DOCUMENTO FINAL

PRODUCTO 3

C O N S U LT O R Í A PA R A L A E L A B O R AC I Ó N D E L E S T U D I O S O B R E L A

E VO L U C I Ó N D E L A P O L Í T I C A D E L S E RV I C I O C I V I L P E R UA N O

D U R A N T E L O S ÚLT I M O S 3 0 A Ñ O S ( 19 8 0 - 2 01 1) PA R A L A AU T O R I DA D

N AC I O N A L D E L S E RV I C I O C I V I L - S E RV I R .

M A G . C A R L O S A L Z A B A R C O C O N S U L T O R

1 6 D E M A R Z O D E 2 0 1 2

E S T U D I O S O B R E L A E V O L U C I Ó N D E L A P O L Í T I C A

D E L S E R V I C I O C I V I L P E R U A N O D U R A N T E L O S

Ú L T I M O S 3 0 A Ñ O S ( 1 9 8 0 - 2 0 1 1 ) P A R A L A A U T O R I D A D

N A C I O N A L D E L S E R V I C I O C I V I L – S E R V I R

ÍNDICE

Introducción

1. Aspectos metodológicos

1.1. Selección de fuentes bibliográficas.

1.2. Entrevistas con actores clave.

1.3. Elementos para el análisis de los procesos de reforma del servicio civil.

1.3.1. Selección de los hitos y procesos de reforma del servicio civil

1.3.2. Contexto político-económico y de reformas administrativas.

1.3.3. Criterios de análisis de los procesos de reformas en servicio civil:

emprendedor de políticas, liderazgo político, entorno político,

concordancia con la política económica, actores con intereses

contrapuestos, expertise técnico.

2. Narración de los principales procesos seleccionados de reforma del servicio civil

peruano en el período 1980-2011.

2.1. Rediseño de la carrera administrativa: Decreto Legislativo 276 (1980 -1990).

2.2. Flexibilización laboral en el servicio civil: Decreto Legislativo 728; y ampliación

desordenada de regímenes de contratación (1991-1992).

2.3. Intento de reforma integral de la administración pública y de flexibilización del

Servicio Civil: Programa de Modernización de la Administración Pública (1995-

1996).

2.4. Intento de Restructuración de una Carrera Administrativa transversal: la LMEP

y sus proyectos de desarrollo (2001-2005).

2

2.5. Reforma del Servicio Civil ‘gradual y desde arriba’: creación de Servir como ente

rector, del Cuerpo de Gerentes Públicos y de los Contratos Administrativos de

Servicios (CAS) (2008 - 2009).

2.6. PROCESO ESPECIAL: La Reforma del Régimen Pensionario de la Ley 20530

o Cédula Viva.

3. Modelos del Servicio Civil presentes en los Procesos de Reforma del Servicio Civil.

A manera de conclusión: Factores y condiciones que facilitaron o dificultaron la

implementación de reformas del servicio civil.

Bibliografía.

Anexos

Anexo 1: Relación de marco legal en cada proceso de reforma del Servicio Civil.

Anexo 2: Matriz comparativa de procesos de reforma del servicio 1980-2011.

Anexo 3: Comparación de procesos de reforma según modelos del servicio civil.

Anexo 4: Entrevistas (lista de entrevistados y guías de entrevistas).

3

INTRODUCCIÓN

En los últimos 30 años, el Perú atravesó grandes reformas en los ámbitos económico,

político y social. También se produjeron reformas administrativas en el marco de varios

intentos de la denominada Reforma del Estado; algunas de las cuales han tenido más

éxito que otras.

El servicio civil, entendido aquí como “el conjunto de medidas institucionales por las

cuales se articula y gestiona el personal al servicio del Estado, que debe armonizar los

intereses de la sociedad y los derechos de las personas al servicio del Estado,”1 ha sido

también objeto de estos intentos de reforma, sin que se haya logrado reformas

sustanciales que permitan contar con una carrera pública organizada, estable y con

garantías de calidad y continuidad.

En tanto se trata de un conjunto de medidas institucionales –vale decir, procesos

decisionales de la autoridad pública para resolver un problema público relevante, a saber,

la gestión del personal al servicio del Estado– las reformas del Servicio Civil se han

constituido en una política pública de Estado –trascendiendo varios gobiernos- y de

gestión –orientada a reformar cuestiones referidas a la organización y funcionamiento del

aparato burocrático-.

En este documento, no nos referimos al servicio civil estrictamente como empleo

público –sistema de gestión de personas que trabajan en el Estado, predominando un

énfasis en los derechos de los trabajadores y otorgando poca relevancia a los deberes de

quienes trabajan en el Estado frente a la sociedad- sino que, por el contrario, enfatizamos

la naturaleza de servicio hacia los ciudadanos expresamente, constituyendo un elemento

clave en la reforma y modernización del Estado, dada la centralidad que tiene en el

diseño e implementación del las políticas públicas y en la relación que establece con los

ciudadanos (Longo 2004:207).

1 Artículo 2º del Decreto Legislativo N° 1023, que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil.

4

Desde el punto de vista de gestión, el servicio civil es un sistema. Cortázar define al

servicio civil como un “sistema de gestión del empleo público y los recursos humanos al

servicio de las entidades públicas -nacionales y sub nacionales-” (Cortázar 2008: 9). Para

Longo, el servicio civil es el sistema articulado mediante el cual los Estados, con

instrumentos y enfoques diversos, forman a sus administraciones públicas profesionales

(Longo 2001:6).

En la literatura existen al menos dos modelos paradigmáticos y generales de servicio civil:

el modelo de servicio civil de carrera y el de servicio civil de empleo. Estos modelos son

‘paradigmáticos’ en el sentido de que marcan la pauta para el diseño de servicios civiles

de manera transversal a los Estados del mundo y son, además, ‘generales’ porque

describen las características principales de los sistemas de servicio civil sobre la base de

principios y descripción de algunos de los principales procesos de gestión de recursos

humanos (entrada, promoción, remuneración, salida). En la práctica, lo normal es

encontrar servicios civiles con más o menos características de uno u otro modelo, es

decir que tiendan hacia uno u otro. Siguiendo a Mauricio Dussauge (2005), podemos

identificar las características principales de cada uno de estos modelos:

Servicios Civiles de Carrera. El ingreso de los servidores públicos se suele dar a la

base o a niveles iniciales de un grupo ocupacional (no a un puesto específico). Se

privilegia la formación de una línea de carrera dentro del Estado diseñándose

algunos arreglos institucionales con este fin (por ejemplo, reservando los puestos

superiores a quienes ya forman parte del servicio civil). Los procesos de

reclutamiento y selección suelen privilegiar el nivel educativo predeterminado por

un estatuto. Las condiciones para ascender muchas veces están detalladas por el

marco regulatorio y privilegian tanto el mérito como los años de experiencia en la

carrera.

Servicios civiles de Empleo. Muchas veces aplican la misma legislación laboral del

sector privado al del servicio público. El sistema está diseñado de modo que no

asume que los servidores públicos harán únicamente una línea de carrera dentro

del sector público, sino que podrían alternar labores en el sector privado. El

ingreso al servicio civil suele darse a un puesto específico antes que a un grupo

ocupacional. Para el tema promocional (de ascensos y aumentos salariales), la

5

experiencia es un criterio adicional (la antigüedad no es determinante). Para

ascender a un puesto superior, se dan concursos abiertos en los que se entra en

competencia con personas provenientes del sector privado.

En ese marco conceptual, el presente documento contiene el resultado de una

investigación realizada a solicitud de la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR,

orientada a sistematizar y analizar la evolución de la política del servicio civil peruano en

el periodo comprendido entre 1980 y el 2011, mostrando las condiciones y factores que,

eventualmente, podrían haber permitido la concreción de una reforma del servicio civil.

Se trata, en suma, de identificar condiciones y factores de la agendación (agenda-setting) de

una política pública.

La Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR, entidad pública adscrita a la

Presidencia del Consejo de Ministros, tiene como finalidad la gestión de las personas al

servicio del Estado. Fue creada, en junio del 2008, mediante Decreto Legislativo Nº

1023, como organismo técnico especializado y rector del Sistema Administrativo de

Gestión de Recursos Humanos del Estado, encargado de establecer, desarrollar y ejecutar

la política de Estado respecto del Servicio Civil. SERVIR busca modernizar la función

pública a través de un servicio civil meritocrático, flexible y con altos niveles de eficiencia

que sirva mejor a todos los peruanos.

De acuerdo con el artículo 10° del Decreto Legislativo Nº 1023, SERVIR debe planificar

y formular las políticas nacionales del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos

Humanos en materia de organización del trabajo y su distribución, gestión del empleo,

rendimiento y evaluación, desarrollo y capacitación, entre otros. En particular, la

Gerencia de Políticas de Gestión de Recursos Humanos de SERVIR tiene a su cargo

efectuar propuestas normativas del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos

Humanos; debiendo proponer un modelo de Servicio Civil para la reforma y una política

remunerativa que establezca incentivos monetarios y no monetarios, en coordinación con

el Ministerio de Economía y Finanzas.

El presente documento está estructurado en tres partes centrales. Una primera en la que

se plantean los criterios metodológicos con los que se ha realizado la sistematización y el

análisis de la evolución del servicio civil; y una segunda en la que se seleccionan algunos

6

hitos en materia de servicio civil y se desarrollan algunos procesos de reforma del servicio

civil, a través de los cuales se visibilizan las condiciones en las que se logra el éxito o el

fracaso de las mismas, propósito central de este trabajo. Una tercera sección compara los

procesos de reforma del servicio civil de los últimos 30 años, en función de cuatro

procesos de gestión de los Recursos Humanos (entrada, salida, promoción y

remuneración), con el objeto de determinar qué tipo de modelo del servicio civil (de

carrera o de empleo) está presente en cada proceso de reforma. El documento incluye

una sección de conclusiones y de anexos.

No se trata –por las limitaciones de tiempo y recursos- de un documento exhaustivo

respecto de todas las reformas del servicio civil que han tenido lugar en el Perú.

Tampoco se trata de un documento que estudie todas las reformas sectoriales que

incrementalmente han ido sucediéndose en el Estado Peruano. Es, más bien, un

documento que plantea casos emblemáticos y sobre los cuales se ha buscado información

relevante, fundamentalmente a través de entrevistas a profundidad y material

documental. El trabajo no ha estado exento de dificultades en la búsqueda de fuentes de

información y contactos para las entrevistas, lo que ha definido la selección final de los

procesos y su profundidad. En ese sentido, este trabajo y sus principales conclusiones

debe ser leído como uno de carácter indagatorio e inicial respecto de sus resultados.

La elaboración de la investigación y del documento ha contado con la colaboración de

los bachilleres en Ciencia Política y Gobierno: Henry Dyer Cruzado y Rocío Pereyra

Zaplana, bajo la dirección del Mag. Carlos Alza Barco.

7

1. ASPECTOS METODOLÓGICOS

El presente documento ha sido elaborado utilizando una metodología fundamentalmente

cualitativa, destinada a identificar y analizar procesos de toma de decisión respecto de las

políticas públicas de gestión referidas al servicio civil en el Perú.

Las limitaciones de tiempo y recursos de la consultoría conllevaron a seleccionar

cuidadosamente las fuentes y estrategias para la obtención de la información, así como

seleccionar hitos y procesos representativos de los diversos intentos de reforma del

Servicio Civil. Es claro que las conclusiones que se obtienen en este documento no

constituyen verdades absolutas, sino más bien percepciones que después de un proceso

de triangulación permiten visibilizar situaciones referidas a las razones por las que la

reforma tuvo éxito o no. En ese sentido, es importante tomar en cuenta que un proceso

más exhaustivo tomaría varios meses más y exigiría contar con un equipo y recursos para

el trabajo de campo reforzados y mucho mayor al que se contó para la presente

consultoría. Estos aspectos fueron tratados, discutidos y convenidos ampliamente con

los representantes de SERVIR.

Por estas razones se optó fundamentalmente por considerar dos técnicas de

investigación: i) una revisión documental, de normas, fuentes bibliográficas de doctrina y

modelos teóricos, así como fuentes bibliográficas relacionadas con el tema de análisis; y

ii) la realización de entrevistas a profundidad semi estructuradas a actores claves.

La revisión documental se realizó respecto del marco normativo y la

bibliografía existente en materia de servicio civil. Para ello, se seleccionaron las

fuentes, se recogieron datos y se sistematizó la información recogida. Esto

permitió identificar hitos de reforma de servicio civil y seleccionar aquellas que

resultaban más relevantes para los objetivos del estudio. Asimismo, se

complementó la revisión documental con información de fuentes periodísticas,

para lo cual se hizo una revisión de los principales diarios nacionales.

8

Por otra parte, se realizó entrevistas a profundidad a actores claves en el diseño

e implementación de políticas de servicio civil peruano, con el propósito de

complementar la información recopilada a través de la revisión documental. Para

ello, se realizó un mapeo rápido para identificar quiénes fueron actores relevantes

en cada proceso de reforma seleccionado, recogiendo para ello, también, las

sugerencias de la Gerencia de Políticas de Gestión de Recursos Humanos.

Asimismo, en la selección de personas a entrevistar, se tuvo en cuenta su

disponibilidad, accesibilidad y viabilidad de contacto. Cabe mencionar que hubo

enormes limitaciones para ubicar a todas las personas proyectadas habiendo

coincidido parte de la consultoría con las semanas de Navidad y Año Nuevo, lo

que dificultó las coordinaciones y citas respectivas; en otros casos, las personas

no se encuentran en el país o han fallecido.

Se convino con SERVIR en realizar entrevistas a tres actores claves de cada

proceso gran proceso de reforma identificado. Sin embargo, el consultor y el

equipo de trabajo optaron por entrevistar a 10 personas, toda vez que la

información obtenida en las entrevistas devino en la principal fuente de

información de las narraciones de procesos de reforma incluidas en el presente

documento. Una lista completa de los entrevistados se encuentra en los Anexos.

Para tal efecto, se elaboraron guías de entrevista semi-estructuradas para cada uno

de ellos, las mismas que se encuentran en los Anexos.

La necesidad de visibilizar prácticas de decisión o intervención de los actores, así como

factores y condiciones para la agendación de una decisión, exigieron el desarrollo de

narraciones en los que se intenta detallar a partir de los testimonios y las fuentes

documentales aquello que ocurrió, más allá de la formalidad de los instrumentos de

política pública (aprobación de normas o creación de comisiones). De acuerdo con

Barzelay y Cortázar (2004: 17-18):

“El método narrativo consiste entonces en una aproximación procesual y

centrada en la acción a la realidad social, que organiza el flujo de ocurrencias en

función al sentido global del proceso bajo estudio (Abbott 2001, 185). El

producto del esfuerzo narrativo es el relato. El relato es una forma de representar

9

una experiencia, que conecta los acontecimientos que la conforman en función al

efecto que tienen sobre la experiencia global. En otras palabras, un relato

organiza en una secuencia coherente los acontecimientos que forman parte de un

proceso, en función a su contribución al desarrollo global del mismo

(Polkinghorne 1988, 18). El relato es claramente distinto a una cronología, en la

cual las acciones y ocurrencias se organizan atendiendo exclusivamente a su

posición dentro de la línea del tiempo. Es también distinto al reporte, que ofrece

una visión estática de acontecimientos específicos sin incluirlos dentro de un

todo coherente”.

En síntesis, el marco metodológico ha estado compuesto por la revisión documental, las

entrevistas a profundidad y una selección de hitos y procesos de reforma que se exponen

en forma narrativa en la segunda parte del documento.

Gráfico 1

Marco metodológico

Fuente: Elaboración propia.

10

1.1. Elementos para el análisis de los procesos de reforma del servicio civil.

1.1.1. Selección de los hitos y procesos de reforma del servicio civil

Selección de los hitos en la evolución del servicio civil

En 30 años (1980 – 2011), se han sucedido numerosos intentos de reformas, así como

cambios generales, incrementales y sectoriales referidos al Servicio Civil. Por ello, se

realizó una selección de hitos claves que permitan cumplir con el objetivo central de la

consultoría: identificar cuáles han sido los factores o condiciones que han favorecido o

limitado el éxito de las reformas.

Para el presente documento, un hito en la evolución del servicio civil corresponde a

un hecho concreto de la realidad referido, por ejemplo, a la aprobación de una norma, la

creación o clausura de un subsistema organizacional –órganos, organismos y/o

comisiones-, o la elaboración de proyectos de normas.

Sin duda, existen, también, procesos informales e incluso contrarios a lo que la norma

legal aprobada establece; sin embargo, resulta muy difícil para efectos de la consultoría –

por el tiempo y los recursos asignados- la búsqueda y análisis de información respecto de

dichas situaciones. Se ha optado, por lo tanto, por seleccionar aquellos procesos más

relevantes y objetivados en instrumentos de políticas aprobados o proyectados referidos

al Servicio Civil.

11

Presentamos a continuación la lista de hitos del servicio civil identificados:

Cuadro 1

Hitos del servicio civil identificados

1980-1990 1990-2000 2000-2011

1982: Creación de la ley para Profesionales de la salud. 1984:

Creación de la carrera administrativa, mediante el Decreto Legislativo N° 276. Creación de la Ley del Profesorado.

1989: La autorización del INAP para tener presencia en el Gabinete de Consejo de Ministros (con voz, pero no voto).

1990: Aprobación del reglamento del Decreto Legislativo N° 276. 1991: Creación y aplicación del régimen laboral privado a algunas agencias del Estado, a través del Decreto Legislativo N° 728. 1992: Evaluaciones semestrales obligatorias y ceses colectivos. 1993: Ley de Presupuesto Nacional incluye normas de austeridad, que prohíben efectuar nombramientos, los aumentos salariales, etc. 1995: Cierre del Instituto Nacional de Administración Pública. 1996: Programa de Modernización de la Administración Pública.

2001: Estudio de la Comisión Multisectorial sobre la situación del servicio civil. 2004: Aprobación de la Ley Marco del Empleo Público- LMEP. 2005: Propuestas de ley de desarrollo de la LMEP y debate. 2007: Ley de la Carrera Magisterial y su reglamento. 2008:

Creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil- SERVIR.-Creación del Cuerpo de Gerentes Públicos.

Creación del régimen de los CAS.

2009: Primera evaluación sistemática del servicio civil mediante la evaluación de los operadores del Sistema Nacional de Inversión Pública. 2010: Reglamentan régimen de evaluación y capacitación del rendimiento.

Fuente: Elaboración Propia.

12

Identificación de principales procesos de reforma del servicio civil peruano 1980-2011

Los hitos de reforma, individualmente o agrupados, dan cuenta de determinados

procesos de reforma del Servicio Civil. En el presente documento, un proceso de

reforma del servicio civil implica un conjunto de hechos y decisiones referidos a

propuestas para rediseñar o alterar características institucionales (entendidas como las

normas de diseño del sistema del servicio civil) con una nueva orientación, con el

eventual propósito de mejorar el funcionamiento del servicio civil o parte de este. De

acuerdo a esta definición, para los procesos de reforma del servicio civil, seleccionaremos

solo los hitos asociados con una propuesta de cambio en la orientación del sistema. En

ese sentido, un proceso de reforma está compuesto de uno o más hitos de reforma del

servicio civil en la medida que estos guardan alguna coherencia u orientación en

conjunto, así como que se desarrollan dentro un período determinado.

Los principales procesos de reforma del servicio civil peruano que serán descritos y

analizados son los siguientes:

1. Rediseño de la Carrera Administrativa: Decreto Legislativo 276 (1982-1989).

2. Flexibilización laboral en el Servicio Civil: Decreto Legislativo N° 728; y ampliación

desordenada de regímenes de contratación (1991-1992).

3. Intento de reforma integral de la administración pública y de flexibilización del

Servicio Civil: Programa de Modernización de la Administración Pública (1995-1996).

4. Intento de Restructuración de una Carrera Administrativa transversal: la LMEP y sus

proyectos de desarrollo (2001-2005).

5. Reforma del Servicio Civil ‘gradual y desde arriba’: creación de Servir como ente

rector, del Cuerpo de Gerentes Públicos y de los Contratos Administrativos de

Servicios (CAS) (2008 - 2009).

Nos hemos permitido incorporar un proceso especial, tomando en cuenta que resulta

interesante para mostrar los factores o condiciones para una reforma. Si bien no estuvo

13

considerada en la propuesta de trabajo presentada al inicio, consideramos que puede ser

valiosa su incorporación en este documento.

6. Proceso especial: La Reforma del Régimen Pensionario de la Ley 20530 o Cédula

Viva.

1.1.2. Contexto político-económico y de reformas administrativas.

Las reformas del Servicio Civil no se producen en el vacío; constituyen, muchas veces,

respuestas a reformas político-económicas y a procesos de reforma más amplios y

estructurales sobre el funcionamiento y organización del aparato burocrático. En ese

sentido, tomaremos en cuenta el contexto en el que se desarrollaron los procesos de

reforma del servicio civil en el periodo 1980-2011.

A continuación presentamos un esquema temporal sobre la evolución de reformas del

servicio civil en paralelo a las dimensiones político-económica y de reformas

administrativas.

14

Gráfico 2

Evolución de las Reformas de Servicio Civil

en el Perú en el Contexto Político-Económico y Administrativo

Fuente: Elaboración Propia.

15

A. Evolución política y económica del Estado Peruano.

El retorno a la democracia y la democracia de partidos (Segundo gobierno de Belaúnde y primer gobierno

de García).

Desde del plano político podemos dividir al Perú en 2 períodos: uno primero signado

por la competencia partidaria con crisis económica (1980-1990), y una segunda marcada

por el apogeo de los independientes en un contexto de crecimiento económico (1990-

actualidad).

Paradójicamente, en el Perú de los 80’s, la vuelta de los partidos políticos como

ordenadores de la vida política nacional significó un apogeo relativo en cuanto su

representatividad y competitividad. Tal como lo señala Tanaka (1998), el eje central del

sistema partidario peruano de tal docenio democrático fue el APRA; desafortunadamente

el mal manejo económico de la crisis internacional, el desorden fiscal y la crisis de la

deuda externa, actuaron como variables fundamentales en la pérdida de legitimidad de

los partidos y la reducción de la confianza en los mismos.

Marcado por una inflación galopante, y un incremento de acciones terroristas de Sendero

Luminoso, la necesidad de orden fue militarizando paulatinamente el país, entregando el

poder de las decisiones políticas a los comando políticos-militares (Lynch, 1999). Tal

situación, generaría un rompimiento simbólico entre partidos políticos y sociedad civil,

en la medida en que los primeros no podían responder al problema inflacionario y al

terrorismo; de ahí que las encuestas realizadas hacia 1989 señalaban que la necesidad de

generar acuerdos alrededor de la política antiinflacionaria se manifestaba como una

necesidad (80% de los encuestados2). Por el contrario, la percepción en términos de

efectividad de la democracia actuaba en contra de sus principales instituciones, en este

caso, los partidos políticos (Linz, 1987).

De esta manera hacia 1989, la sociedad civil, tanto ciudadanos como banqueros

contrariados por la heterodoxia de García, voltean la mirada hacia agentes nuevos en la

política nacional, siendo Vargas Llosa uno de ellos, quien, finalmente también será

vencido por otro outsider: Alberto Fujimori.

2 Encuesta tomada de Lynch (1999:147).

16

El cambio de estado liberal (estabilización ortodoxa con transfondo populista del segundo gobierno de

Belaúnde) a estado intervencionista (el contragolpe neoestructuralista del primer gobierno de García).

Hacia 1978, la situación económica del Perú se encontraba en una situación crítica. Las

reformas aplicadas desde 1975 habían tenido sólo un efecto paliativo e incremental que

mantenía el gasto público con motivos populistas mientras que se negociaba con la banca

y el FMI préstamos para refinanciar las empresas públicas. Al respecto Parodi (2003)

señala que el ajuste primordial del período comprendido entre 1975-1978 se

fundamentaba en mantener la estabilidad económica, reducir la brecha externa, pero bajo

el reto de no reducir el gasto público. Sin embargo, dicho esquema, teóricamente, debió

funcionar en la medida en que se incrementaban las exportaciones y su podría amortizar

la deuda externa que el Estado había contraído. No obstante, la negativa del gobierno de

Morales Bermúdez de reducir el gasto público, debido a las consecuencias sociales que

esto le generaría, se configuró en una decisión que pasaría la factura a las posteriores

etapas. De esta manera, hacia 1976, cuando las reservas internacionales del Perú caerían

generando de forma paralela una mayor explosión social, la opción de devolver el poder a

los partidos políticos se toma en cuenta.

Bajo tal precedente, la transición a la democracia mediante la Asamblea Constituyente en

el año 1978 y con firma de la Constitución en 1979, vendría con la necesidad de un

reajuste económico. Para entonces, la posibilidad abierta que significó la democracia para

muchos partidos políticos, opacó el tema económico. Un ambiente marcado por la

coyuntura eleccionaria y la competencia política, obligó al partido ganador-Acción

Popular con Fernando Belaunde- a tomar medidas cautelosas en cuanto a la actualización

de los precios controlado por el modelo de Industrialización por Sustitución de

Importaciones aplicadas por Velasco, e infructuosamente desmanteladas por Bermúdez.

Siendo el principal problema el déficit fiscal y la brecha con los precios externos, las

políticas llevadas a cabo por un programa implementado a la salida de Morales

Bermúdez, en 1978, logró reducir dichos problemas pero con el efecto negativo de una

galopante inflación que sería el principal reto durante el gobierno de Belaúnde.

17

El manejo ortodoxo de la economía, sumado al populismo político no permitió

aprovechar la oportunidad creada por la transición a la democracia en la actualización

rápida de los precios; por el contrario, se apostó a una actualización paulatina de los

mismos, los que influirían en el movimiento obrero, social y la izquierda en

movilizaciones en contra del gobierno, así como en la deslegitimación de Acción Popular

cuyo manejo político se veía limitado por dichas minidevaluaciones que se aplicaban en

función de controlar la inflación.

El escenario que dejaría Belaunde al final de su gobierno, fue uno igual de crítico que el

de Morales en 1976, ya que, si bien durante los cuatro primeros años se negó a realizar

ajustes en cuanto a la inversión estatal, hacia los años 1984-1985 de su gobierno, se

comenzó un proceso de moratoria unilateral de la deuda externa, la que, cortó el

financiamiento que recibía el Perú a través de créditos de la banca privada y de los

organismos como el FMI.

La inversión poco productiva que se hacía de los préstamos, como señala Parodi,

revirtió nuevamente en una crisis económica y también política para Acción Popular.

Se cierra un breve capítulo de la ortodoxia populista en el manejo de la economía, para

dar paso a la heterodoxia dogmática de Alan García. Así, durante los períodos 1985-1990,

el país se manejaría bajo los esquemas estructuralistas cuyos postulados: el deterioro de

los términos de los términos de intercambio, la condición de país periférico y la dualidad

de la economía peruana (Stromquist & Plaza, 2006), conllevarían a la mayor crisis

económica del país.

En líneas generales, podemos definir los principios de la política económica de Alan

García en:

18

Cuadro 2

Principios de política económica – Gobierno de Alan García

El aspecto de la inflación Se creía que la presencia de mucha capacidad instalada ociosa, y no obedece a un fenómeno monetario. Se creía que obedecía a un incremento en los precios.

El aspecto fiscal Se creía que el déficit fiscal se debía a la política de contracción de la demanda.

Escasez de divisas Se le atribuía a una excesiva carga en el pago de la deuda.

Fuente: Elaboración propia en base a Parodi (2003: 206).

Sobre la inflación, los heterodoxos vieron como concordante su relación con un

incremento paulatino aunque sostenido de los precios, tomando la decisión de

congelarlos. De esta manera, se definieron los precios para cerca de 12 000 productos

(Parodi 2003:256), que solo pudieron ser sustentados en la medida de subsidios y gastos

externos, ello traería un breve período de estabilidad, seguido de una gran crisis

inflacionaria.

Lo más relevante del punto surge en los intentos de nacionalización de la banca hacia

1987, fruto de la necesidad de conseguir financiamiento, ya que, con la negativa de pago

de la deuda, Perú se encontraba en una situación de aislamiento internacional. No será

sino hasta las elecciones, donde la temática de la inflación y la política económica van

tomando cuerpo para poder competir con el partido oficialista, y donde, algunas

minidevaluaciones se vienen realizando en función de actualizar los precios. Bajo el

fracaso de los paradigmas ortodoxos con Belaúnde, y heterodoxos con García, la

población se vería atraída por la propuesta del escritor Mario Vargas Llosa, candidato

presidencial.

El autoritarismo competitivo (Primer gobierno de Fujimori)

Desde la Ciencia Política, el gobierno de Alberto Fujimori es considerado como un

autoritarismo competitivo (Levitsky & Way, 2010) , dicho término refleja las principales

características de la actuación del fujimorismo: abuso de poder en la actuación del estado,

19

restricción de las libertades civiles y políticas de los opositores al régimen, en muchos

casos existe una alianza estratégica con las fuerzas militares y un control de los medios de

comunicación; no obstante todas estas apreciaciones, la oposición puede manifestarse y

participar de canales legales de competencia política.

Es así que el gobierno de Fujimori implementó, además de los elementos propios del

autoritarismo competitivo, el discurso antipolítico, polarizando con los partidos

tradicionales y culpándolos de los grandes males del país. Por otro lado, combinaba

dichos elementos discursivos con políticas de corte populista (Freindenberg, 2007),

donde su estilo de liderazgo y los programas sociales desarrollados le valdrían ganarse un

apoyo popular, especialmente de los sectores donde dichos programas tenían incidencia.

No será sino hasta la manipulación constitucional que se intentara hacer mediante la

“Ley de interpretación auténtica” donde la sociedad civil -cuya lucha por el retorno de la

democracia había sido satanizada y rezagada por el fujimorismo- toma mayor cuerpo e

inicia una serie de movilizaciones en pro del cambio de régimen. Sin embargo, fruto de

las contradicciones internas dentro del mismo gobierno, y acelerado por la salida del

asesor Vladimiro Montesinos, Alberto Fujimori terminaría huyendo a Japón, dando inicio

a un proceso de transición, donde nuevamente los partidos tradicionales (APRA, APP,

PPC) y los formados recientemente (PP, FIM, UPP, etc.) tendrían la oportunidad de

generar consensos.

La democracia sin partidos (Gobierno de Transición de Paniagua, gobierno de Toledo y segundo gobierno

de García).

El entusiasmo generado por la vuelta a la democracia llevó a sostener que muchos de los

problemas estructurales (económicos, sociales, densidad del Estado en el territorio)

podrían ser abordados bajos los esquemas propios de la política del neoliberalismo. Sin

embargo, se desestimaba que el problema de la fortaleza del Estado y la administración

burocrática podrían ser una limitante para el crecimiento económico y el abordaje de los

pedidos de la población de cara a la nueva democracia.

La premura en la firma de pactos sobre lo que serían las prioridades de atención, conduce

hacia el Acuerdo Nacional. De 14 firmantes (7 de los cuales son partidos políticos), en la

20

actualidad sólo 43 son actores relevantes en la arena política. El surgimiento de nuevas

organizaciones como el nacionalismo, y posteriormente el fujimorismo, en sus diversas

formas, afectaron a los acuerdos arribados en dicho pacto. En términos de políticas

públicas, la inestabilidad partidaria no contribuye a mantener en el tiempo los objetivos

nacionales señalados en el Acuerdo Nacional.

El surgimiento de nuevos actores pone el peligro la estabilidad política del país, peor aún,

cuando tales actores son políticos inexpertos cuya organización política es bastante

personalista. A ello hay que sumarle que los grandes retos que la conflictividad social

plantea, restringe el marco de acción en la formulación de políticas acertadas y,

sobretodo, oportunas a demandas que no se agregan en preferencias programáticas

(Kitschelt, 2010), y que, no utilizan canales partidarios para agendar sus peticiones en la

lista de prioridades del gobierno, todo ello como producto del desborde de la

representación.

Es así, que la actual crisis de partidos políticos exige del Estado una atención eficiente y

eficaz a los ciudadanos, en la medida en que este responsiveness pueda recuperar

paulatinamente, la confianza en las instituciones democráticas.

El cambio de estado intervencionista a estado neoliberal y regulador (estabilización, liberalización y

apertura al exterior de Fujimori) y (continuidad neoliberal con ajustes redistributivos de Paniagua,

Toledo y García 2)

Mario Vargas Llosa, aún candidato hacia las elecciones generales de 1990, proponía la

ejecución de dos shocks económicos con el motivo de actualizar los precios y reactivar la

economía con la supervisión del FMI. Sin embargo, en el juego político, las diversas

alianzas que veían con recelo la candidatura de MVLL, terminaron cuestionándolo, y en

muchos casos, aliados suyos, traicionándolo.

El programa de ajuste económico propuesto por Vargas Llosa era básicamente

fundamentado en los principios del neoliberalismo económico. Así, una vez que Vargas

Llosa fuera derrotado en las urnas, el siguiente paso para su contrincante, Alberto

3 Acuerdo Nacional (2002). [ONLINE], consulta realizada el 19/02/2012: http://www.acuerdonacional.pe/an/actasuscripcion.html

21

Fujimori, fue realizar un shock económico que estaría destinado a sincerar los precios de

la economía y solucionar el bloqueo internacional que pesaba sobre el país, todo ello bajo

una estricta supervisión de los organismos internacionales como el FMI, acción que

además se inscribe en la misma tónica de la firma y adopción del consenso de

Washington.

Adicionalmente, todo ello, se configuraría en una forma de gobierno sustentado en el

clientelismo económico y político ejercido por medio de programas sociales. En cuanto a

las políticas públicas, el esquema promovido por el gobierno de Fujimori era populista,

ya que, la focalización, atención y el uso de los servicios del Estado se concentran en

zonas con mayor cantidad de electores y enfocado en un servicio básicamente asistencial,

que no desarrollaba capacidades productivas en su público objetivo (Arce, 2003). Otro

punto a considerar, es el cambio de una matriz económica Estado-céntrica a uno

mercado-céntrica (Cavarozzi, 2001), donde las privatizaciones y la inclusión de

postulados sobre la economía (nuevamente tardías como en el caso de García) influían en

la formulación e implementación de las políticas, otorgándoles un carácter más “técnico”

y no “político”.

Posteriormente, el modelo implementado por Fujimori sufriría una serie de variaciones

en la medida de su desempeño durante los últimos 20 años. De esta manera, luego del

autogolpe realizado en 1992, y el fracaso en la respuesta a la crisis asiática de 1998, que

causaría recesión; gran parte de la sociedad civil que planteaba un cambio de régimen

tuvo una oportunidad de movilizarse. Dicha coyuntura concuerda perfectamente con la

aparición de videos de actos de corrupción en la que el asesor presidencial se encontraba

inmerso.

Las políticas económicas de los posteriores Presidentes democráticos seguirían el mismo

derrotero, en gran medida, fruto del obligatorio aprendizaje de que las fórmulas

heterodoxas, como en el caso de García a finales de los 80’s, habían fracasado.

No obstante el mantenimiento del modelo, novedosas fórmulas de atención y

aproximación a los pobreza fueron paulatinamente implementadas. Así, el ex -Presidente

Valentín Paniagua propuso las mesas de lucha contra la pobreza, un instrumento

destinado a recoger las principales demandas de la población, para posteriormente,

22

agendar sus prioridades como primer paso hacia la formulación de políticas públicas. Sin

embargo, con el advenimiento de las elecciones y la demanda de los actores regionales

por la descentralización fiscal y política, dicha iniciativa sería instrumentalizada como

tribuna política por las fuerzas regionales y el gobierno del Presidente Toledo.

Económicamente, el Perú, bajo el gobierno de Alejandro Toledo, experimentó (y

experimenta hasta el momento) un buen escenario en cuanto al precio internacional de

los metales, lo que permitió sustentar la denominada política económica del “chorreo”.

Nuevamente, se dejaba al mercado asignar de los recursos, sin tomar en cuenta la

debilidad del Estado y la concentración del mercado en las grandes ciudades, dejando de

la lado las ciudades intermedias del sur del país como: Ayacucho, Huancavelica, Cuzco,

Puno, Madre de Dios, Moquegua, etc. Dicha política generaría una brecha entre el norte,

inserto en la dinámica económica internacional, y el sur, con economías de subsistencia y

más tradicionales.

Posteriormente, bajo el segundo gobierno de Alan García, el modelo extractivista, basado

en la explotación minera tomaría un mayor dinamismo. La rápida concesión de lotes de

exploración petrolera en la selva, la imposición unilateral de proyectos mineros sin

respecto al Convenio 169 de la OIT, generan un escenario crítico en el ámbito

económico, debido a los conflictos sociales, condicionando en gran medida el futuro

económico del país.

Tales son los retos que se presentan en el ámbito económico. Si bien es cierto el

crecimiento es positivo, incluso en época de crisis internacional, también es importante

recalcar que este se manifiesta con una mayor división social. La implementación de las

fórmulas neoliberales, con una economía extractivista, choca directamente con las

prácticas tradicionales de subsistencia y agricultura de la población residente en las zonas

de explotación minera, petrolera o gasífera, generando la denominada “década de los

conflictos sociales”.

Cabe agregar que el crecimiento económico y el aumento de los ingresos del Estado

presentes en el gobierno de García no estuvieron acompañados de una efectiva ejecución

del gasto público, en particular por parte de los gobiernos locales y regionales. Esta

situación generó permanentes cuestionamientos a las capacidades estatales para la

23

gerencia de los recursos públicos, lo que de algún modo incidiría –como veremos luego-

en las reformas de servicio civil vinculadas a la creación de un cuerpo de gerentes

públicos y de SERVIR.

B. Evolución de reformas del Estado y modernización administrativa.

Las reformas administrativas en el Perú se han erigido bajo el nombre genérico de

Reforma del Estado y, en otros casos, Modernización del Estado. Estos esfuerzos de

reformas se han producido, fundamentalmente, desde los años 90, con el Gobierno de

Alberto Fujimori, que introduce un esquema neoliberal, guiado por el Consenso de

Washington y bajo la imagen de un Estado que hasta el momento se había mostrado

burocrático y elefanteásico y que, por tanto, debía ser erradicado.

Ciclo pre Reformas (1980-1990)

Entre el 80 y el 90 podríamos decir que nos encontrábamos en un ciclo pre reformas

administrativas, si bien es cierto en este periodo también se dieron algunos cambios

significativos sobre todo en la organización política del territorio, que devino también en

la construcción de espacios de organización política y administrativa. La reforma más

grande de este periodo fue la denominada Regionalización, que tuvo lugar durante el

Primer Gobierno de Alan García. Sin embargo, el Estado mantuvo un régimen

básicamente orientado al Estado de Bienestar, prestacional y con altos niveles de

intervencionismo y burocratismo.

A partir de los 90, Cortázar identifica inicialmente dos ciclos de Reforma. Uno que va

desde 1990 al 1996, y el segundo que va de 1996 al 2000. En un esfuerzo de continuidad

de lo dicho por Cortázar y sobre la base de un rápido mapeo de hechos ocurridos en este

periodo, podríamos decir que hay dos ciclos más: el tercero, que va de 2001 al 2004; y el

cuarto, que va desde 2008 al 2011.4

4 En esto coincidimos con una reciente presentación de Cortázar en el VI Seminario de Reforma del Estado de la Escuela de Gobierno PUCP www.pucp.edu.pe/escueladegobierno. Sin embargo, Cortázar plantea el tercer ciclo de reformas exclusivamente centrado en reformas de sistemas administrativos, mientras que nosotros consideramos las reformas político administrativas de la descentralización como parte de las reformas político-administrativas.

24

Primer Ciclo de Reformas (1990-1996)

El primer ciclo de reformas administrativas en el Perú se produce en el contexto del

primer gobierno de Alberto Fujimori. En esta etapa, el problema central

permanentemente visibilizado y expresado por los tomadores de decisión fue el

sobredimensionamiento del Estado. Se comprendía la burocratización como sinónimo de

ineficiencia o incompetencia intrínseca de la administración pública. Juan Carlos Hurtado

Miller, Primer Ministro de entonces, caracterizó al aparato estatal como una organización

grande e ineficaz. Carlos Boloña, Ministro de Economía de entonces, usaba el término

Reforma del Estado, planteando la necesidad de una reducción del número de empleados

públicos y del número de entidades públicas. (Cortázar 2007: 45)

Ante esta situación, la idea de la Reforma del Estado se centra en la promoción de un

programa de “renuncias voluntarias” y la creación de entidades autónomas (SUNAT,

FONCODES, CONASEV, etc.), las mismas que constituirían luego las llamadas “islas

de eficiencia”. A este proceso se le ha denominado la creación de reformas de “enclave”.

Las renuncias voluntarias no fueron tan exitosas. Con el ingreso de Carlos Boloña como

Ministro de Economía, y dada su posición claramente liberal, temas centrales de su

agenda de gobierno fueron la reducción del aparato estatal y la privatización de empresas

públicas. La clara relación entre el déficit público, la necesidad de estabilización de la

economía y la reducción del aparato estatal fue un factor determinante en la agendación

de estas reformas administrativas que tuvieron efecto en el empleo público (Cortázar

2007:21).

A este proceso se sumó un proceso de “difusión por imitación” de la flexibilidad

administrativa a otras instituciones públicas respecto de lo ocurrido en dichas islas de

eficiencia, así como la reorganización de entidades públicas como una estrategia

desarrollada desde el INAP y luego desde la PCM.

Como menciona Cortázar (2007: 42-43):

“La reorganización propuesta por el INAP suponía tres niveles: el institucional

(cada entidad formaría una comisión para identificar sus problemas de

ineficiencia, superposición funcional, imprecisión de competencias,

25

sobredimensionamiento, etc., proponiendo medidas de solución), el sectorial o

regional (cada ministerio o región conformaría una comisión, armonizaría las

propuestas de las instituciones respectivas y definiría la estructura del sector) y

finalmente el global. En este último nivel, el INAP –que se constituía como

Secretaría Técnica del Proceso de Reorganización- reformularía las propuestas

sectoriales y regionales y propondría la nueva estructura de los ministerios”.

Sin embargo, esta iniciativa –surgida en el INAP para mantener algún posicionamiento y

control sobre los procesos de cambio de la administración pública- no tuvo mayor éxito.

No generaron “entusiasmo ni sentido de urgencia en relación a algún problema

importante de la agenda de gobierno”.

En el caso de la PCM, una reforma más amplia de la administración pública estuvo

presente desde el inicio de la gestión Fujimori. El Presidente del Consejo de Ministros,

Hurtado Miller, solicitó facultades delegadas para estos efectos, sin que el Congreso se las

otorgue. Su sucesor, Carlos Torres y Torres Lara también solicitó facultades para la

reforma de la administración pública, lo que también fue denegada. Tiempo después, en

julio de 1991, el propio Presidente Fujimori solicitó nuevamente facultades legislativas

para efectuar una “reforma integral de la administración pública y empresas estatales”, sin

éxito. (Cortázar 2007:45) El sucesor de Carlos Torres y Torres Lara, Alfonso de Los

Heros, también incluyó el tema en agenda y solicitó facultades delegadas, con un nuevo

fracaso.

Ante esta situación, De los Heros decidió fortalecer el rol de la PCM, conformando una

Comisión Especial para la reforma de la administración pública, elaborando un proyecto

de Ley de Poder Ejecutivo, que planteaba reorganizar los ministerios y reducir su número

aproximadamente a siete (Cortázar 2007: 47). El “autogolpe” de Estado del 5 de abril de

1992 dejaría en suspenso todo este proceso. Si bien el tema de la reforma del Estado,

bajo la denominación de “Modernización del a Administración Pública”, figuraba entre

las medidas de reconstrucción nacional anunciadas por Fujimori, este tema fue perdiendo

importancia (Cortázar 2007: 47).

En 1995, el INAP fue desactivado, como resultado de un acto de persuasión de Leonie

Roca frente a Efraín Goldemberg, Primer Ministro de aquel entonces. Roca convenció al

26

Primer Ministro Goldenberg de desactivar el INAP5, entre otras OPD que se cerraron en

la época por su ineficiencia. Así, se formó una Comisión Liquidadora, que presidió Roca

y que, en un plazo de 3 meses, logró desactivar el INAP y obtener las renuncias de todo

el personal (170 personas)6. Las funciones del INAP son transferidas a cada entidad

púbica y a la PCM, según D.S. 74-95-PCM. En la práctica, las competencias del INAP

como ente rector de las políticas de gestión pública quedaron descolgadas; dando paso a

la disputa por el control de políticas entre el MEF y la PCM (Cortázar 2002: 70).

Segundo Ciclo de Reformas (1996-2000)

Fujimori es elegido Presidente con la nueva Constitución de 1993, cuya interpretación

permitió la reelección inmediata. Un equipo de consultoras, formado por las mismas

personas que formaron parte de la Comisión Especial formada con De los Heros, se

encargaron de preparar para la PCM el “Diagnóstico normativo-institucional del Poder

Ejecutivo”, financiado por el BID. En este documento, el problema central que se

planteaba era el desorden organizativo que mostraba estructuras paralelas dentro de los

ministerios, superposición de funciones entre entidades distintas, predominio de

provisión directa de servicios y poca flexibilidad del régimen laboral del sector público.

El documento “Marco Conceptual: Modernización del Estado”, planteó tres líneas de

acción:

“a) la transformación de los macro-procesos administrativos, flexibilizándolos

para que sirvieran como eficaces herramientas de gestión; b) la modificación

de la estructura organizacional del Poder Ejecutivo, mediante una clara

identificación de las funciones de cada entidad y c) el rediseño de los

procesos y procedimientos de uso interno en cada entidad pública” (Cortázar

2007:56).

La modernización implicaba un proceso de flexibilización de los sistemas

administrativos, a cargo de la PCM, así como de reorganización de las oficinas públicas, a

cargo de cada entidad. Esto implicaba “un grado importante de centralización del proceso

de cambio en manos de la PCM” (Cortázar 2007:56).

5 Ley 26507, ley que cierra el INAP y declara en reorganización la ESAP. 6 Entrevista a Leonie Roca.

27

En abril de 1996, el cambio del Primer Ministro Córdova y el ingreso de Alberto

Pandolfi, sin una agenda clara, permitieron la agendación del tema por incidencia de

Leonie Roca nuevamente. Como explica Cortázar, las consultoras convocadas por Roca

pensaron que esta era una buena oportunidad para introducir cambios sin tener que pasar

por el Congreso y que el Presidente Fujimori no tendría mayor resistencia de tomar

medidas impopulares pues no había elecciones hasta 1999 (Cortázar 2007:57).

En este contexto se crea el Programa de modernización de la Administración Pública

(PMAP), centralizando la reforma y promoviendo una reforma organizativa como

solución de carácter global (Cortázar 2007:61). Esta propuesta, producto de un desliz del

Ministro Camet, tuvo impactos serios en la opinión pública por eventuales despidos

masivos y la aprobación de un paquete normativo que en conjunto conducían a la

supresión de unas 30 entidades autónomas y proyectos especiales, quedó trunca frente al

Consejo de Ministros que no le dio su aprobación. También quedaron sin respaldo del

Presidente.

Tercer Ciclo de Reformas (2001-2004)

Con la renuncia d Alberto Fujimori desde Japón, asume el gobierno Valentín Paniagua en

lo que se llamó un gobierno de Transición. Poco después se convocaron a elecciones y

Alejandro Toledo obtuvo la Presidencia, con quien se inicia un nuevo ciclo de reformas

administrativas en el marco de retorno al régimen democrático. El gobierno de Alejandro

Toledo le dio particular énfasis a la descentralización político-administrativa. En el año

2002 se aprobó una Reforma Constitucional sobre la Descentralización. Se aprobó de

inmediato la Ley de Bases de la Descentralización, la Ley de Demarcación Territorial y la

Ley Orgánica de Regiones e instalación de gobiernos regionales y se c conformó el

Consejo Nacional de Descentralización, ente rector y coordinador del proceso. En el año

2003 se promulgó la Ley Orgánica de Municipalidades, la Ley de Promoción de la

Inversión Descentralizada, la Ley de Descentralización Fiscal, la Modificación de la Ley

de Tributación Municipal, la Ley de Sistema de Acreditación y la Ley de Incentivos para

la Integración y Conformación de Regiones. En este ciclo se produce una preparación de

diversos sectores para la descentralización de funciones y competencias.

28

Asimismo, entre el 2001 y el 2004, diversas reformas de carácter incremental se fueron

sucediendo. Se incorporó la lógica de la transparencia pública y la participación ciudadana

en los procesos presupuestales; se instauraron Mesas de Concertación de Lucha contra la

Pobreza como mecanismo de diálogo; se aprobó la Ley de Prudencia y Transparencia

Fiscal, el Sistema Integrado de Administración Financiera, la Ley de Acceso Ciudadano a

la Información sobre Finanzas Públicas, y se implementa el Portal de Transparencia

Económica del MEF. Durante este periodo la PCM tuvo un claro protagonismo y se

recupera para los ministerios la idea de ente rector. Adicionalmente, se fusionan diversas

entidades públicas y se revisa la existencia de diversos órganos y ministerios. En este

marco, en el año 2004, se aprueba la Ley Marco del Empleo Público, como un intento

por una reforma integral del servicio civil, quedando a la espera la aprobación de las leyes

de desarrollo.

Cuarto Ciclo de Reformas (2007-2011)

En el 2006, Alan García vuelve al poder en un segundo gobierno, de mucho más corte

neoliberal y con algunas políticas redistributivas a través de programas sociales como el

programa de transferencia condicionada JUNTOS. En este marco, Alan García encarga a

la flamante Ministra de Transportes y Comunicaciones, Verónica Zavala, dirigir el

proceso de Reforma del Estado. El mayor resultado de esta gestión fue precisamente la

aprobación de una nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) en diciembre del

año 2007. La Secretaría de Gestión Pública de la PCM, por su parte, estuvo a cargo de

una militante aprista, Nilda Rojas, periodista con un mínimo expertise en el tema y cuyo

mayor acercamiento al sector público había sido trabajar como asesora del congresista

Jorge del Castillo (2002-2007).

Durante el primer año de gobierno Zavala pone énfasis en la fusión de los programas

sociales que duplicaban funciones, aunque el proceso se detuvo prontamente. En marzo

del año 2007, se expidió el Decreto Supremo No. 027-2007-PCM, que estableció doce

políticas nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno

Nacional. La No. 10 correspondía a la simplificación administrativa, con lo que se

buscaba promover la permanente y adecuada simplificación de trámites, identificando los

más frecuentes, para reducir sus componentes y el tiempo que demanda realizarlos, así

como promover la aplicación del silencio administrativo positivo en los procedimientos

29

administrativos de las entidades del Gobierno Nacional. El énfasis parecía estar en todo

momento en la simplificación administrativa como herramienta para facilitar la inversión

privada, que se había convertido en la política pública por excelencia para lograr la

estabilidad y crecimiento económico.

Las reformas emprendidas fueron todas parciales y de tipo administrativo, sin mayor

articulación que permitieran hablar de una auténtica reforma del estado. El terremoto del

15 de agosto del 2007 en el sur del país hizo notar la incapacidad de los sistemas y

procesos gubernamentales para atender rápida y eficientemente las necesidades de la

población. El Decreto Supremo No. 090-2010-PCM, dictado poco antes de terminar el

gobierno, aprueba el Consolidado de los Avances en Reforma del Estado y la Estrategia

de Modernización de la Gestión del Estado. En esta norma se puede observar la

tendencia del gobierno a priorizar la simplificación administrativa, la elaboración de las

matrices de competencias y la creación de 12 nuevas entidades públicas (2 ministerios y

10 organismos públicos).

Este cuarto ciclo de reformas también estuvo caracterizado por algunas reformas

importantes en materia del servicio civil. La idea central que domina este periodo está

referida a la eficiencia y la capacidad en el servicio civil para la gerencia pública. Se crea el

Cuerpo de Gerentes Públicos y la Autoridad del Servicio Civil – SERVIR. También en

este periodo se crea una nueva modalidad de servicio en el Estado: los CAS, Contratos

Administrativos de Servicios.7

1.1.3. Criterios de análisis de los procesos de reformas en servicio civil.

Asimismo, los procesos de reforma del servicio civil peruano identificados serán

analizados en base a los distintos factores que posibilitaron o dificultaron su aprobación.

Así, por ejemplo, tendremos los siguientes criterios de análisis:

7 DS No. 075-2008-PCM, aprueba los lineamientos que reglamentan el Régimen de Contratación Administrativa de Servicios.

30

Emprendedores de políticas8: se refiere a los actores que toman la iniciativa de

reforma y diseñan la estrategia de su implementación aprovechando una ventana

de oportunidad.

Liderazgo político: adopción y respaldo público por parte de un decisor de políticas

a un proyecto de reforma específico, como un político o un funcionario de alto

rango (por ejemplo, el Presidente, un ministro o un congresista). Se analiza el rol

que juega este líder para apropiarse de la reforma e implementarla; convocando

para tal efecto a los recursos humanos, económicos y materiales necesarios.

Entorno político: se refiere a las condiciones políticas existentes que favorecen o no

la aprobación de una determinada reforma de servicio civil. Así, por ejemplo,

tomamos en consideración la configuración partidaria y la composición del voto

del Congreso que aprobó la reforma de servicio civil en mención; las relaciones

Poder Ejecutivo-Poder Legislativo; la legitimidad del gobierno, entre otras.

Concordancia con la política económica y con la agenda de reforma administrativa:

tomaremos en consideración cómo cada proceso de reforma del servicio civil

correspondió con la política económica predominante en el contexto nacional; así

como las estrategias utilizadas para lograr insertar la reforma de servicio civil

dentro de una agenda de reforma administrativa más amplia. En ambos casos,

analizaremos en qué medida alinearse con la política económica y con la corriente

de reforma administrativa predominantes favoreció o no la agendación de las

reformas de servicio civil.

Actores con intereses contrapuestos: prestaremos atención a los actores relevantes que

hayan tenido posiciones contrapuestas a los procesos de reforma del servicio civil

(por ejemplo, el Congreso de la República, el Presidente de la República, el

8 “Los empresarios de políticas son personas que participan en el proceso de elaboración de políticas desde muy diversas situaciones (como actores visibles u ocultos) y desean invertir sus recursos (tiempo, energía, reputación y a veces dinero) a cambio de obtener políticas que respondan a los problemas que les preocupan (definidos de la manera como les resulta relevante) o impliquen la aplicación de sus propuestas de solución favoritas. Tres son las actividades principales que desarrollan: a) impulsan sus preocupaciones acerca de ciertos problemas en la agenda presionando por una determinada forma de definirlos, b) ablandan el terreno para sus alternativas de solución favoritas y c) promueven el enganche de las corrientes de procesos” (Cortázar: 2002).

31

Ministerio de Economía y Finanzas, los sindicatos, etc.); de forma tal que se

hayan convertido en los principales obstaculizadores o “saboteadores” de dichas

reformas.

2. NARRACIÓN DE LOS PROCESOS DE REFORMA DEL SERVICIO CIVIL

PERUANO EN EL PERÍODO 1980-2011 SELECCIONADOS .

2.1. Rediseño de la carrera administrativa: Decreto Legislativo 276 (1980 -1990)9.

Entre 1980 y 1990, se aprobaron una serie de normas que limitaban el alcance de la

carrera pública o que permitían realizar contrataciones fuera del régimen de carrera.10 De

esta manera, si bien se aprobó el Decreto Legislativo 276, no se implementó propiamente

una carrera pública basada en el mérito.

El servicio civil heredado y su rediseño: 1980-1990

En los últimos años de la década del setenta, el gobierno de Morales Bermúdez tomó

medidas de ajuste fiscal frente a la crisis internacional: entre ellas, buscó reducir el

tamaño del servicio civil, el cual había crecido vertiginosamente, casi duplicando su

tamaño en una década (Wise 2003: 129; Danós 2008: 50).

9 Nota del consultor: inicialmente se buscó estudiar los procesos de aprobación de las principales normas de carrera. Sin embargo, limitaciones de tiempo y dificultad de acceso a las fuentes no han permitido realizar esta tarea. En cambio, se mostrará el desarrollo normativo del modelo de servicio civil de carrera para el periodo 1980-1990. 10Estos mecanismos han sido usuales en el manejo de los servicios civiles latinoamericanos; Grindle ha identificado a cada uno de estos mecanismos como redefinición (re-definition), legislación que reduce el alcance del sistema de servicio civil; y reingeniería (re-engineering), creación de medios para contratar servidores públicos fuera de las regulaciones del sistema del servicio civil (Grindle 2010: 8).

32

Cuadro 3

Evolución del tamaño del servicio civil: década del 70

Cantidad de Servidores Públicos 1969 - 1978

Año 1969 1970 1971 1972 1977 1978

Total 225714 240163 270952 318821 432771 424611

Fuente: Wise 2003: 129.

En el régimen militar, durante los gobiernos de Velasco Alvarado y Mórales Bermúdez,

se aplicó el Estatuto y Escalafón del Servicio Civil vigente (Decreto Ley 11377) “de la

misma manera inefectiva que sus predecesores” (Wise 2003: 130). El común de los

procedimientos seguidos para la contratación de personal estuvo más directamente

asociado a prácticas patrimonialistas antes que a concursos abiertos y competitivos.

Como señal Wise (2003: 130):

“La regla, que incluye a casi a todos los casos, es que las ‘recomendaciones’ tienen

un influencia preponderante (…) los postulantes aseguran los puestos a través de

recomendaciones de personas de fuera del sector público que conocen al que

contrata (Cleaves y Scurrah 1980: 77).”

En este contexto de crecimiento desmedido del tamaño del servicio civil, el gobierno dio

inicio a un programa de incentivos para conseguir renuncias voluntarias. La medida no

fue efectiva. Más aun, muchos de los mejores funcionarios de carrera, influidos por la

reducción de las remuneraciones que afectó más severamente a los altos puestos entre

1973 y 197711, optaron por dejar la administración pública (Danós 2008: 502)12.

Tras la Asamblea Constituyente, la aprobación de la Constitución de 1979 y el

consecuente triunfo de Fernando Belaúnde Terry en las elecciones generales para el

período 1980-1985, se dio inicio al gobierno de Acción Popular sin un servicio civil de

11 Entre 1973 y 1977, los salarios anualizados de los funcionarios del nivel más alto (nivel I de acuerdo al Decreto Legislativo N° 11377) se redujeron en más del cincuenta por ciento (Wise 2003: 130). 12 La salida de funcionarios altamente calificados se daba en un contexto en el que se había formado un grupo importante de tecnócratas atraídos por el papel empresarial que había asumido el Estado (Wise 2003: 130.131).

33

carrera basado en el mérito. El gobierno de Belaúnde buscó re-direccionar el rol del

Estado: de uno empresarial e intervencionista a una economía con orientación de

mercado (con énfasis en un ambicioso plan de privatizaciones de empresas públicas y

promoción de las exportaciones), y, a su vez, decidió emprender un proyecto que

involucraba grandes cantidades de inversión pública en el desarrollo de infraestructura a

nivel nacional.13 El desarrollo de dicho proyecto requería de capacidad técnica. Para

[poder] suplir la ausencia de funcionarios de carrera capacitados” (Danós 2008:502), el

gobierno optó por contratar una cantidad significativa de personas en puestos altos como

personal de confianza con remuneraciones altas (Danós 2008:502; Méndez 1995:33); es

decir, se encontró una solución contratando a personas para puestos directivos fuera de

los mecanismos de la carrera del servicio civil vigente (Decreto Ley 11377). El gobierno

de Belaúnde continuó la práctica de realizar abundantes contrataciones fuera de la

legislación de la carrera del servicio civil. Así, por ejemplo, bajo la modalidad de

trabajadores contratados, contemplada en la legislación para funciones temporales,

ingresaron muchos servidores públicos a desarrollar funciones permanentes (Danós

2008:503).

En 1982 se dicta la Ley de Profesionales de Salud (Ley N°23536) y en los siguientes años,

hasta 1990, se aprueban un conjunto de normas que van modificando el diseño inicial de

la carrera de los profesionales de este sector.14 De modo que, por ejemplo, se distorsiona

el sistema de remuneraciones, se congelan los ascensos y se flexibilizan criterios de

entrada para algunos grupos profesionales. Varios de estos cambios responderían a la

influencia que llegaron a tener intereses corporativos (Arroyo y Echegaray 2008: 37-41).

Entre 1980 y 1985, el INAP tuvo poca relevancia los procesos de planificación y gestión

de la administración pública, y no tuvo participación alguna en el proceso de aprobación

de normas de carrera, como la mencionada Ley de Profesionales de Salud y la Ley del 13 Dicho proyecto tomaba cincuenta por ciento de financiamiento externo para una inversión pública estimada en once mil millones de dólares para salud, carreteras, energía eléctrica y agricultura (Wise 2003: 161-171). El gobierno de Belaúnde acabaría logrando pocas privatizaciones de empresas estatales que, además, fueron de poca envergadura (cadena de supermercados, fábrica de tractores y herramientas, y planta congeladora y conservadora de pescado); lo cual contrastó enormemente con la meta de privatizar más de ochenta empresas estatales –meta señalada por el Ministro de Economía, Manuel Ulloa- (Wise 2003: 177-178). Además, las inversiones públicas se ejecutaron cuarenta por ciento debajo de lo estimado, dejando de lado, sobre todo, los proyectos sociales en “salud, educación y otras necesidades básicas (Wise 2003: 179). 14 Algunas de estas normas son: Ley N° 23728, Decreto Supremo N° 019-83-PCM, Decreto Supremo N° 024-83-PCM, Decreto Supremo N° 029-84-SA, El Decreto Supremo N° 056-84-SA, Decreto Supremo N° 001-85-SA, Ley N° 24938, Ley N° 25276, Decreto Legislativo N° 559

34

Profesorado (Ley N°2409).15 El INAP contaba con recursos escasos, por lo que no logró

realizar (o tercerizar) ningún censo de servidores públicos. Además, en la práctica, no

tenía competencia para ver temas remunerativos relativos a los servidores públicos, ya

que el MEF era el único actor encargado de ello.16

Sin embargo, el INAP diseñó el Decreto Legislativo 276, Ley de Bases de la Carrera

Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público. Este proyecto pudo ser

impulsado gracias al apoyo del Ministro de Economía, Manuel Ulloa, y el Ministro de

Justicia, Ernesto Alayza Grundy, quienes hicieron las gestiones para llevar el tema al

Consejo de Ministros.17 El Decreto Legislativo 276 fue impulsado para desarrollar el

mandato del sistema único de remuneraciones homologado dispuesto por la

Constitución de 1979; reordenar el sistema de carrera, que había sufrido de demasiadas

modificaciones a través de normas que planteaban excepciones, y para solucionar el tema

del aumento de servidores públicos temporales “en detrimento del personal de carrera”

(Danós 2008:503). Esta nueva norma de carrera no se diferenciaba, en sus principales

temas, del Decreto Ley 11377. Así, por ejemplo, se mantenía el ingreso al nivel más bajo

del grupo ocupacional, el principio de estabilidad y el principio de “orden de méritos e

igualdad de oportunidades” (Danós 2008:504). Guardaba, además, algunas diferencias;

entre las principales la referida a la incorporación de servidores públicos bajo contratos

temporales a la carrera administrativa:

“El Decreto Legislativo 276 (art. 15°) permite que el trabajador contratado pueda

realizar labores de naturaleza permanente, por un plazo máximo de tres años,

período durante el cual podría ingresar a la carrera si de declara una plaza vacante;

en ese caso, se le reconoce todo el tiempo de servicios (Danós 2008:504).”

Poco tiempo después de aprobado el Decreto Legislativo 276, comenzaron a aprobarse

normas que limitaban sus disposiciones o generaban modos de evadirla (Arroyo y

15 La relegación del INAP a un segundo plano no era la única ni más llamativa en el gobierno. También fue relegado el Instituto Nacional de Planificación (INP) que, a diferencia del INAP, era una entidad que sí había tenido protagonismo en el rumbo de políticas en el pasado (durante el régimen militar, salvo a partir del gobierno de Morales Bermúdez), y que desde finales de 1980 fue incluso físicamente separada de Lima a una zona de difícil acceso y con alcance telefónico muy limitado (Wise, 2003: 172). 16 Entrevista a Renato Lértora. En el mismo sentido, Arroyo y Echegaray señalan que “pese a la alta jerarquía de la entidad y de su titular, el INAP no fue capaz de gestionar de manera eficaz las políticas de gestión de los recursos humanos, en especial la relativa a los salarios, que se mantuvieron bajo autoridad directa del Ministerio de Economía y Finanzas” (2008: 9). 17 Entrevista a Renato Lértora.

35

Echegaray 2008: 15). El primer reglamento del Decreto Legislativo 276 fue publicado ese

mismo año y sólo tuvo alcance para el Ministerio de Salud (MINSA)18. Esta norma dio

pie a reglamentar ‘salidas’ a las restricciones de la carrera administrativa. Así, entre otras

disposiciones, incorporó un conjunto de cambios a la estructura de las remuneraciones,

introduciendo mejoras salariales por fuera de la carrera. Además, permitió incorporar a

los grupos ocupacionales de los profesionales y técnicos a personal sin la acreditación de

formación superior profesional o técnica, pues estableció que se podía pertenecer a uno

de éstos presentando el bachillerato o un curso de capacitación equivalente,

desnaturalizando de este modo los requisitos básicos de pertenencia. Esta flexibilidad en

el ingreso se dio a solicitud del gremio de trabajadores, producto de una huelga. De este

modo, casi desaparecieron los auxiliares en la estructura del MINSA (Arroyo y Echegaray

2008:15).

Entre 1980 y 1985, durante el primer gobierno de Alan García, hubo nuevamente un

incremento significativo del tamaño del servicio civil. Con mucha frecuencia se utilizó el

mecanismo de ‘trabajadores contratados’ y ‘funcionarios de confianza’ con la finalidad de

poder contratar sin un concurso público de méritos (Danós 2008:504). De otro lado, se

suspendieron principios básicos de una carrera administrativa como el ingreso a la carrera

y los ascensos por motivos de austeridad fiscal. Sin embargo, posteriormente también se

dictaminaron un conjunto importante de excepciones para casos en los que se

identificaba a algunas entidades como ‘prioritarias’, por lo que en esas sí se permitía el

ingreso a la carrera, aun “prescindiendo de los concursos públicos” (Danós 2008:504).

En los finales del gobierno de García, en enero de 1990, se promulgó el reglamento más

completo de la carrera administrativa, el Decreto Supremo N° 005-90-PCM. Esta norma

incluye disposiciones de bienestar a favor de los servidores públicos y sus familias (en

temas relativos a uniformes, paseos, vivienda, transporte, etc.). Tales ‘medidas de

bienestar’ resaltan porque contrastan con el momento de desastre económico (hiper-

inflación, crisis fiscal) y colapso de los principales servicios públicos (Arroyo y Echegaray

2008:18).

18 Decreto Supremo 059-84-SA.

36

2.2. Flexibilización laboral en el servicio civil: Decreto Legislativo 728; y

ampliación desordenada de regímenes de contratación (1991-1992).

A inicios de la década del noventa, el Gobierno de Alberto Fujimori puso en marcha un

Programa de Estabilización Macroeconómica con el fin de hacer frente a la crisis

económica que había dejado el gobierno anterior bajo la presidencia de Alan García. Se

aplicaron una serie de medidas económicas destinadas a liberalizar la economía, palear el

déficit fiscal, privatizar empresas estatales, reinsertar al país en la comunidad financiera

internacional, entre otros. Estas medidas fueron promovidas por el Consenso de

Washington e incluyeron, en materia de empleo, la flexibilización de los regímenes

laborales (SERVIR 2010: 9).

Como vemos, la flexibilización laboral en el servicio civil fue consecuencia de la

aplicación de políticas económicas de ajuste; y se concretó a través de una serie de

medidas, como la reducción de personal, el cierre del ingreso a la carrera administrativa,

la coexistencia del régimen laboral privado, el uso de contratos por Servicios No

Personales (SNP), entre el recurso a otras formas contractuales.

La aplicación del régimen laboral privado al sector público fue, a su vez, consecuencia de

la reducción de personal y del cierre de la carrera administrativa. La medida se concretó a

través de la aprobación del Decreto Legislativo 728, Ley de Fomento del Empleo,

promulgado en 1991, y su Reglamento, aprobado en 1996 por el DS 001-96-TR. Sin

embargo, la flexibilización laboral del servicio civil trajo como consecuencia la ampliación

desordenada de regímenes de contratación y la dispersión de normas, criterios y

conceptos remunerativos.

Políticas de reducción de personal

A inicios de la década del noventa, el equipo del Ministro de Economía y Finanzas, Juan

Carlos Hurtado Miller, debió enfrentar los problemas fiscales que afectaban la economía

del país, de manera paralela al diseño del Programa de Estabilización. La caja fiscal no

podía seguir afrontando el costo de la planilla pública. Mientras que la recaudación

tributaria había caído de un 13% del PBI en 1985 a 4.9% del PBI en 1990 (Baca 2000,

163), el número de empleados públicos había crecido de 614,837 a 730,000 en el mismo

37

lapso de tiempo (Hammergen 2002, 15). No sólo debía afrontarse el tema de las

remuneraciones y gastos sociales del personal público, sino también el relacionado a los

gastos operativos y el mantenimiento de las dependencias públicas. En consecuencia, la

necesidad de reducir el gasto público, dada la incapacidad de elevar la recaudación, se

imponía como una medida de urgencia (Cortázar 2002: 42-43).

La urgencia de afrontar el problema de la planilla pública quedó evidenciada en la

presentación del plan de gobierno que el Ministro de Economía y Primer Ministro,

Hurtado Miller, hiciera ante el Congreso en 1990. En su mensaje, Hurtado Miller destacó

los problemas del tamaño e ineficiencia del Estado. Para afrontar estos problemas, el

gobierno decidió tomar acción en dos aspectos fundamentales: por un lado, liberalizar la

economía y, por otro lado, reformar la estructura del Estado. Para lo primero, se buscó

reducir la presencia del Estado en la economía a través de un programa de

privatizaciones. Para lo segundo, se pidieron facultades legislativas para reformar el

Estado y erosionar el “sobredimensionamiento” del aparato estatal. Sin embargo, el

Congreso denegó tales facultades (Cortázar 2002: 43).

Por su parte, las declaraciones del Presidente Fujimori eran contundentes. En un mensaje

a la nación, con motivo de los cien días de su gobierno, el Presidente anunció que su

gobierno no continuaría tolerando “a los burócratas ociosos a quienes paga el fisco y

todos los peruanos a través de sus impuestos”. Así, el gobierno logró instalar ante la

opinión pública la idea de la existencia de una “burocratización”, a saber, problemas de

ineficiencia e incompetencia en el aparato público. Asimismo, se logró establecer una

relación entre la ineficiencia de la administración pública y el éxito del Programa de

Estabilización. Era indispensable solucionar el problema de la “burocratización” para

hacerle frente al incremento del déficit público (Cortázar 2002: 43).

El primer problema que se presentó para reducir la planilla pública fue el régimen laboral

de los servidores públicos que les otorgaba estabilidad laboral en sus puestos. El equipo

de Hurtado Miller decidió aplicar un programa de compra voluntaria de renuncias, que era un

programa que había tenido éxito en otros países. La idea era que los empleados, por

iniciativa propia, renunciaran a sus cargos a cambio de una compensación extraordinaria

(Cortázar 2002: 44)

38

Una vez concluido este programa – y como incentivo para que se acogieran al mismo – el

gobierno decidió declarar en reorganización cada entidad pública, lo que implicaba

evaluar a su personal y despedir a quienes no aprobaran dicha evaluación. Este personal

sería despedido sin contar con el incentivo que hubiesen podido obtener si es que se

hubiesen acogido al programa de renuncias voluntarias (Cortázar 2002: 44). El objetivo

de ambas medidas estaba orientado a promover renuncias masivas en el sector público.

De acuerdo con Mayen Ugarte, los despidos masivos constituyeron una medida

justificada desde el punto de vista presupuestal y económico, pero absolutamente

injustificada desde un punto de vista técnico y de gestión. En este sentido cuestionó que

la medida se aplicase al grueso de empleados públicos, sin diferenciar entre los más

proactivos y los más conformistas. Así, los empleados que tenían una visión más

emprendedora aceptaban la renuncia estimulados por el incentivo de compensación; de

manera tal que eran los empleados con menor proactividad los que se permanecían en el

aparato público. Sin embargo, el gobierno estaba decidido a reducir el aparato estatal, por

lo que como segunda medida se contempló la evaluación del personal. Estas evaluaciones

eran hechas con tal nivel de dificultad (donde incluso se terminaba preguntando por

filosofía política al personal administrativo), que sencillamente estaban destinadas a

reprobar y despedir personal.19

La meta del MEF era llegar a 50,000 renuncias voluntarias (Gestión 01/02/1991). Sin

embargo, la acogida inicial al programa de renuncias voluntarias fue muy limitada, dado

que el monto del incentivo ofrecido era pequeño. En un primer momento, sólo se

acogieron al programa 6,3000 empleados. Por ello, el MEF tuvo que ampliar el plazo y

triplicar el incentivo. De esta manera, a fines de febrero, el total de renunciantes ascendía

a 30,000. Posteriormente, el programa de compras de renuncias se amplió a las empresas

públicas, los profesionales de la administración pública y los docentes sin título

profesional. La expectativa era despedir a 25,000 personas más, con el objeto de llegar a

un total de 50,000 renuncias (Cortázar 2002: 45).

Una vez concluido este programa – y como incentivo para que se acogieran al mismo – el

gobierno decidió declarar en reorganización cada entidad pública, lo que implicaba

evaluar a su personal y despedir a quienes no aprobaran dicha evaluación. Este personal

19 Entrevista a Mayen Ugarte.

39

sería despedido sin contar con el incentivo que hubiesen podido obtener si es que se

hubiesen acogido al programa de renuncias voluntarias. Como vemos, el objetivo de

ambas medidas estaba orientado a promover renuncias masivas en el sector público.

Según Ugarte, los despidos masivos constituyeron una medida justificada desde el punto

de vista presupuestal y económico, pero absolutamente injustificada desde un punto de

vista técnico y de gestión. En este sentido cuestionó que la medida se aplicase al grueso

de empleados públicos, sin diferenciar entre los más proactivos y los más conformistas.

Así, los empleados que tenían una visión más emprendedora aceptaban la renuncia

estimulados por el incentivo de compensación; de manera tal que eran los empleados con

menor proactividad quienes permanecían en el aparato público. Sin embargo, el gobierno

estaba decidido a reducir el aparato estatal, por lo que como segunda medida se

contempló la evaluación del personal. Estas evaluaciones eran hechas con tal nivel de

dificultad (donde incluso se terminaba preguntando por filosofía política al personal

administrativo), que sencillamente estaban destinadas a reprobar y despedir personal.20

Finalmente, hay que tener en cuenta las reacciones que estas medidas generaron en la

opinión pública. Como comenta Cortázar, “si bien hubo alguna reacción negativa por

parte de parlamentarios de la oposición y de los sindicatos de empleados públicos, esta

no tuvo un impacto significativo en la marcha del programa ni en la opinión pública”

(Cortázar 2002: 45).

El cierre de la carrera administrativa

Desde la Ley de Presupuesto de 1992 (Ley 25388), todas las leyes de presupuesto han

considerado limitaciones para la contratación, nombramiento de personal, incremento de

remuneraciones, entre otros. Estas limitaciones tenían como objetivo reducir el nivel de

gasto de personal e incluían las siguientes prohibiciones (SERVIR 2010: 10):

Efectuar nombramientos y reasignaciones de personal.

Celebrar nuevos contratos de personal bajo cualquier forma o modalidad.

Crear, modificar o recategorizar plazas.

Incrementar remuneraciones y efectuar gastos por concepto de horas extraordinarias.

20 Entrevista a Mayen Ugarte.

40

Efectuar pagos provisionales con cargo a remuneraciones, bonificaciones, pensiones

y adelantos por compensación de tiempo de servicios (CTS).

Acordar reajustes de beneficios sociales, mejoras de condiciones de trabajo u otros

beneficios, cualesquiera que fuera su modalidad y periodicidad, y

Realizar incrementos de remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos, refrigerios y

movilidad en los gobiernos locales sujetos a ingresos propios (SERVIR 2010: 10).

El cierre de la carrera administrativa y la flexibilización del servicio civil (que a

continuación se explica) han tenido, dentro de sus principales consecuencias, la supresión

de los procesos técnicos que forman parte de una carrera administrativa, tales como el

ingreso mediante concurso, la capacitación, la expectativa de ascensos, la sujeción a un

régimen disciplinario y la vinculación del personal a un sentido de servicio al ciudadano,

entre otros (Danós 2008: 526).

La coexistencia del régimen laboral privado

No obstante, el Estado aún necesitaba contar con personal altamente calificado para

poder desempeñarse en las entidades recientemente creadas bajo el paradigma de “islas

de eficiencia”. De esta manera, paralelamente a la vigencia del régimen de carrera

(Decreto Legislativo N° 276), una serie de entidades públicas migraron hacia el régimen

laboral privado (Decreto Legislativo N° 728). Este régimen brindó herramientas de

flexibilización laboral a un conjunto de instituciones vinculadas a las políticas económicas

y de regulación de la actividad privada, como INDECOPI, OSINERG, CONASEV,

SUNAT, Aduanas, entre otras.

De esta manera, podemos constatar en las leyes de creación de varias “islas de

modernidad” que estas entidades se adecuaron al régimen laboral privado. Así, por

ejemplo, en la ley de creación de INDECOPI se señala21:

“Artículo 50o.— Régimen laboral de los trabajadores. Los trabajadores del INDECOPI

están sujetos al régimen laboral de la actividad privada. En consecuencia, se rigen

21 La Ley N° 4916 a la que se hace referencia es el antiguo Código de Comercio de 1924.

41

por lo establecido en la Ley No 4916 y sus normas modificatorias, ampliatorias,

complementarias y conexas.” 22

Asimismo, mediante Decreto Legislativo N° 673, se estableció el régimen laboral

aplicable al personal de la SUNAT, el mismo que -se señaló- será el de la Ley 4916,

ampliatorias, modificatorias y conexas, con las excepciones y precisiones del caso.23

El régimen privado se caracterizó por ser un sistema abierto de servicio civil con acceso a

un puesto y nivel determinado de una entidad pública regida por este decreto (Robles,

2010). Además, dicho régimen contó con una escala salarial diferente a la del Decreto

Legislativo 276 (BID 2011:14); de forma tal que las instituciones bajo este régimen

pudieron contratar nuevo personal y ofrecer remuneraciones más altas al margen de las

restricciones presupuestales aplicables a toda la administración pública. Sin embargo, la

aplicación de este régimen tuvo como consecuencia la generación de tantas escalas

remunerativas como entidades bajo el régimen privado existían (SERVIR 2010:10-11).

La situación de los trabajadores estatales comprendidos bajo el régimen laboral privado

fue comparativamente mejor respecto de la situación de los empleados comprendidos en

el régimen público del Decreto Legislativo 276. Como también comenta Danós, el

personal de las entidades sujeto al régimen laboral privado no sólo tuvo salarios más

altos, sino que contaron también con mayores beneficios, como gratificaciones anuales y

otras bonificaciones. Es de destacar que el monto de las mismas es equivalente a un

salario mensual, lo que constituye un importe muy superior al que se paga al personal

comprendido en el régimen del Decreto Legislativo 276. Asimismo, reciben una

compensación por tiempo de servicios, la misma que se calcula sobre la base de la

remuneración total que percibe el trabajador; a diferencia de lo que ocurre en el régimen

público, cuya base de cálculo lo constituye muchas veces sólo una parte de la

remuneración (Danós 2008:527).

22 Ley de Organización y funciones del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual – INDECOPI, artículo 50, p. 15, disponible en: http://www.wipo.int/clea/docs_new/pdf/es/pe/pe009es.pdf, consultado el 13 de febrero de 2012. 23 Texto del Decreto Legislativo N° 673, disponible en: http://vlex.com.pe/vid/ampliatorias-modificatorias-conexas-excepciones-29906866

42

Posteriormente, el régimen privado se aplicó a instituciones que ejercen funciones

eminentemente públicas, como el Poder Judicial, el Poder Legislativo o El Tribunal

Constitucional y la Defensoría del Pueblo (Danós 2008:526). La aplicación de esta norma

al sector público requirió la incorporación de normas supletorias, así como las leyes

anuales de presupuesto (SERVIR 2010: 51).

Como también señala GRADE: “Mediante la Ley de Fomento del Empleo (Decreto

Legislativo No. 728), se flexibiliza la contratación en el sector público permitiendo la

utilización de formas de contratación típicas del régimen laboral privado en el sector

público. Esta ley se empezó a utilizar en empresas estatales y algunos organismos

descentralizados, y luego su uso se difundió en el resto del aparato estatal (Servat 2006)”

(GRADE 2010: 13).

El uso de contratos por Servicios No Personales (SNP)

Asimismo, en la década del 90, se creó una modalidad contractual para hacer frente a la

necesidad de satisfacer las necesidades de contratación de personal al interior de las

entidades públicas respetando la prohibición de incorporar personal de manera

permanente. Esta modalidad de contratación se aplicó para aquellas entidades que no

adoptaron el régimen laboral privado, es decir, el Decreto Legislativo N° 728 (SERVIR

2010:11).

Los SNP constituyeron una modalidad contractual de naturaleza civil y de carácter

autónomo, es decir, no existía un vínculo de dependencia laboral entre los trabajadores y

las entidades. De esta manera, las personas contratadas bajo esta modalidad no recibían

ningún beneficio propio de una relación laboral, a saber, seguro, vacaciones, CTS, entre

otros (Exposición de Motivos del Proyecto de la Ley de Remuneraciones 2004: 9).

Asimismo, las entidades no estaban obligadas a contar con escalas de pago para los SNP;

por tanto, la retribución mensual del personal era establecida de forma particular por

cada entidad y en el contrato de cada persona (SERVIR 2010: 11).

43

Otras formas contractuales y ampliación desordenada de regímenes contractuales

Además del régimen laboral privado y de los SNP, se crearon otros regímenes laborales

especiales. De esta manera, se sumaron los contratos del Programa de las Naciones

Unidas para el Desarrollo (PNUD) y del Fondo de Apoyo Gerencial (FAG). El primero

constituyó otra fórmula para financiar gastos de personal profesional del Estado. El

segundo, creado en 1992 por el Decreto Legislativo 25650 y administrado por el MEF, se

diferenció del resto en que no estuvo orientado a dotar de personal a las entidades, sino a

financiar gastos de personal que presten servicios técnicos y profesionales, sobre todo de

la plana directiva (SERVIR 2010: 11).

Por otro lado, es de destacar otra forma de financiamiento a la que recurrieron las

entidades que conformaban las “islas de modernidad”. Muchas de éstas, como la

SUNAT, la SBS, INDECOPI, OSIPTEL, FONCODES, etc., no recibían fondos del

presupuesto público, sino que eran financiadas a través del Fondo Nacional de

Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado-FONAFE. Éste era un fondo

que las propias entidades generaban a través del pago de derechos de usuario y otros

cargos por servicios. Como resultado, estas entidades contrataban a mucho menos

personal, prestaban servicios altamente profesionales y la remuneración promedio era de

2 a 6 veces mayor que aquéllas de los ministerios (Wise 2003: 256).

Asimismo, como consecuencia de la prohibición de mejoras remunerativas, se aprobaron

diversos Conceptos No Remunerativos como mecanismo alterno para mejorar los

ingresos de los trabajadores bajo el régimen laboral público. De esta manera, se

generalizaron las bonificaciones y beneficios especiales. Por otro lado, se implementó

también el Fondo de Asistencia y Estímulo –CAFAE. Inicialmente, este Fondo

constituía una bonificación relacionada con la recreación, los premios honoríficos, la

asistencia familiar, entre otros. Posteriormente, sin embargo, se autorizó a las entidades

del Estado a utilizar el CAFAE como un mecanismo complementario de ingreso para los

servidores públicos, dado que se había prohibido el incremento de remuneraciones en las

leyes de presupuesto. De esta manera, el CAFAE se convirtió en una herramienta que

incrementó los ingresos de los servidores públicos del Decreto Legislativo 276 sin afectar

la planilla estatal (SERVIR 2010: 12).

44

Como vemos, todo ello trajo como consecuencia la ampliación desordenada de los

regímenes de contratación y la dispersión de normas, criterios y conceptos

remunerativos. Como señala Danós esta flexibilización del servicio civil “(…) no se ha

producido a través de un proceso ordenado o sistemático, sino más bien de manera

inorgánica, en la presunción (…) que el sólo tránsito del régimen estatutario de la carrera

administrativa a uno contractual de carácter laboral ordinario aportaría automáticamente

las virtudes de eficiencia y competitividad que se tiende a atribuir al sector privado”

(Danós 2008:526).

2.3. Intento de reforma integral de la administración pública y de flexibilización

del servicio civil: Programa de Modernización de la Administración

Pública (1995-1996).

La idea de una reforma integral de la administración pública reaparece en la agenda

pública a partir del debate de la Ley de Presupuesto del año 1996. En un contexto

caracterizado por el impulso de reformas de orden principalmente económico, quedaba

pendiente la reforma de la administración pública. Algunos ministros pidieron al

Congreso facultades excepcionales para reorganizar sus ministerios, aduciendo que

muchos organismos autónomos creados tras la aplicación de las reformas de enclave a inicios

de la década funcionaban mejor que los sectores. De esta manera, por iniciativa del

Ministerio de Economía y Finanzas, se incorporó en la Ley de Presupuesto de 1996 una

disposición transitoria en la que se confería al Poder Ejecutivo facultades legislativas

hasta diciembre de ese año para “llevar a cabo un proceso de modernización integral en

la organización de las entidades que lo conforman, en la asignación y ejecución de

funciones y en los sistemas administrativos, con el fin de mejorar la gestión pública”

(Cortázar 2002: 66).24

24 “OCTAVA DISPOSICIÓN TRANSITORIA.- Facúltese al Poder Ejecutivo a llevar a cabo un proceso de modernización integral en la organización de las entidades que lo conforman, en la asignación y ejecución de funciones y en los sistemas administrativos, con el fin de mejorar la gestión pública. Al efecto, delégase en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante Decretos Legislativos, por un término que no excederá de los 360 días, en materias de reorganización, modificación de sistemas administrativos en general, asignación y ejecución de funciones, derivados de las leyes sectoriales que regulan dichas entidades. Inclúyase dentro de los alcances del Decreto Ley No. 26093 a los organismos comprendidos en el Volumen 03 del Artículo 4o. de la presente Ley. La presente disposición no irrogará mayores egresos al Tesoro Público que los que se encuentran aprobados en la presente Ley”. Disponible en: http://docs.peru.justia.com/federales/leyes/26553-dec-12-1995.pdf, consultado el 11 de febrero de 2012 a 20:30 horas.

45

Como producto de esta delegación de facultades, se aprobó La Ley Marco de

Modernización, que creó el Programa de Modernización de la Administración Pública

(en adelante, el Programa) al interior de la Presidencia del Consejo de Ministros. El

Programa estaría encabezado por un Directorio conformado por el Primer Ministro y los

ministros de Economía y de la Presidencia. A cargo de la Secretaría Ejecutiva se designó

a Leonie Roca. De esta forma, se le confirió a la Presidencia del Consejo de Ministros el

control del proceso de modernización del Estado (Cortázar 2002: 70). El Programa

buscó la modernización del aparato estatal a través de una reforma integral del mismo; lo

que constituía una visión distinta a las “reformas de enclave”, que había sido el

paradigma de reforma del Estado en los primeros años de la década.

Surgió dentro del gobierno un conflicto entre el Ministerio de Economía y Finanzas

(MEF) y la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Así, mientras el MEF tenía una

visión más estrecha sobre las reformas necesarias para modernizar la administración

pública, las mismas que consistían en reducir el tamaño del Estado e imponer una férrea

disciplina fiscal; la PCM definía el problema como uno de desorden organizativo, cuya

solución radicaba en una reforma integral y global de la administración pública (Cortázar

2002: 70-71).

El MEF y PCM no sólo tenían definiciones distintas del problema, sino que también

disputaban la autoridad sobre la reforma de la administración pública. La PCM buscaba

limitar el control que el MEF había mantenido sobre el tema desde 1991; y, una vez

desactivado el INAP en 1995, el conflicto fue más notorio entre el Ministro de

Economía, Jorge Camet, y el Primer Ministro, Dante Córdova. No obstante, con la

creación del Programa, la PCM logro erigirse como el organismo con mayor autoridad

sobre la reforma de la administración pública, limitando el control que el MEF pretendía

ejercer sobre el tema (Cortázar 2002: 70-71).

Según Cortázar, es de destacar que el Ministro de Economía, Jorge Camet, tenía un

conflicto personal con el Primer Ministro, Dante Córdova. Además, ambos tenían

visiones distintas sobre el gasto presupuestal. Mientras que Camet creía que debía

imponerse una férrea disciplina fiscal, tal como había sucedido antes de 1994; Córdova

consideraba que debía elevarse el gasto social luego de la reelección de 1995, tan

cuestionada por la oposición y los movimientos sociales (Cortázar 2002: 65). El

46

Presidente Fujimori no respaldó abiertamente a ninguno de los dos, pero finalmente,

presionado por el Fondo Monetario Internacional, terminó respaldando la postura de

Camet. Así, en abril de 1996, Fujimori pidió la renuncia de Córdova y designó como

Primer Ministro a Alberto Pandolfi (Cortázar 2002: 68).

En un primer momento, Córdova había convocado a un equipo de consultores liderados

por Elena Conterno y Verónica Zavala, quienes concibieron las primeras ideas de

reforma, tras haber identificado la problemática central como una de desorden

organizativo consistente en la existencia de estructuras paralelas dentro de los ministerios,

la extendida superposición de funciones entre distintas entidades, el predominio de las

tareas de provisión directa de servicios por encima de las funciones normativas y la

inflexibilidad del régimen laboral del sector público (Cortázar 2002: 67). Sin embargo,

con el cambio de Primer Ministro se da también un cambio en el equipo técnico que

estaba diseñando el Programa. Así, al ser nombrado Alberto Pandolfi como Primer

Ministro, ingresa el equipo liderado por Leonie Roca para continuar con el diseño del

Programa de Modernización.25

Pandolfi carecía de una agenda política propia y fue permeable a las ideas de Camet sobre

la importancia de la modernización del Estado. Así, Camet influyó en Pandolfi para la

designación de un nuevo equipo a cargo del Programa en la PCM, nombrando a Leonie

Roca para que lo lidere. Asimismo, Roca convocó a las consultoras Pierina Pollarollo y

Rosa María Palacios, las mismas que ya habían participado previamente en la elaboración

de un Diagnóstico normativo-institucional del Poder Ejecutivo en 1995; así como habían buscado

impulsar la reforma desde la época del Gabinete de De Los Heros, el mismo que, tras

renunciar al cargo de Primer Ministro luego del autogolpe de 1992, postergó por un

tiempo toda posibilidad de impulsar la reforma (Cortázar 2002: 67-68).

El nuevo equipo del Programa, liderado por Roca, Pollarollo y Palacios, coincidió con la

identificación del problema hecha por el equipo anterior, a saber, el desorden

organizativo como causa primordial de la ineficiencia del aparato público. Para

solucionarlo había dos tareas principales que debían realizarse: la reorganización de los

ministerios a través de nuevas leyes sectoriales y la reestructuración de los sistemas

administrativos. Sin bien, en cuanto al diagnóstico y a las soluciones ofrecidas al

25 Entrevista a Mayen Ugarte.

47

problema, las propuestas del equipo de Zavala y Conterno fueron recogidas por el

equipo de Roca, la diferencia radicaba en un mucho mayor énfasis en el carácter

centralizado del proceso. Así, luego de un trabajo previo de coordinación con los

sectores, tanto las decisiones sobre la reorganización de los ministerios como las referidas

a los sistemas administrativos serían evaluadas y reformuladas directamente desde la

PCM antes de pasar a la aprobación del Gabinete de Ministros (Cortázar 2002: 69).

De esta manera, la idea era que cada ministerio iniciara su proceso de planificación

estratégica, resultado de lo cual se diseñarían los proyectos de leyes sectoriales y los

Reglamentos de Organización y Funciones. Luego, se empezaría con el trabajo de gestión

en base a los objetivos, actividades y metas trazadas como parte del trabajo de

planificación. Paralelamente, además, se trabajaba la reestructuración de los sistemas

administrativos. Respecto a estos últimos, se recomendaba la desregulación de los

sistemas de adquisición de bienes y servicios, la racionalización del sistema

presupuestario, la desregulación de las normas de contabilidad pública y la reorientación

del sistema de control. Además, era prioritario contar con una nueva Ley del Poder

Ejecutivo. En total, el paquete de normas que busca ser aprobado era el siguiente:

Nueva Ley del Poder Ejecutivo.

Leyes de Organización de algunos ministerios.

Leyes de los Sistemas Administrativos (como la Ley de Control, la Ley de

Adquisiciones, la Ley de la Carrera Administrativa, entre otros).

Ley de creación de autoridad nacional (“copri” del sector público).

Ley que autorice la liquidación de OPDs.

Ley de Descentralización.

Ley de Municipalidades.26

En cuanto al financiamiento para la elaboración del Programa, primero se contó con el

apoyo del Banco Mundial. Sin embargo, las visiones divergentes entre éste y el Estado

peruano, respecto del modelo de reforma que era necesario aplicar en la administración

pública peruana, generó que se desistiese de buscar financiamiento con este organismo.

Como bien señala Roca:

26 Entrevista a Pierina Pollarollo.

48

Nos comimos un pleito horrible con el Banco Mundial porque el Banco Mundial tenía

totalmente otra visión. El Banco Mundial decía que la única forma de reformar era el

“estilo Indecopi”, es decir, una isla de modernidad, de gente bien pagada. Nosotros

decíamos “pero, al final todas las instituciones nacieron como una isla de modernidad y

después fueron un desastre”. En verdad, se pierde esa modernidad, se va perdiendo ese

espíritu. Nosotros teníamos una visión más integradora (…) Al Banco Mundial le fuimos

a tocar la puerta y nos dijo que no le gustaba el diseño de nuestro programa y que tenía

que ser así. Pandolfi les escribió una carta diciéndoles que quien definía cómo era el

Programa era el Estado Peruano. El BID nos apoyó y sacamos el préstamo en 5 ó 6

meses. Salió bien. En diciembre vencía la delegación de facultades27.

Asimismo, el modelo de reforma por el que apostaba el equipo del Programa implicaba

una reestructuración total del aparato público, lo que podía afectar el modelo de islas de

eficiencia, que se había aplicado en años previos en el país y que era el modelo que

promovía el Banco Mundial. Mayen Ugarte nos revela la incompatibilidad y colisión de

modelos resultante:

“El Programa de Modernización tenía dos elementos centrales: las reformas

transversales y las reestructuraciones por sectores. Este enfoque no era

compartido por el Banco Mundial. El Banco Mundial en ese entonces estaba en la

posición de crear las islas de eficiencia y no las reestructuraciones estructurales de

cada una de las entidades. Implicaba que las nuevas normas administrativas del

Programa podían afectar el modelo de islas de eficiencia. Este modelo implicaba

quitarle funciones a muchos de estos organismos que el Banco Mundial había

estado promoviendo. Eran dos modelos diferentes que entraban en colisión. El

BID estaba apoyando la opción que el país había tomado.”28

De esta manera, se contó con el financiamiento del Banco Interamericano del Desarrollo

-BID para el diseño del Programa y éste siguió su curso. Se trabajó el paquete de normas

y se llegó a realizar una exposición ante el Consejo de Ministros. En un inicio, el

Presidente se mostró bastante escéptico o desinteresado respecto del Programa. Sin

embargo, Roca supo estructurar un discurso que logró sintonizar con los intereses

presidenciales y obtener el visto bueno para la reforma.

27 Entrevista a Pierina Pollarolo. 28 Entrevista a Mayen Ugarte.

49

Al consultarle a Roca por la estrategia que usó en un inicio para lograr el consentimiento

presidencial, nos indicó que lo que cautivó al Presidente Fujimori fue la posibilidad de

tener el control de toda la información estatal. Así, Roca nos revela su conversación con

el Presidente:

“Presidente, ¿cuándo va a un sitio qué es lo que encuentra?”. El Presidente

respondió: “Cuando voy a un sitio todo funciona perfecto”. En seguida, le

pregunté: “¿Qué le parece si cada vez que usted va a un pueblito usted pueda

escribir en su laptop el nombre del pueblito y saber cuántos alumnos hay, qué

edades tienen, cuánto comen, quiénes son las instituciones, cuánto cuesta, cuánto

le asigna, etc.?”. Eso a Fujimori lo enamoró: la idea de hacer un click y poder

tener 25 números…él quería todo el Programa por eso. Era lo único que

quería.”29

Sin embargo, el gobierno decidió en último momento no suscribir el convenio. Si bien el

BID estaba apoyando el modelo de reforma más acorde con el equipo del Programa, un

hecho fortuito desencadenó un gran efecto mediático; generando que regrese a la opinión

pública el “fantasma de los despidos masivos” de la época del Ministro Boloña y, con

ello, se perdió todo apoyo político a la reforma.

En una reunión de trabajo, el Ministro Camet comete el desliz de anunciar que se

realizarían despidos masivos, elemento que no formaba parte de los lineamientos del

Programa. El comentario fue rápidamente aprovechado por el congresista de oposición

Fernando Olivera, quien denunció que se despedirían a 200 mil empleados públicos

como parte del Programa de Modernización (Cortázar 2002: 77). Mayen Ugarte indica

que el fracaso del Programa se debe al desistimiento del apoyo presidencial, el mismo que

es producto de la percepción de inminente costo político ocasionado por la gran

cobertura mediática que el anuncio de Camet genera:

“Este proyecto se llega a discutir en Consejo de Ministros, pero nunca sale del

Consejo de Ministros porque hay la crisis y la decisión, por parte de Fujimori, de

no salir adelante con este tema (…) Fujimori estaba de acuerdo, pero cuando vio

que la reforma tenía un costo político muy alto y cuyo resultado él no vería,

29 Entrevista a Leonie Roca.

50

decidió desistir y no firmar el préstamo. El corto plazo me está dando resultados

(construyo carreteras, etc.) para qué abrir frentes políticos. La decisión de

Fujimori es estrictamente política.”30

Sin embargo, Roca considera que más allá de la exposición mediática que este incidente

acarreó, el Programa claramente no contaba desde sus inicios con el apoyo político

necesario, por lo que el desliz de Camet sería el pretexto final para terminar un proceso

que desde sus orígenes no contó con respaldo político:

“Camet dijo “Sí, pues, Leonie se va encargar de botar a 50 mil funcionarios”. Fue

en una reunión privada que no sé cómo llegó a los oídos de la prensa (…) Sí,

claro que asustó al Presidente, lo puso en una peor exposición. Eso terminó de

malograr el tema, pero la verdad es que si no hubiese salido ese titular igual el

Programa no hubiese salido. No ayudó, pero no fue un factor determinante.”31

Este incidente mediático podría llevarnos a cuestionar el rol jugado por el MEF y si es

que acaso no constituyó una manera velada de sabotear la reforma. Al respecto, Mayen

Ugarte considera que el fracaso del Programa se debe más al desistimiento del apoyo

presidencial que a un boicot por parte del MEF, evidenciado ello en que el MEF siguió

apoyando la reforma con financiamiento propio incluso después de que Fujimori

rechazara el préstamo del BID:

“No es verdad que Camet quisiera sabotear la reforma. En un desayuno de

trabajo cometió un desliz y mencionó “que se iba a despedir a los comechados”.

Al día siguiente la declaración rebotó en los medios de manera inesperada. En esa

época había un recuerdo muy fresco de los despidos masivos en la época de

Boloña. Era un tema extremadamente sensible. Eso es lo que provoca que

Fujimori desista de aprobar el paquete de normas del Programa de

Modernización. Por eso es que Fujimori rechaza el préstamo. El MEF estaba

todavía acompañando el proceso y si bien el país decide no endeudarse por eso,

el MEF está de acuerdo con financiar el Programa con recursos propios.”32

30 Entrevista a Mayen Ugarte. 31 Entrevista a Leonie Roca. 32 Entrevista a Mayen Ugarte.

51

La posición de los Ministros, por su parte, era divergente. Algunos Ministros apoyaban la

reforma (como los sectores de Educación, Salud y Defensa), otros no la consideraban

necesaria, pero la mayoría no comprendía la integralidad de la misma33. Así, por ejemplo,

no consideraban prioritaria la aprobación de una Ley de Carrera Pública:

“Pretendían sacar algunas leyes, pero sin la Ley de Carrera Pública. Y nosotros

insistíamos que de todas maneras saliera la Ley de Carrera. Suponía pasar toda

actividad laboral al régimen privado, pero cuando no había estabilidad laboral. La

idea era tener bastante más gente, con beneficios laborales mejores, pero al

mismo tiempo con flexibilidad para poder evaluarlos, botarlos. Sin todas las

inflexibilidades que tenía el sector público; que claramente, además, se había

quedado en el sector público toda la gente que no querías en el sector público.

Toda la gente moderna estaba en 728.”34

El desenlace del Programa ocurre cuando el equipo técnico confirma que no existe la

más mínima intención política de apoyar la reforma. Roca nos detalla los pormenores de

la reunión que el equipo técnico sostuvo con el Presidente Fujimori en diciembre de

1996 y los hechos subsiguientes. Después de tres horas de exposición, el Presidente le

preguntó al Ministro Camet cuánto más iba a recaudar la SUNAT el próximo año. Éste

indicó que mil millones de soles. Entonces, Fujimori indicó que con eso era suficiente y

que la aplicación del Programa no sería en absoluto necesaria. En opinión del Presidente,

el Estado funcionaba bastante bien y no necesitaba reformarse. Esa misma noche Roca

llamó a Camet para anunciarle su inminente e irrevocable renuncia, dada la inexistencia

de condiciones y respaldo político alguno para la reforma.35

Pandolfi no le aceptó la renuncia a Roca, pero finalmente ésta logró presionarlo mediante

la publicación de una noticia en el Diario Gestión donde se comunicaba su salida del

Programa. Pandolfi continuó con el Programa, como si éste siguiera en curso, pero en el

fondo éste ya había desaparecido. Palacios y Pollarollo se quedaron un tiempo más

apoyando el trabajo legislativo y se llegaron a presentar algunos proyectos de ley antes

que venzan las facultades legislativas. Sin embargo, las normas trabajadas por el equipo

fueron bastante modificadas y vaciadas del espíritu inicial de reforma que las

33 Entrevista a Pierina Pollarolo. 34 Entrevista a Leonie Roca. 35 Entrevista a Leonie Roca.

52

caracterizó.36 Como resultado, el Programa no llegó a ser implementado ni el paquete de

normas que se proponía originalmente fue aprobado.

2.4. Intento de Restructuración de una Carrera Administrativa transversal: la

LMEP y sus proyectos de desarrollo (2001-2005).

Creando la Comisión Multisectorial

El 22 de noviembre del año 2000, Valentín Paniagua asumió la Presidencia de la

República tras la decisión del Congreso de aceptar la renuncia del entonces Presidente

Alberto Fujimori, quien renuncia por fax tras los escandalosos hechos de corrupción

evidenciados a través de los denominados “vladivideos”. Su gobierno fue considerado un

“gobierno de transición” hacia la democracia, debiendo restablecer la autoridad y el

orden político, lo que implicaba, al menos, no permitir la intervención de las FF.AA. en

el gobierno; y la colaboración de los diversos partidos políticos (incluyendo al

fujimorismo) para aprobar las leyes que recompondrían el modelo democrático tan

venido a menos.

En efecto, el gobierno de Paniagua logró generar una amplia base de apoyo y fue eficaz

en dirigir al país hasta la toma de mando de un nuevo gobierno de elección popular tras

elecciones justas. En su corto tiempo de duración, hasta el 28 de julio del 2001, el

gobierno de transición tuvo, entre sus principales orientaciones, la de dejar propuestas de

reforma de Estado a partir de la conformación de comisiones e instituciones

articuladoras de políticas que estudiaron diversos ámbitos y tuvieron carácter propositivo

para temas ad hoc (por ejemplo, en materia de reforma constitucional, de políticas de

educación, de estudio y recomendaciones a partir del conflicto armado interno

provocado por el terrorismo, de lucha contra la pobreza, etc.)37.

En este contexto, el Gobierno de Paniagua decide emprender la investigación por la

situación real y detallada del servicio civil peruano que, desde la década pasada, se

conocía como caótica (Comisión Multisectorial 2001:10). Así, a finales de febrero del año

36 Entrevista a Leonie Roca. 37 En otras, se crearon una Comisión de Reforma de la Constitución, una Comisión para la Formulación del Plan Nacional de Educación, la Comisión de la Verdad y Reconciliación, la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza y el Consejo Nacional del Trabajo.

53

2001, se creó la Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la Situación del Personal de la

Administración Pública Central (en adelante la Comisión Multisectorial), con un plazo que

vencía a mediados de julio del mismo año, en los últimos días del gobierno, para estudiar

la situación del servicio civil peruano. La Comisión tuvo claro que no era adecuado

diseñar y buscar la aprobación de una amplia reforma del servicio civil, dado que contaba

con muy poco tiempo y tenía un déficit serio de información. No sabía, por ejemplo,

cuántos trabajadores había en el Estado y no tenía claridad sobre cuál sería el costo de la

reforma38.

La Comisión estuvo presidida por Jaime Zavala, Ministro de Trabajo, y fue la que se

encargó de realizar el estudio en mayor profundidad de la situación del servicio civil

peruano. El aporte de la Comisión consistiría en realizar un diagnóstico respaldado por

datos confiables y en generar propuestas de reforma que sean punto de partida para que

el siguiente gobierno inicie reformas adecuadas sobre el servicio civil.39

Las limitaciones no faltaron. La Comisión tuvo dificultades para recoger la data referida a

los servidores públicos del gobierno nacional, que eran objeto de estudio.40 En una de las

reuniones de trabajo de la Comisión, el Director General de la Dirección Nacional de

Presupuesto Público (DNPP) del MEF, Reynaldo Bringas, sostuvo que, por más de tres

años, el MEF venía pidiendo esta información a los demás ministerios, pero que, en

muchos casos, no obtuvo respuestas o la información efectivamente enviada no resultó

un insumo adecuado para armar una data con validez (Comisión Multisectorial 2001:

128).

No obstante, la Comisión buscó reunir la data sobre los servidores públicos acudiendo a

las instituciones que reúnen datos sobre empleo en el sector público (por ejemplo, de

ingresos de los servidores públicos). De este modo, la Comisión acudió al Sistema

Integrado de Administración Financiera (SIAF) y a la base de datos de la DNPP del

MEF, al Programa de Declaración Telemática (sistema DPT) de la SUNAT y al registro

38 Entrevista a Mayen Ugarte y declaraciones de Jaime Zavala a La República, 20 de julio de 2007. 39 Una semana antes de finalizado el gobierno de transición, Paniagua sostuvo que estaba entregando informes al gobierno electo que permitirían restablecer la carrera administrativa e introducir las modificaciones necesarias (La República, 22 de julio de 2001). 40 La data consistía, básicamente, en la cantidad de servidores públicos por régimen de contratación, total de remuneraciones de acuerdo a tipos de conceptos remunerativos, años de permanencia en la entidad, aporte a seguros y pensiones, etc.

54

del Sistema Nacional de Pensiones de la Oficina de Normalización Previsional (ONP),

no pudiendo reunir datos confiables y reconociendo la necesidad de que exista una

entidad que centralice la información de los servidores públicos (Comisión Multisectorial

2001: 70).

A finales de mayo, después de que Mario Pasco diera a conocer que la información de la

DPT tampoco les sería útil, la Comisión decidió emprender un método similar al

mencionado por Reynaldo Bringas de la DNPP para recolectar directamente la data de

los servidores públicos del gobierno central: enviando hojas de cálculo con formatos

homogenizados41 que debían ser llenados por cada entidad. Este ‘auto-censo’ fue

encargado a Nelson Shack, Director General de Asuntos Económicos y Financieros del

MEF. Las dificultades para reunir la data sobre el servicio civil en el nivel de gobierno

central continuaron. Así, por ejemplo, algunas entidades pusieron reparos en enviar

información por temor a que sea utilizada para despidos42 y, además, “en muchos casos la

información remitida se había consignado en otros formatos y en unidades distintas”

(Comisión Multisectorial 2001: 24), dificultando su procesamiento y validez.

A pesar de las limitaciones, se logró sistematizar los primeros datos agregados sobre el

servicio civil peruano en el nivel de gobierno nacional (cantidad de servidores públicos

por régimen de contratación, dispersión de ingresos, ingresos por regímenes

pensionarios, etc.), que fueron analizados y acompañados de un conjunto de

recomendaciones de reforma.

La investigación constató el gran desorden existente debido a la desarticulada diversidad

de regímenes de contratación, exceso de pagos por asignaciones complementarias al

personal nombrado de la carrera administrativa 276 –pagos CAFAE equivalentes al 95%

del pago mensual (Comisión Multisectorial 2001: 128)-, problemas fiscales serios a raíz

del funcionamiento del régimen pensionario 20530, violación de derechos laborales en

los contratos SNP, entre otros problemas de los que ya se tenía noción.43 El Presidente

41 De acuerdo al régimen de contratación, a si se tratase de pensionistas o trabajadores activos, etc. Los formatos pueden encontrarse en los anexos del informe de la Comisión Multisectorial (2001). 42 Entrevista a Mayen Ugarte. 43 Entre otras muestras del desorden, Marcial Rubio, Ministro de Educación e integrante de la Comisión Multisectorial, manifestó que la Comisión encontró que no existía figura legal o concepto alguno para el sueldo del Presidente de la República: “Aparentemente (el ex Presidente) vivía de sus rentas o vivía del aire", indicó Rubio (La República, 20 de julio 2001).

55

de la Comisión, Jaime Zavala, manifestó que esto debería servir para que el gobierno

entrante de Alejandro Toledo logre una política remunerativa más clara para el servicio

civil. (La República, 20 de julio de 2001).

Algunas de las principales sugerencias de la Comisión fueron las siguientes (Comisión

Multisectorial 2001):

La creación de una nueva carrera administrativa de la que el personal de alta

dirección no formaría parte.

Realizar un ordenamiento de las asignaciones complementarias CAFAE, de

modo que cada Ministerio pueda determinar los montos a asignar,

complementando la remuneración básica y hacer de este concepto uno

pensionable y sujeto al pago del impuesto a la renta.

Implementar los Contratos Administrativos de Servicios (CAS) como una

medida transitoria de reemplazo de los contratos SNP hasta que una nueva

carrera administrativa sea implementada.44

La creación de un ente rector de un Sistema Nacional del Servicio Civil y de

un Tribunal Administrativo del Servicio Civil.

Finalmente, también se recogió una preocupación de años anteriores:

reformar el régimen pensionario 20530.45

Como veremos, varias de estas recomendaciones fueron recogidas en los posteriores

intentos de reforma del servicio civil.

La Ley Marco del Empleo Público 2001 -2006: un intento de reforma global del servicio civil de baja

intensidad

Después del proceso electoral del año 2001, Alejandro Toledo llegó al gobierno como

Presidente Constitucional del Perú, designando como Primer Ministro a Roberto

Dañino. Con él se inician una serie de reformas administrativas y, de la mano de la

44 Por iniciativa de Mario Pasco. Fuentes: Entrevista a Mario Pasco y Comisión Multisectorial: 118-186 (actas). 45 Vía reforma constitucional, suprimiendo la primera disposición transitoria de la Constitución de 1993, y cerrando definitivamente el ingreso a este régimen pensionario (Comisión Multisectorial: 68).

56

Secretaría de Gestión Pública, dirigida por Verónica Zavala46, la PCM evalúa la

posibilidad de hacer una reforma del servicio civil, concretamente enfocada a la

aprobación de una nueva ley de carrera47. Se toma en cuenta la información de la

Comisión Multisectorial y se discuten sus propuestas; lo cual resulta viable ya que

Verónica Zavala había formado parte de dicha Comisión y porque, además, el gobierno

había venido anunciando entre sus planes los temas relacionados con la reforma de la

administración pública. El tema guardaba concordancia con la agenda de gobierno.

A pocas semanas de iniciado el gobierno de Toledo, las relaciones entre el Ejecutivo y el

Legislativo fueron tensas, sobre todo cuando el primero anuncia que pedirá facultades

legislativas en temas de reforma económica (principalmente en temas tributarios). Líderes

de las diversas bancadas del Congreso reaccionaron mostrándose contrarios a este

pedido48 (incluso la bancada aliada, el Frente Independiente Moralizador-FIM, no dio un

respaldo público, sino declaraciones ambiguas). En los siguientes meses, el tema de la

carrera administrativa pierde peso político en el gobierno y la atención de la PCM se

centra en la reforma descentralista, que tiene dimensiones políticas importantes y que era

prioridad en la agenda del gobierno.49

Un año después, en julio del 2002, Luis Solari es nombrado Primer Ministro50. El equipo

de Solari en la PCM elabora un proyecto de ley que pondría las bases de la carrera

administrativa y, de ser aprobada, el Poder Ejecutivo desarrollaría normas específicas

relacionadas a los subsistemas de gestión de recursos humanos51, incluyendo la creación

de un órgano rector. El proyecto comienza a circular por el Ejecutivo e incluso se dan

algunas declaraciones ‘peligrosas’ para el proyecto de reforma, que dejan entrever que

una reorganización de la administración pública de la mano de una nueva carrera

administrativa conllevarían a despidos masivos.52

46 Experta en gestión pública y con varias experiencias en reforma del Estado; entre ellas, estuvo presente en la primera etapa del PMAP. 47 Entrevista a Mayen Ugarte. 48 Por ejemplo, Lourdes Flores de Unidad Nacional, Jorge del Castillo del APRA, Javier Diez Canseco de Unión Parlamentaria Descentralista (UDP) (La República 14 de agosto 2011). 49 Entrevistas a Henry Pease y Mayen Ugarte. 50 Junto a la salida de Roberto Dañino también se da la de Verónica Zavala. 51 Planificación, organización del trabajo, gestión del empleo, gestión del rendimiento, gestión de la compensación, gestión del desarrollo, gestión de las relaciones humanas y sociales (Longo 2022). 52 Declaraciones de Javier Silva Ruete, Ministro de Economía, y de David Waisman, segundo Vicepresidente de La República y congresista oficialista, La República, 21 de diciembre de 2002.

57

Ante esta situación, Solari y el Ministro de Educación, Fernando Villarán, contradicen los

rumores y se evita la ‘estigmatización’ de la reforma asociada a despidos masivos por

parte de otros actores, como el Congreso o los medios.53 El proyecto de ley denominado

‘Ley Marco del Empleo Público’ (en adelante, LMEP) llegó a la Comisión de

Descentralización y Modernización del Estado del Congreso de la República, y

permaneció allí siendo objeto de discusiones y modificaciones hasta la salida de Luis

Solari de la PCM.

Solari es sucedido por Beatriz Merino en el premierato, quien le prestó poca atención al

tema de la nueva carrera administrativa54. La PCM decidió que el proyecto de la Ley

Marco del Empleo Público se rediseñe hasta el punto de no tener implicancias

significativas para llevar a cabo una reforma del servicio civil. De acuerdo a Ugarte:

“finalmente, las negociaciones en el Congreso terminaron sacando una ley ‘sin dientes’

(…). Es una negociación que acepta contento el Ejecutivo (ya que no genera ‘heridos’)”.55

Merino sale de la PCM en un contexto difícil y conflictivo. En diciembre de 2003, Carlos

Ferrero asumió el cargo, cuando el proyecto de ley de la LMEP ya estaba en curso de

aprobación en el Congreso56. Ferrero toma mucho interés en el impulso de una nueva

carrera administrativa. Por aquel entonces, el abogado y experto en derecho

administrativo, Jorge Danós Ordoñez, fue nombrado Presidente del Gabinete de

Asesores de la PCM y se encargó de hacer el seguimiento a la última etapa de

negociaciones en el Congreso, pocas semanas antes de la aprobación de la LMEP.

Para Danós, el proyecto de ley sufrió modificaciones inadecuadas en el Congreso, tales

como diseñar al ente rector del servicio civil (denominado Consejo Superior del Empleo

Público –COSEP- en la LMEP) con participación de múltiples actores, con un carácter

‘asambleísta’, desconociendo la naturaleza ejecutiva que debía primar.57 En la PCM,

Ferrero y Danós encontraron en funcionamiento un grupo de trabajo de expertos, que se

53 Tampoco se han encontrado registros de acusaciones de ‘despido’ asociadas a la aprobación de la norma de la nueva carrera administrativa. Algunos expertos advirtieron de lo peligroso que resulta que a una reforma se le asocie con algún rasgo impopular como sucedió con la vinculación de la reforma del PMAP con los despidos masivos. Entrevistas a Pollarolo, Roca y Ugarte. 54 Entrevista a Mayen Ugarte. 55 Entrevista a Mayen Ugarte. 56 Entrevista a Henry Pease. 57 Entrevista a Jorge Danós.

58

reunía semanalmente, encargado de diseñar las cinco normas de desarrollo de la LMEP58,

las mismas que el Congreso solicitaría al Poder Ejecutivo una vez aprobada la Ley Marco.

Las gestiones de este equipo llamaron la atención del MEF, el cual temía la posibilidad de

la aprobación de una reforma del servicio civil ‘irresponsable en el impacto fiscal’, si no

estaba apoyada en estudios rigurosos. El Viceministro de Economía del MEF, Fernando

Zavala, se puso en contacto con las nuevas autoridades de la PCM, preocupado por las

propuestas resultantes de este equipo encargado del desarrollo de la LMEP. Zavala fue

persuadido acerca de que esta Comisión no lograría articular propuestas normativas

concretas y que sería mejor esperar a que venciera su plazo formal de trabajo para

desactivarla.59 Efectivamente, dicho grupo de trabajo no dejó armados los proyectos de

ley de desarrollo de la LMEP y fue desactivada. En enero del 2004 se aprobó la LMEP

en legislatura ampliada y es percibida por algunos expertos como una norma de tipo

‘vacía’, en tanto es más útil para que el político que la impulsó la identifique como un

logro de su gestión, y no tanto por su valor intrínseco o implicancia en la realidad.60

Paralelamente, Ferrero desde la PCM había constituido un nuevo equipo de trabajo

encargado de diseñar las cinco normas de desarrollo de la LMEP. Este equipo61 fue

liderado por Jorge Danós y trabajó articulado desde la PCM. El MEF otorga un

financiamiento para contratar expertos para el desarrollo de los proyectos de ley. Como

resultado de este trabajo, cuatro proyectos, a excepción del de remuneraciones, son

terminados y enviados al Congreso de la República en el año 2004. El equipo de trabajo

tomó conciencia acerca de que una reforma remunerativa sólo sería posible si es que se

lograba la reforma constitucional del régimen pensionario 2053062, que causaba grandes

distorsiones y un muy negativo impacto fiscal.

58 Los proyectos de ley estaban referidos, cada uno, a los siguientes temas: Carrera del Servidor Público; Funcionarios Públicos y Empleados de Confianza; Gestión del Empleo Público; Incompatibilidades y Responsabilidades; y Sistema de Remuneraciones del Empleo Público. 59 Entrevista a Jorge Danós. 60 Entrevistas a Mayen Ugarte y Jorge Danós. Ugarte señala que la principal contribución de la LMEP es haber pasado por una acción de constitucionalidad y haber obtenido sentencia favorable: “de ese modo, cualquier norma creada que se refiera y use los términos de la LMEP tiene menor riesgo de ser declarada inconstitucional”. 61 El destacado equipo estuvo conformado por Juan Carlos Morón (encargado del diseño de ley de carrera); Toyama (ley de gestión); Fernando García Granados (ley de funcionarios de confianza y altos funcionarios); Milagros Maraví (prohibiciones e incompatibilidades); y Luis Alberto Arias (ley de remuneraciones). 62 Entrevista a Jorge Danós.

59

A finales del año 2004 se logró la reforma constitucional de la 20530, pero las dificultades

en torno a la aprobación del proyecto de ley de remuneraciones no se extinguieron. El

MEF fue perdiendo interés por el proyecto al que había asignado recursos; al parecer,

hubo una gran incomodidad y desconfianza al notar que el equipo de Jorge Danós no

prestaba mucha atención a los costos de la reforma.63 La pérdida de apoyo del MEF se

hizo notoria cuando, inicialmente, se abstuvo de colaborar en la elaboración de la ley de

remuneraciones, aun cuando el sistema de pensiones de la 20530 fue constitucionalmente

reformado en diciembre de 2004. Con el objetivo de contrarrestar el proyecto de reforma

del equipo de Danós, el MEF sugirió que los costos anuales de la reforma serían

demasiado altos y oscilarían entre los dos mil a cinco mil millones de soles.64

Los cuatro proyectos de ley, a excepción del referido a las remuneraciones, fueron

presentados primero ante el Consejo de Viceministros.65 En éste, un alto funcionario del

Ministerio de Trabajo planteó observaciones, indicando que los proyectos de ley no

permitían la negociación colectiva, contradiciendo el Convenio 154 de la Organización

Internacional del Trabajo (OIT).66 Danós advirtió que la carrera administrativa corría

mucho riesgo de ser radicalmente alterada en su implementación si se permitía que todo

pudiese ser objeto de negociación colectiva y, además, consideró que estos proyectos de

ley ni siquiera tendrían oportunidad de aprobarse en Consejo de Ministros si se permitía

la negociación colectiva con alcance total, ya que el MEF había dejado su posición clara

respecto a que, bajo ningún caso, la negociación colectiva pueda estar vinculada a las

remuneraciones.67 El equipo de Danós, entonces, optó por circunscribir la negociación

colectiva a:

“1) un asunto de sólo poder negociarse condiciones de trabajo, no de

remuneraciones porque es un tema de ley de presupuesto; y, 2), que la

negociación no pueda ser a nivel nacional, sino sólo a nivel de cada entidad y con

ciertos parámetros.”68

63 Entrevista a Mayen Ugarte. 64 El equipo de Danós había calculado un costo anual de cincuenta millones de soles (Entrevista a Jorge Danós). 65 Entrevista a Jorge Danós. 66 Entrevista a Jorge Danós. 67 “Nosotros, atrás, teníamos al MEF (…) diciendo me ponen ‘negociación colectiva’ y hago abortar todo; así de claro”. Entrevista a Jorge Danós. 68 Entrevista a Jorge Danós.

60

Con esto se logró detener la oposición del alto funcionario del Ministerio de Trabajo y

que el MEF aprobara los proyectos. A continuación, Ferrero hizo la presentación de los

proyectos ante el Consejo de Ministros, donde no hubo mayores objeciones y se aprobó

enviar los proyectos de ley al Congreso. De la presentación ante el Consejo de Ministros,

sin embargo, también quedó la percepción de que este proyecto no era prioritario para el

Presidente.69

Una vez presentados los proyectos en la Comisión de Descentralización y Modernización

del Estado, se instaló, a mediados del año 2004, un subgrupo de trabajo de

Modernización de la Gestión del Estado, liderado por el congresista Eduardo Herrera.

Este subgrupo de trabajo contó con la asesoría de una experta en servicio civil y reforma

del Estado, contratada por USAID, la abogada Mayen Ugarte; con quien se flexibilizaron

los contenidos de las normas que previamente proponían mucha estabilidad para los

servidores públicos70. Además, se creó una “norma integral y coherente”, que buscaba

mandar a reglamentación muchos detalles71: la Ley General del Empleo Público.

Posteriormente, Herrera comenzó negociaciones de carácter más político con diversos

gremios de servidores públicos. Ántero Flores Áraoz, entonces Presidente del Congreso,

persuadió a Danós para que participe de las discusiones con los sindicatos.72 En esta

línea, se llevaron a cabo entre cinco y seis reuniones con representantes de gremios con

presencia en el sector público: acudieron representantes de la Central Única de

Trabajadores (CUT), de la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) y de

la Confederación Intersectorial de Trabajadores del Estado (CITE).73 En las discusiones,

las principales propuestas de los sindicatos consistieron en que todos los servidores

públicos con contratos SNP entren directamente a la carrera, que no exista ningún tipo

de evaluación y que estas organizaciones sean las autorizadas para representar a todos los

servidores públicos en la negociación colectiva (la cual, según expresó el Secretario de

Economía de la CGTP, Carlos Jiménez, estaba tan restringida que violaba el Convenio

154 de la Organización Internacional del Trabajo (USAID 2005:80).74 De otro lado, entre

69 Entrevista a Jorge Danós. 70 Entrevista a Mayen Ugarte. 71 Danós estuvo de acuerdo con la integración de todos los proyectos de ley un uno solo, señalando que su equipo los desarrolló por separado porque eso demandaba la LMEP. Entrevista a Jorge Danós. 72 Entrevista a Jorge Danós. 73 Entrevista a Jorge Danós. 74 Entrevista a Jorge Danós.

61

los congresistas participantes en la discusiones no había consenso acerca de qué hacer

con los servidores públicos SNP; algunos proponían, al igual que los sindicatos, el

ingreso directo a la carrera; otros, sus despidos; y un tercer grupo apoyó la propuesta de

Danós de condicionar el ingreso de los SNP a la carrera pública mediante concursos en

los que tendrían una bonificación especial por sus años de servicio.75

A partir de las discusiones con los gremios y expertos, el sub-grupo de trabajo liderado

por Herrera introdujo modificaciones relacionadas a las evaluaciones-salida de los

servidores públicos: por ejemplo, que se requieran dos evaluaciones anuales negativas

consecutivas o tres en cinco años para poder despedir al servidor público (USAID

2005:80).

Con la salida de Ferrero de la PCM en agosto 2005, también se produjo la salida de

Danós y bajó la intensidad de la atención de la PCM sobre la discusión de las leyes de

desarrollo de la LMEP.76 Pedro Pablo Kuczynski sucedió a Ferrero en la PCM y

Fernando Zavala asumió la dirección del MEF. Durante los siguientes meses se produjo

una desatención del Poder Ejecutivo a la discusión de los proyectos de ley de desarrollo

de la LMEP y “se modifican cosas de la parte técnica, pero las más importantes”77.

Incluso, ya en el pleno del Congreso, se llegó a discutir que todo aquel que había entrado

en el último año del gobierno entrase directamente a la nueva carrera administrativa,

“con lo que se perennizaba a todos los toledistas”78. Esta modificación llega a incluirse en

el proyecto de la Ley General del Empleo Público cuando ya se había elegido a Alan

García como Presidente. Este proyecto, así modificado, entra al pleno entre abril y junio

de 2006.79 En estos últimos meses, ante el peligro de que pueda aprobarse una carrera

administrativa ‘anti-técnica’, la PCM y el MEF vuelven a poner su atención en el

proyecto y trabajan para que éste, modificado como estaba, no logre ser aprobado. Esta

decisión habría estado motivada dado que se encontraron demasiados asuntos sobre el

desarrollo de la carrera para los cuales no había acuerdo; por ejemplo, el alcance de la

norma a las municipalidades; el alcance de la negociación colectiva; la capacitación (de

personal de bajo desempeño); medidas de racionalización (ceses por supresión de plazas);

75 Entrevista a Jorge Danós. 76 Entrevista a Jorge Danós. 77 Entrevista a Mayen Ugarte. 78 Entrevista con Mayen Ugarte y Jorge Danós. 79 Entrevista a Mayen Ugarte.

62

la forma de participación del ente rector (el COSEP) en los procesos de selección del

grupo de directivos superiores (centralizada o con representación en la comisión de

selección); regulación de los servicios temporales; flexibilización de la categoría empleado

de confianza (circunscrita a cargos técnicos o políticos, o a cualquier tipo de puesto –en

ambos casos con cantidad límite-); desarrollo del sistema remunerativo, entre otros (MEF

2006).

Con esta falta de acuerdo sobre varios temas e intento de “copamiento” acabó

definitivamente el proyecto de desarrollo de una carrera administrativa en el gobierno de

Alejandro Toledo.

2.5. Reforma del Servicio Civil ‘gradual y desde arriba’: creación de Servir como

ente rector, del Cuerpo de Gerentes Públicos y de los Contratos

Administrativos de Servicios (CAS) (2008 - 2009).

A mediados del año 2008, mientras en la Comisión de Modernización del Estado del

Congreso de la República se discutía el desarrollo de la ley de carrera administrativa que

demandaba la Ley Marco del Empleo Público, un equipo al mando de Mario Pasco,

Ministro de Trabajo entre diciembre 2007 y octubre 2008, desarrollaba un proyecto que

no tenía como prioridad inmediata el desarrollo de una ley de carrera, sino que diseñaba

el marco que ‘habilitaría’ su desarrollo en mejores condiciones en el mediano plazo. A

continuación, describimos el proceso de aprobación de los decretos legislativos

vinculados a la creación del actual ente rector del servicio civil peruano: Servir.

Un proyecto de reforma del servicio civil entra a la agenda del Gobierno a cargo de expertos

Mario Pasco entró al gabinete ministerial, como Ministro de Trabajo y Promoción del

Empleo, con la intención de contribuir en la solución de la grave problemática que tenía

el Estado Peruano respecto a los denominados servidores públicos SNP. Pasco fue

designado Ministro pocos días después de que el Poder Ejecutivo recibiera facultades

legislativas en el marco del Tratado de Libre Comercio (TLC) con el propósito de

desarrollar normas de Modernización del Estado y mejora de la competitividad del país.

Esta situación representaba una ‘ventana de oportunidad’ para impulsar su propuesta.

63

Pasco “tenía una vocación personal”80 por resolver el problema de los contratos

comúnmente denominados SNP81; él mismo había sido uno de los principales actores

que participaron en la Comisión Multisectorial que estudió la situación del servicio civil

peruano durante el gobierno de transición.82 En dicho espacio, el problema de los

contratos SNP se había hecho más evidente83 y Pasco había diseñado una norma y

propuesto su aprobación para la creación de los Contratos Administrativos de Servicios

(CAS)84 con la finalidad reemplazar a los contratos SNP con una alternativa que mejore

las condiciones laborales de los servidores públicos bajo estos tipos de contrataciones.

Valga decir que Pasco no tenía previsto desarrollar en su gestión una reforma más

integral y ‘habilitante’ del servicio civil peruano.

El emprendimiento de Pasco por hacerse cargo de una reforma del servicio civil partió de

las acciones que decidió tomar a partir de un comentario del entonces Presidente del

Consejo de Ministros, Jorge del Castillo, en una de las primeras sesiones de Consejo de

Ministros en la cual participaba Pasco. Del Castillo señaló que la PCM parecía un ‘cajón

de sastre’, ya que toda competencia para la cual no había mucha noción de dónde

colocarla, terminaba siendo depositada en la PCM y que, por ejemplo, la gestión de los

servidores públicos debería salir de la PCM y pasar a Trabajo, Justicia u otro sector.

Pasco tomó nota del comentario porque aludió al Ministerio de Trabajo y Promoción del

Empleo. Luego de discutirlo con su Consultivo Consultivo de su Ministerio, decidió

trabajar una propuesta por si acaso ocurría posteriormente que Jorge del Castillo o el

Presidente de la República solicitaran su desarrollo. Luego de esta discusión, Pasco

decide convocar a un equipo de expertos para trabajar una ley de carrera de la

80 Entrevista a miembro del equipo de trabajo de Pasco que impulsó la creación de los decretos legislativos vinculados a la gestión del sistema del servicio civil en el 2008. 81 Se conoce a los contratos SNP a un conjunto de tipos de contratación el Estado que no respetan un conjunto de derechos laborales. 82 Pasco, además, había trabajado mucho en la defensa del Estado peruano desde la actividad privada (desde el estudio de abogados) viendo casos SNP, 728, 276, temas de pensiones (20530 entre ellas), etc. 83 De acuerdo a Mayen Ugarte: el Estado peruano había comenzado a perder todos los juicios relacionados a contratos SNP. Se dio comienzo a un conjunto de reincorporaciones de servidores públicos que habían laborado bajo contratos SNP. Los jueces, de especialidad laboral, reponían a estos servidores públicos en el puesto que habían ocupado al ser despedidos; duplicándose muchas veces funciones dentro de una organización porque ese servidor público debía ocupar un puesto casi siempre ya cubierto. Fuente: Entrevista a Mayen Ugarte. Cabe resalta que el proyecto del PMAP de 1996 ya contemplaba los riesgos de estos tipos de contratos indicando que se violaban derechos laborales y que se estaba generando una contingencia en contra del Estado peruano. 84 Aunque la denominación es la misma y el ‘diseño base’ tiene origen en esta Comisión Multisectorial, la aprobación del régimen laboral CAS en el 2008 guarda algunas diferencias respecto al proyecto del de la Comisión Multisectorial del 2001.

64

administración pública.85 En un primer momento, el equipo de expertos de Pasco estuvo

compuesto por abogados administrativistas vinculados al tema.86 A comienzos del año

2008, esta comisión formada se reforzó con otros expertos experimentados en intentos

anteriores de reformas del servicio civil, a saber, Mayen Ugarte, Pierina Pollarollo y Elena

Conterno. Se buscó aprovechar la u experiencia obtenida por dichas profesionales en

intentos previos de reformas vinculadas al servicio civil.87 Se puso en discusión cuáles

eran los factores que habían conducido al fracaso de previos intentos de reforma. Pasco

estaba seguro de avanzar en la propuesta de una reforma con una nueva ley de carrera

administrativa, incluso conminaba al equipo a revisar los proyectos de ley desarrollados

por el Poder Ejecutivo en el 2005 en torno a la Ley Marco del Empleo Público,

modificando lo necesario, quedándose con lo que considerase el equipo como ‘lo mejor’

del proyecto y presentar esto como propuesta de reforma. Sin embargo, Pasco encontró

posiciones opuestas dentro del equipo: entre ellas se señaló que el diseño de la ley de

carrera traía consigo muchas discusiones abiertas que podrían bloquear el proceso o

traerle complicaciones a su implementación, más aún cuando estas no habían podido

resolverse desde el Congreso por años.88 En ese sentido se advirtió a Pasco del peligro de

que pueda generarse una gran oposición a una norma de carrera administrativa que iba a

ser aprobada por Decreto Legislativo ; sobre todo al incluir temas de flexibilización en la

carrera. Sin embargo, la comisión continuó trabajando en el proyecto de una ley de

carrera administrativa.

En su labor como ministro, en una de las reuniones con organizaciones de la

cooperación internacional, Pasco encontró que había un fondo de cooperación no

reembolsable del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para el Ministerio de

Trabajo que estaba cercano a vencerse. Pasco conversó con la presidenta regional del

BID sobre el proyecto de reforma que venían impulsando y el BID decidió apoyar el

proyecto enviando a un experto en temas de servicio civil: Juan Carlos Cortázar.89 Este

fue clave en persuadir a Pasco de no proponer una norma de carrera administrativa; en

85 Entrevistas a Mario Pasco y Mayen Ugarte. 86 Entre ellos, Richard Martin, Juan Carlos Morón, Fernando García, Lourdes Escaffi, Guillermo Miranda y Carlos Castillo. Todos expertos prestigiosos en sus respectivas áreas. 87 Por nombrar algunas abordadas en este documento: Pierina Pollarolo y Mayen Ugarte habían participado en distintas etapas del desarrollo de la Ley Marco del Empleo Público entre los años 2004 y el 2005; Pollarolo participó muy activamente en el PMAP y Mario Pasco había sido uno de los principales actores en la Comisión Multisectorial del año 2001. 88 Entrevista a miembro del equipo de trabajo de Pasco que impulsó la creación de los decretos legislativos vinculados a la gestión del sistema del servicio civil en el 2008. 89 Entrevista a Mario Pasco.

65

convencerlo de que se podría avanzar mucho más en la reforma del servicio civil con

otros instrumentos.90 Así, a tiempo, la comisión entró en consenso sobre la ruta que

debía seguir el proyecto: una ‘reforma habilitante y acotada’, que dejara las bases para el

desarrollo en temas como el diseño de una carrera administrativa cuando exista una

autoridad del servicio civil con más y mejor información, y con avances concretos que

irían de la mano de la aprobación de los decretos (la creación de Servir y el Cuerpo de

Gerentes Públicos, por ejemplo)91. Abandonar la perspectiva de una ‘ley de carrera’ como

principal objetivo de la reforma fue una tarea de la que también se encargaron algunos

miembros de la comisión como Mayen Ugarte, quien dejo en claro al equipo que si la ley

de carrera no tenía todo un soporte detrás, no iba a implementarse, quedaría en

suspenso, ‘moriría’ quizás por observación del Ejecutivo o no se implementaría porque el

MEF señalaría que costaría miles de millones si no hay un sólido estudio que respalde la

propuesta: “si no hacíamos un análisis desde lo que es una política pública, para la cual

las normas son instrumentos, los riesgos serían muy altos”92

Visión estratégica para la viabilidad de la reforma: actores clave y diseño del proyecto

Ya con el rumbo mejor definido, la comisión puso mucho énfasis en la estrategia que

debería seguir este proyecto para que pudiese ser viable de aprobación. Quedó muy claro

que buena parte de la viabilidad de la reforma partía de convencer a actores clave y de

‘trabajar las propuestas con números’ porque, sin eso, el MEF ‘aplastaría’ la propuesta de

reforma93. La estrategia de ‘convencimiento de actores’ tuvo comienzo cuando se decidió

exponer los primeros avances del proyecto ante la Comisión Presidencial de Reforma del

Estado (Copre). Conformaban la Copre el Primer Ministro, el Ministro de Economía

(Luis Carranza), la Ministra de Transportes y Comunicaciones (Verónica Zavala), quien

era la principal encargada de los temas de reforma del Estado, y el Presidente de la

República (quien no estuvo en dicha reunión).

90 Entrevista a Pierina Pollarolo. 91 Pasco dio cuenta del cambio en la perspectiva del proyecto al señalar que fue muy importante la influencia de Cortázar para pasar de pensar de un modelo de carrera a una reforma gradual; pero que también fue muy importante la receptividad del equipo. “La comisión ya venía trabajando en una línea y la abandonó para trabajar en otra completamente distinta”. Entrevista a Mario Pasco. 92 Entrevista a Mayen Ugarte. 93 Entrevista a miembro de la Comisión.

66

Políticamente hablando hay que hacer un lobby en el mejor sentido de la palabra (…),

[con el proyecto,] hubiéramos podido sorprender al Consejo de Ministros y no hubieran

estado en capacidad de digerir una cosa tan importante en corto tiempo; pero si

hablábamos con el presidente del Consejo, con la ministra que más sensibilidad tenía por

el tema (Zavala) y con el ministro de Economía quien es el que debía dar los fondos y los

tres estaban de acuerdo, entonces evidentemente las cosas ya iban a discurrir

favorablemente (..) Si algunos ministros ya habían hablado con el presidente sobre el

proyecto, el terreno ya estaba abonado.94

El proyecto fue muy bien recibido por estos ‘ministros clave’. Por ejemplo, Carranza

sostuvo que le parecía que era el proyecto más sensato que había visto desde que había

entrado al gobierno.95 Posteriormente, cuando el proyecto fue por primera vez

presentado al Presidente, García usó palabras muy similares a las de Carranza por lo que

Pasco considera que debieron haber dialogado sobre esto antes de la primera reunión

entre la comisión y el mandatario; esto habría resultada muy valioso ya que García

mantenía un profundo respeto por las opiniones de Carranza.96 Como parte de la

estrategia de viabilidad de esta reforma, se consideró que era necesario de que el MEF

forme parte de este proceso. Así, se le hizo llegar periódicas invitaciones para participar

de las reuniones de trabajo, pero se repitieron las inasistencias de representantes del MEF

hasta meses después cuando la aprobación de los decretos de esta reforma era mucha

más plausible por el apoyo presidencial que se consiguió. Así se constató, desde las

primeras semanas de trabajo, que existía una oposición del proyecto de reforma por parte

de sectores del MEF, específicamente desde Hacienda, a pesar del apoyo del Ministro de

Economía, Carranza.97 Acerca del segundo punto clave para la viabilidad (‘trabajar con

números’), Elena Conterno logró recoger información del MEF sobre el servicio civil

aprovechando que había trabajado ahí varios años y “sabía quién hacía qué”98. Conseguir

información sobre el servicio civil peruano fue un aspecto clave para poder contrarrestar

a Hacienda. De acuerdo a un miembro de la comisión, Hacienda no está acostumbrado a

discutir con personas que manejen información, está acostumbrado a lo contrario.

Además de la información conseguida desde el MEF, el equipo era muy experimentado

94 Entrevista a Mario Pasco. 95 Entrevista a Mario Pasco. 96 Entrevista a Mario Pasco. 97 Una muestra de que el rechazo del MEF hacia la reforma planteada por el equipo de Pasco no era generalizada es que Marisol Giulffo, Vicemenistra de Economía, impulsó el financiamiento del Cuerpo de Gerentes Públicos con fondos del FAG por gestiones de Mayen Ugarte. Entrevista a Mayen Ugarte. 98 Entrevista a Mayen Ugarte.

67

en temas de servicio civil por lo que contaba con mucha información al respecto y esto

fue un aspecto clave en las reuniones que se sostuvieron posteriormente con Hacienda:

“(…) como cambia tanta gente en el sector público (…), no están acostumbrados

a tener contrapartes con tanta información de tanto tiempo. (…) La ventaja del

equipo es que todos contaban con mucha información, incluso para el MEF.”99

En Hacienda fueron muy conscientes de que el manejo de información con el que

contaban les daba mucho peso para ‘contrarrestar’ posiciones o propuestas que no eran

de su preferencia; y, por eso mismo, tuvieron mucho reparo en compartirla y cederla.

Para hacer frente a la oposición de Hacienda; además del valioso conocimiento inductivo

que el equipo reunía a partir de sus años de experiencia en la gestión pública en diversos

temas del servicio civil, fue muy importante que, por conexiones con personas del MEF,

se hubiese logrado recolectar información; y que la comisión tuviera identificada esta

necesidad, de trabajar con números, como un requisito indispensable a conseguir desde

un comienzo.

Con una estrategia armada y una vez ganado el apoyo de ministros clave en el gabinete,

se decidió presentar el proyecto a García. Se tenían los lineamientos y objetivos

principales, pero aún no estaba preparado el diseño de los decretos legislativos. Entre los

lineamientos principales se tenía decido crear un ente rector del servicio civil; un Tribunal

del servicio civil; un programa para servidores públicos en puestos de dirección (influido

por la reforma de la Alta Dirección Pública de Chile de la que Cortázar tenía mucho

conocimiento); el marco legal para el desarrollo de las capacitaciones y una norma de

responsabilidades y sanciones100. El programa de los gerentes públicos también fue

impulsado por una lectura acerca de cuál era una de las principales complicaciones en la

realidad de la administración pública peruana en ese momento: los muchos problemas

identificados en el ciclo de gasto101 que no permitía ejecutar el presupuesto o se ejecutaba

de manera ineficiente. Se evalúo que vender el programa de gerentes públicos en este

sentido daría mayores probabilidades de éxito (en términos de aprobación de la norma),

ya que era una preocupación grande del Presidente y, en general, del Poder Ejecutivo.

Además, se optó por construir cada proyecto por separado (un Decreto Legislativo para 99 Entrevista a miembro de la Comisión. 100 Entrevista a Mayen Ugarte. 101 Entrevista a Mayen Ugarte.

68

cada propuesta general), de modo que cada uno pueda funcionar de manera

independiente de los otros.102 Esto también desincentivó la conformación de alianzas en

contra del proyecto integral de reforma; de tal forma que, de haber ataques o fuerte

oposición, estos se centren en una sola norma y no en el agregado.103

Los proyectos fueron presentados a García en una sesión a la que asisten los ministros de

la Copre, el Secretario del Presidente (Luis Nava); por parte de la Comisión, Mario Pasco,

Mayen Ugarte, Lourdes Escaffi, Juan Carlos Cortázar; y la representante del BID. Pasco

se hizo cargo de la mayor parte de la presentación. García prestaba mucha atención a esta

y realizaba varios cuestionamientos; uno en particular le resultó a Pasco un asunto ‘de

fondo’ sobre el planteamiento que venían realizando. Mayen Ugarte se encargó de

resolverlo eficazmente y, para Pasco, esto habría sido determinante para que García

‘compre’ la reforma (Nueva Gerencia Pública 2008: 7). Ugarte considera que dicha

respuesta puede haber sido la que dio relacionada al ciclo de gasto en el sector público.

De acuerdo a Ugarte, García cuestionó acerca de si se partía, en el diagnóstico que le

estaban presentando, del problema de la baja ejecución del gasto, ¿por qué era necesario

avanzar con una reforma en un tema peliagudo y mejor no reformar directamente este

sistema administrativo? Mayen Ugarte sostuvo, luego de explicar el funcionamiento

completo del ciclo de gasto, que el programa del Cuerpo de Gerentes Públicos podría

traer mejoras importantes en este sentido y que, además, reformar el sistema

administrativo directamente vinculado al ciclo de gasto traería muchas resistencias

internas y que, en general, sería mucho más complicado que impulsar la reforma que ellos

proponían.104 Por ejemplo, la reforma planteada no contemplaba medidas políticamente

costosas como despidos masivos. De acuerdo a un miembro de la comisión, la principal

complicación para convencer al Presidente era que no habría ‘réditos políticos’

significativos inmediatos y, sin embargo, García habría ‘comprado la reforma’ porque le

parecía positiva en el mediano plazo y veía plausible volver a ser Presidente.

Un aspecto adicional que tuvo que ser tomado en consideración para lograr el respaldo

presidencial fue desarrollar, en los decretos legislativos diseñados, las bases de un sistema

102 Entrevista a Mayen Ugarte. 103 Entrevista a Mayen Ugarte. 104 Una de las principales intenciones de crear los Gerentes Públicos era promover una solución para mejorar el desempeño de los ciclos de gasto. Así, se buscaría, en un primer momento, colocarlos en mandos medios vinculados al ciclo de gasto. Entrevista a Mayen Ugarte.

69

de evaluación de los servidores públicos; tema que, inicialmente, no estaba contemplado

en los planes de la comisión.105 Las evaluaciones a los profesores del sector público se

habían realizado recientemente y habían tenido una aprobación bastante alta por parte de

la opinión pública. García explícitamente demandó que se desarrolle un proyecto de

evaluaciones de servidores públicos: la evaluación masiva era algo que le resultaba muy

atractivo. Durante la presentación pública de la creación de Servir y el paquete de

decretos relacionados, el Presidente dedicó gran parte del tiempo a las evaluaciones,

cuando esto sólo ocupaba una parte de la reforma.106 García mencionó el tema de las

evaluaciones en dicha primera reunión con la comisión y luego volvió a hacerlo en

Consejo de Ministros.107 El equipo no tenía planeado desarrollar el tema de las

evaluaciones, pero fue, finalmente, incluido porque incrementaba laviabilidad de la

reforma por ser del agrado del Presidente. El equipo creía que las condiciones para las

evaluaciones masivas no estaban dadas, optando por incluir lo mínimo que no cause

‘daños’.108

García ‘compró’ totalmente la reforma. En Consejo de Ministros era él el que defendía a

la reforma y se entusiasmó mucho con ella: se sabía los detalles de cada proyecto de

Decreto Legislativo.109 Pasco refiere que, en adelante, en todos los Consejos de Ministros,

García le preguntaba ‘para cuándo se fijaban las fechas’ (Nueva Gerencia Pública 2008:7-

8). Según relata un miembro de la comisión, cuando en una oportunidad en Consejo de

Ministros, un Ministro dijo una imprecisión sobre uno de los decretos legislativos

preparados, García le increpó toscamente el no haber leído bien y procedió a hacerle la

aclaración él mismo con gran detalle. El punto es que García mismo era quien respondía

las preguntas de los Ministros.110 Este nivel de compromiso de García, o de

convencimiento, ayudó a que los proyectos no sufrieran mayor variación una vez

presentados al Consejo de Ministros.

105 Entrevistas a Mayen Ugarte y Mario Pasco. 106 Entrevista a Mayen Ugarte. 107 Entrevista a Mario Pasco. 108 Entrevista a Mayen Ugarte. 109 Entrevistas a Mayen Ugarte y Mario Pasco. 110 Entrevistas a Mayen Ugarte y Mario Pasco.

70

El primer borrador de proyecto de Decreto Legislativo elaborado por la Comisión, fue

desestimado por García quien señaló que era un ‘mamotreto’111. Se habría entregado

para cumplir con las fechas. Luego se presentó el proyecto final de creación de SERVIR

(Decreto Legislativo 1023) y obtuvo el visto bueno presidencial. Después de unas

semanas, estuvieron listos los demás proyectos de decretos legislativos. Luego de

aprobados los decretos legislativos por el Consejo de Ministros, los proyectos fueron

‘paralizados’ por unos momentos a raíz de una intervención del MEF, específicamente de

la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP), que aprovechaba que el Ministro

Carranza estaba de viaje, enviando un informe que daba costos altísimos a la reforma

planteada.112 De acuerdo con un miembro de la comisión, la forma de dificultar la

aprobación de la reforma por parte de la DNPP había consistido en realizar una

‘resistencia pasiva’: no asistiendo a ninguna de las reuniones y luego mostrando cuadros

con costos altísimos e inviables para la reforma. Durante el período de inasistencia del

MEF, a este se le había encargado un proyecto de remuneraciones. Dicho Ministerio

también hizo resistencia no enviando el proyecto.113 El informe que envía la DNPP es

desestimado por el mismo García. De acuerdo a un miembro de la comisión, el informe

no era bueno y:

“Alán García estaba tan de acuerdo con el tema (la reforma), que hace que el

secretario de Consejo lea (en voz alta) el informe. Entonces [el secretario] iba leyendo

las observaciones y él (García) se burlaba (de ellas). Estaba totalmente convencido del

contenido de las normas. Y ese informe no lo envía Carranza, que es lo interesante;

es Hacienda a pesar de Carranza. Hacienda tiene ideas propias, tiene mucho peso y

mucha fortaleza.”

Hacienda llevó estas observaciones al Consejo de Ministros. Hacienda criticó

argumentando que se iba a gastar mucho y a hacer poco, y renegaba sobre quién se iba a

quedar con el sistema de información: no quería perderlo. García se burló del tema

porque sabía que Carranza no estaba de acuerdo. Asimismo, cuando se trató un tema

relacionado al manejo del CAFAE en las regiones, Hacienda manifestó su preocupación

por pagos inequitativos. Un miembro de la comisión de reforma de Pasco sugirió que si

había preocupación por la inequidad, se saque una norma que iguale el CAFAE para

111 Mario Pasco y Mayen Ugarte refieren haber recibido las observaciones al proyecto del ‘puño y letra’ de García. Fuente: entrevistas a Mayen Ugarte y Mario Pasco. 112 Entrevistas a Mayen Ugarte y Mario Pasco. 113 Entrevistas a Mario Pasco y Mayen Ugarte.

71

todos y se opte por ponerlo lo más alto posible, al nivel del MEF o MINEM, o muy bajo;

indicando que optaría por lo segundo para aminorar el impacto fiscal. Al final de la

reunión, un miembro de Hacienda le pregunta dónde trabaja y por qué cuenta con

mucha información. Este comisionado refiere que Hacienda no está acostumbrado a

discutir con personas que manejen información, está acostumbrado a lo contrario. Sin

Carranza presente, el rechazo del MEF fue fuerte. Al respecto, Pasco señaló que: “tuvo

que intervenir el Presidente decididamente porque el MEF no lo veía bien” (refiriéndose

al proyecto de los decretos legislativos)114. Con el respaldo presidencial, de Ministros

clave y pudiendo contrarrestar la oposición de Hacienda, los decretos legislativos

siguieron su curso hasta su aprobación.

En mayo de 2008, antes de aprobarse los decretos legislativos, el Presidente del Consejo

de Ministros fue citado a la Comisión de Modernización del Congreso de la República,

con el fin de que exponga sobre el diseño de una ley de carrera administrativa. En dicha

Comisión del Congreso, se venía discutiendo la posible elaboración de una ley de carrera

como desarrollo pendiente de la Ley Marco del Empleo Público. Del Castillo le pidió a

Pasco que lo acompañe para que exponga sobre la reforma que venía preparando. En la

presentación hubo gran desconcierto entre los congresistas, ya que se les había invitado

para hablar sobre la carrera y Pasco expuso sobre algo muy distinto a lo esperado:

“Sobre un proyecto en que la carrera no era la base, sino la continuación. Había que

crear una autoridad, crear un tribunal, ver los temas de capacitación, de evaluaciones,

etc. (…) Todos se desconcertaron, no atinaron a dar apoyo ni rechazo, se

sorprendieron ante el despliegue que se les hizo de un diseño que ellos no tenía

previsto”115.

Pasco contó que los congresistas mostraron algunas discrepancias, sobre todo a causa de

la existencia de la Ley Marco del Empleo Público, pero ninguna crítica ‘de fondo’:

Mario Pasco y la oportunidad de los Contratos Administrativos de Servicios (CAS)

114 Entrevista a Mario Pasco. 115 Entrevista a Mario Pasco.

72

La vocación personal de Mario Pasco por dar un paso en la solución de los contratos

SNP salió a relucir en una de las primeras reuniones de Consejo de Ministros (en

diciembre 2007) cuando García pide a su gabinete, en especial a los nuevos miembros,

que expongan cuáles eran los principales proyectos que desearían impulsar. Pasco

manifestó que, de manera urgente, debía ponerse punto final a la existencia de los

contratos SNP y propuso la creación de un régimen de contratación transitorio hasta que

existiese una nueva carrera administrativa: el Contrato Administrativo de Servicios

(CAS)116. Unos tres o cuatro ministros respaldaron dicha propuesta para sorpresa de

Pasco y García pidió la propuesta de reforma, la misma que fue presentada la siguiente

semana en el Consejo de Ministros. Carranza, Ministro de Economía, vetó el proyecto

por no tener una ‘visión integral’ (Nueva Gerencia Pública 2008: 8). García se quedó con

el proyecto cerca de tres semanas y prohibió a los ministros que hablen sobre el tema.

“El tema de los SNP sólo puede conversarse dentro del gabinete”, sentenció García. A

fines de enero 2008, en un mítin, García anunció que el gobierno venía estudiando el

reemplazo de los contratos SNP por un sistema administrativo de contrataciones. Al

cabo de algunos meses, alrededor de mayo del 2008, luego de presentados los proyectos

legislativos de reforma ‘habilitante y acotada’ del servicio civil’, Pasco volvió a presentar

el tema ante García justificando que ya tenían un proyecto integral que respaldaba la

creación de este régimen de contratación.

El proyecto del Decreto Legislativo sobre el CAS fue preparado por Mario Pasco,

Guillemo Miranda y Lourdes Escaffi, independientemente de la comisión que trabajaba

la estrategia de viabilidad y diseño de los decretos legislativos en torno a la creación de

Servir117. En un primer momento, estos proyectos se diseñaban todos en conjunto en la

comisión que Pasco había armado para desarrollar los decretos legislativos de reforma

habilitante y acotada del servicio civil. Una fuerte discusión interna dentro de esta

comisión sobre ‘derechos laborales’ hizo caer en cuenta que el tema era muy sensible y

más vulnerable de oposición, por lo que convenía llevar a cabo su curso de manera

separada. Pasco estuvo de acuerdo.118 Al separar el proyecto CAS, su desarrollo quedó

totalmente en manos de Pasco y de su equipo del Ministerio de Trabajo. “Pasco

116 Entrevista a Mario Pasco. 117 Entrevistas a Mario Pasco, Pierina Pollarolo y Mayen Ugarte. 118 Entrevista a miembro de la Comisión.

73

(entendía) que (había) un problema de mediano y largo plazo (por el lado de Servir), y

uno de contingencia con el CAS”119.

Carranza había tomado muy mal el anunció de García de fines de enero 2008 sobre la

decisión del gobierno de ocuparse de solucionar el tema SNP y desarrollar el CAS. De

acuerdo a Pasco, “de parte del MEF hubo una oposición radical al proyecto, una

oposición sumamente dura, sumamente agresiva, trataron de impedirlo por todos los

medios”120 . En el MEF consideraban que crear el sistema CAS iba a abrir una

contingencia.121 Pasco, en cambio, evaluaba que la contingencia ya existía y esta era una

forma de controlarla. “Ya había innumerables casos [judiciales] contra el Estado por los

SNP y los iba a perder indefectiblemente (…) El régimen CAS era un régimen de

transición, un peldaño”122. Pasco relató que hubo que sostenerse en el apoyo de otros

ministros para poder impulsar el proyecto CAS y contrarrestar la oposición del MEF; “es

muy difícil aprobar algo si Economía está en contra”123, sostuvo.

De acuerdo a Pasco, se trabajó mucho con el apoyo presidencial y con el apoyo de los

ministros. Carranza demandó que se hagan estudios para medir el impacto fiscal de la

medida de aprobar el CAS. Estos fueron encargados al MEF. Los primeros resultados

que presentaron “eran terroríficos”124, el costo del proyecto, de acuerdo a estos estudios,

era de miles de millones de soles.125

“Nosotros tuvimos que rebatir esos informes porque partían de unas hipótesis

totalmente arbitrarias y cargaban costos en cascada; todo lo habían hecho de una

manera que inflaba los costos (…) Había cosas tan gruesas para refutar, que no había

necesidad de ser economista para darse cuenta [de que era falsas] (…) La desmesura

de esas cifras que logramos refutar terminó de convencer al presidente.”126

119 Entrevista a Mayen Ugarte. 120 Entrevista a Mario Pasco. 121 Entrevista a Mario Pasco. 122 Entrevista a Mario Pasco. 123 Entrevista a Mario Pasco. 124 Entrevista a Mario Pasco. 125 Entrevista a Mario Pasco. 126 Entrevista a Mario Pasco.

74

Estas discusiones con el MEF tuvieron lugar hasta pocas semanas antes de vencer el

plazo de las facultades legislativas con lo que el decreto 1057 del CAS estuvo cerca de no

ser aprobado por oposición del MEF.

2.6. Proceso especial: La reforma del Régimen Pensionario Ley 20530 o Cédula

Viva.

La reforma del régimen pensionario 20530, o cédula viva, no contaba, inicialmente, con

el apoyo presidencial de Alejandro Toledo. A diferencia de otras reformas pensionarias,

usualmente modificadas mediante leyes, ésta requería de una reforma constitucional. Esto

implicaba que sea aprobada por los votos de, al menos, 80 de los 120 congresistas127 y en

dos legislaturas consecutivas.128 Al momento de la reforma, al menos veinte congresistas

eran beneficiaros de este régimen pensionario y estaban bien organizados, relacionados

con los sindicatos de pensionistas de la 20530. A continuación describimos cómo se llevó

a cabo el proceso exitoso de aprobación de esta reforma pensionaria impulsada por

técnicos del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y sus asesores.

Antecedentes y los impulsos iniciales de la reforma pensionaria del régimen 20530

En 1996, el proyecto de reforma del Poder Ejecutivo guiado por el Programa de

Modernización de la Administración Pública (PMAP) sostenía que la reforma del sistema

del servicio civil peruano no sería posible si es que no se lograba modificar primero el

régimen pensionario del Decreto Ley 20530; en particular, si no se conseguía eliminar la

nivelación de las remuneraciones de los pensionistas de este régimen de acuerdo a las

remuneraciones de los servidores públicos activos y si no cerraba definitivamente el

ingreso a este sistema. 129 El intento de reforma fracasó.

El sistema pensionario del Decreto Ley 20530, como un régimen cerrado130, se había

‘desnaturalizado’, principalmente, por la aprobación de continúas excepciones a las

127 La reforma constitucional fue realizada en el año 2004. 128 La reforma constitucional requería doble votación con mayoría calificada en el Congreso o referéndum. 129 Entrevista a Pierina Pollarolo. 130 Al que solamente ingresaba un grupo limitado de servidores públicos para solo un momento determinado.

75

incorporaciones de grupos de servidores públicos131, y por la incorporación de un

mecanismo legal en la Constitución que impedía su reforma.132 Además del intento de

reforma del PMAP, otros intentos también resultaron infructuosos. En 1991, el Poder

Ejecutivo aprobó un Decreto Legislativo con el fin cerrar las incorporaciones ilegales133;

esta norma fue derogada por el Congreso al año siguiente; a su vez, el Ejecutivo observó

la ley de esta derogación y el Congreso terminó aprobándola por mayoría calificada

(Pollarollo 2005:3). Ya con posterioridad a la ‘medida de protección’ en la Constitución,

los siguientes intentos de reforma de la 20530 también fracasaron y aquellos que llegaron

a materializarse en normas134 fueron declarados inconstitucionales. En el año 2002,

tomando en consideración las restricciones que la Primera Disposición Final y

Transitoria de la Constitución imponía, el Ministro de Economía, Pedro Pablo

Kuczynski, impulsó, en el congreso, la aprobación de una ley que llegó a aprobarse.135

Esta norma, que introducía limitaciones a las “futuras pensiones de sobrevivientes”

(Pollarollo 2005:4) obtuvo como sentencia del Tribunal Constitucional (TC) una

acotación de su aplicación aún mayor; sin embargo, en la misma sentencia, también

recomendó que se realice una reforma constitucional del régimen pensionario en aras de

una mayor equidad social y viabilidad del sistema pensionario (Pollarollo 2005: 4). Al año

siguiente, 2003, “el TC emitió una sentencia que ampliaba los criterios de incorporación

al régimen (Caso Medina)” (Pollarollo 2005:4) y, como consecuencia, se publicaron

varios artículos de opinión y reportajes periodísticos que demandaron la reforma del

régimen pensionario 20530 (Pollarollo 2005:4). Había respaldo de la prensa económica

hacia la reforma del régimen 20530. (Pollarollo 2005: 4).

131 En total, entre 1984 y 1992, se aprobaron nueve leyes que dieron acceso a diversos grupos al régimen pensionario 20530 (la mayoría de incorporaciones se dieron en los últimos años del primer gobierno de Alán García entre 1989 y 1990). De este modo, se pasó de, aproximadamente, 12 000 beneficiarios en el año 1984 a casi 300 000 en el año en que se llevó a cabo la reforma constitucional de este régimen -2004- (Pollarolo, 2005: 3; MEF, 2004: 9). De otro lado, las pensiones 20530 no eran económicamente sostenibles; un estudio del MEF identificó que el pensionista 20530 promedio recibía el 85% de su pensión por aportes del Tesoro Público y solo 15% por los aportes de su vida laboral (MEF 2004: 14-15). 132 El “principio de los derechos adquiridos” aplicable a la 20530 fue incluido, como disposición especial, “a último momento y sin debate previo” (Pollarolo, 2005:3). 133 Decreto Legislativo N° 763. 134 Por ejemplo, el Decreto Legislativo 817 y la Ley N° 26835 que buscaron poner algunos límites al régimen pensionario (Pollarolo, 2005: 4). 135 Ley N°17617.

76

La reforma del régimen 20530 desde el MEF: 2003 – 2004.

Desde comienzos del año 2003, Marisol Guiulfo, funcionaria del MEF, tomó la iniciativa

de impulsar un efectivo proyecto de reforma del régimen pensionario 20530. Guiulfo

tenía amplio conocimiento de la problemática del régimen 20530 por su experiencia

laboral en la Oficina de Normalización Previsional (ONP), la misma que había reunido el

único registro de pensionistas 20530 y que permitía realizar proyecciones de su impacto

en los próximos años.136 Giulffo logró articular un muy destacado equipo de expertos

compuesto de un grupo de los más prestigiosos abogados en derecho laboral y

administrativo, los cuales se incorporaron al equipo de reforma como asesores; expertos

en reformas del sector público; y excelentes economistas del MEF.137 El equipo de

expertos terminó de persuadir a Guiulfo acerca de que la única salida para hacer la

reforma del régimen pensionario 20530 era la reforma constitucional138, de modo que

muy tempranamente el equipo encontró consenso en desarrollar el proceso de reforma

en esta dirección a pesar de las dificultades que traía consigo. El trabajo del equipo fue

intenso y de profundidad, en pocos meses:

“El equipo reconstruyó la historia del régimen al detalle, examinó toda normativa

nacional e internacional, analizó la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de

la Corte Interamericana de Derechos Humanos, integró y sistematizó la

información económica, recogió la experiencia en Derecho Comparado (…) El

resultado fue un documento que contiene un completo diagnóstico sobre el

régimen y una propuesta fundamentada de reforma. (Pollarollo 2005: 5)”

El equipo, luego de realizar exhaustivos y rigurosos estudios económicos y de análisis

legal139, buscó contar la aprobación de los principales líderes de gobierno en el Consejo

de Ministro, antes de pasar a gestionar el avance de la reforma desde el Congreso.

Fernando Zavala, como Viceministro de Economía, impulsó la incorporación de este

proceso de reforma en la agenda de decisiones del Consejo de Ministros; sin embargo,

136 “El Decreto Legislativo N° 817, de 1996, creó el ‘Registro 20530’ a cargo de la ONP” (MEF, 2004: 16). 137 Formaron parte de este equipo, entre otros, Marisol Guiulffo, Javier Neves, Jorge Danós, Pedro G. Morales, Pierina Pollarolo, Jorge Toyama, Eduardo Morón, Maggie Manrique, Jymdey Jeffimo, Eduardo Nakazone y Mauricio Gonzáles. 138 Entrevista a Jorge Danós. 139 Puede consultarse MEF: 2004a.

77

encontró resistencias por parte de la Primera Ministra, Beatriz Merino, para seguir

adelante.140

Durante esos meses en los que no se contó con la aprobación de Consejo de Ministros

para seguir adelante con el proceso de reforma, se optó por publicar las partes más

importantes del estudio y sus propuestas en el diario El Peruano, esto habría llamado la

atención de algunos sectores de la prensa.141 Con la entrada de Carlos Ferrero a la PCM,

el escenario cambió muy favorablemente para la reforma en Consejo de Ministros.

Ferrero estaba sensibilizado con la problemática de la 20530 a partir de su experiencia en

el Congreso y, además, por incidencia de su Jefe de Gabinete de Asesores, Jorge Danós,

quien había trabajado hasta julio 2003 en el equipo del MEF dirigido por Guiulfo.

Adicionalmente, el Ministro de Economía, Jaime Quijandría, tenía una consigna personal

con el tema de la reforma 20530, ya que había buscado reordenar el tema pensionario de

este régimen durante su gestión en Petroperú y terminó enjuiciado por los pensionistas

de esta entidad.142 Incluso Javier Neves, otro miembro del equipo de Guiulfo, pasó a ser

Ministro de Trabajo con lo que el tema de la reforma 20530 adquirió aun más peso

dentro del Consejo de Ministros. Sin embargo, el respaldo presidencial aún no se obtenía.

Cuando toda la información relativa a las implicancias de la reforma pensionaria ya estaba

preparada para su difusión, el equipo de Guiulfo decidió ganar respaldo con los

principales diarios nacionales y organizó desayunos de trabajo con sus directores.143 A

ellos se les entregó cifras y, con lenguaje simple, pero respaldado en información técnica,

se les explicó la dimensión de la problemática y se les persuadió de impulsar la reforma.144

Existía ya una demanda de la prensa económica liberal, desde la década del noventa, por

reformar el régimen pensionario 20530145; el equipo logró impulsar a este sector de la

prensa y darle información detallada para argumentar a favor de la reforma. Como

resultado exitoso de las gestiones con los diarios, estos comenzaron a brindar mucha

cobertura (varias portadas) a la problemática del régimen 20530. En ellas se incluyó,

algunas veces, fotografías de los rostros de los Congresistas que contaban con régimen

140 Entrevista a miembro del equipo de Marisol Guiulffo. 141 Entrevista a Jorge Danós. 142 Entrevista a Jorge Danós y Pollarolo, 2005:5. 143 Entrevistas Jorge Danós y Pierina Pollarolo. 144 Entrevista a Pollarolo. 145 Entrevista a Jorge Danós.

78

pensionario 20530 y manifestaban oposición a su reforma; “se convirtió en pecado tener

la 20530”146.

Con la presión de la prensa, Toledo, quien no veía atractivo impulsar esta reforma147,

pudo ser persuadido para que se apruebe trabajar la reforma constitucional desde el

Congreso; con este fin, la insistencia en varias sesiones de Consejo de Ministros y el

entendimiento de la propuesta de parte de Carlos Ferrero fue determinante.148

Al insertar fuertemente el debate de la reforma en el Congreso desde comienzos del año

2004, a modo de estrategia, el equipo del MEF encontró necesario hacer énfasis en la

inequidad que existía aun dentro del régimen 20530, destacando la existencia de un

porcentaje alto de pensionistas que recibían pensiones bajas; para ellos se decidió hacer

énfasis en que la reforma no les perjudicaría, e incluso les beneficiaría económicamente

aunque levemente. Asimismo, se recogieron y sistematizaron todos los argumentos, de

diverso tipo (por ej., legales, económicos y políticos), en contra de la reforma por parte

de los principales actores directamente relacionados con la reforma (congresistas

opositores, líderes políticos y asociaciones de pensionistas). El equipo del MEF elaboró,

a través de algunos documentos de trabajo, las respuestas ante cada una de las posturas

críticas de la reforma, respuestas que estuvieron sólidamente fundamentadas en estudios

económicos y legales.149 Los encargados de responder los cuestionamientos fueron,

principalmente, altos puestos del gobierno muy familiarizados con los detalles de la

reforma como el premier Carlos Ferrero, el nuevo ministro de economía, Pedro Pablo

Kuczynski, el viceministro de Economía, Fernando Zavala y la jefa del gabinete de

asesores del MEF, Cecilia Blume. En esta misma línea, se realizaron varias reuniones con

congresistas de diversas bancadas, con líderes de opinión y asociaciones de pensionistas,

buscando persuadir a todos de la conveniencia de la reforma del régimen pensionario.

Así, se logró pasar la primera votación en el congreso, en mayo del 2004, sin mucha

dificultad150; pero, para la segunda votación, los estimados de las votaciones de los

congresistas arrojaban un resultado negativo para la reforma.151

146 Entrevista a Pierina Pollarolo. 147 Bajo reserva, un entrevistado de Dargent indicó que cuando el proyecto le fue expuesto a Toledo, éste “preguntó si los técnicos trabajaban para él o para el próximo gobierno” (Dargent, 2008: 30). 148 Entrevista a Jorge Danós y Pollarolo, 2005: 5. 149 Entrevistas a Jorge Danós, Pierina Pollarollo y MEF, 2004b. 150 Entrevista a Pierina Pollarolo. 151 Entrevista a Jorge Danós y Pierina Pollarolo.

79

Varios congresistas condicionaron su apoyo a la reforma constitucional a que,

paralelamente, se tenga listo el proyecto de ley de reforma de la 20530 y el Poder

Ejecutivo no tenga amplia discrecionalidad y reduzca drásticamente los derechos de los

pensionistas 20530. El proyecto de ley se preparó y consensuó dentro del Congreso con

un trabajo arduo de funcionarios del MEF152. Asimismo, no se descuidó la atención a las

preocupaciones de los pensionistas 20530 y se elaboraron publicaciones muy sencillas de

la explicación de la reforma para dar cuenta de que no se verían afectados; incluso se

construyó una web de la reforma donde cada pensionista 20530, ingresando sus datos,

podía recibir el estimado exacto de cómo se vería afectada su pensión después de

aprobada la reforma. Finalmente, cediendo algunos aspectos en la negociación con los

congresistas que no alteraban la propuesta de fondo153, se logró que los congresistas, en

segunda legislatura consecutiva, aprueben la reforma constitucional del régimen 20530 en

diciembre 2004.

152 El seguimiento de las opiniones y tendencias dentro del Congreso puede ser eficazmente llevado a cabo por el MEF gracias a la presencia de una oficina de coordinación parlamentaria de este sector en el parlamento. 153 Por ejemplo, subir de 1 UIT a 2 UIT el tope de la pensión 20530.

80

3. MODELOS DE SERVICIO CIVIL EN LOS PROCESOS DE REFORMA.

En todos los procesos de reforma del servicio civil que hemos revisado está presente

alguno de los dos tipos principales de modelos del servicio civil: ya sea el modelo de

carrera (o cerrado) o el modelo de empleo (o abierto). En algunos casos, esta

presencia es mucho más directa y evidente, mientras que, en otros procesos, la

reproducción del modelo se produce sólo parcialmente. En cualquier caso, es posible

identificar tendencias o influencias de los modelos ideales.

Los procesos de reforma serán analizados respecto a los cuatro procesos de gestión de

recursos humanos principales, a saber: i) entrada a la carrera, ii) promoción, iii)

remuneración y iv) salida de la carrera. Los modelos del servicio civil que serán

analizados bajo estos patrones son los siguientes:

Rediseño de la carrera administrativa: Decreto Legislativo 276 (1980 -1990).

Flexibilización laboral en el servicio civil: Decreto Legislativo 728 y ampliación

desordenada de regímenes de contratación (1991-1992).

Intento de reforma integral de la administración pública y de flexibilización del

Servicio Civil: Programa de Modernización de la Administración Pública (1995-1996).

Intento de Restructuración de una Carrera Administrativa transversal: la LMEP y sus

proyectos de desarrollo (2001-2005).

Reforma del Servicio Civil ‘gradual y desde arriba’: creación de Servir como ente

rector, del Cuerpo de Gerentes Públicos y de los Contratos Administrativos de

Servicios (CAS) (2008 - 2009).

El Decreto Legislativo 276: un modelo cerrado.

“La carrera administrativa está regulada por el Decreto Legislativo 276, Ley de Bases de

la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, y su Reglamento, el

Decreto Supremo 005-90-PCM. Se caracteriza por ser un sistema cerrado: el ingreso a la

carrera se realiza en el último nivel de cada grupo ocupacional y la progresión depende

del cumplimiento de requisitos previamente determinados, que incluyen antigüedad en el

81

puesto, capacitación y evaluación. Además, cuenta con tres grupos ocupacionales de

distintos niveles cada uno154, todos ellos bajo un Sistema Único de Remuneraciones”

(SERVIR 2010:27).

La carrera administrativa se basa en los principios de igualdad de oportunidades,

estabilidad, garantía y reconocimiento del nivel adquirido, y retribución justa y equitativa,

según el nivel de carrera en que se encuentra el servidor (SERVIR 2010:27).

El reglamento del Decreto Legislativo 276 reconoce como servidor público a todo

ciudadano que presta servicios en entidades de la administración pública con

nombramiento o contrato de trabajo, con las formalidades de la ley, en jornada legal y

sujeto a retribución en periodos regulares. Sin embargo, estipula que sólo hace carrera

administrativa el servidor público nombrado que presta servicios de naturaleza

permanente, quien a su vez tiene derecho de estabilidad. La contratación no debe ser

mayor a 3 años y no genera derechos de ninguna clase para efectos de la carrera

administrativa (SERVIR 2010:27).

Para ingresar a la carrera pública se requiere ser ciudadano peruano en ejercicio, acreditar

buena conducta y salud comprobada y reunir los atributos del respectivo grupo

ocupacional y nivel al que se postula. Las modalidades de ingreso a la carrera son

básicamente dos: i) ingreso a la carrera, como servidor nombrado, por concurso público

de méritos, e ii) incorporación a la carrera luego de tres años de servicios en calidad de

contratado (SERVIR 2010: 31).

En cuanto a la capacitación, ésta constituye un deber de la entidad pública, un derecho

del servidor público y un requisito previo para acceder a los mecanismos de promoción

contemplados en cada nivel de la carrera. La capacitación se financia con el 0.5% del total

de la planilla mensual de remuneraciones (SERVIR 2010: 33).

154 La estructura de la carrera administrativa está conformada por tres grupos ocupacionales, a saber, el grupo profesional, el grupo técnico y el grupo auxiliar. Cada uno de estos grupos está constituido, a su vez, por niveles de carrera, que en total suman 14 niveles. A cada nivel le corresponde un conjunto de cargos compatibles, dentro de la estructura organizacional de cada entidad. El servidor goza de estabilidad en el nivel de carrera alcanzado, pero no del cargo (SERVIR, 2010: 28 y 30).

82

La progresión dentro de la carrera administrativa se realiza sólo mediante concursos

anuales de mérito, para lo cual se establecen cuotas anuales de ascensos por cada nivel y

grupo ocupacional, tomando en consideración las vacantes existentes en cada nivel, el

número de servidores y la disponibilidad presupuestaria de cada entidad (SERVIR 2010:

35).

La promoción puede realizarse tanto a través de un cambio de grupo ocupacional o

verticalmente dentro del mismo grupo ocupacional, es decir, un ascenso al nivel

inmediato superior. El primer tipo de promoción está reservado a los servidores que

hayan alcanzado el mayor nivel dentro del grupo ocupacional al que pertenecen, procede

a petición expresa del servidor y se realiza mediante concurso de méritos. El segundo

tipo procede teniendo en cuenta el nivel de capacitación adquirida por el servidor y el

tiempo de permanencia en el nivel y grupo ocupacional determinados, cobrando más

relevancia este último aspecto en caso de empate. Asimismo, se valoran positivamente

los estudios alcanzados, los méritos individuales y el desempeño laboral del servidor

(SERVIR 2010: 35).

La evaluación del desempeño del servidor constituye una actividad permanente a cargo

del jefe inmediato. La evaluación es, asimismo, un elemento a tener en cuenta en el

proceso de promoción. No obstante, ni el Decreto Legislativo 276 ni su reglamento

desarrollaron una metodología de evaluación con criterios y puntajes determinados. La

evaluación no se aplica a los cargos políticos o de confianza, para los cuales el ingreso y

remoción son de libre discrecionalidad de la autoridad responsable (SERVIR 2010: 37).

El Decreto Legislativo 276 reconoce el derecho a la estabilidad laboral de los servidores

de carrera, por lo cual ningún servidor público puede ser cesado o destituido del cargo

por causas injustificadas o no contempladas en la ley, y sin previo proceso administrativo

disciplinario. Las causas justificadas de conclusión de la carrera administrativa son el

fallecimiento, la renuncia, el cese definitivo o la destitución. Una vez destituido, el

servidor público podrá reingresar al servicio público recién cinco años después. La

destitución procede de manera automática sólo en caso de condena penal privativa de

libertad por delito doloso (SERVIR 2010: 43-44).

83

En cuanto a las remuneraciones, el Decreto Legislativo 276 establece una retribución

justa y equitativa, es decir, regulada por un sistema único homologado que reconoce la

compensación adecuada bajo principios de equidad y justicia, según el nivel de carrera en

que se encuentra el servidor (SERVIR 2010: 27). Los niveles y los conceptos

remunerativos son los mismos para toda la carrera administrativa. De esta manera, el

Decreto Legislativo 276 establece un sistema único de remuneraciones de la carrera

administrativa, basado en los principios de universalidad, base técnica, relación directa

con la carrera administrativa y adecuada compensación económica (SERVIR 2010: 44).

El Decreto Legislativo 728: la flexibilización de las relaciones laborales y cierre de

la carrera administrativa.

En 1991 se aprueba el Decreto Legislativo 728, régimen laboral del sector privado, que

fue aplicado a las entidades del sector público, permitiendo gestionar de manera más

flexible los recursos humanos. El Decreto Legislativo 728 se aprobó en un contexto de

crisis económica y relativización de la estabilidad laboral absoluta. Se caracterizó por ser

un sistema abierto de servicio civil y fue aplicable a las entidades públicas recientemente

creadas como enclaves para dar soporte a las políticas de ajuste estructural. Como

resultado, se flexibilizaron los procesos de contratación, determinación de

remuneraciones, evaluación del desempeño, aplicación de sanciones, entre otros.

Asimismo, cada entidad, de acuerdo a su disponibilidad de recursos y capacidad

organizacional, desarrolló estos procesos de manera distinta. Así, por ejemplo, cada

entidad aprobó su propio reglamento interno, grupos ocupacionales y niveles al interior

de cada grupo (SERVIR 2010: 51); las evaluaciones de desempeño raramente se

realizaron y la aplicación de sanciones siguió un criterio dispar de acuerdo a cada entidad.

Este régimen laboral amplió su alcance y se aplicó posteriormente a una diversidad de

instituciones públicas, marcando el inicio de una dispersión generalizada de modalidades

contractuales, como ha sido explicado anteriormente.

De esta manera, tras el cierre de la carrera administrativa y la flexibilización del servicio

civil, se alteraron los procesos de gestión de recursos humanos. Así, por ejemplo, se

suprimió el ingreso a la carrera mediante concurso público (Danós 2008: 526) y, en su

lugar, se estableció el acceso directo a un puesto y un nivel determinados mediante

84

contratos de naturaleza temporal, accidental y contratos para obra o servicios (BID 2011:

14). De esta manera, la entrada se orientó hacia un sistema abierto o de empleo.

No obstante, la selección y contratación de personal bajo el régimen laboral privado se

realiza hoy en día bajo lo estipulado en la Ley Marco del Empleo Público. De esta

manera, el ingreso a las entidades regidas por el Decreto Legislativo 728 se realiza

mediante concurso público y abierto, en base a los méritos y capacidad de las personas en

igualdad de oportunidades. La contratación se realiza mediante un contrato indefinido,

incluyendo un periodo de prueba, que es prorrogable y, en caso éste haya sido

satisfactorio, se adquiere el derecho a la protección contra el despido arbitrario (SERVIR

2010: 52).

La capacitación, por su parte, es reconocida como un derecho del servidor y un requisito

indispensable para mejorar su productividad y sus ingresos (SERVIR 2010: 54). En

cuanto a la promoción, “como el régimen laboral de la actividad privada constituye un

sistema de puestos, no existen mecanismos legales para la promoción” (SERVIR 2010:

54). No obstante, algunas entidades públicas han implementado mecanismos de

promoción (los mismos que se encuentran desarrollados en sus reglamentos internos), a

través, por ejemplo, de concursos internos en las entidades (SERVIR 2010: 55). Al no

existir una política integral de promociones, cada entidad puede decidir crear distintas

líneas de ascensos o no hacerlo. La promoción, entonces, se produce de manera dispersa,

a partir de la disponibilidad de recursos y demandas de personal de las entidades bajo este

régimen laboral.

Finalmente, el Decreto Legislativo 728 no contiene indicaciones respecto de la

evaluación del personal, pues fue diseñado para el sector privado, donde se deja a criterio

de cada empleador las formas de evaluación que estime más convenientes. De esta

manera, los criterios de evaluación son distintos al interior de cada entidad pública y los

resultados de la aplicación de la evaluación son diversos (SERVIR 2010: 55).

En cuanto a las remuneraciones, bajo el régimen de la actividad privada, la remuneración

del servidor está constituida por el íntegro de lo percibido por sus servicios. La

periodicidad del pago es determinada por la entidad. Adicionalmente, el servidor del

régimen de la actividad privada cuenta con los siguientes beneficios sociales:

85

gratificaciones por fiestas patrias y navidad, escolaridad, compensación por tiempo de

servicio, vacaciones anuales, seguro social, pago de pensiones y compensación por

despido arbitrario. Sin embargo, como las escalas remunerativas son negociadas entre la

entidad y el MEF, el resultado es diverso, generándose una disparidad de sueldos y

brechas de salarios entre entidades y entre grupos ocupacionales (SERVIR 2010: 56). De

esta manera, como ya se ha comentado, la aplicación de este régimen tuvo como

consecuencia la generación de tantas escalas remunerativas como entidades bajo el

régimen privado existían (SERVIR 2010: 11).

Por último, las causales de extinción del contrato están claramente definidas en el

Decreto Legislativo 728, donde se distingue entre causales generales, causas justas por

capacidad y causas justas por conducta. De esta manera, el mencionado decreto

contempla los siguientes causales generales de extinción del contrato: fallecimiento,

renuncia o retiro voluntario, término del contracto, mutuo disenso, invalidez absoluta

permanente, jubilación, despido justificado y cese colectivo según ley. Por otra parte,

como causas justas por capacidad, se contemplan la pérdida de capacidad física o mental

y el rendimiento promedio deficiente en relación con la capacidad del trabajador. En

cuanto a las cusas justas por conducta, se contemplan la condena penal por delito doloso,

la inhabilitación del trabajador, faltas graves, tales como incumplimiento de las

obligaciones del trabajador, disminución deliberada y reiterada del rendimiento,

apropiación de bienes o servicios del empleador, entre de información a terceros, entre

otros (SERVIR 2010: 55). Ya que no se garantiza una estabilidad laboral -como sí ocurre

con los servidores bajo el Decreto Legislativo 276,- este sistema marca distancia de uno

de carrera o cerrado.

A diferencia de la carrera administrativa, la desvinculación contractual en el régimen

privado admite la figura de la indemnización en casos de despido arbitrario, ya sea por

despido sin expresión de causa o por causa que no se puede demostrar en juicio

(SERVIR 2010: 56).

86

Programa de Modernización de la Administración Pública: hacia un modelo de

empleo.

El Programa planteaba una reforma integral de la administración pública a través de una

reestructura del aparato estatal a nivel de sectores y de sistemas administrativos. Uno de

los sistemas administrativos que buscaba ser reformado era el de recursos humanos, a

través, principalmente, de la propuesta de una nueva ley de carrera pública. Si bien la

reforma propuesta por el Programa no desarrollaba la nueva ley de carrera pública, sí

contemplaba algunas orientaciones generales.

De esta manera, la nueva carrera pública supondría flexibilizar el servicio civil a través de

la aplicación del régimen laboral privado a las entidades de la administración pública. En

un contexto en el que no existía estabilidad laboral, se propuso dotar de mejores

beneficios laborales a los servidores públicos, pero garantizando al mismo tiempo la

flexibilidad necesaria para poder evaluarlos y, de ser el caso, despedirlos155. Así, el modelo

de servicio civil que proponía el Programa era uno tendiente hacia un modelo más

abierto.

Para Mayen Ugarte, el contenido específico del Programa respecto de la reforma del

servicio civil constituía básicamente una mezcla entre el modelo cerrado de carrera

pública y el modelo privado:

“En el proceso de reforma del servicio civil, hay una propuesta que lo que hace es

un mix, agarra el modelo privado -el 728- y lo adecúa al modelo público, a

algunos elementos del tema público, que no son similares ni pueden ser

transitables.”156

Leonie Roca, por su parte, señala que más allá de algunas consideraciones generales, el

Programa no contemplaba un desarrollo muy exhaustivo respecto del proceso de

reforma del servicio civil, sino que la idea era poder contar con leyes genéricas que luego

serían desarrolladas en cada uno de los sectores y sistemas administrativos:

“Nuevamente, ahí el factor tiempo era crítico. Las leyes iban a ser leyes muy

enunciativas. La verdad es que podían haber salido las leyes y no haber cambiado

155 Entrevista a Leonie Roca. 156 Entrevista a Mayen Ugarte.

87

nada al día siguiente. O sea, las leyes lo único que hacían es te daban el camino

para empezar a implementar la Reforma. O sea, la Reforma no se daba con las

leyes. Ibas a tener una Ley de Poder Ejecutivo que era muy sencilla, que te daba

los criterios para formar un Ministerio, los criterios para formar una OPD, etc.

La Ley de Carrera también hacía algo parecido. La idea era sobre estas normas,

bastante más genéricas, ya con el trabajo de planeamiento mucho más fino,

empezar a tener una gestión de recursos humanos, etc.”157

De igual manera, Pollarollo considera que el diseño de la reforma del servicio civil era

consecuencia del proceso de reestructuración organizacional a nivel tanto sectorial como

transversal. Sin embargo, el equipo técnico tenía algunas ideas muy claras respecto a los

cambios necesarios que debían darse en materia de servicio civil. Así, de manera genérica,

el Programa proponía expandir el régimen laboral privado al sector público

gradualmente. El nuevo régimen se aplicaría sólo a los ministerios y organismos que,

producto de sus procesos de planeamiento estratégico, hubieran adoptado las

recomendaciones respecto a reestructuración interna, diseño de objetivos e indicadores,

etc.158

El nuevo régimen laboral permitiría a cada ministerio o entidad establecer su política de

personal de manera más flexible acerca de los ingresos, ascensos y categorización de

personal, dentro de los parámetros generales. Las remuneraciones de los trabajadores que

se incorporen al nuevo régimen, por su parte, deberían ser competitivas con las que se

ofrece en el sector privado. Asimismo, se sugería eliminar el concepto de homologación

de servidores públicos. Finalmente, un punto importante de destacar es que el nuevo

régimen laboral que se proponía sólo era posible si se modificaba el régimen de

pensiones del Estado (el Decreto Ley 20530), para evitar que las pensiones se

incrementen de acuerdo a las remuneraciones de los activos.159

157 Entrevista a Leonie Roca. 158 Entrevista a Pierina Pollarollo. 159 Entrevista a Pierina Pollarolo.

88

Diseño de la Ley Marco del Empleo Público y sus proyectos de desarrollo: un

modelo de carrera.160

La Ley Marco del Empleo Público (Ley N° 28175) y sus proyectos de ley de desarrollo161

centran su diseño entorno al funcionamiento de una nueva carrera administrativa.

Clasifican a las personas al servicio del Estado en cuatro grupos: i) Funcionarios (para

puestos, en su mayoría, de origen político), ii) Empleados de Confianza, iii) Altos

Gerentes Públicos y iv) Servidores Públicos. Estos últimos constituyen el grupo de

personas al servicio del Estado que pertenecen a la carrera administrativa. Dicho grupo

se subdivide en: a) Directivo Superior; b) Servidor Público Ejecutivo; c) Servidor Público

Especialista; y d) Servidor Público de Apoyo. El grupo Directivo Superior realiza

actividades directivas y de formulación de políticas de gobierno, está reservado para

concursos internos de los servidores de los grupos Ejecutivo y Especialista. Las personas

al servicio del Estado del grupo de Servidor Público Ejecutivo ejercen función

administrativa entendida como el uso de autoridad, ejercicio de función pública o de

toma de decisiones con alcance vinculante para el Estado y/o el país. Los servidores

públicos del grupo Especialista desempeñan labores de ejecución de servicios públicos y

no ejercen función administrativa. Finalmente, el grupo Servidor Público de Apoyo

realiza labores auxiliares y/o de apoyo.

El sistema de servicio civil que iba a desarrollar la Ley Marco del Empleo Público tendría

un carácter predominantemente ‘cerrado’ en la medida en que el ingreso a cualquier

grupo ocupacional siempre se daría a la base (y los puestos superiores en cada grupo

estaban reservados para concurso interno dentro de cada grupo ocupacional), y porque lo

mismo hubiese aplicado para el ingreso a los grupos de dirección profesionales (grupos

Directivo Superior y Altos Gerentes Públicos), a los cuales sólo podrían entrar los

servidores públicos de carrera del nivel jerárquico inmediatamente inferior.

160 Esta sección ha sido desarrollada a partir de la revisión normativa de la Ley N° 28175, Ley Marco del Empleo Público (LMEP) y de los textos de los proyectos de ley de desarrollo de la LMEP (Ley de Carrera del Servidor Público, Ley de Gestión del Empleo, Ley de Incompatibilidades y Responsabilidades, Ley de Funcionario y Empleados de Confianza y Proyecto de Ley de Remuneraciones, presentados en el año 2005). 161 Ley de Carrera del Servidor Público, Ley de Gestión del Empleo, Ley de Incompatibilidades y Responsabilidades, Ley de Funcionario y Empleados de Confianza y Proyecto de Ley de Remuneraciones, presentados en el año 2005.

89

Así, el sistema de promoción fue diseñado de tal forma que los puestos superiores y de

dirección estuviesen reservados primero para los servidores públicos de carrera. La

promoción a puestos superiores de estos servidores de carrera se daba en relación a los

resultados de un proceso de concurso interno que también iba a tomar en consideración

la antigüedad (el diseño del sistema plantea como requisito haber cumplido un tiempo de

ocupación de un nivel determinado para poder postular para la promoción). También se

requería evaluación favorable en el año inmediatamente anterior al del concurso y haber

aprobado la capacitación predeterminada para el nivel anterior al puesto al que se postula.

Sólo en caso en que un puesto no haya podido ser ocupado por concurso público

interno, se podría convocar a concurso abierto. Para el caso del grupo de los Altos

Gerentes Públicos, sus puestos están reservados para concurso interno entre los

servidores de carrera del grupo de Directivos Superiores. Sólo si el ente rector (el

Consejo Superior del Empleo Público - COSEP) lo considera pertinente, el concurso

para ingresar al grupo de Altos Gerentes Públicos sería abierto a cualquier profesional

que cumpla con los requisitos del puesto, aunque no necesariamente forme parte de la

carrera administrativa.

De otro lado, los servidores públicos obtendrían su nombramiento luego de haber

ganado el concurso público para ingresar a un grupo ocupacional y tras cumplir con

desempeño satisfactorio durante el período de prueba de seis meses. En contraste

bastante resaltante con la carrera administrativa del Decreto Legislativo 276, el

nombramiento en la carrera administrativa no hubiese ido de la mano de una estabilidad

total. El marco normativo diseñado contemplaba que los servidores públicos fuesen

evaluados anualmente. Así, de recibir un servidor una calificación de desempeño

deficiente, el ente rector (COSEP) tendría la facultad de evaluarlo nuevamente en los

próximos treinta días. De mantenerse el resultado, el COSEP tendría la atribución de

remover al servidor público de la carrera. De cualquier forma, la centralidad del COSEP

hubiese significado un reto para resolver en un tiempo razonable y mediante un proceso

justo los casos que se hubiesen presentado para evaluar a los servidores con resultados de

evaluación deficiente. Como parte del subsistema de Gestión del Empleo162, las causales

de salida de la carrera administrativa, además de darse por las causas regulares (límite de

edad, fallecimiento, sanción de destitución, etc.), se contemplaban por: a) la evaluación

con calificación negativa corroborada por el órgano rector (el COSEP); y b) por

162 Dicho subsistema incluye la incorporación, movilidad y desvinculación (Longo 2002).

90

supresión del empleo. Esto también marcó una diferencia significativa respecto a la

estabilidad total contemplada por el Decreto Legislativo 276.

Sobre el subsistema de compensaciones, el diseño de la Ley Marco del Empleo Público y

sus normas de desarrollo contemplaban una reducción y ordenamiento de los conceptos

remunerativos muy significativos, en contraposición de la dispersión de conceptos

remunerativos y no remunerativos que existe en la actualidad. En este diseño, se

proponía como estructura de remuneraciones los siguientes elementos: a) remuneración

mensual; b) aguinaldo por fiestas patrias y navidad; c) bonificación por escolaridad; y d)

compensación por tiempo de servicios.

Acerca de la conformación de los grupos ocupacionales de carrera, puede indicarse que la

clasificación por niveles parece bastante imprecisa y hace divisiones que no parecen

guardar algún sentido de funcionalidad para el sistema del servicio civil. Por ejemplo,

para el caso de ‘Servidor Público Ejecutivo’, antes que grupos que concatenen funciones

similares, es más probable que sólo puestos concretos puedan ser calificados como de

ejercicio de función administrativa en el sentido de poseer autoridad o ius imperium. De

otro lado, el ‘grupo ocupacional’ Servidor Público Especialista agruparía a un rango de

funciones tan amplio, desde funciones de todo tipo no auxiliares hasta diversas funciones

no propiamente políticas (las de los puestos de funcionarios públicos). Como último

‘grupo ocupacional’ está el de ‘Servidor Público de Apoyo’. Esta categorización tiene su

principal error en confundir o equiparar labores auxiliares y de apoyo. Las labores

auxiliares abarcan funciones operativas que, aunque muy importantes, no demandan,

muchas veces, mayor complejidad técnica o profesional (por ejemplo, limpieza, servicios

de alimentación, vigilancia, etc.), mientras que las labores de apoyo abarcan actividades de

línea media tales como recursos humanos, comunicaciones, asesoría jurídica, etc., por lo

que, al menos, hay un uso inadecuado de los términos.

Además, incluir a los servicios auxiliares dentro de un grupo ocupacional de carrera del

servicio civil puede resultar inadecuado en el marco de una tendencia mundial de los

servicios civiles mejor desarrollados por ‘tercerizar’ estos servicios (OCDE 2010: 84),

bajo la justificación de que el sistema de servicio civil no requeriría aplicar políticas de

gestión de recursos humanos como promoción, evaluación y capacitación de estos

91

grupos ‘menos calificados’ y que no desarrollan el core business de alguna organización

pública o del Estado.163

SERVIR. Creación del ente rector y diseño de una reforma gradual.

El proceso de reforma para la creación de Servir como ente rector del servicio civil,

como se ha mencionado previamente, planteó un ‘reforma habilitante’, que permita al

ente rector adquirir información valiosa y consistente, así como fortalecer capacidades

institucionales, como pasos previos y necesarios para plantear una reforma más amplia.

A pesar de este sentido que ‘postergaba’ una reforma más amplia que, por ejemplo,

incluya el diseño e implementación de una nueva carrera administrativa, el diseño de

Servir sí se dio en el marco de una visión integral del sistema de gestión de RR.HH. Ello

es observable a partir del marco normativo que acompañó la creación de Servir como

ente rector. Además de la misma creación de Servir, el diseño de esta reforma desarrolló

las siguientes medidas principales: a) la creación de un Tribunal del Servicio Civil164, b) la

formación del Cuerpo de Gerentes Públicos, d) el diseño institucional para las

evaluaciones en el servicio civil, e) normas sobre capacitación, y f) un programa

facultativo para gobiernos sub-nacionales (Servir 2010:18). Adicionalmente, el Tribunal

del Servicio Civil de Servir tiene la atribución de Resolución de Competencias que le da

facultades para resolver “controversias producidas al interior del servicio civil

relacionadas con remuneraciones, ingreso, progreso, sanción y terminación de la carrera”

(Servir 2010: 21).

Servir, como ente rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos

tiene las competencias: a) normativa, que le permite al ente rector emitir normas de

carácter técnico con alcance nacional para todo el sistema administrativo y tener opinión 163 “En términos generales, el nivel de outsourcing y de ‘contratos por fuera’ del sistema de servicio civil varía tremendamente en los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico –OCDE. Sin embargo, en los últimos veinte años, al igual que en Brasil, estos países han coincidido en que la contratación de servicios no esenciales (non-core services) puede ser más eficientemente provista por el sector privado siempre y cuando estas contrataciones sean correctamente gestionadas en el largo plazo. Lo que es no-esencial (non-core) es generalmente entendido como trabajo no poco especializado no inmediatamente relacionado con la misión de la organización (por ejemplo, alimentación, choferes, limpieza)” (OCDE 2010: 84) Traducción propia. 164 El Tribunal del Servicio Civil de Servir tiene la atribución de Resolución de Competencias que le da facultades para resolver “controversias producidas al interior del servicio civil relacionadas con remuneraciones, ingreso, progreso, sanción y terminación de la carrera” (Servir 2010: 21).

92

técnica vinculante en temas de gestión de recursos humanos; b) supervisora, por la cual

Servir tiene competencia para supervisar “las oficinas de recursos humanos del Estado,

coordinando acciones para fortalecerlas y dar seguimiento a su desempeño” (Servir 2010:

21); c) sancionadora, mediante la cual Servir “posee atribución para sancionar a entidades

públicas de los tres niveles de gobierno por incumplimiento de las obligaciones previstas

en el sistema”; e d) interventora, mediante la cual Servir “puede intervenir oficinas de

recursos humanos si detecta graves irregularidades en la administración o gestión de los

recursos humanos en concursos de selección conducidos por cada entidad” (Servir 2010:

21).

La creación del Cuerpo de Gerentes Públicos es un programa inédito en la gestión del

servicio civil peruano. A pesar de tener un alcance limitado -precisamente por ser una

suerte de programa piloto-, el diseño del Cuerpo de Gerentes Públicos permite a Servir

contar con la experiencia de la conducción de todo el proceso de gestión de un sistema

de puestos directivos meritocrático y fuertemente orientado a metas. De acuerdo al BID

(2010: 15), el Cuerpo de Gerentes Públicos se creó:

[C]on el objetivo de atraer RH altamente calificados que pudieran ocupar los puestos

de alta dirección de las organizaciones de nivel nacional, regional y local, y liderar una

reforma “hacia adentro” (SERVIR 2010b: 1). Se decidió que este fuera un régimen

laboral diferente a los otros existentes, y que contuviera los incentivos necesarios para

alcanzar sus objetivos. De acuerdo a este régimen laboral, los gerentes públicos

cuentan con una remuneración cofinanciada por la entidad en la que se desempeña y

SERVIR, descanso vacacional, jornada laboral flexible, cobertura sanitaria y

previsional, gastos de representación, compensación por tiempo de servicios y

defensa legal (Corrales Angulo 2010: 4-5).

El sistema remunerativo del Cuerpo de Gerentes Públicos permite determinar las

remuneraciones correspondientes sus miembros de manera objetiva y justa. Cuenta con

una escala de cinco niveles remunerativos, que actualmente oscila entre siete mil soles

como mínimo hasta 18 500 soles como tope, y es determinada para cada Gerente Público

a partir de la evaluación de cuatro factores: nivel académico, experiencia, responsabilidad

del puesto y nivel jerárquico (Servir 2010: 19). Cada uno estos factores es acompañado de

unidades de medida objetivos. Así, por ejemplo, se mide la responsabilidad que tendrá un

Gerente Público en un puesto determinado en consideración de, por ejemplo, la cantidad

93

de subordinados que tendrá, cuántos sistemas administrativos estarán bajo su dirección y

cuánto presupuesto deberá gestionar.

El diseño del sistema de evaluaciones del Decreto Legislativo 1025 y su reglamento

(Decreto Supremo 009-2010-PCM)) plantean una ambiciosa política de evaluación de

todas las personas al servicio del Estado, vinculada a la capacitación y, específicamente, al

‘cierre’ de brechas de conocimiento. El sistema diseñado, además, pone énfasis en el

cumplimiento de metas individuales en coherencia con las institucionales. Servir, como

ente rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, cuenta con la

competencia para fijar los lineamientos generales que deberán seguir las entidades del

Estado para las evaluaciones y capacitaciones de los servidores del Estado. De acuerdo al

marco normativo de evaluaciones y capacitaciones, Servir aprueba los Planes de

Desarrollo de las Personas al Servicio del Estado de las oficinas de recursos humanos de

las entidades165. Por otro lado, específicamente en cuanto a capacitaciones, Servir, en

coordinación con el Centro de Planeamiento Estratégico Nacional –CEPLAN, deberá

fijar qué temas serán los prioritarios en dicha materia. Asimismo, en virtud de sus

competencias, acreditará a los centros de estudios habilitados para brindar capacitaciones,

y gestionará el Fondo para el Fortalecimiento para el Capital Humano, mediante el cual

podrá otorgar becas.

Puesto en balance, el diseño de los principales instrumentos que han acompañado la

creación de Servir (por ejemplo, el Cuerpo de Gerentes Públicos y el Sistema de

Evaluaciones y Capacitaciones) resulta coherente con la lógica de una reforma habilitante

que demanda que el ente rector cuente con mayor y mejor información; lo cual también

se puede ir logrando mediante la implementación de programas o experiencias piloto.

Además del Cuerpo de Gerentes Públicos, Servir realizó exitosas evaluaciones a los

operadores del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y del Sistema Nacional de

Compras Públicas. El BID (2010: 34), también realiza una evaluación similar de estos

aspectos:

165 “Estos planes tienen una vigencia de 5 años, y cada año las entidades presentan un plan detallado de la implementación de acciones. Para la elaboración de estos planes cada entidad debe contar con un comité integrado por cuatro miembros: a) un representante de la Alta Dirección, b) un representante de la oficina de presupuesto, c) un representante de la oficina de Recursos Humanos y d) un representante del personal de la entidad elegido por ellos mismos. El reglamento detalla los contenidos mínimos del PDP y el ciclo de desarrollo del mismo. El financiamiento se hará con los recursos disponibles de la entidad” (Servir 2010: 54).

94

“La sanción del Decreto Legislativo 1025 brindó la posibilidad a SERVIR de

comenzar a diseñar una estrategia de evaluación para el conjunto de la administración

pública. Eso se plasmó en dos experiencia piloto (Sistema Nacional de Inversión Pública y

Órganos Encargados de las Contrataciones del Estado) que, a partir de su éxito, abren una

ventana de oportunidad para continuar extendiendo y consolidando la cultura de la

evaluación en el ámbito público, aun cuando se hayan tratado de pruebas

exclusivamente enfocadas en la detección de brechas de conocimiento y que fueron

objeto de cierta resistencia por parte de los evaluados a consecuencia de experiencias

pasadas. Esta mejora es apoyada por los avances realizados a nivel del CGP [Cuerpo

de Gerentes Públicos], donde objetivos de gestión, metas e indicadores contenidos

en el Convenio de Asignación del Gerente Público, funcionan como herramientas claves de

la evaluación de desempeño.”

Problemas y propuestas vinculados al Servicio Civil Problema Propuesta Norma

Ausencia de organismo rector que gestione RRHHy un Tribunal de resolución de controversias.

Creación e implementación de Organismo Rector (SERVIR) y Tribunal del Servicio Civil.

DLeg 1023

No se recluta formalmente profesionales altamente capaces.

Cuerpo de Gerentes Públicos. DLeg 1024

Ausencia de sistemas de evaluación. Evaluación permanente para: 1) Capacitar al de rendimiento insuficiente. 2) Reconocer y premiar al eficiente: ascensos, retribución y reconocimiento moral. 3) Contar con personal idóneo.

DLeg 1025

No hay políticas ni programas de capacitación.

Normas sobre capacitación y Fondo de Capacitación.

DLeg 1025

Inflexibilidad de régimen de carrera limita esfuerzos para racionalizar personal, especialmente regiones y municipalidades.

Programa facultativo de optimización.

DLeg 1026

Fuente: SERVIR, 2010: 18 Elaboración: GPGRH / SERVIR

En general, es complicado clasificar el modelo de la creación de Servir y sus

‘herramientas’ como orientados a un sistema de empleo o de carrera. La propia creación

de Servir no responde a un modelo per se, sino que constituye una reforma habilitante de

muchos otros subprocesos de reforma. En cambio, el caso del Cuerpo de Gerentes

Públicos (CGP) sí está claramente orientado hacia un sistema abierto o de empleo, pues

ahí el ingreso a un puesto directivo no está condicionado a pertenecer a una carrera,

95

aunque sí se valora positivamente la experiencia en el Estado. El CGP plantea contratos a

plazos fijos de tiempo y condicionados al cumplimiento de metas, aspectos valorados en

un sistema de empleo para puesto directivos.

De otro lado, es difícil de catalogar hacia qué tipo de sistema de servicio civil se orienta el

sistema de evaluaciones diseñado en el marco de la creación de Servir y sus primeros

años de vida institucional. Allí, si bien se pauta una fuerte orientación hacia el

cumplimiento de metas -rasgo propio de un sistema abierto-, el incumplimiento de éstas

de manera reiterada no parece ser una causa segura de separación del puesto del servicio

civil, ya que se ha puesto una cuota máxima bastante exigente para limitar los despidos en

estos casos (2% de toda la entidad).

Así, interpretamos que el modelo que acompaña a la creación de Servir tiende más hacia

uno de tipo de empleo, aunque esta apreciación está condicionada por lo que Servir viene

desarrollando es sus primeros años de vida institucional, años en los que se ha orientado

con mayor énfasis al Cuerpo de Gerentes Públicos y la evaluación de algunos sistemas

administrativos; quedando pendientes aún por definir el diseño y aplicación de procesos

de gestión de recursos humanos a varios niveles o grupos ocupacionales del servicio civil.

96

A MANERA DE CONCLUSIÓN : FACTORES Y CONDICIONES QUE

FACILITARON O DIFICULTARON LA IMPLEMENTACIÓN DE REFORM AS

DEL SERVICIO CIVIL .

Conclusiones generales

1. En los procesos de reforma que hemos revisado podemos identificar factores

claves para el éxito de las mismas. Principalmente, resulta prioritario contar con

un empresariado de políticas técnicamente competente, hábil para impulsar

sus propuestas de reforma en la agenda política del gobierno, estratégico para

diseñar una estrategia comunicacional atrayente; así como para articular una red

de aliados que empodere la propuesta de reforma. Asimismo, resulta necesario

contar con un entorno político favorable; un fuerte liderazgo político desde

el más alto nivel presidencial; así como una propuesta de reforma concordante

con la política económica imperante. Es así que observamos que la presencia

o ausencia de estos factores determinan la viabilidad y éxito de los procesos de

reforma abordados en este estudio.

2. La implementación de la carrera pública (Decreto Legislativo 276) no fue exitosa,

dado que el entorno político y el contexto económico no fueron favorables a un

modelo de servicio civil basado en el mérito y con una rígida escala remunerativa.

El rol jugado por los Ministros de Economía y sus respectivos equipos técnicos

como empresarios de políticas; el liderazgo presidencial, en tanto la reforma

garantizaba legitimidad y réditos políticos; así como la correspondencia con las

políticas de ajuste económico y con el modelo de enclaves, resultaron claves para

la viabilidad de la reforma de flexibilización del régimen laboral (Decreto

Legislativo 728).

3. En cambio, el programa del PMAP no resultó viable precisamente porque varios

de estos elementos no estuvieron presentes. Así, el equipo técnico careció de

habilidades para convencer a los políticos sobre la conveniencia de la reforma ni

supo estructurar un red de aliados; el entorno político y el escenario mediático no

97

fueron favorables dada la relación falaz que se estableció entre el Programa de

Modernización y la posibilidad de despidos masivos; el Programa no contó con

respaldo por parte de los actores políticos claves; así como –siendo un Programa

muy ambicioso desde su diseño- no fue concordante con el modelo económico

de reformas de enclaves vigente.

4. Igualmente, la Ley Marco del Empleo Público y sus normas de desarrollo no

fueron implementadas ni aprobadas, respectivamente, dado que varios de estos

factores no estuvieron presentes. Así, el empresariado de políticas no parece

haber tenido una estrategia clara para persuadir a actores claves (como el MEF y

el Presidente de la República) sobre la concordancia de la reforma con sus

intereses. Así, la reforma resultó inviable sin el respaldo ni liderazgo políticos.

Esto era aun más difícil en consideración del entorno político caracterizado por la

baja aprobación presidencial y el bajo nivel de influencia que el Presidente tenía

sobre el Congreso.

5. En cuanto al proceso de reforma habilitante de SERVIR, ésta fue una reforma

exitosa en tanto el papel del empresariado de políticas jugó un rol clave. Así, la

viabilidad de la reforma se aseguró dado el conocimiento de tecnócratas

experimentados que habían participado de procesos previos de reforma. El

sentido estratégico, derivado del conocimiento de la gestión pública y de las

relaciones de poder dentro del Poder Ejecutivo por parte de estos expertos, les

permitió tomar decisiones acertadas para prevenir la oposición del MEF,

seleccionando cursos de acción más ventajosos, haciendo concesiones en ciertos

puntos, empleando distintas estrategias para convencer a distintos actores y

demostrando los réditos políticos inmediatos que se podían generar.

6. Por su parte, en el caso de la reforma del régimen pensionario de la 20530, a

diferencia de otros procesos de reforma, fue decisivo el papel jugado por el MEF,

quien a través de la emprendedora de políticas Marisol Guiulfo, logró conformar

un equipo técnico muy estratégico para la puesta en agenda y discusión de la

reforma. Este equipo tenía un alto expertise técnico y contó con los estudios

legales y económicos que le permitió contrarrestar todos los argumentos en

contra de la reforma. La claridad y profundidad de los estudios fueron

98

complementadas con una muy eficaz estrategia de comunicación. Asimismo, la

habilidad del equipo para articular redes con sectores de la prensa económica, que

venían reclamando esta reforma por años, también fue un aspecto clave para

lograr la aprobación de la opinión pública.

Conclusiones por procesos de reforma

Sobre el rediseño de la carrera administrativa: Decreto Legislativo 276 (1980 -1990)166.

7. En la década del ochenta, los factores del entorno político (por ejemplo, el

ímpetu de los gobiernos por impulsar un viraje en el rol del Estado) y

estructurales (en particular, la crisis económica) parecen determinantes para

impedir la implementación de una carrera administrativa.

8. Así, dos factores resaltan para ‘esquivar’ las normas de carrera: por un lado, la

capacidad de mantener discrecionalidad en las contrataciones del sector público

por parte de las autoridades de turno; y, del otro, específicamente para el tema

remunerativo, una coyuntura económica particularmente negativa que hacía

insostenible aplicar a los servidores públicos estrictas escalas remunerativas

propias del modelo de carrera.

9. Tanto los gobiernos de Belaúnde y de García entraron en situaciones económicas

y sociopolíticas complejas marcadas por el terrorismo, la superinflación y

conflictos políticos. Ambos gobiernos estuvieron orientados a ejecutar políticas

que consideraron urgentes mediante programas complejos (orientados a reformas

de mercado, de un lado, y con planes heterodoxos, del otro). Ambos gobiernos se

desenvolvieron en un Estado sin capacidad ni tradición de sostener un servicio

civil de mérito donde los concursos públicos para acceder a un puesto sean la

regla antes que la excepción. En este contexto, la discrecionalidad para colocar a

las personas de preferencia del gobierno (por confianza, capacidad, lealtad, entre

otros criterios) era una necesidad largamente superior a la de poner en práctica las

reglas de la carrera administrativa basadas en el mérito. Asimismo, ambos 166 Los factores explicativos descritos a continuación se refieren al rediseño de la carrera administrativa a partir de aspectos generales de los antecedentes a la creación del Decreto Legislativo 276 y a su implementación.

99

gobiernos, poco antes de finalizar sus mandatos, dejaron normas basadas en el

mérito con el propósito de que el siguiente gobierno las cumpla, pero sin éxito

pues los siguientes gobiernos continuaron con la estrategia de evitar las

disposiciones rígidas de una carrera administrativa de mérito.

10. De otro lado, la década del ochenta también estuvo caracterizada por la

reducción del gasto público y de las remuneraciones. De acuerdo a Webb, el

gasto público se redujo drásticamente entre 1975 y 1990, contrayéndose la

planilla pública, por ejemplo en 75%, entre 1987 y 1990, sin que haya reducción

de personal. De este modo, no es de extrañar que se hayan impulsado ‘salidas’ al

rígido esquema de las escalas remunerativas, que venían bajando su valor real

(Webb 1991: 2).

Flexibilización laboral en el servicio civil: Decreto Legislativo 728; y ampliación desordenada de

regímenes de contratación (1991-1992).

11. El principal factor explicativo de la reforma de flexibilización laboral en el

servicio civil a inicios de los noventa fue la concordancia con la política

económica que el gobierno estaba impulsando en la época, a saber, la puesta en

marcha en el país de un modelo económico de libre mercado y liberalización,

concordante con las recomendaciones del Consenso de Washington y con las

prioridades de los actores políticos más relevantes, como el Ministro de

Economía y el Presidente de la República. Así, la flexibilización del régimen

laboral, a través de la aplicación del Decreto Legislativo 728 a algunas

instituciones del sector público, guardó correspondencia con dos políticas

gubernamentales vigentes en la época: por un lado, con las políticas de ajuste

económico que se estaban aplicando en el país, pues al cerrar la carrera

administrativa y aplicar el programa de renuncias masivas se buscó

deliberadamente superar el déficit fiscal heredado del gobierno anterior; y, por

otro lado, guardó también correspondencia con el modelo de reforma del Estado

que se estaba aplicando en el país, a saber, un modelo de reforma de enclaves,

donde se apostó por la modernización de ciertas instituciones estatales claves

para la recuperación económica del país, como SUNAT, Aduanas, INDECOPI,

etc. Respecto a este último punto, resultaba prioritario tener un tratamiento

100

laboral especial para el personal técnico que laboraba en estas entidades y de

quienes dependía la estabilización y reinserción económica del país.

12. Asimismo, también puede destacarse el rol de empresariado de políticas que el

Ministro de Economía cumplió junto a su equipo técnico para la implementación

del programa de promoción de renuncias. Como lo señala Cortázar Hurtado

Miller y el equipo técnico del MEF lograron el apoyo político del Presidente de la

República y lograron neutralizar una posible oposición del Congreso. El Ministro

Boloña –añade Cortázar- se identificó también con la idea de la compra de

renuncias, ampliando y prolongando su aplicación como parte de las soluciones al

problema del déficit fiscal. De esta manera, un grupo de actores relativamente

estable habría controlado la elaboración de políticas tanto en el área que originó

el impulso de cambio (la política económica) como en el que lo recibió (las

políticas de empleo público). “Estos actores se desempeñaron exitosamente

como empresarios de políticas, siendo capaces de impulsar sus propuestas en la

agenda, ligándolas estrechamente a las prioridades políticas del régimen y a los

problemas fundamentales que enfrentaba” (Cortázar 2002: 46).

13. Los emprendedores de políticas construyeron bien la imagen del problema167, en

concordancia con la política general económica imperante. Supieron construir

una imagen pública de “sobredimensionamiento estatal”; lo que resultó decisivo

para obtener el respaldo político necesario y agendar la reforma de flexibilización

del servicio civil.

14. Siguiendo nuevamente a Cortázar, se necesitó también del respaldo político

necesario para impulsar la reforma. En un contexto en el que la preocupación

mayor del ciudadano era su economía familiar y en el que la imagen que se tenía

del Estado y de los funcionaros públicos estaba muy deslegitimada (imagen del

problema asociada al “sobredimensionamiento del Estado”); anunciar la reducción

del personal de las entidades públicas, el cierre de la carrera administrativa y la

modernización del aparato estatal eran soluciones de política que resultaban muy

atractivas. La oposición a la medida no era muy significativa, por ende, el costo 167 Denominamos imagen del problema a la representación del problema que se promueve en la opinión pública para lograr que tenga una respuesta de política pública. Esta imagen se refleja a través de una idea persuasiva y convincente que sintoniza rápidamente con el imaginario de la población.

101

político de la misma no era muy alto; sino más bien ésta podría coadyuvar en la

popularidad del Presidente. El respaldo político del más alto nivel constituyó un

factor determinante que permitió darle viabilidad a la reforma.

Intento de reforma integral de la administración pública y de flexibilización del Servicio Civil: Programa

de Modernización de la Administración Pública (1995-1996).

15. El fracaso de este intento de reforma se puede explicar por diversos factores,

entre los cuales puede mencionarse el rol jugado por los emprendedores de

políticas del Programa, quienes carecieron no sólo de capacidad de decisión

(algo que era propio de su rol como técnicos consultores), sino sobre todo de

habilidades para convencer al político de la conveniencia de la reforma a la luz de

resultados tangibles que puedan ser mostrados en el corto plazo. Además, el

pretender realizar una reforma integral del sector público sin estructurar una red

de aliados sólida constituyó una seria limitación para las labores de incidencia

política del equipo.

16. Si bien se destaca el papel jugado por Leonie Roca y la oportunidad que supo

identificar en la delegación de facultades al Ejecutivo, su rol de impulsora del

proceso de modernización de la administración pública como emprendedora de

políticas se vio limitado por la propia naturaleza de su función. Al respecto,

Cortázar nos precisa que Leonie Roca y su equipo técnico tenían un estatus

ambiguo, pues si bien pertenecían a un órgano de línea de la PCM, estaban

contratados como consultores con fondos de la cooperación internacional; por lo

que no contaban con capacidad de decisión política ni de llegada a la esfera

presidencial, salvo con la intermediación de Alberto Pandolfi, lo cual constituyó

una gran limitación para la incidencia en las propuestas de reformas (Cortázar

2002: 83-84).

17. Según Cortázar, el rol jugado por el equipo de Roca representa una forma de

empresariado de políticas muy distinto del rol jugado por Estela y Woodman en

el primer ciclo de reformas del Estado en los inicios de los noventa. Para

Cortázar, el empresariado de Roca adolece de algunas limitaciones, como por

ejemplo, que el equipo de consultores no cuente con experiencia gerencial, que

102

respondiera a un método de trabajo centralista, pero sin posibilidades de tener

mayor influencia en las decisiones operativas de los ministerios (Cortázar 2002:

86). Al respecto es muy elocuente la frase de Roca, quien señala: “Éramos un

montón de chiquillos entusiastas, locos, super chamberos, pero no teníamos un papel político”.168

18. El mismo equipo técnico a cargo del Programa ha sabido reconocer, a modo de

autocrítica, los errores principales que tuvieron para lograr incidir en la esfera

política y conseguir el respaldo político necesario. Así, para Pierina Pollarollo,

parte de la explicación del fracaso de la implementación del Programa se puede

hallar en la falta de habilidad del equipo técnico para convencer al político de la

conveniencia de la reforma169. Asimismo, como lo reconoce Roca, habría habido

un error de planteamiento de parte del equipo técnico al pretender lograr una

reforma tan grande del aparato público170. Al parecer, faltó diseñar una estrategia

de acercamiento a actores y la formación de una red de aliados, lo que el equipo

técnico no tuvo en consideración171.

19. El debate presupuestal del año 1996 y la delegación de facultades legislativas

consecuente, en un contexto de una oposición política debilitada en el Congreso,

constituyó la ventana de oportunidad necesaria para introducir en la agenda

pública la necesidad de una reforma integral de la administración pública. En

efecto, en 1995, algunos ministros pidieron facultades excepcionales para

reorganizar sus ministerios dado que éstos no funcionaban bien, mientras que las

entidades autónomas creadas mediante las reformas de enclave de principios de la

década (SUNAT, CONASEV, SUNARP, FONCODES, PRONAMACHCS,

FOPTUR, etc.) sí lo hacían. Tanto en 1991 como en 1992 ya se había intentado la

delegación de facultades legislativas, pero sin éxito, dado que el partido de

168 Entrevista a Leonie Roca. 169 “Hubo una buena recepción al inicio. El Presidente dio luz verde. Los Ministros colaboraban. No se aprobó porque no era la prioridad. Era un tema de demasiado largo aliento como para ver beneficios inmediatos. No había al nivel más alto el convencimiento total. Eso le faltó al equipo técnico: no supo mostrarle al político las grandes ganancias que podía tener si se llevaba adelante el Programa”. Entrevista con Pierina Pollarollo. 170 “Además fue un error nuestro. Nuestro error fue de planteamiento estratégico. Planteamos algo demasiado grande, una visión muy integral para la coyuntura, para el equipo de gente que lideraba el país en ese momento. Creo que hubiese sido mucho más sensato o acotarlo con los riesgos de que pasara lo que ha pasado en muchos otros casos de islas de modernidad, sin resolver problemas de fondo (…)”. Entrevista a Leonie Roca. 171 “(…) Acá el problema es que este Programa no tenía dueño; y encima era muy grande. Este Programa era demasiado ambicioso para encima no tener padrinos. Visto en su momento, no sé si quedaban muchas alternativas. Pero claramente nos faltó articular una red de aliados más sólida, más fuerte. No sé si en el sector académico, en la prensa. Nos faltó armar un discurso bastante más articulado”. Entrevista a Leonie Roca.

103

gobierno no contaba con una mayoría oficialista en el Congreso. La situación en

1996, tras la elección del Congreso Constituyente Democrático, era distinta, pues

la oposición política se había visto debilitada y al gobierno le era muy fácil

conseguir que el Congreso aprobara sus pedidos.

20. La carencia de un liderazgo y respaldo político fuerte al Programa por parte

de los actores más poderosos en el proceso decisional de las políticas públicas,

sobre todo por parte del Presidente y el Ministro de Economía y Finanzas,

influyó en que éste no pudiera ser finalmente implementado y el paquete de

normas de reorganización que proponía tampoco fuera aprobado (al menos, bajo

el enfoque de una reforma integral, como inicialmente fuera concebido). Existía,

además, una diversidad de posiciones entre los actores políticos con capacidad de

decisión. La preocupación principal del Ministro de Economía y Finanzas Jorge

Camet era mantener la disciplina fiscal y la estabilidad macroeconómica. Estaba

interesado en la reforma de la administración pública, pero tenía una mirada

limitada al respecto, la misma que colisionaba con el enfoque de la PCM. Desde

esta postura, buscaba tener el control de la reforma de la administración pública.

El Primer Ministro De Los Heros renunció tras el autogolpe de 1992. Salvo un

primer diagnóstico sobre el Poder Ejecutivo encargado a Pollarollo, Palacios y

Roca en 1991, no tuvo luego una participación muy destacada en la promoción

del Programa. El Primer Ministro Dante Córdova fue quien inició el diseño del

Programa de Modernización, convocando al equipo liderado por Zavala y

Conterno. Tenía una visión distinta al MEF respecto a la reforma, la misma que

la concebía de una manera integral y no restringida a una mirada presupuestal.

Además, tenía un conflicto personal con el Ministro Camet. El desgaste de esta

relación terminó ocasionando que el Presidente Fujimori tomara la misma

postura que el MEF y le pidiera su renuncia a Córdova en abril de 1996. El

Primer Ministro Alberto Pandolfi tuvo a su cargo el impulso del Programa desde

la posición centralizadora de la PCM, pero con suficiente permeabilidad a las

preferencias de políticas del MEF. Pese a su cercanía con Roca, no era un

convencido de la necesidad de la reforma, por lo que tampoco pudo liderarla ni

promoverla en el entorno presidencial. El Presidente Alberto Fujimori, si bien es

cierto que, en un inicio, tras la presentación que el Primer Ministro Pandolfi y

Roca hicieran del Programa, se mostró bastante receptivo a la idea; lo cierto es

104

que posteriormente nunca manifestó públicamente su respaldo a la propuesta de

una modernización integral de la administración pública. La percepción

presidencial de que el Estado funcionaba relativamente bien; la mayor relevancia

que, más bien, le otorgaba a las cuestiones políticas de mayor urgencia; aunado al

costo político que visibilizó al ser asociada la reforma con el fantasma de los

despidos masivos de la época del Ministro Boloña, todo ello hizo que el

Presidente no le prestara real importancia al proceso de reforma que el Programa

pretendía. 172

21. Otro factor que influyó como limitante para este Programa fue el contexto

político. El Presidente Fujimori tenía una enorme sensibilidad, en ese momento,

respecto a su popularidad, la misma que era cada vez más cuestionada luego de la

aplicación del ajuste estructural y de la aprobación de la norma sobre

interpretación constitucional de la reelección.

22. Para el gobierno no era una prioridad la aprobación de una reforma integral de la

administración pública, pero obtuvo un respaldo inicial del Presidente. Sin

embargo, la relación que se estableció entre el Programa de Modernización y la

posibilidad de despidos masivos en el sector público, a partir de una impertinente

declaración pública del Ministro Camet, soliviantada a su vez por el congresista

de oposición Fernando Olivera y por la agitación mediática que desencadenó,

propició que abruptamente se desestimara desde la Presidencia la firma del

convenio con el BID y la puesta en práctica del Programa de Modernización. La

amenaza de impopularidad que el recuerdo de los despidos masivos de la época

del Ministro Boloña podía generar en la opinión pública ponía en grave peligro la

aprobación del gobierno, y éste era un costo político demasiado grande que el

Presidente no estaba dispuesto a aceptar. De esta manera, si bien el Programa

nunca tuvo el respaldo político suficiente de los actores relevantes, la amenaza del

costo político fue el factor ulterior que terminó por convencer al Presidente de la

inutilidad de la reforma.

23. Otro factor decisivo que afectó negativamente al Programa fue que el enfoque

integral de modernización que éste proponía no guardaba total

172 Entrevista a Leonie Roca.

105

correspondencia con la política económica de la época, la misma que estaba

enteramente dirigida por el MEF y que concentraba todos sus esfuerzos en

mantener una férrea disciplina fiscal. No obstante, la posición del MEF

colisionaba muchas veces, a su vez, con la postura populista presidencial de

incrementar el gasto social. El Programa, por su parte, si bien apuntaba a un

mayor ahorro y estabilidad macroeconómica, no consideraba éstos sus objetivos

principales. Para el Programa el objetivo principal era dotar de mayor eficiencia al

sector público, producto de lo cual se podría lograr también un mayor ahorro

presupuestal como un resultado derivado.

Intento de Restructuración de una Carrera Administrativa transversal: la LMEP y sus proyectos de

desarrollo (2001-2005).

24. Si bien Jorge Danós, Jefe de Gabinete de Asesores del Primer Ministro Ferrero,

actúa como un emprendedor de políticas, él y su equipo de expertos de la PCM

bajo su dirección no lograron persuadir a actores clave como el MEF y al propio

Presidente de la República sobre la conveniencia de la reforma.

25. A esto se añadió la presencia de actores con intereses contrapuestos, cuyas

visiones no fueron convergentes. No parece haber habido en el equipo técnico

una estrategia para lograr persuadir a los mismos sobre la concordancia en la

propuesta. En el caso del MEF, no se habría logrado porque se habría mantenido

la percepción acerca de que la PCM no había logrado estimar correctamente los

costos de la reforma (lo cual, a su vez, era muy complicado sin la participación

del MEF). Danós tenía claro que “sin el MEF la reforma no era posible”173, pero

nunca consiguió un verdadero respaldo de este sector. La PCM, a diferencia del

MEF, también tenía menos poder de influencia sobre el Congreso; de modo que

cuando llegaron los proyectos, éstos fueron frecuentemente modificados y, una

vez dada la salida de Danós y Ferrero, el MEF y PCM tuvieron mayor

preocupación de conseguir que no se apruebe una norma de carrera politizada y

no técnica.

173 Entrevista a Jorge Danós.

106

26. La viabilidad de la reforma fue aun más difícil sin el respaldo ni liderazgo

político, pues lamentablemente no contó con la atención e interés del Presidente.

El equipo técnico no parece haber tenido una estrategia clara y decidida que

incluya, por ejemplo, conseguir algún grupo de presión o medio que pudiese

convencer al Presidente de la importancia de la reforma. Esto era bastante difícil

en consideración de su baja aprobación y el bajo nivel de influencia que tenía

sobre el Congreso de la República.

Reforma del Servicio Civil ‘gradual y desde arriba’: creación de Servir como ente rector, del Cuerpo de

Gerentes Públicos y de los Contratos Administrativos de Servicios (CAS) (2008 - 2009).

27. En gran parte, la aprobación de los decretos legislativos que dan pie a la creación

de SERVIR, tiene éxito por la confluencia de expertos con varias experiencias

en intentos previos de reformas del servicio civil. Juan Carlos Cortázar juega un

rol clave como empresario de políticas al lograr persuadir a Pasco de

abandonar la línea del proyecto de la ley de carrera y cambiarlo por la reforma

‘habilitante y acotada’; es decir, al lograr dar curso a su ‘opción preferida’

(compartida con parte la comisión). Pero la viabilidad del proyecto parece

haberse asegurado por el conocimiento de tecnócratas experimentados sobre

cómo se llevaron antes intentos previos de reforma (Mayen Ugarte, Pierina

Pollarollo, Elena Conterno, por mencionar a algunos), sobre quiénes cuentan con

poder de veto en un contexto de facultades delegadas al Ejecutivo, y cuáles eran

los requisitos mínimos para llevar adelante la aprobación de esta reforma:

aprobación de actores clave (Presidente, PCM y MEF) y medios necesarios para

contrarrestar oposición del MEF (información). El expertise de estos tecnócratas

redujo considerablemente los riesgos de que esta reforma sea saboteada por el

principal actor opositor: el MEF. Varias reformas de servicio civil en América

Latina han sido saboteadas al dejar al ente rector ‘morir por inanición’ (Grindle,

2010) dotándolo de un presupuesto bajísimo. Ugarte, y el equipo de consultores

se encargaron de persuadir a Nuria Sparch, primera Presidenta Ejecutiva de

Servir, de no firmar su nombramiento hasta no recibir el pliego presupuestal con

el presupuesto acordado. El sentido estratégico derivado del conocimiento de la

gestión pública y del sistema político dentro del Poder Ejecutivo por parte de

estos consultores expertos permitió tomar decisiones acertadas como, por

107

ejemplo: presentar los proyectos de decretos legislativos por separado para no

conglomerar oposición; reunir información para contrarrestar una eventual

oposición del MEF; ‘elegir las batallas’, haciendo concesiones para aumentar la

viabilidad de la reforma, por ejemplo, insertando el tema de las evaluaciones para

‘enganchar’ a García; forma de convencer a actores estratégicos (ministros Copre

antes que García y antes que Consejo de Ministros).

28. En el caso de la creación de los CAS, Mario Pasco, Ministro de Trabajo de ese

entonces, actuó como un emprendedor de políticas, volviendo a poner este

tema en agenda y resolverlo a pesar de una férrea oposición del MEF. Pasco

actúo eficientemente en conseguir cualquier requisito necesario para sacar esta

reforma. Cuando el Presidente de la República le dio cabida a proponer una

solución al problema de los SNP, presentó el proyecto de reforma a la semana

siguiente (el grueso de ese diseño lo tenía preparado hacía más de seis años), y

cuando fue cuestionada la aprobación del CAS, por parte de Carranza, a causa de

mostrar una visión muy parcial del problema del servicio civil, emprendió, en

cuestión de semanas, una diseño de reforma de visión integral del servicio civil

que, a su vez, no generase grandes costos políticos a actores importantes. Mario

Pasco ingresó con mucha fuerza a impulsar proyectos grandes en su período

como ministro de trabajo (además de la reforma que crea Servir y la creación del

CAS –ambas fuera del ámbito de su sector-, impulsó la creación de la Ley de

Mypes). En pocas semanas articuló un equipo lo suficientemente sólido como

para hacer frente a un MEF opositor y un Presidente inicialmente escéptico.

Mario Pasco, a pesar de haber entrado con el ‘tema personal’ de dar una mejora a

la situación de los SNP, decidió no arriesgar la viabilidad del proyecto de reforma

del servicio civil habilitante y acotada, separándola lo más posible del proceso de

reforma CAS. Su flexibilidad para cambiar de perspectiva (de un tipo de reforma

enfocada a una ley de carrera a la reforma habilitante y acotada) también fue

determinante para poder desarrollar la estrategia más viable de aprobación de la

reforma.

29. El BID tuvo un rol protagónico al brindar el soporte técnico con un experto en

reformas del servicio civil, Juan Carlos Cortázar. Su principal contribución estuvo

relacionada al diseño de la reforma, al persuadir a Pasco de optar por una

108

reformar habilitante y acotada, y por prestar atención especial a la Alta Dirección

y dotarla de un marco flexible y meritocrático. Los entrevistados participantes de

este proceso reconocieron como importante el aporte técnico de Cortázar y el

marco teórico brindado en teleconferencia por los expertos Francisco Longo y

Mario Waissbluth.

30. Este proceso tuvo el apoyo y liderazgo político del Presidente Alan García,

quien se apropió de la reforma. Entusiasmado por la expectativa de la

continuación de una política de evaluaciones que le ha había traído buenos

réditos políticos a partir de la reciente experiencia con la Nueva Carrera Pública

Magisterial; y persuadido acerca de que, en un mediano plazo, esta reforma

podría traer buenos resultados a la gestión públicas (por ejemplo, mejorando el

ciclo de gasto), tomó en cuenta la propuesta. Al parecer, habría habido también

una visión atractiva de los resultados de la propuesta en términos electorales,

considerando su expectativa de ser nuevamente Presidente. García, convencido

de la idoneidad de la reforma, no tuvo reparos en hacer frente a los influyentes y

atemorizantes informes de Hacienda. Esta confrontación a Hacienda de parte del

Presidente parece haberse facilitado por el respaldo que su Ministro de

Economía, Carranza, le dio al proyecto de reforma.

31. En concordancia con la disciplina fiscal mantenida desde la década del noventa,

en este caso, la Comisión decidió no emprender la lucha por una ley de carrera

del servicio civil sin contar con información suficiente; optando por sentar las

bases para que un nuevo ente rector pueda desarrollar capacidades y reunir

información para impulsar esta medida a mediano plazo. La comisión aprovechó

también la existencia de la COPRE, encargada de temas en reforma del Estado,

usándola como peldaño para persuadir al Presidente.

PROCESO ESPECIAL: La Reforma del Régimen Pensionario de la Ley 20530 o Cédula Viva.

109

32. El MEF se desenvolvió como una institución técnicamente muy sólida y

políticamente inteligente. A diferencia de otros procesos de reforma estudiados

en este trabajo, en este proceso de reforma fue una funcionaria del MEF, Marisol

Guiulfo, y no un consultor o un actor más político como un Ministro, la que

impulsó la reforma del régimen 20530 a manera de emprendedora de políticas,

logrando articular a un equipo de expertos muy destacado y conformar un equipo

muy estratégico para la puesta en agenda y discusión de la reforma.

33. Este equipo tenía un alto expertise técnico, además, siendo conformado por

consultores y técnicos del MEF, tuvo base para ser sostenible, o resistir, a lo largo

de un período considerablemente extenso del proceso de la reforma: casi dos

años entre el 2003 y 2004. Esto fue posible porque la mitad del equipo estaba

compuesto por técnicos que cumplían funciones permanentes en el MEF, un

Ministerio que, además, se caracteriza por sostener a sus cuadros destacados y la

poca rotación de su personal fuera de la institución. En este mismo sentido, la

solidez de los estudios legales y económicos resultó siendo determinante para

contrarrestar todos los argumentos en contra de la reforma y proyectar la imagen

acerca de que el proyecto de reforma estaba técnicamente muy bien orientado y

no respondía a intereses particulares. La claridad y profundidad de los estudios

fue complementado con una muy eficaz estrategia de comunicación que fue

trabajada, en conjunto, entre los técnicos del equipo del MEF y expertos

comunicadores. De este modo, se acordó que se privilegiarían las respuestas de

técnicos que, aunque usando un lenguaje que procuraba ser sencillo,

comprendían mejor el estado del problema y los detalles de la propuesta de

reforma. Articular a sectores de la prensa económica que venía reclamando esta

reforma por años, dotándola de muchos datos y sustento de la necesidad de la

reforma también fue un aspecto clave para ‘enganchar’ a los diarios nacionales.

34. De otro lado, el factor contingente del buen posicionamiento de actores del

equipo en puestos altos de gobierno (por ejemplo, Jorge Danós en la PCM como

Jefe del Gabinete de Asesores de ese sector y Javier Neves como Ministro de

Trabajo) también jugó un rol importante para conseguir liderazgo político y

lograr así la aprobación del proceso de reforma desde el mismo Consejo de

Ministros.

110

Comparando procesos de reforma y conclusión sobre modelos de servicio civil.

35. Al comparar los procesos, notamos algunas diferencias destacables respecto a los

procesos de agendación de las reformas. Así, por ejemplo, a pesar de que el

proceso del cierre de la carrera administrativa y aplicación del Decreto Legislativo

728, así como el proceso del Programa de Modernización de la Administración

Pública contaron con facultades delegadas –lo que constituye en principio un

elemento que abona a crear una ventana de oportunidad-, los resultados fueron

distintos. En el primer caso, se tiene éxito gracias al apoyo político decisivo y a la

concordancia con la política económica imperante. En el segundo caso, no existe

un respaldo fuerte ni liderazgo político; además de que la propuesta resulta

compleja, totalizadora y no necesariamente concordante con la política

económica. En este sentido, se confirma la tesis de Lindblom respecto de que las

reformas se producen de manera incremental por la relación de una política con

otra política imperante en otro dominio de políticas (Lindblom, 1959).

36. Tanto el Programa de Modernización de la Administración Pública como la

reforma que da lugar a la creación de SERVIR cuentan con facultades delegadas.

Sin embargo, la primera es una reforma que busca ser muy integral y totalizadora,

mientras que la segunda es más bien habilitante y acotada, lo que la hace

políticamente menos costosa y con capacidad para mostrar resultados más

concretos y rápidos. En este último sentido, debe señalarse que el éxito del

gobierno aprista tras la aplicación de la evaluación a los docentes en el 2007

constituyó una experiencia totalmente efectiva y políticamente asertiva. La

inclusión del componente de evaluaciones en el paquete de normas demostró ser

un elemento favorable para la aceptación de la reforma.

37. Un aspecto central en el éxito o no de las reformas es el papel jugado por el

Ministerio de Economía y Finanzas. Mientras que el Ministro Camet no respaldó

la propuesta del Programa de Modernización de la Administración Pública, el

Ministro Carranza sí respaldó la propuesta de reforma habilitante de SERVIR. En

el primer caso, era clara la falta de concordancia con la política general del

Ministerio de Economía y Finanzas de no generar más cargas al presupuesto. En

111

el segundo caso, al ser una propuesta mucho más acotada y que permitía mostrar

resultados inmediatos, resultó ser mucho más atractiva a los ojos del MEF.

38. Otro aspecto importante lo constituyen la articulación de redes para apoyar la

reforma. Mientras que la reforma de la 20530 tuvo un enlace parlamentario,

estrategias mediáticas que hicieron de la prensa un aliado, un discurso

políticamente muy atractivo para la opinión pública vinculado a la visibilización y

reducción de los congresistas beneficiarios de la cédula viva, así como estudios

muy claros que permitieron dar respuesta a todos los cuestionamientos; la

reforma del Programa de Modernización de la Administración Pública no logró

articular redes ni tuvo estudios técnicos suficientes, lo que impidió dar respuestas

sólidas por parte de los técnicos a los políticos. Asimismo, en el caso de las leyes

de desarrollo de la Ley Marco del Empleo Público, no se contó con estudios

técnicos profundos, ni hubo articulación con actores clave que pudieran brindar

apoyo directo a las reformas; ni hubo tampoco un enlace parlamentario que

lograra la incidencia política con los congresistas.

39. Finalmente, en todos los procesos de reforma del servicio civil que hemos

revisado está presente alguno de los dos tipos principales de modelos del servicio

civil: modelo de carrera (o cerrado) o modelo de empleo (o abierto). Así, por

ejemplo, el rediseño de la carrera administrativa a través de la aprobación del

Decreto Legislativo 276 es, sin duda, un modelo cerrado, pues el ingreso a la

carrera se realiza en el último nivel de cada grupo ocupacional, la progresión

depende del cumplimiento de requisitos, como antigüedad en el puesto,

capacitación y evaluación, y se realiza sólo mediante concursos anuales de mérito.

Por su parte, el intento de reestructuración del servicio civil de carrera, a partir de

la aprobación de la Ley Marco del Empleo Público y sus normas de desarrollo,

constituye también un intento por reordenar el sistema de recursos humanos e

instaurar un modelo cerrad. Así, por ejemplo, se propuso que el ingreso a la

carrera se realizara por concurso público abierto a la base de cada grupo

ocupacional, se obtendría nombramiento con estabilidad de carrera, y se

ascendería por concurso interno, consideración de antigüedad y evaluación

favorable, entre otros aspectos.

112

40. En algunos casos, la influencia del modelo no es tan directa y la reproducción de

éste se da sólo parcialmente. Por ejemplo, la aplicación del Decreto Legislativo

728 a las instituciones públicas estuvo marcada por la flexibilización laboral y se

orientó hacia un modelo de empleo. Así, se estableció el acceso directo a un

puesto y un nivel determinados mediante contratos de naturaleza temporal y no

se garantizó estabilidad laboral a los servidores públicos regidos bajo esta

modalidad. En otros casos, el proceso de reforma es muy integral o general, por

lo que no es claro el modelo de servicio civil al que tiende. Este es el caso del

PMAP, que no pretendía desarrollar exhaustivamente la nueva ley de carrera

pública; pero sí dio pautas generales que indicaban que el modelo propuesto era

uno que tendía hacia un modelo de servicio civil de empleo. De igual manera,

puede señalarse que algunos elementos del paquete de normas que acompañaron

la creación de Servir están más orientados hacia un modelo de empleo (como lo

es la creación del Cuerpo de Gerentes Públicos). Sin embargo, ésta no es una

apreciación generalizable a todos los elementos que constituyeron esta reforma

habilitante y todavía es poco el tiempo de su implementación para sacar

conclusiones definitivas.

113

BIBLIOGRAFÍA

AUTORIDAD NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-SERVIR. GERENCIADE

POLÍTICAS DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS. 2010. El Servicio Civil

peruano: antecedentes, marco normativo actual y desafíos para la reforma.

Documento de uso interno.

AUTORIDAD NACIONALDEL SERVICIO CIVIL-SERVIR. GERENCIA DE

POLÍTICAS DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS. 2011. Diagnóstico

Servicio Civil de Perú. Informe Final. Documento de uso interno.

BARZELAY, Michael, The New Public Management. Improving Research and

Policy Dialogue. New York: University of California Press. 2001, 218 pp.

BARZELAY, Michael.2000. Atravesando la Burocracia. Una nueva perspectiva de la

administración pública. Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración

Pública, A.C. Fondo de Cultura Económica, México, 252 pp.

BARZELAY, M. y CORTAZAR, JC. Una guía práctica para la elaboración de

estudios de caso sobre buenas prácticas en gerencia social. Washington: BID, 2004.

p. 17-18.

BID. 2011. Diagnóstico Servicio Civil de Perú. Informe Final, 80 pp. Documento de

uso interno.

CORTÁZAR VELARDE, Juan Carlos. 2007. La reforma de la administración

pública (1990-1997): conflicto y estrategias divergentes en la elaboración de políticas.

Instituto de Políticas Sociales, Lima, 94 pp.

114

CORTÁZAR VELARDE, Juan Carlos. 2008. “Servicio Civil en el Perú.

Oportunidades para una Reforma”, 9-12 pp., en Nueva Gerencia Pública, setiembre

2008, Año 1, Nº4.

CORTÁZAR, Juan Carlos. 2002. Oportunidades y Limitaciones para la reforma del

Estado en el Perú de los años 90”, Lima: PUCP, 102 pp.

DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. “El régimen de la Carrera administrativa y la

necesidad urgente de su reforma” EN: Congreso Nacional de Derecho

Administrativo. 2008. El derecho administrativo y la modernización del Estado

peruano. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú y la Asociación Peruana de

Derecho Administrativo, 854 pp.

DUSSAGE, Mauricio. 2005. ¿Servicio Civil de carrera o servicio civil de empleo?

Una breve discusión conceptual. Revista Servicio Profesional de Carrera, N° 3,

21pp.

ESCUELA CONTINENTAL. Revista de Gestión Institucional Nueva Gerencia

Pública, setiembre 2008, Año 1, Nº4. Entrevista a Mario Pasco: “La vocación de

servicio es la clave del servicio civil”.

FREINDENBERG, F. (2007). La tentación populista: una vía al poder en América Latina.

Editorial Sintesis.

GRADE. 2010. Consultoría para el estudio de prácticas de gestión de recursos

humanos en entidades públicas. Informe Final, 73 pp. Documento de uso interno.

GRINDLE. Merilee. 2010. Constructing, Deconstructing and Reconstructing Career

Civil Service Systems in Latin America. Harvard Keneddy School, 30 pp.

GUERRA-GARCÍA, Gustavo. 1999. La reforma del Estado en el Perú: pautas para

reestructurar el Poder Ejecutivo, Lima: Agenda-Perú, 253 pp.

115

KITSCHELT, H., HAWKINS, K., LUNA, J., ROSAS, G., & ZECHMEISTER, E.

(2010). Latin American Party System. Ney York: Cambridge University Press.

LEVITSKY, S., & WAY, L. (2010). Competitive Authoritarianism: Hybrid Regimes after

Cold War. New York: Cambridge University Press.

LEVITSKY, S., & Way, L. (2010). Competitive Authoritarianism: Hybrid Regimes after

Cold War. New York: Cambridge University Press.

LINZ, J. (1987). La quiebra de las democracias. Madrid: Alianza Editorial.

LONGO, Francisco. 2001. La reforma del Servicio Civil en las democracias

avanzadas: mérito conflexibilidad. Washington, Red de Gestión Pública y

Transparencia y BID, 67 pp.

LONGO, Francisco. 2004. Mérito y Flexibilidad. La gestión de las personas en las

organizaciones del sector público. Barcelona: Ediciones PAIDOS. Ibérica. 293 pp.

LOSADA, Carlos, editor.1999. ¿De burócratas a gerentes? Las ciencias de la gestión

aplicadas a la administración del Estado. Washington D.C., Banco Interamericano de

Desarrollo -BID.

LYNCH, N. (1999). Una trajedia sin héroes: la derrota de los partidos y el origen de

los independientes en el Perú 1980-1992. Lima: Universidad Nacional Mayor de San

Marcos.

MEF.

2004a. Informe Trimestral: Los Sistemas de Pensiones en el Perú. Dirección General

de Asuntos Económicos y Sociales, 75 pp.

2004b. Los Argumentos contra la Reforma. Documento de Trabajo, 14 pp.

116

PARODI TRECE, Carlos. 2003. Perú 1960-2000. Políticas económicas y sociales en

entornos cambiantes. Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, 464 pp.

PARRADO, Díez, 2002. Sistemas Administrativos Comparados. Editorial Técnos,

266 pp.

POLLAROLLO, Pierina. 2005. La Reforma Constitucional sobre Pensiones.

Descripción de la Buena Práctica. Documento de Trabajo de “Buena Práctica”

presentado para Ciudadanos al Día, 7 pp.

STROMQUIST, N., & PLAZA, O. (2006). Consequences of Structural Adjustment

on Economic and Social Domains: Two Decades in the Life of Peru. Annals of the

American Academy of Political and Social Science, 95-115.

TANAKA, Martin. (1998). Espejismos de la Democracia: El colapso del sistema de partidos en

el Perú 1980-1995, en perspectiva comparada. Lima: Instituto de Estudios Peruanos.

USAID. 2005. En el camino de la Reforma del Empleo Público. Lima: Congreso de

la República –Programa Pro Descentralización, 101 pp.

WEBB, Richard. Prólogo. En: Carlos Paredes y Jeffrey Sachs (eds.), 1991. Perú’s path

to Recovery: A Plan for Economic Stabilization and Growth. Washington D.C., Brookings

Institution.

WISE, Carol. 2003. Reinventando el Estado: estrategia económica y cambio

institucional en el Perú, Universidad del Pacífico. Lima, 358 pp.

**** & ****

117

ANEXOS

ANEXO 1: RELACIÓN DE MARCO LEGAL EN CADA

PROCESO DE REFORMA DEL SERVICIO CIVIL

Se presenta una relación del marco legal básico, que está asociado a los hitos y procesos

de reforma abordados en el presente trabajo.

Proceso de Reforma Norma Nombre de ley o tema principal

Año

Constitución Política de la República del Perú (Art. 58 y 59).

1979

Rediseño de la Carrera Administrativa: Decreto Legislativo 276 (1982-1989).

DLeg 276 Ley de Bases de la Carrera Administrativa.

1984

Reglamento del DLeg 276. 1990

Flexibilización laboral en el Servicio Civil: Decreto Legislativo 728; y ampliación desordenada de regímenes de contratación (1991-1992).

DLeg 728 Ley de Fomento del Empleo. 1991

DLeg 673 Ley que establece el régimen laboral privado para la SUNAT.

1991

D.L. 26093 Ley que da inicio a los ceses colectivos.

1992

D.Ley 25650

Ley que crea el FAG. 1992

Constitución Política de la República del Perú.

1993

D.S. 001-96-TR

Reglamento de la Ley de Fomento del Empleo (DLeg 728).

1996

Intento de reforma integral de la administración pública y de flexibilización del Servicio Civil: Programa de Modernización de la Administración Pública (1995-1996).

DLeg 834 Se crea el Programa de Modernización de la

Administración Pública.

1996

D.S. 004-2001-TR

Se crea Comisión Multisectorial que revisa la situación del empleo

público.

2001

Ley 27658 Ley Marco de Modernización de la 2002

118

Gestión del Estado (deroga DLeg 834).

Ley 27815 Se aprueba el Código de Ética. 2002

Intento de Restructuración de una Carrera Administrativa transversal: la LMEP y sus proyectos de desarrollo (2001-2005).

Ley 28175 Ley Marco del Empleo Público. 2004

Ley 29026 Ley de la Carrera Pública Magisterial.

2007

Reforma del Servicio Civil ‘gradual y desde arriba’: creación de Servir como ente rector, del Cuerpo de Gerentes Públicos y de los Contratos Administrativos de Servicios (CAS) (2008 - 2009).

DLeg 1023 Norma de creación de SERVIR. 2008

DLeg 1024 Norma que aprueba el Cuerpo de Gerentes Públicos.

2008

DLeg 1025 Norma del marco para las evaluaciones y capacitaciones.

2008

DLeg 1026 Norma habilitante para Gobiernos Regionales y Locales.

2008

DLeg 1057 Ley que crea los CAS. 2008

D.S. 075-2008-PCM

Se aprueba el reglamento de la norma sobre CAS.

2008

D.S. 030-2009-PCM

Se aprueba el reglamento del Cuerpo de Gerentes Públicos.

2009

Proceso especial: La Reforma del Régimen Pensionario de la Ley 20530 o Cédula Viva.

Decreto Ley 20530

Creación régimen pensionario de "carácter cerrado" 20530.

1974

Ley 23329 Ingreso de cesantes hasta 1962, y de servidores con reclamaciones

pendientes de resolución.

n.d

Ley 23627 Incorporación de pensionistas del Ministerio de Aeronáutica que ingresaron por régimen de la

actividad privada ante de 1962.

1983

Ley 24366 Incorpora a trabajadores que ingresaron al sector público hasta

antes de 27 febrero de 1967.

1985

Ley 25066 Incorporación de personal nombrado o contratado que

ingresó al Estado antes del 27 de febrero de 1974 y continuó después

del 23 de junio de 1989.

1989

Ley 25146 Incorporación de trabajadores del Banco de la Nación sujetos a

régimen de actividad privada que ingresaron a la carrera

administrativa antes de 1962.

1989

Ley 25212 Incorporación de personal nombrado en la Ley del

Profesorado que había entrado hasta 31 de diciembre 1980.

1990

Ley 25219 Incorporación de un grupo de trabajadores de PetroPerú.

1990

Ley 25273 Incorporación de grupos de 1990

119

trabajadores de empresas del Estado.

DLeg 767 Incorporación de un grupo de magistrados.

1991

Ley 25008 Elevación de pensiones de sobrevivientes hasta 100% del total

de pensión de cesantía.

1989

Decreto Legislativo 556 y Ley

de Presupuesto

de 1990

Acumulación de tiempos de servicios bajo régimen 19990 a

trabajadores de empresas públicas.

1989

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Danós, 2008; SERVIR, 2010 y MEF, 2004a.

120

ANEXO 2: MATRIZ COMPARATIVA DE PROCESOS

DE REFORMA DEL SERVICIO 1980-2011.

La matriz de comparación de procesos de reforma de servicio civil da cuenta de las

principales características de los más importantes procesos de reforma del servicio civil

1980-2011. De este modo, se describen los rasgos principales de cada proceso de

reforma, los factores que jugaron un rol favorable o negativo y actores clave que se

hicieron presentes en cada proceso, los resultados del proceso y el modelo de reforma al

que cada uno estuvo asociado, así como el paralelo de los contextos político-económico

y de reformas administrativas.

Proceso de

reforma 1980-2011

Descripción de los

procesos de reforma

Factores a favor

y/o en contra de las

reformas del servicio civil

Actores claves

Resultado Contexto político-

económico y de reformas

administrativas

Modelo de Servicio

Civil

Rediseño de la Carrera Administrativa: Decreto Legislativo 276 (1980-1990).

A mediados de la década del 80 (año 84), se aprueba el segundo modelo de carrera administrativa en el Estado peruano con el DLeg 276 (el anterior, el Decreto Ley 11377 fue similar y nunca fue realmente implementado). En general, entre 1980 y 1990, se aprobaron una serie de normas que limitaban el alcance de la carrera pública o que permitían realizar contrataciones fuera del

Factores en contra de la reforma: En la década del ochenta, dos factores resaltan para ‘esquivar’ las normas de carrera: por un lado, la capacidad de mantener discrecionalidad en las contrataciones para el sector público por parte de los gobernantes; y, del otro, específicamente para el tema remunerativo, una coyuntura particularmente negativa (la depreciación de sus sueldos a raíz de la inflación) que hacía insostenible

Presidente Fernando Belaúnde Ministro de Economía Manuel Ulloa INAP MEF

Severas limitaciones a la implementación de la carrera administrativa contemplada en por el DLeg 276.

1980-1985: Inflación grave. Endeudamiento externo en aumento. Fracaso de planes masivos de privatizaciones de empresas estatales, de viraje a una economía de mercado y de fuerte inversión pública en infraestructura. Surgimiento del terrorismo e incapacidad del Estado para confrontarlo. Pugna entre el MEF y el Instituto Nacional de Planificación (el INP queda relegado).

Servicio civil de carrera.

121

régimen de carrera.174 En este periodo no existió propiamente una carrera pública implementada basada en el mérito.

dejar a los servidores públicos a merced de las estrictas escalas remunerativas de la carrera.

Flexibilización laboral en el servicio civil: Decreto Legislativo 728; y ampliación desordenada de regímenes de contratación (1991-1992).

La flexibilización laboral en el servicio civil fue consecuencia de la aplicación de políticas económicas de ajuste; y se concretó a través de una serie de medidas, como la reducción de personal, el cierre del ingreso a la carrera administrativa, la coexistencia del régimen laboral privado, el uso de contratos por Servicios No Personales (SNP), entre el recurso a otras formas contractuales. La aplicación del régimen laboral privado al sector público fue, a su vez, consecuencia de la reducción de personal y del cierre de la

Factores a favor de la reforma: Concordancia con el modelo económico.- La flexibilización del régimen laboral, a través de la aprobación del DLeg 728, guardó correspondencia con las políticas de ajuste económico y con el modelo de reforma de enclaves. Empresarios de políticas.- los Ministros de Economía (Hurtado Miller y Boloña) y sus respectivos equipos técnicos del MEF fueron capaces de impulsar sus propuestas de reducción del Estado en la agenda presidencial, ligándolas a las prioridades políticas del gobierno y a los problemas fundamentales que éste

Presidente Fujimori. MEF.

La reforma se dio y tuvo como resultado la ampliación desordenada de regímenes de contratación y dispersión de normas, criterios y conceptos remunerativos.

Aplicación de políticas de ajuste e implementación del Programa de Estabilización Macroeconómica para hacer frente a la crisis heredad del gobierno anterior. Estas medidas fueron promovidas por el Consenso de Washington e incluyeron, en materia de empleo, la flexibilización de los regímenes laborales.

Flexibilización del servicio civil.

174 Estos mecanismos han sido usuales en el manejo de los servicios civiles latinoamericanos; Grindle ha identificado a cada uno de estos mecanismos como redefinición (re-definition), legislación que reduce el alcance del sistema de servicio civil; y reingeniería (re-engineering), creación de medios para contratar servidores públicos fuera de las regulaciones del sistema del servicio civil (Grindle 2010: 8).

122

carrera administrativa. La reforma se concretó a través de la aprobación del DLeg 728, Ley de Fomento del Empleo, promulgado en 1991, y su Reglamento, aprobado en 1996 por el DS 001-96-TR.

enfrentaba. Liderazgo político.- el Presidente asumió directamente el liderazgo político de esta reforma, dado que ésta era concordante con su agenda política, la cual estaba centrada en la recuperación económica del país y la reducción del Estado; en tanto éstas últimas garantizaban legitimidad y rédito políticos.

Intento de reforma integral de la administración pública y de flexibilización del Servicio Civil: Programa de Modernización de la Administración Pública (1995-1996).

El Programa buscó la modernización del aparato estatal a través de una reforma integral del mismo. El Programa identificó el desorden organizativo como causa primordial de la ineficiencia del aparto público. Para solucionarlo había dos tareas principales que debían realizarse: la reorganización de los ministerios a través de nuevas leyes sectoriales y la reestructuración de los sistemas administrativos.

Factores que jugaron en contra de la reforma: Empresarios de políticas.- Roca y su equipo carecieron de capacidad de decisión y de habilidades para convencer al político sobre la conveniencia de la reforma a la luz de resultados tangibles que puedan ser mostrados en el corto plazo. Además, no supieron estructurar una red de aliados sólida para un proceso de reforma de naturaleza integral y comprehensivo como el que proponían. Entorno político.- la relación falaz que se estableció entre el Programa de Modernización y la posibilidad de

Presidente Fujimori. Ministro Jorge Camet (MEF). PCM. Leonie Roca.

El Programa no pudo ser implementado y el paquete de normas de reorganización que proponía tampoco fue aprobado como inicialmente fue concebido.

En un contexto caracterizado por el impulso de reformas de orden principalmente económico, quedaba pendiente la reforma de la administración pública. Así, se aprovechó el debate de la Ley de Presupuesto de 1996 y un contexto caracterizado por una oposición política debilitada en el Congreso, para incorporar en la ley una disposición transitoria en la que se confirió al Poder Ejecutivo facultades legislativas hasta diciembre de ese año para “llevar a cabo un proceso de modernización integral en la organización de las entidades que lo conforman”.

El Programa proponía expandir el régimen laboral privado al sector público gradualmente. El nuevo régimen se aplicaría sólo a las entidades que hubiesen iniciado el proceso de reestructuración organizacional.

123

despidos masivos, a partir de una declaración del Ministro Camet, soliviantada por la agitación mediática que desencadenó, propició que se desestimara desde la Presidencia la firma del convenio con el BID y la puesta en práctica del Programa de Modernización. Liderazgo político.- El Programa adoleció de una fuerte carencia de respaldo político por parte de los actores claves en el proceso decisional de políticas públicas (Presidente y el Ministro de Economía y Finanzas). Se trataba de un programa muy ambicioso, sin resultados en el corto plazo y con un costo político muy alto. Concordancia con el modelo económico.- el Programa no guardaba correspondencia con el modelo económico vigente. Éste estaba enfocado en un modelo de reforma de enclaves y en una férrea disciplina fiscal; mientras que el Programa proponía un modelo integral de reforma, así como consideraba que el ahorro era un

124

resultado derivado del objetivo principal: la mayor eficiencia.

Intento de Restructuración de una Carrera Administrativa transversal: la LMEP y sus proyectos de desarrollo (2001-2005).

Etapa 2001: Estudio de la situación del servicio civil peruano: diagnóstico del caos (Comisión Multisectorial). Etapa 2001-2003: desarrollo débil de propuesta Ley Marco del Empleo Público. Etapa 2004-2005: impulso de Ferrero y Danós por desarrollar un nuevo régimen de carrera del servicio civil (desarrollo de proyectos de ley de la LMEP). Etapa 2005; restructuración de las normas de desarrollo de la LMEP y diseño de la Ley General del Empleo Público desde el Congreso. Etapa 2006: pérdida de interés de la PCM por la nueva ley de carrerea del servicio civil y ‘politización’ del proyecto de Ley General del Empleo Público desde el Congreso.

Factores que jugaron en contra de la reforma: Si bien Jorge Danós, Jefe de Gabinete de Asesores del Primer Ministro Ferrero, actúa como un emprendedor de políticas, él y su equipo de expertos de la PCM bajo su dirección no lograron persuadir a actores clave como el MEF y al propio Presidente de la República. No parece haber habido en el equipo técnico una estrategia para lograr persuadir a los mismos sobre la concordancia en la propuesta. En el caso del MEF, no se habría logrado porque se habría mantenido la percepción acerca de que la PCM no había logrado estimar correctamente los costos de la reforma (lo cual, a su vez, era muy complicado sin la participación del MEF). La viabilidad de la reforma fue aún más difícil sin el respaldo ni liderazgo político; lamentablemente

Jorge Danós – Jefe de Gabinete de asesores PCM de gestión Ferrero Carlos Ferrero – Primer Ministro 2004-2005 Mayen Ugarte – consultora USAID, asesora de la comisión de Descentralización y Modernización del Estado, trabaja en el diseño inicial de la Ley General del Empleo Público. Ernesto Herrera, miembro de la Comisión de Descentralización y Modernización del Estado, líder, en el Congreso, del

Se aprueba Ley Marco del Empleo Público a comienzos del 2004, pero no genera cambios significativos (salvo, por ejemplo, la categorización de tipos de servidores públicos y la constitucionalidad que ganó, posteriormente, la LMEP).

La reforma del Estado con mayor importancia durante este gobierno es la Descentralización; el proyecto de nueva carrera del servicio civil nunca llegó a tener mucha acogida por parte del gobierno. El gobierno tiene poco control o influencia sobre el Parlamento, por lo que es difícil el seguimiento y control de los proyectos de desarrollo de la LMEP; en especial, cuando lo hace la PCM, que no tiene una oficina de coordinación parlamentaria no tan desarrollado como la del MEF.

Servicio civil de carrera.

125

no contó con la atención e interés del Presidente. El equipo técnico no parece haber tenido una estrategia clara y decidida que incluya, por ejemplo, conseguir algún grupo de presión o medio que pudiese convencer al Presidente de la importancia de la reforma. Esto era bastante difícil en consideración de su baja aprobación y el bajo nivel de influencia que tenía sobre el Congreso de la República.

proyecto de carrera administrativa mediante la Ley General del Empleo Público.

Reforma del Servicio Civil ‘gradual y desde arriba’: creación de Servir como ente rector, del Cuerpo de Gerentes Públicos y de los Contratos Administrativos de Servicios (CAS) (2008 - 2009).

Diseño de los proyectos de Ley de una reforma ‘acotada y habilitante’ por parte de un equipo de expertos en reformas de servicio civil liderados por el ministro de trabajo, Mario Pasco, en el contexto de facultades delegadas al Ejecutivo para la Modernización del Estado. Con un sentido estratégico y técnico del equipo de trabajo, las reformas logran ser aprobadas, con mucho entusiasmo, por el presidente.

Factores a favor de la reforma: La confluencia de expertos con varias experiencias en intentos previos de reformas del servicio civil. La viabilidad del proyecto parece haberse asegurado por el conocimiento de tecnócratas experimentados sobre cómo se llevaron antes intentos previos de reforma (Mayen Ugarte, Pierina Pollarollo, Elena Conterno, por mencionar a algunos), sobre quiénes cuentan con poder de veto en un contexto de facultades delegadas al Ejecutivo, y cuáles eran los requisitos mínimos para

Mario Pasco, Ministro de Trabajo. Pierina Pollarollo, Mayen Ugarte, Juan Carlos Cortázar, Elena Conterno (miembros del equipo de trabajo de Pasci) MEF: Luis Carranza, ministro de Economía; Hacienda; Marisol Guiulffo.

Aprobación de la reforma del servicio civil ‘acotada y habilitante’ que permitirá al ente rector, Servir, desarrollé propuestas de reforma en base a un mejor manejo de la información.

Ventana de oportunidad por facultades legislativas delegadas Entusiasmo presidencial por evaluaciones a servidores públicos. Interés en reformas administrativas que sea medibles y acotadas: influencia Copre.

Reforma ‘gradual y habilitante’ que crea, entre otras cuestiones importantes al ente rector del servicio civil peruano.

126

llevar adelante la aprobación de esta reforma: aprobación de actores clave (presidente, PCM y MEF) y medios necesarios para contrarrestar oposición del MEF (información). El expertise de estos tecnócratas redujo considerablemente los riesgos de que esta reforma sea saboteada por el principal actor opositor: el MEF. Varias reformas de servicio civil en América Latina han sido saboteadas al dejar al ente rector ‘morir por inanición’ (Grindele, 2010) dotándolo de un presupuesto bajísimo. Ugarte, y el equipo de consultores se encargaron de persuadir a Nuria Sparch, primera Presidenta Ejecutiva de Servir, de no firmar su nombramiento hasta no recibir el pliego presupuestal con el presupuesto acordado. El sentido estratégico derivado del conocimiento de la gestión pública y del sistema político dentro del Poder Ejecutivo por parte de estos consultores expertos permitió tomar decisiones acertadas como, por ejemplo: presentar los

Congreso de la República

127

proyectos de decretos legislativos por separado para no conglomerar oposición; reunir información para contrarrestar una eventual oposición del MEF; ‘elegir las batallas’, haciendo concesiones para aumentar la viabilidad de la reforma, por ejemplo, insertando el tema de las evaluaciones para ‘enganchar’ a García; forma de convencer a actores estratégicos (ministros Copre antes que García y antes que Consejo de Ministros).

PROCESO ESPECIAL: La Reforma del Régimen Pensionario de la Ley 20530 o Cédula Viva.

Reforma del, hasta entonces, pernicioso régimen pensionario 20530. Esta reforma, desde la década del 90, ha sido considerada como condición para poder impulsar una nueva carrera administrativa. El impulso de la reforma parte de técnicos del MEF; en particular de Marisol Guiulfo. Dentro de este sector, se logra reunir a un equipo técnico experto y muy experimentado. A partir de una estrategia de

Factores a favor de la reforma: El MEF se desenvolvió como una institución técnicamente muy sólida y políticamente inteligente. A diferencia de otros procesos de reforma estudiados en este trabajo, en este proceso de reforma fue una funcionaria del MEF, Marisol Guiulfo, y no un consultor o un actor más político como un Ministro la que impulsó la reforma del régimen 20530 a manera de emprendedora de políticas, logrando articular a un equipo de expertos muy

Marisol Guiulfo Pedro Pablo Kuczynski Jorge Danós Pierina Pollarollo Cecilia Blume

Exitosa reforma constitucional del régimen pensionario 20530.

Poco control del gobierno del parlamento, pero mejores influencias del MEF en este aspecto. Desinterés inicial del Presidente, pero que cambia con la presión del Consejo de Ministros y de las demandas de la prensa.

No aplica.

128

comunicación basada en la contundencia de los datos, del convencimiento, primero de la prensa, y luego de la políticos, se logró aprobar, mediante reforma constitucional, esta reforma que ni siquiera era del agrado del presidente.

destacado y conformar un equipo muy estratégico para la puesta en agenda y discusión de la reforma. Este equipo tenía un alto expertise técnico, además, siendo conformado por consultores y técnicos del MEF, tuvo base para ser sostenible, o resistir, a lo largo de un período considerablemente extenso del proceso de la reforma: casi dos años entre el 2003 y 2004. Esto fue posible porque la mitad del equipo estaba compuesto por técnicos que cumplían funciones permanentes en el MEF, un Ministerio que, además, se caracteriza por sostener a sus cuadros destacados y la poca rotación de su personal fuera de la institución. En este mismo sentido, la solidez de los estudios legales y económicos resultó siendo determinante para contrarrestar todos los argumentos en contra de la reforma y proyectar la imagen acerca de que el proyecto de reforma estaba técnicamente muy bien orientado y no

129

respondía a intereses particulares. La claridad y profundidad de los estudios fue complementado con una muy eficaz estrategia de comunicación que fue trabajada, en conjunto, entre los técnicos del equipo del MEF y expertos comunicadores. De este modo, se acordó que se privilegiarían las respuestas de técnicos que, aunque usando un lenguaje que procuraba ser sencillo, comprendían mejor el estado del problema y los detalles de la propuesta de reforma. Articular a sectores de la prensa económica que venía reclamando esta reforma por años, dotándola de muchos datos y sustento de la necesidad de la reforma también fue un aspecto clave para ‘enganchar’ a los diarios nacionales.

Fuente: Elaboración Propia.

130

ANEXO 3:

COMPARACIÓN DE PROCESOS DE REFORMA SEGÚN MODELOS DEL

SERVICIO CIVIL

A continuación se comparan los procesos de reforma del servicio civil de los últimos 30

años, en función de cuatro procesos de gestión de los Recursos Humanos: i) entrada, ii)

salida, iii) promoción y iv) remuneración, con el objeto de determinar qué tipo de modelo

del servicio civil (de carrera o de empleo) está presente en cada proceso de reforma. Se

compararon los procesos de reforma con los que se contó con información disponible.

Proceso de Reforma

Hito CRITERIOS: Descripción Tipo de Modelo

Tendencia hacia

modelo Subsistemas de Gestión

Rediseño de la carrera

administrativa (1980 - 1990)

Decreto Legislativo

276

Entrada Se ingresa a la carrera pública, como servidor nombrado, por concurso público de méritos o por incorporación a la carrera luego de tres años de servicios en calidad de contratado. El ingreso a la carrera se realiza en el último nivel de cada grupo ocupacional.

De carrera

DE CARRERA

Salida La carrera administrativa del servidor concluye por causas justificadas, tales como fallecimiento, renuncia, cese definitivo o destitución. El servidor público no podrá reingresar al servicio público durante cinco años como mínimo.

De carrera

Promoción La promoción dentro de la carrera administrativa se realiza sólo mediante concursos anuales de mérito. La promoción puede realizarse tanto a través de un cambio de grupo ocupacional o verticalmente dentro del mismo grupo ocupacional.

De carrera

131

La evaluación del desempeño del servidor constituye una actividad permanente y un elemento a tener en cuenta en el proceso de promoción.

Remuneración El DLeg 276 establece un sistema único de remuneraciones, que guarda una relación directa con la carrera administrativa y garantiza una adecuada compensación económica, de manera justa y equitativa, según el nivel de carrera en que se encuentra el servidor.

De carrera

Flexibilización laboral en el servicio civil: DLeg 728 y ampliación

desordenada de regímenes de contratación (1991-1992)

Decreto Legislativo

728

Entrada Se estableció el acceso directo a un puesto y un nivel determinados mediante contratos de naturaleza temporal, accidental y contratos para obra o servicios.

De empleo

DE EMPLEO

Salida Las causales de extinción del contrato están claramente definidas, distinguiéndose entre causales generales, causas justas por capacidad y causas justas por conducta. No se garantiza la estabilidad laboral.

De empleo

Promoción Dado que el régimen laboral de la actividad privada constituye un sistema de puestos, no existen mecanismos legales para la promoción de los servidores. No obstante, algunas entidades públicas han implementado mecanismos de promoción, de acuerdo a lo estipulado en sus reglamentos internos. Al no existir una política integral de promociones, cada entidad puede decidir crear distintas líneas de ascensos o no

No aplica

132

hacerlo.

Remuneración La remuneración del servidor está constituida por el íntegro de lo percibido por sus servicios. Adicionalmente, el servidor del régimen de la actividad privada cuenta con beneficios sociales. Sin embargo, dado que las escalas remunerativas son negociadas de manera independiente entre las entidades y el MEF, se genera una disparidad de sueldos entre entidades y entre grupos ocupacionales. Como resultado, se generaron tantas escalas remunerativas como entidades bajo el régimen privado existían.

No aplica

Intento de re-estructuración

del servicio civil de carrera

Ley Marco del Empleo Público y normas de desarrollo

Entrada Ingreso por concurso público abierto a la base de cada grupo ocupacional. Se obtiene nombramiento con estabilidad de carrera tras un desempeño satisfactorio en los seis meses de prueba.

De carrera

DE CARRERA

133

Promoción Por concurso interno y consideración de la antigüedad (se requiere haber un cumplido un tiempo de ocupación en un nivel determinado para poder postular a la promoción). También se requiere evaluación favorable en el año anterior y haber aprobado la capacitación predeterminada para el nivel anterior al puesto al que se postula. En caso en que un puesto no haya podido ser llenado por concurso público interno, se podrá convocar a concurso abierto. Los puestos para el grupo de Altos Gerentes Públicos están reservados para concurso interno entre los servidores de carrera del grupo Directivos Superiores. Sólo si el ente rector lo considera pertinente, el concurso para ingresar al grupo de Altos Gerentes Públicos será abierto a cualquier profesional que cumpla con los requisitos del puesto, aunque no necesariamente forme parte de la carrera administrativa.

De carrera

Remuneración Estructura de remuneraciones: a) Remuneración Mensual. b) Aguinaldo por Fiestas Patrias y Navidad. c) Bonificación por escolaridad. d) Compensación por tiempo de Servicios.

No aplica

134

Salida Además de lo regular (límite de edad, fallecimiento, sanción de destitución, etc.), la conclusión de la carrera se da por: a) evaluación con calificación negativa corroborada por el órgano rector; y b) por supresión del empleo.

No aplica

Reforma gradual con énfasis en

creación de Autoridad

Creación de Servir

Entrada Concurso público abierto con contratos a plazo fijo de tres años renovables para el Cuerpo de Gerentes Públicos (CGP). Estos concursos son organizados por el ente rector del servicio civil: Servir.

De empleo

DE EMPLEO

Promoción No aplica No aplica

Remuneración Con bonificación por cumplimiento de metas para el CGP.

De empleo

Salida Para el CGP, por alto incumplimiento de metas o por terminación del contrato si así lo demanda la entidad empleadora. Como regla general, luego de dos evaluaciones negativas (en dos años consecutivos), se da lugar al despido. Hay un tope de porcentaje máximo de despidos por mala calificación aplicable para todas las entidades.

De carrera

Fuentes: LMEP, proyectos de ley para su desarrollo; DLeg 1024, DLeg 1025.

135

ANEXO 4:

LISTA DE ENTREVISTADOS Y GUÍAS DE ENTREVISTA

I. ENTREVISTAS REALIZADAS

N° Entrevistado/a

Experiencia relevante para el estudio

Proceso de reforma estudiado

Fecha de Entrevista

1 Francisco Guerra Tomasevich

Director Nacional de Personal del INAP; habiendo entrado como funcionario en 1989 y permaneciendo en la institución hasta su cierre en 1995.

Carrera administrativa: Decreto Legislativo 276; Reforma de 20530.

13/01/2012 y 30/01/2012

2 Henry Pease García.

Presidente del Congreso de la República en el periodo 2003-2004.

Ley Marco del Empleo Público.

19/01/2012

3 Mario Pasco Cosmópolis

Integrante de la Comisión Multisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la administración pública central (2001); Ministro de Trabajo 2007-2008; experto en derecho administrativo.

Carrera administrativa: Decreto Legislativo 276; Ley Marco del Empleo Público (miembro Comisión Multisectorial 2001); Creación de Servir y CAS; c

24/01/2012.

4 Mayen Ugarte Vásquez-Solís.

Consultora USAID para el desarrollo de la Ley General del Empleo Público; integrante del equipo de Mario Pasco encargado de diseñar la creación de Servir (2008); experta en gestión pública y reformas.

PMAP; Ley Marco del Empleo Público; Reforma de 20530

27/01/2012 y 31/01/2012.

5 Fernando Villarán.

Ministro de Trabajo en el año 2003.

Ley Marco del Empleo Público

2/02/2012

6 Pierina Pollarollo.

Miembro del equipo reformador PMAP (1996); asesora del MEF para la Ley Marco del Empleo Público 2005-2006; integrante del equipo de Mario Pasco encargado de diseñar la creación de Servir (2008); experta en gestión pública y reformas.

PMAP; Reforma de 20530; creación de Servir

3/02/2012 y 7/02/2012.

136

7 Jorge Danós Ordóñez.

Miembro del equipo de consultores MEF para reforma pensionaria 20530 (2003); Jefe de Gabinete de asesores de la PCM durante gestión de Carlos Ferrero (2004); abogado administrativista experto en temas de servicio civil de carrera.

Ley Marco del Empleo Público; Reforma 20530

6/02/2012.

8 Mercedes Cabanillas Bustamante.

De julio del 2006 a julio del 2007, fue Presidente del Congreso de la República (durante la época que se aprobó la Ley de Carrera Pública Magisterial); electa congresista por el APRA en el 2000 y en el 2006; Ministra de Educación durante el primer gobierno de Alan García (1987-1989).

Ley del Profesorado, Ley de Carrera Pública Magisterial; Ley Marco del Empleo Público.

6/02/2012

9 Renato Lértora.

Director Ejecutivo del INAP en el periodo 1980-1985.

Carrera administrativa: Decreto Legislativo 276.

7/02/2012

10 Leonie Roca.

Miembro del equipo reformador del Programa de Modernización de la Administración Pública (1996).

PMAP 7/02/2012.

II. GUÍAS DE ENTREVISTAS

GUÍA DE ENTREVISTA A

FRANCISCO GUERRA TOMASEVICH

DÉCADA 1980-2011

Pregunta inicial: ¿cuál fue su período de trabajo en el INAP?

GOBIERNO DE FERNANDO BELAÚNDE (1980-1985)

20530 – Incorporaciones Cédula Viva

Se incorporaron pensionistas del Ministerio de Aeronáutica que habían

ingresado bajo el régimen laboral de la actividad privada (Ley 23267;

137

15/06/1983). ¿El INAP tuvo información de esto antes de su

promulgación? ¿Qué reacción tuvo al respecto?

Carrera Administrativa

Creación – Decreto Legislativo 276 creado en el año 1984.

o ¿Qué actores impulsaron su creación? ¿Qué actores participaron en su

creación

¿Qué rol tuvo el INAP respecto a formulación y aprobación

de esta norma?

¿El APRA desempeñó algún rol?

o ¿El Congreso tuvo alguna reacción adversa a esta norma por salir

desde el Ejecutivo?, ¿recuerda algún caso/ejemplo?

o ¿Por qué fue importante crear una nueva carrera administrativa?

¿Cuáles eran las principales diferencias entre este modelo de carrera

administrativa de la 276 respecto a la ley de carrera administrativa

previa (D.Ley 11377)?

o Antes de la carrera administrativa 276, ¿qué porcentaje aproximado

del servicio civil estaba contratado por el régimen laboral privado

vigente?

El INAP como entidad rectora o líder del servicio civil peruano

o ¿Quiénes fueron los directores del INAP en este período?, ¿tenían un perfil

más técnico o político?

o ¿Qué instituciones tenían liderazgo en la gestión del empleo público peruano?

¿El INAP, el Instituto Nacional de Planificación (INP) y el MEF? ¿Qué rol

desempeñó cada una?

¿Cómo fue la relación del INAP con el INP y el MEF en este

período?

¿Qué políticas buscó impulsar el INAP entre 1980 y 1985?

o ¿Cuáles eran las fuentes de información sobre el servicio civil? Por ejemplo,

censos, estudios, etc.?

o ¿Los principales nombramientos en cargos altos y medios del INAP estaban

más cercanos a basarse en criterios técnico-meritocráticos o respondían a

criterios más políticos?

GOBIERNO DE ALAN GARCÍA (1985-1990)

20530 – Incorporaciones Cédula Viva

o En este período, el Congreso dio varias leyes de incorporación al régimen

pensionario de la 20530 (por ejemplo, trabajadores que ingresaron al sector

público antes de febrero 1967 -ley 24366 de 22/11/1985-; trabajadores que

ingresaron a antes de febrero 1974 y que continuaban trabajando a 1989 -Ley

No. 25146, 20/12/1989-; trabajadores del banco de la nación sujetos al

régimen laboral privado -Ley No. 25146, 20/12/1989-; personal nombrado

incluido en la Ley del Profesorado ingresado antes 31 diciembre 1980 -Ley

No. 25212, 20/05/1990-; trabajadores de PetroPerú sujetos al régimen laboral

138

privado que habían pertenecido a la carrera administrativa -Ley No. 25273,

17/07/1990-).

¿Cómo veía el INAP el tema de la viabilidad del régimen pensionario

20530?, ¿Qué alternativas planteó? ¿Cuál fue la reacción del INAP?

Carrera Administrativa 276- Implementación

o ¿Cómo se implementó la ley de carrera administrativa-276?

¿Hubo ‘traspaso directo’ de la carrera administrativa previa del D Ley

11377 a la carrera administrativa 276? ¿O hubieron exámenes de

ingreso –esto fue la norma o la excepción?

¿Qué porcentaje aproximado del servicio civil se encontraba dentro

de la carrera administrativa 276 entre 1985 y 1990? ¿Y en el régimen

laboral privado?

o ¿Se daban evaluaciones dentro de la carrera administrativa 276 –la norma o la

excepción?

El INAP como entidad rectora o líder del servicio civil peruano

o ¿Quiénes fueron los directores del INAP en este período?, ¿tenían un perfil

más técnico o político?

o ¿Qué instituciones tenían liderazgo en la gestión del empleo público peruano?

¿El INAP, el Instituto Nacional de Planificación (INP) y el MEF? ¿Qué rol

desempeñó cada una?

¿Cómo fue la relación del INAP con el INP y el MEF en este

período?

¿Qué políticas buscó impulsar el INAP entre 1985 y 1990?

o ¿Cuáles eran las fuentes de información sobre el servicio civil? Por ejemplo,

censos, estudios, etc.?

o ¿Los principales nombramientos en cargos altos y medios del INAP estaban

más cercanos a basarse en criterios técnico-meritocráticos o respondían a

criterios más políticos?

o ¿Respecto al anterior gobierno, cuánto liderazgo tuvo el INAP en la gestión

del servicio civil?

o ¿Cuáles fueron las principales acciones/políticas propuestas por el INAP en

este período?

o En este período, ¿los principales nombramientos en cargos altos y medios del

INAP estaban más cercanos a basarse en criterios técnico-meritocráticos o

respondían a criterios más políticos?

o ¿Cómo era la situación en 1989 cuando el Ejecutivo (Decreto Legislativo 534)

decidió que tuviera rango ministerial –con voz, sin voto en el Consejo de

Ministros-? ¿El INAP impulsó esta medida, sino quiénes?

DÉCADA DEL 80 - GENERAL

¿Quiénes/cuántos fueron los Presidentes Ejecutivos/Directores del INAP en los

ochenta?

o ¿Quiénes fueron los más destacados y qué rol tuvieron en el desarrollo de

políticas y gestión de RR.HH./empleo público del Estado?

139

PERÍODO 1990 - 1995

GOBIERNO DE ALBERTO FUJIMORI (1990-1995)

¿Qué rol tuvo el INAP en la gestión del empleo público entre el 90 y el 95?

¿Cuál era la relación del INAP con el MEF y la PCM entre 90 y 95?

¿De dónde (qué institución o líderes) parte la propuesta de despidos masivos?

o ¿Qué rol tuvo el INAP al respecto?

o ¿Por qué el reglamento de Decreto Legislativo 276 –carrera administrativa- se

da recién en 1990?

o ¿Cuál fue el rol de INAP en la elaboración y aprobación de este reglamento?

¿Qué posición tuvo el INAP respecto al congelamiento de la Carrera Administrativa -

276- (prohibición de ascensos, nombramientos, ingreso a la carrera, aumento de los

SNP y 728 –régimen privado-)?

¿Quiénes impulsaron el cierre del INAP?

GUÍA DE ENTREVISTA A

HENRY PEASE GARCÍA

GOBIERNO DE ALEJANDRO TOLEDO (2001-2006)

Ley Marco del Empleo Público

o Durante el 2003 y 2004, hubo personalidades del gobierno que se

manifestaron muy a favor de la LMEP, como Beatriz Merino y Carlos

Ferrero, ¿había un apoyo del gobierno para apoyar esta iniciativa?

¿Se instauró una comisión intersectorial entre la PCM, el Ministerio

de Trabajo y el MEF para la elaboración de una propuesta de Ley

Marco del Empleo Público?, ¿qué personas lideraban este proyecto?

o La Ley 28175, Ley Marco del Empleo Público, se aprobó en enero 2004

cuando usted era Presidente del Congreso de la República, el proyecto venía

trabajándose en comisiones por más de dos años, ¿cómo recuerda que fue el

proceso de su aprobación?175

175 La República, 28 de enero del 2004.

140

o ¿Por qué cree que no se llegaron a implementar cuestiones que mandaba la

LMEP como el Consejo Superior del Empleo Público y el Tribunal del

Empleo Público como última instancia administrativa?

o En el 2005, ¿por qué cree que gremios sindicales, como la CGTP, se

opusieron a que entre en vigencia la LMEP? La CGTP incluso interpuso una

demanda de inconstitucionalidad contra la LMEP.

o Dentro del Poder Ejecutivo, ¿dónde se diseñaron las cinco normas que

buscaban desarrollar la LMEP, en la comisión intersectorial MTEP-PCM-

MEF?

o Durante el 2005, con el apoyo de USAID, el congreso realizó desayunos de

trabajo con un conjunto amplio de personalidades destacadas para el estudio

y discusión de los proyectos de ley que desarrollaban la LMEP (Ley de

Carrera del Servidor Público, Ley de Gestión del Empleo, Ley de

Incompatibilidades e Irresponsabilidades, Ley de Funcionarios Públicos y

Empleados de Confianza y de Remuneraciones), ¿cuál es su balance de estas

mesas de discusión?

o ¿Por qué cree que el congreso no aprobó luego ninguno de los cinco

proyectos de ley?, ¿qué personas jugaron un rol protagónico para no aprobar

estas leyes?

¿Quiénes se opusieron dentro del Congreso?

¿Cuál fue la posición del Ministro de Economía?

20530 o Cédula Viva

o ¿Cómo fue el proceso de reforma constitucional de esta norma –que requirió

doble mayoría calificada en el Congreso-?

Un equipo del Viceminesterio de Economía encabezó este proyecto.

¿Qué aliados hizo y cómo los consiguió dentro del Congreso?

GUÍA DE ENTREVISTA A

MARIO PASCO COSMÓPOLIS

GOBIERNO DE ALAN GARCÍA 2006-2011

Mario Pasco: Ministro de Trabajo del 20 diciembre 2007 al 4 de octubre 2008. Facultades Legislativas TLC: dadas el 18 de diciembre 2007 por período que abarca

del 1 de enero 2008 al 28 junio 2008. Decreto Legisaltivos Servir (1023, 1024, 1025, 1026): promulgados 20 de junio 2008. Decreto Legisaltivo CAS (1057): 26 de junio 2008.

141

Creación de la Servir y los CAS

o ¿Cómo se convenció usted de liderar el proyecto de una reforma integral del

servicio civil en el gabinete de ministros: con un ente rector, proyectos de

evaluaciones, capacitaciones, gerentes públicos, etc.?

¿Quiénes venían trabajando en esto previamente?

o En otra entrevista ha mencionado que trabajó, desde el MTPE, el proyecto

de SERVIR con un conjunto de personas, todas muy destacadas, que

conformaron una Comisión Consultiva (Lourdes Escaffi, Mayén Ugarte,

Elena Conterno, Richard Martin, Pierina Pollarolo, Fernando García,

Guillermo Miranda, Juan Carlos Morón., Carlos Castillo, entre otros y Juan

Carlos Cortázar como asesor del BID”), ¿cómo y cuándo logra armarse este

equipo dentro del MTPE?

o ¿Cómo comienza a introducirse el tema de Servir en el gabinete de ministros

y se decide que hay que incorporarlo dentro de los decretos legislativos en el

marco de las facultades dadas al Ejecutivo por el TLC con Estados Unidos?,

¿cómo fueron esos meses de trabajo de este ambicioso proyecto?, ¿La

Comisión Consultiva diseñó un plan de incidencia para persuadir al

presidente y al gabinete?

o ¿Quiénes eran partidarios de crear una nueva Ley de Carrera Administrativa y

cómo se persuade al ex presidente García de la conveniencia de este proyecto

con un ente rector, un cuerpo de gerentes públicos, las evaluaciones, las

capacitaciones, es decir, una reforma gradual e integral?

Usted ha contado que a fines de abril 2008, tuvieron una presentación

muy exitosa sobre el proyecto con García; exposición en la que

participó usted, Mayen Ugarte, Juan Carlos Cortázar y Escaffi. Señaló

que ese fue el momento en que García compró el proyecto, ¿qué cosa

cree que lo convenció?

En su opinión, ¿cuán decisivo fue el apoyo del BID?

o García tenía buenas expectativas sobre el proyecto de evaluaciones de

servidores públicos, ¿qué argumentos recuerda que sostenía al respecto?,

¿recuerda si lo relacionaba con la reciente experiencia de evaluación de

maestros para la Nueva Carrera Pública Magisterial? Esta atención de García

en las evaluaciones influyó en el diseño del Decreto Legislativo 1025

(evaluaciones y capacitaciones).

o ¿Cuánto peso tuvo el Ministro de Economía, Carranza, en la aprobación de

los Decreto Legislativos Servir por un lado y, por otro, en el del Decreto

Legislativo 1057 –CAS- para arreglar la situación de los trabajadores SNP?

o Visto en retrospectiva y a modo de balance general a partir de su muy valiosa

experiencia en el gabinete, ¿cuáles cree que fueron los factores clave para

aprobar estos proyectos para crear Servir y sus facultades; y, de otro lado,

crear el CAS?

¿Cuán diferente hubiese sido el proceso si hubiese tenido que ser

aprobado por el Congreso de aquél entonces?

142

¿Ha participado de otros procesos de reforma?

GUÍA DE ENTREVISTA A

MAYEN UGARTE VÁSQUEZ-SOLÍS

PERIODO 2000-2001

GOBIERNO DE VALENTIN PANIAGUA – GOBIERNO DE TRANSICIÓN

Comisión Multisectorial encargada de estudiar la situación del personal de

la administración pública – 2001.

o ¿Participó en la Comisión Multisectorial que estudió la situación del Servicio Civil en el 2001?

o ¿Cómo se llevó a cabo este proceso?

¿Quiénes participaron?, ¿Quién lideró este proceso?, ¿qué sector del Ejecutivo estuvo más interesado en este estudio, el MTPE?

¿Este es el momento en que se comienza a discutir la incorporación de los Contratos Administrativos de Servicios? ¿Quién propone esta medida?

¿Sus recomendaciones fueron incorporadas para en la discusión del diseño de la LMEP?

PERIODO 2001-2016

GOBIERNO DE ALEJANDRO TOLEDO (2006-2011)

Ley Marco del Empleo Público (LMEP) y su desarrollo

Desarrollo LMEP 2005 –resumen del contexto-: A través de la sección Pro Descentralización (PRODES) de USAID, M. Ugarte asesoró a la comisión de Descentralización, Regionalización y Modernización de la Gestión de Estado, en particular, al Subgrupo de Trabajo de Modernización. El Subgrupo de Modernización y PRODES organizaron siete desayunos de trabajo con actores involucrados y especialistas (en total, 104); posteriormente, en diciembre 2004, se organizó el Foro “Problemas y retos en la reforma del Empleo Público” (2005) con la participación de políticos, especialistas, representantes gremiales, etc. (USAID 2005: 9). Como resultado del Foro, la Comisión de Descentralización decidió integrar los proyectos de desarrollo de la LMEP que había entregado el Poder Ejecutivo (PE) en uno solo (dejando únicamente como

143

independiente el concerniente a remuneraciones).176 Estas normas de desarrollo se integraron bajo el proyecto de Ley General del Empleo Público, aprobada con dictamen de la comisión de Descentralización, pero no en el pleno. Esta Ley General del Empleo Público intentaba reemplazar a la LMEP.

o ¿Quién/ quiénes son los principales involucrados en el diseño de la Ley Marco del Empleo Público?

¿Los miembros de la Comisión de Descentralización, Regionalización y Modernización de la Gestión de Estado?

¿Desde cuándo se estuvo trabajando este proyecto de ley, quiénes la impulsaron?

o Durante el 2003 y 2004, hubo personalidades del gobierno que se

manifestaron favor de la LMEP, como Beatriz Merino y Carlos Ferrero,

¿considera que había un apoyo del gobierno de Toledo para apoyar esta

iniciativa de la LMEP?, ¿Este apoyo se fue debilitando por algún motivo?

Se instauró una comisión intersectorial entre la PCM, el Ministerio de

Trabajo y el MEF para la elaboración de una propuesta de Ley Marco

del Empleo Público, ¿Qué personas lideraban este proyecto?, ¿Este

proyecto tuvo prioridad para el gabinete?

Dentro del Poder Ejecutivo, ¿dónde se diseñaron las cinco

normas que buscaban desarrollar la LMEP, en la comisión

intersectorial MTEP-PCM-MEF?

o ¿Por qué cree que no se llegaron a implementar cuestiones que mandaba la

LMEP como el Consejo Superior del Empleo Público y el Tribunal del

Empleo Público como última instancia administrativa?

o La LMEP fue aprobada en enero del 2004, ¿qué pasa con las normas

desarrolladas por el Ejecutivo, cómo las recibe el congreso?177

o A finales del 2004, ¿Cuál es el contexto en qué USAID decide apoyar el

debate y la agendación de las normas de desarrollo de la LMEP?

Desde el congreso, ¿quién lideró este proceso de discusión –el

coordinador del sub-grupo de trabajo de Modernización de la

Comisión de Descentralización –Ernesto Herrera-?

¿Cómo fue la participación de los otros miembros del sub-grupo de

trabajo: Pease, Helfer, Cabanillas, Zumaeta, Enma Vargas y Herrera?

¿Cuáles fueron sus principales recomendaciones a lo Comisión de

Trabajo?

¿Qué actores estuvieron en contra de la propuesta de la Comisión (y

el grupo de trabajo) de derogar la LMEP con la Ley General del

Empleo Público, que proponía integrar las normas desarrollo del

Ejecutivo con la ‘ley marco’ en una sola norma?

176 Integró los proyectos normativos relacionados a los temas generales de empleo público, a la carrera pública, al régimen de los funcionarios, “dejando para otra norma legal el sistema de remuneraciones” (USAID 2005:7). 177 Carrera del Servidor Público; Gestión del Empleo Público; Incompatibilidades y Responsabilidades; y Sistema de Remuneraciones del Empleo Público.

144

o Luego de que la Ley General del Empleo Público tenga dictamen aprobatorio

de la Comisión de Descentralización, ¿se llegó a discutir este proyecto en el

pleno?

¿Quiénes se opusieron? ¿Los congresistas Cabanilas, Zumaeta? ¿El

MEF? ¿La Mesa Directiva del Congreso con A. Flores-Araoz no le

dio espacio en la agenda del pleno?

¿Cuáles fueron los principales argumentos en contra por parte de

actores opositores?

¿Hubo apoyo fuerte desde el PE, del ex presidente Toledo?

o En el 2005, ¿por qué cree que gremios sindicales, como la CGTP, se

opusieron a que entre en vigencia la LMEP? La CGTP incluso interpuso una

demanda de inconstitucionalidad contra la LMEP.

PERIODO 2006-2011

GOBIERNO DE ALAN GARCÍA (2006-2011)

Creación de Servir y los CAS

Facultades Legislativas TLC: dadas el 18 de diciembre 2007 por período 1 de enero 2008

a 28 junio 2008.

D.Legs. Servir (1023, 1024, 1025, 1026): promulgados 20 de junio 2008

Decreto Legislativo CAS (1057): 26 de junio 2008

o ¿Cuándo fue convocada por Mario Pasco para conformar un Consejo

Consultivo, el propósito fue trabajar propuestas de desarrollo de una nueva

carrera administrativa y el (proyecto) CAS?

¿Quiénes venían trabajando en esto previamente?

o Comisión Consultiva (Lourdes Escaffi, Mayén Ugarte, Elena Conterno,

Richard Martin, Pierina Pollarolo, Fernando García, Guillermo Miranda, Juan

Carlos Morón., Carlos Castillo, entre otros, y Juan Carlos Cortázar como

asesor del BID”), ¿cómo y cuándo logra armarse este equipo dentro del

MTPE?

o ¿Cómo comienza a introducirse el tema de Servir en el gabinete de ministros

y se decide que hay que incorporarlo dentro de los decretos legislativos en el

marco de las facultades dadas al Ejecutivo por el TLC con Estados Unidos?,

¿cómo fueron esos meses de trabajo de este ambicioso proyecto?, ¿La

Comisión Consultiva diseñó un plan de incidencia para persuadir al

presidente y al gabinete?

o ¿Quiénes eran partidarios de crear una nueva Ley de Carrera Administrativa y

cómo se persuade al ex presidente García de la conveniencia de este proyecto

con un ente rector, un cuerpo de gerentes públicos, las evaluaciones, las

capacitaciones, es decir, una reforma gradual e integral?

145

Hubo una presentación muy exitosa sobre el proyecto con García;

exposición en la que participó usted, el ministro Pasco, Juan Carlos

Cortázar y Escaffi. Según Pasco, García compró el proyecto, ¿qué

cosa cree que lo convenció?, ¿Qué pregunta respondió de García?

o García tenía buenas expectativas sobre el proyecto de evaluaciones de

servidores públicos, ¿qué argumentos recuerda que sostenía al respecto?,

¿recuerda si lo relacionaba con la reciente experiencia de evaluación de

maestros para la nueva carrea pública magisterial? Esta atención de García en

las evaluaciones influyó en el diseño del Decreto Legislativo 1025

(evaluaciones y capacitaciones).

o ¿Cuánto peso tuvo el Ministro de Economía, Carranza, en la aprobación de

los D.Legs. Servir por un lado y, por otro, en el del Decreto Legislativo 1057

–CAS- para arreglar la situación de los trabajadores SNP?

o Visto en retrospectiva y a modo de balance general a partir de su muy valiosa

experiencia en el gabinete, ¿cuáles cree que fueron los factores clave para

aprobar estos proyectos para crear Servir y sus facultades; y, de otro lado,

crear el CAS?

GUÍA DE ENTREVISTA A

PIERINA POLLAROLLO

GOBIERNO DE ALBERTO FUJIMORI (1990-1995)

Intento de Reforma Administración Pública 1992 – ‘Comisión Especial’ en PCM

o ¿Por qué cree que el ministro de la PCM de 1992, De los Heros, se interesa por una reforma del Poder Ejecutivo que incluya una reforma del Empleo Público? De los Heros había pedido facultades legislativas al Parlamento “con la finalidad de reorganizar el Poder Ejecutivo, racionalizar sus funciones, introducir mecanismos promotor es de descentralización política, así como reformas en la legislación referida al proceso de selección, capacitación y entrenamiento de los funcionarios públicos”.

La ‘Comisión Especial’ que se formó en 1992 en la PCM, en la gestión de De los Heros, ¿trabajó propuestas de reforma en torno a empleo público/servicio civil?

(Si es que la respuesta es afirmativa ) ¿Cómo se conformó este equipo, por quién fueron convocados? Y ¿Qué dificultades encontraron?, ¿estos proyectos fueron mostrados al presidente, otros ministros o el congreso?

Cierre del INAP 1995

o ¿Cuál es el contexto del cierre del INAP y cuáles fueron los principales

factores que contribuyeron a esto?

146

o ¿Qué actores impulsaron el cierre del INAP a fines del primer período de

gobierno de Fujimori –Ley 26507 19/07/1995-?,

¿Cómo se persuadió al Congreso para dar esta ley?, ¿cuál fue el rol de

Leonie Roca?

Intento de Reforma Administración Pública 1996 – Programa de Modernización de

la Administración Pública (PMAP) en PCM

o Leonie Roca, como asesora del MEF, consiguió que el Congreso delegue

facultades legislativas al Ejecutivo para una reforma integral de la

administración pública mediante la ley de presupuesto de 1996 (Cortázar

2002: 66),

¿Cómo se logró persuadir al Congreso en ese momento para delegar

facultades en un ámbito tan amplio como el de la reforma integral de

la Administración Pública?

o ¿Cómo se persuadió a Fujimori para que estas facultades de reforma sean

desarrolladas por la PCM y no por otra institución, por ejemplo, el MEF, o

en coordinación con otra?

Con la conformación del PMAP en la PCM y la autoridad que le

entregó el el presidente para dirigir este proceso de reforma, ¿cómo se

genera la disputa entre el equipo del PMAP-PCM y el MEF?, ¿a partir

de qué factores?,

¿El PMAP no buscó coordinar las políticas propuestas junto con el

MEF, qué sucedió?, ¿Cómo fue la relación con el ministro Camet –

MEF?

GOBIERNO DE ALEJANDRO TOLEDO (2001-2006)

20530 o Cédula Viva - 2002

o ¿Cómo fue el proceso de reforma constitucional de esta norma –que requirió

doble mayoría calificada en el congreso-?

o Se formó un equipo en el Vice-ministerio de Economía para encabezar este

proyecto desde donde usted impulsó exitosamente esta reforma como

asesora del MEF.

El problema de la 20530 tenía más de dos décadas sin resolver ¿Hubo

algún factor determinante que impulsara la creación de este equipo en

el MEF para resolver el problema de la 20530?

¿Quiénes integraron este equipo y qué perfil tenían?

¿Cómo se trabajó el proyecto antes de ser presentado al presidente

Toledo?

¿Se realizaron estudios sobre el fuerte impacto fiscal negativo

que venía causando esta norma?

147

o ¿Cuánto cree que ayudaron la alta calidad del los

estudios para fortalecer la posición del equipo del

MEF?

¿Cómo se persuadió a Toledo para ir adelante con esta

reforma?, ¿Qué estrategia le presentó el equipo del Vice-

ministerio de Economía al presidente?, ¿Quiénes la

presentaron?

¿Qué aliados se hicieron y cómo los consiguió? ¿Qué trabajos se

hicieron con la prensa y con los congresistas?

¿Con qué líderes de opinión se trabajó?, ¿con qué congresistas

y partidos se trabajó?

¿Se trabajó con otros actores?

¿Qué ‘concesiones’ fueron necesarias de hacer al proyecto de norma

en el congreso antes de la segunda votación?,

o En comparación con los procesos de reformas de administración pública

impulsadas por la PCM con la ‘Comisión Especial’ en el 92 y el PMAP en el

96, ¿cómo se diferenció el trabajo de reforma de la 20530 desde el equipo del

vice-ministerio de Economía del MEF?

Ley Marco del Empleo Público (LMEP) y su desarrollo

.¿Cuándo comienza el MEF a prestarle atención al desarrollo de la Ley Marco del Empleo Público? o ¿Es a partir de las reuniones de discusión de equipos multisectoriales? o ¿Qué le preocupaba al MEF? o ¿Cuándo la convocan para ver este tema? o ¿Qué acciones toma el MEF para velar por que no se propongan ‘descalabros

fiscales’? o ¿Quién la convoca para participar en la gestión de los proyectos de ley de

desarrollo de la LMEP, a partir de cuándo comienza a trabajar en el desarrollo de estos proyectos?

o Cuando los proyectos del Ejecutivo llegan al Congreso, ¿por qué el proyecto

de remuneraciones llega casi un año después –en el 2005-?

¿Se hizo trabajo dentro del congreso para que esta norma no se

modifique radicalmente cuando llegó?

¿Qué hizo el MEF cuando, a finales del gobierno de Toledo, cerca de

a mediados del 2006, se propuso que, de aprobarse la Ley General del

Empleo Público, los servidores públicos que habían entrado en el

último año al Estado, pasaran directamente a la nueva carrera

administrativa?

Gobierno de Alan García (2006-2011)

148

Creación de Servir y los CAS

Facultades Legislativas TLC: dadas el 18 de diciembre 2007 por período 1 de enero 2008

a 28 junio 2008.

Decretos Legislativos Servir (1023, 1024, 1025, 1026): promulgados 20 de junio 2008

Decreto Legislativo CAS (1057): 26 de junio 2008

o ¿Cuándo fue convocada por Mario Pasco para conformar un Equipo de

Trabajo?, ¿el propósito fue trabajar propuestas de desarrollo de una nueva

carrera administrativa y el (proyecto) CAS?

¿Quién cambia la idea al equipo para no hacer una ‘carrera

administrativa’, sino realizar una ‘reforma gradual’?

¿Quiénes venían trabajando en esto previamente?

Personas que trabajaron la creación de Servir con Pasco:

Lourdes Escaffi, Mayén Ugarte, Elena Conterno, Richard

Martin, Pierina Pollarolo, Fernando García, Guillermo

Miranda, Juan Carlos Morón., Carlos Castillo, entre otros, y

Juan Carlos Cortázar como asesor del BID”), ¿cómo y cuándo

logra armarse este equipo dentro del MTPE?

¿Se trabajó en un proyecto de remuneraciones?

¿Quiénes se encargaron de desarrollarlo? – ¿usted, Pierina?-

(Si es que se trabajó uno), ¿por qué no llegó a proponerse?

¿Quién diseñó el Decreto Legislativo 1024 de Gerentes

Públicos?

Nos refieren que Carranza llegó a entusiasmarse con este proyecto,

dentro de MEF (los viceministerios), ¿cómo se abordó este tema?,

¿cómo lo tomó el vice-ministerio de Hacienda?

¿Cuánto peso tuvo el Ministro de Economía, Carranza, en la

aprobación de los D.Legs. Servir por un lado y, por otro, en el del

Decreto Legislativo 1057 –CAS- para arreglar la situación de los

trabajadores SNP?

¿Hubo un plan de incidencia con la prensa?

o ¿La Comisión Consultiva diseñó un plan de incidencia para persuadir al

presidente y al gabinete?

o ¿Quiénes eran partidarios de crear una nueva Ley de Carrera Administrativa y

cómo se persuade al ex presidente García de la conveniencia de este proyecto

con un ente rector, un cuerpo de gerentes públicos, las evaluaciones, las

capacitaciones… es decir, una reforma gradual e integral?

o García tenía buenas expectativas sobre el proyecto de evaluaciones de

servidores públicos, ¿qué argumentos recuerda que sostenía al respecto?,

¿recuerda si lo relacionaba con la reciente experiencia de evaluación de

maestros para la nueva carrea pública magisterial? Esta atención de García en

las evaluaciones influyó en el diseño del Decreto Legislativo 1025

(evaluaciones y capacitaciones).

149

o Visto en retrospectiva y a modo de balance general a partir de su muy valiosa

experiencia en el gabinete, ¿cuáles cree que fueron los factores clave para

aprobar estos proyectos para crear Servir y sus facultades; y, de otro lado,

crear el CAS?

Extra: participación en carreras de Salud.

GUÍA DE ENTREVISTA A

JORGE DANÓS ORDÓÑEZ

PERIODO 2000-2006

GOBIERNO DE ALEJANDRO TOLEDO (2001-2006)

Ley Marco del Empleo Público

o ¿Cuándo empieza a trabajarse el tema de la LMEP?

¿Cuándo comienza a vincularse con este tema, es por el llamado de

Carlos Ferrero?

o Durante el 2003 y 2004, hubo personalidades del gobierno que se

manifestaron muy a favor de la LMEP, como Beatriz Merino y Carlos

Ferrero, ¿había un apoyo del gobierno para apoyar esta iniciativa?

o Se instauró una comisión intersectorial entre la PCM, el Ministerio de Trabajo

y el MEF para la elaboración de las propuesta de desarrollo de la Ley Marco

del Empleo Público, ¿usted estuvo al mando de esta Comisión, cómo fue este

proceso?

o ¿Qué problemas buscaba resolver la LMEP?, ¿cuáles fueron las principales

propuestas en este sentido?

o ¿Qué discrepancias hubo con el MEF en cuanto al diseño de la carrera

administrativa?, ¿Quiénes, dentro del MEF, se opusieron?

o ¿Por qué cree que el MEF no envió su proyecto de ley sobre remuneraciones?

o La Ley 28175, Ley Marco del Empleo Público, se aprobó en enero 2004

cuando usted era Presidente del Congreso de la República, el proyecto venía

trabajándose en comisiones por más de dos años, ¿cómo recuerda que fue el

proceso de su aprobación?178

o ¿Por qué cree que no se llegaron a implementar cuestiones que mandaba la

LMEP como el Consejo Superior del Empleo Público y el Tribunal del

Empleo Público como última instancia administrativa?

178 La República, 28 de enero del 2004.

150

o En el 2005, ¿por qué cree que gremios sindicales, como la CGTP, se

opusieron a que entre en vigencia la LMEP? La CGTP incluso interpuso una

demanda de inconstitucionalidad contra la LMEP.

o Dentro del Poder Ejecutivo, ¿dónde se diseñaron las cinco normas que

buscaban desarrollar la LMEP, en la comisión intersectorial MTEP-PCM-

MEF?

o Durante el 2005, con el apoyo de USAID, el congreso realizó desayunos de

trabajo con un conjunto amplio de personalidades destacadas para el estudio

y discusión de los proyectos de ley que desarrollaban la LMEP (ley de carrera

del servidor público, ley de gestión del empleo, ley de incompatibilidades e

irresponsabilidades, ley de funcionarios públicos y empleados de confianza y

de remuneraciones), ¿cómo fue el trabajo en estos desayunos? ¿qué aportes se

recogieron para los proyectos de ley?, ¿cuál es su balance de estas reuniones?

o ¿Por qué cree que el congreso no aprobó luego ninguno de los cinco

proyectos de ley?, ¿qué personas jugaron un rol protagónico para no aprobar

estas leyes?

¿Quiénes se opusieron dentro del Congreso?

¿Cuál fue la posición del Ministro de Economía?

Otros procesos:

o Carrera administrativa 276.

o Comisión multisectorial.

o 20530 o Cédula viva

¿Cómo fue el proceso de reforma constitucional de esta norma –que

requirió doble mayoría calificada en el Congreso-?

Un equipo del Vice-ministerio de Economía encabezó este

proyecto. ¿Qué aliados hizo y cómo los consiguió dentro del

congreso? ¿Usted participó como experto?

GUÍA DE ENTREVISTA A

MERCEDES CABANILLAS BUSTAMANTE

Tema: Ley del Profesorado

Pregunta inicial: ¿participó o tiene conocimiento de cómo se llevó a cabo el proceso

de aprobación de la Ley del Profesorado?

¿Qué actores intervinieron?

¿Qué actores impulsaron esta reforma?

151

¿Hay alguna relación entre esta reforma y la creación de la carrera administrativa (son

normas que salen en un espacio corto de tiempo entre ellas)?

Tema: Ley Marco del Empleo Público

¿Por qué se opuso a la Ley Marco del Empleo Público y demandó su derogación; con

qué aspectos estaba disconforme?

¿Cuál fue la posición del APRA frente a la Ley Marco del Empleo Público? ¿Y frente

a la Ley General del Empleo Público?

¿Cómo tomó el APRA la propuesta de inclusión de los servidores públicos que

habían ingresado el último año al Estado directamente a la nueva carrera

administrativa que demandaba crear la Ley General del Empleo Público?

¿Qué papel cumplió el congresista Herrera en la creación de la Ley General del

Empleo Público? ¿Cómo fue el impulso del gobierno/Poder Ejecutivo/PCM en este

proyecto de ley?

Tema: Ley de Carrera Pública Magisterial

¿La bancada aprista coordinó con el MINEDU el proceso de aprobación de la nueva

Carrera Pública Magisterial?

¿Cómo se llevaron a cabo las negociaciones con los sindicatos?

¿Cuáles fueron los principales obstáculos para aprobar la nueva Carrera Pública

Magisterial?

¿Qué factores cree que influenciaron positivamente para que esta nueva Carrera

Pública Magisterial sea aprobada desde el Congreso?

GUÍA DE ENTREVISTA A

RENATO LÉRTORA

DÉCADA 1980-2011

Pregunta inicial: ¿cuál fue su período de trabajo en el INAP?

GOBIERNO DE FERNANDO BELAÚNDE (1980-1985)

20530 – incorporaciones cédula viva

152

Se incorporaron pensionistas del Ministerio de Aeronáutica que habían

ingresado bajo el régimen laboral de la actividad privada. (Ley 23267;

15/06/1983) ¿El INAP tuvo información de esto antes de su promulgación?

¿Qué reacción tuvo al respecto?

Carrera Administrativa

Creación – Decreto Legislativo 276 creado en el año 1984.

o ¿Qué actores impulsaron su creación? ¿Qué actores participaron en su

creación

¿Qué rol tuvo el INAP respecto a formulación y aprobación

de esta norma?

¿El APRA desempeñó algún rol?

o ¿El congreso tuvo alguna reacción adversa a esta norma por salir

desde el Ejecutivo?, ¿recuerda algún caso/ejemplo?

o ¿Por qué fue importante crear una nueva carrera administrativa?

¿Cuáles eran las principales diferencias entre este modelo de carrera

administrativa de la 276 respecto a la ley de carrera administrativa

previa (Decreto Ley 11377)?

o Antes de la carrera administrativa 276, ¿qué porcentaje aproximado

del servicio civil estaba contratado por el régimen laboral privado

vigente?

o ¿Cuándo se crea la carrera administrativa, paralelamente, se prohíben

los nombramientos y se expanden los contratos SNP?, ¿Por qué pasó

esto?

El INAP como entidad rectora o líder del servicio civil peruano

o ¿Quiénes fueron los directores del INAP en este período?, ¿tenían un perfil

más técnico o político?

o ¿Qué instituciones tenían liderazgo en la gestión del empleo público peruano?

¿El INAP, el Instituto Nacional de Planificación (INP) y el MEF?, ¿Qué rol

desempeñó cada una?

¿Cómo fue la relación del INAP con el INP y el MEF en este

período?

¿Qué políticas buscó impulsar el INAP entre 1980 y 1985?

o ¿Cuáles eran las fuentes de información sobre el servicio civil? Por ejemplo,

censos, estudios, etc.?

o ¿Los principales nombramientos en cargos altos y medios del INAP estaban

más cercanos a basarse en criterios técnico-meritocráticos o respondían a

criterios más políticos?

GOBIERNO DE ALAN GARCÍA (1985-1990)

20530 – incorporaciones Cédula Viva

o En este período, el congreso dio varias leyes de incorporación al régimen

pensionario de la 20530 (por ejemplo, trabajadores que ingresaron al sector

153

público antes de febrero 1967 -ley 24366 de 22/11/1985-; trabajadores que

ingresaron a antes de febrero 1974 y que continuaban trabajando a 1989 -Ley

No. 25146, 20/12/1989-; trabajadores del banco de la nación sujetos al

régimen laboral privado -Ley No. 25146, 20/12/1989-; personal nombrado

incluido en la Ley del Profesorado ingresado antes 31 diciembre 1980 -Ley

No. 25212, 20/05/1990-; trabajadores de PetroPerú sujetos al régimen laboral

privado que habían pertenecido a la carrera administrativa -Ley No. 25273,

17/07/1990-).

¿Cómo veía el INAP el tema de la viabilidad del régimen pensionario

20530?, ¿Qué alternativas planteó? ¿Cuál fue la reacción del INAP?

Carrera Administrativa 276- Implementación

o ¿Cómo se implementó la ley de carrera administrativa-276?

¿Hubo ‘traspaso directo’ de la carrera administrativa previa del

Decreto Ley 11377 a la carrera administrativa 276? ¿O hubieron

exámenes de ingreso –esto fue la norma o la excepción?

¿Qué porcentaje aproximado del servicio civil se encontraba dentro

de la carrera administrativa 276 entre 1985 y 1990? ¿Y en el régimen

laboral privado?

o ¿Se daban evaluaciones dentro de la carrera administrativa 276 –la norma o la

excepción?

El INAP como entidad rectora o líder del servicio civil peruano

o ¿Quiénes fueron los directores del INAP en este período?, ¿tenían un perfil

más técnico o político?

o ¿Qué instituciones tenían liderazgo en la gestión del empleo público peruano?

¿El INAP, el Instituto Nacional de Planificación (INP) y el MEF? ¿Qué rol

desempeñó cada una?

¿Cómo fue la relación del INAP con el INP y el MEF en este

período?

¿Qué políticas buscó impulsar el INAP entre 1985 y 1990?

o ¿Cuáles eran las fuentes de información sobre el servicio civil? Por ejemplo,

censos, estudios, etc.?

o ¿Los principales nombramientos en cargos altos y medios del INAP estaban

más cercanos a basarse en criterios técnico-meritocráticos o respondían a

criterios más políticos?

o ¿Respecto al anterior gobierno, cuánto liderazgo tuvo el INAP en la gestión

del servicio civil?

o ¿Cuáles fueron las principales acciones/políticas propuestas por el INAP en

este período?

o En este período, ¿los principales nombramientos en cargos altos y medios del

INAP estaban más cercanos a basarse en criterios técnico-meritocráticos o

respondían a criterios más políticos?

o ¿Cómo era la situación en 1989 cuando el Ejecutivo (Decreto Legislativo 534)

decidió que tuviera rango ministerial –con voz, sin voto en el Consejo de

Ministros-? ¿El INAP impulsó esta medida, sino quiénes?

154

DÉCADA DEL OCHENA - GENERAL

¿Quiénes/cuántos fueron los Presidentes Ejecutivos/Directores del INAP en los

ochenta?

o ¿Quiénes fueron los más destacados y qué rol tuvieron en el desarrollo de

políticas y gestión de RR.HH./empleo público del Estado?

PERIODO 1990 - 1995

GOBIERNO DE ALBERTO FUJIMORI (1990-1995)

¿Qué rol tuvo el INAP en la gestión del empleo público entre el 90 y el 95?

¿Cuál era la relación del INAP con el MEF y la PCM entre 90 y 95?

¿De dónde (qué institución o líderes) parte la propuesta de despidos masivos?

o ¿Qué rol tuvo el INAP al respecto?

o ¿Por qué el reglamento de Decreto Legislativo 276 –carrera administrativa- se

da recién en 1990?

o ¿Cuál fue el rol de INAP en la elaboración y aprobación de este reglamento?

¿Qué posición tuvo el INAP respecto al congelamiento de la Carrera Administrativa -

276- (prohibición de ascensos, nombramientos, ingreso a la carrera, aumento de los

SNP y 728 –régimen privado-)?

¿Quiénes impulsaron el cierre del INAP?

GUÍA DE ENTREVISTA A

LEONIE ROCA

PERIODO 1990 - 2000

GOBIERNO DE ALBERTO FUJIMORI (1990-1995)

Intento de Reforma Administración Pública 1992 – ‘Comisión Especial’ en PCM

o ¿Por qué cree que el ministro de la PCM de 1992, De los Heros, se interesa por una reforma del Poder Ejecutivo que incluya una reforma del Empleo Público? De los Heros había pedido facultades legislativas al Parlamento “con la finalidad de reorganizar el Poder Ejecutivo, racionalizar sus funciones, introducir mecanismos promotor es de descentralización política, así como reformas en la legislación referida al proceso de selección, capacitación y entrenamiento de los funcionarios públicos”.

La ‘Comisión Especial’ que se formó en 1992 en la PCM, en la gestión de De los Heros, ¿trabajó propuestas de reforma en torno a empleo público/servicio civil?

(Si es que la respuesta es afirmativa ) ¿Cómo se conformó este equipo, por quién fueron convocados? Y ¿qué dificultades

155

encontraron?, ¿estos proyectos fueron mostrados al presidente, otros ministros o el congreso?

Cierre del INAP 1995

o ¿Cuál es el contexto del cierre del INAP y cuáles fueron los principales

factores que contribuyeron a esto?

o ¿Qué actores impulsaron el cierre del INAP a fines del primer período de

gobierno de Fujimori –Ley 26507 19/07/1995-?, ¿Cómo convenció al

primer ministro de 1995, Efraín Goldenberg, de la conveniencia de hacer este

cierre?

¿cómo se persuadió al congreso para dar esta ley?, ¿cuál fue su rol?

Intento de Reforma Administración Pública 1996 – Programa de Modernización de

la Administración Pública (PMAP) en PCM

o Cómo consiguió que el Congreso delegue facultades legislativas al Ejecutivo

para una reforma integral de la administración pública mediante la ley de

presupuesto de 1996 (Cortázar 2002: 66),

¿Cuáles son las principales propuestas del PMAP?

¿Cómo se logró persuadir al Congreso en ese momento para delegar

facultades en un ámbito tan amplio como el de la reforma integral de

la Administración Pública?

¿Qué convenció al Ministro Pandolfi para emprender este proceso de

reforma?

o ¿Cómo se persuadió a Fujimori para que estas facultades de reforma sean

desarrolladas por la PCM y no por otra institución, por ejemplo, el MEF, o

en coordinación con otra?

¿Por qué hubo cambio de equipo Córdoba-Zavala-Conterno a

Pandolfi-Roca-Pollarollo-Palacios?

Con la conformación del PMAP en la PCM y la autoridad que le

entregó el el presidente para dirigir este proceso de reforma, ¿hubo

colaboración entre el ‘PMAP’ y el ‘MEF’?, ¿hubo confrontación?

¿El PMAP no buscó coordinar las políticas propuestas junto con el

MEF, qué sucedió?, ¿Cómo fue la relación con el ministro Camet –

MEF-?

Con qué ministerios/sectores el programa tuvo mejor ‘recepción’?

Cuando las propuestas estaban ya en Consejo Ministros, ¿Qué

sucedió?

¿Qué apoyo brindaron Camet, Pandolfi, otros ministros?

¿Cómo se generó el temor de los despidos masivos, se intentó

algo para contrarrestarlo?

o ¿Ha participado de otros procesos de reforma?