Administrativo Cassagne

7/28/2019 Administrativo Cassagne

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Derecho Administrativo

El Estado y la Justicia.

En Grecia no hubo propiamente una instrumentacin comprensiva de la organizacinjurdica que vinculara a los habitantes con el territorio, aunque la idea se hallaba subyacente en el

concepto depolis.Los Romanos llamaron con el nombre de civitas al EstadoCiudad, utilizando finalmente la

nocin de res pblica para aludir a la existencia de la propia comunidad poltica.La institucionalizacin del Estado constituye la culminacin de un proceso que se inicia en

las principales ciudades italianas (Florencia, Gnova, etc.) durante el siglo XV. All aparece laexpresin lo stato para designar en general a toda organizacin jurdicopoltica y su forma degobierno, ya fuera que esta ltima tuviera carcter monrquico o republicano. La consolidacinterritorial de los Estados, operada a partir del siglo XVII, junto a la aparicin de numerosossistemas polticos y filosficos, dio lugar a las ms variadas concepciones acerca del Estado.

El concepto de Estado como la perfecta organizacin jurdicopoltica de la comunidadque procura el bien comn y su consideracin como un objeto real, no ideal, constituye laconcepcin con mayor arraigo en el campo de las doctrinas que se inspiran en la filosofacristiana.

El derecho administrativo es la rama del derecho pblico que estudia primordialmente laorganizacin y la actuacin del Estado en sus relaciones con los particulares.El Estado no es otra cosa que una sociedad polticamente organizada, y no puede haber

sociedad sin organizacin poltica; la realidad del Estado, de la sociedad civil, no es la sociedad niel orden poltico por s solos, sino su compuesto, de manera que entre Estado y Sociedad noexiste ninguna separacin real.

La caracterstica esencial que distingue al Estado de otras comunidades, de acuerdo conla concepcin aristotlica, es su autarqua o autosuficiencia, en el sentido de que el Estado sehalla integrado de tal forma que no precisa ni depende de otra comunidad para la realizacin desus fines.

La comunidad constituye el gnero prximo de Estado mientras que el calificativosoberana o perfecta permite diferenciarla de otras asociaciones, significando la alianza o uninestable, consciente y voluntaria de personas para alcanzar el fin comn. Lo especfico del Estadoreposa en la cualidad de perfecta o soberana que posee tal comunidad al bastarse a s misma.

El Estado es la institucin necesaria y fundamental que deriva de la naturaleza delhombre. Su finalidad es establecer el buen orden de la vida y, sin relegar el fin sobrenatural delhombre ni sus condiciones morales, considera que la persona humana no puede alcanzar laperfeccin si no se supedita a los medios y fines de la comunidad estatal.

El principio que unifica y otorga coherencia a la organizacin estatal es el de laautoridad, que se mantiene por intermedio del poder, el cual acta con el fin de asegurar elorden social fundamentalmente a travs de la ley, que siempre debe ser justa, conforme con lanaturaleza y apropiada a las costumbres del pas.

* Causas y elementos del Estado.Las causas del ser estatal, constituyen los principios que explican el ser y condicionan su

existencia. Se dividen en intrnsecas o inmanentes (causas material y formal) y extrnsecas otrascendentes (causas eficiente y final).

El principio generador del ser es la causa eficiente que puede ser remota o prxima. Lacausa eficiente remota o mediata del Estado es Dios. La causa eficiente, prxima o inmediata,indica que el Estado es una entidad natural producto de la industria humana, que obedece a lasociabilidad natural y que se realiza como una obra de la libertad del hombre, obra de razn y devirtud.

La causa material del Estado est constituida por el pueblo y el territorio. El pueblo no esla suma de individuos indeterminados sino la unidad que los aglutina en la idea de un ser comn,se trata en otros trminos, de una multitud humana concretada en una Nacin y ordenada por lavirtud unitiva de un fin. Este conjunto de personas requiere de un territorio que determina, juntocon el pueblo, la causa material de la existencia del Estado. Estos elementos, se hallan integradosen una unin u orden que es la causa formal del Estado, o principio que informa taleselementos y los transforma en el ser estatal. De ese orden surgen como propios la autoridad y elordenamiento jurdico positivo.

Si bien la funcin del orden como causa formal del Estado produce el aglutinamiento e

integracin de los elementos materiales que l contiene, se hace necesaria la presencia del poderestatal que encauce y oriente y, en algunos casos, dirija la accin de la comunidad, que dicte lasnormas imperativas. Ese orden, causa formal del Estado, precisa ser determinado en el terrenoexistencial por medio de una organizacin jurdicopoltica, cuyos caracteres se regulan en elordenamiento jurdico bsico, que hoy se denomina Constitucin.

En lo que concierne a la causa final o fin del Estado ella es el bien comn, razn de serdel Estado. El bien se torna comn cuando los individuos se agrupan y actan el mecanismo de lasociabilidad natural, constituyendo las diversas comunidades, de las cuales el Estado constituye lacomunidad perfecta. La Encclica Mater et Magistra estableci que el bien comn abarca todo unconjunto de condiciones sociales que permiten a los ciudadanos el desarrollo expedito y pleno desu propia perfeccin.

Tomando nada ms que el segundo trmino del concepto (la comunin del bien),aparecen dos corrientes opuestas a la concepcin tradicional. Por una parte, la posturaindividualista que pone la comunidad del bien en su divisin natural y aritmtica, en partes igualesy proporcionales, entre todos los miembros singulares de la comunidad. De otro lado, la corriente

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sociologista o del mito estatal, de inspiracin hegeliana que se traduce en la consideracin delEstado como nico sujeto del bien, al cual los particulares deben sacrificarse y dedicarse, sin elderecho de participar en su distribucin.

* La personalidad jurdica del Estado.El origen del principio de la personalidad jurdica del Estado, no se halla conectado con el

individualismo tico de los iusnaturalistas del siglo XVII, ni menos con el emprirismo individualista

que se desarroll durante el siglo XIX.La idea de la personalidad del Estado encuentra sus races en la tradicin romanista, que

es contraria a la concepcin germnica del medioevo que conceba al seor como detentador delpoder y no como rgano de la comunidad. Su base reside en el sentido romano del Derecho queconcibe la auctoritas no como algo que est fuera del ius, sino como expresin del mismo ius.

Desde otro punto de vista, el Estado ha sido concebido como institucin, mejor dicho, lainstitucin de las instituciones, que se caracteriza por los siguientes elementos:

- una idea de obra a realizar por un grupo social;- el poder organizado puesto al servicio de esa idea directriz;- la manifestacin de comunin de los integrantes del grupo social, tanto en la idea

de obra como en los medios a emplear.Para Kant, el Estado constituye la personificacin del orden jurdico total, considerando

que la persona es la expresin unitaria de un determinado orden normativo y que el Estado es la

totalidad del Derecho convertido en sujeto.La evolucin operada super las doctrinas tradicionales que distinguan dos personas en elseno del Estado (la persona jurdica privada y la poltica) como consecuencia del desarrollo de lateora del Fisco y la concepcin de la doble personalidad del Estado, pblica y privada, conformeprocediera de iure privato o en el campo del derecho administrativo.

Ni siquiera aceptando la posibilidad de una doble esfera de actuacin del Estado lapersonalidad de ste admite desdoblamientos, porque de la naturaleza de las actividades no sepuede concluir fundamentalmente que haya una dualidad de seres o personas.

Para fundamentar la distincin entre el derecho pblico el derecho privado se hanformulado una gran cantidad de teoras. La ms tradicional, es la teora del inters: el derechopblico es aquel que tiene por objetivo la realizacin de intereses generales colectivos o sociales,y el derecho privado, en cambio, es el que se basa en la regulacin de intereses particulares oprivados.

La doctrina que finca la diferencia en el sujeto de la relacin, segn que intervenga elEstado (derecho pblico) o se trate de una relacin entre particulares (derecho privado), resultatan insuficiente e incompleta como la que pretende visualizar el derecho pblico en la utilizacindel poder de imperium del Estado.

Otra de las teoras, es la que se apoya en los aspectos de subordinacin o coordinacinque presentan las normas. El derecho pblico sera aquel caracterizado por regir relaciones desubordinacin que traducen una desigualdad entre las partes, mientras en el derecho privado ellasseran de coordinacin, estado los sujetos en una relacin de igualdad. En el primer supuesto, sedice, la justicia tomara la forma de justicia distributiva, y en el segundo, de conmutativa

De otra parte se halla la tesis que fundamenta la clasificacin en la idea de repartoautnomo o autoritario o bien, en la contraposicin de los conceptos de obligatoriedad y libertad.En esta concepcin, el derecho pblico constituye la seccin del ordenamiento jurdico que regulalos repartos autoritarios (obligatoriedad) y el derecho privado, por el contrario, aquel que ordena

los repartos autnomos.La bsqueda de un criterio uniforme y universal de diferenciacin entre los derechospblico y privado debe ser abandonada como objetivo, en virtud de que no responde a la lgicasino a una realidad histrica que vara segn el predominio que tengan las distintas corrientesexpuestas. Todo ello traer como efecto (no como causa) la presencia de un rgimen jurdicoexorbitante del derecho privado que no se agota en la prerrogativa de coaccin sino quemanifiesta variados aspectos de la regulacin del acto.

La utilidad de la distincin se refleja positivamente en la tcnica jurdica que distingueentre:

- Personas de derecho pblico y de derecho privado, clasificacin que acogenuestro derecho positivo (artculo 33).

- Rgimen de los actos administrativos unilaterales y de los actos privados decarcter unilateral regidos por el derecho civil y comercial; sin perjuicio de la existencia de actosparcialmente reglados por los derechos pblico y privado.

- Idem en materia contractual.- Domino pblico y dominio privado.- Derechos subjetivos pblicos e intereses legtimos y derechos subjetivos

privados.- El estatuto y regulacin legal de los funcionarios y empleados pblicos, por una

parte, y el rgimen de los dependientes sometidos al derecho laboral, por la otra, distincin que seaplicaba en las Empresas del Estado.

* La justicia como fin del Estado.El fin del Estado consiste, en definitiva, en la realizacin de la justicia, cuyo sentido se

halla universalmente admitido en todos los pueblos, pese a las dificultades que el positivismo hatenido para interpretar sus fundamentos racionales en el derecho natural.

La justicia ha sido definida como el hbito segn el cual uno, con constante y perpetua

voluntad, da a cada uno su derecho. Lo suyo es entendido no slo en el sentido material de las

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cosas objeto de la posesin en la relacin entre particulares, sino tambin lo debido a la propiasociedad o a los individuos como partes del todo social.

Lajusticia legal o general es la que considera las relaciones que se fundan en lo debidoa la comunidad por los individuos que la componen, ordenando todas las dems virtudes al biengeneral. Pero, existe al lado de esa materia comn una materia propia y especfica de la justicialegal o general, de la que son ejemplo las normas que gravan con impuestos y toda clase deaportaciones personales o econmicas debidas al Estado. Se trata siempre de una sola justicia.

Subordinada a la justicia legal o general se encuentra la justicia particular, cuyasespecies son las llamadas justicia conmutativa y distributiva. Santo Toms explica que la

justicia particular se ordena a una persona privada, que respecto a la comunidad es como la partedel todo. Toda parte debe ser considerada en un doble aspecto: en la relacin de parte a parte, alque corresponde en la vida social el orden de una persona privada a otra, y este orden es dirigidopor la justicia conmutativa, consistente en los cambios que mutuamente se realizan entre dospersonas. Otro es el del todo respecto a las partes, y a esta relacin se asemeja el orden existenteentre la comunidad y cada una de las personas individuales; este orden es dirigido por la justiciadistributiva, que reparte proporcionalmente los bienes comunes.

La justicia social aparece identificada siempre con las exigencias del bien comn. Ladoctrina no la considera tanto como equivalente de la justicia legal o general, sino que explica suconfiguracin como la forma que une y fusiona las dos especies de justicia relacionadas con laadministracin del bien comn en un plano opuesto a la justicia estrictamente interindividual

(justicia conmutativa).Actualmente, no se admite en absoluto la identificacin del derecho pblico con la justicialegal y distributiva, ni del derecho privado con la justicia conmutativa.

La transformacin del Estado.

La quiebra del modelo que caracteriz al denominado Estado benefactor est a la vistade todos. La sociedad ya no acepta que el Estado intervenga activa y directamente en el campoeconmicosocial asumiendo actividades que corresponde realizar a los particulares jure propio.

Los reclamos que pujan por una mayor libertad econmica, susceptibles de permitir eldesarrollo espontneo de la iniciativa privada, son canalizados en las polticas oficiales de losgobiernos a travs de diferentes medidas como las desregulaciones y la eliminacin de privilegiosy monopolios. Paralelamente, se desencadena un proceso de transferencia de empresas y bienesdel Estado hacia los particulares privatizndose importantes sectores de la actividad estatal.

Estos cambios conforman un nuevo modelo de Estado donde la realidad predomina sobrela ideologa.

Sus rasgos predominantes lo tipifican como una organizacin binaria que se integra conuna unidad de superior jerarqua que ejerce las funciones indelegables (justicia, defensa,seguridad, relaciones exteriores, legislacin) pertenecientes al Estado como comunidad perfecta ysoberana, unidad que se completa al poco tiempo con otra, mediante funciones desarrolladas porun conjunto de organizaciones menores que cumplen una funcin supletoria de la actividadprivada (educacin, salud, servicios pblicos). En este contexto se canaliza la realizacin del biencomn, con predominio del derecho pblico en las estructuras y procedimientos de las funcionesindelegables, y con recurrencia a formas privadas o mixtas para la actividad supletoria.

Este Estado subsidiario no implica una ruptura total con los modelos anteriores.El Estado no puede renunciar a su funcin supletoria, exclusiva o concurrente con la

actuacin privada, en materia de previsin social, salud, educacin, etc., cuando estas actividades

no resultan cubiertas suficientemente por los particulares. Se opera de este modo la separacin dela titularidad de los servicios pblicos cuya potestad indelegable es retenida por el Estado y lagestin privada a travs de las distintas figuras concesionales.

El principio de subsidiariedad que en su faz pasiva veda al Estado a hacer todo lo quelos particulares pueden realizar con su propia iniciativa o industria y que, tambin obsta a que elEstado lleve a cabo actividades que puedan cumplir las comunidades menores (provincias) o losllamados cuerpos intermedios, encuentra adecuado sustento en la Constitucin Nacional. Sobre lafaz activa del principio de subsidiariedad (que lleva al Estado a intervenir en caso de insuficienciao falta de iniciativa privada), la Constitucin Nacional carece de prescripciones especficas.

Esta principio es propio del derecho natural. El Estado subsidiario es, esencialmente, unEstado de justicia en el que si bien se mantienen determinados postulados fundamentales delEstado de derecho (independencia del Poder Judicial, sometimiento de la Administracin a la ley yrgimen garantstico de las libertades y dems derechos personales), se equilibra elabstencionismo estricto que propici su versin ms liberal imperante en el siglo XIX con unlimitado y razonable intervencionismo que restituye la plenitud del derecho natural a travs delimperio del principio de la subsidiariedad.

El Estado no puede absorber y acaparar todas las iniciativas individuales y colectivas quese generan en el seno de la sociedad civil. La subsidiariedad es una obligada consecuencia de lapropia naturaleza, de la finalidad que el Estado persigue y el presupuesto indispensable para elejercicio de las libertades del hombre.

En el Estado social de derecho los derechos personales no preexisten sino que nacen dela ley, por lo tanto, el derecho de propiedad no se reconoce como un derecho natural, nifundamental; los derechos individuales slo tienen reconocimiento y adquieren vigencia efectivapor su vinculacin social; no se limita la intervencin del Estado en el plano econmico, nitampoco el alcance de las polticas que el Estado disea para configurar un orden social.

* Mantenimiento del dualismo SociedadEstado.

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El principio que reconoce y propugna la subsistencia del dualismo SociedadEstadorepresenta uno de los principios jurdicos sociales del derecho natural cristiano de mayorrelevancia, el cual permite resaltar un conjunto de consecuencias que combinan una serie deprincipios sociales y derechos de las personas, a saber:

- La existencia de derechos originarios propios en cabeza de los individuos y lassociedades menores o cuerpos sociales intermedios,

- Tales derechos encuentran su fundamento en el orden moral y resultan

inviolables e irrenunciables,- Al ser tan originarios como los derechos del Estado no derivan del derecho

estatal positivo,- El Estado carece de aptitud jurdica y moral para intervenir en la esfera de

actuacin privativa de la sociedad.

* Caractersticas ms relevantes de la transformacin del Estado.Se mantienen los principios rectores del tradicional Estado de Derecho, basado en la

divisin de poderes, garantas de las libertades y dems derechos individuales y en elsometimiento de la Administracin a la ley.

En el terreno poltico, la democracia, pluralista y abierta contina siendo uno de lospostulados esenciales del Estado de derecho, tendindose hacia una mayor participacin de losciudadanos en cierta clase de decisiones.

Mientras se transita hacia una mayor centralizacin en el seno de cada Estado, aparece enel cuadro internacional una nueva forma jurdica que instaura una estructura centralizada de podersupranacional mediante la asociacin en una comunidad, cuyo sistema normativo prevalece sobrelos derechos de los pases miembros. Lo novedoso de este proceso es la instauracin del poder delegislar sobre materias comunes inherentes al comercio entre los estados que integran laComunidad con la mira puesta en la proteccin de la libre concurrencia.

El principio bsico que legitima la intervencin del Estado en el plano poltico, econmicoy social es el de la suplencia. El Estado conserva ciertas funciones consideradas, en principio,indelegables e irrenunciables (justicia, defensa, seguridad, relaciones exteriores), que le soninherentes en virtud de la soberana.

Se afirma la economa social del Estado como sistema predominante, apoyado en losprincipios de libre iniciativa y libre concurrencia. Los estados incorporan a los respectivosordenamientos normas de proteccin de los consumidores y usuarios mediante garantas jurdicasadecuadas que los defienden frente a los abusos de los productores, comerciantes y prestadores

de servicios, procurando de esta manera alcanzar un razonable equilibrio entre la libertad y el biencomn.

Toda injerencia del Estado debe ser subordinada y slo puede tener lugar cuando ni elindividuo, ni la sobreordenada comunidad familiar, ni las comunidades religiosas o asociacioneslibres estn en condiciones de solucionar los problemas existentes.

La poltica social no es ms ilimitada como lo era en el perodo del Estado benefactor.Esta vinculacin ms estricta entre la poltica social y el principio de subsidiariedad constituye unode los rasgos predominantes del nuevo tipo de Estado. Como resultado de este proceso la polticasocial comienza a enfocarse desde una ptica ms global y menos sectorial.

Las funciones estatales.

La concepcin doctrinal de la separacin de poderes reconoce su origen en Francia en la

obra de Montesquieu titulada El espritu de las leyes, publicada en el ao 1748.La teora constituye un alegato contra la concentracin del poder en favor de los derechosindividuales, orientada a la separacin entre los rganos Ejecutivo y Legislativo. Parte delreconocimiento de que todo rgano que ejerce poder tiende naturalmente a abusar de l, se hacenecesario instaurar un sistema de frenos y contrapesos sobre la base de la asignacin deporciones de poder estatal a diferentes rganos.

Si se parte de la unidad del poder del Estado puede aceptarse slo una distribucin defunciones en rganos diferentes pero nunca una separacin que opere, con lmites precisos ydefinitivos, una delimitacin absoluta de las funciones.

Las funciones del Estado pueden clasificarse desde un punto de vista material en:administrativa (actividad permanente, concreta, prctica e inmediata); legislativa (actividad queconsiste en el dictado de normas generales obligatorias) y jurisdiccional (actividad que se traduceen la decisin de controversias con fuerza de verdad legal).

Sin apartarse del objetivo esencial de la concepcin (evitar la concentracin indebida depoder en un solo rgano), ella puede ajustarse a las exigencias histricas graduando lacompetencia asignada a cada rgano en funcin de los requerimientos de colaboracin, control yespecializacin funcional.

* La funcin administrativa: distintas concepciones.La gnesis de la Administracin Pblica contempornea encuentra su ubicacin histrica

en la poca napolenica donde se opera una mutacin fundamental del papel o de la gravitacinque hasta entonces haba tenido el poder administrador: se produce el fenmeno de ampliacinprogresiva de sus competencias.

Este concepto tcnico de la funcin administrativa considerada como actividad resultatil para diferenciarla de las restantes funciones del Estado y para caracterizar una de susmanifestaciones: el acto administrativo, sometido a un rgimen de derecho pblico exorbitante delderecho privado.

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- Concepciones subjetivas u orgnicas: Dentro de esta corriente se hallan las tendenciasque consideran a la funcin administrativa como toda o la mayor parte de la actividad que realizael Poder Ejecutivo y los rganos y sujetos que actan en su esfera.

Esta Administracin Pblica aparece regulada as por un derecho propio de lanaturaleza estatutaria: el derecho administrativo, que nace para explicar las relaciones de lassingulares clases de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administraciones Pblicas,aislndolos de la regulacin propia de los Derechos Generales.

- El criterio objetivo o material: Las concepciones que fundan la nocin de funcinadministrativa en el criterio material tienen en comn el reconocimiento de las actividadesmaterialmente administrativas no slo del Poder Ejecutivo, sino tambin de los rganosLegislativo y Judicial.

La atencin de los intereses pblicos que asumen en los propios fines y, segnotros, la satisfaccin de las necesidades colectivas o de inters pblico.

- Otras teoras: Para la concepcin llamada residual, la Administracin era toda aquellaactividad que estaba luego de excluir a la legislacin y a la funcin jurisdiccional.

Se ha procurado tambin ensayar un criterio mixto, que sostiene que como lafuncin administrativa no se realiza por ningn rgano en forma excluyente y dado que no se lereconoce un contenido propio que la tipifique, ella debe definirse como toda actividad quedesarrollan los rganos administrativos y la actividad que realizan los rganos legislativos y

jurisdiccionales, excluidos respectivamente los hechos y los actos materialmente legislativos y

jurisdiccionales.

* Las funciones normativa o legislativa y jurisdiccional en la Administracin Pblica.- La actividad reglamentaria es de sustancia normativa o legislativa: Aunque no hay

respecto de la funcin normativa o legislativa una total uniformidad doctrinaria, el concepto de laactividad de legislacin definida como aquella que traduce el dictado de normas jurdicas, quetienen como caracterstica propia su alcance general y su obligatoriedad, constitutiva de unasituacin impersonal y objetiva para los administrados a quienes las normas van destinadas, es elque cuenta con una explicacin ms lgica y realista. Los diversos Reglamentos que se emiten enel mbito del Poder Ejecutivo constituyen el ejercicio de funciones que, desde el punto de vistamaterial, no se diferencian de las leyes generales que sanciona el Congreso aun cuando stasposeen una jerarqua normativa superior.

- La funcin jurisdiccional de la Administracin: La funcin jurisdiccional es la actividadestatal que decide controversias con fuerza de verdad legal. Se advierte que esta funcin puede

ser cumplida, en determinadas circunstancias, por rganos que se hallan encuadrados en el PoderEjecutivo (Tribunal Fiscal, Entes regulatorios, etc.).

La cuestin no estriba, en pretender una asimilacin estricta entre el actojurisdiccional de la Administracin y el que emana de los jueces, pues aparte de que cabe aceptardiferencias entre dos especies de un mismo gnero sin violar el principio de no contradiccin, loesencial es distinguir, en este caso, si en el mbito del Poder Ejecutivo coexisten funcionesmaterialmente distintas, con regmenes jurdicos tambin diferentes.

Bosch, sostiene que, desde el punto de vista material, el acto jurisdiccional es elque consiste en una comprobacin sobre la conformidad o no conformidad de un acto, de unasituacin o de un hecho con el ordenamiento jurdico y una decisin que realiza susconsecuencias, y que desde el punto de vista formal se presenta como definitiva e inmutable en elsentido de que, salvo por el juego de las vas del recurso, no puede ser revocada o modificada,vale decir, que posee lo que se denomina en doctrina la autoridad de la cosa juzgada.

Frente al artculo 109 de la Constitucin Nacional (ex artculo 95), un sector de ladoctrina ha intentado justificar el ejercicio de las funciones jurisdiccionales por parte de laAdministracin, afirman que lo que la Constitucin Nacional veda es el ejercicio de funcionesjudiciales, no jurisdiccionales; de esta forma, lo jurisdiccional sera el gnero y lo judicial laespecie. Tal interpretacin aparte de contrariar las fuentes en que se nutre el artculo 109, ha sidoobjeto de crticas por parte de la doctrina.

Pero frente a una realidad que reconoce la posibilidad de habilitar a rganos oentes administrativos para el ejercicio de funciones jurisdiccionales, un sector de la doctrina apela,para fundar su constitucionalidad, al procedimiento de la delegacin de funciones jurisdiccionalesen la Administracin siempre que el rgano judicial conserve la decisin final de la controversia.Este criterio no resulta aceptable.

Joaqun V. Gonzlez, seal, refirindose a la divisin de funciones entre losrganos que ejercen el poder estatal que cada uno de ellos tiene su propia esfera de accin, perono estn enteramente separados, porque se combinan y se complementan entre s: son

coordinados. En el cumplimiento de sus funciones necesitan en muchos casos, unos y otros,ejercitar poderes de naturaleza distinta a los que le son exclusivos.

Ninguna duda cabe de que, aun partiendo de tal reconocimiento puede aceptarseel ejercicio excepcional de funciones jurisdiccionales por rganos administrativos, siempre que serespeten los grandes lineamientos del sistema.

Corresponde fijar los lmites que rigen la actividad jurisdiccional de laAdministracin Pblica:

+ La atribucin de funciones jurisdiccionales a rganos administrativosdebe provenir de ley formal para no alterar a favor del Poder Ejecutivo el equilibrio en que reposael sistema constitucional.

+ Tanto la idoneidad del rgano como la especializacin de las causas quese atribuyen a la Administracin tienen que hallarse suficientemente justificadas, para tornarrazonable el apartamiento excepcional del principio general de juzgamiento de la actividad

administrativa por el Poder judicial.

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+ El contralor que el Poder Ejecutivo pueda realizar de los actosjurisdiccionales que emitan rganos administrativos ha de limitarse a la legalidad y dentro de estaespecie de control, a casos de excepcin.

+ Los tribunales que integran el Poder Judicial deben conservar laatribucin final de revisar las decisiones de naturaleza jurisdiccional.

La CSJN ha precisado que el pronunciamiento jurisdiccional emanado de rganos

administrativos ha de quedar sujeto a control judicial suficiente y que el alcance de este controlno depende de reglas generales u omnicomprensivas sino que ha de ser ms o menos extenso yprofundo segn las modalidades de cada situacin jurdica. Se ha sealado que control judicialsuficiente quiere decir: reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recurso ante los

jueces ordinarios; y la negacin a los tribunales administrativos de la potestad de dictarresoluciones finales en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos (Fernndez Arias, Elenac/Poggio, Jos).

* Funcin gubernativa.Es la denominada funcin poltica o de gobierno, referida a la actividad de los rganos

superiores del Estado en las relaciones que hacen a la subsistencia de las instituciones queorganiza la Constitucin, y a la actuacin de dichos rganos como representantes de la Nacin enel mbito internacional.

En nuestro pas, la aceptacin de la funcin gubernativa, en un plano opuesto a lasrestantes funciones estatales, tiene el efecto fundamental, por aplicacin de la doctrina queemerge de los fallos de la CSJN, de excluir a determinados actos de la revisin judicial, los quepara un sector de tratadistas reciben el nombre de actos de gobierno o polticos y para otro, el deactos institucionales.

La funcin de gobierno ha sido caracterizada como aquella actividad de los rganos delEstado, supremos en la esfera de sus competencias, que traduce el dictado de actos relativos a laorganizacin de los poderes constituidos, a las situaciones de subsistencia ordenada, segura ypacfica de la comunidad y al derecho de gentes concretado en tratados internacionales de lmites,neutralidad y paz.

* Facultades reservadas.En el campo del derecho constitucional y tambin en el del derecho administrativo la

doctrina se ocupa, con distinta terminologa y sustentacin ideolgica, del tema de las facultades

reservadas a los rganos que realizan las funciones estatales.En nuestro sistema constitucional, la cuestin se plantea principalmente en orden a la

existencia o no de zonas de reserva de la ley o reglamento.La teora de la reserva de la ley, intent preservar las libertades de los particulares sobre

la base de impedir el avance de todo poder reglamentario que implique una alteracin o limitacin,de los derechos individuales de propiedad y libertad, por tratarse de materias reservadas a la ley.

Conforme al artculo 75, inciso 32 de la Constitucin Nacional, compete al Congresohacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderesantecedentes, y todos los concedidos por la presente Constitucin al Gobierno de la Nacin

Argentina. Esta norma no es vlida, sin embargo, para invadir las facultades privativas de losotros poderes del Estado ya que no estatuye una competencia implcita con el fin de transgredir elprincipio de la divisin de poderes.

Es posible conciliar la existencia de los poderes implcitos con la llamada zona de reserva

de la Administracin, circunscripta esta ltima a la regulacin de ciertas materias y situacionesque deben considerarse inherentes y consustanciales a las funciones que tiene adjudicadas elPoder Ejecutivo como jefe supremo de la Nacin.

Existe un conjunto de facultades reservadas al Poder Judicial que la Administracin nopuede invadir. La potestad genrica de los jueces de resolver controversias con fuerza de verdadlegal y la consecuente prerrogativa de afectar, limitar, modificar o extinguir los derechos depropiedad y de libertad y ordenar, respecto de ellos, el empleo de la coaccin sobre los bienes ylas personas.

* Gobierno y Administracin.Nuestra Constitucin Nacional atribuye el sentido amplio al Gobierno Federal, el cual se

integra con los tres poderes del Estado.El concepto de gobierno, actualmente, queda desprovisto de su original acepcin, siendo

utilizado en un sentido orgnico, como equivalente al Poder Ejecutivo y, por extensin, a los

ministros.En tal organizacin administrativa argentina, el Gobierno Nacional est constituido por el

Presidente, y los ministros, secretarios y subsecretarios, es decir, por los funcionarios que ocupanun cargo poltico y de naturaleza no permanente. La Administracin se halla integrada por agentesestables de carrera, que cumplen funciones no polticas, rigindose por un estatuto especial.

La Administracin posee estabilidad, el Gobierno se encuentra sometido a la mutacinpoltica.

En la Administracin Pblica, se dan todas las caractersticas que son propias de unainstitucin:

- Persigue fines que, si bien pertenecen al bien comn, ella los asume comoprivativos.

- Se halla compuesta por un grupo humano que se rigen por un estatuto

especfico. - Realiza una tarea perdurable.

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- Cuenta con un poder organizado al servicio de los fines de inters pblico.

El Derecho Administrativo y su contenido actual.

* Derecho regio. El Estado de Polica.La recepcin del derecho romano en el perodo intermedio determin la aparicin de

normas que primeramente revistieron un carcter excepcional respecto del ius commune y queluego de convertirse en un derecho singular configuraron un ius propium con plena autonoma.

De este proceso, el derecho administrativo contemporneo ha heredado un gran nmerode tcnicas y principios provenientes del derecho regio, aunque no faltan algunos autores quehayan pretendido ubicar su origen en el llamado Estado de Polica.

El derecho regio se apropi de muchas tcnicas pertenecientes al derecho cannico,extendindose su influencia hasta comienzos del siglo XIX, incorporndosele, en su ltimo ciclo, elderecho estatutario (colegios y estamentos) y alcanzando su mayor gravitacin, particularmente, apartir de los Borbones.

Durante la Edad Moderna se afianz en toda su intensidad la concepcin del Estado dePolica, basada en la necesidad de concentrar y consolidar el poder del prncipe.

En dicho perodo la supremaca del prncipe se apoy en el ius politiae que lo facultaba aejercer sobre los administrados el poder necesario a fin de procurar el orden pblico y el bienestargeneral y que reconoca su origen en lapax publica del derecho regio.

Entre las instituciones que contribuyeron entonces a engrosar el ius politiae se encuentran,entre otras, la expropiacin por causa de utilidad pblica, la competencia en razn del territorio ylas instrucciones y circulares.

* La etapa del rgimen administrativo.La construccin del derecho administrativo se oper en el perodo comprendido entre el fin

de la Revolucin Francesa y el Segundo Imperio.Las caractersticas peculiares que Hauriou atribua al derecho administrativo continental

europeo eran:- Una Administracin fuertemente centralizada.- Un conjunto de prerrogativas atribuidas a la Administracin y derivadas de su

consideracin como poder jurdico.- El juzgamiento de la actividad administrativa ilegal por tribunales administrativos.

El sistema anglosajn se encontraba regulado por el rule of law:- La descentralizacin, o mejor dicho, la autonoma de los entes locales era

prcticamente total y absoluta.- La actividad de los rganos administrativos se hallaba sometida a las mismas

reglas que los particulares. La Administracin no constitua un poder jurdico.- La Administracin era juzgada siempre por tribunales ordinarios, independientes

del Poder Ejecutivo.Actualmente la evolucin en Inglaterra ha dado origen a un verdadero derecho

administrativo, advirtindose la aparicin y el aumento de las prerrogativas estatales, unaatenuacin de las autonomas de los entes locales y el surgimiento de tribunales especiales paraenjuiciar la actividad de la Administracin Pblica.

La existencia de tribunales administrativos no constituye un dato actualmente vlido paraadscribir un pas al rgimen administrativo.

* La ecuacin entre Administracin Pblica y derecho administrativo.La injerencia progresiva del Derecho Administrativo contemporneo sobre esferas deactuacin reservadas anteriormente con exclusividad al derecho privado, unida a la necesidad deregular nuevas conductas y situaciones carentes de normacin, ha provocado la ruptura de laclsica ecuacin entre Administracin Pblica y Derecho Administrativo.

No obstante que el nico criterio sobre la funcin administrativa que explica sincontradicciones lgicas las funciones esenciales del Estado es el material objetivo, no puedepretenderse que esta formulacin doctrinaria (sin desconocer su utilidad) sirva para agotar elcontenido del derecho administrativo, en cuanto quedara fuera de este ltimo nada menos que laactividad reglamentaria que, desde un punto de vista estrictamente material, constituye unaactividad de naturaleza legislativa o normativa.

Desde otro ngulo se observa que el derecho administrativo interviene tambin en laregulacin y el control de la actividad de las personas pblicas no estatales. Y, a partir de lasprivatizaciones, el derecho que rige la actuacin de los entes regulatorios de los servicios pblicos.

El derecho administrativo constituye una categora histrica, que no admite suidentificacin con aquellas concepciones doctrinarias sobre la Administracin Pblica quepretenden realizar su delimitacin en forma absoluta.

* Contenido actual del derecho administrativo.El derecho administrativo es aquella parte del derecho pblico interno que regula la

organizacin y las funciones de sustancia administrativa, legislativa y jurisdiccional del rganoEjecutivo, las funciones administrativas de los restantes rganos que ejercen el poder del Estadopblicas o privadas y, en general, todas aquellas actividades realizadas por personas a quienes elordenamiento les atribuye potestades de poder pblico derogatorias o exorbitantes del derechoprivado.

En el contenido del Derecho Administrativo debe comprenderse tambin el estudio detodas las funciones pblicas de la Administracin, aun cuando las respectivas actividades

traduzcan actos de diferente sustancia.

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* Las bases fundamentales del Derecho Administrativo contemporneo.- El Estado de Derecho y el principio de igualdad: La expresin Estado de Derecho se

identific con la idea de una superioridad orgnica fundada en la soberana que en la autoridad delas normas generales que emanaban del Poder Legislativo.

El Estado de Derecho signific a partir de entonces, un rgimen en el cual elderecho preexiste a la actuacin de la Administracin y la actividad de sta se subordina alordenamiento jurdico.

Dentro de esta concepcin surge el derecho pblico subjetivo que atribuye alparticular la facultad de exigir una determinada conducta (positiva o negativa) de parte de la

Administracin.Pero la concepcin del Estado de Derecho sufri, especialmente a partir de la

Primera Guerra Mundial, una importante transformacin a raz de la acentuacin delintervencionismo estatal y el intento de borrar la dualidad entre el Estado y la Sociedad. Estemodelo, conocido como Estado Benefactor o Estado Social de Derecho, se apoy en que elEstado deba ser el configurador del orden social con el fin de corregir las desigualdadesexistentes en la sociedad, actuando la Administracin como aportadora de prestaciones. Laquiebra de dicho modelo, tendiente tanto a limitar las funciones de la Administracin como adesregular y desmonopolizar actividades en la bsqueda de una mayor racionalidad en laadministracin del gasto pblico y de un correlativo aumento de la gestin privada en la economa.

Este sistema, que puede calificarse como Estado Subsidiario, mantiene las

reglas del Estado de Derecho, poniendo nfasis en la proteccin de la iniciativa privada y la librecompetencia.- El intervencionalismo estatal y el principio de subsidariedad: Puede advertirse que

actualmente, no existen prcticamente actividades cuyo ejercicio no se vinculen, en mayor omenor intensidad, con el derecho administrativo.

Al propio tiempo aparece como un principio rector en esta materia el de lasuplencia o subsidariedad, que justifica la intervencin en aquellos casos de ausencia oinsuficiencia de la iniciativa privada, cuando fuere necesario para la satisfaccin del bien comn.La funcin de la economa no consiste en paliar algunos de sus efectos nocivos asumiendo elpapel de productor bien intencionado y entrando en competencia con los sectores privados... Laproduccin debe residir en principio en la esfera privada... y as ha acontecido en nuestro pas apartir de la denominada Ley de Reforma del Estado (ley 23696).

* El concepto tcnico de potestad. La potestad y el principio de la legalidad.

Se puede separar, dentro de cada una de las funciones, las actividades concretas o tareasque tenga asignadas cada rgano estatal. Dicha tarea o actividad particularizada dentro de lafuncin (actividad genrica) recibe el nombre de cometido.

Para poder realizar esas funciones y los cometidos estatales que a ellas se adscriben,resulta necesario que la Administracin Pblica disponga de poderes o prerrogativas paracumplir integralmente con los fines de bien comn que persigue el Estado. Tales poderes sedenominan potestades.

La idea de potestad contrasta con la del derecho subjetivo en los siguientes aspectos:- La potestad no nace de relacin jurdica alguna, sino del ordenamiento jurdico,

que la disciplina y regula.- Ella no versa sobre contenidos especficos determinados sino que tiene un objeto

genrico, no consistiendo en una prestacin individual sino en la posibilidad abstracta de producirefectos jurdicos, aunque de su ejercicio y como consecuencia de su titularidad pueda devenirse

relaciones jurdicas particulares.- No genera deberes concretos, ni sujetos obligados, sino una situacin desometimiento o sujecin a sufrir los efectos jurdicos que de ella se emanan, no hay pues sujetoobligado sino una situacin pasiva de inercia.

La potestad estatal consiste, en consecuencia, en un poder de actuacin queejercitndose de acuerdo con el ordenamiento jurdico puede generar situaciones jurdicas queobliguen a otros sujetos. Existen diversas especies de potestades de la Administracin:Reglamentaria, de mando o imperativa, sancionadora, ejecutiva o jurisdiccional.

La potestad reglamentaria consiste bsicamente en la aptitud del Poder Ejecutivo y, engeneral, de la Administracin Pblica que habilita a emitir actos de alcance general que traducenla institucin de situaciones generales, objetivas y obligatorias.

La potestad de mando o imperativa se vincula a la posibilidad de dictar rdenes revestidasde imperium que alcanza su expresin mxima en el Poder Ejecutivo.

Si se tiene en cuenta el poder disciplinario (interno), o el correctivo (externo), la potestad

se denomina sancionadora, aunque debe reconocerse que constituye, en realidad, uncomplemento de la potestad imperativa.

La necesidad de ejecutar los actos que emanan de las anteriores potestades, explica yjustifica la idea de una potestad ejecutiva o de ejecucin, que se traduce en diversos actos: detutela o proteccin, de coaccin forzosa, de gestin econmica, de vigilancia, de gracia odispensa, etc.

En cuanto a la potestad jurisdiccional, ella puede definirse esencialmente en la facultad dedecidir controversias con fuerza de verdad legal, por cuyo motivo, si bien se la admite, su ejercicioes excepcional en virtud de tratarse de la funcin que la Constitucin Nacional atribuyepredominantemente a los jueces.

Las potestades se originan en la ley material y son inalienables, intransmisibles oirrenunciables.

* El rgimen exorbitante.

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El sistema del derecho administrativo posee, como nota peculiar, una compleja gama depoderes o potestades jurdicas que compone lo que se ha llamado rgimen exorbitante, que sedetermina y modula en los distintos pases de un modo diferente.

La existencia de esa peculiaridad no agota totalmente el contenido del derechoadministrativo que se integra tambin con instituciones y normas donde las tcnicas de actuacinno traducen necesariamente prerrogativas de poder pblico ni el uso de la coaccin sino defacultades que amplan el mbito o esfera de los derechos de los particulares, tal como acontece

con el fomento.El rgimen exorbitante se configura como el sistema propio y tpico del derecho

administrativo.

Las fuentes del Derecho Administrativo.

El concepto bsico y esencial nos indica que las fuentes del derecho son los medios oformas que dan origen al ordenamiento jurdico.

Al admitirse que el Estado deba regirse por principios diferentes a los propios del derechoprivado, se dio un paso esencial para la formulacin de un derecho autnomo.

* Clasificaciones.La ms importante es la que distingue entre fuentes reales (o materiales) y formales. Se

entiende por fuentes reales o materiales, aquellos modos que determinan el contenido de lasnormas jurdicas, con independencia de los rganos con competencia para producir disposicionesjurdicas. Son fuentes formales, aquellas que dan origen al ordenamiento, y que emanan derganos estatales competentes, a travs de un cauce formal preestablecido mediante elprocedimiento previsto por el derecho positivo. En este sentido el concepto fuente se limita a laConstitucin, la ley y el reglamento.

Tambin se han distinguido las fuentes segn que contribuyan a la produccin o alconocimiento del derecho. En el primer caso se trata de los modos por los cuales se crea elderecho mientras que por el segundo concepto se quiere significar los medios que permitenconocer el derecho (doctrina, bibliografa, colecciones de leyes).

Si se admite que la Administracin Pblica crea derecho, se pueden, a su vez, distinguirlas fuentes que provienen de mbitos ajenos al poder administrador (Constitucin, ley y

jurisprudencia judicial) de aquellas que se originan en la actividad de los propios rganosadministrativos (precedentes administrativos, reglamentos).

Las fuentes del derecho administrativo tienen, en nuestro pas, carcter o naturaleza local,dado que las provincias no slo se dan sus propias instituciones y se rigen por ellas (artculo 5 dela Constitucin Nacional) sino que conservan todo el poder que no hubieran delegado a la Nacin(artculo 121 de la Constitucin Nacional).

* Las fuentes del Derecho Administrativo.

La Constitucin.La Constitucin es la fuente ms importante de todo el derecho, particularmente para el

derecho administrativo, cuyos captulos se nutren en los principios y normas constitucionales. Aslo prescribe el texto expreso del artculo 31 de la Constitucin Nacional.

La primaca de la Constitucin Nacional comprende segn su artculo 31 no slo losprincipios y normas constitucionales sino tambin los tratados y las leyes dictadas por el Congreso

como consecuencia de las facultades que le atribuye la ley suprema.Los principios constitucionales tienen operatividad por s mismos, no siendo necesario quedeban ser reglamentados.

Principios y reglas:- Personalidad jurdica del Estado: Implcitamente reconocida en el artculo 35. En

ese carcter, ejerce potestades y derechos, contrae obligaciones, impone deberes y cargas, etc.- Las funciones, potestades y cometidos del Poder Ejecutivo. El artculo 99, al

prescribir las funciones, potestades y cometidos del Poder Ejecutivo configura una de las fuentesms ricas del derecho administrativo. De esta norma derivan:

+ La jefatura suprema de la Nacin y la jefatura del Gobierno del cualdepende la administracin general del pas, y la llamada zona de reserva de la Administracin(artculo 99 inciso 1);

+ La potestad para dictar reglamentos de ejecucin (artculo 99 inciso 2);+ Competencia para dictar actos institucionales (artculo 99 inciso 4) y

actos administrativos (artculo 99 incisos 6, 7 y 10);- Las relaciones del Presidente con el Jefe de Gabinete, sus ministros y la

competencia de ellos (artculos 100 a 107).- Los derechos y garantas de los particulares frente al Estado (artculos 14, 16, 17,

19 y 28).

La ley.En su sentido material, se entiende por ley todo acto o norma jurdica que crea, modifica o

extingue un derecho de carcter general y obligatorio. En su aspecto formal, la ley consiste en elacto emanado del rgano Legislativo, conforme a un procedimiento preestablecido.

Para la primera de las concepciones, la raz objetiva o material del acto que es productode la funcin legislativa se encuentra tanto en las leyes emanadas del Congreso como en losreglamentos que dicta el Poder Ejecutivo.

Sus caracteres esenciales son la generalidad y la obligatoriedad.

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La generalidad de la ley consiste en la circunstancia de regular mediante normas jurdicassituaciones abstractas, impersonales y objetivas.

La obligatoriedad o imperatividad destaca un carcter que hace al cumplimiento de lasprescripciones de la ley, en cuanto el Estado posee el poder de asegurar que ellas se cumplan,inclusive apelando a la coaccin.

El Congreso, ejerciendo su competencia para dictar actos con forma de ley, sancionatambin actos de alcance particular, cuando otorga subsidios, pensiones, decreta honores o

privilegios (artculo 75, incisos 9, 18 y 20). La falta de generalidad no constituye un obstculo paracalificar a tales actos como leyes en virtud de que si bien la generalidad sera un carcter naturalde la ley, no hace Estado su esencia.

La doctrina ha adoptado un carcter mixto, considerando que son leyes las normas decarcter general emanadas del rgano Legislativo de acuerdo al procedimiento previsto para ello.ste es el concepto que interesa desde el punto de vista de las fuentes del derecho.

Los conflictos de leyes, deben ser resueltos por la CSJN (artculos 116 y 117). Las leyesposteriores derogan las leyes dictadas con anterioridad. Este principio reconoce una excepcinimportante cuando las leyes anteriores hubieran sido dictadas para regir una situacin especial(lex posterior generalis, non derogat priori speciali).

Se consideran leyes especiales aquellas que determinan un rgimen particular para uncaso determinado o para una serie de casos determinados, mientras que son leyes generalesaquellas que prescriben el rgimen aplicable a todos los supuestos que componen un determinado

gnero de relaciones jurdicas.El Cdigo Civil, en uno de sus ttulos preliminares, admite la posibilidad de que se dictenleyes retroactivas a condicin de que no afecten derechos amparados por garantasconstitucionales. Este principio no es exclusivo del derecho civil, siendo de aplicacin directa alderecho administrativo.

Las leyes se clasifican en:- Leyes Nacionales, dictadas por el Congreso Nacional, pudiendo esta categora

ser objeto de una subclasificacin segn que se trate de:+ Leyes locales, que rigen slo en el mbito de la Capital Federal (artculo

75, inciso 30);+ Leyes de derecho comn, cuya aplicacin se halla a cargo de los jueces

locales y nacionales (artculo 75, inciso 12);+ Leyes federales, que regulan materias de ese carcter atribuidas al

Congreso por la Constitucin Nacional, cuya aplicacin compete a los jueces federales (75, en sus

dems incisos).- Leyes provinciales, que dictan las legislaturas de cada provincia sobre materias

que les atribuyen las respectivas constituciones y cuya aplicacin compete a los juecesprovinciales.

En el orden Nacional, el procedimiento respectivo se encuentra prescripto en laconstitucin (artculos 77 al 84), constando de varias etapas: iniciativa, discusin, sancin,promulgacin y publicacin. Al Derecho Administrativo le interesan fundamentalmente lapromulgacin y la publicacin.

La promulgacin de las leyes que tiene a su cargo el Poder Ejecutivo puede ser expresa otcita: esto ltimo ocurre cuando no aprueba un proyecto en el trmino de 10 das hbiles.

El Poder Ejecutivo puede vetar parcialmente normas siempre que con ello no altere elsistema de la ley a promulgar.

En cuanto a los requisitos de publicidad, el artculo 2 del Cdigo Civil, prescribe que las

leyes no son obligatorias sino despus de su publicacin, y desde el da que determinen. Si nodesignan tiempo, sern obligatorias despus de los 8 das siguientes al de su publicacin oficial.

* La reserva de ley en la Constitucin reformada.Tanto la prctica constitucional, como la jurisprudencia y la mayora de la doctrina

administrativa, admitieron que, dentro de determinados lmites, poda operarse una quiebra delprincipio de concentracin de la potestad legislativa en el Parlamento en situaciones en las que seadmiti la potestad del Ejecutivo para emitir normas generales, adems de los reglamentos deejecucin.

Se fue configurando una zona de reserva de la Administracin, que habilitaba al titular delPoder Ejecutivo a ejercer una potestad reglamentaria autnoma o independiente, sobre materiaspropias de la organizacin administrativa.

Se reconoci competencia al Poder Ejecutivo para dictar normas que correspondan a lacompetencia del legislador (reglamentos delegados y reglamentos de necesidad y urgencia).

Se consagra como regla general la prohibicin al Poder Ejecutivo de dictar disposicionesde carcter legislativo (artculo 99 inciso 3). Se configura la reserva legal en dos sentidos. Elprimero, al prohibirse la delegacin legislativa en el Ejecutivo, salvo respecto de materiasdeterminadas de administracin o emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio y dentrode las bases que el Congreso establezca (artculo 76). El otro sentido, ms preciso, configura latcnica de la reserva legal respecto de ciertas materias que no pueden ser objeto de la potestadreglamentaria de necesidad y urgencia, tales como las normas que regulan la materia penal,tributaria, electoral, o rgimen de los partidos polticos (artculo 99, inciso 3).

* El decreto-ley.Es el proveniente del Poder Ejecutivo de facto, llegando a reglar materias que

formalmente corresponden a la ley. Su dictado se ha justificado en orden a la necesidad deasegurar la vida del Estado y su validez ha sido reconocida por la jurisprudencia de la CSJN

* El reglamento.

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Es el acto unilateral que emite un rgano de la Administracin Pblica, creador de normasjurdicas generales y obligatorias, que regula, por tanto, situaciones objetivas e impersonales.

Constituyen, desde el punto de vista del cuantitativo, la fuente de mayor importancia delDerecho Administrativo.

Consiste en una actividad jurdica de la administracin que se diferencia de laadministrativa por cuanto sta es una actividad inmediata, prctica y concreta tendiente a lasatisfaccin de necesidades pblicas, encuadrada en el ordenamiento jurdico.

Los reglamentos se encuentran sujetos a un rgimen jurdico peculiar que los diferencia delas leyes en sentido formal, de los actos administrativos y de las instrucciones de servicio ycirculares y dems reglamentos internos, siendo sus principales caractersticas:

- Constituyen o integran el ordenamiento jurdico.- Para que entren en vigencia deben ser publicados.

En este aspecto, se asemejan a las leyes (artculo 2 del Cdigo Civil) ydifieren de los actos administrativos que deben ser objeto de notificacin y de las instrucciones,circulares o reglamentos internos de la Administracin, que no requieren ser publicados.

- Pueden ser derogados total o parcialmente por la Administracin en cualquiermomento, no rigiendo el principio de estabilidad del acto administrativo.

- Estn sujetos a los mismos principios que la ley en cuanto al principio deirretroactividad.

- Tienen un rgimen de proteccin jurisdiccional propio. La LNPA hace posible su

impugnacin judicial en dos supuestos:+ Cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en formacierta e inminente en sus derechos subjetivos haya formulado reclamo ante la autoridad que lodict con resultado negativo;

+ Cuando el acto general se hubiera aplicado y contra tales actos sehubieran agotado sin xito las instancias administrativas.

De otra parte, el RLNPA faculta a los particulares a impugnar por medio derecursos administrativos los actos de alcance general reglamentos a los que la autoridadhubiera dado o comenzado a dar aplicacin.

- Dado que el reglamento contiene normas de carcter general y el actoadministrativo normas individuales o concretas existe un orden de prelacin que determina que elacto administrativo deba ser dictado conforme a las normas generales que contiene elReglamento. La inderogabilidad singular no rige en materia legislativa.

- Fundamento de la potestad reglamentaria:Las reglamentaciones administrativas requieren rapidez en su sancin y permanentemente

deben ser actualizadas, siendo los rganos administrativos los ms aptos para ello.Quienes consideran que el poder del Estado es nico pero se manifiesta a travs de todas

las funciones, entienden que todos los rganos poseen imperium.Es evidente que la mltiple actividad estatal no puede dividirse en sectores totalmente

diferenciados. Se afirma que la actividad no se desnaturaliza por el rgano que la produce.Se postula la idea de que la potestad reglamentaria puede corresponder a la

Administracin en ejercicio de poderes propios en la medida de que no avance sobre la reserva dela ley. Se trata de una funcin normativa o legislativa por medio de la cual se crean reglas

jurdicas generales e impersonales aplicables a un sector abstracto de ciudadanos,constituyndose a travs de ella, el ordenamiento jurdico.

- Clases de reglamentos:Si se tiene en cuenta el rgano, ellos pueden clasificarse en nacionales o provinciales,presidenciales, ministeriales o provenientes de entes estatales con personera jurdica.

En el orden nacional, los reglamentos pueden provenir de la Administracin, de laLegislatura o del Poder Judicial.

En la terminologa utilizada en nuestro pas con la palabra Decreto se alude a losreglamentos del Poder Ejecutivo. En nuestra prctica administrativa se denomina Decreto tanto alacto de contenido normativo, como al de alcance particular. Igual calificacin entendemos quecorresponde atribuir a los actos del Jefe de Gabinete dictados en ejercicio de la administracingeneral del pas.

Los reglamentos de autoridades subordinadas al Poder Ejecutivo (ministros, secretarios deEstado, directores, etc.), se denominan resoluciones o disposiciones. Con el trmino ordenanzasse denomina a los reglamentos o actos de alcance particular dictados por los rganosrepresentativos municipales (Consejo Deliberante, Sala de Representantes, etc.).

La doctrina reconoce cuatro clases de reglamentos: ejecutivos, autnomos, delegados yde necesidad o urgencia.

+ Reglamentos ejecutivos o de ejecucin: Son los que dicta el Poder Ejecutivo (artculo 99inciso 2) en ejercicio de facultades normativas propias, para asegurar o facilitar la aplicacin oejecucin, llenando o regulando detalles necesarios para un mejor cumplimiento de las leyes y delas finalidades que se propuso el legislador.

Se trata de una actividad normativa secundaria respecto de la actividad primariaque es la ley. Las normas reglamentarias integran la ley.

La Constitucin establece que corresponde al Presidente de la Nacin expedir lasinstrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecucin de las leyes de la Nacin,cuidando de noalterar su espritu con excepciones reglamentarias (artculo 99 inciso 2).

Slo pueden reglamentarse aquellas leyes cuya aplicacin corresponde al PoderEjecutivo.

+ Reglamentos autnomos o independientes: Son aquellas normas generales que dicta elPoder Ejecutivo y, en general, la Administracin sobre materias que pertenecen a su zona de

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reserva. En su dictado, el gobierno y la Administracin no aplican una ley, sino que directamenteinterpretan y aplican la Constitucin.

Se vinculan esencialmente con la llamada zona de reserva de la Administracin,cuya titularidad est a cargo del Poder Ejecutivo. Marienhoffsostiene que, as como existe unazona de reserva de la ley que no puede ser invadida por el poder administrador, tambin hay unazona de reserva de la Administracin en la cual el Poder Legislativo carece de imperio.

La ausencia de una zona de reserva de la Administracin es sostenida por un

sector doctrinario que interpreta que la competencia para dictar reglamentos autnomosdesaparece si el Congreso decide reglar las instituciones, teniendo el Poder Legislativo ampliasfacultades, dado que el artculo 75 inciso 32, lo faculta a hacer todas las leyes y reglamentos quesean convenientes para poner en ejercicio los poderes concedidos por la Constitucin al Gobiernode la Nacin Argentina.

En realidad la citada disposicin constitucional no puede invocarse para facultar alCongreso a dictar normas sobre materias claramente atribuidas por la Constitucin al PoderEjecutivo.

El dictado de los reglamentos autnomos corresponde, en principio, al PoderEjecutivo de acuerdo a la distribucin de funciones que realiza la Constitucin Nacional, la cual, ensu artculo 99 inciso 1, le atribuye responsabilidad poltica por la administracin general del pas.

La existencia de una zona de reserva de la Administracin resulta indudable.+ Reglamentos delegados: Se trata de normas generales dictadas por la Administracin en

base a una autorizacin o habilitacin del Poder Legislativo, regulando materias de competenciadel legislador. Los reglamentos delegados se diferencian de los decretosleyes por la existenciade una ley formal que autoriza su emisin. Se trata de una actividad de carcter excepcional de la

Administracin.Resulta evidente que el desempeo de las funciones estatales determina la

conveniencia de realizar una actividad integradora entre los distintos poderes.La realidad demuestra que la legislacin delegada es una necesidad y que no

altera la divisin de poderes por cuanto el legislador siempre delega dentro de ciertos lmites ypuede reasumir en todo momento su potestad de legislar.

La CSJN ha dicho que no existe propiamente delegacin sino cuando unaautoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridado persona descargndolo sobre ella... y que existe una distincin fundamental entre la delegacindel poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo

Administrativo, a fin de regular los pormenores y detalles necesarios para la ejecucin de aqulla.

Lo primero no puede hacerse, lo segundo es admitido (Delfino y Ca c/Gobierno Nacional).La delegacin debe estar sujeta a lmites y la poltica legislativa claramente

establecida, no pudiendo ser total ni tampoco encomendarse a los rganos administrativos lafacultad de crear delitos, contravenciones o impuestos, materias que exigen la presencia de unaley en sentido formal.

La delegacin debe ser siempre expresa y especial, establecindose para cadacaso.

La jurisprudencia de la Corte ha aceptado la subdelegacin de la facultaddelegada en otros rganos siempre que ella se encuentre contemplada en la Ley.

La doctrina diferencia tres formas de delegacin:* Delegacin recepticia: Se configura cuando las normas reglamentarias

adquieren el rango formal de ley.* Delegacin o remisin normativa: Se da cuando la ley autoriza o

habilita al Poder Ejecutivo o a sus rganos o entes a dictar normas en determinadas materias ycon ciertos lmites.* Deslegalizacin de materias: Se trata de una tcnica por la cual ciertas

materias que se encuentran reguladas por la ley pasan por virtud de una ley a ser regidas pornormas emanadas de la administracin.

En la reforma constitucional de 1994 se parte de una frmula genrica que prohibela delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo y se declara la caducidad, a los cinco aos, de todala legislacin delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio.

La situacin de emergencia pblica configura un supuesto susceptible de quebrarla reserva legal y como tal es de interpretacin restrictiva. El reglamento delegado se encuentrasometido al control parlamentario que a posteriori est habilitada a ejercer la Comisin BicameralPermanente del Congreso (100 inciso 12).

+ Reglamentos de necesidad o urgencia: Su validez constitucional encuentra apoyoexpreso en el artculo 99 inciso 3. Este precepto despus de prohibir al Poder Ejecutivo en ningn

caso emitir disposiciones de carcter legislativo, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, acontinuacin lo faculta, en rigor, a emitirlas cuando se produzcan circunstancias excepcionalesque ... hicieran imposible seguir los trmites previstos por la Constitucin para la sancin de lasleyes y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el rgimen de lospartidos polticos.

La atribucin del Poder Ejecutivo para dictar reglamentos de necesidad y urgenciase configura como una potestad excepcional y, por tanto, de interpretacin restrictiva, sujeta a unprocedimiento especial de sancin, que debe observarse inexcusablemente para que dichosreglamentos adquieran validez constitucional.

El fundamento de esas circunstancias excepcionales, consiste en razones denecesidad y urgencia, frmula que constituye un concepto jurdico indeterminado que tiene laventaja de haber sido ya objeto de interpretacin doctrinaria y jurisprudencial.

Esta necesidad se caracteriza por:

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* Una necesidad que coloque al gobernante ante la decisin extrema deemitir normas para superar una grave crisis o situacin que afecte la subsistencia y continuidad delEstado; o de grave riesgo social,

* Una proporcin adecuada entre la finalidad perseguida y las medidas queprescribe el reglamento,

* La premura con que deben dictarse las normas para evitar o prevenirgraves riesgos comunitarios.

La norma excepcional de habilitacin est dirigida exclusivamente al PoderEjecutivo. Es, por su naturaleza, una facultad privativa e indelegable, que requiere elcumplimiento de dospasos procesales previos: que la decisin de dictarlos se adopte de acuerdogeneral de ministros y que el respectivo decreto sea refrendado por todos los ministros queintervienen en el acuerdo juntamente con el jefe de gabinete (artculo 99 inciso 3).

A posteriori de su dictado, el perfeccionamiento de la sancin de los reglamentosde necesidad y urgencia por el Poder Ejecutivo demanda la observancia de los siguientesrequisitos:

* Sometimiento de la medida por parte del Jefe de Gabinete y dentro delplazo de 10 das a la Comisin Bicameral Permanente;

* Elevacin del despacho de esta ltima Comisin al plenario de cadaCmara (dentro del plazo de 10 das) para el inmediato tratamiento por las Cmaras.

No es posible negar que los jueces disponen de un amplio poder de revisin sobre

la acreditacin de las causales y circunstancias que justifican la emisin de los reglamentos, conamplitud de debate y prueba, ya sea a travs de un proceso ordinario o de un amparo.

* Instrucciones de servicio, circulares y reglamentos de organizacin.Las instrucciones de servicio, que cuando son de carcter general o dirigidas a varios

rganos se denominan tambin circulares, son rdenes que los rganos superiores dan a losinferiores para dirigir su actividad. Su cumplimiento es obligatorio para los rganos subordinadoscomo consecuencia del deber de obediencia que toda relacin jerrquica supone, constituyendo suviolacin una falta de disciplina. Las circulares no obligan o vinculan jurdicamente a losparticulares.

Los reglamentos de organizacin son los dictados para estructurar los organismos oentidades del Estado, atribuyndoles competencias, delegndoles funciones, creando cargos, etc.Se trata de una actividad que no vincula o que carece de efectos respecto de terceros, rigindosepor los mismos principios jurdicos que las circulares.

Dado que se trata de una actividad interna de la Administracin, las circulares y losreglamentos organizativos no requieren de publicacin.

* Tratados.Son acuerdos de voluntades entre los Estados o entre un Estado y un organismo

internacional de carcter pblico.Son fuentes de derecho administrativo cuando obligan a los rganos o entidades

administrativas a realizar determinada actividad o cuando contienen disposiciones de derechoadministrativo aplicables en el mbito interno del pas.

El artculo 31 de la Constitucin Nacional establece que las leyes de la Nacin y lostratados con las potencias extranjeras son ley suprema de la Nacin. Tendiendo en cuenta estadisposicin, la CSJN sent el principio de que entre las leyes y los tratados no existe prioridad derango y que rige respecto de ambas clases de normas, en cuanto integrantes del ordenamiento

jurdico interno de la Repblica, el principio con arreglo a cual las posteriores derogan a laanteriores (Esso Petrolera Argentina c/ Nacin Argentina s/repeticin).El Alto Tribunal modific dicho criterio sosteniendo la primaca de los tratados

internacionales sobre la legislacin interna del Estado (Fibraca Constructora S.C.A. c/ComisinTcnica Mixta de Salto Grande), con fundamento en lo prescripto en el artculo 27 de laConvencin de Viena sobre el Derecho de Tratados, aprobada por ley 19865.

La reforma constitucional de 1994 ha seguido la lnea jurisprudencias adoptada en losltimos fallos por la CSJN (casos Ekmekdjian, Servini de Cubra, y Fibraca) consagrando elprincipio de la superioridad de los tratados y concordatos sobre las leyes (artculo 75 inciso 22).Pero, adems, con respecto a los denominados tratados de integracin ha incorporado el principiode la supremaca del derecho comunitario sobre el derecho interno (excepto la Constitucin) alprescribir que las normas dictadas en su consecuencia...tienen jerarqua superior a las leyes(75, inciso 24).

- Se reconoce jerarqua constitucional a 11 tratados internacionales sobre los derechos

humanos los que, sin embargo, no forman parte de la Constitucin. La limitacin est en lascondiciones de su vigencia. Esta clase de tratados (75 inciso 22) no derogan artculo alguno de laprimera parte de la Constitucin y deben entenderse complementarios. Tienen adems, unprocedimiento de denuncia especial (slo pueden ser denunciados por el Poder EjecutivoNacional, previa aprobacin de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cadaCmara artculo 75 inciso 22, 2 parte).

- Dicha jerarqua constitucional tambin la pueden alcanzar otros tratados en el futurosiempre que se cumpla el procedimiento especfico previsto en la Constitucin (artculo 75 inciso22 in fine).

- Los tratados de integracin pueden delegar competencias y jurisdiccin a organizacionessupra estatales, a condicin de que ello se leve a cabo en un marco jurdico de reciprocidad eigualdad, que respete el orden democrtico y los derechos humanos.

- Condiciones de validez y aplicabilidad de los tratados de integracin: Conforme al principiode la supremaca tanto el derecho originario como el derecho derivado que emanan de dichos

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tratados nunca pueden ser derogados por las leyes posteriores ni serles opuestas las leyesanteriores del derecho interno de los pases miembros.

Ello no implica sentar el principio de la supremaca de dichos tratados frente a laConstitucin, cuya superior jerarqua se mantiene en el orden interno.

Para que la cesin sistemtica de competencias no entre en colisin con el ordenamientoconstitucional debe respetar los lmites establecidos en la Constitucin sin que ello obste areconocer que, dentro de sta, se opera el nacimiento de una nueva categora constitucional,

como es el derecho de la integracin supraestatal. Estos lmites pueden ser meramentetemporales o revestir carcter formal.

+ Reciprocidad e igualdad: Las ideas de igualdad y reciprocidad no son sinnimas ya quemientras la primera hace referencia a la posicin de los Estados en el seno del entresupranacional como organizacin (aspecto esttico) la reciprocidad, sin embargo, se conecta conel sometimiento de la eficacia de los actos y normas a la condicin de que desplieguen tambinsus efectos en el resto de los Estados (aspecto dinmico).

+ El orden democrtico y los derechos humanos: Constituyen condiciones de validezconstitucional de la integracin comunitaria.

Estas condiciones operan en dos direcciones ya que resultan exigibles tantorespecto de las clusulas del respectivo tratado de integracin (derecho originario) como conrelacin al derecho que fluye de las organizaciones supraestatales (derecho derivado) o con lasnormas jurdicas internas dictadas por los Estado en ejecucin del tratado de integracin.

* Convenciones Colectivas de trabajo.Son acuerdos generales entre asociaciones profesionales de empleados y organizaciones

sindicales para regular el contrato que rige las relaciones laborales.Su naturaleza jurdica no es contractual, adquiriendo la categora de reglamento

administrativo, en razn de la habilitacin de competencia que realiza el Estado mediante la ley14250 y a travs de su homologacin. En nuestra opinin no constituyen reglamento por cuanto lahomologacin no se requiere cuando los convenios se celebran ante funcionario del Ministerio deTrabajo.

Los principios generales del derecho.Son el origen y fundamento de las normas, y participan de la idea bsica de principalidad

que les otorga primaca frente a las restantes fuentes del derecho.Los principios fundamentales son los que constituyen el basamento en que se asienta y

fundamenta el ordenamiento positivo en general, encontrndose, en su mayora, contempladospor la Constitucin.

Los principios institucionales son los principios generales de cada disciplina y parten de laidea organizativa que compone toda institucin.

Los principios generales del derecho constituyen la causa y la base del ordenamiento yexisten con independencia de su reconocimiento legal o jurisprudencial, no obstante ser la

jurisprudencia una de las fuentes ms importantes de su manifestacin externa. Ellos funcionancomo orientadores e informadores del ordenamiento permitiendo realizar una labor correctiva oextensiva de las normas, e integradora del mismo frente a la carencia de normas que rijan unacuestin (artculo 16 del Cdigo Civil).

Los principios generales del derecho operan tambin como lmite a poder reglamentariopor parte de la Administracin, pues integran el bloque de legitimidad que forma parte del ordenpblico administrativo.

El ltimo grupo de principios generales del derecho proviene de la propias institucionesadministrativas. En rigor de verdad ellos constituyen principios generales del derechoadministrativo, en el sentido de que su especialidad y fundamento institucional no permitenextenderlos a todas las ramas del derecho.

La equidad.Significa igualdad o justicia, constituye un principio de interpretacin de las leyes o un

principio general del derecho que traduce la interpretacin objetiva del derecho natural. Se trata dela justicia del caso concreto. En el derecho administrativo, la equidad tambin determina elderecho a aplicar en el caso concreto cuando, limitado el principio de ejecutoriedad del actoadministrativo, se autoriza a la administracin a suspender los actos ante la interposicin derecursos para evitar daos graves a los particulares.

La costumbre.

Es el comportamiento uniforme y constante del pueblo, con la conviccin de que talproceder corresponde a una obligacin jurdica. Dos son los elementos, uno de carcter objetivo:el usus, o sea, el comportamiento constante y uniforme; el segundo, de carcter subjetivo,consistente en la conviccin de que tal comportamiento es jurdicamente obligatorio (opinio iurisvel necessitatis).

Se clasifican en:- Costumbre secundum legem o sea, cuando la ley hace referencia a ella o cuando

la costumbre est de acuerdo con sus normas.- Costumbre praepter legem, tambin denominada supletoria o introductiva, es la

que se refiere a materias no regladas por las leyes.- Costumbre contra legem, tambin denominada abrogatoria; se configura cuando

se encuentra en contradiccin con el ordenamiento jurdico positivo.Los usos y costumbres no pueden crear derechos sino cuando las leyes se refieran a ellos

o en situaciones no regladas legalmente (artculo 17 del Cdigo Civil). Se acepta la costumbre

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secundum legem y praeter legem, permitiendo tcitamente la validez de la costumbre contralegem, abrogatoria de una ley.

La costumbre no es fuente cuando est desprovista de sustancia jurdica o cuando seopone a principios morales de justicia o a los valores bsicos de la organizacin social o poltica.

Los precedentes administrativos.Cuando tienen una aplicacin reiterada por parte de los rganos del Estado, constituyen, a

nuestro juicio, una fuente de derecho. Debe reconocerse que la fuerza vinculante del precedentedebe fundarse en una interpretacin legtima de la ley o en la equidad, habindose postulado suobligatoriedad en aquellos casos en que el particular haya podido interpretar que su conductaadecuada al precedente era ajustada a derecho.

El apartamiento de los precedentes administrativos por parte de la Administracin hllasesujeto al cumplimiento de determinadas condiciones:

- La modificacin de una prctica o precedente administrativo debe hallarseprecedida de una motivacin que exteriorice las razones concretas que han conducido a esadecisin.

- Tratndose del ejercicio de facultades discrecionales, el cambio de criterio ha deformularse de un modo general y no como criterio para decidir un caso concreto.

- El cambio de criterio, por razones de oportunidad, cuando la apreciacin de esasrazones tuviera carcter discrecional, no pude tener efecto retroactivo, salvo a favor del

administrado.

La jurisprudencia.Es la forma habitual, uniforme o constante de aplicar el derecho por parte de los rganos

que realizan la funcin jurisdiccional. Los jueces crean derecho, ya que el juez no puede dejar dejuzgar, bajo pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de las leyes, siendo por lo tanto lajurisprudencia fuente del derecho en sentido formal o material.

La jurisprudencia es slo fuente material del derecho, en tanto puede constituir fuenteformal en aquellos casos en que la doctrina de los jueces resulta obligatoria por tratarse de

jurisprudencia plenaria.

La doctrina.Es la opinin o teoras de los tratadistas o juristas del derecho. No es fuente del

ordenamiento jurdico. Se trata de un ordenamiento auxiliar de fundamental importancia tanto para

la formacin como para la interpretacin del sistema jurdico. Las opiniones de los autores, tienenla imperatividad de la lgica y del buen sentido.

La analoga.Las fuentes del derecho crean o constituyen el derecho o el ordenamiento jurdico, en

tanto que la interpretacin consiste en descubrir o precisar para un determinado caso el derechoaplicable.

La funcin del intrprete no es, por lo comn, creadora del ordenamiento jurdico; sufuncin se limita en principio a descubrir el derecho ya existente. El artculo 16 del Cdigo Civilestablece que si una cuestin no puede resolverse ni por las palabras ni por el espritu de la ley, seatender a los principios de las leyes anlogas, y si an la cuestin fuere dudosa, se resolver porlos principios generales del derecho.

La analoga consiste en la aplicacin de un precepto jurdico dictado para una determinada

situacin a otra que coincide con la primera. Se deriva del principio donde existan las mismasrazones debe existir las mismas disposiciones jurdicas.La analoga constituye una tcnica de interpretacin de derecho. No es fuente porque el

propio ordenamiento obliga a la utilizacin de esta herramienta jurdica ante la ausencia denormas positivas.

* La jerarqua de las fuentes.

La prelacin o jerarqua de las fuentes hace referencia a su orden de aplicabilidad al casoconcreto y a los criterios que deben tenerse en cuenta para solucionar los conflictos derivados delas disposiciones contradictorias que pueden encontrarse en normas de distinto rango.

El artculo 31 de la Constitucin Nacional establece un orden de prelacin de las normasque se completa con otras prescripciones constitucionales (artculo 75 incisos 22 y 24). LaConstitucin adopta la forma federal de gobierno, conservando las provincias todo el poder que la

Constitucin no atribuye al gobierno federal (artculo 121), lo cual determina la autonoma de lasprovincias en el mbito de su competencia, coexistiendo por lo tanto dos mbitos o esferas degobierno.

En el derecho administrativo, existe una tendencia a dar prevalencia a los principiosgenerales del derecho como fuente material y formal, por sobre otros elementos del sistema queante la carencia de normas justas para resolver un conflicto constituyen fuente directa delordenamiento.

Relaciones del Derecho Administrativo.

Existen en el derecho administrativo tres rdenes diferentes, vinculados por estrechasrelaciones de interdependencia; el orden normativo, el orden de las conductas o de la realidad y elorden de los valores o de la justicia.

* El mtodo de interpretacin. La integracin normativa.

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La interpretacin debe partir de las fuentes reales, que son la experiencia y la razn. Lasfuentes reales son las que brindan la materia jurdica, mientras las fuentes formales son aquellasque proporcionan a esa materia o substancia una forma adecuada.

En el derecho administrativo en materia interpretativa adquieren una relevancia peculiar:los principios generales del derecho y los que informan en el ordenamiento jurdico administrativo;el inters pblico o bien comn que persigue el Estado; y el derecho natural o la equidad.

Los elementos o reglas de hermenutica que sirven de gua a la interpretacin son: el

elemento gramatical (16 del Cdigo Civil, debe preferirse el sentido tcnico de una palabra oconcepto antes que el vulgar); el elemento lgico, que procura reconstruir la voluntad del autor dela norma (se busca el espritu de la norma); el elemento histrico que procura desentraar elcorrecto sentido de la norma sobre la base del estudio de los antecedentes histricos de lasinstituciones en juego; y el elemento sociolgico que tiene su origen en la observacin y anlisisde los datos sociales.

En el caso de existir discrepancia entre el sentido de la norma y la voluntad de su autor(concebida como el fin social) se hace necesario realizar una adaptacin que limite o sustituya elsentido lingstico de la norma (interpretacin restrictiva) o lo ample (interpretacin extensiva).

Si hay ausencia de norma es necesario resolver ese problema mediante la integracinnormativa, partiendo de lo dado (la realidad social y el derecho natural la justicia), supliendo lacarencia con una norma justa. El problema de la carencia normativa se soluciona a travs de laauto integracin (donde existen fuentes formales) o bien, por medio de la heterointegracin

(insuficiencia de fuentes formales). La autointegracin del ordenamiento se realiza principalmentepor el procedimiento de la analoga, mientras la heterointegracin requiere acudir a la justiciamaterial.

* Caracteres del derecho administrativo y sus relaciones con otras ramas jurdicas.El Derecho Administrativo es una rama del derecho pblico interno que presenta los

siguientes caracteres:- Se trata de un derecho que, en principio es de naturaleza local o provincial

(artculo 121).- Constituye una disciplina autnoma que se abastece de su propio sistema de

normas y principios (autonoma conceptual o cientfica).- Conserva an su caracterstica de ius in fierio derecho en formacin.

- Relaciones con el derecho constitucional: El derecho constitucional procura organizar alEstado a travs de la ordenacin de sus competencias supremas.

El derecho administrativo regula sustancialmente toda la actividad pblica de laadministracin (en sentido subjetivo) sumada a la actividad materialmente administrativa de losrganos legislativo y judicial.

El derecho constitucional se refiere a la estructura fundamental de Estado, constituyendola base del ordenamiento administrativo y de las dems ramas del derecho. Por eso la primeravinculacin es de jerarqua y por ella las instituciones administrativas se subordinan a las normas yprincipios constitucionales.- Relaciones con el derecho penal: La administracin requiere de la tutela represiva paraasegurar su eficaz y normal funcionamiento.

El denominado derechopenal disciplinario se fundamenta en la relacin de subordinacinque impone el principio de la jerarqua administrativa. Las medidas propias del derecho penaldisciplinario persiguen como fin la proteccin del orden y disciplina necesarios para el ejercicio delas funciones administrativas.

Aunque el derecho penitenciario openal ejecutivo desarrolle o contine la aplicacin de lapena a travs de su ejecucin es parte de la funcin administrativa, ya que, tanto la ejecucin delas penas, como la organizacin de los regmenes carcelarios, es indudable que tienen sustancia onaturaleza administrativa.

Las transgresiones al orden administrativo generan infracciones que, consideradas en suaspecto subjetivo y objetivo, componen los denominados derecho penal administrativo y derechopenal disciplinario.

Mientras el derecho penal sustantivo tiene por principal fin la prevencin y represin de ladelincuencia considerada como violacin del orden jurdico general lo que tipifica al derecho penaladministrativo es la esencia administrativa del precepto que contiene la sancin, tal como ocurrecon las contravenciones de polica y las infracciones tributarias.

El ilcito penal administrativo no es un delito de dao. Dentro del campo de las sancionesde sustancia represiva resulta necesario distinguir la sancin disciplinaria de la penaladministrativa.

El derecho penal administrativo se integra fundamentalmente con las faltas ycontravenciones de polica e infracciones fiscales o tributarias. El derecho penal administrativoconstituye un derecho especial, que se nutre de algunos principios esenciales de los derechospenal y administrativa.- Relaciones con el derecho financiero: Se trata de un derecho que regula una parte de lafuncin administrativa en sentido material. Es un Derecho Administrativo especial que estudiaesencialmente el derecho presupuestario, el rgimen jurdico de las inversiones y gastos pblicosy su respectivo control y las normas atinentes a la moneda como instrumento de cambio.

Con respecto al derecho tributario o fiscal, en cuanto limita su objeto a la parte relativa a laaplicacin y recaudacin de los tributos, ya sea que lo considere como un captulo del derechofinanciero o como una misma rama separada del mismo, no pierde por ello el carcter de derechoadministrativo especial.- Relaciones con el derecho procesal: Las relaciones entre el derecho procesal y el derecho

administrativo se manifiestan en tres campos diferentes: El ejercicio de la actividad jurisdiccionalde la administracin; el procedimiento administrativo y el derecho procesal administrativo o

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contencioso administrativo que es la par

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