope-ración Internacional debe condicionar sus enfo-ques y adaptar sus mecanismos de ejecución a es-ta realidad para ser lo más contributiva posible a losobjetivos nacionales de desarrollo.

Por último, en lo que a compromisos de ayuda pa-ra el desarrollo de España se refiere, en Méxicose produce un momento de cambio de ciclo deplanificación (elaboración del Plan de ActuaciónEspecial 2006-2008) y la puesta en marcha delacuerdo bilateral que implica la XIII SubcomisiónMixta de Cooperación Técnica, Científica, Educa-tiva y Cultural España-México 2007-20114. Eneste contexto, una evaluación de carácter in-termedio resultará orientativa para valorar losplanteamientos estratégicos realizados y pa-ra aportar criterios y justificación a las deci-siones que se vayan a tomar en el próximoperiodo.

Respecto a los criterios para llevar a cabo este tra-bajo, desde la DGPOLDE se planteó realizar unproceso de evaluación que conllevara la revisión dela actuación de la Cooperación Española, entendi-da ésta en toda su amplitud de manifestaciones,instrumentos y acciones (evaluación país), quese realizara de forma coordinada con los órganosde evaluación competentes y con los principalesactores involucrados en la gestión y ejecución de laayuda tanto en España como en México (participa-tiva), con la finalidad de extraer lecciones aprendi-das y aportar recomendaciones, y no sólo valora-ciones, acerca de los principales elementos de laPolítica de Cooperación con México (formativa) y

1. Introducción

27

centrada en permitir a las instancias participantesreconocer el camino recorrido hasta ahora, propo-ner cambios de diseño y reafirmar estrategias paraalcanzar los objetivos previstos (intermedia). Conestas características, se espera que el trabajo per-mita obtener resultados concretos que aportennuevas perspectivas a la cooperación con Méxicopara los próximos años.

Sobre la base de las anteriores justificaciones y cri-terios, se pretende que la evaluación haga frente,de forma ordenada y clara, a los siguientes objeti-vos:

• Analizar la trayectoria de la Política de Coopera-ción Española con México.

• Examinar la orientación de dicha política respec-to a los planteamientos realizados en la XII y XIIISubcomisiones Mixtas de Cooperación Técnica yCientífica México-España y a los que se aporta-ron en la elaboración del Plan de Actuación Es-pecial.

• Valorar los resultados obtenidos en algunos sec-tores de intervención significativos y en cuanto ala Cooperación Triangular que llevan a cabo am-bos países.

Para enmarcar el trabajo se establece un ámbitotemporal determinado por el periodo 2002-2006. Sin embargo, para justificar las conclusionesde esta evaluación se tendrán en consideración laspropuestas de trabajo que ha hecho el Gobierno deMéxico para el periodo 2007-2011, así como lasprogramaciones de trabajo de los distintos agentesde la Cooperación Española para los próximosaños.

Para la selección del ámbito sectorial de la eva-luación de la Cooperación Española con México, seutilizaron dos criterios: a) su relevancia cuantitativapara la AOD española en 2005; y b) los ámbitos te-máticos identificados en el PAE considerados másrelevantes o novedosos para la Cooperación Espa-ñola con México.

Tras la primera reunión del Comité de Seguimientode la Evaluación y la recepción de las propuestasde los actores participantes en el mismo, la selec-ción definitiva del ámbito sectorial de la evaluación,según objetivos y líneas estratégicas del II Plan Di-rector, fue la siguiente:

4 Firmada en Madrid el 16 de octubre de 2007 en el marco de la VIII Reu-nión Binacional México-España.

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 27

Respecto al espacio geográfico, la evaluaciónha pretendido abarcar la totalidad del país ya quese trata de una visión general de la Política de Co-operación para el Desarrollo de España hacia Mé-xico. Sin embargo, se ha focalizado en los Esta-dos de Puebla, Oaxaca y Chiapas, así comoen el Distrito Federal de México, en lo referen-te a la evaluación de intervenciones concretasdel conjunto de actores españoles de coopera-ción que se dan cita en el país. Cabe señalar queesta orientación geográfica se ha visto ampliada aCentroamérica dado que se realizan aportacionesen torno a las potencialidades y restricciones dela Cooperación Triangular acordada entre ambospaíses.

1.2. Metodología empleada

Se pretende cumplir con las expectativas de laevaluación de la Cooperación Española con Méxi-co y hacer de la misma una herramienta útil paralos actores involucrados. Por ello, se han diferen-ciado varios niveles de análisis que corresponden

al planteamiento inicial elaborado por la DGPOLDEen los Términos de Referencia para la evaluacióny que ha sido consensuado con los miembros delComité de Seguimiento. En cada uno de los casosse han elaborado criterios de evaluación y se hanasignado a cada uno de ellos una serie de indica-dores, de forma que se puedan realizar medicionesobjetivas y comparables.

Con este planteamiento se ha pretendido conse-guir varios resultados:

• Facilitar la elaboración de los productos y su co-rrespondiente seguimiento por parte de laDGPOLDE.

• Centrar las entrevistas con actores clave de mo-do que no se pierda información por un efecto dedispersión.

• Diferenciar los distintos niveles de análisis paraaplicar, en cada caso, las técnicas más apropia-das.

• Aplicar los criterios establecidos en cada casode forma ordenada.

• Contar con resultados en los diferentes nivelesde estudio para que sean utilizados por los agen-tes decisores o gestores de la Cooperación Es-pañola con México para contribuir de manera di-recta en su trabajo.

Para llegar a los productos con la adecuada jus-tificación, y hacer de éstos unos elementos úti-les para las decisiones previstas, se ha plantea-do un análisis primario y secundario de lasfuentes de información disponibles. Respecto alas fuentes secundarias, se han tenido en cuen-ta tanto documentos de los agentes mexicanoscomo de los actores españoles involucrados enel diseño y ejecución de la Cooperación Españo-la con ese país. Igualmente, se han tenido encuenta los planteamientos de organismos inter-nacionales y otras cooperaciones. Respecto alas fuentes primarias, éstas proceden básica-mente de dos vías: la observación directa delequipo de evaluadores y la entrevista o recabode información a los principales actores relacio-nados con las tres áreas de estudio en las quese centra la evaluación.

Con estas premisas, la evaluación está organiza-da en tres Ejes de Análisis, que son los siguien-tes:

28

Objetivo Estratégico 1. Aumento de lascapacidades sociales e institucionalesSector de Gobernabilidad:

• Línea estratégica 1.c: Desarrollo de la Administraciónal servicio de la ciudadanía y buena gestión de losasuntos públicos.

Objetivo Estratégico 2. Aumento de lascapacidades humanas Sector de Educación:

• Línea estratégica 2.2.c: Contribución a la mejora dela calidad de la educación.

• Línea estratégica 2.2.e: Continuidad y flexibilidad delsistema educativo.

Objetivo Estratégico 5. Aumento de la libertad ylas capacidades culturalesSector de Libertad y Capacidad Cultural:

• Línea estratégica 5.a: Cooperación con los pueblosindígenas.

• Línea estratégica 5.b: Cooperación cultural para eldesarrollo, políticas culturales al servicio de los obje-tivos de desarrollo.

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 28

Cada uno de los ejes responde a uno de los objeti-vos planteados y cuenta con criterios para guiar laevaluación y la correcta construcción de indicadores.Tienen un nivel de relevancia relativa diferente, yaque los dos segundos podrían considerarse especi-ficidades del primero, al cual concretan y aportan in-formación. Sin embargo, como objeto de estudio tie-nen su propia lógica y dan lugar a resultados quetienen efecto sobre la toma de decisiones a futuro.

Para alcanzar las conclusiones que se aportan eneste Informe Final, el equipo encargado de los tra-bajos ha llevado a cabo una serie de actividades.Hay que tener en cuenta que, si bien los instrumen-tos utilizados han sido los mismos, existen diferen-cias en el uso que se ha hecho de los mismos enfunción del Eje de Evaluación que se trate: por ello,en el eje 1 (sobre la política) se han empleado cri-terios más cualitativos, en el eje 2 (sobre la trayec-toria) una combinación de criterios cuantitativos ycualitativos y en el eje 3 (sobre las intervenciones)una mayor cantidad de elementos cuantitativos.

1.2.1. Orientaciones por Eje deEvaluación

En cada uno de los Ejes de Evaluación se realizaronuna serie de actividades específicas que permitirángarantizar los productos y resultados. Los ejes son:

1. Introducción

29

1.2.1.1. Primer Eje de Evaluación: analizar la Política de CooperaciónEspañola con México (Diseño)

Para llevar a cabo este análisis se han estudiado yconstruido indicadores en torno a tres grupos deinformación:

• Los planes, políticas y estrategias de desarrollode las diferentes instancias del Gobierno de Mé-xico, comenzando por el Plan Nacional de Des-arrollo e incluyendo los Planes Estatales de losEstados priorizados, principalmente en el sur delpaís y donde se concentra buena parte de la ayu-da española.

• Los documentos rectores de planificación dela Cooperación Española, tales como el I PlanDirector 2001-2004 y el II Plan Director2005-2008, las estrategias sectoriales (pue-blos indígenas, cultura y desarrollo, medio am-biente, gobernabilidad, otras) y los documen-tos de programación horizontal y regional, asícomo las Actas de la XI y XII SubcomisionesMixtas de Cooperación Técnica y CientíficaMéxico-España. También se tuvieron en cuen-ta estrategias y programas formulados porotros actores españoles, tanto a nivel de laAdministración central como de la autonómicay local.

Eje Objetivo

1Analizar laPolítica de CooperaciónEspañola con México.

Examinar la orientación de la política, tanto en lo referente al procesoseguido para su diseño, planificación y concertación, como a la vinculaciónde sus fundamentos tanto con las políticas de desarrollo del Gobierno deMéxico y las prioridades de la Cooperación Española para esta áreageográfica expresadas en sus documentos principales de planificación,como con los principios y acuerdos internacionales suscritos por España enmateria de cooperación para el desarrollo.

2

Examinar la trayectoria ylas características de laCooperación Españolacon México.

Identificar las fortalezas y debilidades de la organización y de los procesosde gestión de la Cooperación Española en México, tanto en lo referente alas Unidades de Cooperación en el Exterior existentes en el país, como alresto de actores relevantes del sistema de cooperación español.

3

Valorar lasintervenciones realizadasen sectores prioritarios yen Cooperación Triangular.

Realizar un examen de una muestra significativa de intervenciones ensectores que poseen especial relevancia cuantitativa o cualitativa o que sehan planteado como áreas prioritarias en el actual ciclo iniciado en el año2006, así como de los planteamientos y experiencias existentesrelacionadas con la Cooperación Triangular.

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 29

• Los principios internacionales en materia de coo-peración, en especial la Declaración de Paríssobre Eficacia de la Ayuda, las orientaciones delComité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de laOCDE, las conclusiones de las últimas Asam-bleas Generales de Naciones Unidas —en espe-cial en lo referido a los Objetivos de Desarrollodel Milenio—, las recomendaciones de la Comi-sión Económica para América Latina (CEPAL),y las últimas conclusiones sobre la Cooperaciónpara el Desarrollo con países de renta media.

Este Eje de Evaluación ha implicado la revisiónde la documentación existente con un intensotrabajo de gabinete, en el que se diseñaron losindicadores principales con base en los criteriosque rigen la planificación de las políticas, comoson la identificación de ventajas comparativas, lacomplementariedad con otros actores del siste-ma español de Cooperación para el Desarrollo, lacoordinación con otros actores internacionales,la concentración y focalización de las interven-ciones o la coherencia de las políticas respectoa México. Para ello se realizó un trabajo coordi-nado con la responsable de la coordinación deesta evaluación en DGPOLDE, y se llevaron acabo entrevistas e intercambios de informacióncon actores clave tanto en España como en Mé-xico.

Como resultado concreto de este análisis, que par-te de la evolución seguida y analiza los parámetrosactuales, se obtienen conclusiones acerca de cuá-les son aquellas áreas de actuación más adecua-das para constituir la planificación a medio plazo dela Política de Cooperación Española con México, ycuáles podrían ser los sectores de intervención quemás coinciden con las políticas mexicanas de des-arrollo y con los planteamientos de la CooperaciónEspañola en su conjunto.

1.2.1.2. Segundo Eje de Evaluación: examinar la trayectoria y las características de la Cooperación Española con México(Proceso)

Los criterios que han conducido esta parte del es-tudio están relacionados con aspectos organizati-vos (estructura, personal, recursos financieros,otros), de interlocución y coordinación con otrosámbitos de representación de la Administración

General del Estado, en especial con la OficinaEconómica y Comercial, con otros actores espa-ñoles del sistema de cooperación para el desa-rrollo (ONGD, Cooperación Descentralizada,Universidad, empresas) y con otros agentes internacionales, principalmente con los paísesmiembros de la Unión Europea, y se examinaronlos marcos de relacionamiento con las autorida-des e instituciones mexicanas con las que se lle-van a cabo los programas (Dirección General deCooperación Científica y Técnica, Gobiernos es-tatales, municipalidades, otros). Se tiene en cuen-ta también el grado de eficiencia y eficacia de losprocedimientos de gestión de los recursos y la va-loración específica del funcionamiento del FondoMixto de Cooperación Técnica y Científica Méxi-co-España en el periodo de referencia de estetrabajo. Finalmente, se hace una valoración de losprocesos de seguimiento de las actuaciones encurso, y de cómo se han establecido los mecanis-mos de control financiero y técnico para garanti-zar el correcto desarrollo de los programas y pro-yectos.

Para orientar los trabajos, se consideraron obje-to de estudio las dos Unidades de Cooperaciónen el Exterior que están presentes en México: laOficina Técnica de Cooperación y el Centro Cul-tural. En ambos casos se ha participado acti-vamente en la ejecución del Programa Bilateralde la Cooperación Española con México, intervi-niendo en sectores relevantes, manteniendo unfluido contacto con las autoridades y la sociedadcivil mexicana y siendo protagonistas de los pro-cesos de planificación que se han llevado a ca-bo para la elaboración del Plan de ActuaciónEspecial. Por otra parte, se hacen alusiones alresto de actores españoles presentes en el país,tales como otros ministerios de la Administra-ción General del Estado, Comunidades Autóno-mas u ONGD.

Como resultado de estos trabajos, se han genera-do una serie de recomendaciones para afrontarcon mayores garantías los retos que se plantean acorto y medio plazo. El informe contiene el análisisde las fortalezas y debilidades de la CooperaciónEspañola con México, basado en los criterios e in-dicadores que se han apuntado anteriormente, asícomo una propuesta de mejora según el criterio delequipo evaluador.

30

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 30

1.2.1.3. Tercer Eje de Evaluación: valorar las intervenciones realizadas en los sectoresprioritarios y en la Cooperación Triangular(Resultados)

El objetivo de este Eje de Evaluación es realizar unexamen de una muestra significativa de intervencio-nes en sectores que poseen especial relevancia cuan-titativa o cualitativa, o que posiblemente constituyanáreas prioritarias en el próximo ciclo. En particular, sehan identificado tres sectores y algunas líneas estra-tégicas concretas para realizar este análisis: goberna-bilidad, educación y libertad y capacidad cultural. Da-das las características de la Cooperación Españolacon México, y las capacidades de este país para tras-ladar buenas prácticas y asistencia a terceros paísesen desarrollo, se ha elaborado un apartado específicopara evaluar las acciones de Cooperación Triangularque se han llevado a cabo hasta la fecha.

En ambos casos se debe partir de los documentos deformulación y seguimiento de las intervenciones quese determinó revisar. El número y sector de los pro-yectos que forman parte de la muestra se determina-ron en conjunto con el Comité de Seguimiento de laEvaluación. En todos los casos ha sido necesario ha-cer una evaluación sobre terreno (observación directa,análisis de fuentes secundarias, entrevistas) para co-rroborar junto a contrapartes y beneficiarios directoslos aspectos positivos y negativos que se han detec-tado en el análisis previo. Como guía de la evaluaciónen este tercer eje se utilizan los criterios de la Meto-dología de evaluación de la Cooperación Española I yII, los cuales se concretan en el estudio de la pertinen-cia, la eficacia, la eficiencia, la viabilidad y el impacto.Para complementar estos criterios, se utiliza el análisisde factores de desarrollo tales como los tecnoló-gicos, financieros, medioambientales, culturales,

1. Introducción

31

institucionales, de género y otros considerados perti-nentes habida cuenta de la especificidad de cada unode los proyectos evaluados. Para el caso de la Coope-ración Triangular, siendo éste un aspecto novedoso dela Cooperación Española con México, se hace un es-pecial esfuerzo para determinar cuáles son las venta-jas comparativas de este tipo de cooperación, y cuálpodría ser una propuesta de actuación y funciona-miento a futuro. Para ello se ha entrado en contacto nosólo con los responsables mexicanos, sino que tam-bién se realizaron entrevistas y visitas a los receptoresde este tipo de ayuda en los países centroamericanos.

De las actividades de este eje se extrae un resultadoparticular. En concreto, permite contar con un Informede Evaluación de una serie de actuaciones de la Coo-peración Española con México, que ayuda a valorar sucontribución en términos de desarrollo y permite ajus-tar más sus diseños en el futuro. Por otra parte, estetipo de evaluación ayuda a extraer una serie de reco-mendaciones en forma de lecciones aprendidas o in-ventario de buenas prácticas que contribuya a los di-seños de actuaciones similares que se puedan realizara nivel de la Cooperación Española en otros países.En lo que respecta a la Cooperación Triangular se rea-lizó un informe que contiene las principales recomen-daciones de los actores mexicanos, de los españolesy de los centroamericanos, estos últimos como recep-tores de esta forma de cooperación.

1.2.2. Criterios e indicadores

La guía para el estudio se basa en una serie de cri-terios relacionados con los tres Ejes de Evalua-ción. En cada caso se han asociado indicadoresconcretos que han sido ampliados o modificados alo largo del trabajo en función de las necesidades

Ejes de estudio Criterios

Política de Cooperación.

• Alineamiento.• Armonización.• Apropiación.• Gestión para resultados.• Coherencia interna y externa.

• Impacto sobre los ODM. • Concentración.• Complementariedad.• Mutua responsabilidad.• Países de renta media.

Análisis de la trayectoria.• Eficiencia organizativa.• Optimización de capacidades técnicas.

• Coherencia presupuestaria.• Eficacia en los procedimientos.

Análisis de lasintervenciones.

• Pertinencia.• Eficacia.• Eficiencia.

• Viabilidad.• Impacto.

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 31

propias del estudio. En concreto, los criterios son:Junto a ello, de forma general, se han planteado lossiguientes criterios de actuación y metodología:

• En la misión han participado todos los integrantesdel equipo de evaluación propuesto (cuatro perso-nas). Para ello se asignaron funciones relaciona-das con el perfil técnico de cada uno, quedandocubiertas así todas las necesidades de recopila-ción y análisis de información. Se diferenciaron lasactividades en función de los tres ejes de trabajo,teniendo en cuenta los factores geográficos. Lostrabajos se llevaron a cabo de forma simultánea,tanto en el Distrito Federal como en los Estadosobjeto de intervenciones, con el objetivo de conse-guir los mayores niveles de eficiencia y eficacia.

• Durante parte de la misión acompañó al equipoevaluador una representación de la DGPOLDE.

Ante la agenda propuesta, fue necesario deter-minar en qué medida iban a participar en las reu-niones previstas para asegurar la independenciadel estudio. De igual manera, se consideró estecriterio en el caso de los representantes de laCooperación Española en México. A juicio delequipo evaluador, dicho acompañamiento perse-guía asegurar el carácter formativo de la evalua-ción y facilitar el acceso a información significa-tiva, sin que por ello se debiera poner en riesgola autonomía de los actores consultados a la ho-ra de emitir sus opiniones.

• Para el diseño de los instrumentos de recogida deinformación, y para establecer las necesidades dela agenda en México, se tuvieron en cuenta los cri-terios e indicadores establecidos en la propuestatécnica de la oferta presentada. En concreto, se hahecho uso de los siguientes instrumentos:

32

Participativos No participativos

Cualitativos

• Entrevistas abiertas-opinión de expertos.• Discusiones grupos focales.• Observación de participantes o

participativa.

• Observación directa sin discusión. • Investigación bibliográfica.• Fotos. • Datos espontáneos (comentarios en

periódicos, radio).

Cuantitativos• Encuestas formales e informales.• Cuestionarios o registros.

• Mediciones.• Estudio comparativo con

documentos/informes de formulación y seguimiento de proyectos.

• En cada caso se elaboraron con carácter previolos instrumentos concretos de recogida de in-formación (entrevistas, fichas, cuestionarios)que fueron utilizados por el equipo evaluador encada uno de los contactos previstos. Para ela-borar dichas herramientas se tuvieron en cuen-ta las propuestas de criterios e indicadoresestablecidos en el Informe Preliminar, cuya me-dición constituye el objetivo del trabajo. De di-cha propuesta se extrajeron las preguntas yorientaciones de los cuestionarios y entrevistasrealizadas.

• La misión de trabajo de campo constituyó un re-sultado específico de la evaluación. Se ha elabo-rado un informe conteniendo los resultados con-cretos e individualizados de cada uno de loscontactos mantenidos, con base en la memoriade entrevistas y de temas tratados, la relación de

actores, instituciones y organismos con los quese trabajó y la ficha de resultados y conclusionesprincipales que se obtuvieron. Con la puesta encomún por parte del equipo evaluador, junto a lasconsideraciones del Comité de Seguimiento, seextrajeron criterios que sirven de base a las con-clusiones de este Informe Final de la Evaluación.

1.2.3. Las fases del análisis

La metodología de trabajo propuesta ha implicadoseguir una serie de fases. Mediante ellas se pre-tendía asegurar la calidad de las conclusiones ex-traídas y proporcionar un elevado nivel de rigurosi-dad al Informe Final. Las fases del análisis y suencadenamiento se muestran en el siguiente es-quema:

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 32

Como se puede apreciar, la metodología seguidapara alcanzar conclusiones está basada en un ex-haustivo análisis previo de información disponible.De esta revisión, y de las primeras entrevistas conactores clave del proceso evaluativo, se consiguerealizar una depuración de criterios y ajustar los in-dicadores del estudio. En función de las primerasconclusiones extraídas de estas actividades, y quedieron lugar a un Informe Preliminar de Evaluación,el equipo evaluador ha establecido una serie de hi-pótesis de trabajo que han sido contrastadas con larealización del trabajo de campo y con la sistemati-zación de nueva información recopilada a lo largodel proceso evaluativo. En el trabajo de campo sediferenciaron los instrumentos y metodología se-guida en función de que se diese tratamiento alanálisis de la política y la trayectoria, frente al estu-dio de las intervenciones seleccionadas, dados losdiferentes criterios que aplican en un caso y otro. Apartir de ese momento se concluye con un proce-so de consulta con los actores clave y con la es-tructuración de los Informes Finales.

1. Introducción

33

1.3. Presentación del equipo de trabajo

Para la ejecución de esta evaluación, EPYPSA hapuesto en marcha un equipo de trabajo que combinauna sólida formación técnica sobre Cooperación para elDesarrollo, una importante experiencia acumulada entrabajos similares y un alto conocimiento de la realidadde los países latinoamericanos, en concreto de México.

El equipo inicial ha estado formado por cuatro pro-fesionales a dedicación completa y tres profesiona-les a dedicación parcial. Todos ellos tienen una re-lación directa con la empresa y han formado partede equipos de trabajo en proyectos similares. Deéstos, cinco son hombres y dos mujeres. Respectoa sus nacionalidades, el equipo lo forman cuatropersonas de nacionalidad española, una mexicana,una costarricense y una colombiana. Esta amplitudde visiones y formaciones han aportado a la eva-luación diferentes perspectivas y mayor riqueza.

Construcciónprevia de criterios

e indicadores

Análisis + investigacióninformación secundaria

(Con base en)

ENFOQUES

Sobre la política y trayectoria(ejecuta equipo principal evaluación)

Análisis y sistematización de lainformación y reuniones

internas equipo evaluadores

Contraste de informaciónobtenida en entrevistas condocumentación recopilada

Presentación COMITÉ SEGUIMIENTO

Entrevistas semiestructuradas a actores clave seleccionados por categorías y temas.

Áreas a tratar según criterios depurados

Intervenciones seleccionadas

Aportes y comentariosactores

Discusión e intercambio conACTORES en MÉXICO

(segunda visita de campo)

Entrevistas semiestructuradas aactores clave, grupos focales de

beneficiarios y observación directa

Investigación equipoconsultores

Documentos CooperaciónEspañola

Envíos (DGPOLDE/OTC/OCEMEX

Envíos agentes México

ESQUEMA

METODOLOGÍA DEEVALUACIÓN

Depuración de criterios e indicadores

DiscusiónpermanentecoordinaciónDGPOLDE

BORRADOR INFORMEFINAL

INFORMEFINAL

Construcción de HIPOTECAS BÁSICAS

DISEÑO YREALIZACIÓN DEtrabajo de campo

Diseño de herramientas de recogida deinfomación:

ENTREVISTAS y CUESTIONARIOS

Reuniones ComitéSeguimientos

Entrevistas conactores en España

+

=

+

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 33

La responsabilidad de la coordinación del estudio yde la elaboración de sus principales conclusionesha correspondido a Raúl Gallardo y Fernando Mu-darra. En ambos casos, profesionales de más dediez años de experiencia en materia de desarrollo ycooperación con América Latina. En el segundo delos casos se aporta también la experiencia de unextenso trabajo con la Agencia Española de Coo-peración Internacional para el Desarrollo en variospaíses de Centro y Suramérica.

A lo largo del proceso de evaluación se han detec-tado necesidades específicas que han sido cubier-tas con otros profesionales, en este caso mexica-nos, que han venido a reforzar la capacidad deanálisis sectorial. En concreto, se han incorporadodos especialistas, un hombre y una mujer, para

lograr mayor rigurosidad en la aproximación a lossectores de género y educación, teniendo ademásen cuenta la incorporación de un tercer proyectoen este último ámbito.

1.4. Descripción de los trabajosrealizados

El desarrollo del proceso de evaluación ha estadodividido en cinco fases, si tenemos en cuenta lafase previa en la que se definieron los parámetrosbásicos del estudio y se ajustaron los planteamien-tos de la propuesta técnica. Para cada una de lasfases se especifica, a continuación, su duración ylas principales actividades que contienen:

34

Fase previa: Concreción de parámetros básicos Dos semanas de duración

• Discusión con DGPOLDE sobre los términos de la propuesta técnica.• Análisis por parte del equipo evaluador de los condicionantes del estudio.• Diseño de pautas de participación a lo largo del proceso.

Fase I: Estudio de gabinete Cuatro semanas de duración

• Recopilación de información disponible sobre la Cooperación Española con México (Subcomisiones Mixtas, PAE,documentos de proyecto, informes de seguimiento), tanto en España como en México.

• Solicitud a DGPOLDE de documentación y estrategias relacionadas con los sectores a evaluar.• Reuniones temáticas con DGPOLDE.• Recopilación de informes sobre la evolución social de México, en especial sobre desarrollo humano

y cumplimiento de ODM.• Sistematización de información estadística sobre el contexto y la evolución de variables de desarrollo en México.• Examen de los planes de desarrollo a nivel estatal en los Estados de concentración de la Cooperación Española.• Identificación de las principales Cooperaciones Internacionales presentes en el país y sobre sus sectores de

intervención.• Identificación de actores españoles relevantes de la Cooperación Española con México. Recopilación

de documentos estratégicos y sobre actuaciones recientes. Inventario de ONGD, Cooperación OficialDescentralizada y Universidades.

• Identificación de actores clave relacionados con la Cooperación Triangular, principalmente en México.• Recopilación de información referente a otras políticas españolas que afectan a México en materia económica,

de inversiones, migratoria, medioambiental, de seguridad, otras.• Entrevistas individuales a los miembros del Comité de Seguimiento de la Evaluación para orientar la recogida

de información. • Definición de la muestra de sectores e intervenciones a ser evaluadas en el trabajo de campo.• Diseño de herramientas para la recopilación de información primaria (entrevistas estructuradas, cuestionarios).

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 34

1.5. Condicionantes y límites del estudio realizado

Una vez realizadas la mayor parte de actividadesrelacionadas con la evaluación, y tras haber hechomención de distintos condicionantes para el estu-dio en fases anteriores, a continuación se establecen

1. Introducción

35

aquellas restricciones más importantes que hayque tener en cuenta para la correcta comprensiónde las conclusiones de este trabajo. Se trataría, porlo tanto, de aspectos que no han logrado ser con-venientemente resueltos o que suponen un factorestructural que influye en el proceso de elabora-ción del informe y en el rigor de los resultados al-canzados:

Fase II: Diseño de trabajo de campo Dos semanas de duración

• Sistematización de la información relativa a la muestra de proyectos a evaluar.• Ajuste de la batería de indicadores verificables y preguntas clave a responder para cada una de las

intervenciones a evaluar.• Distribución de cuestionarios entre informantes en España y México.• Elaboración de encuestas estructuradas para informantes clave.• Conformación de grupos focales de beneficiarios y de expertos en México.• Diseño de talleres de discusión con contrapartes principales donde se traten aspectos claves del diseño de la

Política de Cooperación.• Elaboración de la agenda de reuniones y gestión de desplazamientos del equipo de evaluación.

Fase III: Trabajo de campo Cuatro semanas de duración

• Realización de entrevistas en México con representantes de la Cooperación Española.• Realización de entrevistas en México con representantes del Gobierno mexicano.• Realización de entrevistas en México con representantes de la Cooperación Internacional.• Realización de entrevistas en México con responsables de los proyectos a evaluar.• Realización de entrevistas con representantes del Programa Regional con Centroamérica en El Salvador.• Visitas a proyectos en los lugares de ejecución (México DF, Puebla, Oaxaca, Chiapas).• Recopilación de información relevante mediante técnicas de observación e investigación documental.• Sistematización de la información recopilada.• Reuniones con grupos focales para el análisis de la información.• Controles de calidad de las conclusiones en base a prioridades transversales.

Fase IV: Análisis participativo y de gabinete Seis semanas de duración

• Elaboración de las conclusiones del trabajo de gabinete y trabajo de campo.• Difusión entre miembros del Comité de Seguimiento de la Evaluación y recepción de comentarios.• Consultas complementarias para depurar información con actores clave en España y México (utilizando medios

de comunicación como correo electrónico o entrevistas puntuales).• Contraste de informaciones recopiladas en el trabajo de campo a través de medios indirectos.• Sistematización de buenas prácticas de las intervenciones.• Reuniones con el equipo de coordinación de la DGPOLDE.• Elaboración del primer borrador del Informe Final de Evaluación.

Fase V: Elaboración del Informe Final de Evaluación Seis semanas de duración

• Elaboración del Informe Final por parte del equipo de evaluadores.• Reuniones con DGPOLDE para tratar puntos fundamentales del informe.• Elaboración de anexos.• Preparación de la propuesta de presentación multimedia para la difusión del informe.• Elaboración de ficha CAD.• Elaboración de resumen ejecutivo.

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 35

1.5.1. Nuevos enfoques de cooperación con escaso recorrido histórico y de resultados

El planteamiento de la evaluación contiene, entre suselementos principales, el análisis y valoración de nue-vos conceptos que podrían venir a fortalecer el papelde España en cuanto a su Cooperación para el Desa-rrollo con México. Concretamente, se han definido laCooperación de carácter Triangular y la CooperaciónCultural como ámbitos/sectores importantes en el re-sultado final del estudio. Para llegar a unas conclusio-nes adecuadas y que estén basadas en un procesode evaluación de lo realizado hasta el momento, de-bería existir una mayor trayectoria de actuaciones endichos campos que permitiesen el análisis. En el ca-so de la Cooperación Triangular es prácticamente in-existente dado que se trata de una forma de trabajorelativamente nueva. Para el caso de cultura, si bienel inicio oficial de actividades del Centro Cultural enMéxico data de 2002, su funcionamiento no se haconsolidado hasta casi 2005, fecha en la que entra aformar parte de la Política Española de Cooperacióncon el II Plan Director y la Estrategia Sectorial deCultura y Desarrollo. Por lo tanto, no son tantas lasposibilidades de encontrar actuaciones evaluablescon el enfoque que se pretende que tenga esta prio-ridad en el nuevo contexto.

Incluso el encaje de la Política de Cooperación en unpaís como México —entre las primeras economías delmundo, poco dependiente de la ayuda externa, conuna población catalogada en el segmento medio-altode renta— está poco estudiado. No son tantos los es-tudios, y menos en el caso español, que tienen comoobjetivo analizar el papel y la funcionalidad que tienela AOD cuando convive con fuertes flujos económicos,políticos y comerciales con el propio país donante.

1.5.2. El momento en el que se lleva a cabo la evaluación

Es responsabilidad de la DGPOLDE, tras llegar aun consenso con el Comité de Seguimiento, esta-blecer el periodo de tiempo que servirá de referen-cia para la evaluación. En este caso, el periodo2002-2006. Es igualmente su función establecerlos niveles de utilidad que desde el inicio se buscanalcanzar, así como el grado de participación por

parte de los actores potencialmente involucrados.Teniendo en cuenta dichos factores, la evaluaciónintermedia con México va a estar condicionada porvarios elementos. Por una parte, por el hecho deque previo a su realización se haya firmado la XIIISubcomisión Mixta de Cooperación Científica yTécnica, así como la Subcomisión Mixta de Coope-ración Educativa y Cultural. A la evaluación le va acorresponder, por lo tanto, hacer consideracionespara que las orientaciones que establecen en di-chas subcomisiones se pongan en práctica de laforma más adecuada posible, pero contando conque no hay posibilidad de una excesiva variaciónrespecto de lo ya consensuado.

De igual forma, este proceso va a transcurrir paralela-mente a la revisión del Plan de Actuación Especial,definido para el periodo 2006-2008, y con la elabora-ción del III Plan Director de la Cooperación Española2009-2012, que vendrá a sustituir al segundo. Co-rresponderá, por tanto, establecer un adecuado nivelde relación con estos procesos, de forma que puedaninfluirse mutuamente, teniendo en cuenta las dimen-siones de análisis en uno y otro caso (más restringi-dos en el caso de la evaluación pero en algunos ca-sos generalizables para otros ámbitos geográficos).

Como conclusión, las recomendaciones del procesoevaluativo han de entenderse en un marco de pará-metros ya establecidos, lo cual influirá en su enfoquey niveles de utilidad.

1.5.3. Amplia participación esperada

La mayor parte de las evaluaciones se realizan es-perando que de ellas se puedan extraer conclusio-nes que mejoren el enfoque y resultados en el futu-ro. Para ello se han definido importantes niveles departicipación tanto de los gestores como de deciso-res y beneficiarios de la Cooperación Española conMéxico. Se han puesto en marcha mecanismos deconsulta y revisión a lo largo de todas las fases deltrabajo, desde la propia elaboración de los Términosde Referencia que fueron base del concurso públi-co. Sin embargo, ha habido condicionantes que nohan permitido que el proceso participativo diese losfrutos esperados. Por una parte, el poco interésmostrado por la Agencia Española de CooperaciónInternacional para el Desarrollo en Madrid, gestora

36

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 36

principal e interlocutora casi única de la cooperacióncon México. Desde el inicio del proceso evaluativo hasido complicado contar con su presencia en las reu-niones del Comité de Seguimiento y más complejoaún poder tener acceso a la información que ha re-querido el equipo evaluador. Sólo en el caso de la Di-rección General de Relaciones Culturales y Científicasy de la Oficina Técnica de Cooperación en México, seha apreciado un mayor grado de seguimiento de losavances y necesidades de la evaluación.

Por otra parte, la participación es complicada cuan-do no se conoce todo el contenido de un procesocomo éste. En este caso, ante los cambios que sehan producido tanto en el contexto de autoridadesmexicanas, como en algunos puestos clave de la re-presentación de la Cooperación Española en el país,la labor de entrevista y recopilación de opinionesy criterios se ve restringida por el conocimiento delos actores acerca de los procesos que se han lle-vado a cabo en el periodo comprendido entre 2002y 2006. Esta limitación ha intentado ser corregidacon el contacto con actores que asumieron las res-ponsabilidades en dicho espacio de tiempo.

1.5.4. La disponibilidad de información objetiva y documental

Para afrontar una evaluación de estas característi-cas, en la que se conjugan objetivos valorativos ypropositivos referidos a tres niveles de análisis di-ferentes de examinar la Cooperación Española conMéxico, es preciso contar en tiempo y forma con lainformación y documentación más amplia posible.Esta necesidad no debe ser cubierta sólo por losactores involucrados, sino que es función tambiéndel equipo de evaluación realizar una investigaciónde fuentes tanto primarias como secundarias paraalcanzar un óptimo de disponibilidad. En cualquiercaso, deberían estar identificadas las fuentes y losinventarios de aquellos aspectos que puedan serrelevantes para el trabajo de los evaluadores.

En la Cooperación Española en su conjunto, no só-lo en el caso mexicano, existen ciertas carencias dedocumentación en torno a los proyectos que se eje-cutan. Aparte de la cobertura de las necesidadesadministrativas, y últimamente en lo relacionado con

1. Introducción

37

los marcos estratégicos de la política respecto a unpaís o región, no suele estar a disposición general elconjunto de documentos de identificación, formula-ción y seguimiento que aconsejaría el volumen depresupuesto que se maneja. Algo similar ocurre conlos reglamentos y manuales sobre los que basar laactividad y funciones de los distintos actores involu-crados. Tratándose de una cuestión estructural, y queno se manifiesta solamente en el caso de México, seha tenido en cuenta como tal y se ha procurado queno afecte a la utilidad de las conclusiones del estudio.

1.5.5. La amplitud de objetivosrespecto al tiempo disponible

La amplitud de análisis y objetivos específicos, queconlleva una evaluación país como ésta, determinael tiempo necesario para llevarla a cabo. En el ca-so de México, el periodo de tiempo previsto, siendosuficiente, ha implicado una intensidad de activida-des importante. Los tres Ejes de Evaluación, unidoal número de intervenciones concretas a estudiar ya la dispersión geográfica e institucional del pro-grama de cooperación de España con ese país hansupuesto un esfuerzo considerable en recursos,misiones de terreno y especialistas involucrados encada uno de los aspectos tratados en el presenteinforme. En este sentido, posiblemente los Térmi-nos de Referencia habrían tenido que considerardichos factores y requerir por ello un resultado másacorde a los recursos humanos solicitados y a losrecursos financieros disponibles. Igualmente, la du-ración total prevista ha tenido como condicionantedos periodos de vacaciones que no han permitidorealizar contactos pero sí, en cualquier caso, reali-zar trabajos de gabinete.

En todo caso, el equipo evaluador ha procuradoadaptar su Plan de Trabajo a los requerimientos pa-ra hacer una evaluación de calidad. Por ello, se hansuperado ampliamente los parámetros en cuanto aequipo de profesionales vinculados al estudio, encuanto a la dedicación de éstos y en lo referido altiempo de las misiones de terreno que estaban pre-vistas en un inicio. Por ello, se considera que notendrá repercusiones sobre la calidad del productofinal de la asistencia técnica. Este comentario seaporta sólo con el objetivo de que pueda ser teni-do en cuenta por la Cooperación Española en futu-ros procesos evaluativos a nivel de país.

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 37

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 38

Diagnóstico de la situación de México2

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 39

México es un país de una gran extensión y está do-tado de abundantes recursos naturales. Con unasuperficie aproximada de 1.972.550 km2, se ubicapor su tamaño en el decimocuarto puesto a nivelmundial y el quinto en América, después de Cana-dá, Estados Unidos, Brasil y Argentina. Tiene unacosta oriental bañada por el golfo de México y elmar Caribe, que forman parte del océano Atlántico.Por el poniente, posee un enorme litoral bañado porel océano Pacífico. Sus vecinos son Estados Unidospor el norte y Belice y Guatemala al sureste.

Los Estados Unidos Mexicanos son una federaciónintegrada por treinta y un Estados libres y sobera-nos. Los Estados conforman un solo Estado fede-ral o Unión que tradicionalmente ha ejercido ju-risdicción exclusiva sobre el Distrito Federal, unterritorio que no pertenece a ningún Estado sino atoda la Federación por igual, siendo su capital lasede de los poderes de gobierno. Los Estados dela Federación Mexicana son libres, soberanos, au-tónomos e independientes entre sí. Tienen la liber-tad de gobernarse según sus propias leyes; tienenuna constitución propia que no ha de contradecir laConstitución Federal aunque ésta última sólo abar-ca temas de competencia nacional.

Respecto a la población, según datos del II Conteode Población y Vivienda, en el año 2005 en Méxi-co había 103.263.388 personas, de las cuales el51,3% eran mujeres y el 48,7% hombres. Las esti-maciones de la Comisión Nacional de Población(CONAPO) sitúan la cifra de 2007 por encima delos 108 millones de personas.

Respecto a la situación política, en julio del año2000, con la llegada al poder del Partido AcciónNacional (PAN) en sustitución del Partido Revolu-cionario Institucional (PRI), se produce la interrup-ción de 71 años consecutivos de hegemonía políti-ca en México. Se da paso así a un nuevo capítulo en

40

la vida política mexicana, que es percibido por la po-blación con grandes expectativas y supone un nue-vo marco de relaciones civiles e institucionales. Lasúltimas elecciones llevadas a cabo en 2006 renue-van el Gobierno del PAN para un nuevo sexenio, nosin disputas en cuanto a los resultados tanto a nivelpresidencial como en algunos Estados del sur. El re-cuento final arrojó un 35,89% de votos para el PAN,una caída hasta el 22,26% del PRI y un incremen-to hasta el 35,31% del tercer partido importante endisputa, el Partido de la Revolución Democrática(PRD). Este nuevo panorama da muestras de dosnuevas características del sistema político hasta en-tonces inexistentes: la fuerte competencia en losprocesos electorales y la dispersión del poder polí-tico ante la pérdida del monopolio del PRI sobre lasinstituciones y el hecho de que los nuevos Gobier-nos se vean obligados a ejercer sus mandatos sin elcontrol de la mayoría en el Congreso.

La consolidación el Estado de derecho que deman-da México ha exigido medidas en cuatro ámbitosfundamentales: la descentralización de competen-cias, principalmente hacia los Gobiernos de los Es-tados; la reforma del servicio civil; los cambios en elsistema electoral, y la garantía de funcionamientoindependiente del sistema judicial. A estas cuatrohabría que añadir la mejora de la eficacia en los sis-temas de seguridad, ante el incremento que se haproducido en las cifras de delincuencia, y la reduc-ción de los altos índices de corrupción.

Respecto a la política de descentralización, el paísestá progresando en conceder más autonomía,asignar más responsabilidad fiscal y pedir más in-formes de resultados a los niveles subnacionalesde gobierno. Este proceso está encauzándose gra-cias a la mayor competencia política en todos losniveles de la Administración Pública y al deseo delGobierno federal de incluir la descentralización ensu programa para una mayor participación política.

Diagnóstico de la situación de México2

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 40

Sin embargo, existen algunas circunstancias sobrelas que se necesita profundizar. Según un recienteestudio del Banco Mundial5, entre éstas se encuen-tran el fortalecimiento de la confianza en este pro-ceso entre los principales actores involucrados; lamejora de la coordinación intergubernamental y lasolución de conflictos; el afianzamiento y la demo-cratización del proceso de control y presentaciónde informes de resultados; la coordinación del pro-ceso presupuestario en múltiples niveles; las dife-rencias entre municipios con distinta capacidad ad-ministrativa; la cooperación en el fortalecimientoconjunto de capacidades; y las características sin-gulares de la relación del Distrito Federal con susvecinos y el Gobierno federal.

La profesionalización del servicio civil se ha conver-tido, en los últimos años, en uno de los asuntosmás importantes de la agenda político-administra-tiva mexicana. Por primera vez, se establece un sis-tema de esta naturaleza a través de la publicaciónde la Ley del Servicio Profesional de Carrera en laAdministración Pública Federal en 2003. Cabeagregar que este esfuerzo de profesionalización hacobrado igual fuerza en algunos Estados de la Re-pública a través de la expedición de sus leyes res-pectivas. Con ello, cerca de 63.000 miembros delpersonal y funcionarios medios (poco más del10%) se sujetarán a un proceso transparente deacreditación que incorporará nuevos sistemas deevaluación basados en méritos y desempeño paramejorar la eficiencia de los organismos federales.

En cuanto a la justicia, el gran reto de los últimosaños ha sido profundizar en la garantía de indepen-dencia de los tres poderes fundamentales del Estadode derecho. Para ello ha sido necesario acometerprofundas reformas para cambiar un estamento judi-cial integrado por funcionarios designados por el Eje-cutivo durante más de 70 años. Entre las principalesmedidas6 que se han planteado se encuentran hacerefectiva la colaboración entre poderes que exige laConstitución; la creación dentro de la judicatura deórganos especializados y permanentes que asegurenun adecuado tratamiento a las nuevas formas de de-lito; profundizar en la coordinación entre el sistema

2. Diagnóstico de la situación de México

41

judicial de la Federación y el de los Estados; combatirla lentitud en los procesos y el rezago en el trata-miento de las causas; robustecer las garantías judi-ciales; mejorar los sistemas de designación, prepara-ción y actualización de los jueces, y, por último,generar procedimientos e instancias que asegurenel acceso a la justicia del conjunto de la población.

A fin de mitigar la escalada de inseguridad que havivido el país, se han planteado una serie de refor-mas sustentadas en tres pilares: reestructurarorgánicamente las instituciones de Seguridad Pú-blica, transformar el procedimiento penal y profe-sionalizar la defensa penal. La presente iniciativabusca que las y los mexicanos gocen de mejoresniveles de seguridad y de justicia. Junto a ello, secontempla la transformación de la ProcuraduríaGeneral de la República (PGR) en la Fiscalía Gene-ral de la Nación, con carácter de órgano constitu-cional autónomo, y fusionar a la Agencia Federal deInvestigación (AFI) con la Policía Federal Preventi-va (PFP).

En cuanto a las condiciones económicas, Méxi-co posee una economía de libre mercado muyorientada a las exportaciones. Según datos del año2006, es la segunda economía más fuerte de Amé-rica Latina, sólo superada por Brasil, y la cuarta detoda América. Su PIB supera el billón de dólares,medido en paridad de poder adquisitivo, y ha creci-do de forma constante desde el año 2000. Estáentre los países de renta media alta, con un PIBper cápita en 20067 de 8.066 dólares en valor no-minal. Este valor hace que sea el segundo país la-tinoamericano en riqueza per cápita, después deChile. Sin embargo, entre los años 2002 y 2005estuvo situado en el primer puesto.

Históricamente, la economía mexicana vivió un mo-mento de crecimiento continuado en el periodo1930-1970, basado principalmente en un modelode sustitución de importaciones. Se inician en eseperiodo una serie de medidas que favorecían laapertura y liberalización económica. Hechos signifi-cativos ocurridos tras ese periodo son la entradade México en el GATT en 1986 y la firma en 1992del Tratado de Libre Comercio de América del Nor-te entre Estados Unidos, Canadá y México.

5 Achievements and Challenges of Fiscal Decentralization Lessons fromMexico, Banco Mundial, 2006.6 Tomado de El futuro judicial de México, Pablo Zapata Subiaga. Institutode Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2007. 7 FMI, World Economic Outlook Database. Abril, 2007.

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 41

A inicios de los años noventa, la economía mexica-na vive una de sus peores crisis financieras por losdenominados tesobonos8 y el país entra en unaprofunda recesión en 1995. Sólo el crecimientoconstante de las exportaciones y los paquetes deayuda transferidos por Estados Unidos logran esta-bilizarlo. Sin embargo, los efectos de esta crisis so-bre la economía real, sobre todo en lo referido apoder adquisitivo de la población y a la fragilidaddel sistema bancario, se pueden percibir aún.

La transición que ha vivido México en la década pa-sada ha dado lugar a un país con una economíamás abierta y estable en sus principales variablesmacroeconómicas. Se han llevado a cabo profundas

reformas estructurales, en especial, respecto a la li-beralización comercial, que han contribuido a unarápida transformación económica basada, principal-mente, en el auge de las exportaciones. En estabuena evolución ha tenido mucho que ver el aumen-to de la demanda estadounidense, la subida de losprecios del petróleo y las importantes entradas deInversión Extranjera Directa. Sin embargo, dichosfactores suponen al mismo tiempo una vulnerabili-dad a largo plazo, sobre todo debido a la dependen-cia existente de la coyuntura de la economía de Es-tados Unidos, de la competencia cada vez mayor delos productos asiáticos en dicho mercado y de la va-riabilidad de los precios internacionales de los hi-drocarburos.

42

7 FMI, World Economic Outlook Database. Abril, 2007.

2002 2003 2004 2005 2006

PIB precios corrientes (miles de millones US$) 648,62 638,74 683,48 767,69 840,01

Variación PIB 0,8 1,4 4,2 2,8 4,8

PIB habitante nominal (US$) 6.433,63 6.244,39 6.697,57 7.446,85 8.066,24

Variación PIB por habitante -0,4 0,3 3,2 1,9 3,8

Tasa de actividad (%) 57,8 58,3 58,9 58 58,7

Desempleo urbano (%) 3,9 4,6 5,3 4,7 4,6

Fuente: Elaboración propia basada en datos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Comisión Económica para AméricaLatina (CEPAL).

Así, otro de los pilares del crecimiento de Méxicoestá en el flujo de Inversión Extranjera Directa.Ya en los años 2000 y 2001 fue el receptor másimportante en América Latina y uno de los cua-tro más grandes del mundo. Según datos de laSecretaría de Economía, Estados Unidos siguesiendo el principal inversor con el 60% de lo in-vertido entre 2000 y 2006. Le siguen Españacon el 10,8% del total, Holanda (10,2%), y a ma-yor distancia Reino Unido, Canadá, Islas Vírge-nes, Alemania y Japón. En su conjunto, la UniónEuropea fue el origen del 28,16% del total inver-tido en el periodo. A este flujo de inversión hayque añadir la importante entrada de remesas deemigrantes que sigue recibiendo, principalmente

desde Estados Unidos, que lo colocan como elpaís que más recibe en el mundo. Según datosdel Banco Interamericano de Desarrollo, en2006 se situaron en 23.053 millones de US$,aproximadamente un 15% más que en 2005. Di-cha cantidad supone un monto similar a los in-gresos por petróleo y a la entrada total de Inver-sión Extranjera Directa.

La alta concentración de la actividad económica enlas exportaciones ha generado en México un cons-tante crecimiento, pero no ha logrado trasladarlo ala creación vigorosa de empleo. Si bien los datos dedesempleo se sitúan en valores bajos (4,6% en2006), éstos se refieren sólo a áreas urbanas y notienen en cuenta los niveles de subempleo y, sobretodo, de informalidad, la cual está calculada en unos12 millones de personas (un 26% de la población

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 42

ocupada9). Por otra parte, los salarios se han vistoafectados por el incremento de la inflación que haprovocado subidas en productos característicos dela canasta básica (la tortilla de maíz y el azúcar hansido dos de los más significativos), sin que hasta elmomento se haya logrado recuperar totalmente.

En relación a condiciones sociales y pobreza, el pa-ís muestra una situación propia de los países derenta media, caracterizados por altos porcentajesde crecimiento económico unidos a la dificultad pa-ra distribuir los beneficios del mismo al conjunto dela población. Si bien se han producido importantesavances desde el año 2000, éstos han conseguidotan sólo devolverle a los niveles que existían antesde la crisis de los años 94-95. Esta asimetría entredesarrollo económico y desigualdad queda refleja-da en las diferencias que existen en la poblaciónmexicana en base a dos vectores: el de ingreso,que provoca la existencia de porcentajes de pobla-ción elevados que no logran percibir ingresos sufi-cientes para cubrir sus necesidades básicas, y elterritorial, que da lugar a importantes diferencias enlos niveles de cobertura de dichas necesidades enfunción del lugar del país en el que se encuentre.

Aun así, en la última década se han producidoavances en cuanto a los indicadores sociales yeconómicos: se han elevado los niveles de ingresoper cápita, medido como distribución del PIB; haaumentado la esperanza de vida hasta los 73,6años; se ha reducido la mortalidad infantil de un 46a un 30 por 1.000; la tasa de escolarización seacerca al 90%, y el acceso a agua potable es apro-ximadamente del 88%. Sin embargo, los nivelesactuales de rezago son similares a los registradosa comienzos de los años noventa, hecho que mues-tra que los últimos 15 años han contribuido muypoco a combatir esa condición que afecta a más dela mitad de la población mexicana. Además, contri-buyen a esta situación la profunda desigualdad re-gional y étnica y las diferencias en cuanto al acce-so a la salud, a la educación y a los serviciospúblicos de buena calidad. Según las estimacionesdel Banco Mundial, alrededor del 53% de los 104millones de habitantes están en esta situación, de-finida como un nivel de consumo por debajo de las

2. Diagnóstico de la situación de México

43

necesidades mínimas de alimentos básicos y algu-nos otros bienes no alimentarios básicos.

Respecto a los Índices de Desarrollo Humano(IDH)10, México presenta una situación idéntica a laque muestran los datos anteriores. Se encuentramuy cerca de los países considerados de desarro-llo humano alto (a partir de 0,8), con un valor de0,7937, ocupando el puesto 53. Sin embargo, se-gún la clasificación del Programa de Naciones Uni-das para el Desarrollo (PNUD), sólo 18 de los 31Estados federales se encuentran dentro de eserango, mientras que los 13 restantes se encuen-tran en una categoría de desarrollo humano medio.

Así pues, existe una variable importante a la hora deanalizar las condiciones de pobreza y desigualdaden México: la visión territorial. Vivir en un área o enotra del país puede suponer una importante diferen-cia en cuanto a oportunidades de desarrollo. Segúnlos datos que regularmente aporta la Comisión Na-cional de Población, existen importantes diferenciasen cuanto a accesos a servicios básicos, vivienda,avance escolar y nivel de ingresos entre los Estadosdel sur y el resto del país. Teniendo en cuenta los in-dicadores11 de pobreza alimentaria, de capacidadesy de patrimonio que utiliza la Secretaría de Desarro-llo Social del Gobierno Federal de México, los datosmuestran diferencias muy significativas:

9 CEPAL: México, evolución económica durante 2006 y perspectivas pa-ra 2007. Noviembre de 2007.

10 PNUD: Informe de Desarrollo Humano 2004.11 (a) La pobreza alimentaria: incapacidad para obtener una canasta bási-ca alimentaría. (b) La pobreza de capacidades: insuficiencia del ingreso dis-ponible para adquirir el valor de la canasta alimentaria y efectuar los gastosnecesarios en salud y educación. (c) La pobreza de patrimonio: insuficien-cia del ingreso disponible para adquirir la canasta alimentaria, así como pa-ra realizar los gastos necesarios en salud, vestido, vivienda, transporte yeducación.

+ 0,800,750-0,7990,70-0,749

Mapa de los Estados mexicanos indicando el IDH (2004)

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 43

Teniendo en cuenta esta información, se apreciacómo entre los Estados de Chiapas, Guerrero, Oa-xaca y Puebla, situados en los niveles más altos depobreza, y los de Coahuila, Distrito Federal y Nue-vo León, en los puestos de mayor desarrollo de latabla, se producen diferencias muy pronunciadas.Igualmente, resulta pertinente resaltar la presenciade altos niveles de pobreza patrimonial en los Es-tados más desarrollados, lo que da a entender queaún se requiere mantener la focalización sobre laspolíticas de combate a la pobreza en todo el país.

El factor étnico es otro de los que están relaciona-dos con la mayor incidencia de la pobreza. Se con-sidera que existen 65 grupos étnicos indígenas

diferenciados por su lengua12, que se localizanprincipalmente en los Estados del sur del país. Lapoblación que habita en hogares considerados in-dígenas en México ascendió a 0,9 millones de per-sonas en el año 2000, representando el 12,4%del total de la población nacional. El II Conteo dePoblación indica un descenso de 600 mil perso-nas, por lo que alcanzó una cifra de 10,3 millonesde indígenas en el 2005, lo que representó el9,9% de la población total del país. Sin embargo,estas cifras difieren si las fuentes provienen delInstituto Nacional de Geografía, Estadística e In-formática (INEGI) o si son aportadas por la Comi-sión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos In-dígenas (CDI).

44

Pobreza por ingresos

Entidadfederativa

Poblacióntotal

Pobrezaalimentaria

Pobreza decapacidades

Pobreza depatrimonio

Grado derezago social

Lugar queocupa en el

contextonacional

Chiapas 4.293.459 47,0 55,9 75,7 Muy alto 1

Guerrero 3.115.202 42,0 50,2 70,2 Muy alto 2

Oaxaca 3.506.821 38,1 46,9 68,0 Muy alto 3

Puebla 5.383.133 26,7 35,3 59,0 Muy alto 4

Baja California 2.844.469 1,3 2,3 9,2 Muy bajo 25

Coahuila 2.495.200 8,6 15,2 41,0 Muy bajo 30

DistritoFederal

8.720.916 5,4 10,3 31,8 Muy bajo 31

Nuevo León 4.199.292 3,6 7,2 27,5 Muy bajo 32

Fuente: Elaboración propia basada en indicadores, índice y grado de rezago social, estimaciones del CONEVAL según el II Conteode Población y Vivienda 2005.

12 En México no existe declaratoria constitucional de lengua oficial. La LeyGeneral de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas señala que to-das las lenguas indígenas que se hablen son lenguas nacionales e igual-mente válidas en todo el territorio nacional.

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 44

La lógica de la evaluación3

13397-Mexico (3) 2/12/08 12:06 Página 45

3.1. Los Ejes de Evaluación y los criterios asociados

Con el objetivo de aportar resultados concretos, re-lacionados entre sí, jerarquizados y, sobre todo, úti-les para los agentes involucrados en la Coopera-ción Española con México, EPYPSA propusorealizar el análisis en base a tres ejes, vinculadoscon los objetivos de la evaluación expresados enlos Términos de Referencia, y que quedaron defini-dos en el punto 1.2 de este informe.

A continuación, se resumen los principales criteriosestablecidos para valorar los ejes del análisis y al-gunos ejemplos de los indicadores utilizados.

3.1.1. Eje 1. Diseño de la Políticade Cooperación

Los criterios de valoración de este Eje de Evalua-ción están basados en los acuerdos internaciona-les suscritos por España y en las tendencias quemarcan la Cooperación al Desarrollo, los cuales hansido recogidos en las Políticas de la CooperaciónEspañola.

Para la evaluación de la Política de Cooperación seestablecen, principalmente, criterios de caráctergeneral, los cuales han sido aceptados por el con-junto de la comunidad de donantes. Suponen unaforma de valorar, por una parte, el cumplimiento delos compromisos asumidos por España en el con-texto internacional y, por otra parte, el nivel de con-tribución al desarrollo del país socio en función desus necesidades y características.

En esta lógica, en este primer eje se valoranaspectos como alineamiento, armonización,

apropiación o gestión por resultados, todosellos principios recogidos en la Declaración deParís sobre Eficacia de la Ayuda (2005). Permi-tirá mostrar el nivel de reconocimiento que tienela Cooperación Española con México respecto aestos principios internacionales. Para llevar a ca-bo una valoración adecuada habrá que tener encuenta una serie de factores externos o de con-texto que definen la forma en que hay que enten-der estas orientaciones en un país poco depen-diente financieramente de la ayuda, y en el que seconjuga la posición receptora de fondos y asis-tencia técnica con el papel de actor de coopera-ción, realizando acciones para beneficio de otrospaíses de menor desarrollo relativo. A estos prin-cipios se une el de mutua responsabilidad, quetiene como objetivo la rendición de cuentas y latransparencia en la acción entre donantes y so-cios.

En la construcción de los criterios de valoración pa-ra la Política de Cooperación de España con Méxi-co deben tenerse en cuenta las prioridades y prin-cipios que rigen para la misma, según quedanexpresados en el II Plan Director de la CooperaciónEspañola. Por ello, se hace referencia en el informeal grado de cumplimiento de aspectos tales comoel nivel que alcanzan la coherencia interna (vincu-lada, entre otros aspectos, al uso de los instrumen-tos y mecanismos que utiliza la Cooperación Espa-ñola, no sólo a través de la Secretaría de Estado deCooperación Internacional, sino también bajo res-ponsabilidad de otros ministerios) y la externa, lacontribución general que se ha hecho para alcan-zar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, lacapacidad de trabajar de forma concentradadesde un punto de vista geográfico y sectorialo la posibilidad de actuar de forma complemen-taria teniendo en cuenta la diversidad de agentesque componen el sistema español de Cooperaciónpara el Desarrollo.

46

La lógica de la evaluación3

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 46

Los criterios apuntados están relacionados, de ma-nera general, con la garantía de calidad en la ayu-da al desarrollo, han sido recogidos en los acuer-dos internacionales más importantes sobre lamateria y se han asumido como principios de obli-gado cumplimiento en la Política de Cooperaciónque España lleva a cabo en estos momentos. Parafinalizar, es necesario tener en cuenta en el casode México un criterio de adaptación del papel quejuega, y debería jugar, la Cooperación Española ensu relación con un país considerado de rentamedia-alta.

3.1.2. Eje 2. Caracterización de laCooperación Española

Los criterios utilizados permiten caracterizar la ac-tual capacidad de las Unidades de Cooperación enel Exterior de la AECID presentes en México —Ofi-cina Técnica de Cooperación y Centro Cultural—,teniendo en cuenta los retos que deben afrontar.Para realizar esta valoración se han diseñado unconjunto de criterios y de indicadores asociadosque ordenan el análisis de este segundo Eje deEvaluación. Se han determinado cuatro grandesgrupos de instrumentos de medición, con base enorientaciones de tipo organizativo, técnico, finan-ciero y sobre procedimientos.

Respecto a la organización, se busca determi-nar el grado de eficiencia de la misma, teniendoen cuenta el equilibrio entre la dotación de pues-tos y las responsabilidades de cada unidad. Seincluyen análisis no sólo de carácter interno, si-no también en relación con los ámbitos externosde organización, ya que tienen que participar enestructuras de las que forman parte otros acto-res mexicanos, como es el caso del Fondo MixtoEspaña-México. La evaluación incorpora tam-bién valoraciones y mediciones sobre la es-tructura técnica, teniendo en cuenta si ésta esóptima en relación a los objetivos que tieneestablecidos la organización (sectores prioriza-dos, líneas de actuación, áreas geográficas, etc.),y a las acciones que habitualmente lleva a cabo.Se han valorado aspectos relacionados con laformación específica en materia de Cooperaciónde los Recursos Humanos, con la carga de traba-jo por puesto, con la equidad entre hombres ymujeres o con la capacidad de cubrir con personal

3. La lógica de la evaluación

47

temporal-externo algunas funciones tanto es-tructurales como coyunturales.

Los aspectos financieros, relacionados con elpresupuesto asignado y su relación con el cumpli-miento de los objetivos marcados, ha sido otro cri-terio utilizado para valorar la trayectoria y funcio-namiento de la Cooperación Española en el país.Es preciso determinar el grado de coincidenciaentre lo que se tiene decidido hacer y los recur-sos presupuestarios que se ponen a su disposi-ción. En esta línea, se ha evaluado la tendenciadurante los años objeto de estudio, analizando lasvariaciones y la posición absoluta y relativa res-pecto a otras Cooperaciones Internacionales en elpaís, lo que supone respecto a lo aportado por laCooperación Española en otros países de simila-res características, o a lo que asigna el propio pa-ís en sus presupuestos nacionales a los mismosobjetivos. Junto a lo anterior, es importante esta-blecer conclusiones respecto a la proporción queexiste entre presupuesto disponible y presupues-to asignado directamente a actividades de coope-ración, frente a lo que se usa en concepto demantenimiento y costo fijo, a fin de identificar loscostos de transacción en los que incurre la coo-peración con México.

En tercer lugar, se necesita realizar un estudio so-bre los procedimientos de actuación de las dosUnidades de Cooperación en el Exterior (UCE)que funcionan en México. Ello implicará el análisisde las funciones que tienen asignadas y de cómoéstas se llevan a cabo, según procesos formalesde trabajo, quién se responsabiliza de las mismasy qué forma existe de valorar el grado de efectivi-dad alcanzado. Se dará especial relevancia a lascapacidades y la previsibilidad de las actuaciones,sobre todo en lo relacionado con la identificacióny formulación de las actividades, con el seguimien-to de las mismas una vez comenzada la ejecucióny con las posibilidades reales de coordinación conotros actores españoles y con otras Cooperacio-nes Internacionales. Por último, resulta fundamen-tal determinar cuál ha sido el nivel de complemen-tariedad entre las dos Unidades de Cooperaciónen México, dado que tanto la Oficina Técnica deCooperación como el Centro Cultural tienen res-ponsabilidades particulares que dan contenido ysentido a la Cooperación que España pone enmarcha con el país.

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 47

3.1.3. Eje 3. Valoración de intervenciones

48

Sector Línea estratégica Proyecto para evaluar

GobernabilidadDesarrollo de la Administración al serviciode la ciudadanía y buena gestión de losasuntos públicos.

Programa de Apoyo a la Implantación delServicio Profesional de Carrera en laAdministración Pública de México (OTC).

Educación

Contribución a la mejora de la calidad en laeducación.

• Renovación Pedagógica y Organizativade las Escuelas Públicas de EducaciónSecundaria (OTC).

• Educación Intercultural de MigrantesIndígenas —FOMEIN— (OTC).

Continuidad y flexibilidad del sistemaeducativo.

• Escuela Taller de Puebla (OTC).• Apoyo a la Gestión del Estado de Puebla

(ONGD Ayuda en Acción).

Libertad y capacidadcultural

Cooperación cultural para el desarrollo,políticas culturales al servicio de losobjetivos de desarrollo.

• Programa de Industrias Culturales.• Programa de relación entre

Comunicación y Cultura (Centro Cultural).

Cooperación con los pueblos indígenas.Promoción y Defensa de los Derechos delas Mujeres desde la Perspectiva de Géneroen Chiapas (ONGD Paz y Tercer Mundo).

Los criterios que aparecen especificados en lametodología de evaluación de la CooperaciónEspañola I y II —pertinencia, eficacia, eficiencia,impacto y viabilidad— han sido utilizados para elexamen de las intervenciones, las cuales fuerondefinidas en las primeras fases del proceso eva-luativo, considerando proyectos pertenecientes alos sectores de gobernabilidad, educación y cul-tura. En el siguiente cuadro se muestran las lí-neas estratégicas correspondientes y los proyectosconcretos que han formado parte de la evalua-ción.

Junto a los proyectos seleccionados en cada sec-tor y línea estratégica, se ha hecho una valoraciónde las acciones relacionadas con la CooperaciónTriangular México-España en terceros países. Enconcreto, se han evaluado tanto las acciones en

marcha (Cooperación México-España-Haití enagua y saneamiento) como aquellas que se esperapoder emprender en un breve plazo y que están ín-timamente relacionadas con el Programa Regionalcon Centroamérica (Prevención de Desastres yMedio ambiente y Denominaciones de Origen deCafé), así como las lecciones aprendidas.

Complementariamente a las baterías de criterios an-teriores, referidos a los tres Ejes de Evaluación, seestablecen criterios para valorar la contribución delas políticas y acciones de la Cooperación Españolacon México de carácter transversal, utilizados entodas las fases y en los tres ejes del estudio. Se tra-ta de determinar el nivel de contribución que se halogrado en tres aspectos: igualdad de oportunidadesentre mujeres y hombres, sostenibilidad medioam-biental y respeto por la diversidad cultural.

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 48

3.2. Niveles de utilidad de la evaluación en función de los destinatarios

Los tres ámbitos de la evaluación dan lugar a distin-tos niveles de utilidad, en función del destinatarioconcreto al que vaya dirigida. Independientementede que los resultados que se alcancen en este in-forme sirvan como referencia a los distintos agen-tes involucrados en la Política de Cooperación engeneral, y con la que respecta a México en particu-lar, se pueden diferenciar de la siguiente forma:

• Las conclusiones referidas al primer nivel de aná-lisis, vinculadas al diseño de la Política Españo-la de Cooperación con México están destinadas,principalmente, a los agentes decisores, que tie-nen como responsabilidad establecer el marco derelación entre ambos países. Va a contener refe-rencias al sentido de la Cooperación para el De-sarrollo entre Estados de similar desarrollo econó-mico e institucional, en la cual debe primar elcriterio de apropiación, de no dependencia finan-ciera y de aprovechamiento de la ayuda tanto pa-ra el avance en el contexto mexicano como convistas al aprovechamiento de otros países conmenor desarrollo relativo. En ese sentido, estarándirigidas a la Secretaría de Estado de Coopera-ción Internacional y a la Dirección General de Pla-nificación y Evaluación de Políticas para el Des-arrollo, así como a la AECID, por parte española,y a la Dirección General de Cooperación Técnicay Científica y a la Dirección General de Coopera-ción Cultural de la Secretaría de Relaciones Exte-riores de México. En estos casos, se aprovecharánlas aportaciones del estudio a fin de dimensionary enfocar la relación entre ambos países para lospróximos años, aprovechando la valoración queimplica la evaluación.

3. La lógica de la evaluación

49

• Respecto al proceso de gestión y organiza-ción de la ayuda en México, la evaluación debe-ría representar un aporte principalmente paralos actores que están presentes en el país, tan-to españoles como nacionales. En este sentido,se considera de utilidad para la Agencia Espa-ñola de Cooperación Internacional para el Des-arrollo, especialmente para sus Unidades deCooperación en el Exterior funcionando en elpaís (OTC y Centro Cultural). Junto a lo anterior,permitirá establecer nuevos procedimientos,más formales y previsibles, para la relación conlas contrapartes en el país, con otros actores dela Cooperación Española (como, por ejemplo, lasONGD o la Cooperación Oficial Descentraliza-da) y con otras Cooperaciones Internacionalescon las que se pretenda fomentar la coordina-ción. Ante las posibilidades que ofrece la ex-periencia mexicana, algunas de las leccionesaprendidas en cuanto a mecanismos de ejecu-ción de los recursos (especialmente referidosal funcionamiento del Fondo Mixto) podrán seraprovechadas por la AECID con vistas a promo-ver su implementación en otros países de simi-lares características.

• Finalmente, las conclusiones que se extraigan dela evaluación de las siete intervenciones espe-cíficas, dentro de los sectores priorizados, conlle-van un nivel de utilidad directo para los actoresinvolucrados en su ejecución. Nos referimos tan-to a las contrapartes de dichas acciones en Mé-xico, en los planos federal, estatal y vinculado aorganizaciones de la sociedad civil, como igual-mente resultará de utilidad para los gestores dela Cooperación Española, encargados de identi-ficar, formular y dar seguimiento a las actuacio-nes en los sectores seleccionados, los cualeshan sido priorizados tanto en el periodo de estu-dio como en los acuerdos establecidos reciente-mente entre ambos países.

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 49

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 50

Primer nivel: el diseño dela Política de Cooperación4

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 51

4.1. Descripción del objeto de estudio

El marco de la Política de Cooperación para el Desa-rrollo en España ha variado a lo largo del periodo deestudio de la evaluación. Teniendo en cuenta el perio-do 2002-2006, se aprecian variaciones en la presen-cia e importancia internacional que tiene España a tra-vés de la Cooperación Internacional que realiza. Separte, hasta este momento, de un marco normativo ba-sado en la Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación

Internacional para el Desarrollo. Junto a ello se hanasumido los compromisos internacionales en la mate-ria y se ha consolidado política y presupuestariamentecomo acción fundamental de España en el exterior.

A la asunción de estos principios internacionales enmateria de cooperación, se añade, en el ámbito inter-no, la aprobación del II Plan Director de la Coopera-ción Española 2005-2008, tras el periodo de vigen-cia del I Plan Director entre los años 2001-2004. Losprincipales elementos de ambos planes se muestranen el siguiente cuadro de forma comparada:

52

Primer nivel: el diseño de la Política de Cooperación4

Criterios Plan Director 2001-2004 Plan Director 2005-2008

Objetivo principal La lucha contra la pobreza La erradicación de la pobreza

Sectores prioritarios

Necesidades sociales básicas,inversión en el ser humano,infraestructuras y promoción deltejido económico, defensa del medioambiente, participación social,desarrollo institucional y buengobierno, prevención de conflictos.

Aumento de capacidadesinstitucionales y sociales, aumento decapacidades humanas, aumento decapacidades económicas, aumento decapacidades para la sostenibilidadambiental, aumento de la libertad y lascapacidades culturales, aumento de laautonomía de las mujeres, aumentode la capacidad para prevención deconflictos y construcción de la paz.

Actores

Las Administraciones Públicas, laempresa y las organizacionesempresariales, las ONGD, lasUniversidades, los sindicatos.

Las Cortes Generales, el Ministeriode Asuntos Exteriores y deCooperación, el Ministerio deEconomía y Hacienda, el Ministeriode Industria, Turismo y Comercio, lasComunidades Autónomas, los EntesLocales, las ONGD, la Universidad,las empresas y organizacionesempresariales y los sindicatos.

Prioridades horizontalesLucha contra la pobreza, promociónde la igualdad entre mujeres y hombres, medio ambiente.

Lucha contra la pobreza, defensa delos derechos humanos, equidad degénero, sostenibilidad medioambiental,respeto a la diversidad cultural.

Fuente: Elaboración propia.

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 52

Una de las variaciones más significativas son losprincipios orientadores de la intervención queaporta este II Plan Director, como son la ne-cesidad de promover el consenso entre actores,la coherencia de políticas, la coordinación y armo-nización con otros donantes y el alineamientocon países receptores, la mejora de la asignaciónde la ayuda, el incremento de la cantidad de laAOD, la mejora en la calidad de la gestión, y el impulso a la educación y sensibilización para eldesarrollo. Todo ello conlleva un conjunto de nue-vas consideraciones en el diseño y puesta enmarcha de las intervenciones, que ha dado lugara reformas y mejoras de las capacidades organi-zativas.

Por otra parte, en este último periodo (2005-2008)se ha intensificado mucho la labor de planificaciónde la Cooperación Española. Así, se ha llevado acabo la elaboración de estrategias de carácter sec-torial que permiten orientar las acciones en distin-tos campos prioritarios. Destacan, en este sentido,las estrategias referidas a Educación, Salud, Luchacontra el Hambre, Pueblos Indígenas, Género, Ac-ción Humanitaria y Cultura y Desarrollo, estandopróximo a finalizarse el trabajo referido a Desarro-llo Económico, Gobernabilidad, Construcción de laPaz, Medio Ambiente y Educación para el Desarro-llo. En paralelo, se han aprobado 22 Documentosde Estrategia País (DEP), referidos a los paísesque se consideran prioritarios en el II Plan Direc-tor, y 30 Planes de Actuación Especial (PAE) parapaíses preferentes. En este último grupo se incluyea México.

Junto a estos documentos de orientación generaly geográfica de la Ayuda Española para el Des-arrollo, el instrumento que determina la asigna-ción de recursos a proyectos de cooperación enMéxico es el mecanismo de Comisión Mixta. En elcaso mexicano, y a diferencia de otros países, su

4. Primer nivel: el diseño de la Política de Cooperación

53

denominación es de Subcomisión Mixta, dado quese encuentra enmarcada en las reuniones de laComisión Binacional México-España, que abarcaotros temas de interés común para ambos países.Dicha relación tiene carácter estratégico y estáfundamentada en la suscripción de una serie detratados y acuerdos, como son:

• Tratado General de Cooperación y Amistad entreel Reino de España y los Estados Unidos Mexi-canos, de 1990.

• Convenio Básico de Cooperación Científica yTécnica, de 1977.

• Acuerdo Complementario para el Financiamien-to de Programas y Proyectos de Cooperación, de1996.

• Convenio de Cooperación Cultural y Educativa,de 1997.

• Declaración para profundizar la Asociación Es-tratégica entre el Reino de España y los EstadosUnidos de México, de 2007.

Las dos Subcomisiones Mixtas que deben serconsideradas en el periodo de análisis son la on-ceava (XI) y doceava (XII), firmadas en 1999 y2002 respectivamente. Sin embargo, a efectos dehacer más completo el análisis, se tendrán encuenta las disposiciones establecidas en la tre-ceava (XIII) Subcomisión Mixta, firmada en octubrede 2007, por las implicaciones que podría tenerpara las conclusiones de esta evaluación. Los pe-riodos en los que se han producido las firmas delas Subcomisiones Mixtas y la elaboración delPlan de Actuación Especial para México se reco-gen en el gráfico siguiente. Se han incluido refe-rencias a los momentos en los que se han produ-cido cambios de Gobierno en el país, lo cual haimplicado normalmente la elaboración de un nue-vo Plan de Desarrollo Social para combatir los re-zagos y la precariedad de la población más desfa-vorecida.

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 53

A continuación, se describen los cuatro documen-tos fundamentales que han marcado la Coopera-ción de España con México, y que lo seguirán ha-ciendo en los próximos años: las XI, XII y XIIISubcomisiones Mixtas y el Plan de Actuación Es-pecial 2006-2008. Se tendrán en cuenta varioscriterios para la comparación de la información:las prioridades sectoriales y geográficas, la articu-lación de actores e instrumentos de la Coopera-ción Española en ese periodo y la incorporaciónde elementos novedosos respecto a los años an-teriores.

Respecto a la XI Subcomisión Mixta de Coope-ración Técnica y Científica México-España fir-mada en 1999, fue acordada entre el Instituto deCooperación Iberoamericana de la AECI y el reciéncreado Instituto Mexicano de Cooperación Interna-cional (IMEXCI). No se hace mención a ningunapolítica de desarrollo mexicana sobre la que alinear-se ni se establecen cuáles son los principios bási-cos que promueve España. Se da paso así a la enu-meración de áreas de trabajo y líneas de actuaciónque se muestran en el cuadro de la página siguiente.

En este momento se acaba de producir la creacióndel Fondo Mixto de Cooperación México-Españapara la financiación paritaria de proyectos. Se hacemención al mismo y se asignan algunas accionesconcretas a ser cubiertas por dicho mecanismo.Referente al papel de las ONGD o de la Coopera-ción Oficial Descentralizada no se hacen referen-cias salvo a efectos de procurar un intercambio deinformación más activo. En el anexo II del Acta serelacionan algunos proyectos de ONGD aprobadosen las convocatorias 1997 y 1998, así como la la-bor realizada por la Junta de Andalucía y el Ayun-tamiento de Ponferrada. La Cooperación Culturalsólo aparece en el apartado de patrimonio en elcual se informa de los avances en la rehabilitacióndel edificio que albergará el Centro Cultural de Es-paña en México. No hay ninguna mención a laorientación geográfica de la ayuda. La participaciónen la delegación española de otras entidades apar-te de AECI es significativa. Forman parte de ella re-presentantes del Consejo Superior de InvestigacionesCientíficas, del Instituto Nacional de AdministraciónPública y del Ministerio de Trabajo y Asuntos So-ciales.

54

Principales hitos que determinan la cooperación con México

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Elecciones PNDS 2001-2006

Elecciones PNDS 2007-2012

Firma XI SUBCOMIX

Firma XII SUBCOMIX

Firma XIIISUBCOMIX

PAE 2006-2008

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 54

La XII Subcomisión Mixta de Cooperación Téc-nica y Científica México-España se firma en di-ciembre de 2002 actuando como representantesde ambos Gobiernos la Dirección General de Coo-peración Técnica y Científica de México y la Direc-ción General de Cooperación con Iberoamérica dela AECI por parte de España. En el preámbulo sehacen apreciaciones sobre la evaluación del CADrealizada a España ese año. Trae consigo una bre-ve reseña de las políticas de desarrollo de México,establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo So-cial 2001-2006, y una mención expresa al doblecarácter como donante y receptor de cooperaciónque posee el país.

Por parte española se exponen las pautas que mar-ca el I Plan Director de la Cooperación Española2001-2004 y se hace una referencia expresa alinicio del Programa Regional con Centroamérica

4. Primer nivel: el diseño de la Política de Cooperación

55

y a las posibilidades que surgen para colaborartriangularmente en el apoyo a dichas orientacio-nes regionales. Respecto al balance de la XISubcomisión Mixta se atiende al buen desarrollode proyectos en materia de educación, formaciónprofesional, Escuelas Taller, Programa ARAUCA-RIA, riego, justicia y seguridad, así como respec-to al funcionamiento del Fondo Mixto. Sobre es-te último aspecto se considera necesario llevar acabo una evaluación de su funcionamiento. Jun-to a las propuestas de actuación, muy generalesen algunos casos, se destaca la referencia a laCooperación Trilateral (denominada así en el ca-so de México). Se menciona el interés de ambaspartes por llevar a cabo experiencias conjuntasde Cooperación al Desarrollo en terceros países,concretamente en la región centroamericana,con vistas a fortalecer el proceso de integracióny negociación con la Unión Europea. Respecto a

Contenido de la XI Subcomisión Mixta de Cooperación

Área Línea de actuación/programa asociado

Cooperación Institucional.Administración PúblicaIMEXCI-AECI.Materia laboral y asuntos sociales.

Turismo.Colaboración Científica yTecnológica.

Cooperación Educativa y Universitaria.

Cooperación Interuniversitaria +Programa Jóvenes Doctores.Programa de Mejora del Profesorado(PROMEP).

Cooperación Técnica Educativa yProfesional en el marco del FondoMixto.Cooperación Universidad EmpresaBecas.

Cooperación Empresarial. Centros de Desarrollo Tecnológico.Fortalecimiento de entidades deahorro popular.

Cooperación en Medio Ambiente yConservación de Recursos Naturales.

Formación de Regantes.Proyecto ARAUCARIA El Vizcaíno(Baja California).

Dotación de agua en pequeñascomunidades rurales de Chiapas.Proyecto BRISA.

Cooperación en Materia de Salud.

Cooperación en Sector Agropecuario y Pesca.

Cooperación en Prevención de Desastres.

Cooperación Derivada de las Cumbres Iberoamericanas.

Cooperación Descentralizada.

Cooperación en Materia deRestauración del patrimonio.

Rehabilitación Mercado Municipal deTlacotalpan.Rehabilitación edificio CentroCultural.

Escuelas Taller.

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 55

la Cooperación en el ámbito Cultural no se realizaninguna mención. Por el contrario, si se especifi-can las acciones llevadas a cabo por algunosagentes de la Cooperación Descentralizada, enconcreto Galicia, Canarias y Murcia, que expre-san su interés por alinear sus acciones con losacuerdos del Acta de la Subcomisión Mixta. Sin

embargo, en la delegación española no están re-presentadas ninguna de ellas, ni ningún otro re-presentante de la Administración General del Es-tado. Finalmente, hay que añadir que no serealiza mención a las prioridades geográficas endonde se concentrará la Cooperación Españolani a la labor que realizan las ONG de Desarrollo.

56

Contenido de la XII Subcomisión Mixta de Cooperación

Área Línea de actuación/programa asociado

Participación social, desarrolloinstitucional y buen gobierno.

Cooperación en ámbitos judicial, fiscal, electoral, legislativo, administración ygestión pública (Servicio Profesional de Carrera), Tribunal de Cuentas,Consejo Económico y Social, Policial, Laboral y Asuntos Sociales, temasindígenas y Cooperación AECI-IMEXCI.

Satisfacción de las necesidadessociales básicas.

Educación“Gestión Escolar en la EscuelaSecundaria”.“Educación Intercultural para losMigrantes”.

Salud relacionada con asistenciatécnica en varias áreas.

Inversión en el ser humano.Programa de Cooperación Educativay de Cooperación Científica.Cooperación Universitaria.

Formación profesional y colaboracióncientífica y tecnológica en el marcodel Fondo Mixto.Preservación del patrimonio cultural.

Infraestructuras y promoción deltejido económico.

Cooperación Empresarial.Cooperación Agropecuaria.

Microcrédito.

Defensa del medio ambiente. Varias áreas de interés mutuo. Prevención de desastres.

Cooperación Trilateral.

Cooperación en el marco de las cumbres iberoamericanas.

Cooperación Descentralizada.

Cronológicamente, tras la firma del Acta de la XIISubcomisión Mixta se produce la aprobación delII Plan Director de la Cooperación Española y conél la aprobación, a finales de 2006, del Plan deActuación Especial 2006-2008, en su condiciónde país preferente. La base que toma para el ali-neamiento con las políticas de desarrollo de Mé-xico continúa siendo el Plan Nacional de Desarro-llo Social 2001-2006 dado que a la finalizacióndel PAE aún no había tomado posesión el nuevoGobierno electo. Se trata del primer ejercicio deesta naturaleza que se lleva a cabo en México yha procurado contar con el consenso de todos los

agentes españoles, así como con las considera-ciones de las instituciones mexicanas encargadasde gestionar la Cooperación Internacional parael desarrollo. A nivel estatal, según se recoge en eltexto, se ha procurado establecer el mismo tipode comunicación. Establece un marco geográficoclaro (por primera vez en la Cooperación Españo-la con México), situando las áreas de concentra-ción de las actuaciones en los Estados del sur delpaís, principalmente Puebla, Chiapas y Oaxaca,más el Distrito Federal de México. Los Estados deGuerrero, Michoacán y Veracruz suponen un se-gundo nivel de prioridad.

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 56

Como Objetivo Estratégico plantea contribuir al for-talecimiento de la gobernanza democrática y lamejora de la calidad de vida de las poblacionesmás desfavorecidas en la región sur del territoriomexicano. A nivel sectorial establece trabajar enseis áreas, determinadas tras un análisis de lasventajas comparativas que España tiene en lasmismas, y para cada una de ellas se trazan líneasprioritarias de actuación13.

Existen algunas características destacables en elplanteamiento que hace el PAE 2006-2008. Poruna parte, el grado de concreción en sus propues-tas, retomando áreas de trabajo con continuidad enperiodos anteriores pero aportándoles mayor defi-nición en cuanto a justificación y resultados, talescomo educación o gobernabilidad. En segundo lu-gar, la aparición de la Cooperación Cultural comouna actuación prioritaria. Finalmente, a diferenciade lo ocurrido en los dos acuerdos de cooperaciónanalizados anteriormente, el sector de cultura ydesarrollo se encuentra altamente concretado y enocasiones muy desagregado. Supone de esta for-ma un elemento novedoso y de gran vinculación alos objetivos de desarrollo en México. En este cam-bio ha tenido que ver sin duda la introducción de unobjetivo prioritario en el II Plan Director y el funcio-namiento que ha tenido el Centro Cultural de Espa-ña en México.

El documento termina especificando los mecanis-mos para asegurar la complementariedad conotros agentes españoles, en especial con los re-presentantes de la Administración General delEstado en México, así como con la CooperaciónOficial Descentralizada. Respecto a las ONGD seconsidera innecesario ante su escasa presencia ynula financiación por parte de la AECID. Determi-na también las formas de coordinación con otrosdonantes internacionales (Unión Europea, JICA,USAID, Naciones Unidas, OCDE, Banco Mundialy BID). Por último, alude a las formas de garanti-zar el alineamiento con el país socio, esbozandolas condiciones que ofrece el Fondo Mixto de Co-operación e identificando a la Dirección Generalde Cooperación Técnica y Científica de la Secre-taría de Relaciones Exteriores como la encargada

4. Primer nivel: el diseño de la Política de Cooperación

57

principal de la interlocución tanto a nivel federalcomo estatal.

A los planteamientos del Plan de Actuación Espe-cial hay que añadir los que aportan tres estrategiassectoriales definidas en este último periodo: las deCultura y Desarrollo, Educación, Gobernabilidad yCooperación con los Pueblos Indígenas. Los plan-teamientos de cada una de ellas tendrán que sertenidos en cuenta en la elaboración de los Planesde Trabajo en México. El único caso del que se tie-ne constancia en el que se ha trasladado estaspautas generales al caso concreto del país es enCultura y Desarrollo, quedando el resto algo másdiluidos.

Para concluir con los documentos que establecenla orientación de la Cooperación Española conMéxico, habría que especificar el contenido de laXIII Subcomisión Mixta de Cooperación Méxi-co-España, firmada en octubre de 2007. No serealizará una descripción tan detallada como enlos casos anteriores ya que se trata de una plani-ficación que escapa del ámbito temporal del estu-dio. Sin embargo, es interesante a efectos de me-jorar el nivel de las conclusiones que se esperaalcanzar y puntualizar algunos de sus contenidos,muy relacionados con la propuesta estratégicaque contiene el Plan de Actuación Especial 2006-2008.

En el contenido del Acta de la Subcomisión desta-ca la exposición sobre las modalidades de coope-ración que puede emprender España con México, yque se sintetizan en Cooperación de tipo Bilateral,triangular, multilateral, regional e iberoamericana.Sobre el caso concreto de la Cooperación Triangu-lar, se establece un apartado específico donde serelacionan un conjunto de posibilidades a valorarpara fortalecer esta forma de colaboración entreambos países, principalmente teniendo como be-neficiarios a los países Centroamericanos y del Ca-ribe y a Marruecos. Igualmente, se hace una valo-ración de las acciones emprendidas hasta elmomento en Haití (agua y saneamiento) y en Cen-troamérica (Sistema de Servicio Profesional de Ca-rrera). Entre las nuevas posibilidades se alude a:manejo de cuencas en Guatemala; prevención dedesastres y medio ambiente en Centroamérica yCaribe; denominaciones de origen para el café enCentroamérica y Caribe; capacitación y formación

13 Para más información, consultar el PAE de la Cooperación Española conMéxico (2006-2008).

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 57

laboral en Centroamérica y Caribe; capacitación yformación profesional técnica en materia de géne-ro en Centroamérica y Caribe; codesarrollo y flujosmigratorios con Centroamérica y Caribe; utilizacióndel nopal en Marruecos, y negociaciones con laUnión Europea en Bolivia.

Es destacable también la especificidad que se daa la Cooperación Oficial Descentralizada, queejecuta de forma directa y a través de convoca-torias a ONGD, y la numerosa representación deotras instancias de la Administración General delEstado que formaban parte de la Delegación Es-pañola presente en la firma de los acuerdos. So-bre este último aspecto, se incluye en el Acta porprimera vez a diversos ministerios (Justicia, In-terior, Trabajo y Asuntos Sociales, Economía y

Hacienda, Industria, Turismo y Comercio, Educa-ción y Ciencia, Cultura, Agricultura, Pesca y Ali-mentación, Medio Ambiente, AdministracionesPúblicas, Sanidad y Consumo), y a otras institu-ciones (Consejo General del Poder Judicial yCongreso de los Diputados).

En relación a las características del presu-puesto, y de los fondos destinados a la Coopera-ción Española con México se puede aportar la si-guiente información:

Respecto al resto de países de la subregión, su pe-so como receptor de fondos en el caso de la AODespañola no es excesivamente significativo, aun-que reviste importancia tratándose de un país delas características de México.

58

Distribución de la AOD bilateral bruta por países y territorios receptores (2002-2006)

País 2002 2003 2004 2005p* 2006p*

Costa Rica 11.451.710 9.582.236 8.689.271 6.762.371 2.507.735

Cuba 14.135.001 12.841.882 13.334.723 15.324.513 16.990.543

El Salvador 59.158.164 23.964.161 22.323.325 28.682.769 36.488.853

Guatemala 18.577.956 20.759.018 17.992.675 23.010.217 29.122.708

Haití 2.387.470 1.174.516 3.629.794 5.999.615 9.481.817

Honduras 38.584.776 50.990.399 43.141.697 47.148.272 48.511.048

México 15.363.042 6.991.204 6.704.307 7.021.254 6.726.617

Nicaragua 26.508.281 67.281.945 155.002.190 118.666.159 39.517.899

Panamá 6.644.293 7.775.659 5.682.101 5.026.292 3.245.103

República Dominicana 40.581.762 22.950.257 37.026.883 31.789.774 18.586.485

América Central yCaribe, no

especificado17.863.726 7.980.517 4.394.197 14.846.063 31.624.059

América Central yCaribe

251.474.895 232.504.479 318.751.168 304.900.284 242.981.405

Fuente: DGPOLDE, estimaciones de diciembre de 2007.* La “p” hace referencia al término de “previsiones”.

En lo que respecta a los recursos totales de AODbruta española que recibe el país, ésta ha estadorondando los 7 millones de euros anuales en el

periodo considerado, habiendo estimado un mon-to por encima de los 13 millones para 2007. En di-cha cantidad se incluyen las ayudas por todos los

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 58

conceptos y agentes participantes en el apoyo alpaís. En lo que respecta al Ministerio de AsuntosExteriores y de Cooperación, incluyendo a laAgencia Española de Cooperación Internacional,participa de dichos montos en cantidades que su-ponen aproximadamente algo menos del 50% deltotal contabilizado. Sin embargo, si se tuviese encuenta el dato de carácter neto, afectado por ladevolución constante de préstamos concesionalesbajo el instrumento del Fondo de Ayuda al De-sarrollo (FAD), el saldo que arrojaría la Coopera-ción Española sería negativo en cuanto al flujo de

4. Primer nivel: el diseño de la Política de Cooperación

59

recursos financieros hacia México (mayor importede devoluciones que de ayuda recibida).

En relación a los actores, en la Cooperación conMéxico participan de forma relativa diferentesinstituciones españolas. Un número elevado deministerios tienen contribuciones a acciones decooperación, aunque significativamente el Minis-terio de Asuntos Exteriores y de Cooperación po-see el porcentaje más alto a lo largo del periodoconsiderado, seguido por Educación, Trabajo eInterior:

Desembolsos brutos de AOD por agentes 2002 2003 2004 2005 2006

1. Administración General del Estado 7.271.871 3.759.387 4.506.802 5.384.596 6.161.359

Ministerio de Administraciones Públicas 0 0 0 0 0

Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación 0 0 0 0 132.704

Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación 5.367.027 2.450.212 2.321.484 4.829.094 5.394.062

Agencia Española de Cooperación Internacional 5.367.027 2.450.212 2.321.484 2.854.284 3.394.062

Ministerio de Cultura 29.550 0 26.600 0 0

Ministerio de Defensa 0 0 0 0 0

Ministerio de Economía y Hacienda 7.914 7.688 7.718 0 0

Ministerio de Educación y Ciencia 1.032.854 473.384 437.149 123.627 362.961

Ministerio de Fomento 24.000 0 57.390 0 0

Ministerio de Industria, Comercio y Turismo 0 62.493 813.209 28.567 99.538

Ministerio del Interior 262.010 245.055 229.780 156.061 162.348

Ministerio de Medio Ambiente 46.921 0 0 176.442 0

Ministerio de Sanidad y Consumo 14.644 6.690 9.375 0 0

Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales 486.952 511.666 604.096 70.805 9.747

Ministerio de Vivienda 0 0 0 0 0

Otras entidades públicas 0 2.200 0 0 0

Las Comunidades Autónomas y Entes Localeshan mantenido igualmente una presencia impor-tante, en base principalmente a convocatorias definanciamiento a ONGD. En cuanto a las primeras,

País Vasco, Comunidad Valenciana, Cataluña y Na-varra destacan por lo constante y elevado del apoyo,tal y como se muestra en la tabla de la página si-guiente.

Fuente: DGPOLDE (montos en euros).

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 59

Respecto a los sectores en los que se concentrala ayuda, según la división que plantea el CAD,destaca en primer lugar el sector de infraestruc-turas y servicios sociales con más de un 70% delos montos destinados al país en el periodo 2002-2006. Le sigue el de infraestructuras y servicioseconómicos que, sumado a sectores producti-vos, alcanza más de un 20% de la ayuda. Por sudimensión presupuestaria y por la importanciaque ha supuesto en el marco de la CooperaciónEspañola con México se realiza un desagregadodel sector aumento de las capacidades humanas

para determinar los subsectores principales quelo componen. Dicha revisión arroja que Educaciónsupera ampliamente al resto, convirtiéndose en elámbito de trabajo más importante con diferencia,aun en el año en el que el Fondo de Concesión deMicrocréditos empezó a realizar sus operacionesen el país.

Se muestra en la página siguiente una tabla con laevolución presupuestaria por año y las cantidadesabsolutas a las que se refieren los porcentajes de-tallados anteriormente.

60

Desembolsos brutos de AOD por agentes 2002 2003 2004 2005 2006

2. Comunidades Autónomas 5.438.954 2.233.169 1.546.363 3.248.764 2.997.883

Andalucía 150.300 15.000 60.000 0 0

Aragón 3.500 4.000 0 0 0

Asturias 18.030 0 0 115.000 185.000

Baleares 43.897 52.435 0 0 0

Cantabria 160.000 0 0 0 14.965

Cataluña 0 18.000 113.288 1.233.152 117.725

Castilla-La Mancha 252.365 0 0 0 240.000

Castilla y León 80.241 44.969 73.101 91.371 36.727

Galicia 53.265 0 0 27.393 0

La Rioja 0 112.000 28.000 40.000 80.000

Murcia 41.727 40.002 0 14.075 0

Navarra 139.075 133.557 191.882 292.921 481.200

País Vasco 454.160 590.981 1.050.052 1.265.424 1.723.036

C. Valenciana 4.042.394 1.222.225 30.040 169.427 119.231

3. Entidades Locales 2.646.207 997.448 630.383 1.330.089 1.578.455

4. Universidades 6.010 1.200 20.760 0 119.574

Fuente: DGPOLDE (montos en euros).

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 60

4.2. Análisis de su evolución

El análisis de la evolución de la Cooperación Espa-ñola con México hay que entenderlo en un contex-to de cambios, transformaciones y nuevas defini-ciones tanto en el caso español como en elmexicano. Algunos factores han tenido una influen-cia directa sobre las prioridades y orientaciones dela relación entre ambos países en materia de coo-peración. A ello hay que unir las especiales carac-terísticas de México, donde es preciso aplicar crite-rios diferentes a los que normalmente aplica lacomunidad internacional de donantes al enfocarsus acciones.

4. Primer nivel: el diseño de la Política de Cooperación

61

Como vimos, el periodo de estudio ha estado mar-cado por dos procesos electorales en México: unoocurrido en el año 2000, el cual supuso una nuevaetapa en la historia política de México al triunfar elPartido de Acción Nacional tras siete décadas degobierno del Partido Revolucionario Institucional,factor que trajo consigo revisión de las políticas,cambios en la estructura del Estado y estableci-miento de nuevas formas de convivencia y gestiónde las políticas nacionales. Posteriormente, en2006, se produce un nuevo momento de consultapopular, en el que se opta por la continuidad. A ni-vel de las entidades federativas (Estados) se suce-den igualmente elecciones. Todo este proceso ha

Sectores CAD: contribucionesdistribuibles

2002 2003 2004 2005 2006Total 2002-

2006

100. Infraestructuras y ServiciosSociales

11.460.604 5.861.016 4.858.834 6.053.248 6.178.918 34.412.620

110. Educación 6.730.332 3.650.511 1.291.811 2.904.455 2.295.249 16.872.359

120. Salud 2.554.637 176.016 824.743 829.733 1.044.679 5.429.808

130. Programas y políticas depoblación y salud reproductiva

113.495 293.874 370.338 147.687 48.639 974.033

140. Abastecimiento y depuraciónde agua

0 73.067 0 77.154 282.886 433.108

150. Gobierno y sociedad civil 999.323 911.837 1.310.806 1.452.831 1.617.443 6.292.241

15164. Organismos e institucionesde la igualdad de las mujeres

368.328 131.072 131.717 110.081 443.335 1.184.532

160. Otros servicios einfraestructuras sociales

1.062.818 755.711 1.061.135 641.387 890.021 4.411.072

200. Infraestructura y servicioseconómicos

0 20.090 783.961 2.156.531 2.416.866 5.377.448

300. Sectores productivos 1.831.281 626.096 831.185 656.859 893.466 4.838.886

400. Multisectorial 1.620.271 51.970 223.298 1.090.879 1.219.022 4.205.440

410. Protección general del medioambiente

338.594 24.186 130.276 186.442 155.427 834.926

430. Otros multisectorial 1.281.677 27.784 93.022 904.437 1.063.595 3.370.514

Total contribuciones distribuiblespor sectores (euros)

14.912.157 6.559.172 6.697.277 9.957.516 10.708.272 48.834.394

Fuente: DGPOLDE (montos en euros).

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 61

generado un momento de transición que ha afecta-do a su forma de relacionarse con otros países y ala manera de entender el apoyo que puede llegarde los mismos. Por parte española también se pro-ducen cambios. En 2004 se produce un cambio deGobierno que ha traído consigo la consolidación dela política de Cooperación para el Desarrollo comopilar de la acción exterior del Estado. Ello ha impli-cado una intensa búsqueda de nuevas fórmulas detrabajo que logren asegurar la calidad y contribu-ción de la misma a los objetivos de desarrollo acep-tados por la comunidad internacional.

A este contexto hay que añadir las característicaspropias de un país como México. Dentro de los paí-ses socios de la ayuda posee elementos que sólose encuentran en pocos países más en el área la-tinoamericana (posiblemente Brasil o Chile). Su ni-vel de desarrollo, con base en las clasificaciones in-ternacionales, es de país de renta media-alta,estando considerado actualmente como una de lasmayores economías del mundo. Este rango de ri-queza no le exime de precisar apoyo y acompa-ñamiento de países y organismos para lograracometer estructuralmente problemas como ladesigualdad y la inequidad, que no le están permi-tiendo asociar crecimiento a cohesión social. Sinembargo, los esquemas de trabajo conjunto no es-tán basados en una dependencia financiera, sinomás bien en encontrar elementos que permitanaprovechar experiencias y recomendaciones deotras realidades. De hecho, en materia de coopera-ción, combina un papel receptor con la vocación ycierta trayectoria como donante, transfiriendo des-de hace algunos años su colaboración económicay técnica a otras partes del mundo bajo distintosmecanismos de trabajo.

Respecto a la relación con España, la cooperaciónforma parte de un estrecho marco de relacionesque afectan a lo político, lo económico y lo comer-cial. Todo ello da lugar a una relación al más alto ni-vel. La Política de Cooperación para el Desarrollo,por lo tanto, se ha visto a lo largo del periodo de es-tudio afectada por condicionantes relacionadoscon estos elementos, y posiblemente lo seguirá es-tando en el futuro. A esta complejidad se une el in-terés por incorporar a esta colaboración nuevasformas de trabajo, en base a conceptos que aún nose han terminado de definir. En concreto, la líneade Cooperación Triangular/Trilateral ha supuesto un

reto en el programa hispano-mexicano, sin quehasta el momento se haya logrado definir clara-mente su contenido ni sus mecanismos de trabajo.

Respecto a la orientación sectorial, la AECID hamostrado continuidad en el periodo de estudio. Sehan producido pocas modificaciones respecto a loacordado en la XI Subcomisión Mixta de Coopera-ción Técnica y Científica. En general, se ha concen-trado en materias que tienen que ver con el sectorde aumento de las capacidades humanas (según laacepción del II Plan Director) o inversión en el serhumano (según el I Plan Director), tales como elapoyo a la Secretaría de Educación Pública (SEP),los programas de becas o el intercambio científicoy universitario. En los primeros años del periodo seconsidera importante la colaboración en materia demedio ambiente. Esta tendencia continúa hasta2006, materializándose en proyectos alineadoscon las políticas públicas federales en educación,así como el programa de intercambio de doctoresuniversitarios, el Programa de Cooperación Interu-niversitaria (PCI), los programas de becas MAEC yFundación Carolina o la Cooperación Científica yTecnológica. Este último ámbito, sin embargo, sólocuenta con aportaciones presupuestarias hasta elaño 2002.

A partir de 2003 se da inicio, consolidándose enlos años posteriores, a la otra línea importante detrabajo con las instituciones mexicanas: la gober-nabilidad y el fortalecimiento institucional. Hasta elmomento sólo se había concretado en asistenciastécnicas puntuales y es entonces cuando se dasentido de programa y una formulación concreta. Elcomienzo lo marca la ejecución de los proyectos de“Fortalecimiento de los Institutos de Administraciónde Justicia” y el de “Apoyo a la Reforma de la Ad-ministración Pública”. A estos dos se unirán en2004 el de “Cooperación Electoral” y el de “Apoyoa la Reforma Judicial y Policial”. De esta forma seclarifica el ámbito de intervención de la AECID enMéxico con base en dos grandes sectores: educa-ción y gobernabilidad.

Junto a ellos se ponen en marcha proyectos “clá-sicos” de corte regional o local, con base en sub-venciones de Estado a contrapartes locales. Sonlos casos de la “Escuela Taller de Puebla” y el“Apoyo a la micro y pequeña empresa”, concretadoen el acompañamiento de las acciones en materia

62

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 62

de turismo de organizaciones nacionales vincula-das al desarrollo de los pueblos indígenas. En to-do caso, ambas líneas han tenido poco peso rela-tivo en el conjunto de recursos destinados al país.Para finalizar, se debe hacer mención a dos áreasdestacables que comienzan a ejecutarse en esteperiodo: la actividad del Fondo de Concesión deMicrocréditos en los años 2004 y 2006, en losque se llevan a cabo operaciones con varias enti-dades financieras mexicanas, y la puesta en mar-cha de las primeras experiencias de lo que se havenido en denominar “Cooperación Triangular” yque formará ya parte de las prioridades futuras decolaboración entre ambos países.

En definitiva, la evolución ha estado marcada por laconsolidación de áreas de trabajo. La elaboración,discusión y aprobación del Plan de Actuación Es-pecial 2006-2008, si bien abre nuevas posibilida-des sectoriales, en los primeros años de su puestaen marcha no ha hecho sino ayudar a consolidar yampliar lo que ya se venía haciendo. Junto al sec-tor de Aumento de las Capacidades Sociales eInstitucionales y al de Aumento de las Capacida-des Humanas se mencionan ámbitos como el eco-nómico, el de medio ambiente y el de igualdad deoportunidades, sin que hasta el momento hayan te-nido una relevancia significativa, salvo en el casodel Programa de Microcréditos.

Si bien la actividad de la AECID en materia de Coo-peración Técnica mantiene una tendencia relativa-mente estable en los años estudiados en cuanto apresupuesto y sectores, la Cooperación Cultural su-pone un elemento de transformación. Con la pues-ta en funcionamiento en noviembre de 2002 delCentro Cultural de España en México, se fortaleceesta área de actividad. Tanto por dotación presu-puestaria, como por la aprobación de la EstrategiaSectorial de Cultura y Desarrollo (que da continui-dad a la prioridad que le otorga como sector el IIPlan Director), su papel ha ido tomando cada vezmayor importancia en los últimos años.

Este proceso ha sido paulatino, y ha ido acompaña-do de la creación de capacidades técnicas localespara poder desarrollar una amplia cartera de líneasde trabajo. Actualmente, según el Plan de Centro,tiene en funcionamiento trece ámbitos de trabajoque dan lugar a una cantidad innumerable de acti-vidades. Resulta muy significativo comprobar cómo

4. Primer nivel: el diseño de la Política de Cooperación

63

ha ido dándosele mayor peso en las ComisionesBinacionales, ámbito en el que se establecen losacuerdos en materia de cooperación (Subcomisio-nes Mixtas). Se ha pasado de contar con casi nulareferencia, a dar lugar a un conjunto de compromi-sos estructurados que forman ya parte importantede la relación entre ambos países, y a tener unapresencia más que notable en el Plan de ActuaciónEspecial 2006-2008 que fija las prioridades en di-cho periodo.

Respecto al resto de actores del Sistema Españolde Cooperación, se puede realizar también un aná-lisis de su evolución. En el caso de otros ministe-rios, destaca la importante aportación, sobre todopor el volumen de recursos y lo constante de supresencia a lo largo de los años, de los ministeriosde Educación y Ciencia, de Interior, y de Trabajo yAsuntos Sociales. Sus relaciones horizontales conlos organismos mexicanos han dado lugar a un im-portante número de intervenciones, intercambios,asesoramientos y asistencias técnicas en materiasde interés para ambos países. El caso del Ministe-rio de Trabajo y Asuntos Sociales muestra una ma-yor actividad en los años que van de 2002 a 2004,dado que es el periodo de puesta en marcha de laEscuela Taller de Puebla, en la que participó activa-mente. En líneas generales, la relación se encuen-tra consolidada y su potencial para asumir com-promisos es alto, a tenor de la actividad quedespliegan las consejerías y agregadurías que fun-cionan en el país. En todo caso, junto a lo que pa-sa con otros ministerios, la tendencia ha sido des-cendente en el periodo de estudio, siendo suparticipación en proyectos mucho menor en 2006de lo que era en 2002.

Las Comunidades Autónomas y Entes Localesespañoles, al igual que pasa en el conjunto de la Cooperación Española, van constituyéndoseen un referente importante para las labores decooperación. En el caso de México se replica estasituación y suponen una importante fuente de re-cursos. Sin embargo, resulta complicado identificarsu orientación dado que las acciones se encuen-tran poco concentradas tanto en un enfoque sec-torial y geográfico, como instrumental. En la mayorparte de las ocasiones su apoyo se canaliza a tra-vés de ONGD españolas, las cuales actúan en unaamplia gama de materias y en buena parte del te-rritorio mexicano. Respecto al caso específico de

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 63

las Comunidades Autónomas, destacan las de PaísVasco, Navarra y Cataluña dentro de las diez quereportan actividad en México. Sus acciones han es-tado muy centradas en apoyo a organizaciones nogubernamentales en aspectos como género, forta-lecimiento institucional, cobertura de necesidadessociales básicas y desarrollo productivo, principal-mente vinculadas al desarrollo de los pueblos indí-genas, especialmente en el Estado de Chiapas.

En resumen, la evolución histórica de la actividadde la Cooperación Española desde un punto devista sectorial responde a la amplia presencia deactores, si bien en el periodo de estudio resulta

complejo marcar tendencias, salvo en el caso dela Cooperación Oficial ejecutada por la AECIDtanto desde el punto de vista de la CooperaciónTécnica como en lo referente a la CooperaciónCultural.

En relación al presupuesto destinado a la Coo-peración Española con México en el periodo de es-tudio, se pueden hacer interesantes valoraciones.Según los datos principales, los cuales han sido re-copilados de fuentes como DGPOLDE, AECID yOficina Técnica de Cooperación/Centro Culturalde España en México, se puede construir el si-guiente cuadro para el análisis:

64

2002 2003 2004 2005 2006Totales 2002-

2006

AOD Bilateral Bruta 15.363.042 6.991.204 6.704.307 9.963.449 10.857.272 49.879.274

AOD Bilateral Neta -12.731.342 -23.480.512 -22.787.400 -19.691.223 -18.405.075 -97.095.552

Reembolsos FAD -28.094.384 -30.471.716 -29.491.707 -29.654.672 -29.262.347 -146.974.826

Desembolsosmicrocréditos

1.974.810 2.000.000 3.974.810

Composición AOD

AGE 7.271.871 3.759.387 4.506.802 5.384.596 6.161.359 27.084.015

MAEC 5.367.027 2.450.212 2.321.484 4.829.094 5.394.062 20.361.879

AECID 5.367.027 2.450.212 2.321.484 2.854.284 3.394.062 16.387.069

SGCMACC (1) 1.081.100 1.009.710 1.106.000 1.211.000 1.200.000 5.607.810

Centro Cultural (2) 1.169.724 1.297.949 1.209.938 1.350.112 1.831.300 6.859.023

CCAA 5.438.954 2.233.169 1.546.363 3.248.764 2.997.883 15.465.133

EELL 2.646.207 997.448 630.383 1.330.089 1.578.455 7.182.582

Universidad 6.010 1.200 20.760 0 119.574 147.544

Fuentes: Elaboración propia a partir de datos de DGPOLDE, AECID, OTC y CCMEX (montos en euros).(1) Sin becas ni Programas Horizontales. (2) Sin inversiones en obra física.

La ayuda bilateral bruta que España ha destinado aMéxico en el periodo se acerca a los 50 millonesde euros. Esta cantidad incluye todas las aportacio-nes y todos los conceptos posibles. Sin embargo,en términos netos, la devolución de créditos FAD

hace que la balanza sea favorable a España. Se tra-ta en todo caso de operaciones antiguas, dado quea lo largo de los años como objeto de estudio no seha vuelto a producir ninguna otra operación por es-te instrumento.

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 64

Del total de recursos destinados al país, la mayorproporción la ha comprometido la AdministraciónGeneral del Estado, con un 54,3% (27,084 millo-nes de euros), correspondiendo el resto a las apor-taciones de la Cooperación Oficial Descentralizaday, en una proporción casi inapreciable, a la Univer-sidad. Respecto a la evolución general, la tenden-cia se ve distorsionada por la cantidad de fondosdestinados en 2002 (15,363 millones de euros),motivada por el inicio de la rehabilitación del Cen-tro Cultural (fondos de inversión) y por un monto dealgo más de 4 millones de euros declarado por laComunidad Valenciana como apoyo a la coopera-ción con México. Aparte de este dato, la tendenciaes constante y se sitúa en torno a los 7 millones deeuros totales, teniendo en cuenta que durante2003 y 2004 se produce un ligero descenso y quelas mayores cantidades recogidas en 2005 y 2006(que rondan los 10 millones de euros) se ven influi-das por las operaciones de cooperación reembol-sable asociadas al Fondo de Concesión de Micro-créditos.

El actor destacado en esta transferencia de recur-sos es el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Coo-peración, y concretamente la Secretaría de Esta-do de Cooperación Internacional. Ha canalizadosus recursos a través de tres vías principalmente:programas y proyectos de Cooperación Técnica(que incluyen las aportaciones al Fondo Mixto deCooperación España-México) ejecutados por laOTC; aportaciones para el funcionamiento y activi-dades del Centro Cultural de España en México; ylos programas de concesión de becas tanto MAEcomo de la Fundación Carolina. En este último ca-so se contabilizan, según datos de la Oficina Téc-nica de Cooperación, importes alrededor de los 2,5millones de euros anuales durante 2004, 2005 y2006. Por lo tanto, si se tienen en cuenta los des-embolsos realizados exclusivamente por la Direc-ción General de Cooperación con Iberoamérica(DGCIB) y la Dirección General de Relaciones Cul-turales y Científicas (DGRCC), en cada caso losimportes disponibles no superan los 2 millones deeuros respectivamente, siendo además en el con-junto del periodo superior la cantidad destinada acultura y desarrollo que la desembolsada y ejecuta-da en el caso de la Cooperación Técnica. Esta si-tuación, sin embargo, variaría si existiese la posibi-lidad de contabilizar los fondos canalizados a travésde organismos internacionales.

4. Primer nivel: el diseño de la Política de Cooperación

65

Por otra parte, la Cooperación Oficial Descentrali-zada mantiene en el país la proporción de presu-puesto que rige a nivel general en la Ayuda Oficialal Desarrollo de España: aproximadamente un 30-35% de la cantidad total destinada corresponde aeste conjunto de agentes. La tendencia de las tresprincipales Comunidades Autónomas que han teni-do una presencia destacada en el país ha sido desi-gual, mostrando País Vasco y Navarra una progre-sión alcista en el volumen de recursos destinadosa programas de cooperación con México, mientrasla Comunidad Valenciana, tras una contribución en2002 muy significativa, ha bajado su compromisofinanciero con el país. En relación a los Entes Loca-les, no existen datos desagregados que permitanhacer un análisis particular referido a cuáles sonlos principales donantes y sus tendencias.

4.3. Estudio de los criterios de evaluación y factores externos

Según se especificaba en los puntos anteriores deldocumento, se han establecido una serie de crite-rios e indicadores con el objeto de analizar el mar-co y la evolución de la Política de Cooperación Es-pañola con México. Dichos parámetros se utilizaránde manera global, teniendo en cuenta las distintasformas que tiene la Cooperación Española de ma-terializarse en el país. Se procurará hacer generali-zaciones que no hagan perder el matiz en cada unode los casos, realizándose los comentarios concre-tos pertinentes.

Antes de comenzar con el tratamiento de los crite-rios es preciso hacer una serie de consideracionesa los marcos de Política de Cooperación de uno yotro país en el periodo considerado. Con base enello se puede comprender mejor el grado de cum-plimiento de los indicadores propuestos para eva-luar este primer eje del trabajo. Se trata de condi-cionantes generales, propios de una relación entredos países que combina cooperación con otra se-rie de aspectos importantes para el desarrollo mu-tuo.

En el caso español, se puede afirmar que no exis-tía un planteamiento en 2002 sobre cuál deberíaser el papel y las orientaciones básicas con las queEspaña podría contribuir al desarrollo mexicano. De

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 65

ahí el grado de generalidad tan alto que tiene laXII Subcomisión Mixta de Cooperación Científico yTécnica, negociada y acordada durante dicho pe-riodo, o la falta de innovación de los programas quese ponen en marcha durante dicho periodo, la ma-yor parte de los mismos consolidación de los queya se venían realizando en años anteriores. Estacircunstancia da lugar a un conjunto de accionesun tanto inconexas, financiadas y apoyadas por dis-tintos actores españoles con diferentes contrapar-tes mexicanas, en las que es muy complicado de-terminar cuál es la lógica de trabajo y losresultados que se esperan alcanzar. En este senti-do hay que tener en cuenta la coyuntura existente,en momentos de cambio político en España y, loque es más importante, en pleno proceso de con-solidación de la Cooperación para el Desarrollo co-mo política de Estado y elemento fundamental dela presencia internacional del país. Existe, por lotanto, un antes y un después en el periodo de tiem-po estudiado: de 2002 a 2004 y de 2004 a 2006,lo cual afectará a las conclusiones de este primerEje de Evaluación.

Por otra parte, en función de los documentos exis-tentes, tampoco México posee una orientación de-masiado concreta en relación al papel que quiereque tenga la Cooperación Internacional presente enel país. En el marco de su Plan Nacional de Desa-rrollo Social (PNDS) 2001-2006, si bien existenreferencias a dicha contribución, éstas son tan ge-nerales que no permiten identificar si se han alcan-zado o no resultados en la línea de vincular políti-cas con apoyos exteriores. En la lógica de dichaspolíticas de desarrollo, el PNDS está conformadopor seis objetivos rectores y una serie de progra-mas (sobre todo de tipo social-compensatorio) quepretenden acometer los problemas de equilibrio encuanto a la distribución del crecimiento y la riquezaen México.

En esta lógica de planteamientos generales, se de-be revisar el nivel de consecución de los principiosestablecidos en la Declaración de París sobre Efi-cacia de la Ayuda: alineamiento, apropiación, armo-nización, gestión por resultados y mutua rendiciónde cuentas.

Según el criterio de alineamiento (los donantesbasan todo su apoyo en las estrategias, institucio-nes y procedimientos nacionales de desarrollo de

los países socios), en el caso de México, la Coo-peración Española ha estado alineada con las prio-ridades de desarrollo del país. La relación entre ob-jetivos de desarrollo para México y sectorespriorizados por la Cooperación Española muestraun alto nivel de coincidencia, al menos en lo que aCooperación de la AGE se refiere. Para el periodode estudio, la Cooperación Técnica Española ha es-tado concentrada en dos sectores, gobernabilidady educación, los cuales tienen una contribución di-recta a los Objetivos Rectores 1, 3 y 6. Incluso sepretende colaborar con el Objetivo 5, sin que hayatenido sin embargo el mismo nivel de prioridad queen los casos anteriores:

Esta afirmación, sin embargo, hay que matizarla enfunción de dos factores: en primer lugar, del gradode generalidad de ambas agendas y la imposibili-dad de establecer relaciones concretas entre ob-jetivos rectores del PNDS 2001-2006, y las lí-neas de acción de la Cooperación Española en dichoperiodo. A medida que se desciende en la formu-lación de programas específicos por parte de Mé-xico, no se aprecia igual nivel de coincidencia en-tre objetivos de desarrollo de México y accionesde la Cooperación Española. En segundo lugar,hay que tener en cuenta que algunas áreas de re-levancia en la Cooperación Española, como es elcaso del sector de cultura y desarrollo, no encuen-tran ámbito de encaje con las políticas nacionales,aunque en este caso sí existe en relación a lasprioridades del Gobierno del Distrito Federal con

66

Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006: Objetivos Rectores

Objetivo Rector 1. Mejorar los niveles de educación ybienestar de los mexicanos.Objetivo Rector 2. Acrecentar la equidad y la igualdadde oportunidades.Objetivo Rector 3. Impulsar la educación para el de-sarrollo.Objetivo Rector 4. Fortalecer la cohesión y el capital so-ciales.Objetivo Rector 5. Lograr un desarrollo social y humanoen armonía con la naturaleza.Objetivo Rector 6. Ampliar la capacidad de respuestagubernamental para fomentar la confianza ciudadanaen las instituciones.

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 66

vista a promover la revitalización del centro históri-co de la ciudad. Por otra parte, resulta complejodefinir igual nivel de coincidencia para la ayudaque proviene de la Cooperación Oficial Descentra-lizada y, en parte, a través de las ONGD españo-las. En los años objeto de estudio supone aproxi-madamente un 50% de la ayuda prestada aMéxico, sin que exista asunción de compromisosgenerales (XII Subcomisión Mixta) ni posibilidadde definir criterios ante lo disperso de las interven-ciones.

Por otro lado, se valora muy positivamente el haberutilizado mecanismos de gestión nacionales paracanalizar los recursos. A inicios del periodo, casi to-dos los recursos de la AECID estaban canalizadosa través del Fondo Mixto. Este mecanismo es un

4. Primer nivel: el diseño de la Política de Cooperación

67

modo de ejecución muy utilizado en el país y don-de participan muy activamente las contrapartes ysistemas de fiscalización locales. A partir de 2003,con el inicio de las actividades en materia de cultu-ra, la proporción de fondos que se canalizan al mar-gen de este sistema de ejecución es mayor, tenien-do en cuenta además el universo de formas deactuación de las ONGD o la asignación de recur-sos que realiza España para cubrir los sistemas deconcesión de becas, a los cuales se les da operati-vidad directamente desde los servicios centrales dela AECID. Para muestra de estas afirmaciones, acontinuación se aporta una tabla que recoge la for-ma de ejecución de los fondos de la DirecciónGeneral de Cooperación con Iberoamérica de laAECID, única que hasta el momento utiliza estemecanismo:

Destino de fondos DG Cooperación Iberoamerica AECID según mecanismos de gestión

2002 % 2003 % 2004 % 2005 % 2006 %

FondoMixto

600.000 76,7 575.000 44,1 590.000 57,6 760.000 62,2 760.000 63,3

Otros 182.000 23,3 729.710 55,9 434.710 42,4 461.000 37,8 440.000 36,7

Total 782.000 100 1.304.710 100 1.024.710 100 1.221.000 100 1.200.000 100

Fuente: Datos proporcionados por la OTC de México.

En resumen, se percibe un aceptable nivel de alinea-miento en términos globales y una relativa vincula-ción de los fondos a procedimientos de ejecuciónpropios del país receptor. En referencia a las distin-tas políticas sectoriales, en las cuales se llevan acabo los programas y proyectos, se hará una men-ción más específica al realizar la evaluación de lasintervenciones concretas.

Teniendo en cuenta el criterio de apropiación (lospaíses socios ejercen una autoridad efectiva so-bre sus políticas de desarrollo y estrategias y coor-dinan acciones de desarrollo), la CooperaciónEspañola de tipo oficial con México cumple en al-tas proporciones en los programas y no tanto enlas políticas. A la vista de los proyectos ejecutadosen el periodo, la mayor parte de ellos han sido for-mulados y puestos en práctica por las SecretaríasFederales encargadas de las políticas sectorialescorrespondientes. En la evaluación se ha detectado,

en ese marco, un alto nivel de involucramientoy responsabilidad sobre el conjunto de accionesque se han llevado a cabo. Fruto de ello, los progra-mas de la Cooperación Española, sobre todo los re-feridos a Educación y Gobernabilidad, forman par-te de las líneas de actuación de las institucionescorrespondientes, hayan sido promovidos por laAECID o por los ministerios españoles. Sin embar-go, no ocurre lo mismo en el caso de Cultura yDesarrollo o en relación a las actividades impulsa-das por la Cooperación Descentralizada o las ONGD.De nuevo se vuelve a detectar un diferencia impor-tante entre la forma de actuar de los actores espa-ñoles, no pudiendo concluir de forma definitiva so-bre esta materia.

En lo que respecta al establecimiento de una agen-da general, la apropiación no se aprecia con tantaclaridad. Si se tiene en cuenta que la interlocuciónprincipal de la Cooperación Oficial es la Dirección

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 67

General de Cooperación Técnica y Científica de laSecretaría de Relaciones Exteriores de México, seaprecia cómo está informada y tiene constancia delo que se está realizando, pero en la mayor parte decasos no ha participado en la definición de las prio-ridades de los programas o lo ha hecho en el mar-co de las Subcomisiones Mixtas. Esta situación tie-ne relación con la falta de un marco competencialde dicha Dirección General para ejercer capacidadde coordinación sobre lo que se realiza, sobre todocuando ello tiene que ver con las acciones fomen-tadas desde los Estados o desde los municipiosmexicanos. Lo que hace con gran efectividad es fa-cilitar el flujo de ayuda, procurando que no existaninhibiciones para entrar en relación con agenciasdonantes. De esta forma, la iniciativa parte, normal-mente, o bien de la propia institución u organismointeresado o bien de la propia oferta que realiza laCooperación Española en alguna de sus formas.Esta circunstancia se complica en proporción di-recta al número de actores, sectores e intervencio-nes, como es el caso de la Cooperación Española.

Atendiendo al criterio de armonización (las ac-ciones de los donantes son más armonizadas,transparentes y colectivamente eficaces), y conbase en las circunstancias del país, caracterizadaspor la poca concentración de ayuda en términos fi-nancieros, este principio de la Declaración de Pa-rís pasa posiblemente a un plano menos relevanteque en otros casos. Para México, la relación conlos países colaboradores se realiza de forma indi-vidual y sin que haya dado lugar a esquemas decoordinación relevantes, lo cual merma también laaplicación del criterio. En ocasiones, incluso, no seconsidera que cierto tipo de colaboraciones seanen sí Cooperación para el Desarrollo. Sin embargo,hay que reconocer los esfuerzos que se han lleva-do a cabo en el periodo. Sobre todo a partir de2004, la Cooperación Española oficial compartesus planteamientos estratégicos y el curso de susacciones con otros donantes, en especial con elSistema de Naciones Unidas y en el marco de laUnión Europea. Este flujo de información constan-te permite el reconocimiento mutuo y abre posibi-lidades a una coordinación más estrecha en el se-no de la Comunidad Internacional. En cualquiercaso, hasta el momento, no se tiene constancia deque hayan existido acuerdos formales, declaracio-nes conjuntas o expresiones de interés para el tra-bajo en común entre España y alguna de las otras

cooperaciones presentes en el país. En lo referidoa procedimientos, la mayor parte de cooperacio-nes actúa con base en fideicomisos, similares alFondo Mixto España-México, sistema que promue-ve y prioriza el país receptor, por lo que no cabenen principio mayores esfuerzos para una simplifi-cación de los mismos.

Finalmente, en este primer bloque de criterios, hayque hacer referencia a la gestión por resultados(administrar los recursos y mejorar la toma de de-cisiones orientadas a resultados) y a la mutuarendición de cuentas (donantes y socios sonresponsables de los resultados del desarrollo).Ante la generalidad de los planteamientos y la au-sencia de indicadores que midan el impacto direc-to, es difícil determinar los resultados que esperaalcanzar la Cooperación Española con México. Porello, no se realiza una gestión con base en los mis-mos. A nivel de procesos de valoración de los re-sultados globales de la cooperación entre ambospaíses, sólo con motivo de las Comisiones Binacio-nales, que integran la celebración de las Subcomi-siones Mixtas de Cooperación Técnica y Cultural,se elabora algún tipo de información al respecto.Es un escaso bagaje para determinar si se lleva acabo una gestión teniendo en cuenta el nivel de re-sultados alcanzados. Como matización de lo ante-rior, es necesario decir que los logros que se pue-den llegar a producir en México difícilmente van aestar relacionados directa y solamente con la ac-ción de una Cooperación Internacional. En buenaparte de los casos se producen avances. Sin em-bargo, éstos difícilmente están provocados sólo porun factor que pueda además ser individualizado sintener en cuenta otra serie de factores.

Por otra parte, en cuanto a rendición mutua decuentas, tanto a nivel financiero como técnico, seprocura establecer un marco de comunicación per-manente, el cual facilita el conocimiento de las ac-ciones que se llevan a cabo. La parte financiera,además, cuenta con el reporte constante de la en-tidad encargada de la gestión en los casos en losque se canalizan mediante el Fondo Mixto, por loque se conocen a corto plazo los compromisos y ladisponibilidad de los proyectos enmarcados en es-te tipo de procedimiento. No ocurre de esta mane-ra en los fondos transferidos directamente a con-trapartes nacionales o en las acciones que segestionan directamente por parte de alguno de los

68

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 68

actores presentes en el país. De esta situación só-lo quedan fuera los fondos empleados en la recu-peración del edificio que actualmente ocupa elCentro Cultural de España en México, los cualesfueron canalizados en parte a través del Fondo Na-cional para la Cultura y las Artes (FONCA), meca-nismo muy similar al que rige en el caso del FondoMixto y que en este caso se encarga de gestionaren su mayor parte el Consejo Nacional para la Cul-tura y las Artes (CONACULTA).

Un segundo bloque de criterios a analizar son losrelacionados con la coherencia, la coordinación y lacomplementariedad. Son, al igual que los anterior-mente citados, elementos que dan muestras del ni-vel de calidad de una Política de Cooperación parael Desarrollo.

Respecto a la coherencia, se pueden plantear in-dicadores desde un punto de vista interno y exter-no. Internamente, esta característica vendrá dadapor el nivel de coincidencia y mutuo refuerzo de laspolíticas-acciones que llevan a cabo el conjunto deagentes de la Cooperación Española. A la vista delas redacciones de la XI y XII Subcomisiones Mix-tas de Cooperación Técnica acordadas entre am-bos países, parece no existir excesiva concordanciade la acción de la AECID con lo que hacen ciertosactores. Existe, por tanto, una dispersión que seaprecia en sectores y distribución geográfica delprograma de apoyo español. Sin embargo, sí que sepercibe mucha concordancia con lo realizado porotros ministerios españoles en materia de Coope-ración Técnica. Destaca especialmente la relacióncon los de Educación y Ciencia, Interior y Trabajo yAsuntos Sociales. Se han puesto en marcha accio-nes que aprovechan lo avanzado y que cuentan conla disponibilidad de recursos humanos y técnicosprovistos tanto por la Oficina Técnica de Coopera-ción como por las consejerías y agregadurías decada ministerio español en la Embajada.

En todo caso, la aprobación del II Plan Director yel inicio del proceso de redacción del Plan de Ac-tuación Especial han provocado un importanteavance en materia de coordinación. A partir deesos momentos se consiguen poner las bases pa-ra una mayor vinculación entre actores. Uno delos casos más significativos ha sido el de la rela-ción entre Cooperación Técnica y Cooperación Cul-tural. Se ha podido acercar mucho más el sentido

4. Primer nivel: el diseño de la Política de Cooperación

69

de ambas intervenciones, logrando aprovechar lacapacidad instalada de forma más lógica y orga-nizando las líneas de actuación de responsabili-dad difusa (como pueblos indígenas o patrimonio,por ejemplo) de manera más clara. En cualquiercaso, los avances hasta el momento permitenafrontar con optimismo el futuro, pero sin dudaaún queda un importante esfuerzo que hacer alrespecto.

Respecto a la coherencia externa, una relación tanamplia y profunda como la que existe entre ambospaíses hace que sea muy necesaria. Dicha relaciónalcanza su grado máximo de compromiso a travésdel Acuerdo de Asociación Estratégica España-México, cuya declaración para profundizar la mismafue firmada recientemente (en julio de 2007) porambos presidentes. Este documento resume fiel-mente los ámbitos en los que existe un compromi-so de colaboración: el diálogo político, que contie-ne referencias a las relaciones en materia demigraciones, Cooperación Política, consulta perma-nente, relaciones con la Unión Europea y coordina-ción en foros internacionales (sobre todo a niveliberoamericano); el crecimiento económico yoportunidades, profundizando y facilitando las re-laciones económicas y comerciales, la colaboraciónempresarial y el impulso de sectores concretos co-mo el turístico y las infraestructuras y, finalmente, elámbito de cooperación, que incluye la Cooperaciónpara el Desarrollo, la Cultural y Educativa, la Cientí-fica, la Medioambiental y la Jurídica. Todo ello gene-ra un entramado de relaciones institucionales, pri-vadas y públicas, en los más diferentes ámbitos,que dan lugar a una relación muy estrecha. De es-ta forma, la coherencia viene impuesta al más altonivel y debería de poder materializarse en hechosconcretos. La cuestión en este caso es determinarcuál de los tres ámbitos es el que debe aportar laorientación para la acción y, por lo tanto, el marcopara que el resto defina su plan de actuaciones.Por lo que se ha podido analizar, el peso de la rela-ción política es sobre lo que se basa el resto de ac-tuaciones. Sin duda, el volumen de la relación co-mercial y, sobre todo, la de flujo de inversión enambos sentidos determina también el marco de ac-tuación. En último extremo está la Cooperación pa-ra el Desarrollo. Ello genera algunas diferencias decriterio dado que es necesario, en ocasiones, conju-gar flujo económico, teniendo en cuenta poder adqui-sitivo y capacidad de asociación y endeudamiento,

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 69

con flujo de cooperación, dirigido a estratos socia-les bajos y zonas excluidas.

Fruto del grado de coherencia interna y externa dela Cooperación Española con México se puedenidentificar las vías de complementariedad. Hastael momento, la principal acción en este sentido es-tá vinculada a la relación entre la AECID con el Mi-nisterio de Educación y Ciencia, en materia de apo-yo a la Secretaría de Educación Pública, con elMinisterio de Interior y con el Ministerio de Trabajoy Asuntos Sociales, con base en la ejecución y fi-nanciación conjunta de algunos proyectos concre-tos. Con la Oficina Económica y Comercial tambiénhan existido colaboraciones (en materia de medioambiente, por ejemplo) aunque han sido menossignificativas que en el resto de casos. Con todaslas representaciones, en cualquier caso, existe unintercambio de información que impulsa sistemáti-camente la Embajada de España en México.

En el periodo que va de 2002 a 2006 no ha exis-tido, por el contrario, prácticamente relación con lasComunidades Autónomas o con las ONGD espa-ñolas por parte de la AECID. Sólo con aquellosagentes que poseen una vocación de trabajo per-manente, como algunas Comunidades Autónomasy ciertas ONGD muy concretas, se ha alcanzado almenos una relación que permite el conocimiento yel reconocimiento mutuo.

El reto más importante, sin embargo, es la comple-mentariedad y coordinación entre CooperaciónTécnica (OTC) y Cooperación Cultural (Centro Cul-tural). Han existido ámbitos en los que se han iden-tificado y puesto en marcha actuaciones sin la co-rrespondiente vinculación entre ambas fuentes derecursos (ambas provenientes de la AECID), comolos casos de pueblos indígenas o género, lo cual vaen detrimento de la posibilidad de alcanzar un ma-yor impacto. En el único aspecto en el que ha exis-tido una acción concertada es en el de Patrimoniopara el Desarrollo, con la rehabilitación del Retablode los Reyes. Una situación como ésta necesita ac-tuaciones de las UCE en México y establecer pau-tas claras desde los servicios centrales en España.

Otro de los criterios que permite valorar la calidadde la Política de Cooperación es el nivel de concen-tración que muestra. La escasez de recursos y lasnecesidades de armonización entre donantes hacen

aconsejable focalizar las acciones sobre sectoresconcretos, procurando de esta forma maximizar losposibles impactos. En el caso de la Cooperación Es-pañola, dicho criterio se cumple, aunque es más evi-dente en la práctica que a la vista de los acuerdosestablecidos entre ambos países. En este sentido, laCooperación Española tiene un bajo nivel de con-centración, asignándole prioridades a todos los sec-tores posibles de su actuación con México, en ma-yor o menor medida. Así ha quedado recogido, almenos, en el PAE 2006-2008, que se encuentra envigor y ha orientado el contenido de la XIII Subco-misión Mixta de Cooperación Técnica. Sin embargo,en el plano operativo, se puede decir que un eleva-do porcentaje de sus actividades se encuentranalrededor de tres sectores: gobernabilidad de-mocrática, participación ciudadana y desarrollo ins-titucional; cobertura de necesidades sociales bási-cas, en concreto Educación; y Cultura y Desarrollo,a través de la actividad del Centro Cultural en elDistrito Federal. El resto son propuestas de posibleactuación que, al menos durante los años objeto deestudio, no han dado lugar a la puesta en marcha deprogramas y proyectos concretos. Estas afirmacio-nes corresponden a la actividad de la CooperaciónOficial. Si existiesen datos sistematizados de las ac-ciones que llevan a cabo las ONGD españolas enMéxico, con financiamiento principalmente de laCooperación Oficial Descentralizada, la gama deprioridades sería mucho mayor.

Junto a la concentración “de facto” en torno a tressectores, hay que destacar la diversidad de líneasde actuación que se acometen. En algunas ocasio-nes, como en el caso de Cultura y Desarrollo, lle-gan a ser entre ocho y trece líneas específicas,según el momento concreto. Para el caso deGobernabilidad cinco o seis, teniendo en cuenta lorealizado por otros actores, y en el de Educaciónsiete u ocho líneas. Ello ha dado lugar a un enfo-que poco programático, más vinculado a pequeñosy medianos proyectos de colaboración que hacenque se diluya un tanto la contribución española y elimpacto que a través de ella se está alcanzando.

Como ejemplo de la menor concentración relativade España respecto a otras Cooperaciones Interna-cionales se muestra el siguiente cuadro, en el quequeda de manifiesto la búsqueda de focalizaciónque se está realizando en el seno de la comunidadinternacional.

70

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 70

En materia de concentración geográfica existen,como en casos anteriores, dos momentos muy di-ferentes que coinciden con la entrada en vigor delPlan de Actuación Especial. Se ha pasado de unaejecución de acciones sin aplicar criterios de ubica-ción espacial, que han dado lugar a un número im-portante de proyectos a lo largo y ancho del país, aelaborar orientaciones que concentren la ayuda enaquellas zonas donde más se necesita o dondemayor impacto puede llegar a tener. En todo ca-so, como se desarrollará en el próximo punto de-dicado a conclusiones, una cooperación con unpaís de renta media-alta, llamada a asociarse conlos procesos de reforma y prestar asistencia téc-nica para un mejor diseño y puesta en marcha de

4. Primer nivel: el diseño de la Política de Cooperación

71

políticas públicas, con unos volúmenes presu-puestarios que hacen poco dependiente de losmismos al país socio, debería buscar la materiali-zación geográfica de su actuación sólo de unaforma relativa.

Finalmente, la evaluación de una Política de Coo-peración no debe dejar de considerar su nivel decontribución a los objetivos de desarrollo ge-nerales del país. En este sentido, la CooperaciónEspañola ha asumido un fuerte compromiso conla consecución de los Objetivos de Desarrollo delMilenio, al igual que ha hecho el conjunto de laCooperación Internacional. El caso de México, sinembargo, vuelve a ser especial. A juicio de las

Áreas de actividad de la Cooperación Internacional en México

Sectores

Donantes

1. G

ober

nanz

a de

moc

rátic

a,pa

rtic

ipac

ión

ciud

adan

a y

desa

rrol

loin

stitu

cion

al

2. Cobertura de lasnecesidades sociales

3. P

rom

oció

n de

l tej

ido

econ

ómic

oy

empr

esar

ial

4. M

edio

am

bien

te

5. C

ultu

ra y

des

arro

llo

6. G

éner

o y

desa

rrol

lo

7. P

reve

nció

n de

con

flict

os

y co

nstr

ucci

ón d

e la

paz

Sob

eran

ía a

limen

taria

Edu

caci

ón

Sal

ud

Prot

. col

ectiv

os v

ulne

rabl

es

Hab

itabi

lidad

bás

ica

Agu

aAlemania

BID

BM

Canadá

CE

EE UU

España

FAO

Francia

Japón

PNUD

Reino Unido

UNFPA

Fuente: OTC México a partir de los datos facilitados por la Delegación de la Comisión Europea en agosto de 2006, siendo adapta-dos y contextualizados dentro de los sectores establecidos en el II Plan Director de la CE 2005-2008.

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 71

últimas investigaciones, el país se acerca conbuen ritmo a su cumplimiento, en base, principal-mente, a sus políticas públicas y a su orientaciónde presupuestos. Las acciones de los donantescontribuyen, pero no de una forma significativa.Hay que buscar, por lo tanto, otras metas para va-lorar el impacto. En concreto, aquellas que estánrelacionadas con los retos de desarrollo de lospaíses de renta media, basadas en la consolida-ción de su proceso de desarrollo, en la reforma yefectividad de su acción institucional, en el dise-ño y puesta en práctica de políticas de lucha con-tra la desigualdad, a favor de la inclusión y basa-das en un enfoque de cohesión social, y enaquellas que fomentan el acercamiento de la ac-ción pública a las demandas ciudadanas, sobretodo a través de políticas de descentralizaciónefectivas.

4.4. Conclusiones, recomendaciones y leccionesaprendidas

A continuación se expresan las principales con-clusiones y recomendaciones que ha logradoextraer el equipo evaluador. Se trata de apre-ciaciones generales que pretenden contribuir amejorar la relación entre España y México enmateria de cooperación, haciendo de ésta uninstrumento más acorde a las expectativas deambas partes. Se realizarán en tono propositivo,teniendo en cuenta, además, el contexto y lasprevisiones de trabajo futuro que se han realiza-do tanto en la XIII Subcomisión Mixta como en elPlan de Actuación Especial. El objetivo es apor-tar lecciones que favorezcan el mejor desempe-ño futuro en base al análisis del pasado, hacien-do generalizaciones que permitan aprovechareste trabajo en países y situaciones de similarescaracterísticas.

Se dividirán las conclusiones en cuatro aparta-dos: el papel de la Cooperación Internacional enMéxico, y en concreto el papel de la CooperaciónEspañola; las ventajas comparativas; los criteriosa aplicar para identificar las prioridades y promo-ver la concentración, y el enfoque para los paísesde renta media y sobre la potencialidad de la aso-ciación entre ambos.

4.4.1. El papel de la CooperaciónInternacional en México

México presenta una situación que haría pensarque no necesita Cooperación para el Desarrollo.Posee unos indicadores económicos que le hacensituarse entre las mayores economías del mundo yuna estructura institucional que le permite diseñary poner en marcha políticas para atender las de-mandas de su población. Forma parte de los princi-pales foros internacionales de países desarrolladosy está asumiendo su papel de potencia en el con-texto mundial. En el plano social y político presen-ta retos, los cuales sin embargo están posibilitadosde afrontar con sus propios recursos humanos yfinancieros. Desde hace años, además, combinaun papel de receptor de colaboración con el deoferente de ayuda a terceros países de menordesarrollo relativo. Esta visión general lleva a pre-guntarse si está justificada y si es necesaria lapresencia de la Cooperación Internacional parael desarrollo en México y, junto a ello, si los crite-rios con los que actúa deberían de estar basadosen los mismos principios que rigen para otrospaíses.

A nivel internacional se asume el objetivo de erra-dicar la pobreza como el fin último de la Coopera-ción para el Desarrollo. Ello da lugar a flujos finan-cieros importantes que se destinan a cubrirnecesidades que los Estados socios no son capa-ces de atender. La trayectoria de las políticas deayuda en México no ha ido por esa línea y, si lo hanhecho, no se puede decir que hayan tenido un im-pacto significativo. El proceso de desarrollo mexi-cano está sometido a presiones que todavía de-mandan acompañamiento, al menos de formaindirecta o complementaria. La transición profundaen la que se encuentra inmerso desde hace algu-nos años le ha hecho solicitar apoyo para mejorarsu desempeño institucional, la calidad de sus polí-ticas públicas, la puesta en marcha de acciones pa-ra atender problemáticas concretas o para podergarantizar el acceso a conocimiento. Así, las áreasprincipales de trabajo en la agenda con los donan-tes han sido la gobernabilidad (derechos humanos,fiscalidad, justicia, seguridad, Administración Públi-ca), políticas sociales de mayor calidad (educaciónprincipalmente), desarrollo económico y empresa-rial, y medio ambiente. En cada uno de estos casos

72

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 72

no se ha generado una dependencia financiera, yaque la mayor parte de los recursos han sido apor-tados por el propio país. Lo que se ha conseguidoes contar con el acompañamiento de otros Esta-dos, en un plano de igualdad, y tener acceso a co-nocimiento para acelerar los procesos de cambio ymejora.

Todo este esquema de trabajo hace que, en ocasio-nes, lo que la comunidad internacional lleva a caboen México no pueda denominarse Cooperación pa-ra el Desarrollo en un sentido estricto. Se podría pa-recer más a un marco de apoyo mutuo en el que secomparten experiencias y se pone a disposiciónasesoramiento en temas puntuales de alto conteni-do técnico o especial relevancia política. A travésde ello se coordinan posiciones en el contexto in-ternacional y se crea un marco que permite unamayor fluidez en el contacto entre agentes públi-cos, privados y de la sociedad civil de ambos paí-ses. En ningún caso supone una asunción de res-ponsabilidades por parte del país que colabora enla ejecución de políticas públicas ni en la financia-ción de las mismas.

Sobre este planteamiento, cabe realizar un análisisbajo el criterio de costo de oportunidad. El análi-sis debería realizarse en un doble sentido: por unaparte, con base en determinar cuál es el costo deoportunidad de no estar cooperando más intensa-mente con otros países o zonas del mundo quepresentan graves atrasos en su desarrollo; por otraparte, cuál es el costo de oportunidad de la “no coo-peración” con México. El esfuerzo que supone ha-cer Cooperación al Desarrollo en el país no desequi-libra las cuentas globales de la ayuda oficial, por supoco importe relativo. Las cantidades destinadas alpaís son mínimas en comparación con los montosque se manejan normalmente. Posiblemente seamás significativo el esfuerzo en la atención de lasdemandas, siempre específicas y vinculadas a te-mas complejos, así como el seguimiento que espreciso realizar a las mismas. Por tanto, no deberíagenerar dudas una contribución a México en elcontexto de la ayuda internacional.

Por otra parte, se puede plantear cuál sería el efec-to de dejar de colaborar con el país. A juicio de losactores mexicanos e internacionales consultados,existiría un efecto y éste sería negativo. A las refor-mas que se han puesto en marcha en el país les

4. Primer nivel: el diseño de la Política de Cooperación

73

viene bien contar con asistencia externa para ter-minar de definirse y apoyo en los primeros momen-tos de su puesta en marcha. El ritmo de crecimien-to que ha alcanzado debe consolidarse a medioplazo y, a ser posible, crecer con mayor vigor a cor-to plazo para atender las fuertes demandas quegenera el desequilibrio social y territorial existente.El conocimiento debe estar accesible para los me-xicanos y las mexicanas, de forma que lo aprove-chen e integren en favor de su propio proceso dedesarrollo. Si para ello tienen que salir a buscarlo aotros países, o pueden tener disponibilidad del mis-mo en sus propias Universidades, mucho mejor. Elpaís quiere y debe tener un papel en el mundo, ymás concretamente en América Latina, que permi-ta a la región avanzar con estabilidad. En ese obje-tivo es preciso aunar esfuerzos con lo que ya estánrealizando otros países tanto latinoamericanos(Brasil o Chile) como norteamericanos, europeos oasiáticos. Todo este conjunto de retos, a priori, lospodría afrontar el país sin necesidad de ayuda téc-nica ni, desde luego, financiera. La cuestión surgeal establecer a qué ritmo se deben alcanzar estasmetas y si resulta apropiado hacer ese camino conacompañamiento.

¿Cuál es, por tanto, el esquema de trabajo másacorde a esta realidad? Partiendo de que el paíssigue requiriendo del apoyo internacional, especialy acorde a sus necesidades, se trata de determi-nar cuál es el papel más apropiado que debe te-ner. México lo que necesita son socios, países yorganismos que consigan impulsar su agenda detrabajo y realizar aportes en el sentido más cons-tructivo posible. Ante la profundidad de las refor-mas que enfrenta el país, requiere de actoresexternos que traigan nuevos enfoques al deba-te interno y consigan facilitar la consecución deacuerdos y el diseño de la ruta de trabajo en lospróximos años. En este sentido, se precisa de unaCooperación Internacional que catalice, articule,promueva, legitime o facilite la adopción de acuer-dos entre actores y que, a través de su asesora-miento técnico, permita mejorar los resultadosfinales de dichas decisiones. Las aportacionesfinancieras siempre son importantes, sobre todocuando permiten ejecutar ciertos rubros de gastocon mayor agilidad o complementar los fondos na-cionales. Sin embargo, como se ha apuntado repe-tidamente, no son fondos precisamente lo que elpaís necesita en estos momentos.

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 73

Si ésta es la lógica de intervención, la CooperaciónEspañola parte de una posición inmejorable paraponerla en práctica. Con el transcurso de los años,y basándose en la estrecha relación que existe en-tre ambos países, posee un reconocimiento impor-tante de las instituciones, organismos y la sociedadmexicana. Ha logrado posicionarse como un actorneutro frente a las tensiones internas y es requeri-do para colaborar en aquellos ámbitos que más re-clama el país. La experiencia acumulada en proce-sos similares, la cercanía cultural e histórica, juntoa la prioridad que aporta a sectores de especialsensibilidad en el proceso de desarrollo mexicano,le permite tener la oportunidad de liderar la contri-bución de la comunidad internacional a los mis-mos. Para poder ejercer dicho rol sólo tiene queadaptar de manera más focalizada su orientacióna la agenda que ha establecido México y, sobre to-do, generar los mecanismos de acompañamientomás eficientes tanto a nivel de procedimientos co-mo de capacidades técnicas y volumen presu-puestario.

4.4.2. La ventaja comparativa de la Cooperación Española

Definir un enfoque adecuado para la CooperaciónEspañola con México en el entorno descrito ante-riormente, implicará un análisis en profundidad delas ventajas comparativas que tiene frente a otrasCooperaciones Internacionales. En el periodo deestudio no se puede apreciar que se haya realiza-do aunque se apuntan criterios en el documentodel Plan de Actuación Especial.

A juicio del equipo evaluador, y tras el procesode análisis y consulta realizado, España tiene unimportante papel en el fortalecimiento de las po-líticas públicas de México, buscando con ellouna mayor capacidad de las mismas para afron-tar los problemas de desarrollo que ha definidoel país. Esta orientación implica tres tipos deconsideraciones que tienen que ver tanto conlos ámbitos a priorizar como con la forma de lle-varlo a cabo:

• Por una parte, identificar aquellos ámbitos de ac-tuación de mayor sensibilidad o donde la recien-te experiencia española puede ser más aprove-chable. En esta línea se encuentran temas como

políticas fiscales, sistemas de justicia, mejora delos marcos regulatorios que facilitan el flujo in-versor de doble dirección, reforma del servicioprofesional de carrera administrativa a nivel fe-deral y estatal, y procesos de descentralizaciónadministrativa y territorial. De forma más especí-fica y novedosa, tres áreas pueden llegar a teneruna relevancia significativa: las políticas de igual-dad de oportunidades entre mujeres y hombres;la reforma del sistema de Cooperación Interna-cional en México, que implica la creación de laAgencia Mexicana de Cooperación Internacionaly la aprobación de la Ley de Cooperación Inter-nacional para el Desarrollo; y las políticas cultu-rales, abarcando con ello el trabajo con pueblosindígenas y la recuperación del patrimonio in-mueble, mueble e intangible.

• Por otra parte, profundizar en el intercambio deconocimiento y de tecnología, aportando asisten-cia técnica de alto nivel favoreciendo aún más elflujo de estudiantes e investigadores entre am-bos países. Dicha orientación implicará la defini-ción de las materias de mayor capacidad dearrastre del proceso de desarrollo y el fortaleci-miento de los sistemas de seguimiento de losparticipantes en los programas. En este caso, laestrecha relación con la Universidad es importan-te y su activa contribución a los objetivos esta-blecidos, fundamental.

• En tercer lugar, este enfoque debe implicar unaelevada coherencia interna, una mayor comple-mentariedad entre actores públicos, privados yno gubernamentales y la generación de meca-nismos que permitan contar con agilidad y efi-ciencia con las mejores formas de trasladar asis-tencia técnica a las necesidades de México.Actualmente, este enfoque no ha logrado conso-lidarse. Aun cuando se han llegado a producirimportantes avances, se ha tratado de experien-cias aisladas que no poseen un carácter formalni la capacidad de convertirse en mecanismos detrabajo permanente.

En resumen, existe una necesidad de cooperacióncon México, y España posee algunas ventajascomparativas importantes ante los problemas queenfrenta el país y ante lo que realizan otras Coope-raciones Internacionales. Sólo es preciso poten-ciarlas y definir los mejores mecanismos de traba-jo para asegurar su ejecución. En este sentido, sedeberían definir objetivos generales basados en

74

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 74

los grandes retos, y buscar posiblemente los resul-tados en aquello que genera bienes públicos, auncuando pueda significar la búsqueda de un intan-gible como es el fomento del diálogo público-pri-vado, la articulación institucional o la concertaciónde las políticas públicas.

4.4.3. Los criterios de actuación de la Cooperación Española

Con base en la situación de México, y a las posi-bilidades que le ofrece una cooperación como lade España, se pueden establecer algunas reco-mendaciones respecto a los criterios de interven-ción. Se trata de aspectos que responden a unadoble pregunta: ¿es preciso estar concentradosectorial y geográficamente? Si es así, ¿con quécriterios?

Respecto a la dimensión sectorial, una agenda dedesarrollo como la mexicana y una capacidad deactuación como la que España tiene actualmentedeben dar lugar a la priorización enfocada al apo-yo de las políticas públicas nacionales. En estesentido, los sectores identificados deberían conte-ner un número amplio de líneas de actuación, deforma que se ofrezca un gran abanico de posibili-dades de trabajo, sin perder esta orientación. Deesta forma se estarán potenciando las ventajas yreduciendo la dispersión de esfuerzos. Este crite-rio debería poderse aplicar a todos los actores queforman parte del Sistema de Cooperación Español,de mutuo acuerdo con las autoridades federales,estatales y locales. Según esta visión, se podríanasegurar mucho más las sinergias entre el Minis-terio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, através de la AECID y sus unidades establecidasen México, y el conjunto de la representación de laAdministración General del Estado presente en elpaís.

En línea con lo expresado en el párrafo anterior,hay que generar un adecuado balance entre pro-yectos y programas, entre ejecución de acciones yprestación de asesoramiento, servicios y asisten-cia técnica especializada. En lo que a cooperaciónde AECID se refiere, en los últimos años del perio-do 2002-2006 se aprecia un incremento gradualde proyectos con base territorial, ubicados en dis-tintos municipios y comunidades. Estos proyectos

4. Primer nivel: el diseño de la Política de Cooperación

75

dan lugar a nuevos requerimientos de seguimien-to, ejecución y acompañamiento, sin que hastaahora se hayan podido atender de una forma ade-cuada. Además, implica la puesta en marcha denuevas formas de financiamiento, no incluidas enel esquema de Fondo Mixto, con base en subven-ciones de Estado u otras modalidades que impli-can mayor carga administrativa y mayores necesi-dades de interlocución y presencia sobre elterreno. Todo ello teniendo en cuenta que los re-sultados a alcanzar, en relación a los objetivos dedesarrollo que tiene México, lo convierten en unaforma de trabajo de escaso impacto.

Estas afirmaciones no pretenden indicar que dejede ser necesaria una focalización geográfica o unadimensión territorial de las acciones de la Coope-ración Española, sobre todo, teniendo en cuenta ladiversidad de actores, y la forma de trabajo de lasONGD y alguna Cooperación Descentralizada, másvinculada a las dinámicas de desarrollo locales. Lasrecomendaciones aportadas hasta el momento, re-lacionadas con la asistencia a la mejora de la cali-dad y la ejecución de las políticas públicas, son vá-lidas a nivel federal, y muy posiblemente más anivel estatal y local. De hecho, una de las ventajascomparativas de España podría ser el apoyo a laprofundización de la política de descentralización.Lo que no se considera apropiado es promover unesquema de proyecto puntual, tendente a la conse-cución de resultados muy relacionados con la asis-tencia a la población en situación de pobreza, y ba-sados en la ejecución material de acciones, con elobjetivo de no incurrir en costes de gestión innece-sarios y provocar un mayor efecto dispersión. Ade-más, las posibilidades financieras de la Coopera-ción Española difícilmente podrían tener efectossustanciales sobre las condiciones de vida de pro-porciones importantes de población, no así los pro-pios presupuestos públicos estatales o locales. Atenor de lo recabado durante la misión de terreno,se aprecia que existe un ámbito geográfico dondese podría poner en marcha una programación deactuaciones, vinculando a varios actores españoles(OTC, Centro Cultural, ministerios, ONGD), a otrasCooperaciones Internacionales (sobre todo a algu-nas agencias de Naciones Unidas) y a varias ins-tancias del Gobierno Federal (Educación, Justicia),Estatal y Local, e incluso a la cooperación de otrospaíses (Estados Unidos, Guatemala): nos referimosa las zonas fronterizas, las cuales concentran en su

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 75

entorno una parte importante de la pobreza delpaís y donde hasta el momento no se han realiza-do apoyos directos.

4.4.4. Los enfoques para países de renta media

La primera apreciación que hay que realizar es que,posiblemente, el corpus general de doctrina inter-nacional (Declaración de París, Declaración del Mi-lenio, etc.) o los objetivos de los Planes Directoresde la Cooperación Española no sean del todo apli-cables en esta situación. Todos se basan en la erra-dicación de la pobreza y en poner freno a su avan-ce, recomendando para ello la cobertura denecesidades sociales básicas o la seguridad ali-mentaria, con base en instrumentos nuevos, comolos apoyos presupuestarios, y antiguos, como lacondonación de la deuda. A simple vista, estosprincipios no son aplicables en su totalidad al casomexicano. Desde hace algún tiempo, México finan-cia con su propio presupuesto el funcionamientode las 23 agencias del Sistema de Naciones Uni-das que tienen sede en el país. En este caso, portanto, parece que estamos abocados a diseñar unanueva forma de acercamiento a la realidad de lasnecesidades de desarrollo del país.

A nivel de sectores de trabajo, existen una serie deámbitos donde se identifican carencias, de formageneral, y donde sería necesario intensificar los es-fuerzos de acompañamiento y colaboración. De al-guna forma ya han quedado apuntados en las re-comendaciones de planificación sectorial. Sontodos aquellos que tienen como objetivo consolidar,reformar y hacer más eficiente el proceso de des-arrollo federal, estatal y local. Por eso se señalanacciones en materia de redistribución, fiscalidad,presencia institucional, descentralización, eficienciade los servicios públicos o ciencia y tecnología. En

general, todo aquello que pueda traer consigo ma-yor cohesión social.

Por último, México es un país que tiene y debe te-ner una importante proyección internacional, sobretodo en clave de colaboración con otros países demenor desarrollo relativo. Sus conquistas en el pla-no social, institucional o económico son vistas enotras partes del mundo como un referente. En oca-siones no sólo en países menos desarrollados, sinotambién en casos como el de España y otros paí-ses europeos, donde quizá también podrían aportaralgo de su experiencia. En este sentido, una buenagestión de la acción conjunta en el exterior, con ba-se en esquemas de corresponsabilidad y coejecu-ción de programas, traería importantes contribucio-nes en varios objetivos al mismo tiempo. A esteplanteamiento se le ha denominado CooperaciónTriangular (o Trilateral) y aparece recogido en lamayor parte de acuerdos de cooperación firmadospor el país, como se verá más adelante.

Como conclusión, España no puede pretender conMéxico sólo cooperar. Lo que habría que procurares profundizar el esquema de asociación. Un es-quema de asociación amplio, donde se abran posi-bilidades a las relaciones en ambos sentidos, don-de se haga hincapié en aquello que tiene unarelevancia especial para la agenda de desarrollodel país, pero en un plano de horizontalidad quemarca la relación entre ambos países. Una asocia-ción que permita asumir responsabilidades conjun-tas en materia de desarrollo internacional, tanto enlos foros multilaterales como ante la respuesta ademandas de países con los que ambos mantienenestrechas relaciones de cooperación. En definitiva,un nuevo modelo de cooperación que va más alláde la consideración de país de atención preferenteque ahora tiene para la Cooperación Española, ge-nerando una nueva categoría posiblemente de paí-ses en asociación para el desarrollo.

76

13397-Mexico (3) 2/12/08 11:48 Página 76