8. Medidas Cautelares

5/27/2018 8. Medidas Cautelares

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Introduccin; 2. La suspensin de los efectos del acto administrativo y otras medidas

cautelares contra la Administracin pblica; 3. Fundamento de las medidas cautelares; 4.Los presupuestos de las medidas cautelares en la jurisprudencia; 5. El artculo 12 de la

ley 19.549 frente al sistema del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin.

Doctrina:

Por Beltrn Gambier y Carlos A. Zubiaur

1. Introduccin

Las medidas cautelares contra la Administracin, dictadas ya sea en el marco de una

accin contencioso administrativa o en forma autnoma, se han constituido, en el ordennacional, en un importante remedio procesal para los administrados frente a lainoperancia actual de la accin de amparo.

Encontramos en la doctrina nacional y extranjera numerosos estudios en torno a esteinstituto y en los ltimos aos la jurisprudencia de nuestros tribunales registrainteresantes precedentes que han ido perfilando y precisando los presupuestos deadmisibilidad de las medidas cautelares.

La jurisprudencia se ha inclinado por exigir los requisitos del art. 230 del Cd. Proc.Civil y Com. de la Nacin . Sin embargo, la apreciacin en punto a la configuracin de laverosimilitud del derecho (fumus boni iuris) y del peligro en la demora (periculum inmora) ha sido diversa y no siempre puede divisarse con claridad un criterio uniforme que

confiera cierta seguridad al particular que se encuentra ante una compleja situacinjurdica cuya nica posibilidad de obtener una tutela judicial efectiva es a travs deuna medida cautelar. Incluso la combinacin de estos presupuestos ha merecido distintotratamiento jurisprudencial.

Son muchos los interrogantes que pueden plantearse en esta lnea a los jueces y abogados-tanto de particulares como del Estado-: Hasta qu punto debe resultar verosmil elderecho que funda la pretensin del administrado?, qu tipo de peligro permite acogeruna medidacautelar?, un perjuicio slo grave?, o grave y, a su vez, irreparable? En sucaso, qu clase de irreparabilidad es la que debe tenerse en cuenta?

El anlisis que pretendemos realizar no puede perder de vista la situacin de emergenciaeconmica y administrativa en la que se encuentra el Estado nacional, fundamentalmentea partir de la sancin de las leyes 23.696 y 23.697 y los innumerables decretos denecesidad y urgencia.La suspensin de la ejecucin de sentencias contra el Estado y laconsolidacin de la deuda interna dispuesta por la ley 23.982 constituyen un marco dereferencia que no puede soslayarse en la bsqueda de soluciones en esta materia.

Veamos por qu: si un particular resulta afectado por un acto administrativo que esreputado ilegtimo y que a su vez le causa un grave perjuicio, deber recorrer el casisiempre lento camino de la instancia administrativa. Una vez agotada sta, debe iniciaruna accin judicial cuyo trmite pueda durar ms de un lustro. Una vez obtenida lasentencia firme, el particular puede encontrarse ante las dificultades que la situacin deemergencia, acarrea a la ejecucin de sentencias y, lo que es an peor, ante laposibilidad cierta de percibir bonos a diez o quince aos en lugar de pesos.

Frente al desolador panorama descripto, la tutela judicial efectiva que mucha veces
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otorgan lasmedidas cautelares constituye un principio de vital importancia en el Estadode derecho de nuestros das .

Con el anlisis que desarrollaremos, esperamos contribuir a la bsqueda de soluciones quepermitan compatibilizar del mejor modo las prerrogativas de la Administracin con lasgarantas del administrado .

2. La suspensin de los efectos del acto administrativo y otras medidas cautelares contrala Administracin pblica

La ley 19.549 prev la posibilidad de que la Administracin suspenda la ejecucin delos actos administrativos por razones de inters pblico, para evitar perjuicios graves alinteresado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta (art. 12).

Sin embargo, el universo de situaciones en el cual puede presentarse la necesidad degarantizar la tutela del particular, excede los supuestos previstos en el art. 12 , en tantoexisten numerosos casos en los que no se trata de la suspensin de los efectos de un actoadministrativo.Ya en el mbito jurisdiccional, muchas veces mediante la solicitud

de medidascautelares no se pretende la suspensin del acto impugnado sino la nomodificacin de la situacin existente mientras tramita la causa principal. Ello seplantea, por ejemplo, en aquellas causas que versan sobre el empleo pblico originadaspor la aplicacin de sanciones segregativas en las que se procura evitar que, mientrasdure la tramitacin de la causa principal, se cubra la vacante originada por la aplicacinde la sancin .

Igual supuesto se plantea en los casos en que se impugna un acto que dispone el secuestrode mercadera por parte de la Administracin Nacional de Aduanas y se solicita que no sedisponga su comercializacin .

En estos casos no se pretende la suspensin del acto impugnado sino que laAdministracin se abstenga de una actuacin futura que es consecuencia de l. Se trata,

pues, de medidas de no innovar.

En el supuesto en que se solicita judicialmente la suspensin de los efectos de un acto,existe cierta tendencia a considerar que estamos ante la prohibicin de innovar . Pornuestra parte, creemos que en esos casos estamos ante medidas cautelares de tipoinnovativo toda vez que se debe alterar la situacin jurdica existente, esto es, un actoadministrativo que surte efectos .

En otros casos, el carcter innovativo aparece con ms claridad.As, por ejemplo, si elpropietario de un campo amenazado por una inundacin que se generar por una obrahidrulica proyectada, solicita, mediante una medida cautelar, que se modifiquemnimamente la ejecucin de dicha obra demostrando, dentro del restringido marcocognoscitivo de que se trata, que con el cambio propuesto no se afecta la finalidad

perseguida con la obra ni -sustancialmente- la ecuacin econmica del proyecto y seevita, de ese modo, el dao a su propiedad, estaremos en presencia deuna medida cautelar innovativa .

Se trata, pues, de las llamadas "medidas cautelares positivas". Estas han sido analizadasen forma reciente por Garca de Enterra al comentar una sentencia del Tribunal Superiorde Justicia del Pas Vasco mediante la cual "frente a un acto administrativo denegatoriode la Administracin impone a sta como medida provisional, mientras el proceso sesustancia, una determinada conducta y una decisin de condena en trminos procesales".Agregando seguidamente que la "limitacin estricta de las medidas cautelares a lanica medida de la ?suspensin de la ejecucin' del acto impugnado, que es lo que resultadel texto literal del art. 122 y ss. de la ley de la jurisdiccin contenciosoadministrativa,queda definitivamente superada, y esto marca un hito histrico en la actuacin denuestros tribunales" .
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Otro caso interesante es el resuelto tambin por el Tribunal Superior de Justicia del PasVasco el 14 de octubre de 1991. Se trataba la denegatoria de una licencia municipal deinstalacin de un bar-cafetera por el hecho de que se vulneraba el rgimen de distanciasmnimas establecido por la ordenanza reguladora de establecimientos de hotelera yasimilados. En este caso, la Sala del Tribunal dispuso una medida cautelar positivacondenando a la Administracin a continuar el procedimiento sobre la base de la forma

de medir que parece ms adecuada a la "apariencia de buen derecho" .

El Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin autoriza este tipo de medidas aldisponer, en su art.232 , que "fuera de los casos previstos en los artculos precedentes,quien tuviere fundado motivo para temer que durante el tiempo anterior alreconocimiento judicial de su derecho, ste pudiere sufrir un perjuicio inminente oirreparable podr solicitar las medidasurgentes que, segn las circunstancias, fueren msaptas para asegurar provisionalmente el cumplimiento de la sentencia" . En el mbitoprovincial el Cdigo Contencioso Administrativo de Corrientes prev expresamente estetipo de medidas cautelares innovativas (art. 23, ley 4106).

El bice que se les puede encontrar a las medidas cautelares innovativas es la posible

intromisin que puede suponer el rgano judicial en la esfera de competencia de laAdministracin.

Ms all de lo opinable de esta delicada cuestin, entendemos que mediante la utilizacinde este remedio cautelar, la justicia puede fortalecer el rol que tiene asignado en puntoal control de legalidad del obrar administrativo y, de este modo, garantizar plenamentela "tutela judicial efectiva" que se asienta, en nuestro sistema, en la garanta de defensaen juicio .

3. Fundamento de las medidas cautelares

Tradicionalmente se ha sostenido que el fundamento de las medidas cautelares reside enla necesidad de mantener la igualdad de las partes en el proceso , evitando que se

conviertan en ilusorias las sentencias que se dicten . Sin embargo, la jurisprudencia hautilizado dicho argumento para fundar el periculum in mora.As, dijo la Corte Suprema en"Albornoz" que el peligro en la demora "pide una apreciacin atenta de la realidadcomprometida, con el objeto de establecer cabalmente si las secuelas que ll egue aproducir el hecho que se pretende evitar puedan restar eficacia al reconocimiento delderecho en juego, operado por una posterior sentencia". En la misma lnea, en"Asociacin Civil Escuela Escocesa San Andrs" dijo el Alto Tribunal que a la verosimilituden el derecho y la imposibilidad de obtener por otras vas precautorias la proteccin quese pide, se agrega el peligro en la demora, "de manera tal que el mantenimiento oalteracin de la situacin de hecho o derecho pudiera influir en la sentencia o convirtierasu ejecucin en ineficaz o imposible" .

Como puede advertirse, existe cierta confusin argumental en torno al fundamento

general de las medidas cautelares, con la configuracin del presupuesto establecido en elart. 230, inc. 2 del Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin.

Desde nuestra perspectiva, el fundamento general de las medidas cautelares contra laAdministracin descansa sobre dos pilares.

El primero, garantizar el principio de legalidad en tiempo oportuno. Esta idea estntimamente conectada con el principio de la tutela judicial efectiva que, como vimos, noes otra cosa que la contracara de la garanta de defensa . Las medidas slo deben seracordadas si estn destinadas a impedir la ilegalidad del obrar de la Administracin, opara evitar perjuicios graves a los particulares . El segundo fundamento est constituidopor la necesidad de evitar perjuicios graves, tanto para el Estado como para el particular,hasta tanto recaiga sentencia definitiva en la causa.En este sentido, seala Chinchilla

Marn que "la finalidad de las medidascautelares no es slo mantener un status quomodificado por un acto administrativo, sino asegurar provisionalmente que la tutela
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judicial, que en su da puede otorgar una sentencia, sea eficaz y que -como dice laConstitucin- no se produzca indefensin" .

Desde una perspectiva prctica, tambin puede sealarse que la generalizada lentitud delos procesos contenciosoadministrativos puede encontrar cierto remedio con la vigenciaefectiva de la tutela cautelar de los derechos .

4. Los presupuestos de las medidas cautelares en la jurisprudencia

Ante la ausencia de un cdigo contenciosoadministrativo, la jurisprudencia de lostribunales federales exige como presupuestos para la procedencia delas medidas cautelares contra un acto administrativo la configuracin de los requisitosestablecidos en el art. 230 del Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin.

Por el contrario, muchos de los cdigos procesales contenciososadministrativosprovinciales prevn expresamente la posibilidad de solicitar la suspensin del actoadministrativo impugnado. Para ello exigen distintos recaudos.

En algunos casos, se requiere la configuracin de perjuicios irreparables, como en loscdigos de las provincias de Buenos Aires (art. 22, ley 2961) y de Mendoza (art. 22, ley3918).

Por su parte, los cdigos de las provincias de Formosa (art. 22, ley 584) y Neuqun (ley1305) exigen acreditar que prima facie la disposicin es nula o puede producir un daograve si aparece como anulable.

A su vez, el Cdigo de la provincia de Misiones (art.28, ley 52) establece la procedenciade la suspensin "a) cuando la resolucin impugnada sea prima facie nula porincompetencia o violacin manifiesta de la ley; b) cuando la ejecucin de la misma puedeproducir un dao irreparable, si a la vez la resolucin es prima facie legal, aunque lailegalidad lo sea por motivos diferentes de lo expresado en el inciso anterior".

Pese a ello la mayora de los cdigos contenciosoadministrativos provinciales no indicanexpresamente los presupuestos para la procedencia de este tipo de medidas . En estoscasos, entendemos, sern de aplicacin los presupuestos exigidos en las correspondientesleyes de procedimientos administrativas .

Por ltimo, la ley 2403 de la provincia de Catamarca establece una remisin en este temaal Cdigo Procesal Civil y Comercial.

a) La verosimilitud en el derecho o el "fumus boni iuris"

La jurisprudencia analizada en punto a la necesidad de la configuracin del fumus boniiuris muestra pautas que se han ido reiterando. Veamos:

En el caso "Irurzun" se seal que "el tribunal no tiene la obligacin de efectuar unexamen jurdico riguroso, cual el necesario para resolver el pleito, siendo slo menesterexaminar si el derecho invocado por el peticionario tiene o no apariencia de verdadero ysin que por ello implique prejuzgamiento" . Ello es consecuencia, como se dijo en "Borgo",del reducido marco de conocimiento que es caracterstico de las medidas cautelares . Enesta lnea, en "Pesquera del Atlntico" se ha agregado a lo anterior que ello es posibledebido a que el "ordenamiento adjetivo acuerda a medidas de esta ndole carcteresencialmente provisional (art.202) pues, re-examinadas que sean las circunstancias,nada impide enmendar, modificar y aun revocar lo que fuere menester y resultare justo" .En "Sindicato de Luz y Fuerza de la Capital Federal" se expres que "para decretarlas nose requiere una prueba acabada de la verosimilitud del derecho debatido en el principal,extremo que slo puede ser alcanzado al tiempo de la sentencia ni es menester un

examen exhaustivo de las relaciones que vinculan a las partes, bastando que a travs deun estudio prudente -apropiado al estado del trmite- sea dado percibir un fumus boni


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iuris en el peticionario" .

Basta con la probabilidad o la fundada posibilidad de que el derecho exista o que tengaapariencia de verdadero .

Con algn matiz diferencial, en "Coelho" se ha sostenido que "si bien en

una medida cautelardebe apreciarse si el derecho del peticionante prima facie aparececomo verosmil, ello no debe hacerse con extrema superficialidad que deje sin efecto unprincipio legal de tanta trascendencia como el analizado" (se refiere a la presuncin delegitimidad) . En "Finsur" se dijo que la presuncin de validez, que trae comoconsecuencia la adopcin de un criterio ms estricto para apreciar la existencia deverosimilitud del derecho invocado como fundamento de una medida de no innovar "serequiere que quien la solicita demuestre, fehacientemente -salvo que ella fueramanifiesta- y sin que esto suponga un prejuzgamiento de la situacin de fondo, lailegitimidad del acto cuestionado o la violacin del orden jurdico para hacer caer dichapresuncin" .

En un fallo de la Corte Suprema uno de sus integrantes, con voto en disidencia, hasostenido que "la naturaleza de medidas como la solicitada (prohibicin de innovar), noexige un examen de certeza sobre la existencia del derecho pretendido, antes bien, sloresulta exigible el fumus boni iuris, pues el juicio de verdad en esta materia se encuentraen oposicin a la finalidad del instituto cautelar, que no es otra que atender a aquelloque no excede del marco hipottico, dentro del cual, asimismo, agota su virtualidad" .

Frente a estepanorama jurisprudencial, cabe preguntarse, entonces, de qu modo debeser realizada la apreciacin del fumus boni iuris. En este sentido, ha sealado Garca deEnterra "que no se trata de apelar al flair o al olfato del juez (el ?humo de buen derecho'no se aprecia por la nariz, sino por el juicio objetivo, imponiendo una valoracinanticipada y ?a primera vista' del fondo del proceso, sin lo cual la decisin eventualpierde cualquier norte y entra en el reino de lo subjetivo e inapreciable, lo que esdifcilmente cohonestable con una justicia actuando en un Estado de derecho), sino de

?administrar justicia legal', esto es, de acudir a criterios jurdicos perfectamenteobjetivables" . Por su parte, Spota ha sealado que este humo deber ser suficientementedenso para colorear el derecho invocado .

Para la apreciacin del fumus boni iuris, Chinchilla Marn, propone analizar la existenciade dos componentes: por un lado "la aparente existencia de un derecho o inters delrecurrente que est corriendo un peligro de sufrir un dao irreversible y, de otro, laprobabilidad de que el acto administrativo sea ilegal" .

Pese a que existe ciertamente una clara dificultad para establecer pautas generalesdestinadas a apreciar la verosimilitud del derecho alegado no cabe duda que laapreciacin judicial respecto a su configuracin no puede ser realizada en base a criteriossubjetivos.

Ocurre en la prctica que a pesar de que las resoluciones sobre medidas cautelares debenser fundadas (art. 161 , Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin), dicha exigencia muchasveces resulta, total o parcialmente, soslayada por los jueces.En efecto, es frecuente lautilizacin de expresiones como "no ha quedado palmariamente demostrada laverosimilitud del derecho del que intenta valerse" o "que no se advierte, no demuestra elpeticionario, el estar ante el mnimo indispensable de verosimilitud en el derechoinvocado; conclusin que encuentra sustento... en el muy circunscripto margen derevisin que, en materia disciplinaria -caso de autos- compete a los tribunales del PoderJudicial, slo comprensivo de supuestos en los que la autoridad sancionatoria hu biereincurrido, de modo palmario y manifiesto, en un arbitrario encuadre o apreciacin de loshechos; vicio ste no apreciable en la hiptesis sub judice, cuanto menos a esta altura dellitigio y ante el rpido anlisis que impone el carcter y naturaleza propios

de medidas procesales cual la aqu objeto de recurso" .
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En otro caso se ha dicho "aun mediando el perjuicio que el afectado invoca, el acto deque se trata no vulnera su derecho con ilegitimidad manifiesta (arg. art. 12, ley 19.549) .Tambin se ha sostenido que "tampoco se aprecia una ilegitimidad que justifiquela medida dictada, tanto ms cuando no se ha acreditado la existencia de un peligroirreparable para el administrado" .

En todos estos precedentes jurisprudenciales se advierte que no se exteriorizan las pautascon que los respectivos tribunales analizan los presupuestos necesarios paralas medidas cautelares. Denotan, claramente, la utilizacin de un criterio subjetivo quetambin se aprecia en muchos decisorios que acogen este tipo de medidas.

De lo que se trata, en definitiva, es que los tribunales expliciten los argumentos que losconducen al rechazo o a la concesin de una medida cautelar, para lo cual no constituyebice el reducido marco cognoscitivo que tiene el juez al resolver. De este modo, la parteque apela la respectiva decisin, podr controvertir adecuadamente los argumentosesgrimidos y as ejercer plenamente su derecho de defensa y gozar de la tutela judicialefectiva.As, por ejemplo, si se rechaza una medida cautelar con el fundamento expresode que el rgano emisor del acto era competente en razn de la materia, el apelantepodr defender su posicin controvirtiendo dicho argumento si, por ejemplo, existe a sujuicio otra norma que le resta validez a la invocada por el juez. Ello no podr ocurrircuando se desconoce -por no expresarse- el proceso intelectivo seguido por el tribunal.

b) El peligro en la demora o "periculum in mora"

El Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin prescribe que "podr decretarse laprohibicin de innovar en toda clase de juicio, siempre que... existiere el peligro de quesi se mantuviera o alterara, en su caso, la situacin de hecho o de derecho, lamodificacin pudiera influir en la sentencia o convirtiera su ejecucin en ineficaz oimposible" (art. 230).

De ello se desprende la posibilidad de que, en caso de no adoptarse la medida,

sobrevenga un perjuicio o dao inminente que transformar en tardo el eventualreconocimiento del derecho invocado como fundamento de la pretensin .

Del texto de la norma citada surgen tres supuestos de peligro. Estos son:

1) Que la modificacin de la situacin existente influya en la sentencia.

Veamos un ejemplo. La Administracin dicta un acto ilegtimo que afecta el normaldesenvolvimiento de la actividad del particular al punto de existir riesgo de que debacesar definitivamente en ella. En este caso si no se suspende el acto, la sentencia serinfluida por esta situacin en tanto deber reconocer los daos y perjuicios generados porel accionar estatal ilegtimo.

2) Que la ejecucin de la sentencia se convirtiera en ineficaz.

Para visualizar este supuesto podemos acudir a otro ejemplo. Un alumno de unauniversidad estatal es segregado ilegtimamente a poco de iniciar el curso lectivo ydemanda, por ello, la nulidad del respectivo acto. De mantenerse la ejecucin del acto,la sentencia ser ineficaz.Ciertamente que en este caso puede objetarse la existencia deidentidad entre el objeto de la demanda y el objeto de la medida. A nuestro juicio, nohay reparo procesal vlido para que as sea.

3) Que la sentencia sea de cumplimiento imposible.

Supongamos que una universidad cancela por tiempo indefinido una carrera. Un particularse anota para ingresar en el ltimo curso, es decir, ingresa al primer ao para integrar lo

que ser la ltima camada. Mediante un acto ilegtimo se impide su ingreso al mismo. Eneste caso, si no se accede a la medida cautelar, la sentencia ser de cumplimiento


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imposible toda vez que la nulidad perseguida en el juicio tiene como natural objetivo queel aspirante pueda cursar regularmente .

De estos supuestos surge, entonces, que el dao cuya consumacin pretende evitarsemediante la medida cautelar puede ser irreparable o de entidad tal que influya en lasentencia o convirtiera su ejecucin en ineficaz.

La jurisprudencia ha interpretado a la luz del precepto comentado, que el peligro aludela configuracin de un dao grave e irreparable . Esta postura ha sido criticada porCassagne al sostener que "actualmente en el orden nacional no es necesario acreditar laexistencia de ?graves perjuicios' ni menos de ?perjuicios irreparables' para solicitar enjuicio ordinario la suspensin del acto administrativo como medida de no innovar, enmrito a que tales extremos no son exigidos por el art. 230 del Cd. Proc. Civil y Com. dela Nacin .

Ahora bien, qu es en todo caso un dao grave?Se configurara un dao de este tipo, porejemplo, cuando el perjuicio ocasionado al particular es cuantioso en relacin a sucapacidad econmica financiera , o cuando "el dao que derivara de la ejecucin dedicho acto sea manifiestamente mayor que el que derivara de la suspensin del mismo" .

Respecto al dao susceptible de ser evitado, Chinchilla Marn distingue el dao de difcil oimposible reparacin, lo que no significa que sea irresarcible, sino irreversible,entendiendo entonces que "la irreparabilidad no es equiparable a la irresarcibilidad, puesquien solicita la tutela cautelar quiere que el bien tutelado permanezca ntegro y no quese le asegure una indemnizacin" .

Si bien discrepamos con la exigencia de la irreparabilidad del dao en el mbito delpresupuesto periculum in mora creemos necesario dar cuenta de algunas posturasdoctrinarias que han intentado explicar o a veces fundamentar tal exigencia.

Entre nosotros, Diez ha sostenido que "la irreparabilidad del perjuicio no

puede medirse por la cuanta del dao aunque pudiera tener repercusin ruinosa en elpatrimonio del particular afectado, pues ha de admitirse que la entidad administrativademandada tiene solvencia suficiente para proveer a la reparacin del dao ocasionado sifuese revocado el acto que lo caus". Agrega a ello que "la irreparabilidad estrelacionada con el derecho mismo que el acto vulnera y habr perjuicio irreparable con laejecucin del acto administrativo frustrando el derecho subjetivo del interesado sin que aste le quede una va apta para conseguir la reparacin debida.La locucin daoirreparable significa que el dao que causa el acto, por su naturaleza, no puede serreparable con independencia de la reparacin material que pueda o no obtenerse" . Enesta lnea Spota seala que "no habra, entonces, ?perjuicio irreparable': laindemnizacin, en el caso de declararse procedente, estara asegurada y nunca tendraalcances solamente lricos la sentencia que declara el derecho del particular frente a laAdministracin" .

Por su parte, Garca de Enterra y Fernndez han expresado, a este respecto, que "laposibilidad de reparacin no debe, pues, medirse en trminos econmicos. Bastasimplemente con que la reparacin in natura se imposible o, al menos, difcil, para queproceda la suspensin del acto recurrido" .

Cabe destacar la sistematizacin propuesta por Mairal en cuanto seala que existe daoirreparable cuando:

1) la sentencia no puede reponer las cosas al estado anterior a la ejecucin del acto y ladiferencia resultante no es adecuadamente compensable en dinero:

2) la sentencia si puede disponer tal reposicin, pero la ejecucin del acto durante el

transcurso del pleito provocar necesariamente perjuicios que no son adecuadamentecompensables con dinero:3) cuando la evaluacin de los daos y perjuicios resulte tan


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difcil que impida llegar a una indemnizacin plenamente restitutoria;

4) cuando por aplicacin de las reglas sobre responsabilidad aquiliana, no puedaeventualmente otorgarse una indemnizacin plena;

5) cuando por aplicacin de las normas que reglan el caso la indemnizacin sea debida no

por el Estado sino por personas de dudosa solvencia;

6) cuando la previsible magnitud del perjuicio acarrea verosmilmente la insolvencia delrecurrente;

7) cuando se ocasiona al particular un perjuicio "desproporcionado".

Por su parte, Linares enuncia diversos supuestos de daos irreparables, entre los cualescabe destacar el dao que, pese a la solvencia del que debe pagarlo, resulta de difcilcobro .

Vinculado con este tema se encuentra el principio de la solvencia del Estado (fiscussemper solvens), en virtud del cual se considera que ste siempre est en condiciones deindemnizar los daos que produzca su accionar. Este principio dio fundamento a parte dela doctrina y, en general, a la jurisprudencia para desvirtuar la configuracin de unsupuesto dao irreparable .

Parte de la doctrina se ha expedido en contra de la aplicacin de este principio.As paraSpota es deleznable, "ya que la proteccin jurisdiccional debe ejercerse, en lo posible,preventivamente, sobre todo si se tiene en cuenta que, en nuestro defec tuoso sistemalegal, las sentencias dictadas en contra de la Nacin tiene valor meramente declarativo".

Para su parte, Marienhoff considera que la frmula fiscus semper solvens es vacua decontenido tico y opina que debe rechazarse "una consideracin con tan escaso valor

jurdico, como es aquella de que las medidas preventivas o precautorias no procedenfrente a la Administracin, porque siempre es solvente" .

Conectando este principio con la exigencia de que el perjuicio sea irreparable -yreduciendo la cuestin a los trminos exigidos por el ordenamiento procesal- sealaCassagne que esta ltima debe descartarse "no slo porque no es requerida por la ley sinoporque conduce a justificar la reparabilidad del dao en base al dogma de la solvencia delEstado, cuya arcaica fundamentacin conduce a legitimar verdaderos despojos einjusticias privando de real contenido a la garanta de la propiedad prescripta en el art.17 de la Const. nacional" .

Desde nuestra perspectiva, la reparabilidad no puede tornar inviable, en ningn caso, laprocedencia de una medida cautelar no slo por no ser la solucin legal del Cdigo

Procesal -que como veremos luego es en este punto inaplicable- sino porque, y aunque seadmitiera tal aplicacin, siempre existe la posibilidad terica de reparacin. La ley19.549 slo exige que se pretenda evitar perjuicios graves al interesado y esto ocurre,para nosotros, cuando la reparacin in natura es imposible o muy difcil, o cuando, segnlas circunstancias del caso, no sea razonable colocar al particular ante una situacin desacrificio especial que rompa la armona que debe existir entre las prerrogativas de laAdministracin y las garantas del particular.Por lo dems, la sociedad no tiene por qucargar con la reparacin de los daos que muchas veces genera el capricho delfuncionario que, so pretexto de mantener lo que considera una buena y legtima decisiny amparado por el carcter ejecutorio del acto administrativo -a veces mantenidoinnecesariamente a ultranza- coloca al particular en la necesidad de perseguir la nulidaddel acto y la consiguiente indemnizacin.

Y aun cuando consideramos inaplicable el principio de solvencia estatal, ste debeimplicar la capacidad de pago de una obligacin, pero adems dicho pago debe ser


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inmediato y no diferido en el tiempo.

Sin duda, luego de la declaracin de emergencia estatal realizada por las leyes 23.696 y23.697, el Estado no es capaz de cumplir de un modo inmediato con una condena dedaos y perjuicios. Las distintas suspensiones en la ejecucin de las sentencias dictadaspor el Estado nacional dispuestas por el decr. 679/88, en su momento, y la ley 23.696 y la

aplicacin del rgimen de consolidacin de deuda interna establecida por la ley 23.982,ponen de manifiesto que la posible reparacin no es inmediata sino diferida en el tiempo.

De ello se desprende, entonces, que dada la actual situacin financiera del Estado y ladilacin de los procesos judiciales un dao grave puede tornarse prcticamente enirreparable.

c) Inexistencia de otra medida cautelar

El Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, luego de exigir la configuracin de lospresupuestos del fumus boni iuris y el periculum in mora, prescribe que la cautela nopueda obtenerse por medio de otra medida precautoria (art. 230, inc. 3).

Si bien, desde nuestra perspectiva, el art. 230 no es aplicable a nuestro caso, esadisposicin no podra ser interpretada -por quienes postulan la inaplicabilidad del art. 12de la ley 19.549- en el sentido de que el particular debe solicitar la suspensin de losefectos del acto antes de peticionar la medida cautelar.Sin embargo, si razonamos en lostrminos contenidos en la doctrina elaborada en torno a la accin de amparo -en lo quese refiere a la existencia de otras vas- podra pensarse que otra es la solucin.

En efecto, si para deducir el amparo es necesario no contar con otras vas y stas puedenestar constituidas por las recursivas -en cuyo mbito puede solicitarse el pedido desuspensin de los efectos del acto- podra sostenerse que tal peticin debe ser previa a lasolicitud de lamedida.

Creemos, en este punto, que sa no es la solucin correcta.

En efecto, la norma alude a la existencia de otra medida precautoria -obviamente serefiere a las reguladas en el Captulo 3 del Ttulo IV del Cdigo- con lo cual el pedido desuspensin previo -en sede administrativa- no es exigible.

Cierto es que, generalmente, el pedido de suspensin resulta accesorio a un recursoadministrativo, pero puede tambin operar en forma independiente al mismo; igualmenteque una medida cautelar puede ser solicitada en forma autnoma. Sin embargo ello nopuede llevar a sostener que exista una suerte de trmite de agotamiento de la vaadministrativa -a travs del pedido de suspensin- con carcter previo a la solicitud dela medida cautelar .

Creemos en la improcedencia de tal exigencia en tanto el agotamiento de la vaadministrativa es una exigencia necesaria para impugnar judicialmente un actoadministrativo, la medidacautelar puede estar desvinculada de la revisin judicial . As,por ejemplo, si se obtiene unamedida cautelar destinada a suspender los efectos del actoen tanto tramita un recurso administrativo, puede ocurrir que dicho recurso sea acogidopor la Administracin y el particular no necesite accionar judicialmente.

Por lo dems, la realidad indica que la Administracin nunca resuelve los pedidos desuspensin de los efectos del acto y en todo caso, es difcilmente esperable que loresuelva con la celeridad que tal situacin requiere .

5.El artculo 12 de la ley 19.549 frente al sistema del Cdigo Procesal Civil y Comercial de

la Nacin


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Como se ha visto, la jurisprudencia del fuero federal de la Capital se ha inclinado porexigir los presupuestos del Cdigo Procesal para el otorgamiento delas medidas cautelaresprcticamente ignorando el precepto contenido en el art. 12 de laley 19.549 que constituye una norma de fondo en la materia.

Estimamos que al resolver una medida cautelar que tiene por objeto la suspensin de los

efectos de un acto administrativo, el juez debe aplicar el citado art. 12, enla medida que se alegue fundadamente una nulidad absoluta o se procure evitarperjuicios graves al particular.

Ya hace un tiempo esta tesis fue desarrollada por Barra y, ms recientemente, porHalperin .

As sostiene el primero de los mencionados autores que "luego de la sancin de la ley deprocedimientos administrativos (que incorpora normas de la materia procesaladministrativa, v.gr., todo su Ttulo IV) el rgimen jurdico de la suspensin del actoadministrativo tiene su regulacin propia, precisamente en el art. 12 comentado. Ello sinperjuicio de la aplicacin supletoria del Cdigo Procesal en lo referente alas medidas cautelares, para regular sus aspectos procedimentales y las facultadesjudiciales para apreciar la necesidad y alcances de la contracautela a otorgar por eladministrado, sin perjuicio, incluso, de su consideracin dentro delas medidas cautelares genricas previstas por el art. 232 del Cd. Procesal. Es decir, setrata de una medida cautelar de no innovar, pero cuyos requisitos de fondo se encuentranregulados en la ley de procedimientos administrativos" .

Por su parte, al examinar si son exigibles los tres requisitos que la ley procesal establece,seala Halperin que "la ley 19.549, en su art. 12, admite la suspensin del actoadministrativo indistintamente, tanto cuando cause perjuicios graves al particular comocuando se alegue fundadamente una nulidad absoluta. En tanto el art. 230 delCd.Procesal exige que se renan los requisitos de ?verosimilitud del derecho' (respectodel acto administrativo ?verosimilitud de irregularidad') y el ?peligro en la demora', y esta

ltima generalmente se trasunta en un perjuicio grave al particular. Resulta, pues,evidente que en estos casos -que son la mayora- se est exigiendo, al referirse a que serenan los extremos del art. 230 del Cd. Procesal, mayores requisitos de los previstos enel art. 12 de la ley 19.549. La tradicional jurisprudencia del fuerocontenciosoadministrativo federal, en cuanto sostiene que ?a mayor verosimilitud delderecho cabe no ser tan exigente en la gravedad e inminencia del dao, y viceversa,cuando existe el riesgo de un dao de extrema gravedad e irreparabilidad, el rigor acercadel fumus se puede atenuar', viene a neutralizar de ese modo los efectos de la exigenciadel cumplimiento de los requisitos del art. 230 del Cd. Procesal". Concluye, finalmente,sealando que sera saludable una rectificacin del criterio jurisprudencial ceido al art.12 de la ley 19.549 .

Tambin se ha expedido en este sentido De Lazzari quien sostiene que "la suspensin de

la ejecucin del acto administrativo posee regulacin especfica en el art. 12 de la ley19.549 de procedimientos administrativos. Ello sin perjuicio de la aplicacin supletoriadel Cdigo Procesal en materia de medidas cautelares, para disciplinar todo loconcerniente a los aspectos procedimentales, posibilidad de plantearlas antes,simultneamente o posteriormente a la demanda, prestacin de contracautela,recurribilidad, modificacin, carcter provisorio, etctera. Incluso dentro de este ltimocuerpo legal sera posible hallar suficiente fundamentacin en el ar t. 232(medidas cautelares genricas). Si bien la norma transcripta se refiere a la suspensin quetiene lugar dentro de la rbita administrativa, no existe impedimento para decretarla, eniguales condiciones, en sede judicial. Por lo tanto la procedencia queda supeditada a laacreditacin de alguno de los siguientes extremos:a) existencia de motivos de interspblico; b) para evitar perjuicios graves al interesado; c) cuando se alegarefundadamente una nulidad absoluta. La demostracin debe tener lugar con el grado de

apariencia y provisionalidad que es propio de la materia cautelar".


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Coincidimos, en general, con las posturas que acabamos de resear .

Desde nuestra perspectiva, si la medida cautelar tiene por objeto la suspensin de losefectos del acto administrativo los extremos exigibles son, en punto a su procedenciasustancial, los contenidos en el art. 12 de la ley 19.549 . La concurrencia de uno solo delos requisitos basta para que la medida pueda ser decretada . Sin embargo, sern de

aplicacin supletoria las normas del Cdigo Procesal en lo que se refiere a su rgimenprocesal.

Esta interpretacin es la que mejor se compadece con el principio de la "tutela judicialefectiva" cuya vigencia no aparece con claridad en la jurisprudencia del fuero federal -que ya hemos reseado- por el apego que se aprecia a la exigencia de los recaudos delart. 230 del Cd. Procesal. La doctrina del caso "Banco Popular de La Plata" no alcanzapara atenuar la exigencia conjunta del fumus boni iuris y el periculum in mora. En efecto,segn aqulla -que podra denominarse de la inversa proporcionalidad de lospresupuestos- se sostiene que stos "se hallan relacionados entre s de tal modo, que, amayor verosimilitud del derecho cabe no ser tan exigentes en la gravedad e inminenciadel dao y, viceversa, cuando existe el riesgo de un dao de extrema gravedad eirreparabilidad, el rigor acerca del fumus se puede atenuar" .

Esta doctrina, que ha tenido amplio acogimiento jurisprudencial y doctrinario , no secorresponde con los requisitos exigidos por el art.12 de la ley 19.549 que, como vimos,exige la configuracin de una sola de las hiptesis planteadas .

En lo que se refiere al inters pblico como presupuesto para solicitaruna medida cautelar, entendemos que no puede funcionar en forma exclusiva respecto delos particulares en virtud de su falta de legitimacin.

Sin embargo, un particular carente de derecho subjetivo o inters legtimo, podrasolicitar en sede administrativa la suspensin de los efectos del acto contrario al interspblico. Ello, en el marco de una mera denuncia.

La Administracin, por su parte, no tiene, en principio, restricciones para suspender laejecucin de un acto por razones de inters pblico.

Desde otra perspectiva y en lo que se refiere a la denegacin delas medidas cautelares por razones de inters pblico, coincidimos con Cassagne en sucrtica a esa jurisprudencia y en la necesidad de establecer pautas interpretativas queimpidan que la tutela judicial efectiva sea un principio vacuo .

Sealamos, finalmente, que pese a la existencia de claros criterios excesivamenterestrictivos que hemos analizado, existen algunos ejemplos aislados de una tendencia msamplia en la admisin de este tipo de medidas , tendencia que apoyamos fundados en elcarcter provisional que ostentan y en la posibilidad de que los tribunales graden

conforme a la mayor o menor verosimilitud de las fundamentaciones alegadas el montode la contracautela que en definitiva los solicitantes debern prestar .

Grau, Armando E., Medida de no innovar contra la Administracin pblica, EnciclopediaJurdica Omeba, t. XX, Bs. As., Bibliogrfica Argentina, 1964, p. 273; Cassagne, Juan C.,La suspensin de los efectos de los actos administrativos como garanta efectiva deproteccin de los derechos, conferencia en el curso internacional sobre nuevas tendenciasdel contenciosoadministrativo, Caracas, 15 al 18 de febrero de 1993, indito, y Laejecutoriedad del acto administrativo, Bs. As., Abeledo-Perrot, 1971, p.105; Reimundn,Ricardo, La suspensin del acto administrativo como medida de no innovar, JA, 1967-IV-280, y Prohibicin de innovar como medida cautelar, Bs. As., Astrea, 1979; Ulla, Decio C.

F. - Lepenies, Irmgard E., La tutela cautelar administrativa, "Revista de DerechoAdministrativo", n 4, 1990, p. 261; Linares, Juan F., La prohibicin de innovar. Bases


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para su sistemtica, "Revista del Colegio de Abogados", n 6, 1942, p. 821; Spota, AlbertoG., Medidas cautelares, en "Estudios de derecho procesal en honor a Hugo Alsina", Bs. As.,Ediar, 1946, y Fundamento jurdico de la medida de no innovar, JA, 1956-II-232; Martnez,Hernn J., La tutela cautelar administrativa del acto administrativo, "Revista de DerechoAdministrativo", n 2, 1989, p. 337; Mairal, Hctor A., Control judicial de laAdministracin pblica, t. II, Bs. As., Depalma, 1984, p. 799; Peyrano, Jorge

W., Medida cautelar innovativa, Bs. As., Depalma, 1981; Estrada, Juan R. de,Normalizacin universitaria y estabilidad docente.Medida de no innovar y agotamiento dela va administrativa, ED, 10/3/88; Gordillo, Agustn A., Tratado de derechoadministrativo, t. 3, Bs. As., Macchi, 1987, p. V-57; Fiorini, Bartolom, Manual dederecho administrativo, t. II, Bs. As., La Ley, 1968, p. 1064; Diez, Manuel M., Derechoadministrativo, t. VI, Bs. As., Plus Ultra, 1972, p. 188; Barra, Rodolfo C., Efectividad de latutela judicial frente a la Administracin: suspensin de ejecutoriedad y medida de noinnovar, ED, 107-419, y Ejecutoriedad del acto administrativo, "Revista de DerechoAdministrativo", n 1, 1989, p. 65; Hutchinson, Toms, La suspensin de los efectos delacto administrativo comomedida cautelar propia del proceso administrativo. Su aplicacinen el orden nacional, ED, 124-679; Sarmiento Garca, Jorge, Proceso administrativo, en"El Poder Judicial", Bs. As., Depalma, 1989, p. 308 y ss., especialmente p. 335 y 336;Borio, Fernando R., El principio general de la ejecutoriedad del acto administrativo y susfundamentos, ED, 88-749, especialmente p.764; Snopek,Guillermo, Medidas cautelares en contra de la Administracin pblica, La Plata, Platense,1985; Pozo Gowland, Hctor M., La suspensin de los efectos de los actos administrativos,LL, 1993-B-424.

Garca de Enterra, Eduardo, La batalla por las medidas cautelares. Derecho comunitarioeuropeo y proceso contencioso administrativo espaol, Madrid, Civitas, 1992, y La nuevadoctrina del Tribunal Supremo sobre medidas cautelares: la recepcin del principio"fumus boni iuris" (auto del 20/12/90) y su trascendencia general, en "Revista Espaola deDerecho Administrativo", n 69, p. 65; Gonzlez Prez, Jess, La reforma de la legislacinprocesal administrativa, Madrid, Civitas, p. 75; La suspensin del acto administrativo,"Revista Espaola de Derecho Administrativo", n 61, p. 111, y Derecho procesal

administrativo hispanoamericano, Bogot, Temis, 1985, p. 256; Chinchilla Marn, Carmen,La tutela cautelar en la nueva justicia administrativa, Madrid, Civitas, 1991; CampoCabal, Juan M., Medidas cautelares en el contencioso administrativo, Bogot, Temis,1989; Parejo Alfonso, Luciano, La tutela judicialcautelar en el orden contenciosoadministrativo, "Revista Espaola de Derecho Administrativo", n 49, p. 19; Tornos Mas,Joaqun, Suspensin cautelar en el proceso contencioso administrativo y doctrinajurisprudencial, "Revista Espaola de Derecho Administrativo", n 61, p. 119; BetancorRodrguez, Andrs, El acto ejecutivo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1992;Coca Vita, Eduardo, A vueltas con la suspensin de actos administrativos recurridos:ltimas aportaciones doctrinales y jurisprudenciales, "Revista de la AdministracinPblica", n 127, Madrid, 1992, p. 241; Fonti Llovet, Toms, Nuevas consideraciones entorno a la suspensin judicial de los actos administrativos, "Revista de DerechoAdministrativo", n 34, p. 477; Rodrguez Arana Muoz, Jaime, La suspensin del acto

administrativo (en va de recurso), Madrid, Montecorvo, 1986; Bacigalupo, Mariano, Elsistema de tutela cautelar en el contencioso administrativo alemn tras la reforma de1991, "Revista de la Administracin Pblica", n 128, Madrid, 1992, p. 413; Schwartz,Bernard, Administrative law, Little Brown, 1991, p. 91.Mairal sostiene que lajurisprudencia exige la presencia de las condiciones comunes de toda medidacautelar, osea, la verosimilitud del derecho invocado y el peligro en la demora, aadiendo dos notasderivadas del carcter excepcional de la medida frente a la Administracin, a saber laprocedencia del inters pblico y el anlisis de las condiciones de algunos tribunales aexigir la presencia de un perjuicio no meramente grave sino "irreparable" (p. 799). Sealaque "la procedencia de la medida no ser una consecuencia automtica de la presencia delos requisitos en cuestin, ya que depender siempre de la apreciacin discrecional deljuez" (Mairal, Control judicial de la Administracin pblica4, t. II, p. 809).

Esto es la expresin utilizada por la Constitucin espaola de 1978 que prescribe "Todaslas personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el


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ejercicio de sus derechos e intereses legtimos, sin que, en ningn caso, pueda producirseindefensin" (art. 24). Este precepto es una suerte de reformulacin moderna de nuestragaranta de defensa en juicio (art. 18, Const. nacional). En este sentido Barra, Efectividadde la tutela judicial frente a la Administracin: suspensin de ejecutoriedad y medida deno innovar, ED, 107-419.

Refirindose al sistema espaol, seala Gonzlez Prez que "el actual sistemade medidascautelares no responde a las exigencias de la tutela judicial efectiva, es algoque nadie duda. La crtica es unnime. Porque, aunque es indudable que no se limitan alo que la LJ regula expresamente y que son admisibles las que se prevn en la leyprocesal civil -como la anotacin de la demanda en el Registro de la Propiedad-, en modoalguno garantizan la plena efectividad de una sentencia condenatoria de laAdministracin (La reforma de la legislacin procesal administrativa, p.76 y 77).

Al referirse Parejo Alfonso al conflicto entre el poder pblico y las posiciones privadas,seala que ste no puede resolverse simplistamente sobre la base de la regla general dela primaca formal del poder pblico sobre el privado (La tutela judicial cautelar en elorden contencioso administrativo, p. 26).

As, se ha sealado que "la tutela judicial cautelar no puede continuar reducida a la figurade la suspensin de la ejecutividad de los actos administrativos" (Parejo Alfonso, La tutelajudicialcautelar en el orden contencioso administrativo, p. 26). Resulta interesante elanlisis efectuado por Ulla y Lepenies, La tutela cautelar administrativa, p. 226 y 227; allestudian lasmedidas cautelares en los cdigos contenciosoadministrativos provincialescontemporneos destacando que bajo la denominacin de medidas cautelares ypreliminares, se establecen distintos tipos de medidas previstas para conservar los bienesobjeto de la litis o de pruebas pasibles de desaparicin o comprobacin de algunasituacin de hecho.

En la causa "lvarez" la medida cautelar solicitada tuvo por objeto que la demandada seabstuviera de cubrir las vacantes originadas por las bajas de los actores (CNContAdmFed,

Sala I, 28/2/85, "lvarez, Enrique E. y otro c/Estado nacional - Secretara de Inteligenciade Estado s/nulidad de resolucin"). En contra de esa pretensin en la causa "Coelho", sesostuvo que "si las medidas tienden a que se torne ilusoria la sentencia favorable quepueda obtener el actor nada impide a que mientras dure el juicio, el Estado, en uso deatribuciones que le son propias, y atento las necesidades del servicio, nombre al personalnecesario. Obtenida la hipottica sentencia firme favorable, el Estado deber proveer ala reincorporacin de los agentes arbitrando los medios necesarios" (CNContAdm-Fed, SalaIV, 14/5/85, "Coelho, Guillermo I. E. c/Estado nacional s/nulidad de resolucin". En igualsentido CNContAdmFed, Sala IV, 6/8/85, "Rodrguez, Roberto J.y otro c/Estado nacionals/incidente de apelacin").

CS, 10/6/80, "Sudamericana Intercambio c/Nacin Argentina", Fallos, 302:530, y LL, 1981-A-583.

Sobre este punto Hutchinson seala que "en el caso de un acto administrativo del que sealegue su nulidad, si se dicta una medida cautelar innovativa, se volvera al estadoanterior al dictado del acto, esto es, se retrotraera la situacin a la vigencia antes de suemisin". Agrega ms adelante, que si el juez dispone la suspensin de los efectos delacto no est ordenando una medida cautelar innovativa (La suspensin de los efectos delacto administrativo comomedida cautelar propia del proceso administrativo. Su aplicacinen el orden nacional, ED, 124-680 a 682).

Cfr. Peyrano, Medida cautelar innovativa, p. 47 y ss.; seala, en este sentido, Martnezque a partir de la prohibicin de innovar la jurisdiccin ha provedoverdaderas medidas innovativas respecto de actos administrativos (Martnez, Latutela cautelar administrativa del acto administrativo, p. 353).

En un sentido equivalente se ha manifestado Pozo Gowland sosteniendo que el planteo de


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lasmedidas cautelares "respecto de actos administrativos plantea adicionalmentedificultades especficas que pueden obstaculizar su procedencia: falta de idoneidad de laprohibicin de innovar para suspender los efectos de un acto administrativo, ya quetal medida tiende a que no se modifique una situacin de hecho ya existente, cuandoprecisamente el administrado pretende todo lo contrario, vale decir que se suspenda laejecucin de un acto que al momento de solicitarse la medida cautelar ya se est

cumpliendo.Ello hace que en sentido estricto corresponda la aplicacin deuna medida cautelar innovativa" (Pozo Gowland, La suspensin de los efectos de los actosadministrativos, LL, 1993-B-424). Peyrano, la define como"una medida cautelar excepcional que tiende a alterar el estado de hecho o de derechoexistente antes de la peticin de su dictado; medida que se traduce en la injerencia deljuez en la esfera de libertad de los justiciables, mediante la orden de que cese unaactividad contraria a derecho o que se retrotraigan las resultas consumadas de unaactividad de igual tenor (Peyrano, Medida cautelar innovativa, p. 21). Martnez, Latutela cautelar administrativa del acto administrativo, p. 353).

La procedencia de una medida de este tipo es una cuestin opinable y depender de lascircunstancias de cada caso en particular.

Garca de Enterra, La batalla por las medidas cautelares. Derecho comunitario europeo yproceso contencioso administrativo espaol, p. 215 y siguientes.

Seala, en este sentido, Gonzlez Prez: "Es evidente que una correcta interpretacin delordenamiento procesal administrativo conforme a los principios constitucionales -concretamente, del art. 24 de la Const.- permite a los tribunales del ordencontenciosoadministrativo -como lo ha puesto de relieve algunas recientes decisionesjurisprudenciales- la adopcin de cuantas medidas fuesen necesarias para asegurar laefectividad de la sentencia que recayere incluso las de contenido positivo que impongan ala Administracin el deber de una determinada conducta o que habiliten al ciudadanopara desarrollar o desplegar otra determinada" (La reforma de la legislacin procesaladministrativa, p. 77).

Garca de Enterra, La batalla por las medidas cautelares. Derecho comunitario europeo yproceso contencioso administrativo espaol, p. 245 y ss., especialmente p. 249 y 257.

Fenochietto, Carlos E. - Arazi, Roland, Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin.Comentado y concordado con el Cdigo Procesal de la Provincia de Buenos Aires, t. I, Bs.As., Depalma, 1985, p. 743 y siguientes. Al referirse a esta norma, Colomboseala:"Deben distinguirse los presupuestos del poder cautelar, que son aquellosrequisitos, de la potestad que el art. 232 confiere al juez, con toda amplitud, de adecuarlos medios ms aptos para obtener el aseguramiento. Es, por tanto, unpoder cautelar residual y no una atribucin indiscriminada: debe siempre existir unfundado temor de frustracin del derecho. Es una directiva de carcter fluido que hatenido varias concreciones en la jurisprudencia" (Colombo, Carlos J., Cdigo Procesal Civil

y Comercial de la Nacin, t. I. Bs. As., Abeledo-Perrot, 1975, p. 389).

Seala Marienhoff, en posicin que seguimos, que "la suspensin, por s misma, es unprocedimiento de control stricto sensu, si bien de alcances limitados". Agrega,seguidamente, que "la suspensin tiene sus alcances y consecuencias: evitar la ejecucinde un acto daoso e ilegal, para dar lugar a que la situacin sea despus debidamenteanalizada. Es un procedimiento de obvia juridicidad y de suficiente contenido paraerigirse en especie autnoma de control" (Marienhoff, Miguel S., Tratado de derechoadministrativo, t. I, Bs. As., Abeledo-Perrot, 1982, p. 658 y 659). Por su parte, ParejoAlfonso, en esta lnea, seala que "no siendo la tutela judicial cautelar o provisional msque una pieza de control judicial de la Administracin, es claro que como sta, est enfuncin de los principios vertebrantes del derecho administrativo (La tutelajudicial cautelar en el orden contencioso administrativo, p. 23).

Cfr. Cassagne, La suspensin de los efectos de los actos administrativos como garanta


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efectiva de proteccin de los derechos, p. 39.

Cfr. Colombo, Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, t. I, p.382 y 382, all sealarefirindose a la prohibicin de innovar que "concreta, en el aspecto cautelar, el principiode igualdad de las partes" y se "funda en el principio de la inalterabilidad de la cosalitigiosa, concurriendo los requisitos y resguarda la inmodificabilidad de las cosas objeto

de la litis".

Fallos, 247:63; 265:236; CNContAdmFed, Sala I, 22/11/88, in re "Maschwitz, Horacio A.c/DGI s/repeticin"; d., Sala II, 23/2/82, Irurzun SA c /Estado nacional", LL, 1982-C-401;d., d., 14/10/82, "Pesquera del Atlntico SA c/BCRA", ED, 102-526; d., Sala III, 22/6/82,"Asociacin Mutual Ferroviaria del Litoral y Norte Argentino c/EFA", LL, 1980-D-519; d.,d., 22/6/82, "Alberdi, Jorge y otra c/Empresa Ferrocarriles Argentinos", JA, 1984-I-608.Mairal sostiene que este fundamento haca procedente la medida incluso cuando lasnormas procesales no la prevean expresamente (Control judicial de la Administracinpblica, t. II, p. 800 y 801).

CS, 20/12/84, "Albornoz, Evaristo I. c/Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de laNacin", ED, 113-477.

"Asociacin Civil Escuela Escocesa San Andrs c/Provincia de Buenos Aires y otra s/accindeclarativa", 21/5/87.

Se ha propugnado colocar al "debido proceso adjetivo" en la categora de principiogeneral del derecho. As, sostiene Cassagne en este sentido que "si la Administracinconculca los principios generales del derecho, y si stos forman parte del ordenamientojurdico, esa conducta no puede quedar al margen de la proteccin jurisdiccional, porquede ser as esto implicara una real denegacin de justicia" (Cassagne, Juan C., Losprincipios generales del derecho en el derecho administrativo, Bs. As., Abeledo-Perrot,1988, p. 96); ver, adems, Ulla - Lepenies, La tutela cautelar administrativa, p.263.Coincidimos con Cassagne cuando al referirse a las causales de suspensin seala

respecto de la razn de inters pblico que "resulta de una amplitud exagerada, apartede que carecer en general de sentido para el administrado, aunque se estableciera lasuspensin obligatoria del acto en tales supuestos, por la sencilla razn de que persigue -en la mayor parte de los casos- la satisfaccin de un inters privado" (Cassagne, Juan C.,Derecho administrativo, t. II, Bs. As., Abeledo-Perrot, 1991, p. 219).

Chinchilla Marn, La tutela cautelar en la nueva justicia administrativa, p. 159.

As, aunque refirindose a otra realidad, Garca de Enterra, La batalla porlas medidascautelares. Derecho comunitario europeo y proceso contenciosoadministrativo espaol, p. 194, 195, 208, 267 y 268; en este sentido, Bacigalupo, trae acolacin una sentencia del Tribunal Constitucional Federal alemn en la cual se sostieneque la tutela de los derechos pblicos subjetivos de los ciudadanos slo ser efectiva si

pone a disposicin de las partes medios que permitan evitar que durante el proceso seconsumen hechos que, comprobada a posteriori la ilegalidad de la actuacinadministrativa que los origin, sean irreversibles y/o tengan efectos irreparables(Bacigalupo, El sistema de tutela cautelar en el contencioso administrativo alemn tras lareforma de 1991, p. 416).

Ver Sarmiento Garca, Proceso administrativo, p. 335.

Cfr. Cdigos de las provincias de Santa Fe (art. 29, ley 4106); Santa Cruz (art. 15, ley 22);La Rioja (art. 27, ley 1005); Chaco (art. 28, ley 848), y Jujuy (art. 30, ley 1888).

Ello es previsto expresamente en el art. 62 de la ley 952 de la provincia de La Pampa.

CNContAdmFed, Sala II, 23/2/92, "Irurzun SA c/Gobierno nacional y otro", LL, 1982-C-401;d., d., 18/6/85, "Barbaran, Luis A. c/Estado nacional - Ministerio de Educacin y Justicia


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s/amparo"; d., d., 22/8/85, "Carfina Ca. Financiera SA s/res. 441 y 298 Banco Central".

CNContAdmFed, Sala II, 11/5/89, "Borgo, Hermes F.c/Junta Nacional de Granoss/ordinario".

CNContAdmFed, Sala II, 14/2/82, "Pesquera del Atlntico SA c/Banco Central", LL, 102-

527; en igual sentido CNContAdmFed, Sala II, 22/8/85, "Carfina Ca. Financiera SA s/res.441 y 298 Banco Central" y Sala II, 12/3/91, "Laborde, Bernardo y otros c/Estado nacionaly otros".

CNFedCivCom, Sala II, 15/7/83, "Sindicato de Luz y Fuerza de la Capital Federalc/Hoteles de Turismo SA", JA, 1984-III-418 y ss., especialmente p. 419.

CFed Rosario, Sala B, 4/4/88, "Cipoma SA c/Gobierno nacional", JA, 1988-II-316.

CNContAdmFed, Sala IV, 14/5/85, "Coelho, Guillermo c/Estado nacional (MOSP) s/nulidadde resolucin"; id., id., 6/8/85, "Rodrguez, Roberto J. y otro c/Estado nacional -SIDEs/incidente de apelacin".

CNContAdmFed, Sala IV, 20/2/92, "Finsur Ca. Financiera c/Banco Central s/interrupcinde la prescripcin s/incidente de recurso de apelacin con efecto devolutivo".

CS, 8/9/92, "Rossi Cibils, Miguel A. y otros", voto en disidencia del doctor Fayt, LL, 1993-B-333.

Garca de Enterra, La batalla por las medidas cautelares. Derecho comunitario europeo yproceso contencioso administrativo espaol, p. 75 y 76; Chinchilla Marn tambin adhierea esta posicin (La tutela cautelar en la nueva justicia administrativa, p. 46).

Spota, Medidas cautelares, p. 699.

Chinchilla Marn, La tutela cautelar en la nueva justicia administrativa, p. 46 y 47.En este sentido, Mairal enumera una serie de pautas dadas por la jurisprudenciaextranjera en especial del Consejo de Estado francs y por los tribunales de los EstadosUnidos de Amrica (Control judicial de la Administracin pblica, t. II, p. 815).

CNContAdmFed, Sala I, "El Trbol Soc. Col. c/Empresa Nacional de Telecomunicaciones",LL, 1976-D-49.

CNContAdmFed, Sala II, "Baya Simpson, Enrique c/Gobierno nacional - Ministerio deEducacin y Justicia", LL, 1987-B-251.CNContAdmFed, Sala III, "Asociacin MutualFerroviaria del Litoral y Norte Argentino c/Empresa Ferrocarriles Argentinos", LL, 1980-D-519.

CNContAdmFed, Sala IV, 18/9/86, "Incidente SUBPCA SACIEeI c/Junta Nacional de Carness/ordinario".

Palacio, Lino E., Derecho procesal civil, t. VIII, Bs. As., Abeledo-Perrot, 1985, p. 34.

Aqu tambin habr identidad entre el objeto de la demanda y el objeto de la medida.

CNContAdmFed, Sala I, 23/7/85, "Banco Juncal Coop. Ltdo. c/Banco Central", ED, 105-201; d., d., 3/7/86, incidente sobre medida cautelar en "Romn Martima SAc/Administracin General de Puertos s/nulidad de acto administrativo"; d., Sala II,23/2/82, "Irurzun SA c/Gobierno nacional y otro", LL, 1982-C-401; d., Sala III, 13/12/83,"Prez lvarez, Mario y otros c/Banco Central", LL, 1984-C-251. Palacio enumera diversos

supuestos en los que a criterio de la jurisprudencia se configura el requisito de daoirreparable que hace procedente la medidacautelar (Derecho procesal civil, t. VIII, p.


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192, cita 54).

Cassagne, La ejecutoriedad del acto administrativo, p. 108; seala Barra, en este sentido,que no se requiere que los perjuicios sean irreparables sino que basta su importancia"valorable segn las circunstancias" (Barra, Ejecutoriedad del acto administrativo, p. 97).

Seala Linares que el dao grave no es nicamente el dao irreparable o difcilmentereparable (Linares, Juan F., Derecho administrativo, Bs. As., Astrea, 1986, p. 330).

Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, t. I, p. 660 y 661. En igual sentido,Cassagne, La ejecutoriedad del acto administrativo, p. 77.

Chinchilla Marn, La tutela cautelar en la nueva justicia administrativa, p. 43 y 44; vertambin, Valorzi, Andrea, Tutela cautelare in processo amministrativo, Padova, Cedam,1991, p. 79, all destaca que "la giurisprudenza civile, al fini della concessione dellatutela cautelare, equipara la richiesta irreparabilit alla non risarcibilit del medesimo".

Diez, Derecho administrativo, p. 191.

Spota, Medidas cautelares, p.707; es muy interesante el fallo que cita este autor "PuertoRosario SA c/Gobierno nacional", JA, 1942-IV-786, all se analiza no slo lo atinente a laresponsabilidad del perjuicio, sino tambin el principio fiscus semper solvens.

Garca de Enterra, Eduardo - Fernndez, Toms R., Curso de derecho administrativo, t. I,Madrid, Civitas, 1990, p. 570.

Mairal, Control judicial de la Administracin pblica, t. II, p. 818 y 827.

Para Linares otros de los supuestos son: "el dao cuya estimacin en dinero constituye unasuma desproporcionada con respecto a la solvencia real y efectiva del agente que causedae; el dao de difcil estimacin justa en dinero, como por ejemplo el dao moral o el

dao por la prdida parcial de clientela; el dao debe ser indemnizado por un gran nmero de personas de difcil individualizacin, cada una en una pequea cantidad"(Linares, La prohibicin de innovar. Bases para su sistemtica, p. 835).

Palacio, Derecho procesal civil, t. II, p. 193; Fiorini, Manual de derecho administrativo, t.II, p. 1064. Los daos aducidos por el quejoso -se insiste, de estricto contenidopatrimonial- son obviamente susceptibles de reparacin ulterior si slo se atiende alhecho de ser el Estado nacional el demandado en el sub lite, principio que ya establecidopor esta sala (conf. entre otros "Snchez, Aurora M." del 14/3/78) es reiterado por el msAlto Tribunal al sealar en fecha reciente, que "los daos que eventualmente pudieranderivarse de la imposibilidad de ejercer los derechos reclamados por los actores, podrnser compensados mediante una indemnizacin a cargo del Estado nacional cuya solvenciaes indiscutida" (CNContAdmFed, Sala II, 23/2/92, "Irurzun SA c/Gobierno nacional y otro",

LL, 1982-C-401).

Spota, Medidas cautelares, p. 705.

Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, t. I, p. 660; ver, tambin, Cassagne, Lasuspensin de los efectos de los actos administrativos como garanta efectiva deproteccin de los derechos, p. 32.Cassagne, La suspensin de los efectos de los actosadministrativos como garanta efectiva de proteccin de los derechos, p. 32.

Ello adems del carcter declarativo que tendr la sentencia (art. 7, ley 3952). Borda,Alejandro - Borda, Guillermo J., El Estado en cesacin de pago. La consolidacin de ladeuda pblica interna y la llamada "ley del bono", Bs. As., Abeledo-Perrot, 1991, p. 7 ysiguientes. En la causa "Obra Social para la Actividad Docente c/Provincia de Catamarca

s/ejecucin fiscal" (7/8/90) el doctor Fayt en su voto hizo referencia a "las notoriasdificultades econmicas por las que atraviesan tanto el Estado nacional como los


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provinciales, y que los jueces no pueden ignorar so pretexto de un inaceptable idealismojurdico".

En este sentido, ver Hutchinson, La suspensin de los efectos del acto administrativocomomedida cautelar propia del proceso administrativo. Su aplicacin en el ordennacional, ED, 124-683.

Estamos, pues, ante un procedimiento autnomo de control.

Marienhoff sostiene que la suspensin del acto administrativo slo procede con carcterexcepcional pero su rechazo sistemtico es contrario a toda nocin de derecho (Tratadode derecho administrativo, t. I, p. 664). "En la prctica puede suceder, y es comn queas suceda, que la Administracin no resuelva el pedido del particular consistente en quemientras tramita el recurso administrativo se suspenda precautoriamente el acto,quedando el particular inerme e indefenso ante tal omisin" (Estrada, Normalizacinuniversitaria y estabilidad docente.Medida de no innovar y agotamiento de la vaadministrativa, ED, 10/3/88).

Seala Martnez que "el solicitante debe demostrar que la prohibicin de innovar seimpone como nica medida cautelar eficaz" (La tutela cautelar administrativa del actoadministrativo, p. 353).

Barra, Efectividad de la tutela judicial frente a la Administracin: suspensin deejecutoriedad ymedida de no innovar, ED, 107-419.

Halperin, David A., Las sentencias del Tribunal Fiscal y la prohibicin de innovar, "Revistade Derecho Administrativo", n 1, p. 131 y siguientes.Barra, Efectividad de la tutelajudicial frente a la Administracin: suspensin de ejecutoriedad y medida de no innovar,ED, 107-423. Seala este autor, que "en sede judicial la suspensin de la ejecutoriedadpuede obtenerse con la ?medida de no innovar' reglada por el art. 230 del Cd. Proc. Civily Com. de la Nacin, o, cuando no se presenten la totalidad de los requisitos previstos por

esa norma, mediante las ?medidas cautelares genricas' del art. 232, es decir,la medida ?ms apta' (suspensin) para evitar ?un perjuicio inminente' que pudiere ocurrirdurante el tiempo anterior al reconocimiento judicial de su derecho" (Barra, Laejecutoriedad del acto administrativo, "Revista de Derecho Administrativo", n 1, p. 97).

Halperin, Las sentencias del Tribunal Fiscal y la prohibicin de innovar, p. 137 y 138.

De Lazzari, Eduardo N., Medidas cautelares, t. II, La Plata, Platense, p. 245.

Se refiere al art. 12, ley 19.549.

En contra: Allende Larreta, Agustn, Las medidas cautelares contra la Administracin,tesina presentada para el master en derecho administrativo de la Universidad Austral,

indito. Seala Allende Larreta que "si bien no compartimos la tcnica legislativa de la leyde procedimientos administrativos de incorporar normas procesales administrativas, nohay que desconocer su existencia. Pero las mismas se encuentran dentro del Ttulo IV yreferidas a la impugnacin judicial de actos administrativos, pero bajo ningn aspecto sepuede considerar al art. 12 como una de las normas procesales administrativas, puescomo surge claramente es un otorgamiento de competencias a la Administracin paradisponer la suspensin de sus actos ante la presencia de determinadas circunstancias. Asu vez, por los fundamentos ya expuestos en este trabajo, no creemos que el CdigoProcesal se deba aplicar de una manera supletoria sino de una manera directa en loreferente a las medidas cautelares. Por lo expuesto precedentemente, nos animamos aafirmar que slo cuando se cumplan los presupuestos contemplados en el art. 230 delCd.Procesal (verosimilitud del derecho en estrecha relacin a la verosimilitud deirregularidad en el acto administrativo y peligro en la demora, debindose adicionar el

requisito impuesto por el art. 199 del Cd. Procesal en tanto dispone quela medida precautoria slo podr decretarse bajo la responsabilidad de quien la solicita,


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quien deber dar caucin por las costas y daos y perjuicios que pudiera ocasionar)".

As, seala Hutchinson que "el acudir, pues, a una ley que regula cuestiones propias delproceso administrativo y aspectos que hacen al acto administrativo, sus efectos y laposibilidad de suspender stos, es un mtodo de interpretacin vlido para el caso quenos ocupa" (La suspensin de los efectos del acto administrativo

como medida cautelar propia del proceso administrativo. Su aplicacin en el ordennacional, ED, 124-681).

Cassagne, La ejecutoriedad del acto administrativo, p. 101 y 102; Halperin, Lassentencias del Tribunal Fiscal y la prohibicin de innovar, p. 137, nota 27; Hutchinson,Toms, Ley nacional de procedimientos administrativos, t. I, Bs. As., Astrea, 1987, p.269.

CNFedCivCom, Sala II, 5/7/83, "Sindicato de Luz y Fuerza de la Capital Federal c/Hotelesde Turismo SA".

CNContAdmFed, Sala I, 5/6/86, "Font, Ricardo M. c/Estado nacional -Ministerio deEducacin y Justicia s/amparo". En igual sentido, CNContAdmFed, Sala I, 23/7/85, "BancoJuncal Coop. Ltdo. c/Banco Central"; 3/7/86, Romn Martima SA c/AdministracinGeneral de Puertos s/nulidad de acto administrativo"; CNContAdmFed, Sala II, 9/4/92,"Continental Illinois National Bank and Trust Company of Chicago c/Banco Centrals/nulidad"; JuzgContAdmFed, n 2, "Santa Juana SCA c/Gobierno nacional", JA, 1988-II-301.

Mairal, Control judicial de la Administracin pblica, t. II, p. 814; Gordillo, Tratado dederecho administrativo, t. 3, p. V-58.

Sumado a los supuestos que plantea el art. 12 citado, corresponde analizar la procedenciade las medidas cautelares cuando se alegare fundadamente una nulidad relativa quepudiera ocasionar la invalidez del acto administrativo.Seala Cassagne, en este sentido,

que en los supuestos de nulidad absoluta no manifiesta actos anulables o de nulidadrelativa, omisiones ilegtimas, etc., "se puede acudir por analoga a la prohibicin deinnovar legislada en el art. 230 del Cd. Procesal nacional o alas medidas cautelares genricas previstas en el art. 232 de dicho Cdigo" (La suspensinde los efectos de los actos administrativos como garanta efectiva de proteccin de losderechos, p. 27). Ver tambin, Ulla - Lepenies, La tutela cautelaradministrativa, p. 268.Esta solucin no podra ser desechada por quienes propician la aplicacin del art. 230,Cd. Procesal nacional, toda vez que dicha norma exige slo que el derecho seaverosmil.

Se trata ste de un tpico concepto jurdico indeterminado. La doctrina que se refiere aellos tuvo su origen en Alemania y fue adoptada luego por los autores espaoles. Cabedestacar la obra de Garca de Enterra, Eduardo, La lucha contra las inmunidades del

poder, Madrid, Civitas, 1979. Han tratado el tema, entre otros: Mozo Seoane, Antonio, Ladiscrecionalidad en la Administracin pblica de Espaa, Madrid, Montecorvo, 1985, p.242; Sainz Moreno, Fernando, Conceptos jurdicos, interpretacin y discrecionalidadadministrativa, Madrid, Civitas, 1976, p. 22 3 y 224; Prez Olea, Manuel, Discrecionalidady su fiscalizacin judicial, "Revista de Estudios de la Vida Local", n 173, 1972, p. 41 ysiguientes. En nuestra doctrina, el tema ha sido tratado por Diez, Derecho administrativo,t. I, p. 169; Grecco, Carlos M., La doctrina de los conceptos jurdicos indeterminados y lafiscalizacin judicial de la actividad administrativa, LL, 1980-D-1306; Cassagne indica queesta doctrina constituye el ltimo intento de reducir la discrecionalidad administrativa,ampliando el mbito de fiscalizacin jurisdiccional; seala como ejemplos de conceptosjurdicos indeterminados el "inters pblico", la "buena fe"; el "orden pblico", y la "fuerzairresistible" (nota 12, p.141), y propicia, siguiendo a Garca de Enterra, la idea de quecuando se dan estos conceptos slo se admite una solucin justa (Cassagne, Derecho

administrativo, t. II, p. 140); ver del mismo autor, La revisin de la discrecionalidadadministrativa por el Poder Judicial, "Revista de Derecho Administrativo", n 3, 1990, p.


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95 y ss., especialmente p. 99 a 101; Barra, Rodolfo C., Contrato de obra pblica, t. 2, Bs.As., baco, 1986, p. 430; Gambier, Beltrn, El concepto oferta ms conveniente en elprocedimiento licitatorio pblico. La doctrina de los conceptos jurdicos indeterminados yel control judicial, LL, 1988-D-744; Bianchi, Alberto B., El "writ of certiorari" en nuestraCorte Suprema (La "cuestin federal suficiente" como concepto jurdico indeterminado),ED, 125-857; Tawil, Guido S., El proceso de capitalizacin de deuda. Cuestiones y

perspectiva, ED, 129-915; Halperin, David - Gambier, Beltrn, La notificacin en elprocedimiento administrativo, Bs. As., Depalma, 1989, p. 47.

Seala Cassagne las siguientes pautas:1) la decisin sobre la apreciacin si se afecta o noel inters pblico corresponde al tribunal y no a la Administracin, en mrito a que stano puede ser al mismo tiempo juez y parte; 2) el inters pblico a ponderarse no es delacto en si mismo sino el que se conculca con la medida suspensiva debiendo tratarse -como se ha sealado- de un inters pblico especfico y concreto que exija la ejecucininmediata del acto, la cual no se puede fundamentar en un mero inters pblico de tipogenrico; 3) frente a una ilegalidad manifiesta no se puede invocar el inters pblico paradenegar la medidaprecautoria de suspensin de los efectos; 4) el inters pblico no essiempre el inters que persigue la Administracin sino el que representa el inters de lacomunidad, y 5) en la ponderacin hay que hacer un balance entre el dao a lacomunidad y el que se le ocasiona a quien demanda la suspensin" (La suspensin de losefectos de los actos administrativos como garanta efectiva de proteccin de losderechos, p. 33 y 34).

CNFedCivCom, Sala II, 5/7/83, "Sindicato de Luz y Fuerza de la Capital Federal c/Hotelesde Turismo SA".

CNContAdmFed, Sala II, 30/10/86, "Baya Simpson, Enrique c/Gobierno nacional -Ministerio de Educacin y Justicia"; CFed Rosario, Sala B, 4/4/88, "Cipona SA c/Gobiernonacional".

Conf. art. 199, Cd. Proc. nacional; Mairal, Control judicial de la Administracin pblica,

t. II, p. 801 y 802.Gambier, Beltrn, Profesor titular de Derecho Administrativo (Universidad del MuseoSocial); Profesor Adjunto de la ctedra del Dr. Juan C. Cassagne (UBA); Profesor delMaster en Derecho Administrativo (Universidad Austral); Profesor del Curso de Posgradoen Derecho Administrativo Econmico (UCA); Profesor invitado (Universidades deSalamanca, Valladolid, Barcelona, La Corua y San Pablo Ceu, Espaa. Presidente delComit de Derecho administrativo (Federacin Interamericana de Abogados); Miembro dela Junta Directiva de Scvola (Asociacin por la Calidad y la tica en la Abogaca);Miembro fundador e integrante de la Junta Directiva de Transparencia InternacionalEspaa.

Artculo publicado en LL, 1993-D-690.

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