ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

RGIMEN

JURDICO

DE LA GESTIN Y DEL CONTROL EN LA HACIENDA PBLICA

ADOLFO ATCHABAHIAN

RGIMEN

JURDICO

DE LA GESTIN Y DEL CONTROL EN LA HACIENDA PBLICA

Tratado sobre la ley 24.156 y su nuevo reglamento. Leyes 13.064, 25.152 y 25.717. Rgimen de contrataciones de la administracin nacional. Reglamento para la adquisicin, enajenacin y contratacin de bienes y servicios del Estado nacional.

TERCERA EDICIN, INTEGRALMENTE REVISADA

LA LEY

Adolfo Atchabahian Rgimen jurdico de la gestin del control en la hacienda - 3a ed. - Buenos Aires: La Ley, 2008. 992 p.; 24x17 cm. ISBN 978-987-03-1286-4 1. Contabilidad. 2. Auditoria. I. Ttulo CDD 657

Copyright 2008 by La Ley S.A.E. e I. Tucumn 1471 (C1050AACC) Buenos Aires Queda hecho el depsito que previene la ley 11.723 Impreso en la Argentina Printed in Argentina Todos los derechos reservados Ninguna parte de esta obra puede ser reproducida o transmitida en cualquier forma o por cualquier medio electrnico o mecnico, incluyendo fotocopiado, grabacin o cualquier otro sistema de archivo y recuperacin de informacin, sin el previo permiso por escrito del Editor y del autor All rights reserved No part of this work may be reproduced or transmitted in any form or by any means, electronic or mechanical, including photocopying and recording or by any information storage or retrieval system, without permission in writing from the publisher and the author

Tirada: 1000 ejemplares. I.S.B.N. 978-987-03-1286-4

PRLOGO*

Presentar una obra que trate el siempre actualizado tema de la economa de la hacienda pblica materia de que se ocupa la contabilidad pblica, resulta tarea grata para quien durante muchos aos tuvo a su cargo la ctedra respectiva en la Universidad de Buenos Aires. Ms an s los autores del trabajo han sido alumnos del prologuista. La contabilidad pblica, como disciplina cientfica y artstica, requiere en estos momentos hoy ms que nunca de una mayor divulgacin desde todos sus aspectos bsicos: terico, dispositivo y prctico. La escasa bibliografa, sobre todo en castellano, agrava ms an el problema: de ah, entonces, que el trabajo del doctor Atchabahian y el contador Massier viene a significar un aporte valioso basado en la doctrina que la ctedra sostuvo desde sus comienzos. La exposicin, que no pretende ahondar el vasto temario, es clara y lleva una didctica que, a no dudarlo, ser de provecho para los estudiantes, funcionarios estatales y todos aquellos que de una u otra forma se interesen por la materia. Explicar el carcter y el contenido de la contabilidad pblica, narrar los procedimientos corrientes en la Argentina y referir lo que hace a las leyes y reglamentos de aplicacin, forman el objeto de este libro. El trabajo se desarrolla con sencillez y sntesis, pero sin omitir el acopio de la informacin doctrinaria y, en su caso, de la referencia a la aludida legislacin contable en vigor en nuestro pas. En nuestra tarea docente de tantos aos hemos tenido oportunidad de presentar y ampliar nuestro enfoque de la contabilidad pblica, actualizando permanentemente el campo de su contenido, hasta culminar con su vinculacin a la que hoy est ya tan difundida en la

(*) NOTA: este prlogo es el publicado en la primera edicin del Curso de contabilidad pblica (Editorial Manuel Aguilar S.A., Buenos Aires, 1963).

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doctrina, esto es, la contabilidad nacional. Hemos enseado y pretendido inculcar en la juventud que fue nuestro auditorio, el trascendente papel de todo lo que hace al instrumento fundamental de la contabilidad preventiva que es, en las democracias modernas nuestro mundo occidental, el presupuesto. Hemos dedicado tiempo y esfuerzos a relatar lo referente a la ejecucin de dicho presupuesto, tanto en materia de recursos como de gastos. Hemos analizado la operatoria de la hacienda y hemos descripto su naturaleza y estructura. Nos ha preocupado, paralelamente, detallar los mtodos y sistemas de control escritural y, tambin, hemos informado sobre otros aspectos del control hacendal. La responsabilidad administrativa, la sustanciacin de los juicios de cuentas, la formacin y examen de las cuentas generales del ejercicio, etc., han sido temas que, asimismo, formaron parte de nuestros programas de la materia, los cuales contuvieron, adems, lo ms relevante de la gestin y control de las por nosotros llamadas haciendas anexas y conexas. Volviendo al tema de la contabilidad nacional, merece sealarse que en el trabajo se contempla la tan debatida cuestin del presupuesto como instrumento de programacin y su vinculacin con el presupuesto financiero del Estado, conservando ste su clsica estructura y su tradicional alcance jurdico-poltico. Debemos lamentar aqu que en nuestro pas an no se haya intentado profundizar los estudios en torno a la posibilidad de elaborar un presupuesto econmico nacional, materia en la que tanto se ha avanzado en pases europeos como Suecia, Holanda, etc., en los ltimos aos. Tambin es de inters dejar apuntado que los autores se han preocupado especialmente de exponer la significacin que en distintos aspectos de la contabilidad pblica adquiri la creacin, hace un lustro, del Tribunal de Cuentas de la Nacin en la Repblica Argentina. Esa creacin represent, desde luego, mejorar sensiblemente el rgimen de control de la operatoria de la hacienda pblica del Estado Federal y supuso, al instituirse el rgano de control externo delegado, suprimir un vicio estructural de que adoleca el rgimen anterior de contabilidad oficial. Encontrar hoy, en el trabajo que presentamos, desarrolladas las ideas que hemos expuesto sobre esos aspectos es reconfortante. Significa ello que, pese a las no siempre acertadas leyes y prcticas administrativas que reglan la gestin y control de la hacienda del Estado federal argentino, la doctrina que hemos pretendido explicar tiene sus cultores y podr concretarse en norma positiva alguna vez. Pero esa alegra y esa esperanza no nos impiden advertir la singular responsabilidad que, con juvenil valenta, han asumido los autores al salir con su trabajo a incorporarse al brillante elenco que forma el

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fondo editorial que se acrecienta por la calidad del pblico de habla castellana que habitualmente adquiere las obras de este sello. Y que, acostumbrado a leer en su idioma traducciones de eminentes profesores europeos o norteamericanos, exigi para nuestros autores similar calidad expositiva y anlogo mrito intrnseco. Todas estas apreciaciones nos llevan, por tanto, a concluir que el lector est en presencia de una obra til y valiosa. Conclusin que implica desde luego, compartir con sinceridad y conviccin ntima la singular responsabilidad a que aludimos precedentemente, por entender que los autores han sabido acertar con su exposicin, medida y profunda, en la presentacin de una materia que exige amplia versacin en quien intenta abordarla.

JUAN BAYETTOBuenos Aires, marzo de 1963.

PREFACIO

A LA EDICIN DE

1996

Fueron precedente de esta obra, en significativa medida, las dos ediciones publicadas en 1963 y 1985 que se dieran a conocer con el ttuloCurso de contabilidad pblica, juntamente con mi estimado colega el contador pblico Guillermo Massier. Constituy marco normativo fundamental sobre el cual se basara el trabajo anterior, el ordenamiento jurdico que, desde haca casi un siglo, dentro de la legislacin del Estado federal argentino, se conociera como ley de contabilidad. Al presente casi todas las provincias argentinas mantienen, para su anlogo cuerpo de normas, igual denominacin. Adems de proveer el anlisis doctrinario sobre la materia, aquellas dos ediciones estuvieron dedicadas a examinar in extenso las disposiciones del decreto ley 23.354/56, sin perjuicio de contener frecuentes comentarios a preceptos de las leyes de contabilidad precedentes, esto es, la 428, del ao 1870, y la 12.961, del ao 1947. Esta obra mantiene las referencias a estas dos ltimas leyes en casos especiales. En los aspectos que cabe considerar de mayor gravitacin institucional, aquel decreto ley fue derogado por la ley 24.156, para dar lugar a un cuerpo de normas cuya concepcin difcilmente puede verse vinculada con lo mejor de la tradicin argentina sobre la materia. Nos inclinamos a pensar que de ese modo se ha innovado, sin convencer en el sentido de que ello comportara una superacin de un estado de cosas precedente. Por ello, acaso en la pretensin de ofrecer algn grado de justificacin para su sancin, y en el deseo de trasuntar que con ella se habra producido algn cambio, se opt por acudir a un nombre algo pomposo pero que no consigue disimular el eufemismo que late en l: administracin financiera y de los sistemas de control del sector pblico nacional. Ello sea dicho sin perjuicio de advertir sobre la muy equvoca, y aun defectuosa, tcnica legislativa de que la ley 24.156 adolece, en tanto en ella son demasiado frecuentes las expresiones de mero alcance programtico, sin virtualidad normativa, y por lo tanto impropias de un cuerpo de disposiciones legales, que adems de ser operativas revistan imperatividad, y generen as un plexo de derechos y obligaciones

XII

ADOLFO ATCHABAHIAN

inherente a todo precepto que forme parte del ordenamiento vigente. Si en ese sentido se llegara a sostener como un mrito de la ley 24.156 el haber incorporado esas declaraciones, y como un defecto de la anterior ley de contabilidad el carecer de ellas, el juicio que correspondera formular sera enteramente inverso. Por lo dems, nada de cuanto aparece legislado mediante esa ley le era ajeno a lo sustancial, a la mdula de lo que se conociera en el orden nacional como ley de contabilidad. Nada nuevo introduce en lo esencial de este tipo de ordenamientos la ley 24.156, que sea susceptible de alterar contenidos y alcances de la doctrina sobre la materia, cuya denominacin ms expresiva es, y seguir siendo, en el pas y en el extranjero, contabilidad pblica. Y en cuanto a los mecanismos instrumentales que puedan ser montados sobre la estructura de la ley 24.156, ya estaban ellos en potencia y con plena aptitud para ponerlos en acto dentro de la ley de contabilidad. De ah, entonces, que la exposicin doctrinaria de la obra, en su esencia, no se ve en la necesidad de sufrir alteraciones importantes. La hemos respetado con el mismo rigor cientfico que estimramos incorporado en aquellas dos ediciones del Curso de contabilidad pblica. De ah, tambin, que el diferente ttulo dado a la obra no entraa cambio alguno en la identificacin de la materia, que sigue siendo la misma, y que no puede verse reformado por la mera denominacin adoptada por una ley. No creemos en modo alguno que responda a una actitud ritual del autor de una obra aquello de expresar su gratitud a quienes de una forma u otra lo alentaron, y le prestaron su generosa cooperacin. La conviccin que tenemos sobre el enorme valor de esa ayuda, nos lleva al profundo agradecimiento que profesamos hacia todos ellos. Es igualmente muy claro que en el cotidiano andar por ese fascinante camino que hemos recorrido, ha sido vital la presencia siempre estimulante de la familia: nuestro reconocimiento hacia ella es sencillamente inefable.

ADOLFO ATCHABAHIANBuenos Aires, agosto de 1996.

BREVE

PROEMIO A LA TERCERA EDICIN

El dinamismo incesante que fluye de la vida del Estado, en el mundo contemporneo, transmite repercusiones particularmente notorias en la parcela de su acaecer reconocida como hacienda pblica. En esa virtud, nos ha parecido conveniente acoger sin ms dilacin las innovaciones legislativas y jurisprudenciales de diverso orden puestas de manifiesto, con posterioridad a la segunda edicin de la obra, sobre todo en el seno de la hacienda del Estado federal argentino, aun cuando tambin resultan recogidas normas insertas en ordenamientos jurdicos provinciales. Algunas de las normas nacionales sobre la materia, dictadas con intenciones indudablemente plausibles como ha ocurrido con la ley 25.152, de solvencia fiscal, dieron lugar a la exteriorizacin de nuestra esperanzada expectativa sobre la conduccin atinada de la cosa pblica, pero que, en gran medida, se ha visto lamentablemente frustrada en el curso del tiempo. De otra parte, estimul el afn de publicar esta edicin la conveniente medida de aprobar una normativa reglamentaria completa, en un cuerpo nico, respecto de la ley 24.156, por intermedio del decreto 1344/07, en tanto facilita la ms clara y ordenada inteleccin del plexo conjunto de disposiciones vigentes en la hacienda pblica nacional, y que es abordado enteramente en el curso de la obra. Otro tanto corresponde acotar respecto de las disposiciones plasmadas en el decreto delegado 1023/01, sobre rgimen de contrataciones de la administracin nacional, y en el decreto 436/00, sobre reglamento para la adquisicin, enajenacin y contratacin de bienes y servicios del Estado nacional, tambin examinados con detalle en sendos captulos. Con tales motivos, nos hemos sentido inclinados hacia una revisin integral del texto. De tal suerte, y sin perjuicio de conservar en l lo esencial de su estructura doctrinaria en lo conceptual, hemos apuntado a darle mayor precisin y a corregir aspectos que nos parecieron algo necesitados de algn esclarecimiento adicional.

XIV

ADOLFO ATCHABAHIAN

Para todo ello nos complace reconocerlo, recibimos la colaboracin del doctor Abel Adolfo Atchabahian, al igual que la de los titulares y de los funcionarios, tanto de la Sindicatura General de la Nacin, como de la Contadura General de la Nacin y de la Oficina Nacional de Contrataciones, en el suministro de antecedentes y valiosa informacin sobre la prctica de los procedimientos aplicados en el campo de la contabilidad pblica dentro del sector pblico nacional. He ah explicadas, en prieta sntesis, las razones fundamentales para dar a conocer esta tercera edicin de la obra. Es nuestro sincero anhelo que ella pueda constituirse en vehculo apto como humildemente entendemos que lo han sido las anteriores para la formacin adecuada que, en la esfera del acontecer del Estado, corresponde atribuir a la contabilidad pblica, cuya insoslayable trascendencia institucional nunca dejaremos de subrayar.

ADOLFO ATCHABAHIANBuenos Aires, marzo de 2008.

INDICEPg.

Prlogo, por Juan Bayetto .......................................................................... Prefacio a la edicin de 1996 ..................................................................... Breve proemio a la tercera edicin ...........................................................

VII XI XIII

LA CONTABILIDAD PBLICA Y SU SUJETOCAPTULO I LA CONTABILIDAD PBLICA1,1. Definicin y concepto ........................................................................ 1,2. Delimitacin de su campo ................................................................. 1,3. Divisiones ............................................................................................. 1,4. Origen y evolucin .............................................................................. 1,5. Conversin de sus preceptos en normas de derecho positivo ....... 1,6. Concrecin en reglas y procedimientos de control. Teora general del control ............................................................................................ 1,7. La contabilidad pblica y la contabilidad nacional ........................ 3 4 8 9 11 14 17

CAPTULO II

LA HACIENDA PBLICA2,1. Origen ................................................................................................... 2,2. Definicin y concepto ......................................................................... 2,3. Elementos integrantes ........................................................................ 2,4. Caracteres ............................................................................................. 2,5. Posibilidad de predeterminar las funciones administrativas ........ 25 26 26 27 30

XVI

ADOLFO ATCHABAHIAN Pg.

CONTABILIDAD DEL ESTADOI. ORGANIZACIN DE LA HACIENDA DEL ESTADO CAPTULO III ORGANIZACIN DE LA HACIENDA DEL ESTADO FEDERAL ARGENTINO3,1. Carcter de hacienda divisa y compuesta ........................................ 3,2. Los rganos mximos y sus funciones .............................................. 3,3. Los rganos secundadores de la gestin ejecutiva. Servicios administrativos ............................................................................................. 3,4. Los rganos consultivos ..................................................................... 3,5. Los rganos de control administrativo ............................................. 3,6. Los rganos de racionalizacin y coordinacin .............................. 35 38 43 52 53 90

CAPTULO IV PRINCIPALES DISPOSICIONES LEGALES Y REGLAMENTARIAS: RESEA HISTRICA4,1. Etapas ................................................................................................... 4,2. Periodo colonial ................................................................................... 4,3. Periodo de vida independiente hasta la organizacin institucional (1810-1860) .......................................................................................... 4,4. Periodo de organizacin de la hacienda del Estado federal (18601870) ..................................................................................................... 4,5. Periodo de 1871 a 1946 ....................................................................... Proyectos de reforma de la ley 428 .................................................... 4,6. Perodo de 1947 a 1956 ....................................................................... 4,7. Periodo de 1957 a 1992 ....................................................................... Proyectos de reforma de la ley de contabilidad ............................... 4,8. Periodo de 1993 hasta la actualidad .................................................. 95 95 97 102 105 116 117 123 132 137

II. LA GESTIN EN LA HACIENDA CENTRAL CAPTULO V EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE CONTABILIDAD PREVENTIVA5,1. La planificacin y el control presupuestario en la hacienda pblica moderna ...................................................................................... 149


XVII

Pg.

5,2. Planes de gobierno y presupuesto financiero del Estado ............... 5,3. El presupuesto nacional y el presupuesto financiero del Estado ..

153 155

CAPTULO VI EL PRESUPUESTO FINANCIERO6,1. Concepto, definicin y caracteres ..................................................... 6,2. Previsiones de gastos y de recursos: sus alcances ........................... 6,3. Las reglas clsicas del presupuesto y su expresin contable ......... a) Regla de la generalidad ................................................................... b) Regla de la anualidad ..................................................................... c) Regla del equilibrio ......................................................................... d) Regla de la precedencia .................................................................. e) Regla de la exactitud ....................................................................... f) Regla de la especificacin ............................................................... g) Reglas de la publicidad, de la claridad y de la uniformidad ...... 6,4. Estructura del presupuesto ................................................................ a) Clasificacin comparada de gastos y recursos ............................ b) Clasificacin de los gastos ............................................................. c) Clasificacin de los recursos .......................................................... d) Clasificaciones presupuestarias vigentes para el sector pblico nacional ............................................................................................ e) Requisitos y caractersticas ............................................................ f) Presupuesto de capital y presupuesto de operacin ................... g) Sus rasgos en la hacienda del Estado federal argentino ............. I. Ley de contabilidad ................................................................... II. Ley 24.156 .................................................................................... 6,5. Preparacin del presupuesto. Intervencin de oficinas locales y centrales. Institucin de un rgano eje. Bases tcnicas para la valuacin de las previsiones .................................................................. a) rgano de la hacienda encargado de las tareas de preparacin b) Comisiones especiales y asesoras ................................................. c) La cuestin en la hacienda del Estado federal argentino ........... d) Institucin de un rgano eje: funciones ...................................... e) Bases tcnicas para la valuacin de gastos y de recursos ........... I. Gastos ............................................................................................ 159 163 169 170 184 192 202 208 209 213 216 216 218 220 221 225 229 231 231 234

237 237 239 241 243 247 248

XVIII


II. Recursos ...................................................................................... 6,6. Fijacin del presupuesto. Alcances y lmites de la intervencin parlamentaria ...................................................................................... a) Cmara de origen ............................................................................ b) Fecha de remisin del proyecto al Congreso ............................... c) Simultaneidad o independencia del presupuesto y de las leyes de recursos ....................................................................................... d) Amplitud de las facultades legislativas en materia de gastos .... e) Agregado de disposiciones extraas a la ley de presupuesto ..... f) Veto de la ley de presupuesto ......................................................... g) Precedencia del presupuesto ......................................................... 6,7. Los sistemas presupuestarios clsicos: adaptaciones modernas .. 6,8. Innovaciones en la formulacin y en la tcnica presupuestarias .. a) Presupuesto funcional .................................................................... b) Presupuesto por programas .......................................................... c) Presupuesto base cero .................................................................... d) Presupuestacin analtica .............................................................. 6,9. El presupuesto financiero del Estado en una economia inflacionaria ...................................................................................................... 6,10. El presupuesto consolidado del sector pblico nacional ............. 6.11. Ley 25.152, de administracin de los recursos pblicos en el Estado nacional (ley de solvencia fiscal) ............................................ 6,12. Ley 25.917: rgimen federal de responsabilidad fiscal .................

249 253 253 256 257 257 259 264 268 269 275 277 279 284 286 287 290 292 301

CAPTULO VII EJECUCIN DEL PRESUPUESTO EN LO RELATIVO A GASTOS7,1. Las previsiones de gastos como crditos abiertos al poder ejecutivo. Distintas clases de crditos .......................................................... a) Crditos presupuestarios, extrapresupuestarios y de origen ejecutivo ......................................................................................... b) Crditos para gastar y crditos para pagar ................................. c) Crditos limitativos y crditos estimativos ................................ d) Crditos condicionados y crditos no condicionados .............. e) Crditos principales y crditos parciales .................................... 7,2. La ley de presupuesto anual: eventuales modificaciones durante su ejecucin ......................................................................................... 7,3. El gasto frente a la autorizacin presupuestaria .............................. 309 311 315 316 316 318 318 322


XIX

Pg.

a) Uso del crdito por el Poder Ejecutivo ......................................... b) Intervencin de los ordenadores secundarios ............................ c) Concepto de gasto comprometido ............................................... 1) Teora del compromiso como causa eficiente, mediata o inmediata, de un movimiento de fondos .......................................... 2) Teora civilista o de la equiparacin del compromiso con el concepto jurdico de obligacin ................................................ 3) Teora administrativo-financiera del compromiso como concepto sui gneris ......................................................................... d) Aplicacin del concepto de compromiso a los distintos gastos del Estado ......................................................................................... e) Organizacin del sistema de competencia en Italia ................... f ) Compromisos en curso de formacin .......................................... g) Compromisos anticipados sobre crditos a abrir en ejercicios futuros. Sistema nacional de inversiones pblicas ..................... h) Medidas necesarias para evitar el aumento encubierto de los crditos ............................................................................................. 1) Utilizacin de ingresos eventuales ........................................... 2) Consumo de artculos de elaboracin propia ......................... 3) Omisin de partidas relativas a adquisicin de bienes o servicios entre reparticiones pblicas .............................................. 4) Consumo de artculos almacenados ........................................ i) Ley de contabilidad: su sistema presupuestario para los gastos j) Ley 24.156 y su reglamento. Registro de compromisos ............... 7,4. El gasto frente al acreedor .................................................................. a) Reconocimiento y liquidacin del gasto ...................................... b) Antecedentes legales ...................................................................... c) Ordenacin del pago ...................................................................... d) Ley 24.156 y su reglamento. El pago y su documentacin ......... 7,5. Fiscalizacion del pago de los gastos. Responsabilidades ............... 7,6. Contabilidad de la ejecucin del presupuesto de gastos ................

322 326 328 329 330 333 336 343 345 347 354 354 355 356 356 357 359 370 370 375 377 387 394 397

CAPTULO VIII EJECUCIN DEL PRESUPUESTO EN LO RELATIVO A RECURSOS8,1. Conceptos financiero, econmico y contable del recurso ............. 8,2. El sistema de crdito pblico en la ley 24.156 ................................. 8,3. Fijacin de las entradas ...................................................................... 401 407 424

XX


a) Concepto y alcances ....................................................................... b) Formas y momentos en que se produce la recaudacin ............ c) Clasificacin de las entradas por su fijacin ................................ 8,4. Exaccin: concepto. Formas segn las cuales se produce ............. 8,5. Ingreso al tesoro .................................................................................. 8,6. Control de las entradas ....................................................................... a) Aspectos a los cuales se extiende .................................................. I. Control del fisco sobre los contribuyentes y deudores ........... II.Control de la administracin sobre los agentes recaudadores delegados del tesoro ................................................................... III. Control externo sobre la administracin ............................... b) Responsabilidades .......................................................................... 8,7. Preceptos complementarios de la contabilidad ejecutiva en materia de entradas ..................................................................................... a) Compensacin de deudas y crditos de particulares ................. b) Rgimen de contralor ..................................................................... c) Principio de lo no cobrado por cobrado ...................................... d) Principios relativos a cuestiones procesales de derecho tributario 8,8. Registro contable de las entradas ......................................................

424 428 429 432 435 438 439 439 443 446 448 450 450 452 452 452 454

CAPTULO IX CLAUSURA DEL EJERCICIO DEL PRESUPUESTO9,1. Ao financiero y ejercicio. Periodo complementario en el sistema de competencia ................................................................................... 9,2. Efectos de la clausura respecto de las autorizaciones para gastar y las entradas ....................................................................................... 9,3. Procedimientos para hacer efectivo el principio de la separacin de ejercicios: cuenta de resultas y presupuesto de liquidacin ..... 9,4. Ley 24.156: cierre de cuentas y evaluacin de la ejecucin presupuestaria ............................................................................................... 459 461 466 469

CAPTULO X EL SERVICIO DEL TESORO10.1. Definicin ........................................................................................... 10,2. Funciones de caja .............................................................................. 10,3. Funciones financieras y especficas ................................................ 10,4. Funciones conexas ............................................................................ 473 473 475 480


XXI

Pg.

10,5. Organizacin ...................................................................................... a) rganos directivos ........................................................................ b) rganos ejecutivos ....................................................................... c) rganos auxiliares ........................................................................ d) rganos de control interno ......................................................... 10,6. Principios de la unidad de direccin y de caja .............................. 10,7. Sistemas de organizacin del servicio del tesoro .......................... a) Sistema bancario ........................................................................... b) Sistema independiente ................................................................ c) Sistema burocrtico o gubernativo ............................................. 10,8. Antecedentes histricos y legales .................................................... 10,9. Ley de contabilidad y su reglamento .............................................. 10,10. Ley 24.156 y su reglamento ............................................................ 10,11. Contabilidad del tesoro ..................................................................

481 481 481 483 486 486 487 487 488 488 489 491 495 499

CAPTULO XI LA GESTIN PATRIMONIAL11,1. Inaplicabilidad, con relacin al Estado, de conceptos corrientes en el orden privado, en materia de patrimonio ............................. 11,2. El patrimonio del Estado como materia administrable ............... a) Concepto y definicin ................................................................... b)El patrimonio de las entidades descentralizadas o haciendas anexas ............................................................................................. c) Inventario de los bienes integrantes del patrimonio del Estado: criterios de inclusin, de clasificacin y de valuacin .............. 1. Criterios de inclusin ................................................................ 2. Criterios de clasificacin .......................................................... 3. Criterios de valuacin ............................................................... a) Bienes del dominio pblico natural ..................................... b) Bienes del dominio pblico artificial ................................... c) Bienes inmuebles no disponibles ......................................... d) Bienes inmuebles disponibles .............................................. e) Bienes muebles ....................................................................... f) Bienes inmateriales ................................................................. g) Bienes afectados a empresas del Estado .............................. 503 511 511 513 514 514 515 517 517 518 518 519 519 520 520

XXII


d) Antecedentes legales .................................................................... 11,3. Gestin de los bienes ........................................................................ a) Actos en los cuales se traduce la gestin patrimonial .............. b) Contacto entre la gestin de los bienes y la gestin financiera c) Organizacin y control de la gestin de los bienes ................... d) Antecedentes legales .................................................................... 1. Administracin de bienes inmuebles ..................................... 2. Administracin de bienes inmateriales .................................. e) Ley de contabilidad y su reglamento .......................................... 11,4. Administracin de efectos y especies, en particular: control necesario ................................................................................................ 11,5. Administracin de bienes muebles ................................................. 11,6. Registros patrimoniales permanentes (locales y centrales) .........

521 529 529 530 531 533 534 536 537 539 544 548

CAPTULO XII CONTRATOS DEL ESTADO12,1. Conceptos generales ......................................................................... 12,2. Clasificacin de los contratos administrativos, segn la contabilidad pblica ...................................................................................... 12,3. Competencia contractual del Poder Ejecutivo: sus limitaciones a) Control parlamentario ................................................................ 1. Control preventivo .................................................................. 2. Control concomitante ............................................................ 3. Control crtico o ulterior ......................................................... b) Eleccin de la contraparte ......................................................... 12,4. Control externo en materia de contratos ....................................... 553 554 555 557 557 560 561 561 565

CAPTULO XIII CONTRATO DE SUMINISTROS13,1. Conceptos generales ......................................................................... 13,2. Definicin ........................................................................................... 13,3. Sistemas de adjudicacin (Bases conceptuales. Antecedentes legislativos nacionales) ........................................................................ 13.4. Sistemas de adjudicacin (Ordenamiento jurdico vigente) ........ a) Conceptos introductorios ............................................................ 575 577 578 581 581


XXIII

Pg.

b) Contrataciones comprendidas y contrataciones excludas ..... c) Habilitacin para contratar con la administracin pblica nacional .............................................................................................. d)Programacin de las contrataciones. Transparencia en los procedimientos. Anticorrupcin ....................................................... e) Sistema de contrataciones de bienes y servicios ...................... f) Requisitos de las contrataciones ................................................. g) Facultades y obligaciones de la autoridad administrativa ....... h) Facultades y obligaciones de los cocontratantes ...................... i) Criterio de seleccin ...................................................................... j) Seleccin de los cocontratantes; procedimientos ..................... k) Modalidades de la contratacin .................................................. 13,5. Trmites hasta la adjudicacin ........................................................ a) Ley de contabilidad ..................................................................... b) Decretos 1023/01 y 436/00 .......................................................... 13,6. Excepciones a la regla general de la licitacin pblica ................. a) Ley de contabilidad ...................................................................... b) Decretos 1023/01 y 436/00 .......................................................... 13,7. Autorizacin y aprobacin de las contrataciones ......................... a) Ley de contabilidad ...................................................................... b) Decreto 1344/07, reglamento de la ley 24.156 .......................... 13,8. Publicidad y requisitos del llamado para la contratacin ............ a) Antecedentes nacionales ............................................................. b) Decretos 1023/01 y 436/00 .......................................................... 13,9. Padrn de proveedores del Estado. Registro de sancionados ...... a) Antecedentes nacionales ............................................................. b) Decretos 1023/01 y 436/00 .......................................................... 13,10. Depsitos de garanta ..................................................................... a) Antecedentes nacionales ............................................................. b) Decretos 1023/01 y 436/00 .......................................................... 13,11. Perfeccionamiento del contrato .................................................... 13.12. Contrataciones pblicas electrnicas ........................................... 13,13. Locacin de inmuebles .................................................................. 13, 14. Teora de la imprevisin ................................................................ 13,15. Medidas econmicas necesarias ...................................................

584 585 586 589 589 590 592 592 593 596 603 603 606 614 614 624 626 626 628 631 631 635 644 644 646 649 649 652 656 658 659 660 664

XXIV


a) Uniformacin de artculos ........................................................... b)Organizacin de reparticiones centralizadoras de compras: antecedentes nacionales .............................................................. 13,16. Provisiones para las entidades descentralizadas ......................... 13,17. Sistema de precios testigo para las compras del Estado: control de la Sindicatura General de la Nacin ........................................

664 665 671 672

CAPTULO XIV CONTRATO DE OBRA PBLICA14,1. Conceptos generales ......................................................................... 14,2. Definicin ........................................................................................... 14,3. Principio de la centralizacin .......................................................... 14,4. Obras por administracin ................................................................ 14,5. Preparacin de los presupuestos y proyectos para la construccin de obras ..................................................................................... 14,6. Concursos y contratacin directa de proyectos para obras pblicas ....................................................................................................... 14,7. Sistemas de contratacin ................................................................. 14,8. Necesidad de la existencia de crdito para llamar a licitacin .... 14,9. Excepciones a la regla de la licitacin pblica ............................... a) Ley 13.064 ...................................................................................... b) Decreto 1023/01 (art. 33) ............................................................. 14,10. Publicidad del llamado a licitacin pblica ................................. 14,11. Procedimiento de la licitacin pblica ......................................... 14,12. Registro nacional de constructores de obras pblicas ............... 14,13. Depsitos de garanta ..................................................................... 14,14. Perfeccionamiento del contrato .................................................... 14,15. Teora de la imprevisin ................................................................. 14,16. Autorizacin legislativa de las obras pblicas. Excepcin al rgimen de caducidad de los crditos ................................................ 14,17. Financiacin de las obras pblicas ............................................... 14,18. Jurisdiccin contencioso-administrativa ..................................... 14,19. Construcciones militares ............................................................... 14,20. Construcciones efectuadas por las empresas del Estado ........... 14,21. La concesin de obra pblica: ley 17.520 ..................................... 14,22. Concesin de uso de los bienes del dominio pblico o privado del Estado nacional ......................................................................... 677 679 681 683 684 685 685 687 689 689 692 693 694 695 697 698 699 706 713 713 715 715 716 718


XXV

Pg.

CAPTULO XV TRABAJOS Y OBRAS POR ADMINISTRACIN15,1. Evolucin de su concepto econmico y rgimen legal ................. 15,2. Precauciones indispensables ........................................................... 15,3. Organizacin administrativa y control ........................................... 723 725 729

CAPTULO XVI ADMINISTRACINMILITAR

16,1. Conceptos generales ......................................................................... 16,2. Competencia del Poder Ejecutivo en la administracin militar .. 16,3. Normas de excepcin relativas a la administracin militar ......... a) En materia presupuestaria ........................................................... b) En materia de contratos, provisin y reposicin de materiales c) En materia de construcciones ..................................................... 16,4. Responsabilidad contable de los funcionarios militares .............. 16,5. rganos centrales de administracin y control interno ............... a) Ministerio de Defensa .................................................................. b)Direcciones generales de administracin: su reemplazo en cada rama de las fuerzas armadas ................................................... c) Direccin General de Fabricaciones Militares .......................... 16,6. El control externo .............................................................................. a) Control externo delegado ............................................................ b) Control parlamentario .................................................................

733 733 734 734 739 749 750 752 752 753 754 757 757 758

CAPTULO XVII REGISTRO CONTABLE DE LAS OPERACIONES (VISIN DE CONJUNTO)17,1. Registro contable de las operaciones financiero patrimoniales: importancia de su adecuada organizacin .................................... 17,2. Qu aspectos debe abarcar el registro contable ............................ 17,3. Plan general de organizacin ........................................................... a) Contabilidad financiera ............................................................... b) Contabilidad patrimonial ............................................................ c) Contabilidad de responsables ..................................................... 17,4. Antecedentes legales ......................................................................... 761 762 763 763 767 768 768

XXVI


a) Ley 428 ........................................................................................... b) Ley 12.961 ...................................................................................... c) Decreto 33.236/49 ......................................................................... d) Ley de contabilidad ...................................................................... e) Sistema de contabilidad integral de la nacin ........................... 17,5. Ley 24.156 y su reglamento ..............................................................

768 770 773 775 780 782

III. LA GESTION EN LAS HACIENDAS ANEXAS CAPTULO XVIII LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA INSTITUCIONAL18,1. Razones para justificarla .................................................................. 18,2. La descentralizacin administrativa institucional vista desde la contabilidad pblica. Las haciendas anexas .................................. 18,3. Clasificacin de las haciendas anexas ............................................ 18,4. Alcances de la autarqua asignada a las haciendas anexas .......... 18,5. Conclusiones ..................................................................................... 795 798 799 803 804

CAPTULO XIX EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE LAS HACIENDAS ANEXAS19,1. Evolucin de la descentralizacin administrativa en la Argentina ....................................................................................................... 19,2. El control preventivo, concomitante y crtico de las entidades descentralizadas ................................................................................ 19,3. Las entidades descentralizadas ante la ley 12.961 ......................... 19,4. Las entidades descentralizadas ante la ley de contabilidad ......... 19,5. Clasificacin de las entidades descentralizadas ............................ 19,6. Razones para considerar separadamente las haciendas anexas de produccin y las de erogacin .................................................... 19,7. Aplicabilidad de las disposiciones comunes sobre contabilidad pblica a las haciendas anexas de erogacin ................................ 19,8. Necesidad de un rgimen contable especial para las haciendas anexas de produccin ....................................................................... 19,9. Leyes 13.653, de empresas del Estado, y 20.705, de sociedades del Estado ........................................................................................... a) Ley 13.653 ...................................................................................... 805 807 813 817 824 826 827 828 833 833

RGIMEN JURDICO DE LA GESTIN Y CONTROL DE LA HACIENDA PBLICA XXVII Pg.

b) Ley 20.705 ...................................................................................... 19,10. Sindicatura general de empresas pblicas ................................... a) Ley 15.023 ...................................................................................... b) Ley 20.558 ...................................................................................... c) Ley 21.801 ...................................................................................... 19,11. Las haciendas anexas de produccion ante la ley de contabilidad .................................................................................................... 19,12. Las haciendas anexas de produccion ante la ley 24.156 ............. 19,13. Privatizacin de empresas estatales: ley 23.696 .......................... 19,14. Nuevas empresas mayoritariamente estatales: leyes 25.943 y 26.100 ...............................................................................................

847 848 848 850 852 856 858 860 865

IV. RESPONSABILIDAD DE ADMINISTRADORESY AGENTES DE LA HACIENDA PBLICA

CAPTULO XX LOS RESPONSABLES20,1. La responsabilidad como caracterstica del gobierno representativo ...................................................................................................... 20,2. Responsabilidades sealadas por las leyes orgnicas de la hacienda pblica ........................................................................................... 20,3. Clasificacin de los obligados a rendir cuenta .............................. 20,4. La responsabilidad de los funcionarios pblicos ante la ley 24.156 20,5. Fianzas: formas de darlas ................................................................. 869 873 874 880 884

CAPTULO XXI LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA DE LA RESPONSABILIDAD21,1. Facultades de la Contadura General y del Tribunal de Cuentas ante el poder administrador en la ley de contabilidad ................. 21,2. Facultades de los rganos del control administrativo ante los rganos ejecutivos ................................................................................ 21,3. Contabilidad de responsables ......................................................... 885 886 887

CAPTULO XXII LA DECLARACIN ADMINISTRATIVA DE LA RESPONSABILIDAD22,1. El Tribunal de Cuentas como rgano jurisdiccional en la ley de contabilidad ....................................................................................... 889

XXVIII


22,2. Oportunidad y forma de presentacin de las cuentas .................. 22,3. Compulsin de los remisos .............................................................. 22,4. Trmites hasta la resolucin definitiva ........................................... 22,5. El juicio administrativo de responsabilidad .................................. 22,6. Resoluciones condenatorias del rgano jurisdiccional administrativo: carcter prejudicial. Concurrencia de actos delictuosos con la responsabilidad civil ............................................................. 22,7. Ejecucin de las resoluciones condenatorias del rgano jurisdiccional administrativo ........................................................................ 22,8. Recursos contra las resoluciones condenatorias del rgano jurisdiccional administrativo .................................................................. 22,9. Prescripcin de acciones contra los responsables ........................

890 891 892 896

900 901 901 903

V. EL CONTROL PARLAMENTARIO EN LAS FASES CONCOMITANTE Y ULTERIOR CAPTULO XXIII CONTROLCONCOMITANTE

23,1. Ejercicio y delegacin de las funciones de control ........................ 23,2. Control directo: pedidos de informes e investigaciones .............. 23,3. Otras fuentes de informacin ..........................................................

907 908 909

CAPTULO XXIV CONTROL ULTERIOR24,1. La cuenta de inversin: base del control ulterior .......................... 24,2. Antecedentes histricos y legales .................................................... 24,3. La cuenta de inversin en la ley 24.156 .......................................... 24,4. Vinculacin de los resultados de la hacienda pblica con la situacin econmica general ................................................................... 24,5. Examen parlamentario de la cuenta de inversin ......................... 24,6. Necesidad de asesoramiento tcnico ............................................. 24,7. Pronunciamiento .............................................................................. 24,8. Aprobacin tcita de la cuenta de inversin .................................. 911 913 918 920 921 924 927 929


XXIX

Pg.

VI. LAS HACIENDAS CONEXAS O PARAESTATALES CAPTULO XXV HACIENDAS CONEXAS O PARAESTATALES25,1. Haciendas privadas cuya actividad, total o parcial, debe ser objeto de fiscalizacin por el Estado: razones ...................................... 25,2. Clasificacin ....................................................................................... 25,3. Alcances y formas de fiscalizacin, segn el tipo .......................... 25,4. Antecedentes legales ......................................................................... a) Ley 12.961 ...................................................................................... b) Ley de contabilidad ...................................................................... 25,5. Las haciendas conexas en la ley 24.156 .......................................... 935 936 937 938 938 939 942 943

BIBLIOGRAFA .......................................................................................

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