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Apropiación con adjetivosArmonización de los donantes: Entre la eficaciay la democratización - Informe de síntesis
Stefan MeyerNils-Sjard Schulz
5959 Working Paper / Documento de trabajo
Marzo de 2008 Working Paper / Documento de trabajo
5Acerca de FRIDE
FRIDE es un centro de estudios independiente, con sede en Madrid, dedicado a cuestiones relativas a la democracia y losderechos humanos, la paz y la seguridad, y la acción humanitaria y el desarrollo. A través de la investigación en estasáreas, FRIDE trata de influir en la formulación de las políticas públicas y de informar a la opinión pública.
Documentos de trabajo
Los documentos de trabajo de FRIDE tratan de fomentar un debate más amplio sobre estas cuestiones y ofrecer consi-deraciones pertinentes para las políticas públicas.
5959 Working Paper / Documento de trabajo
Marzo de 2008 Working Paper / Documento de trabajo
Apropiación con adjetivosArmonización de los donantes: Entre la eficaciay la democratización - Informe de síntesis
Stefan Meyer and Nils-Sjard Schulz
Marzo de 2008
Stefan Meyer es politólogo por la Freie Universitaet de Berlin y tiene un Master en Desarrollo y Gobernanza porel Institute of Development Studies (IDS) de Brighton, Reino Unido. Antes de incorporarse a FRIDE, trabajó comoasesor sobre la evalución del impacto de los conflictos e instrumentos de ayuda en África para varias organiza-ciones no-gubernamentales y para el Banco de Desarrollo Alemán (KfW). Entre 2000 y 2003, fue Coordinadordel sector social del Programa para la Reintegración de Excombatientes y Refugiados en Sierra Leona de laAgencia de Desarrollo Alemana (GTZ). Con anterioridad, trabajó como investigador en una consultora dedicadaa la reforma del sector de sanidad y en una ONG de educación cívica.
Nils-Sjard Schulz es investigador asociado del área de Acción Humanitaria y Desarrollo de FRIDE y complemen-ta su investigación con consultorías especializadas en la mejora de la calidad de la cooperación al desarrollo de lasinstituciones españolas y locales, sobre todo en América Latina y África. Su investigación se centra, entre otrostemas, en las relaciones de Europa y España con el continente africano, las buenas prácticas de gestión y evalua-ción, los procesos de democratización, el fortalecimiento de los actores del Sur, gobernabilidad global y la respon-sabilidad social corporativa. Es licenciado en Ciencias Sociales por la Universidad Humboldt de Berlín y especiali-zado en Relaciones Internacionales por la Universidad Complutense de Madrid.
© Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE) 2007.
Goya, 5-7, Pasaje 2º. 28001 Madrid – SPAIN
Tel.: +34 912 44 47 40 – Fax: +34 912 44 47 41
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FRIDE. Si tiene algún comentario sobre este documento o alguna sugerencia, puede ponerse en contacto con
nosotros en [email protected]
Este documento fue publicado con el apoyo de la Comunidad de Madrid y la Agencia Española de
Cooperación Internacional para el Desarrollo.
ÍndiceIntroducción 1
Establecer el contexto: Renegociando la ayuda 2
Democratización en el contexto del desarrollo 2
Dar forma a la nueva arquitectura de la ayuda 3
Conceptualizar el impacto de la armonización sobre la democratización 5
La Declaración de París: Cuestiones técnicas y espíritu político 6
Hacia la calidad de la apropiación 8
Estudios de caso: ¡Apropiación! ¿Apropiación de quién? 10
Estudios de país: Indicadores básicos 10
Malí: ¿Una apropiación subversiva? 11
Nicaragua: ¿Una apropiación contraproducente? 13
Perú: ¿Alineación por decreto? 15
Vietnam: ¿Una fuerte apropiación? 17
Desafíos comunes: Enmarcar la donación en la economía política 20
Transparencia y acceso a la información 20
Participación / “voz” 22
Rendición de cuentas 24
Recomendaciones: Avanzar hacia las buenas prácticas 26
Capacidades analíticas 26
Menú de instrumentos 27
Organización institucional 28
Recursos humanos e incentivos 30
Diálogo político 31
Conclusión 33
Apéndice 35
Bibliografía 36
Acrónimos
Todos los estudios de caso y el documento final están disponibles en: www.fride.org/section/31/
Contacto: Stefan Meyer [email protected] ; Nils-Sjard Schulz [email protected]
AOD Ayuda Oficial al Desarrollo
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
CAD Comité de Ayuda al Desarrollo
CE Comisión Europea
DELP Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza
DP Declaración de París
ECOSOC Consejo Económico y Social
EIU Economist Intelligence Unit
FCD Foro de Cooperación al Desarrollo
FMI Fondo Monetario Internacional
IDG Índice de Desarrollo de Género
IDH Índice de Desarrollo Humano
IFI Instituciones Financieras Internacionales
NEPAD Nueva Asociación para el Desarrollo de África (New Partnership for
Africa’s Development) Expenditure and Financial Accountability
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
ODM Objetivo de Desarrollo del Milenio
ONG Organización No Gubernamental
ONU Organización de las Naciones Unidas
OSC Organización de la Sociedad Civil
PAE Programa de Ajuste Estructural
PEFA Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras
(Public
PFM Gestión de las Finanzas Públicas (Public Financial Management)
PIB Producto Interno Bruto
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PPA Paridad del Poder Adquisitivo
PPAE Países Pobres Altamente Endeudados
RNB Renta Nacional Bruta
SWAp Enfoque Sectorial Amplio (Sector Wide Approach)
TI Transparencia Internacional
UE Unión Europea
Apropiación con adjetivos. Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización-Informe de síntesis Stefan Meyer and Nils-Sjard Schulz
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de una relación más estrecha con el gobierno receptor,
especialmente debido a que se intensifica con las nue-
vas modalidades de ayuda. La creciente proximidad de
los donantes y sus agencias de ayuda a los gobiernos y
burocracias del Sur, lo que va de la mano de las nuevas
modalidades de ayuda, puede fomentar o dificultar la
participación de otros stakeholders internos en las
decisiones en materia de desarrollo. En otras palabras,
el objetivo es analizar el nivel de concienciación y pre-
paración de los donantes, una vez sentados en la
misma mesa que los gobiernos receptores, para parti-
cipar en la economía política doméstica de los proce-
sos de desarrollo.
Las siguientes páginas resumen las conclusiones de un
proyecto de investigación llevado a cabo entre abril de
2007 y marzo de 2008. Esta investigación está dirigi-
da a los donantes europeos y, en particular, tiene el
objetivo de contribuir a la actual reforma de la coope-
ración española. Los resultados de los estudios de caso
en Malí, Nicaragua, Perú y Vietnam –elaborados con
base en un marco metodológico común (Meyer/Schulz,
2007)– forman parte del análisis de la interacción
entre la eficacia y la democratización en su amplia
configuración política e institucional. Tras una breve
revisión del enfoque de investigación y la presentación
de los estudios de caso, este documento presenta las
principales conclusiones y recomendaciones sobre
cómo los donantes en proceso de armonización pueden
adaptarse y mejorar su entendimiento y su actuación
en relación con las dimensiones políticas e institucio-
nales de la nueva arquitectura de ayuda.
Tanto el proceso de investigación como este documen-
to final se han beneficiado de la muy generosa colabo-
ración de los participantes y entrevistados en los estu-
dios de caso: representantes de gobiernos, miembros de
parlamentos, representantes de instituciones públicas
de control, activistas de la sociedad civil, académicos,
expertos y consultores independientes. Las conclusio-
nes preliminares de esta investigación han sido enri-
quecidas por las valiosas opiniones de representantes
de agencias de ayuda europeas, académicos y la socie-
dad civil, expresadas durante numerosas entrevistas
personales y un seminario muy concurrido que tuvo
Introducción
Durante la última década, las relaciones entre los
donantes y los receptores de ayuda han experimentado
cambios profundos. Las cumbres internacionales recla-
man un giro de la condicionalidad y la ayuda basada en
los intereses de los donantes hacia un sistema de coo-
peración al desarrollo inspirado por el liderazgo del
receptor y una asociación más horizontal entre los paí-
ses ricos y los países pobres. A pesar de sus limitacio-
nes en la práctica, se está construyendo una nueva
arquitectura de ayuda sobre las bases sentadas en la
Declaración de París (DP) de 2005, con compromisos
de gran alcance dirigidos a asegurar la eficacia de la
ayuda. La apropiación de los países socios, la alinea-
ción y la armonización de los donantes, junto con la
gestión basada en los resultados y la rendición de cuen-
tas mutua son, actualmente, normas axiomáticas sobre
la manera en que la ayuda debería distribuirse, y las
relaciones entre los donantes y los receptores, refor-
marse.
No obstante, este proceso también tiene enormes des-
afíos tanto en términos de la implementación técnica
como con respecto de las dimensiones políticas e insti-
tucionales de la reconstrucción de las relaciones de
ayuda. En septiembre de 2008, donantes y receptores
se reunirán en el Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia
de la Ayuda en Accra, Ghana, para hacer un profundo
recuento de los avances. De camino a Accra, una larga
serie de actores están debatiendo de manera extensa
sobre las señales de tráfico que indican un camino sin
problemas hacia relaciones de ayuda técnicamente más
eficaces y políticamente más horizontales entre el
Norte y el Sur.
En base a este contexto, este documento de síntesis
explora una dimensión específica, pero muy sensible, de
la nueva arquitectura de ayuda: el impacto de la armo-
nización de los donantes en los procesos de democrati-
zación de los países socios. Con el fin de sensibilizar a
los encargados de formular y planificar las políticas,
exploramos las implicaciones políticas e institucionales
Documento de Trabajo 59
2
lugar en Madrid en noviembre de 2007 (FRIDE,
2007). El gran interés y apertura de la recién creada
Unidad de Nuevos Instrumentos de Ayuda de la
Agencia Española de Cooperación Internacional para
el Desarrollo (AECID) fue vital para la calidad del pro-
ceso de investigación y su enfoque en los procesos ins-
titucionales de las agencias donantes. Por último, las
asociaciones de investigación con expertos locales en
Malí (Hamidou Magassa), Nicaragua (Claudia
Pineda), Perú (Enrique Alasino) y Vietnam (María
Delfina Alcaide y Silvia Sanz-Ramos) fueron indispen-
sables pare el entendimiento directo y profundo de la
maquinaria política e institucional en la cual se de-
sarrollan las relaciones entre los donantes y los recep-
tores.
Este documento de síntesis empieza por examinar el
contexto de los actuales cambios en el régimen inter-
nacional de ayuda y luego define la cuestión bajo inves-
tigación respecto de cómo la armonización de los
donantes afecta los procesos internos de profundiza-
ción de la democracia (Parte I). A continuación, se
resumen las conclusiones alcanzadas sobre cada país
(Parte II). El capítulo siguiente (Parte III) presenta
una sinopsis de las experiencias de cada país según los
tres factores de la economía política: acceso a la infor-
mación, participación y “voz” y rendición de cuentas.
El documento presenta, asimismo, una serie de reco-
mendaciones para el reparto de la ayuda en cinco
dimensiones –diálogo político, capacidades analíticas,
elección de instrumentos, organización institucional,
recursos humanos e incentivos (Parte IV)– antes de la
conclusión en el capítulo final.
Establecer el contexto:Renegociando la ayuda
¿Cómo afecta la ayuda a los procesos locales de pro-
fundización de la democracia? ¿Cómo el último com-
promiso hacia la armonización de los donantes cambia
ese vínculo causal? En este estudio, aplicamos un con-
cepto de ciudadanía y contrato social que enfoca en la
rendición de cuentas, la participación y la transparen-
cia de los gobiernos socios. Investigamos el impacto de
la armonización de los donantes en la relación entre
los ciudadanos y el Estado. Podría ser o fortalecedora
o debilitadora. Partimos del supuesto de que sólo
ahora, en el contexto de la DP, los donantes se han con-
cienciado más de los efectos más amplios de sus accio-
nes. Mientras que anteriormente la extraversión de la
rendición de cuentas externa hacia los donantes había
sido un “efecto colateral no previsto” (Bräutigam,
2000), ahora, la promoción de un contrato social a tra-
vés del fomento de la rendición de cuentas hacia abajo
ha sido añadida a los objetivos de la cooperación inter-
nacional. Los donantes son más conscientes de que los
tres objetivos de la ayuda –reducción de la pobreza,
capacitación institucional y derechos humanos– nece-
sitan estar equilibrados y que, a veces, la promoción de
uno puede perjudicar el otro. Este estudio analiza si
eso está de hecho ocurriendo en los cuatro países y de
qué forma.
Democratización en el contexto del
desarrollo
Entendemos la profundización de la democracia en el
contexto del desarrollo según se señala en
Meyer/Schulz, 2007 como:“Un proceso que facilita la
creciente institucionalización de una participación sus-
tancial, incluyente y basada en derechos de los ciuda-
danos en la toma de decisiones del Estado y, en gene-
ral, en el proyecto político y el proceso de desarrollo
socioeconómico de un país”.
Apropiación con adjetivos. Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización-Informe de síntesis Stefan Meyer and Nils-Sjard Schulz
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Por lo tanto, aplicamos un enfoque de la economía
política que desagrega la rendición de cuentas interna
en tres funciones:
1.Transparencia y acceso a la información: Los ciu-
dadanos necesitan saber qué pueden esperar y qué
ha sido entregado. Los gobiernos necesitan revelar
información sobre derechos y dar testimonio de sus
acciones.
2. Participación / “voz”: Más allá de la participación
política formal durante elecciones y de la represen-
tación formal (si bien apreciadas por completo),
deben proporcionarse espacios para la deliberación
sobre políticas públicas y resultados. Ello significa
no sólo el contacto directo entre los ciudadanos y el
Estado, sino también oportunidades para un diálogo
estructurado con organizaciones que representan los
intereses agregados de diversos grupos (ver también
Foresti/Sharma, 2007).
3. Rendición de cuentas: Finalmente, deben existir
mecanismos para detectar y penalizar las desviacio-
nes del mandato público. La rendición de cuentas
puede operacionalizarse en sus dos dimensiones:
capacidad de respuesta y capacidad de cumplimien-
to (de Renzio, 2007).
Desde la perspectiva de los actores, hemos introducido
el llamado “triángulo de supervisión”. En principio,
existen tres mecanismos de control – administrativo,
político y de la sociedad. Durante el proceso de inves-
tigación y en base a las conclusiones de los estudios de
país, hemos añadido los medios de comunicación y los
gobiernos locales.
Triángulo de actores de supervisión
Dar forma a la nueva arquitectura
de la ayudaLa Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) ha avanzado
mucho. Desde una especie de caridad institucional en
los años sesenta, a menudo “cuidando” los legados
post-coloniales, la AOD está avanzando hacia la gober-
nabilidad global de la política social, regulada por
estándares de derechos humanos acordados internacio-
nalmente (Sanahuja, 2007). A pesar de su posible con-
vergencia, la interacción entre la ayuda y los derechos
humanos, no obstante, se explora en la práctica toda-
vía de manera inadecuada.
El “reparto de la ayuda” ha experimentado una expan-
sión institucional explosiva. El sistema internacional de
ayuda, actualmente denominado la “arquitectura de la
ayuda”, se está volviendo más complejo y confuso, a
medida que se superponen nuevas capas de soluciones
organizacionales, resultando a la postre en responsabi-
lidades caóticas y solapadas. Ha surgido una compleja
serie de instituciones interrelacionadas en torno a los
esfuerzos por promover el desarrollo humano. Se han
creado ministerios de desarrollo y agencias a través de
programas bilaterales. Se asignan fondos a agencias
multilaterales, ya sean instituciones financieras inter-
nacionales (IFI) como el Banco Mundial (BM), o no
financieras como las agencias de la ONU, u organismos
regionales como la Comisión Europea (CE), o bancos
de desarrollo regionales como el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), o iniciativas de
integración como la Nueva Asociación para el
Desarrollo de África (NEPAD, por su sigla en inglés).
Algunos países, como España, tienen entidades públi-
cas debajo del gobierno nacional –estados federales o
municipios– que destinan parte de sus presupuestos a
ayudar a países más pobres. Adicionalmente a esos flu-
jos de ayuda oficiales, ha surgido un gran número de
organizaciones no gubernamentales (ONG), además de
aquéllas ONG más establecidas como las organizacio-
nes de caridad de la Iglesia, que también ponen en
práctica AOD. A estas instituciones, cabe añadir una
serie de fondos llamados “fondos verticales”, dirigidos
a tratar cuestiones específicas, tales como el SIDA y la
tuberculosis. Otro acontecimiento reciente es la apari-
Actores de control
Sociedadcivil
Institucionesde control y
auditoríaGobiernos
locales
Parlamento
Medios decomunicación
Medios decomunicación
ción de donantes privados, con fondos importantes diri-
gidos a las intervenciones en materia de desarrollo,
siendo la más visible la Fundación Gates. Otra dimen-
sión significativa es el ascenso de los llamados “nuevos
donantes”, que incluyen economías emergentes como
Brasil, China, India y Sudáfrica, así como los “petro-
donantes”como Venezuela e Irán, que ansían tener una
influencia geoestratégica en países en vías de desarro-
llo. El resultado para estos últimos es una sobrecarga
de la administración debido a los costes de transacción
al tener que tratar con tantos actores. Del lado de los
ciudadanos han surgido serias dificultades para enten-
der quién puede satisfacer mejor sus derechos. En
otras palabras, hay demasiados cocineros en la cocina
(Banco Mundial, 2007; Faust/Messner, 2007).
En suma, se ha desarrollado un sistema complejo de
normas multilaterales,basadas en una serie de acuerdos
y estándares internacionales, e implementadas por un
impresionante número de actores. Uno de los campos
de la política más atractivos y subjetivamente menos
importante para el ciudadano medio en el Norte puede
ser también uno de los más complejos. Para el ciuda-
dano en el Sur, ese complejo sistema –la proliferación
de actores, marcos legales, estrategias y organismos de
implementación– es inevitablemente confuso.
En respuesta a esos grandes desafíos, países donantes y
receptores acordaron que la construcción de una nueva
arquitectura de la ayuda era de suma importancia para
fomentar la eficacia de la ayuda sobre la base de la
reconstrucción de las relaciones entre los donantes y los
receptores. La Declaración de París, aprobada en
marzo de 2005 por el Comité de Ayuda al Desarrollo
(CAD) de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE), hace un llamamiento
por un liderazgo reforzado por parte de los países
receptores, ahora denominados “socios”, apoyado por
la armonización y alineación de los donantes, junto con
una gestión basada en los resultados y la rendición de
cuentas mutua. Esa reconstrucción de las relaciones de
ayuda fue fundada sobre las cenizas de modelos ante-
riores. El paradigma anterior, predominante hasta
mediados de los años noventa, era el “Consenso de
Washington”, con su enfoque en el desarrollo orientado
al mercado y la reducción de las intervenciones del
Estado, dado que el Estado era visto como un distribui-
dor de recursos ineficaz. El plan de acción de este para-
digma consistía en los Programas de Ajuste Estructural
(PAE) del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del
Banco Mundial. A continuación llegaron las fuertes crí-
ticas a los costes sociales y bajos resultados de los PAE,
lo que condujo a la ONU a apoyar un paradigma de de-
sarrollo alternativo y conllevó un proceso de aprendiza-
je en el BM y en muchos donantes bilaterales, que trajo
un enfoque renovado a la acción y las capacidades del
Estado. El nuevo paradigma de la eficacia de la ayuda
es una reacción a conclusiones empíricas y evaluaciones
de referencia que demostraron que los fondos de de-
sarrollo no estaban aportando una contribución signifi-
cativa a la reducción de la pobreza. Solamente en el
entorno institucional adecuado, con la política apropia-
da, podría la ayuda marcar una diferencia. Así, se des-
cubrió la “gobernabilidad”, que ha sido una cuestión
clave desde entonces.
La agenda de París forma parte de un contexto más
amplio relacionado con la reforma de los modelos de
cooperación y desarrollo. En otras palabras, la
Declaración de París representa la piedra angular de
la nueva arquitectura de la ayuda, que se está constru-
yendo sobre las cenizas de anteriores modelos de de-
sarrollo y enfoques de relaciones entre donantes y
receptores. Existen varias medidas innovadores impor-
tantes, como el cuádruple Marco Comprensivo de
Desarrollo del Banco Mundial y la iniciativa hacia los
Países Pobres Altamente Endeudados (PPAE) con sus
Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza
(DELP) –ambos forman la base para la apropiación–,
así como los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODM) –cuya meta número ocho, “fomentar una aso-
ciación mundial para el desarrollo”, es un paso esen-
cial hacia la rendición de cuentas mutua, y los cuáles,
en general, describen una agenda social globalizada
para el siglo XXI, que requiere una gestión basada en
los resultados. Otros acontecimientos importantes
incluyen el Consenso de Monterrey (enfocado particu-
larmente en la financiación al desarrollo, pero también
en los sistemas nacionales viables, promoviendo así
una conceptualización inicial de alineación) y la
Documento de Trabajo 59
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Declaración de Roma (que esboza la armonización).
El gráfico en el apéndice traza los acontecimientos his-
tóricos en el campo del desarrollo.
El año 2008 es un momento importante para reconsi-
derar los objetivos, las estructuras y las prácticas de la
cooperación internacional al desarrollo –un propósito
al cual este documento pretende contribuir. En base a
estos debates, tendrá lugar este año una serie de even-
tos multilaterales de alto nivel:
• En julio, el Foro de Cooperación al Desarrollo
(FCD) del Consejo Económico y Social (ECOSOC)
de la ONU, establecido como un nuevo organismo en
2005, debatirá, entre otras cuestiones, el futuro de la
condicionalidad, la cooperación Sur-Sur, el liderazgo
y la rendición de cuentas mutua. El FCD es conside-
rado como una plataforma posible para la “armoni-
zación de los receptores” que tiene un potencial para
fomentar relaciones más horizontales entre donantes
y receptores más allá del CAD, superando los proble-
mas de legitimidad convencionales de la arquitectura
internacional de la ayuda (Burral/Rocha Menocal,
2006).
• En septiembre, y como parte de la agenda liderada
por el CAD de implementación de la DP, el Tercer
Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda en
Accra, hará un recuento de los logros alcanzados
según la DP y sus indicadores, y debatirá cuestiones
adicionales como la condicionalidad, la previsión de
los flujos de ayuda, la participación de la sociedad
civil, la división del trabajo, la capacidad de desarro-
llo, la “desvinculación”, los incentivos en las agencias
donantes, y los marcos de la rendición de cuentas
mutua a nivel local.
• En noviembre, la Conferencia de Doha sobre la
Financiación para el Desarrollo revisará el Consenso
de Monterrey (2002) y debatirá cuestiones como las
políticas anticorrupción, los impuestos y la inversión
y los flujos financieros internacionales.
Paralelamente a esos eventos, 2008 pondrá en evidencia
una serie de momentos clave en el campo del multilate-
ralismo. Existe un debate en curso sobre la gobernabili-
dad de las instituciones de desarrollo de la ONU y de las
instituciones de Bretton Woods (BM/FMI).Y por último,
pero no por ello menos importante, la Unión Europea
(UE) debe decidir sobre las estructuras de la UE “des-
pués de Lisboa” y establecer modalidades de referencia
como el contrato de los ODM y la división del trabajo.
Conceptualizar el impacto de
la armonización sobre la
democratización
Mientras se describe el contexto actual en general, este
estudio está enfocado en una relación causal –el impacto
de las actividades de los donantes armonizados y sus dis-
tintos comportamientos en la relación entre los ciudada-
nos y el Estado en los países socios. Esta cuestión está
inserta en las cuestiones arriba mencionadas en materia
de la gobernabilidad global de la ayuda. Como se ha des-
crito en el marco conceptual y la metodología de este
estudio de caso (Meyer/Schulz 2007), nos preguntamos
cómo los últimos cambios en el reparto de la ayuda, a
través de la armonización y las nuevas modalidades,afec-
tan los procesos de democratización de los países del Sur
y las economías políticas que contribuyen al desarrollo.
Estamos particularmente interesados en recopilar leccio-
nes de las diversas adaptaciones locales de la agenda de
París y su comportamiento en términos de la rendición de
cuentas, la participación y la transparencia.
Una de las cuestiones principales está relacionada con
el marco de la rendición de cuentas de las relaciones de
ayuda, que se describe mejor en el contexto de la
“cadena de ayuda” (ver, por ejemplo, Alonso, 2007).
Entre el contribuyente en los países del Norte y los
hombres y mujeres empobrecidos, que deberían benefi-
ciarse de la ayuda, existe un gran número de organiza-
ciones intermediarias (ver gráfico a continuación). La
mayoría de éstas entabla relaciones que son difíciles de
medir, sobrecargadas de incentivos y objetivos difusos,
e inmersas en dificultades considerables a la hora de
atribuir impactos a acciones. Recientemente, y según lo
establecido por el Consenso de Monterrey (de
Haan/Everest-Phillips, 2007), existen esfuerzos por
definir de manera más clara los términos de las rela-
ciones en la cadena de ayuda, y esos esfuerzos llegan
Apropiación con adjetivos. Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización-Informe de síntesis Stefan Meyer and Nils-Sjard Schulz
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incluso a hablar de un contrato a largo plazo. De
manera directa, el pacto entre los donantes y los socios
es dinero y asesoramiento a cambio de un compromiso
para con la reducción de la pobreza y la buena gober-
nabilidad. Mientras tanto, los vínculos en materia de la
rendición de cuentas en los países receptores siguen,
por lo general, poco consolidados, manteniendo así la
concentración de la rendición de cuentas en vínculos
hacia fuera desde los gobiernos.Por lo tanto, uno de los
desafíos de la agenda de París es revisar el papel que
pueden asumir otros actores domésticos en la interac-
ción con el gobierno receptor.
La Declaración de París: Cuestiones
técnicas y espíritu político
Identificamos dos amplias dimensiones de la agenda de
París: una, podría llamarse los “aspectos técnicos” y, la
otra, el “espíritu”. En el aspecto técnico, los cinco prin-
cipios de la DP han generado herramientas sofisticadas,
si bien a menudo políticamente sensibles, para fomen-
tar la implementación. El principio de la apropiación
está enfocado hacia estándares de procedimiento para
consultas y un marco común para la formulación de las
Estrategias Nacionales de Desarrollo, que incluyen,
entre otros planes de desarrollo y establecimiento de
prioridades, los Documentos de Estrategia de Lucha
contra la Pobreza (DELP) La alineación ha conducido
a matrices de actividades de los donantes, como la pre-
visión de la ayuda, la capacitación y la desvinculación
de la ayuda y los criterios de calidad para los sistemas
de gobierno, en particular los sistemas de gestión de
finanzas públicas (PFM, por su sigla en inglés), con una
modalidad de evaluación (PEFA, por su sigla en inglés)
cada vez más importante. La armonización establece la
agenda para los donantes en la racionalización de la
gestión de la ayuda y el uso de enfoques cada vez más
Documento de Trabajo 59
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La cadena de la rendición de cuentas
Parlamentodonante
Ciudadaníadonante
Sistema político del país donante “Mercado” de la ayuda Sistema político del país receptor
Leyenda
Eslabones consolidados
Eslabones débiles
Entidadesauditorasdonante
Entidadesauditoras país socio
Intermediariopaís receptor(ministerio,
agencia, ONG,etc.)
Gobierno delpaís donante
Gobierno delpaís socio
Ciudadanía país socio
Parlamentopaís socio
Intermediariodonante
(agencia, etc.)
basados en programas (PBA, por su sigla en inglés).
Por consiguiente, las nuevas modalidades de ayuda han
cobrado velocidad y se están convirtiendo en una parte
central de la ayuda bilateral y multilateral, alimentando
directamente a los presupuestos en sistemas nacionales
mejorados. Hasta ahora, el uso creciente de instrumen-
tos como el apoyo presupuestario sectorial amplio es
analizado, en su mayoría, desde una perspectiva técnica
y burocrática. No obstante, el papel de los parlamentos,
las expectativas de la población y la demanda interna se
entienden cada vez más como dimensiones necesaria-
mente endógenas de la agenda de la PFM (CAPE,
2007; Santiso, 2005). La gestión basada en los resul-
tados, a pesar de estar lejos de ser operativa en la
mayoría de los países, ha girado la atención hacia esta-
blecer evidencias del desempeño de los actores estata-
les y ha ayudado a reforzar las capacidades estadísti-
cas. En un pequeño número de países, se han estableci-
do evoluciones blandas por parte de terceros respecto
de la adherencia a los compromisos mutuos, mientras
que los mecanismos de la rendición de cuentas mutua
no han alcanzado un nivel de consistencia en la mayo-
ría de los casos. Es, en gran parte, esta dimensión téc-
nica la que se mide a través de los 12 indicadores (ver
OCDE, 2007a).
Esos elementos –el lado técnico de la DP– son cuanti-
ficables, o por lo menos mensurabales según 12 objeti-
vos negociados, aunque se cuestiona cada vez más la
calidad de los indicadores. La encuesta de monitoreo
de 2006, que establece la clasificación de base, dio
bastante libertad para reelaborar las definiciones de
los indicadores localmente (OCDE, 2007a). Los
donantes han usado esa libertad más para ser conside-
rados políticamente correctos que para establecer un
punto crítico de partida y empujar, así, reformas adi-
cionales (Booth, 2008). Con respecto al proceso de
monitoreo actual, en 2008 la OCDE ha constreñido las
definiciones de cuatro indicadores particularmente
cuestionados y ha invitado a los donantes a “cumplir
de la manera más rigurosa posible con las definiciones
de 2008” (OCDE, 2008), que, si aplicadas de manera
precisa, podrían conducir a un “deterioro progresivo”
del actual avance hacia el cumplimiento de las metas
de la Declaración de París.
Por otro lado, más allá de esas cuestiones técnicas,
existe otra cuestión que puede denominarse el “espíri-
tu de París”, que se traduce en dos puntos clave en
materia de rendición de cuentas en la cadena de ayuda.
• Un elemento es la “dimensión de asociación”, que
representa la apuesta por una relación más horizontal
entre los donantes y los gobiernos receptores dentro de
la reconstrucción general de la arquitectura de ayuda.
Ello se refiere a la ilustración del ex presidente del
Banco Mundial, James Wolfensohn, de un gobierno
receptor tomando el “asiento del conductor”en el cami-
no hacia el desarrollo efectivo, a la vez que negociando
formas y términos de ayuda con los gobiernos donantes
supuestamente sentados en el mismo vehículo. Existe
una tensión clara entre la asociación horizontal y el lide-
razgo del receptor (Jerve/Skovsted-Hansen, 2008), por
ejemplo, con respecto a la cuestión de cuánta intrusión
en los asuntos soberanos está conducida por la ayuda o,
en otras palabras, cuanto espacio en materia de políti-
cas se reserva los gobiernos nacionales para encontrar
el camino que los saque de la pobreza. Desde la pers-
pectiva de los donantes, esa cuestión se reformula en
términos de cómo se puede desencadenar la reforma
política y económica a través de la aplicación inteligen-
te del volumen de ayuda y la elección de instrumentos
junto con condicionalidades o criterios selectivos.
• La otra dimensión está incluida en el concepto de la
“apropiación democrática” (OCDE, 2007b) que
hace la distinción necesaria entre la apropiación
gubernamental y la apropiación del país. Se dice que
las estrategias nacionales de desarrollo no deberían
decidirse y llevarse adelante por el Ejecutivo, sino
que deberían formar parte de un proceso legítimo y
consensuado que puede responsabilizar a los que
están en el poder. La renegociación de un contrato
social debería considerarse una importante cuestión
política e institucional al analizar la economía polí-
tica en la cual se configura el desarrollo
(Meyer/Schulz 2007). Esa idea acerca el debate
sobre la ayuda a la cuestión más amplia de la demo-
cratización que alega que todas las políticas públi-
cas, no sólo aquéllas apoyadas por la ayuda extran-
jera, deberían someterse al escrutinio de la pobla-
Apropiación con adjetivos. Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización-Informe de síntesis Stefan Meyer and Nils-Sjard Schulz
7
ción. Con ello, se entra en el terreno resbaladizo de la
definición de la calidad de la apropiación.
En este sentido, el “espíritu de París” podría interpretar-
se como una búsqueda de relaciones de rendición de cuen-
tas más profundas entre donantes y gobiernos, así como
entre gobiernos y ciudadanos –junto con un posible tercer
flujo de rendición de cuentas entre donantes y ciudadanos
en países socios. Los principios de la rendición de cuentas
mutua y la apropiación son cruciales para estos objetivos,
pero otros –alineación, armonización y gestión por resul-
tados– pueden potencialmente reforzarlos.
Hacia la calidad de la apropiación
No obstante,en términos de la puesta en marcha de meca-
nismos para medir la rendición de cuentas mutua, los
donantes y los países socios siguen intentando definir los
elementos del contrato de la ayuda y hacerlos mensura-
bles. De manera similar, la DP no definió criterios para la
calidad de la apropiación (e incluye menos puntos de refe-
rencia para la “buena apropiación”) aparte de la existen-
cia de una estrategia nacional, rubricada por el Informe
sobre la Eficacia de la Ayuda del Banco Mundial.Existen
algunas directrices sobre cómo conducir un proceso par-
ticipativo,pero existe poca claridad sobre cómo se debería
tratar la “participación del parlamento y de la sociedad
civil”,más allá de la “amplia consulta a la sociedad civil”,
que es, por lo general, más bien superficial (Eurodad,
2008). Para ello, en vez de enfocar exclusivamente en los
anteproyectos de desarrollo de la participación de las
ONG, un enfoque más amplio en la economía política del
desarrollo debería considerar el papel de la ciudadanía,los
parlamentos y las instituciones públicas de control. En el
entendimiento más amplio de la democratización, nuestra
investigación también encontró que hay que tener en cuen-
ta a las organizaciones intermediarias entre los ciudada-
nos y el Estado, en particular aquéllas involucradas en la
agregación de intereses –como las asociaciones de traba-
jadores, cámaras de comercio, partidos políticos, organi-
zaciones de mujeres y movimientos sociales– y aquéllas
dedicadas a estructurar el debate público general, como
los medios de comunicación e instituciones de investiga-
ción. Definir estándares comunes y objetivos para la
“buena apropiación” sería claramente difícil, dada la
inmensa variedad de formas en las que el “diálogo social”
se institucionaliza en los países socios. Además, donantes
y gobiernos están debatiendo cada vez más sobre quién
define qué conlleva la apropiación y a quién pertenece.
Sería desde luego demasiado intrusivo y polémico si los
donantes fueran los evaluadores, mientras que dejar esa
tarea a los gobiernos probablemente conduciría a conflic-
tos de intereses.Pero,en el debate sobre gobernabilidad ya
podemos referirnos a una variedad de mecanismos, inclu-
yendo la auto-evaluación, la revisión por pares y la valo-
ración externa (Rakner/Wang, 2007) que podrían adap-
tarse al entendimiento y evaluación de la calidad de la
apropiación.
Nuestra investigación se centra en esta segunda dimen-
sión –la “calidad de la apropiación”– teniendo en cuen-
ta la manera en que la armonización de los donantes,
como parte del paradigma de la eficacia de la ayuda, la
afecta. Más específicamente, nuestra principal pregun-
ta es si los donantes conocen y están preparados para
las dimensiones políticas de la agenda de París, cuyo
establecimiento de una relación más cercana entre
donantes y receptores implica un papel más prominen-
te de los donantes en la economía política del desarro-
llo. En un contexto más amplio, los triples objetivos de
la ayuda como una herramienta de política exterior
convergen (ver, por ejemplo, NAO, 2008). Según estos
objetivos, la ayuda debería, en primer lugar, contribuir a
la reducción inmediata de la pobreza; segundo, ayudar
a construir instituciones y sistemas en los países socios
con el fin de que éstos se ayuden a si mismos en el largo
plazo; y, por último, asegurar la adherencia a los están-
dares compartidos en materia de derechos políticos,
económicos y sociales. El control democrático de los
organismos públicos es tanto un medio como un fin. Es
un medio para un mejor contrato de ayuda que, en prin-
cipio, hace a los gobiernos más sensibles a las necesida-
des de los pobres. Y también es un fin en si mismo, ya
que la participación democrática en los asuntos públi-
cos constituye un derecho político y civil fundamental.
Sin embargo, existen dos observaciones importantes.
¿Abrir administraciones públicas o cercar islas de efi-
cacia? Una agenda más limitada de “buena gobernabi-
Documento de Trabajo 59
8
lidad”(según la definición del Banco Mundial;por ejem-
plo ver Evans/Moore, 1998) se centra particularmente
en aspectos relacionados con la habilidad del Estado.
Esta corriente de pensamiento está interesada en esta-
blecer una administración pública basada en el mérito,
en limitar la corrupción y aumentar la eficacia de la
prestación de servicios.Por otro lado, la “economía polí-
tica” de la agenda de democratización –promovida de
manera activa por muchos donantes bilaterales– pide la
rendición de cuentas de aquéllos que gobiernan.
Mientras que la suposición entre los donantes es que
“todas las cosas buenas van juntas”, la práctica del des-
arrollo y las historias de éxito de Estados en desarrollo
han dado lugar a preguntas tales como si el fortaleci-
miento de instituciones, por un lado, y la exposición de
éstas al control público, por el otro, pueden de hecho
reconciliarse en el corto plazo. En los años noventa, pre-
dominaba la euforia de la gobernabilidad, resultando en
largas listas de cambios institucionales indispensables y
“esenciales”,a menudo apoyados por la presión externa,
ya que se definían como desencadenantes de desembol-
so en los acuerdos de crédito. Hoy, los donantes parecen
más realistas y piden “suficientemente buena gobernabi-
lidad” (Grindle, 2007). Sin embargo, el correcto punto
de entrada sigue siendo cuestionado. (DFID, 2006;
MAE-Francia, 2007). Uno de ellos opta por fortalecer
las capacidades del Estado –el “lado del suministro de
la buena gobernabilidad”–, a menudo a través del aisla-
miento de las administraciones frente a la presión exter-
na. Otro enfoque pide el “fortalecimiento del lado de la
demanda”, lo que significa abrir las administraciones y
los representantes electos a la movilización ciudadana.
Estos enfoques pueden complementarse, pero a veces
también contradecirse (Leftwich, 2000; Fritz/Rocha
Menocal, 2007; Rocha Menocal, 2008). En cualquier
caso, para la evaluación de la calidad de la apropiación
puede que sea necesario identificar la base de la “sufi-
cientemente buena gobernabilidad”.
Instituciones formales, prácticas informales y equiva-
lentes funcionales para el control. El diseño de insti-
tuciones de control demasiado a menudo cae en la
trampa de replicar soluciones institucionales que fun-
cionan en el Norte y recetar soluciones para los entor-
nos del Sur. Esa es una crítica clave en el desarrollo a
nivel de proyectos en general desde los años sesenta
(Chambers, 2005), que resurge en el debate sobre la
gobernabilidad. En el área de la democratización,
Burnell ha sugerido que las democracias necesitan ser
“ganadas” (Burnell, 2006). En otras palabras, las ins-
tituciones democráticas son sedimentos de la lucha
social por una mayor inclusión, y sólo son eficaces
cuando las estructuras se combinan con las expectati-
vas y los hábitos formados durante los procesos histó-
ricos de negociaciones sociales. De manera más crítica,
varios autores se han pronunciado en contra de com-
parar las democracias occidentales con sus contrapar-
tes del Sur, dado que el mero hecho de ser una antigua
colonia y las trayectorias históricas de la construcción
del Estado que conllevan dichas situaciones no han
permitido el desarrollo de una noción de ciudadanía
(Koelble/Lipuma, 2008). Los términos del populismo
en América Latina (Gratius, 2007) y el
Neopatrimonialismo en África (Erdmann/Ángel,
2007) demuestran esas preocupaciones, independien-
temente de lo difíciles que sean de definir. Por lo tanto,
hemos diseñado nuestro plan de investigación con el fin
de poder distinguir entre procesos formales e informa-
les y, hasta cierto punto, buscar equivalentes funciona-
les de pesos y contrapesos más allá de los planos occi-
dentales.
Para concluir, la ayuda internacional al desarrollo
puede representar un desafío para el desarrollo políti-
co y la profundización sucesiva de la democracia en los
países socios. En primer lugar, debido a la proliferación
de la ayuda, que sobrecarga las administraciones y
confunde y desvía la acción colectiva de la sociedad
civil. Segundo, corre el riesgo de reducir la rendición de
cuentas hacia los ciudadanos y girarla hacia fuera en la
forma de una rendición de cuentas tecnocrática hacia
los donantes. En las siguientes páginas, esa tesis se
examina en cuatro países (Parte II) y se analiza según
tres dimensiones –transparencia, participación y rendi-
ción de cuentas (Parte III). El siguiente capítulo refle-
xiona sobre las implicaciones para los donantes y hace
un llamamiento por que sean más sensibles a los efec-
tos secundarios de sus acciones en la política de los
países socios. El último capítulo desarrolla las conclu-
siones.
Apropiación con adjetivos. Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización-Informe de síntesis Stefan Meyer and Nils-Sjard Schulz
9
Estudios de caso:¡Apropiación!
¿Apropiación de quién?
Este capítulo resume las conclusiones de los estudios de
caso. Se ha propuesto un marco teórico y una metodo-
logía para todos los estudios de caso (Meyer/Schulz,
2007). Una excepción es el estudio sobre Vietnam, que
fue elaborado por dos expertos españoles en desarrollo
con anterioridad al proyecto (Alcalde/Sanz-Ramos,
2007). Los estudios sobre Malí (Magassa/Meyer, 2008)
y Nicaragua (Pineda/Schulz, 2008) han sido llevados a
cabo por equipos de investigación mixtos formados por
un nacional del país en cuestión y un investigador de
FRIDE. En Perú, un investigador independiente y un
gestor de la ayuda de una ONG internacional en Perú lle-
varon a cabo el estudio sobre ese país (Alasino, 2008).
Todos los estudios de caso han sido publicados como
Documentos de Trabajo de FRIDE.
El objetivo de este capítulo es proporcionar un recuen-
to de las diversas constelaciones institucionales en
materia de procedimientos de armonización e interpre-
taciones locales de los compromisos de París, así como
su interacción con el “triángulo de supervisión”–asam-
bleas nacionales, instituciones de auditoría y la socie-
dad civil– independientemente de su configuración.
Estudios de país: Indicadores
básicos
Los cuatro países fueron seleccionados según una
diversa muestra regional en tres continentes, por su
record como casos ejemplares de la adaptación de la
DP a las circunstancias locales, así como la oportuni-
dad que ofrecieron de unir una serie de contrastes,
como rentas baja y media, niveles altos y más bajos de
dependencia de la ayuda y distintos grados de apertu-
ra democrática. Asimismo, los cuatro países son socios
de la cooperación internacional española. Las tablas
más abajo presentan una sinopsis de los cuatro países
con algunos indicadores clave.
Documento de Trabajo 59
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Desarrollo
Vietnam Nicaragua Perú Mali
Población 84,1m 5,2m 28,4m 13,9m
IDH 109 112 82 175(0,709) (0,698) (0,767) (0,338)
Índice de desarrollode género (IDG) 99,8 % 98,0 % 99,0 % 60,2% como %del IDH
Expectativa de vida (año) 70,8 70 70,2 48,1
PIB per cápita(PPA USD) 2.745 3.634 5.678 998
Fuente: Datos del PNUD y Banco Mundial
Democracia
Freedom House No libre Parcialmente libre Libre Libre
Índice de Autoritario Regimen Democracia Democraciademocracia híbrido defectuosa defectuosade la (clasificación) 145 89 75 80
Índice de corrupciónde TI (clasificación) 123 123 72 118
Fuentes: Freedom House, 2006; EIU index of democracy, 2006;Transparencia Internacional, 2007.
Ayuda
AOD neta (mUSD) 1905 740 398 691
Parte bilateral 66% 66% 85% 52%
Ayuda neta/RNB(%) 3.7 15.2 0.7 14.1
Ayuda per cápita 23 135 14 51
Fuente: OCDE aid at a glance, 2005.
Gobiernabilidad
Banco Mundial Vietnam Nicaragua Perú Mali
Indicador de Clasificación Clasificación Clasificación Clasificacióngobernabilidad (percentil) (percentil) (percentil) (percentil)
(0-100) (0-100) (0-100) (0-100)
Voz y rendición de cuentas 8,2 42,8 51,0 57,7
Estabilidad política 59,6 31,7 18,8 45,2Eficacia de Gobierno 41,7 16,1 36,0 39,3
Calidad regulatoria 31,2 31,7 55,6 36,6
Estado de derecho 44,8 25,7 26,2 46,2
Control decorrupción 29,1 23,8 45,1 36,4
Fuente: The Worldwide Governance Indicators (WGI) project,http://info.worldbank.org/governance/wgi2007/
Malí: ¿Una apropiación subversiva?
Malí reúne las características necesarias para desen-
cadenar un influjo de ayuda: gobernabilidad democrá-
tica y altos niveles de pobreza. Malí parece ser una isla
de libertad política y estabilidad comparativa en una
región plagada por el conflicto y altamente no demo-
crática. La pobreza, no obstante, es generalizada.
Desde 1999, Malí ha sido un laboratorio para la armo-
nización de la ayuda. Ha sido más bien un campo de
pruebas que un actor líder. En el pasado, muchas ini-
ciativas de coordinación han fracasado y ahora se han
puesto muchas esperanzas en las nuevas estructuras
que surgen de la adaptación local de la DP.
Implementación y actoresEl estudio de país muestra tres mundos desconectados.
Primero, el discurso presidencial es útil para atraer la
ayuda, pero, al mismo tiempo, sirve a los propósitos
electorales del marketing político. No obstante, no
hace hincapié en la medición de las acciones y no des-
empeña el papel de coordinador entre los ministerios
que implementan la ayuda. Lo que se percibe como una
“falta de liderazgo gubernamental en la definición de
las políticas”, desde la perspectiva burocrática de los
donantes de la eficacia de la ayuda, puede de hecho ser
funcional en un sentido político. Segundo, los donantes
están ocupados en establecer estructuras de coordina-
ción y programas para la prestación de servicios y la
capacitación institucional. Al sufrir la presión de los
desembolsos y los costes interactivos de coordinación,
los donantes trabajan sobre todo con el Ejecutivo.
Están profundamente inmersos en las funciones princi-
pales del Estado como la gestión financiera, los servi-
cios públicos y la descentralización, pero se alejan de la
política doméstica que va más allá de los planos occi-
dentales en materia de “sociedad civil”. El tercer
mundo –las poblaciones en las zonas rurales y la pobla-
ción urbana pobre– sigue desconectado de los mundos
arriba mencionados. La descentralización todavía no
ha alcanzado las áreas más allá de Bamako y las prin-
cipales ciudades.
La sociedad civil es variada. Desempeñó un papel signi-
ficativo en la transición democrática en los años noven-
ta. Apoyadas por una financiación considerable de los
donantes, las organizaciones de la sociedad civil (OSC)
son importantes proveedores de servicios, en particular
para comunidades rurales remotas.Ello duplica el man-
dato del gobierno. Varios debates al interior del sector
han puesto de manifiesto varios defectos en la calidad
de la representación y la legitimidad de la gobernabili-
dad interna. Actualmente se está debatiendo el tema y
se propone un código de conducta para la auto-regula-
ción del sector de la sociedad civil.
El control parlamentario ha sido débil. La cultura polí-
tica ha reducido a la asamblea nacional a una caja de
resonancia del discurso consensuado del presidente. La
presencia de los donantes ha contribuido a ello forta-
leciendo al Ejecutivo.
DesafíosEn Malí, las políticas de desarrollo parecen estar dic-
tadas por los donantes. No obstante, en un segundo
nivel, con respecto a la implementación, los actores
malíes reinterpretan las directrices, estableciendo así
una especie de “apropiación subversiva”. La brecha
general entre las definiciones formales y la práctica
informal contribuye a ello, y se exacerba por la falta de
datos viables.
El gobierno se compromete a reformas políticas
(reforma de la administración pública, privatización,
etc.) pero no las pone en práctica. Los donantes siguen
recopilando listas de “condiciones esenciales”, pero
están atrapados por la presión de los desembolsos a la
hora de aplicarlas y reforzarlas. Este hábito malsano
de no cumplir con la condicionalidad basada en las
políticas, sin llevar a cabo las sanciones profesadas,
crea una camaradería dudosa entre los donantes y el
gobierno.
Malí recibe uno de los niveles más altos de ayuda per
capita y un tercio del presupuesto nacional proviene de
fondos externos. Los donantes continúan representan-
do una enorme carga administrativa para el gobierno y
el país tiene una de las mayores concentraciones de
actores de desarrollo. Siguen existiendo mecanismos
paralelos, consultores internacionales gestionan unida-
Apropiación con adjetivos. Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización-Informe de síntesis Stefan Meyer and Nils-Sjard Schulz
11
des gubernamentales y no existe un plan exhaustivo de
capacitación. Si bien son muchas las necesidades de la
población, la situación de Malí plantea preguntas
sobre los rendimientos decrecientes de la inversión en
materia de ayuda.
La corrupción arraigada y la impunidad siguen repre-
sentando limitaciones clave. Las organizaciones audi-
toras, si bien están apoyadas por los donantes, siguen
siendo ineficaces y todavía no contribuyen a la revisión
de las estructuras.
La presencia de los donantes distorsiona, de diversas
maneras, el desarrollo de una capacidad local genuina
para la formulación de políticas. Los incentivos para
trabajar para los donantes o programas inflados del
gobierno son inmensos. El conocimiento derivado toda-
vía sigue el enfoque dirigido a proyectos, produciendo
así documentos específicos de la evaluación de proyec-
tos. Todavía no se ha producido el cambio hacia eva-
luaciones críticas del impacto de las políticas. Ello
también se ve perjudicado por la lentitud con la que las
agencias gubernamentales transmiten la información,
con datos poco fiables. Por el otro lado, los académicos
malíes y consultores no han hecho ningún intento sis-
temático de establecer instituciones fuertes e indepen-
dientes de investigación sobre las políticas públicas. El
entorno intelectual de Malí parece estar formado
sobre todo por individuos. Recientemente, han empeza-
do a surgir algunas organizaciones con capacidades
analíticas, apoyadas por ONG occidentales.
OportunidadesLa DP y los subsiguientes mecanismos de coordinación
y consulta desarrollados localmente han generado una
nueva fuerza concéntrica para la armonización, la aline-
ación y la orientación hacia los resultados.Todas las pie-
zas del rompecabezas están sobre la mesa esperando ser
montadas. Una serie de iniciativas –como el mapeo de
donantes liderado por la UE, una fuerte estructura de
coordinación general y sectorial, el diseño de una estra-
tegia de ayuda común, los esfuerzos por diseñar una divi-
sión del trabajo y programas de reforma acordados, y la
capacitación de la administración pública, la gestión de
las finanzas públicas y la descentralización– han dado
inicio a una nueva dinámica de cooperación entre los
donantes y el gobierno que se centra en aliviar la pobre-
za y a la vez fortalecer las instituciones. Con el fin de
montar las piezas hacia el cuadro general, es necesario
establecer vínculos entre los compromisos de París: vin-
cular la apropiación a la gestión por resultados inte-
grando en el debate público la importancia de tener esta-
dísticas sólidas; y vincular la armonización a la rendi-
ción de cuentas mutua mediante el establecimiento de
evaluaciones de la gobernabilidad compartidas.
Durante el ejercicio de monitoreo de 2006, se asumió
el compromiso de instalar un mecanismo para medir la
rendición de cuentas mutua. Ello podría conducir a un
diálogo más estructurado sobre las expectativas y están-
dares en materia de buena donación y buena gobernabi-
lidad.Malí es uno de los pocos países donde el perfil euro-
peo de gobernabilidad es de dominio público. Este es un
primer paso hacia la inclusión de la sociedad civil en la
evaluación de la gobernabilidad, que podría potencial-
mente reforzar la calidad de la apropiación.
El presidente actual está en su segundo mandato y no
tendrá un tercero. La recién electa asamblea parece
albergar algunos partidos de oposición genuinos, algu-
nos de los cuáles están preparándose para las próxi-
mas elecciones presidenciales que serán más competi-
tivas. Existe una serie de actores que promueven la
democracia y que trabajan para fortalecer la capaci-
dad de control de la asamblea nacional, así como los
perfiles programáticos y las estructuras organizaciona-
les de los partidos. Todo ello podría contribuir a la
madurez de la democracia con “reglas del juego” para
el debate público progresivamente establecidas.
La descentralización promete delegar la toma de decisio-
nes, la formulación del presupuesto y el control público.
Ello parece crear vínculos positivos con los mecanismos
locales de rendición de cuentas. En las elecciones locales
de 2004, no se renovaron los mandatos de más de la
mitad de los representantes, inaugurando así un meca-
nismo para el cumplimiento de la rendición de cuentas.
La sociedad civil está participando de manera crítica
en el debate sobre la Declaración de París. Una con-
Documento de Trabajo 59
12
sulta a la sociedad civil en octubre de 2007 solicitó la
sustitución del principio de “apropiación” por la
“auto-determinación soberana” y propuso alternativas
al proceso del DELP dirigido externamente. Algunas
iniciativas financiadas por los donantes dirigidas a for-
talecer la capacidad de advocacy de la sociedad civil
ahora se centran en equipar a grupos de la sociedad
civil para desempeñar un papel de vigilancia.
Nicaragua: ¿Una apropiación
contraproducente?
Al ser un país dependiente de la ayuda (20,7 por ciento
del PIB en 2005), Nicaragua ha sido un caso piloto para
la implementación de la Declaración de París, a la que
contribuyó al albergar una Evaluación Conjunta de País y
Aprendizaje, participando en la formulación de los com-
promisos, y adoptando rápidamente un Plan Nacional
para la Apropiación, Armonización y Alineación. En tér-
minos históricos, el estatus de Nicaragua como un “país
mimado de los donantes” proviene de los altos niveles de
apoyo que recibió de movimientos de solidariedad duran-
te la sangrienta guerra civil de los años ochenta, la adop-
ción de un primer DELP en 2000 y la activa implemen-
tación del proceso PPAE (2001-2004). Desde 2007, la
agenda de París está viviendo un duro despertar debido al
cambio de gobierno que puso final a la cómoda “relación
especial”que existía entre los donantes y la anterior admi-
nistración.Como consecuencia de la polarización política,
el clientelismo profundamente arraigado y la débil organi-
zación institucional del sector público, el sistema político
de Nicaragua está plagado de grandes problemas estruc-
turales.A pesar de estar consolidada como el único depor-
te nacional, la democracia se ha alcanzado sólo de mane-
ra parcial y su profundización está bloqueada por canales
defectuosos para la representación de intereses. Mientras
tanto, los índices de pobreza y desigualad siguen determi-
nando de manera severa las condiciones de vida de la
mayoría pobre.
Implementación y actoresLa economía política de Nicaragua crea un espacio
desafiante para la adaptación de la agenda de París,
dado que tanto la organización institucional como la
cultura política impiden alcanzar un consenso social en
las áreas relacionadas con el desarrollo. Ante la pola-
rización entre el Sandinismo y el anti-Sandinismo, las
estructuras clientelistas y un sector público inestable,
la dinámica de la armonización de los donantes se cen-
tra casi exclusivamente en la interacción con el gobier-
no. Los espacios para la influencia y la interlocución
están escasamente consolidados para otros stakehol-
ders domésticos. La participación ha sido limitada a
procesos de consulta con organizaciones de la sociedad
civil, que en su mayoría dependen del interés selectivo
de los donantes en apoyar el frágil Sistema Nacional
de Participación. Mientras que la apropiación guber-
namental está en el centro de la atención de los donan-
tes, la Asamblea Nacional y el principal organismo
público de control –la Oficina del Auditor General–
sólo participan de manera superficial en el proceso de
implementación de los compromisos de París.
En el estudio de país se identifican las principales limi-
taciones para conseguir un papel eficaz del triángulo de
supervisión en la rendición de cuentas, participación y
transparencia de las políticas públicas relativas al de-
sarrollo, apoyadas por la armonización de los donantes.
Las organizaciones de la sociedad civil critican la con-
sulta meramente funcional durante el establecimiento
del actual Plan Nacional de Desarrollo; y también exis-
ten dificultades en salvaguardar una participación más
amplia de los ciudadanos. A pesar de las preocupacio-
nes sobre el desarrollo democrático e institucional
general del país, las capacidades analíticas ante las
implicaciones en el mediano plazo de la armonización
de los donantes son todavía débiles, especialmente en
relación al creciente uso de las nuevas modalidades de
ayuda.
La Asamblea Nacional desempeña un papel activo en
todos los aspectos relacionados con el presupuesto
general de la República, programas de préstamos y la
legislación financiera, pero es a menudo percibida
como un obstáculo a superar en relación a los cambios
legislativos requeridos por el FMI, un prerrequisito
para el desembolso de los fondos de apoyo presupues-
tario general y sectorial. La polarización política limi-
Apropiación con adjetivos. Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización-Informe de síntesis Stefan Meyer and Nils-Sjard Schulz
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ta las capacidades no sólo en materia de representa-
ción ciudadana, sino también de la participación acti-
va en la construcción de un proyecto nacional de de-
sarrollo.
A pesar de responsabilizarse del control de la adminis-
tración pública y la supervisión de los fondos guberna-
mentales, la Oficina del Auditor General no audita
directamente las acciones de los donantes y sus contri-
buciones a los distintos programas y presupuestos del
gobierno. Estructuralmente débil todavía como un
organismo de control, el fortalecimiento institucional
de la Oficina del Auditor de cierta forma depende del
apoyo fragmentado de una comunidad de donantes
preocupada por el nivel de polarización política y
corrupción.
Uno de los principales desafíos para la armonización
de donantes es el funcionamiento atomizado del trián-
gulo de supervisión. Las alianzas entre la sociedad
civil, la Asamblea y la Oficina del Auditor General se
dificultan, dado que la polarización impide la creación
de intereses comunes. Mientras tanto, los donantes
apuestan casi exclusivamente por la interacción con el
fuerte Ejecutivo, sin involucrar de manera estratégica
a otros stakeholders.
DesafíosDesde 2007, la agenda de París está teniendo un duro
despertar tras el cambio de gobierno en el país. Cuando
el gobierno de Ortega asumió el poder, optó por una
fuerte apropiación que pone en peligro el espíritu deli-
berativo de la agenda de eficacia de la ayuda. El
gobierno Sandinista también abandonó los espacios
para el diálogo político y entró en un discurso conside-
rablemente duro en contra del “intervencionismo”
occidental. Junto con una preocupante inclinación
autoritaria y la capitalización de la presencia de “nue-
vos donantes” (como Venezuela e Irán), los donantes
se enfrentan ahora a una “apropiación contraprodu-
cente” (Schulz, 2007). En este liderazgo nacional más
contencioso, el gobierno está avanzando hacia una rea-
signación del papel de los donantes, que podría signifi-
car una importante reducción de su influencia.
Además, existe una probable reconstitución de los
espacios y mecanismos para la participación civil fuera
del sistema establecido, y un deterioro significativo en
materia de transparencia y acceso a la información.
Estos procesos poco analizados han creado un entorno
complejo para este estudio, dado que la investigación
tuvo que tener en cuenta el progreso de la agenda de la
eficacia de la ayuda a lo largo de los últimos años y su
aparente demolición desde principios de 2007.
En términos generales, si bien el discurso de la comu-
nidad donante reconoce el posible impacto de su aline-
ación y coordinación con el gobierno en el sistema polí-
tico de Nicaragua, el debate sobre su participación en
la economía política es todavía incipiente.
Los desafíos a los que se enfrentan los donantes tienen
cuatro vertientes. En primer lugar, los donantes
demuestran una clara tendencia hacia estrategias ais-
ladas en su elección de instrumentos, especialmente en
relación al fortalecimiento de las capacidades de los
stakeholders domésticos en vistas de las nuevas moda-
lidades de ayuda. Asimismo, estos enfoques fragmenta-
dos no han conseguido fomentar alianzas entre los
actores de control que podrían mejorar y consolidar la
rendición de cuentas tanto de los gobiernos como de la
comunidad donante.
Segundo, el diálogo con el gobierno se ha centrado
excesivamente en las dimensiones técnicas, sin debatir
los criterios políticos para la ayuda y su relevancia
para la democratización. Basados más bien en la con-
veniencia en vez del compromiso, los donantes armoni-
zados no han desarrollado relaciones estables con los
actores de control que son considerados una fuente de
riesgos difíciles de manejar. Entre los donantes, surgen
importantes fricciones en el cambiante entorno políti-
co de Nicaragua, ilustrando serias dificultades para
alcanzar acuerdos y consensos sobre cuestiones políti-
cas en el nivel marco.
En tercer lugar, la organización institucional de las
agencias donantes está en construcción, adaptando la
agenda general de París, pero los cambios se centran
principalmente en mecanismos y procedimientos con-
juntos. Si bien la evaluación de la economía política ya
Documento de Trabajo 59
14
forma parte de la agenda de algunas sedes, eso no se
ha traducido en capacidades analíticas en el terreno.
En este contexto, delegar competencias parece arries-
gado, ya que las oficinas en el terreno podrían tornar-
se cada vez más dependientes del gobierno receptor,
especialmente cuando carecen de un análisis firme de
la economía política y un fuerte apoyo desde la sede.
Finalmente, a pesar de los compromisos y el conocimien-
to de los profesionales de las oficinas de país, los donan-
tes todavía no aprovechan sus recursos humanos como
pilares centrales de enfoques coherentes hacia la econo-
mía política específica. Las limitaciones de tiempo y la
rotación del personal emigrante es una gran preocupa-
ción. Por otro lado, a pesar de su conocimiento poten-
cialmente beneficioso, el personal bien preparado no está
integrado de manera eficaz en el análisis de las dimen-
siones políticas de la agenda de París en Nicaragua.
OportunidadesA pesar de la aparente volatilidad de las reglas del
juego para la cooperación internacional al desarrollo,
Nicaragua es un valioso caso del cual extraer posibles
lecciones. El futuro desempeño de los donantes ante
los desafíos depende en gran medida del aprendizaje de
la situación actual y de su capacidad para mirar más
allá de la eficacia y adoptar un papel constructivo en
la economía política.
El estudio de país recomienda a los donantes compro-
metidos con el capítulo nicaragüense de la agenda de
París considerar las iniciativas en cuatro dimensiones.
Primero, la elección de instrumentos puede mejorarse
sistematizando y compartiendo las buenas prácticas
en menús de modalidades. La identificación consisten-
te de la demanda existente de fortalecimiento institu-
cional y la especialización de los actores de control
podría mejorar la articulación de esos actores en el
proceso de armonización.
En segundo lugar, los donantes deberían profundizar y
coordinar un análisis de la economía política y los ingre-
dientes básicos del consenso social.Una hoja de ruta con-
juntamente diseñada para la gobernabilidad y la demo-
cratización, apoyada por un código de conducta, debería
aclarar los términos y estrategias que podrían influir de
manera positiva la profundización de la democracia en
Nicaragua. Un diálogo político horizontal con el gobier-
no debería identificar los criterios políticos para la coo-
peración, con el fin de reforzar procesos que ya tienen un
marco judicial y podrían fomentar el consenso social.
Tercero, la organización institucional de las agencias
donantes podría reconfigurarse según las dimensiones
políticas. Es necesario acompañar los procesos de dele-
gación de competencias con una interacción más cerca-
na y la retroalimentación sobre la economía política y
la evaluación de la gobernabilidad entre las unidades de
metodología de las sedes por un lado, y el personal en
el terreno, por el otro. Un mecanismo de revisión por
pares en el país podría ser útil para recopilar las lec-
ciones aprendidas en las distintas oficinas en el terreno.
Finalmente, con el fin de adaptar la gestión de los
recursos humanos, se recomienda asignar un tiempo
específico para el análisis de la economía política e
involucrar a los funcionarios en el diseño e implemen-
tación de las estrategias de acción. Dado el alto nivel
de rotación del personal emigrante, es vital mejorar la
gestión del conocimiento. La complementariedad entre
el personal emigrante y el nacional podría mejorarse
mediante un diseño más eficaz de los papeles asigna-
dos, combinado con una integración más profunda en
las oficinas de los profesionales nacionales y un mejor
acceso a las redes informales de expertos nacionales.
Perú: ¿Alineación por decreto?
Perú es un país de renta media con una incidencia de
ayuda del 0,7 por ciento del PIB. No obstante, la des-
igualdad excesiva y la extrema pobreza –particular-
mente a lo largo de la línea divisoria urbana-rural–
caracterizan el panorama. Perú tiene una historia
donde las instituciones han sido desmanteladas y el
presidencialismo autoritario ha tomado el control, aun-
que presenta algunas mejoras en tiempos recientes.
Implementación y actoresEl suministro de ayuda en Perú presenta una pronun-
ciada preferencia por la ayuda a través de ONG, inclu-
Apropiación con adjetivos. Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización-Informe de síntesis Stefan Meyer and Nils-Sjard Schulz
15
Documento de Trabajo 59
16
so cuando se trata de AOD. Por tanto, desde una pers-
pectiva, el sector de las ONG se ha convertido en una
estructura de apoyo para los excluidos, y, desde otra, en
una duplicación ilimitada de estructuras y una prolife-
ración de actores. Mientras que las dos visiones tienen
un cierto grado de validez, el gobierno busca gestionar
las actividades de las ONG mediante la alineación por
decreto a los planes nacionales e intentando canalizar
más fondos a través de las estructuras del gobierno. El
estudio de caso de Perú relata preocupaciones respec-
to de que la alineación se solicita para las políticas
gubernamentales a corto plazo, en vez de objetivos ins-
titucionales a largo plazo. Por lo tanto, se sospecha que
el nuevo control sobre los fondos de ayuda sirve para
dirigirlos hacia propósitos electorales. Esa preocupa-
ción aumenta cuando se introduce un concepto legal de
“emergencia nacional”, que podría ser usado para
tomar medidas duras contra las ONG que trabajan en
áreas sensibles como los sindicatos mineros, los grupos
indígenas o la movilización en contra de los acuerdos
de comercio. Por otro lado, no parece existir ninguna
iniciativa, por parte de los donantes o de las ONG, para
acabar con el sistema paralelo y empezar a tomar
“París” en serio.
DesafíosPerú ha firmado la DP al igual que lo han hecho los
donantes que operan en el país. No obstante, dado el
papel secundario que desempeña la ayuda en términos
de volumen, los compromisos de París no han conlle-
vado muchos cambios en la práctica de los donantes.
La mayor parte de la ayuda sigue siendo canalizada a
través de proyectos no gubernamentales con escaso
compromiso en materia de armonización. Ello se ha
agravado debido a la reciente salida de algunos de los
donantes que solían poner más énfasis en el diálogo
horizontal sobre las políticas, la alineación y las moda-
lidades de programa.
Perú tiene uno de los sistemas políticos más volátiles
de América Latina, con uno de los niveles más bajos de
estabilidad en el sistema de partidos. A ello se suma
que la población tiene poca confianza en los partidos
políticos y un altamente centralizado sistema presi-
dencial que apenas deja espacio para el control parla-
mentario. De manera similar, el sistema judicial y las
instituciones de control se consideran débiles y a menu-
do son acusados de prácticas corruptas.Todavía sufren
los efectos del desmantelamiento institucional y el pre-
sidencialismo totalitario del régimen de Fujimori. La
sociedad civil es vibrante y ha empezado a profesiona-
lizarse y entablar relaciones con instituciones de inves-
tigación. No obstante, dirigidas por fondos externos
erráticos, las ONG están fragmentadas y generan islas
de proyectos desconectadas. Asimismo, muchos parla-
mentarios tienen una posición agresiva hacia la socie-
dad civil externamente financiada, la cual consideran
intrusiva en los asuntos nacionales. En general, el
“triángulo de supervisión” del parlamento, control
horizontal y la sociedad civil es ineficaz y a la vez poco
conectado.
Perú, al no formar parte de la iniciativa PPAE, no ha
diseñado un DELP. En 2002 se siguió un enfoque com-
parable al diseño participativo de los objetivos del des-
arrollo, con el establecimiento de un “Foro Nacional”,
en el que participa el gobierno, los partidos políticos
con representación parlamentaria, las organizaciones
no gubernamentales y el sector privado. Ello resultó en
el “Acuerdo Nacional” –un documento con una visión
a 20 años, pero que no fue, sin embargo, dividido en
directrices operacionales, presupuestarias y de planifi-
cación. El nuevo gobierno electo aparentemente dejó
de lado el acuerdo y lo reemplazó con un enfoque de
arriba hacia abajo. Con este fin, el gobierno podría
contribuir a la ya polémica relación que existe entre el
parlamento y la sociedad civil organizada.
En Perú, todos los actores alaban, en teoría, la coordi-
nación, pero pocos la practican. El recién creado orga-
nismo de coordinación del gobierno para las políticas
de ayuda ha demostrado tener poca voluntad de incluir
a actores no estatales o al parlamento en las políticas
de desarrollo. Había puesto la “complementariedad”
–la alegación de que la ayuda internacional debería
cubrir las lagunas que el presupuesto del gobierno no
podía– en el centro de su estrategia de planificación y
ahora desea asignar, de manera unilateral, a los acto-
res de la ayuda los sectores a los que considera nece-
sario. De manera similar, mientras que todos los donan-
tes se adhieren, en teoría, a la estrategia de ayuda
general, en la práctica bilateralizan su interacción con
el gobierno, a través de aquellos ministerios y políticas
que les parecen oportunos. La proliferación de estrate-
gias y la baja coherencia dentro del gobierno lo hacen
posible.
Las ONG nacionales e internacionales en Perú tienen
perfiles distintos. Mientras que las ONG nacionales
actúan sobre todo en su papel de advocacy y control
ciudadano, la mayoría de las ONG internacionales lle-
van a cabo la provisión de servicios en aquellas áreas a
las que el gobierno no alcanza. La regulación del sec-
tor debería distinguir entre esas categorías. La percep-
ción nacional de las ONG ha sido que los esfuerzos del
gobierno por regular la calidad de la provisión de ser-
vicios estaban también dirigidos a controlar los espa-
cios de participación política.
OportunidadesEl debate sobre la DP ha llegado a Perú. Por un lado,
el Gobierno ha tomado la iniciativa de dirigir los fon-
dos a los sectores a los que ha elegido. Por el otro lado,
el sector de las ONG teme que los esfuerzos legítimos
por reducir los costes de transacción y estructurar
mejor la proliferación de actores sean víctima de un
uso indebido con el fin de limitar su independencia polí-
tica. Por lo tanto, el Gobierno ha presentado su pro-
puesta para una nueva arquitectura de ayuda en Perú,
que podría ser criticada por su falta de una apropia-
ción más amplia. No obstante, ahora se espera una res-
puesta de la comunidad donante para diseñar mecanis-
mos de diálogo con el Gobierno y modalidades que
tomen en serio las preocupaciones del Gobierno en
torno a la falta de rendición de cuentas en los proyec-
tos a pequeña escala, y apoyen al Gobierno en su papel
general de coordinación. Por lo tanto, los donantes
deben revisar sus relaciones tanto con las ONG nacio-
nales como con las internacionales, haciendo una clara
distinción entre la provisión de servicios y las funciones
críticas de control.
El personal en las oficinas en el terreno está a menudo
inmerso en la gestión de los diversos contratos con las
ONG y, de esta manera, pierde el contacto con la situa-
ción más general. Algunas oficinas en el terreno siguen
alimentando estructuras paralelas, sin poder relacio-
narse con el Gobierno. La armonización es laboriosa y
debería recibir más recompensas.
Dado que el sector de las ONG en Perú es un actor
dominante en las políticas de desarrollo, deben esta-
blecerse mecanismos conjuntos para su rendición de
cuentas. El intento del Gobierno de controlar legal-
mente el sector con esquemas de certificación y la sub-
siguiente inquietud en los círculos de ONG, presenta
una oportunidad para renovar las relaciones o polémi-
cas o evasivas entre el sistema político y el sector no
gubernamental. En este contexto, las ONG deberían
proponer sistemas de auto-gobernabilidad y rendición
de cuentas a sus distritos, que podrían responder a las
preocupaciones legítimas del Gobierno en términos de
la rendición de cuentas financiera y el enfoque basado
en los resultados, pero ofrecería mecanismos de con-
trol gestionados por el propio sector no gubernamen-
tal. Los donantes, al ser los mayores contribuyentes a
las ONG nacionales e internacionales, pueden facilitar
ese proceso.
Vietnam: ¿Una fuerte apropiación?
Vietnam encabeza todas las listas en términos de cre-
cimiento económico y reducción de la pobreza, pero
está en la zona roja cuando se mide su desempeño
según indicadores de libertad política. A pesar del
hecho de que Vietnam esté entre los 10 países que más
reciben flujos netos de AOD del mundo, es un país no
dependiente de la ayuda en el sentido de que, en primer
lugar, ha avanzado mucho por sí solo tras el comienzo
de una cauta liberalización económica en 1986 y, en
segundo lugar, es el Gobierno vietnamita quien estable-
ce las políticas. Considerado un laboratorio para la efi-
cacia de la ayuda incluso antes de las declaraciones de
Roma y de París, Vietnam ha venido trabajando enér-
gicamente para poner en práctica la apropiación, la
alineación y la armonización, con una fuerte voluntad
y muchas iniciativas piloto innovadoras. Por ello,
Vietnam es frecuentemente considerado un líder global
en materia de eficacia de la ayuda, con importantes
lecciones para todas las agencias donantes involucra-
Apropiación con adjetivos. Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización-Informe de síntesis Stefan Meyer and Nils-Sjard Schulz
17
das en la agenda de París. Si bien la apertura política
y la democratización del Estado monopartidista alta-
mente centralizado políticamente todavía no son con-
sideradas prioridades para los donantes en Hanoi, sus
experiencias históricas de dependencia e interferencia
de actores han resultado en una fuerte apropiación y
un liderazgo decidido.
Implementación y actoresVietnam presenta una organización de la armonización
compleja pero funcional, liderada por el Gobierno viet-
namita, en su mayoría a través de su ministerio de
Planificación e Inversiones. Los donantes emprendedo-
res lideran el camino con nuevas prácticas de coordi-
nación, seguidos de los más cautos. El apoyo presu-
puestario general va por su séptimo ciclo, con 13
donantes multilaterales y bilaterales y 17 áreas de
políticas diferentes. La fuerte apropiación guberna-
mental es una característica marcada, reflejada en la
propia estrategia de desarrollo socioeconómico que, en
2006, fue ampliamente consultada y reconocida como
la base para la alineación, evitando un proceso DELP
liderado desde fuera (Alcaide/Sanz-Ramos 2007).
Mientras que la participación política está muy contro-
lada, el acceso a la información para los ciudadanos –via
e-gobierno– es muy avanzado y representa una impor-
tante experiencia en términos de la rendición de cuentas
en entornos no democráticos. Las relaciones de ayuda
también están cambiando en base a la participación viet-
namita en la medición de los resultados del desarrollo.
Los donantes están muy concentrados en la capital,
debido a la mecánica de las nuevas modalidades de
ayuda. Por tanto, la sociedad civil a menudo se con-
funde con los grupos urbanos, ignorando en cierta
medida a las organizaciones rurales, con sus voces
emergentes. Por el otro lado, el diálogo sobre políticas
con el Gobierno, a través del apoyo presupuestario
general y las plataformas de diálogo, está abierto a la
participación de las ONG internacionales que actual-
mente promueven el papel de las ONG vietnamitas.
La continua diversidad de donantes es crucial para la
democratización desde arriba, ya que el pluralismo en
los enfoques de los donantes al diálogo político interac-
túa con diversas dinámicas de grupos de interés en el
Estado monopartidista y, de esta manera, fomenta la
apertura política (Forsberg 2007). Aparte de este sub-
producto de la falta de armonización, parece evidente
que las configuraciones internas políticas e instituciona-
les en Vietnam, especialmente el limitado espacio para
la oposición, crea dudas sobre el compromiso en gene-
ral de los donantes para con la apertura democrática.
Otra posible vía para la apertura política, la democra-
tización y los derechos humanos puede abrirse a través
de la colaboración de los donantes en la lucha contra
la corrupción y su prevención, con las cuales el
Gobierno y el Partido están cada vez más comprome-
tidos. Provocada por escándalos, la coordinación exito-
sa de los donantes ha apoyado esas iniciativas de refor-
ma anticorrupción y judicial propuestas por el
Gobierno. Sin embargo, los programas anticorrupción
o relativos a la administración pública son considera-
dos muy delicados, especialmente con respecto a la
organización política e institucional y los procesos.
Como resultado, las oportunidades constructivas de
reforma dependen en su mayoría de relaciones no polé-
micas de ayuda, donde Suecia, vista por el Gobierno de
Hanoi como un “amigo de confianza”, ha tenido una
extraordinaria ventaja comparativa sobre otros donan-
tes (ver Forsberg, 2008).
DesafíosA pesar de que Vietnam alberga uno de los capítulos
más exitosos de la agenda de París, el desempeño de los
donantes en el entorno político e institucional específico
se enfrenta a varios desafíos. A continuación se analizan
dos dimensiones clave del impacto de la armonización de
los donantes en la democratización en Vietnam.
El primero es relativo al aspecto más técnico de la
implementación de la agenda de eficacia de la ayuda.
A pesar del progreso alcanzado, la compleja configu-
ración de la armonización mantiene los precios de
transacción a niveles altos, concentra el personal en las
actividades de coordinación y limita la participación
social de las ONG (en su mayoría internacionales). Los
escándalos de corrupción en Vietnam han producido un
Documento de Trabajo 59
18
mayor interés desde la sede (y los distritos de los
donantes) en los compromisos de las oficinas de país,
limitando así un mayor traspaso de competencias. El
uso de los sistemas nacionales y las nuevas modalida-
des de ayuda está todavía limitado a algunos donantes
emprendedores, dado que para muchas agencias los
proyectos siguen siendo una forma atractiva de sumi-
nistrar ayuda. Algunos ministerios y organizaciones
vietnamitas también tienen una cultura de proyectos,
ya que los proyectos son considerados responsabilidad
de los donantes y una fuente de ingresos para financiar
los débiles sistemas financieros domésticos.
El segundo nivel de evaluación se centra en la influen-
cia de los donantes en el proceso de apertura política
del Estado monopartidista sin una amplia participa-
ción. Dentro de la apuesta por una apropiación nacio-
nal fuerte, enfoques de arriba hacia abajo en la toma
de decisiones reflejan el deseo del Gobierno y del
Partido de mantener el control sobre la sociedad civil.
Las consultas con la sociedad civil, si bien son más fre-
cuentes, todavía son muy limitadas. El proceso de
reforma en Vietnam está altamente “monopolizado”
por los líderes del Gobierno y del Partido, a menudo
ignorando las opiniones de los oficiales de menor rango
y la sociedad civil vietnamita. Los donantes se enfren-
tan a dificultades para participar directamente incluso
en cambios mínimos a la organización política e insti-
tucional, y oportunidades concretas dependen sobre
todo del nivel de confianza en la relación de ayuda bila-
teral en cuestión. En ese contexto, es necesario superar
la perspectiva de los donantes enfocada en una fuerte
apropiación gubernamental y profundizar el entendi-
miento de la subyacente interacción de intereses y
capacidades de los stakeholders domésticos, que toda-
vía representan un potencial para la democratización.
OportunidadesEn las dos dimensiones anteriormente mencionadas,
todavía existe un importante potencial para la mejora
en la comunidad donante en Vietnam.
En el nivel técnico, una mayor división del trabajo
basada en acuerdos entre los donantes líderes podría
ayudar a reducir los costes de transacción. Eso depen-
de en gran parte de la voluntad de las sedes de involu-
crarse en la complementariedad y la armonización en
todos los niveles, incluyendo el nivel de traspaso de
competencias. Por el otro lado, hace falta un aumento
tanto en el número como en la preparación del perso-
nal emigrante (en términos de aptitudes, conocimiento
de las políticas públicas, etc.) para mejorar las capaci-
dades de los donantes de llevar a cabo un diálogo polí-
tico y evaluar e influenciar las políticas públicas. La
capacitación para las operaciones de apoyo presupues-
tario sectorial y la introducción de nuevas modalidades
de ayuda de manera piloto podrían promover, en el
medio plazo, el uso de los sistemas nacionales.
Por el otro lado, para que la agenda de eficacia de la
ayuda funcione como un catalizador de la apertura
política, se pueden identificar varios puntos de entrada
dentro de un enfoque sensible y no polémico. Se podría
reforzar el trabajo analítico conjunto entre los donan-
tes y la preparación del personal, con el fin de facilitar
un entendimiento más profundo de las oportunidades
disponibles para la apertura política y el papel de los
donantes en el contexto político existente. Una impor-
tante cuestión a tratar es el impacto de la armoniza-
ción (versus la diversidad) en los distintos grupos de
interés y stakeholders dentro del sistema monoparti-
dista, donde la democratización dependerá, en el medio
plazo, de los procesos de toma de decisiones de arriba
hacia abajo y se enfrentará a pocos obstáculos en el
camino hacia una respuesta amplia y activa de la ciu-
dadanía, que está interesada sobre todo en el progreso
económico. Un mayor compromiso hacia el proceso de
descentralización, por ejemplo a través de la capacita-
ción y la participación de actores subnacionales en la
agenda de eficacia de la ayuda, podría abrir espacios
para la reforma política y del sector público. La agen-
da anticorrupción es otro posible desencadenante de
cambios más extensos, que podría explorarse en las
interacciones entre los donantes y los receptores y que
podría avanzar, con cautela, desde la política hacia el
diálogo político. En este contexto, las ventajas compa-
rativas de los donantes podrían considerarse no solo
por sector, pero también en términos de hacer posibles
los cambios políticos, los derechos humanos y la parti-
cipación de la sociedad civil.
Apropiación con adjetivos. Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización-Informe de síntesis Stefan Meyer and Nils-Sjard Schulz
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Desafíos comunes:Enmarcar la donación
en la economía política
El proceso de investigación se ha basado en cuatro
estudios de país muy distintos en términos de los siste-
mas políticos, trayectorias históricas de reivindicación
de la inclusión democrática y tratamiento de las
estructuras poscoloniales, así como factores básicos
como los niveles de renta y desigualdad, indicadores
sociales y la dependencia de la ayuda. Considerando
que es difícil extrapolar lecciones generales, este capí-
tulo tiene por objeto hacer un mapeo de los eslabones
que unen los procesos políticos internos a la presencia
de actores de ayuda extranjeros. El objetivo es con-
cienciar a los planificadores de la ayuda en las sedes y
las oficinas en el terreno de los efectos explícitos e
implícitos de la cooperación internacional sobre la
democratización de los sistemas políticos de los países
socios. Este capítulo describe la interacción entre la
ayuda y los procesos locales de profundización de la
democracia según las tres dimensiones que considera-
mos de vital importancia para la economía política:
transparencia / acceso a la información, participación
/ “voz”, y rendición de cuentas. Posteriormente, se pro-
pondrán pasos concretos sobre cómo adaptar las
estructuras de las agencias donantes y sus prácticas en
materia de suministro de la ayuda para que tengan en
cuenta esas influencias.
Transparencia y acceso a la
información
Los ciudadanos deben conocer las propuestas del
Gobierno, qué está haciendo y qué está proporcionan-
do. Eso puede estar apoyado o ser obstruido por los
donantes.
Los estudios de país presentan algunos avances en res-
puesta a los compromisos de París. La atención a los
procesos presupuestarios y las nuevas modalidades de
ayuda –en primer lugar y más importante el apoyo pre-
supuestario– ha desencadenado el apoyo de los actores
de desarrollo institucionales hacia los sistemas de
información y estadísticas en el país receptor. En
Vietnam, la visión de la gestión basada en los resulta-
dos ha sido fuertemente adoptada por el Gobierno.
Agregando a las experiencias históricas con ejercicios
de planificación, los objetivos son formulados y comu-
nicados a los ciudadanos. Asimismo, recientemente se
han introducido tecnologías de e-Gobierno. En con-
traste, el acceso al bien establecido sistema de infor-
mación online de Nicaragua fue restringido tras el
cambio de Gobierno en 2007, y en Malí, cualquier
intento de establecer referencias en materia de indica-
dores sociales o económicos acaba en la oscuridad de
la informalidad y falta de datos fidedignos. Muchos de
esos sistemas de información solo podrán estar com-
pletamente operativos si los donantes cuentan con ellos
para sus propios propósitos como indicadores de moni-
toreo y evaluación. Ese todavía no es el caso, excepto
en países –como Vietnam– donde el apoyo presupues-
tario ha producido un circulo virtuoso de mejora de los
sistemas y alineación de la ayuda.
Otro componente consiste en saber quién hace qué en
términos de suministro de la ayuda.Tras la Declaración
de París, la mayoría de los países han establecido sis-
temas de elaboración de informes relativos a los
donantes. En Malí, un informe anual, elaborado por la
Comisión Europea y el fondo técnico de donantes, pro-
porciona (desde 2006) datos detallados de los desem-
bolsos por sector, por instrumento y por región. Eso se
lleva a cabo localmente y complementa los informes
del CAD, así como revela las grandes diferencias exis-
tentes entre lo que piensa el Gobierno que recibe y lo
que los donantes dicen que hacen. Nicaragua tiene dos
sistemas internos para informar sobre la ayuda, uno
obligatorio para los donantes oficiales y otro opcional
para la cooperación al desarrollo no gubernamental.
En Perú, desde 2005 una agencia se encarga de resu-
mir los datos anteriormente dispersos en informes
anuales. En Vietnam, una base de datos de ayuda al
desarrollo ha sido creada para seguir y presentar todos
los flujos de ayuda.
Documento de Trabajo 59
20
Aunque esas iniciativas representan un sistema más
bien técnico entre el Gobierno y los donantes, su dispo-
nibilidad al público, a menudo reforzada mediante
páginas web, permite la participación de la sociedad
civil. Además de la falta de un acceso adecuado a
Internet, pocos ciudadanos en el Sur están preparados
para entender los datos proporcionados. Para ello, es
necesario desagregar el término “sociedad civil”.
Además de su mandato general de rendición de cuen-
tas, las organizaciones intermediarias bien equipadas e
independientes, como los medios de comunicación, gru-
pos de interés y organizaciones de control, son necesa-
rias como líneas de transmisión. Son necesarias para
analizar los datos y, a partir de ahí, elaborar narrati-
vas consistentes y relevantes al público, ya sean decla-
raciones de derechos medibles (“En 2010 ningún niño
irá a la cama hambriento”) o escándalos de corrup-
ción. En algunos países, los donantes han apoyado gru-
pos de monitoreo del presupuesto y los medios de
comunicación, si bien dicha capacitación no está estra-
tégicamente vinculada al uso del apoyo presupuestario
y el apoyo hacia la gestión de las finanzas públicas.
Asimismo, la usualmente citada distinción entre provi-
sión de servicios y advocacy se hace más difícil, debido
a que las organizaciones que trabajan en la provisión
de servicios a nivel de la comunidad también están
potencialmente capacitadas para verificar y revisar la
información proporcionada por el Gobierno.
En algunos países, como Nicaragua, recientemente han
desaparecido algunas de las fuentes de información a
consecuencia del cambio de Gobierno. En otros países,
como Vietnam, la información está disponible, pero su
uso es más difícil debido al fuerte control de la pobla-
ción. En este aspecto, los donantes tienen o un poder
limitado o poca inclinación a defender los derechos
básicos como la libertad de asociación, la libertad de
expresión y el acceso a la información.
Anteriormente, las instituciones de control y los orga-
nismos de auditoría estaban haciendo el trabajo de
manera relativamente silenciosa. Con la nueva atención
enfocada hacia los sistemas gubernamentales debido a
los compromisos de la Declaración de París, algunos
donantes han apuntalado esas instituciones y han inver-
tido en sus estrategias de comunicación. Un ejemplo de
ello es el informe anual del Auditor General de Malí. No
obstante, la politización de algunas de estas institucio-
nes sigue siendo un gran desafío. Con miedo a los ries-
gos políticos, muchos donantes en Nicaragua son rea-
cios a participar en el fortalecimiento de la Oficina del
Auditor General, a pesar de que ese organismo de con-
trol esté abiertamente demandando tanto ayuda como
un papel más activo en la gestión fiscal de la financia-
ción al desarrollo al presupuesto de la República.En los
sistemas políticos, con frecuencia muy centralizados y
enfocados en el Ejecutivo, como las constituciones pre-
sidenciales de Malí y Perú, los tribunales de auditoría y
otros mecanismos de control horizontal son a menudo
usados para fines políticos. Si bien los donantes inten-
tan aumentar su independencia, su posición constitucio-
nal y la libertad de acción que se les concede dependen
en gran parte de la política interna.
Los parlamentos en los cuatro estudios de país desem-
peñan papeles diferentes. En Nicaragua, la representa-
ción de los intereses de los ciudadanos está limitada
por la polarización, la corrupción y el clientelismo.
Sumergida en luchas continuas de poder, la Asamblea
Nacional tiene pocos incentivos para la transparencia.
Por lo tanto, no constituye un canal adecuado para el
acceso a la información, y parece más bien limitar el
funcionamiento de la configuración institucional gene-
ral. En Vietnam la democracia representativa sigue
siendo limitada, y los donantes respetan el mensaje
básico del Gobierno vietnamita de no interferir en los
asuntos internos. En Malí, el control parlamentario es
débil.Se ha ejercido poco control sobre las políticas del
Gobierno, los miembros del parlamento no han habi-
tualmente canalizado las preocupaciones de la pobla-
ción y tampoco han retroalimentado los debates hacia
sus distritos, y las cuestiones de desarrollo han estado
en lo bajo de la agenda. Esa situación es agravada por
la constitución presidencial y los sistemas de votación,
que impiden el desarrollo de partidos fuertes y permi-
ten la participación de un gran número de partidos
pequeños sin perfiles programáticos. No obstante, exis-
ten señales de que hay una oposición más substancial
en la recientemente electa asamblea. Además, existen
programas dentro del proceso de descentralización que
Apropiación con adjetivos. Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización-Informe de síntesis Stefan Meyer and Nils-Sjard Schulz
21
tienen por objeto trabajar con los parlamentarios para
mejorar la rendición de cuentas hacia abajo. En Perú,
los principales partidos en el parlamento toman una
posición abiertamente hostil hacia la sociedad civil
organizada. Los escándalos de corrupción continuos
merman la credibilidad de los representantes. La gran
volatilidad del sistema de partidos peruano es tanto
razón como consecuencia de la extrema falta de con-
fianza en el sistema político. El Ejecutivo a menudo
evita el parlamento. El parlamento no participó de las
consultas sobre la estrategia de Cooperación Nacional.
En general, la mayoría de estos casos presenta una
representación política dirigida por motivos clientelis-
tas en vez de por la representación del electorado y las
elecciones programáticas.
Los resultados de los estudios de país resaltan que los
parlamentos están mal equipados para ejercer su papel
de supervisores e informar a los distritos.A menudo igno-
rados y marginados en las relaciones de ayuda, los parla-
mentos deberían tener un papel fundamental en el con-
texto general de gobernabilidad y su desempeño es esen-
cial a las tres dimensiones de la economía política.
Tradicionalmente, los donantes han enfocado en el
Ejecutivo y la sociedad civil en el proceso nacional de pla-
nificación y monitoreo. El desempeño del parlamento
debería reforzarse como parte de un enfoque en la apro-
piación democrática y una mejor rendición de cuentas
doméstica, pero, al mismo tiempo, teniendo en cuenta el
entorno social y cultural (ver también ODI, 2007).
En todos los estudios de caso, el acceso a la información
sobre los programas de Gobierno se consideró limitado
a la capital. Y a pesar de que estén en marcha progra-
mas de descentralización en todos los países, los princi-
pales debates se centran en la capital y ni los Gobiernos
locales ni los grupos de la sociedad civil descentralizada
están integrados en los debates nacionales. Los donan-
tes, con frecuencia, están concentrados en la capital y
tienen poco contacto con regiones más remotas.
La información y las estadísticas no siempre se des-
agregan según el género. Dicha desagregación permiti-
ría un seguimiento del impacto de género de las políti-
cas y resultados y, por lo tanto, permitiría una movili-
zación social y una cobertura mediática enfocada en la
desigualdad de género.
De manera más general, los propios donantes distor-
sionan el acceso a la información de los ciudadanos
porqué proporcionan o demasiado poca, o demasiada,
o información errónea a la sociedad civil. Por un lado,
los donantes todavía se adhieren a los viejos hábitos de
poner la bandera y tener estrategias de comunicación
para sus proyectos, y no para su relación con el
Gobierno en general y el desarrollo del país en su con-
junto. Eso a menudo conduce a una percepción de que
conseguir los servicios es una cuestión de suerte o de
tener habilidades especiales que atraigan a los donan-
tes. Eso, a su vez, impide que hombres y mujeres pobres
desarrollen la percepción de que el acceso a los servi-
cios es un derecho, que el Estado tiene la obligación de
garantizar y que puede ser reclamado mediante la
movilización popular. En Perú, en particular, encontra-
mos un entorno plagado de proyectos a pequeña esca-
la que apenas pueden camuflar su carácter caritativo
final.
Asimismo, los donantes proporcionan demasiado poca
información. Las negociaciones con el Gobierno y el
diálogo político y el diálogo sobre políticas, así como
acuerdos mutuos sobre condicionalidades y las evalua-
ciones para establecer el punto de partida de reformas
de gobernabilidad, a menudo no se comparten con la
sociedad civil. Un ejemplo significativo es el perfil de
gobernabilidad de la CE en Malí, que ha sido añadido
como un anexo a la estrategia de ayuda.
Participación / “voz”
Participación y voz se refieren a la posibilidad de los
ciudadanos de dar forma a las políticas del Gobierno y
demandar cambios y mejoras en su implementación.
La Declaración de París, no obstante, ha implícita-
mente trasladado la participación de modelos defec-
tuosos de participación en proyectos a un nivel de par-
ticipación ciudadana en la planificación del desarrollo
nacional. En muchos casos esa medida no ha sido
adoptada. La “participación” todavía genera imágenes
simplistas de “sentarse debajo del árbol del mango”.
Documento de Trabajo 59
22
Muy a menudo, la “participación” se busca a través de
espacios para las consultas mediante invitación que
están dirigidas a informar a los ciudadanos y aprobar
políticas con el sello de “consultada” requerido por los
donantes, en vez de someter las propuestas guberna-
mentales al escrutinio y, en última instancia, tener la
posibilidad de cambiarlas. En el lado opuesto, está un
concepto de participación que tiene como objetivo
aumentar la interacción entre la sociedad y el Estado,
mediante su acercamiento. Las instituciones del
Estado se acercarían a los ciudadanos si los mecanis-
mos de quejas y auditoría social fueran incluidos en las
instituciones y programas en materia de servicios. Una
sociedad podría acercarse al Estado si sus capacidades
para reivindicar sus derechos fueran mejoradas a tra-
vés del apoyo a la movilización social, la agregación de
intereses y la capacitación institucional para técnica-
mente participar en las políticas del Gobierno. El
modelo defectuoso de participación de la industria de
la ayuda es el Marco Comprensivo de Desarrollo y el
correspondiente proceso de la estrategia de reducción
de la pobreza.
En Vietnam, en vez de aceptar un plano internacional,
el Gobierno ha insistido en diseñar su propia estrategia
–el Plan de Desarrollo Socioeconómico 2006-2010.
En esta estrategia, sin embargo, se incluyen elementos
de reducción de la pobreza y de consulta, en parte
debido al lobbying de los donantes hacia el Gobierno.
No obstante, los mecanismos de consulta siguen siendo
muy controlados, tanto por el Gobierno como por las
estructuras de los partidos locales. Asimismo, existe un
entendimiento común entre los donantes de que presio-
nar al Gobierno vietnamita hacia la apertura demo-
crática sería contraproducente y toda la atención está
puesta en mejorar los elementos técnicos de la buro-
cracia del Estado, la provisión de servicios y el des-
arrollo del sector privado.
En Malí la situación parece ser la inversa. Una socie-
dad abierta se enfrenta a bajos resultados en materia
de desarrollo. Si bien Malí tiene una sociedad civil muy
activa y diversa, la relación entre el Estado y los ciu-
dadanos sufre una serie de desconexiones. La formula-
ción, planificación y elaboración de presupuestos de las
políticas están desconectadas de la implementación y
del discurso político, y las estructuras oficiales de
representación como el parlamento están desconecta-
das de las realidades rurales. Mientras tanto, los líde-
res parecen estar más interesados en el marketing polí-
tico que en una visión genuina de desarrollo. Eso per-
mite la proliferación de prácticas de “participación”
que no consiguen realmente influenciar la toma de
decisiones, que sigue concentrada en un pequeño círcu-
lo de élites políticas y técnicas y asesores seniors de las
agencias donantes. Las oportunidades de la sociedad
civil de solicitar una participación más sólida son limi-
tadas, debido tanto a su capacidad de participar técni-
camente en las políticas del Gobierno como al hecho de
que no es posible probar los resultados reales de las
políticas del Gobierno que son, en su mayoría, desco-
nocidos debido a la falta de datos fidedignos.
En Nicaragua, existe una clara brecha entre la ciuda-
danía y las débiles instituciones que están fracasando
en su labor de representar los intereses y canalizar
una participación eficaz. El Sistema Nacional de
Participación establecido sufre de fragilidad y volati-
lidad. Se está usando principalmente de manera fun-
cionalista, dirigiéndose a consultas sobre políticas
nacionales de desarrollo. Carece del apoyo sistemáti-
co y de largo plazo necesario para evolucionar hacia
un mecanismo que aumente la relación entre el
Estado y los ciudadanos y fomente el diálogo político
y el consenso. La participación de los ciudadanos de a
pie sigue siendo limitada, dado que los donantes y el
Gobierno interactúan principalmente con las ONG con
base en Managua, lideradas por ex activistas
Sandinistas, que presentan ciertos déficits en la repre-
sentación de la mayoría pobre. La sociedad civil en
Nicaragua, carente de una profesionalización y preo-
cupada por el desarrollo político y social en general,
todavía no está completamente preparada para super-
visar de manera eficaz la implementación de la agen-
da de París y, en particular, las nuevas modalidades de
ayuda. Por último, dado que la medición de los resul-
tados del desarrollo es todavía superficial, son escasos
los puntos de entrada concretos para el advocacy de
la sociedad civil y una participación amplia de los ciu-
dadanos.
Apropiación con adjetivos. Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización-Informe de síntesis Stefan Meyer and Nils-Sjard Schulz
23
Perú todavía sufre los efectos posteriores del desman-
telamiento de las instituciones que tuvo lugar durante
el régimen de Fujimori.Todas las decisiones se concen-
traban en las manos del presidente y las instituciones
nacionales no estaban abiertas al escrutinio de los ciu-
dadanos, ni tampoco podía la sociedad civil reclamar
espacios para influenciar al Gobierno. El intento del
Gobierno posterior de Alejandro Toledo (2000-05) de
establecer un consenso nacional sobre los objetivos de
desarrollo –el Acuerdo Nacional– no ha sido adoptado
por el Gobierno de Alan García. Ese es solo un ejem-
plo de cómo un monitoreo permanente de los objetivos
sociales y económicos no puede desarrollarse debido al
continuo cambio del entorno institucional y estratégi-
co, que parece cambiar a cada cinco años con un nuevo
presidente. Como se ha explicado anteriormente, el
Gobierno actual se esfuerza por alinear las acciones de
las ONG a sus programas electorales en vez de a polí-
ticas de Estado de largo plazo. Eso dificulta la partici-
pación de los ciudadanos, porque tanto las capacidades
institucionales como los objetivos de desarrollo son
objetivos en movimiento.
La intención es que el proceso de establecer una estra-
tegia operacional de desarrollo, que conduzca a un
DELP, sea un ejercicio políticamente neutro, que se
desarrolle en paralelo al sistema político. La falta de
sincronización con los ciclos electorales debería inten-
tar preservar un consenso sobre las políticas de reduc-
ción de la pobreza intocadas por la política de parti-
dos. No obstante, tal y como demuestran los resultados
en Nicaragua, el apoyo a estas estrategias puede des-
aparecer con un cambio de Gobierno. La falta de com-
promiso de la sociedad civil nicaragüense, quien
supuestamente era copropietaria de la estrategia,
demuestra que el proceso de consulta no consiguió
crear un consenso ciudadano amplio sobre el actual-
mente huérfano DELP.
En general, los donantes todavía recurren muy a menu-
do a los enfoques plano hacia la “participación”que no
alcanzan una participación seria en las políticas, al
contrario de consultas tokenistas que son con dema-
siada frecuencia de naturaleza unidireccional. En otras
palabras, los donantes todavía “siguen sentados deba-
jo del árbol del mango”, mientras que el tren ha avan-
zado hacia prácticas más institucionalizadas que inclu-
yen la sociedad civil crítica, centros de investigación de
políticas con base en el Sur, partidos políticos, movi-
mientos sociales organizados, representantes empresa-
riales y otros.
Otra conclusión general es que, para aumentar la par-
ticipación y la voz, es importante mirar desde la pers-
pectiva del enfoque sectorial, en el sentido de la pro-
moción autónoma de la democracia, así como inscribir
su lógica en cada uno de los programas, promoviendo
oportunidades institucionales en las administraciones
públicas y ayudando a los clientes a reivindicar mejo-
res servicios.
Rendición de cuentas
La rendición de cuentas en un Estado significa que
aquellos que están en el poder revelan sus objetivos y
acciones y se enfrentan a sanciones si no cumplen con
sus obligaciones (Moore & Teskey, 2006).
La “rendición de cuentas mutua”, según la
Declaración de París, define la responsabilidad de los
Gobiernos socios de rendir cuentas hacia abajo hacia
sus ciudadanos y el parlamento, el compromiso de los
donantes hacia la previsibilidad, y la obligación de
ambos de establecer un diálogo abierto y la medición
de éste y otros compromisos de París.
Los estudios de país presentan una amplia serie de
configuraciones institucionales y culturales de cómo el
ethos de “responsabilizar a aquellos en el poder” de
hecho se materializa.
En Malí, es ampliamente conocido y silenciosamente
aceptado el hecho que los servicios públicos no alcan-
zan a las regiones. Se detectaron grandes agujeros en
los presupuestos sectoriales (el ministerio de
Educación, por ejemplo, no podía justificar los fondos
recibidos para libros escolares). Mientras que eso indi-
ca importantes dificultades en la implementación de la
rendición de cuentas en el nivel de integridad de los sis-
temas nacionales, los desafíos en un nivel más político
Documento de Trabajo 59
24
–donde los gestores públicos serían de hecho responsa-
bles por cumplir con sus objetivos– están todavía
menos desarrollados. No hay ninguna información de
gestión disponible sobre el desempeño de los departa-
mentos gubernamentales (Bedi, 2006, 171). En térmi-
nos de la supervisión horizontal, existen dos mecanis-
mos institucionales –la Oficina del Auditor General
(una especie de Comisión Anticorrupción) y el Tribunal
de Cuentas (similar a la Oficina Nacional de
Auditoría). Mientras que la primera depende exclusiva-
mente del presidente, la segunda es todavía muy inefi-
caz y poco apoyada por los donantes. Existe una con-
fusión sobre los respectivos papeles de estos dos orga-
nismos, que potencialmente se solapan. A pesar de ser
considerado como un entorno altamente corrupto,
pocos casos de malversación han sido juzgados en Malí
hasta el momento. Un mecanismo que sí parece fun-
cionar como un instrumento de sanción son las elec-
ciones locales –en las elecciones de 2004, menos de la
mitad de los representantes fueron reelegidos para un
segundo mandato.
Dentro del capítulo nicaragüense de la agenda de
París, el principal impulso en materia de rendición de
cuentas viene del Sistema Nacional de Seguimiento a
Indicadores de Desarrollo (SINASID) y las matrices
de desempeño del Plan Nacional de Desarrollo, apoyo
presupuestario general y enfoques sectoriales amplios.
No obstante, la medición y los informes son fragmen-
tados en estos sistemas relativamente nuevos. La inter-
acción general de las instituciones públicas no facilita
un equilibrio de poderes sólido, dado que los organis-
mos de supervisión (la Asamblea y la Oficina del
Auditor General) carecen de capacidades suficientes,
reciben poco apoyo de los donantes y forman parte de
una altamente politizada lucha por el poder. Por lo
tanto, los canales institucionales de rendición de cuen-
tas son limitados, dejando poco espacio para las ONG
y los ciudadanos para demandar la rendición de cuen-
tas del Gobierno. Dado que las alianzas entre los dis-
tintos actores de supervisión son extremadamente difí-
ciles de construir en la polarizada economía política,
la mayoría de los mecanismos de rendición de cuentas
dependen del compromiso de los donantes, que está
más enfocado en cuestiones funcionales que en el
apoyo general a la rendición de cuentas como parte de
la democratización del sistema político.
En Perú, la interpretación parcial del Gobierno de la
Declaración de París como un medio para demandar la
alineación con los planes del Gobierno ha conducido a
un mayor control sobre las organizaciones de la socie-
dad civil, en vez de una mayor transparencia.
En Vietnam, las tradiciones de planificación podrían
integrarse en la nueva orientación basada en los resul-
tados. Existen estructuras muy fuertes para los con-
troles administrativos internos, mientras que la voz de
la ciudadanía y la rendición de cuentas hacia abajo
están históricamente limitadas y todavía son conside-
radas ajenas al sistema.Además, el control de las prác-
ticas corruptas se ha convertido en una preocupación
genuina del Gobierno y es apoyado por los donantes.
Por tanto, los mecanismos de control y supervisión
horizontales son reforzados, aunque la participación
siga siendo muy restringida.
La impunidad es el mayor enemigo de la rendición de
cuentas. En varios países (como por ejemplo, Malí,
Nicaragua y Perú), la corrupción ha sido detectada y
no se han aplicado sanciones. Eso trasmite señales
equivocadas al Gobierno y desanima a la sociedad civil.
Mientras que las codicionalidades económicas son
altamente refutadas por las OSC del Norte y del Sur,
las condicionalidades políticas acordadas mutuamente
–líneas rojas para el comportamiento aceptable–
merecen una consideración, en el contexto tanto de la
rendición de cuentas interna como de una rendición de
cuentas mutua más contractual entre los donantes y
receptores. Hasta el momento, no parece que la impu-
nidad pueda conducir a un corte en los flujos de ayuda,
a pesar de que las medidas anticorrupción con fre-
cuencia figuran en los acuerdos marco de ayuda, como
los Créditos en Apoyo a la Reducción de la Pobreza del
Banco Mundial o los Perfiles de Gobernabilidad de la
Comisión Europea.
Apropiación con adjetivos. Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización-Informe de síntesis Stefan Meyer and Nils-Sjard Schulz
25
Recomendaciones:Avanzar hacia lasbuenas prácticas
Los capítulos anteriores han presentado el contexto,
examinando los cambios más amplios en la arquitectu-
ra de la ayuda (Parte I); han presentado las conclu-
siones de los estudios de caso (Parte II); y han desti-
lado la economía política en relación a las dimensiones
de la transparencia, la participación y la rendición de
cuentas (Parte III). Este capítulo dirige la atención
hacia las implicaciones para los donantes. Se exploran
cinco niveles que constituyen la configuración general
del suministro de la ayuda: el diálogo político, las capa-
cidades analíticas, la elección de instrumentos, las con-
figuraciones institucionales y los recursos humanos.
Capacidades analíticas
La profundización democrática está íntimamente vin-
culada a los factores determinantes y narrativas sobre
la calidad del sistema político. Los donantes se están
involucrando en este proceso en tres niveles en los paí-
ses socios. Primero, los donantes tienen que analizar la
situación y trayectoria democrática con el fin de
situarse. Segundo, los donantes deben entablar un diá-
logo con los Gobiernos socios con el fin de establecer
un entendimiento común sobre el qué constituye la
“buena gobernabilidad”.Y, tercero, los donantes tienen
un impacto en las capacidades de la sociedad civil de
monitorear el desempeño del Gobierno. Los párrafos
siguientes describen las opciones a disposición de los
donantes según esa estructura.
Análisis de los donantes de los países socios: La nueva
agenda de ayuda supuestamente coloca al Gobierno en
el asiento del conductor. Eso obliga a los donantes a
analizar su voluntad y capacidad para la reforma ins-
titucional y su orientación en pro de los pobres.
Recientemente se ha desarrollado una serie de instru-
mentos (OCDE CAD, 2005b), como la metodología
británica de Conductores del Cambio (GSDRC, sin
fecha), el Análisis de Poder sueco (SIDA, 2006), o,
más recientemente, la Estrategia holandesa de
Gobernabilidad y Evaluación de la Corrupción
(Unsworth & CRU, 2006). Estas metodologías permi-
ten al personal en el terreno, los planificadores senior
y diplomáticos, que conducen el diálogo político, a
determinar puntos de entrada estratégicos para las
relaciones con el Gobierno. La metodología debe ser
flexible, pero debe también permitir comparaciones
transversales entre países con el fin de facilitar el
aprendizaje organizacional dentro de la agencia. Un
equipo mixto de personal en el país y en la sede es el
más adecuado para proporcionar ese análisis. La par-
ticipación de consultores debe ser evaluada con caute-
la, ya que eso impide la apropiación de estos análisis
por parte del personal que luego tiene que trabajar con
ellos. Llevar a cabo dichas evaluaciones es tanto nece-
sario como que conlleva mucho trabajo. Eso, una vez
más, es otro argumento para centrarse en menos paí-
ses. Este tipo de análisis puede ser confidencial y estar
limitado solo al personal.
Análisis compartido con el Gobierno: Dada la impor-
tancia de las cuestiones de gobernabilidad para los
resultados del desarrollo, se está usando actualmente
una serie de evaluaciones que establecen puntos de
referencia para la capacidad y la legitimidad.
Básicamente, éstos pueden dividirse por la autoría de
los que los diseñan. Pueden ser evaluaciones externas,
puntos de referencia negociados, auto-evaluaciones o
revisión por pares (Rakner/Wang, 2007). Este es un
producto que tiene un doble objetivo: Uno es establecer
el Estado de gobernabilidad; el otro, es generar la
voluntad de reforma. Mientras que en relación al pri-
mero (establecer evidencia) quizás sería más recomen-
dable una evaluación de un experto externo, en relación
al segundo (fomentar la reforma), es más deseable un
proceso inclusivo. Mientras que la proliferación de
donantes y la sobrecarga administrativa se ha parcial-
mente controlado a nivel de la implementación de pro-
gramas, a través de la programación conjunta y enfo-
ques de programación, entre otros, la proliferación de
instrumentos se replica a nivel de las evaluaciones de
gobernabilidad. Eso significa que, en vez de sobrecar-
Documento de Trabajo 59
26
gar a los Gobiernos con sus deseos de programación, lo
hacen con cuestionarios de evaluación de la gobernabi-
lidad. Por lo tanto, enfoques conjuntos, o por lo menos
coordinados, son necesarios.
Capacidades analíticas de la sociedad civil: Los
donantes afectan indirectamente al nivel de democra-
cia, distorsionando el entorno académico e intelectual
de los países socios. Un ajuste inmediato y necesario es
diseñar estrategias de contratación de recursos huma-
nos y prácticas de remuneración que no causan daños.
Asimismo, la financiación estratégica para la evidencia
generada de manera local debería desarrollarse. El
monitoreo de las políticas y presupuestos públicos se
convierte en cada vez más importante y, por consi-
guiente, es necesario aumentar las capacidades de la
sociedad civil. Un instrumento sería la financiación
estructural para las organizaciones nacionales de
investigación y los think-tanks. Para ello es necesario
alejarse de conceptos simplistas de participación y des-
agregar a la “sociedad civil”. Organizaciones interme-
diarias, como los sindicatos, las organizaciones profe-
sionales y los partidos, entre otros, desempeñan un
importante papel en la agregación de intereses. La
investigación orientada a las políticas no tiene porque
ser necesariamente independiente, pero debe adherirse
a rigurosos estándares académicos. Por tanto, debería
crearse una producción genuina y minuciosa de cono-
cimiento. Ese tipo de apoyo a las capacidades analíti-
cas de la sociedad civil podría financiarse conjunta-
mente por los donantes con el fin de evitar demasiada
dispersión y enfocar en tan solo algunos centros de
excelencia. Algunos de nuestros socios de investigación
en los países socios, que trabajan en la investigación de
políticas, hicieron hincapié en el hecho de que la diver-
sidad de donantes es, no obstante, un recurso para la
diversidad democrática.
Menú de instrumentos
Los donantes fortalecen la participación de los ciuda-
danos de dos maneras. Por un lado, los donantes des-
arrollan programas más grandes para la reducción de
la pobreza, que tienen una lógica innata facilitando
que los Gobiernos asuman de manera eficaz su papel
de reguladores y proveedores de servicios de forma que
los ciudadanos puedan participar activamente. O, por
el otro lado, los donantes promueven directamente las
capacidades de respuesta de los Estados y los ciuda-
danos.
Programas de reducción de la pobreza con una lógica
innata de democratización: La modalidad que ha
generado un mayor debate es el apoyo presupuestario
general. El argumento consiste en que a través de la
canalización de fondos a través de los sistemas de
Gobierno, éstos se vuelven más sólidos y, al mismo
tiempo, los ciudadanos empiezan a reivindicar más
cobertura y calidad de los servicios, así como más
inclusión en la formulación de políticas. La evaluabili-
dad de esta afirmación es todavía refutada, pero puede
alegar una cierta verosimilitud (ver IDD, 2006).
Ningún donante asigna la mayor parte de su contribu-
ción a esa modalidad –está siempre apoyada por otros
instrumentos de ayuda como la asistencia técnica, los
proyectos o las iniciativas de capacitación. Hemos visto
en Malí que ese instrumento puede crear una dinámi-
ca muy positiva de levantar las expectativas de la
sociedad civil, los actores estatales y los donantes, así
como de conducir a una creciente atención hacia los
actores del triangulo de supervisión. Es una gran puer-
ta para un nuevo diálogo sobre los sistemas de
Gobierno y los resultados de los servicios. En Vietnam,
este instrumento ha conducido a una mayor eficacia
del Gobierno, así como a una nueva relación entre el
Gobierno y los donantes. No obstante, en Nicaragua los
donantes que se han apoyado en gran medida en esa
modalidad se encontraron mal preparados ante un
cambio en el contexto político. En Perú, dada la relati-
va insignificancia de la ayuda en comparación con el
presupuesto nacional, otras modalidades son mejor
consideradas.
El apoyo presupuestario y otras modalidades de pro-
gramas a menudo se encuentran enfrentados con un
problema similar al del huevo y la gallina. El apoyo
presupuestario necesita a un Gobierno capaz, pero, por
el otro lado, es ese propio instrumento que desarrolla
los sistemas y capacidades del Gobierno. Por lo tanto,
el debate actual, en vez de establecer unos –más bien
Apropiación con adjetivos. Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización-Informe de síntesis Stefan Meyer and Nils-Sjard Schulz
27
altos– estándares mínimos, se centra en identificar la
trayectoria de la voluntad del Estado, con el fin de
entrar en un círculo virtuoso de aumentar mutuamen-
te la participación de los donantes y la capacidad de
desarrollo, aunque ese viaje se emprende en un nivel
muy bajo.
Promover las capacidades de respuesta de los
Estados y las capacidades de los ciudadanos de mane-
ra directa: Se pueden aprender lecciones importantes
de la comunidad promotora de la democracia. Es
importante vincular el componente “voz” con el de la
rendición de cuentas.La mayoría de los programas tra-
bajan solo de un lado del contrato entre los ciudadanos
y el Estado. Es importante fortalecer tanto la capaci-
dad del Estado de rendir cuentas como la capacidad de
los ciudadanos de monitorear la actuación del
Gobierno e influenciar las políticas. Es necesario tra-
bajar sobre los vínculos en el triangulo de supervisión
–sociedad civil, parlamentos y controles horizontales.
SWAp de voz y rendición de cuentas: La mayoría de
los programas para fortalecer a la sociedad civil con-
sisten en la financiación poco sistemática de algunos
grupos, a veces cerca de algunos donantes en particu-
lar. A menudo las organizaciones de la sociedad civil
dependen de la financiación de proyectos sin tener nin-
gún apoyo institucional previsible. Una manera de
superar eso sería establecer fondos conjuntos. Un
ejemplo es el programa de la sociedad civil nicara-
güense –el Fondo Común de Apoyo a la Sociedad Civil
para la Gobernabilidad Democrática– que, desafortu-
nadamente, todavía carece de un enfoque estratégico
en materia de “voz”.
El acceso a la información es una condición clave y,
por tanto, los medios de comunicación independientes
juegan un papel importante. Teniendo eso en cuenta,
existen, una vez más, dos consecuencias. Primero, los
donantes podrían establecer programas para aumentar
las capacidades de los periodistas y los medios de
comunicación en los países receptores de ayuda. Ese
tipo de programas les situarían en el interfaz entre la
promoción de la democracia y la ayuda al desarrollo.
Luego, en segundo lugar, los donantes deben trabajar
en su propia transparencia hacia el público doméstico.
Las estrategias de comunicación y de compartir infor-
mación de las embajadas y agencias de ayuda deberí-
an convertirse en acciones por default siempre que se
lleva a cabo un diálogo sobre presupuestos, programas
o un diálogo político. Por lo tanto, la prensa local es un
actor clave.1
Organización institucional
Mientras que los debates en las sedes de los donantes
cada vez más establecen los compromisos de París
como un punto clave, las oficinas de país se enfrentan
a limitaciones tanto en materia de implementación
como en “cumplir con el trabajo” como siempre. La
presión de los desembolsos, los costes de interacción
generados por la armonización, la planificación desor-
denada y los ciclos presupuestarios de los donantes y
los Gobiernos, así como la planificación a corto plazo
que no permite una perspectiva de desarrollo político y
constitucional son algunas de las contradicciones que
se juntan en las oficinas de país. En este sentido, el per-
sonal de las oficinas en el terreno se encuentra atrapa-
do entre el Scylla de los planes de los donantes y el
Charybdis del liderazgo del Gobierno. Con el fin de que
eso funcione, las oficinas en el terreno deben estar
equipadas con los mandatos adecuados y los incentivos
para negociar la ayuda, el desembolso de los fondos a
su disposición y contribuir a la construcción de institu-
ciones viables que son a la vez eficaces y democráticas.
Eso es mucho pedir. A continuación se presentan algu-
nos elementos que deben ser tomados en considera-
ción:
Descentralización cautelosa y delegación a las ofici-
nas de país: El traspaso de competencias en materia
de la toma de decisiones a las oficinas de país, la colo-
cación de personal senior en los países socios y una
mayor flexibilidad en los instrumentos de programa-
ción son condiciones necesarias para hacer posible la
apropiación del país. Solo cuando las oficinas en el
terreno tienen el mandato para adaptarse a la inter-
pretación local de la Declaración de París éstas podrán
Documento de Trabajo 59
28
1 Una línea de acción prometedora es la iniciativa “heart of chan-ge” promovida por el instituto PANOS de Londres; verwww.panos.org.uk/heartofchange
tener en cuenta el impacto más amplio sobre la rendi-
ción de cuentas democrática y los espacios para la
supervisión administrativa, política o civil. No obstan-
te, algunas agencias donantes han presenciado una
“descentralización por omisión”, lo que quiere decir
que se ha dado una amplia libertad de actuación a las
oficinas de país no reguladas por cualquier tipo de
directriz o apoyo substancial por parte de las unidades
de políticas en las sedes. En otras palabras, el personal
en el terreno se ha quedado solo. El traspaso de com-
petencias necesita ser apoyado por las sedes.
Actualmente, varias agencias están testando una serie
de modelos organizacionales, que incluyen perfiles
básicos del personal, la creación de grupos de trabajo
mixtos, la combinación de conocimientos regionales y
técnicos y la facilitación del intercambio de conoci-
mientos en el país y la formulación de políticas en las
sedes. Una de las cuestiones más importantes es per-
mitir de manera institucional (y contractual) la circu-
lación de personal entre los países socios y las sedes.
El aprendizaje entre países es vital.Una forma de ase-
gurar el aprendizaje es llevar a cabo estudios compa-
rativos desde las sedes con técnicas de investigación
participativas, incluyendo al personal en el terreno. Un
enfoque innovador es llevar a cabo la evaluación por
parte del personal en el terreno de las prácticas de las
oficinas de país en un país vecino o facilitar su proce-
so de auto-evaluación. Con el fin de responder mejor a
los contextos de la política de los países socios y reac-
cionar a las oportunidades políticas y retrocesos, es
necesario que la cultura organizacional en las agencias
esté abierta a la innovación y sea emprendedora.
Generar ese tipo de cultura organizacional es un gran
desafío de gestión para las agencias de ayuda, en par-
ticular cuando persisten las preocupaciones sobre la
rendición de cuentas financiera y los procedimientos
burocráticos ahogan a la iniciativa.
Adaptación de directrices metodológicas para el aná-
lisis de la economía política y las estrategias políticas:
Las directrices de planificación, implementación y eva-
luación necesitan incluir la dimensión política de la
ayuda. Al igual que los objetivos ambientales y de géne-
ro han sido “categorizados” –lo que a menudo ha sido
una máscara para su desaparición– el impacto de la
ayuda sobre la política local necesita de una continua
reflexión. No obstante, en vez de añadir otro párrafo a
una matriz de planificación u otro apartado a ser relle-
nado en una hoja de evaluación, el pensamiento políti-
co, el análisis de los impactos institucionales y la actua-
ción con una lógica innata de apertura democrática
deberían ser fomentados por una cultura de aprendiza-
je. Eso debe reflejarse en la estructura organizacional
de las agencias de ayuda, como la composición de los
grupos de trabajo, directrices de evaluación abiertas y
estrategias de absorción de evaluaciones, así como difu-
minar las fronteras entre las unidades regionales y las
funcionales, entre otros. Actualmente, muchos procedi-
mientos administrativos y la competición interna, así
como la conocida presión en materia de desembolsos,
generan un clima de miedo y una cultura de llamar la
atención en vez de una actitud emprendedora de mirar
qué funciona y qué no funciona.
En un mundo globalizado, las cuestiones de coheren-
cia deben centralizarse: Las cuestiones no relaciona-
das con la ayuda son cada vez más importantes dentro
de los departamentos de desarrollo internacional en los
países donantes. Influenciar a sus Gobiernos socios a
ser más sensibles a la pobreza se ha convertido en
parte de su mandato. Las oficinas de país pueden
monitorear el impacto de las políticas no relacionadas
con la ayuda –ya sean subsidios para el algodón en
Malí, restricciones en materia de inmigración y la faci-
litación de remesas a Perú, los estándares laborales en
Vietnam, o la inversión en los servicios públicos priva-
tizados en Nicaragua. Se necesita una comunicación
hacia arriba de las oficinas en el terreno hacia las sedes
con el fin de reforzar sus voces en el Gabinete, propor-
cionando evidencias del país y narrativas. Este es un
nuevo papel que necesita de recursos, dedicación polí-
tica y las habilidades adecuadas.
Una principal lección de los estudios de caso es que
existe una serie de interpretaciones locales de la DP y,
en años recientes, el debate ha cambiado, hasta cierto
punto, de las sedes de los donantes hacia las capitales
nacionales de los países socios. Esa es la razón por la
cual las agencias donantes necesitan traspasar las
Apropiación con adjetivos. Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización-Informe de síntesis Stefan Meyer and Nils-Sjard Schulz
29
competencias en materia de la toma de decisiones a
sus oficinas en el terreno, pero no sin equipar al perso-
nal con las necesarias capacidades y apoyo. Los donan-
tes pueden “comprarse un asiento en la mesa” con el
Gobierno cuando aplican las nuevas modalidades de
ayuda. Pero después, deben concocer sus “modales en
la mesa”. En otras palabras, deben saber cómo hablar,
cómo analizar y cómo influenciar.
Recursos humanos e incentivos
Dentro de las agencias, los recursos humanos en el
terreno son vitales no solo para el suministro eficaz de
la ayuda, sino también para el desempeño de los
donantes en la economía política de los países socios.
Durante la última década, la mayoría de los donantes
han invertido mucho en la cantidad y la calidad del per-
sonal, siendo conscientes de la necesidad de profesio-
nales “polifacéticos” y sensibles a la política en una
agenda de desarrollo cambiante y cada vez más com-
pleja. El nivel de compromiso para con las políticas de
los donantes y el desarrollo de los países socios se ha
intensificado dentro de ese grupo de profesionales que
interactúa de manera directa con una gran variedad de
actores en países en vías de desarrollo. Además, las
agencias donantes han reforzado de manera substan-
cial sus capacidades metodológicas y analíticas con el
fin de enfrentarse a los desafíos de la nueva arquitec-
tura de ayuda. Hoy en día, el conocimiento sobre la
gestión de las finanzas públicas, la coordinación de los
donantes y el diálogo sobre políticas ha sido claramen-
te identificado como una cuestión importante para
preparar el personal de la agencia en términos de la
agenda de eficacia de la ayuda. Hasta el momento, sin
embargo, se ha hecho poco para fomentar la adapta-
ción de los donantes a los desafíos de la economía polí-
tica, por ejemplo en términos de las capacidades ana-
líticas (ver arriba) y de la gestión del conocimiento. A
menudo existe una falta de conocimiento sobre la
reforma política y la democratización, y el entendi-
miento del papel de la comunidad donante en los pro-
cesos políticos internos es, por lo general, débil.
Incentivos para el desempeño del personal: Los estu-
dios de caso manifiestan una sobre-concentración en
los procedimientos y mecanismos, gracias al enfoque en
las dimensiones técnicas del suministro de la ayuda,
que deja poco espacio para el trabajo analítico. La pre-
sión del desembolso y la cultura de aprobación todavía
son consideradas como los principales incentivos para
el personal emigrante, creando un círculo vicioso en el
cual la ayuda parece estar gestionada según plazos
muy justos, pero no suficientemente adaptados a las
condiciones reales de los países socios. Contrario al
ethos de disminuir los costes de transacción, la coordi-
nación con otros donantes conlleva muchísimo tiempo,
por lo menos en sus fases iniciales (en algunos casos
llevando hasta dos años para diseñar un código de con-
ducta sectorial amplio), y se encuentra con una com-
prensión limitada de la mayoría de las sedes, que están
más interesadas en el cumplimiento de los indicadores
de la agenda de París.
Todo eso limita la motivación del personal donante en
el país receptor de explorar y entender de manera sis-
temática la actuación de su agencia en la economía
política del país socio y, específicamente, el impacto de
la armonización sobre los procesos de democratiza-
ción. Por lo tanto, es necesario revisar los incentivos
explícitos e implícitos a nivel del país dentro de una
inversión más generosa en formación, sistemas de
motivación y entrenamiento, especialmente con respec-
to a las capacidades analíticas y de diálogo. Una pri-
mera medida podría consistir en asignar un tiempo
específico al análisis de la economía política. En
segundo lugar, los oficiales deberían involucrarse más
en el diseño y la implementación de las partes más
políticas de las estrategias de país, asegurando una
interacción más activa entre las sedes y las oficinas en
el terreno. Por último, la promoción de debates sobre
cuestiones específicas relacionadas con la economía
política, en los cuales participara todo el personal de
cada oficina (y embajada si fuera el caso), podría ser
útil para aumentar la acumulación de lecciones apren-
didas.
Rotación, gestión del conocimiento y partenariados:
Dado el alto nivel de rotación interna del personal emi-
grante en prácticamente todas las agencias donantes,
es vital mejorar la gestión del conocimiento y asegurar
Documento de Trabajo 59
30
relaciones continuas con los stakeholders nacionales,
que están siendo constantemente menoscabados.
Aunque la rotación se considere beneficiosa con el fin
de “refrescar” el personal, idealmente también alimen-
tando a las respectivas sedes, la fuga en materia de la
creación de relaciones y las lecciones aprendidas con-
tinúa siendo un enorme desafío. Ese problema es espe-
cialmente agudo en el análisis de la economía política
del país socio, que a menudo requiere un acceso infor-
mal consolidado a las redes de información, lo que a su
vez requiere una inversión a largo plazo en la confian-
za y proximidad a los socios en el país receptor.
Algunas opciones concretas incluyen el diseño de ins-
trumentos específicos de acumulación y sistematiza-
ción de experiencias, como evaluaciones continuas, el
desarrollo de foros online centrados en los países
socios, una gestión de redes más sistematizada y
manuales actualizados relacionados con la economía
política y sus actores más relevantes. El networking
continuo y las relaciones sostenibles deberían asegu-
rarse mediante una introducción más sensible del per-
sonal recién llegado a los contactos existentes con sta-
keholders nacionales. De manera más general, una
revisión del sistema de rotación, con un cierto grado de
flexibilidad en relación a la extensión de la permanen-
cia en los países socios, sería útil.
Integración del personal nacional: En la mayoría de
los países en vías de desarrollo, las oficinas en el terre-
no emplean a profesionales nacionales como parte de
su personal o para funciones de consultoría específicas
de mediano plazo. Al desarrollar sus carreras profesio-
nales con contratos de consultoría, desde el Gobierno y
los distintos ministerios, ONG y centros de investiga-
ción nacionales e internacionales, y las agencias de
cooperación al desarrollo, la mayoría de estos profe-
sionales proporcionan una sensible fuente de informa-
ción y podrían actuar como un enlace entre las ofici-
nas y los actores nacionales, con frecuencia a través de
redes informales. Los donantes, sin embargo, general-
mente no se aprovechan de esta agrupación de profe-
sionales, que representa una enorme oportunidad para
entender el contexto político y desarrollar estrategias
coherentes para la economía política del país. Por lo
menos dos mejoras básicas en la gestión de los recur-
sos humanos son posibles con respecto al personal
nacional. Primero, un diseño más eficaz de los papeles
asignados, combinado con una integración más profun-
da en las oficinas y respectivas tareas, podría conllevar
beneficios importantes en materia de aprendizaje y
feedback entre el personal nacional y el emigrante. En
segundo lugar, el enlace con las redes informales de
información es otro aspecto que necesita una mayor
atención estratégica, especialmente con respecto a la
información “blanda” sobre la economía política. Y,
por último, los donantes deberían, por lo general, cam-
biar de un enfoque funcionalista (“el personal nacional
es más barato”) a un análisis más comprensivo de los
potenciales estratégicos de ese grupo de profesionales
(“el equipo nacional es un punto de entrada”).
Diálogo político
En todos los estudios de caso, el diálogo entre los
donantes y los países receptores se lleva a cabo sobre
todo en el nivel político (por ejemplo, en los enfoques
sectoriales amplios). En cambio, el diálogo político,
entendido como el intercambio de conceptos, ideas y
perspectivas relacionados con el sistema político en su
conjunto, cuestiones más amplias de gobernabilidad y
la democratización, no tienen un lugar estratégico en
las relaciones de ayuda existentes. En este sentido, la
influencia de la armonización de los donantes en la
democratización de los países socios es generada indi-
rectamente, a través de una relación más estrecha
enfocada en cuestiones de desarrollo, pero parece care-
cer de una perspectiva más amplia de los procesos polí-
ticos subyacentes. El entendimiento del propio papel de
los donantes en las dimensiones políticas del desarrollo
del país socio es todavía incipiente, si bien el uso de las
modalidades de ayuda implica consecuencias muy deli-
cadas en términos de participación, transparencia y
rendición de cuentas. Como hemos visto en el capítulo
anterior, estos factores de la economía política se de-
sarrollan de manera más bien espontánea cuando se
comparan con el progreso en materia de democratiza-
ción. El apoyo fragmentado de los donantes a las ins-
tituciones, sistemas y mecanismos domésticos refleja la
incapacidad de seguir un enfoque integral que podría
conectar la ayuda al desarrollo a la profundización de
Apropiación con adjetivos. Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización-Informe de síntesis Stefan Meyer and Nils-Sjard Schulz
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la democracia. Aparte de capacidades analíticas sóli-
das (ver a continuación), los donantes deberían tratar
ese vínculo que falta clarificando y debatiendo su
agenda política con el Gobierno, mejorando el diálogo
entre los donantes sobre las dimensiones políticas de la
ayuda y fomentando el diálogo entre los stakeholders
domésticos.
La agenda política de la ayuda y la eficacia de la
ayuda: Supuestamente basada en compromisos pura-
mente técnicos, la implementación de la Declaración
de París también genera implicaciones políticas para
las relaciones entre los donantes y los receptores.
Como se ha debatido en este documento, se debería
prestar especial atención a la calidad de la apropia-
ción dentro de una relación orientada a la rendición de
cuentas mutua. Mientras que el establecimiento de pla-
nes nacionales de desarrollo o marcos de obtención y
gastos en el mediano plazo es el principal indicador de
la Declaración de París, la economía política subya-
cente en todos los estudios de caso demuestra que la
apropiación se desarrolla en un entorno muy complejo
que no siempre beneficia a la democratización. En ese
contexto, los donantes necesitan, primero, concienciar-
se del impacto de la armonización sobre la dinámica
del sistema político correspondiente y, sobre esta base,
definir sus criterios de la ayuda con el fin de beneficiar
a la democratización. Fomentar la apropiación demo-
crática debería incluir la mejora de la economía polí-
tica y un consenso informado entre los Gobiernos, par-
lamentos, organismos públicos de supervisión y la
sociedad civil. Para ello, es vital que las embajadas y
las oficinas en el terreno de cada país donante identifi-
quen posibles sinergias y coherencias, especialmente en
países altamente dependientes, donde las relaciones
diplomáticas también dependen de los volúmenes de
ayudas y la asignación de fondos. Los distintos escena-
rios deberían adaptarse a cada contexto nacional, que
son muy diversos en los cuatro estudios de país de este
proyecto de investigación. Posibles hojas de ruta para
integralmente aumentar la gobernabilidad y profundi-
zar la democracia deberían discutirse muy cuidadosa-
mente con Gobierno del país socio, respetando la sobe-
ranía y los espacios políticos del país socio, pero tam-
bién clarificando el interés de los donantes en el de-
sarrollo del sistema político en su conjunto y una
forma de apropiación que avance gradualmente hacia
una mayor participación, rendición de cuentas y trans-
parencia. De manera ideal, ese diálogo más político
debería tener lugar de manera coordinada y dentro del
mecanismo de diálogo al más alto nivel.
El diálogo entre los donantes: Adaptando los distintos
enfoques del suministro de ayuda, la comunidad de
donantes en todos los estudios de país tendía a disper-
sarse en diferentes grupos –emprendedor, de opiniones
similares (“like-minded”), escépticos con relación a
París, etc. El trabajo conjunto sobre las dimensiones
políticas de la ayuda parece muy difícil de alcanzar,
pero es vital para fomentar un proceso de aprendizaje
y, en el mediano plazo, evitar obstáculos a la hora de
reforzar la ayuda al desarrollo favorable a la demo-
cratización. Para ello, los donantes necesitan espacios
y procesos conjuntos, preferiblemente en un esquema
adecuadamente establecido de observación, análisis y
seguimiento (ver más abajo: capacidades analíticas).
Más allá de la coordinación, es necesario llevar a cabo
más estudios conjuntos sobre la economía política y su
relevancia para los procesos de desarrollo. Es igual-
mente necesario identificar los factores determinantes
y los ingredientes del consenso sobre el desarrollo de
los diferentes stakeholders. Se requiere un diálogo
constante sobre los intereses, las limitaciones y los
incentivos de cada donante, especialmente en el con-
texto de instituciones débiles. Un código de conducta
específico podría mejorar las acciones conjuntas de los
donantes.Estas iniciativas podrían ser lanzadas por los
donantes “like-minded” o emprendedores, pero deberí-
an, en la medida de lo posible, facilitar la participación
gradual de los donantes que todavía no están involu-
crados en la agenda de París.
Apoyo al diálogo entre los stakeholders nacionales:
Los estudios de caso sugieren que los actores de super-
visión se enfrentan a importantes dificultades a la hora
de participar plenamente en la economía política de la
ayuda y, especialmente, de las nuevas modalidades de
ayuda. En general, al enfocar en la apropiación del
Gobierno, los donantes han invertido esfuerzos más
bien fragmentados en la participación y capacidades
Documento de Trabajo 59
32
Apropiación con adjetivos. Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización-Informe de síntesis Stefan Meyer and Nils-Sjard Schulz
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de los stakeholders con respecto a la rendición de
cuentas, la participación y la transparencia. Un papel
más activo e informado de la sociedad civil, los parla-
mentos y las instituciones públicas de auditoría es
deseable. Además de revisar su apoyo a los mecanis-
mos de participación y consulta, la comunidad de
donantes podría promover una mejor interacción entre
esos stakeholders. En este sentido, es vital, en primer
lugar, identificar de manera clara la demanda existen-
te por el fortalecimiento y los recursos institucionales,
facilitando una mayor autonomía y capacidad a esos
actores. En segundo lugar, la financiación conjunta de
las actividades de la sociedad civil por parte de los
donantes, el fortalecimiento del parlamento y el apoyo
a los organismos de auditoría deberían coordinarse
alrededor de hojas de ruta viables para la mejora de la
gobernabilidad y la democratización (ver arriba). En
tercer lugar, podrían abrirse espacios estables para la
interacción y la identificación de intereses comunes
mediante la creación de círculos de debate que inclui-
rían a oficiales de agencias, expertos independientes,
académicos y representantes de los actores de supervi-
sión. Y, por último denominadores comunes entre los
distintos stakeholders se podrían identificar y fomen-
tar de manera eficaz en enfoques sectoriales amplios
seleccionados, donde la interacción de los stakeholders
nacionales podría encontrar un terreno fértil para
crear experiencias positivas en materia de la mejora de
la economía política.
ConclusiónLa Declaración de París consagra el potencial para una
perspectiva más política del cambio de las relaciones de
ayuda. Potencialmente permite un cambio de enfoque
de un estancamiento a menudo polémico entre donan-
tes y Gobiernos hacia un encuentro en un terreno neu-
tro basado en principios globalmente acordados y local-
mente negociados. Esa renegociación de la ayuda inclu-
ye una sociedad civil organizada y organismos de super-
visión a ambos lados de la cadena de rendición de cuen-
tas. Los compromisos de París, que potencialmente
hacen posible ese nuevo diálogo, tienen dos niveles –por
un lado, lo que llamamos el “espíritu” y, por otro lado,
los indicadores más técnicos y medibles. Es importante
equilibrar las tensiones entre los detalles técnicos nece-
sarios y el “espíritu”. Para profundizar las prácticas
democráticas, es de vital importancia vincular el “espí-
ritu” a principios internacionalmente acordados de
inclusión social y participación política. Estos se defi-
nen, en última instancia, por los derechos humanos. Es
esencial llenar esa brecha entre las estructuras de coor-
dinación técnica y los grandiosos principios universales.
Ambos son importantes, pero uno sin el otro conduce a
un progreso muy limitado.
Más allá de los enfoques tecnocráticos, la nueva arqui-
tectura de la ayuda tiene dimensiones explícitamente
políticas, especialmente a la hora de implementar las
nuevas modalidades de ayuda (en particular el apoyo
presupuestario). Los donantes ahora se sientan en la
mesa con los Gobiernos para negociar y determinar las
políticas que afectan el día a día de los hombres y
mujeres en el Sur. Ese nuevo nivel de participación
puede reforzar el Ejecutivo y debilitar la participación
democrática y la supervisión eficaz. No obstante, tam-
bién podría prestar apoyo al control de la sociedad civil
a través de solicitar la rendición de cuentas, la partici-
pación y la transparencia, y una reducción en el núme-
ro de actores y programas. Existe también una opor-
tunidad para reforzar los mecanismos horizontales de
supervisión y los sistemas de control si los donantes los
utilizan para canalizar y auditar sus propios fondos.
Para que ocurra una profundización de las prácticas
democráticas, los donantes deben considerar los efec-
tos secundarios cuando diseñan sus estrategias de país
y programas.
La apropiación y la rendición de cuentas mutua deben
considerarse las piedras angulares a la hora de monito-
rear el impacto de la presencia de los donantes sobre los
procesos locales de profundización de la democracia.En
el futuro, esos componentes de la DP podrían convertir-
se en un asunto de negociación más político dentro de la
cadena de ayuda. Para que el suministro de ayuda sea
sensible a la democratización, es necesario que los com-
promisos de París incluyan más que simplemente
Gobiernos automáticamente clasificados como legíti-
mos. No solo importa la cantidad, sino también la cali-
dad. La “rendición de cuentas mutua” debería primero y
principalmente determinar cuanto espacio en materia de
políticas se concede al Gobierno y cuanto de este espa-
cio se comparte hacia abajo más allá del Ejecutivo. A su
vez, la “apropiación” debería especificar el nivel de par-
ticipación de los ciudadanos y la sociedad civil en la for-
mulación de políticas y supervisión.
Por el otro lado, los elementos más de gestión de la
armonización, alineación y orientación por resultados
también proporcionan un punto de entrada. Incluso en
escenarios adversos, cuestiones aparentemente técni-
cas pueden dar comienzo a procesos significativos de
participación y mecanismos eficaces de supervisión,
incluyendo los parlamentos y organismos públicos de
auditoría, y pueden, de esta manera, preparar el terre-
no para la apropiación democrática.
Este estudio revela que las interpretaciones locales de
los compromisos de París –que no son de ninguna
manera una bala mágica– son muy diversas. Por tanto,
en primer lugar y más importante, los donantes deben
entender el contexto político local. El desafío consiste
en crear puentes entre París, Bamako, Hanoi,
Managua y Lima. En otras palabras, mientras que el
compromiso político de alto nivel para con una mejor
ayuda es necesario, es también necesario llevar a cabo
el tedioso trabajo preliminar de dividirlo en acciones en
los países socios. En el fértil terreno de los estudios de
país, se han elaborado en este documento de síntesis
opciones comprensivas y concretas, que tienen el obje-
tivo de guiar la adaptación de los donantes y sus agen-
cias a los desafíos políticos de la armonización de los
donantes y su impacto en la democratización.
Con todo, la ayuda internacional ha avanzado hacia
una visión más sistémica del desarrollo donde los ciu-
dadanos y la democracia son un escenario central en
movimiento. Los intereses para la agenda de eficacia
de la ayuda son altos, pero profundos cambios son
necesarios no solo en los países receptores. La actua-
ción, concienciación y preparación de los donantes
–particularmente en términos de organización y com-
portamiento, perfil del personal, instrumentos de ayuda
y prácticas– deben seguir ese cambio, si ha de cum-
plirse el triple objetivo de reducir la pobreza, construir
instituciones y asegurar los derechos humanos.
Documento de Trabajo 59
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Apéndice
La nueva arquitectura de la ayuda
Apropiación con adjetivos. Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización-Informe de síntesis Stefan Meyer and Nils-Sjard Schulz
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Modelos de desarrollo y de cooperación internacionalbasados en diferentes teorías (estructuralismo, teorías dela dependencia, imperialismo, modernización, etc.). Unosejemplos:Años 60: El Estado (desarrollista) como motorAños 70: Necesidades básicasAños 80: Crecimiento, crisis de la deudaAños 90: Políticas económicas neoliberales, reducción delpapel del Estado
Declaración de París (DP, marzo 2005), OCDE-CAD, países receptores y organizaciones multilaterales y no gubernamentalesFin: Promover un consenso global sobre la nueva arquitectura de la ayuda, a partir de un amplio proceso de identificación debuenas prácticas de los donantes y potencialidades de los países receptores que se pasan a llamar países socios
Años 80 y 90: El modelo previo a partir de la crisis de ladeuda: Consenso de Washington (Williamson, 1989),ajustes estructurales, condicionalidades económicasprofundas.Consecuencias:- Deterioro en las relaciones donantes-receptores- Fatiga de la ayuda: retrocesos en AOD
Agenda-setting de las Naciones Unidas:Enfoque de capacidades (Amartya Sen, Informe deDesarrollo Humano, 1990)En las conferencias de los 90: desarrollo sostenible (Ríode Janeiro 1992), derechos humanos (Viena 1993),población y desarrollo (Cairo 1994), desarrollo social(Copenhague 1995), mujeres y género (Pekín 1996).Enfoque en el derecho al desarrollo.
Iniciativa PPAE (desde 1996) parapaíses altamente endeudados, sediseñan las primeras EstrategiasReducción de Pobreza (DELP,1999)Fin: Impulsar la planificación deldesarrollo a nivel nacional
Propuesta del Banco Mundial:Marco integral de desarrollo(Comprehensive DevelopmentFramework), desde 1996Fin: Fomentar una perspectiva másamplia sobre el contexto deldesarrollo y el liderazgo de socios
Cumbre del Milenio y Objetivos deDesarrollo del Milenio (2000),Naciones UnidasFin: Crear una agenda social dentrode la globalización, crear metasclaras para la cooperacióninternacional
Objetivos de Desarrollo del Milenio 8(2000), Naciones UnidasFin: Crear una alianza mundial, queincluya temas como el comercio, ladeuda, el acceso a medicamentos yla ayuda internacional.
Consenso de Monterrey (2002),Naciones UnidasFin: Aumentar la financiación deldesarrollo y fijar pautasinstitucionales para los sistemasnacionales a través de los quecanalizar esta ayuda
Declaración de Roma sobreArmonización (febrero 2003),OCDE-CADFin: Identificar buenas prácticaspara una mayor coordinación ycomplementariedad de los donantes
Documento de Trabajo 59
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Apropiación con adjetivos. Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización-Informe de síntesis Stefan Meyer and Nils-Sjard Schulz
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DOCUMENTOS DE TRABAJO59 Apropiación con adjetivos. Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización- Informe de
síntesis, Stefan Meyer and Nils-Sjard Schulz, Marzo 200858 Esfuerzos europeos en Justicia Transicional, María Avello, Mayo 200857 Desmovilización paramilitar en Colombia: Luces y sombras, Felipe Gómez Isa, Marzo 200856 La libertad de asociación y la sociedad civil en Oriente Medio y el Norte de África: Jordania, Ana Echagüe,
Marzo 200855 The Democracy Promotion Policies of Central and Eastern European States, Laurynas Jonavicius, March 200854 Marruecos: Negociar el cambio con el Majzen. La libertad de asociación en Oriente Medio y el Norte de África:
Informe 1, Kristina Kausch, Febrero 200853 El Proceso de Estabilización y Asociación: ¿Están fracasando los incentivos de la UE en los Balcanes
Occidentales?, Sofía Sebastián, Febrero 200852 Haiti: Las voces de los actores. Un proyecto de investigación sobre la Misión de la ONU, Amélie Gauthier y Pierre
Bonin, Enero 200851 La democratización de un Estado dependiente: El caso de Afganistán, Astri Suhrke, December 200749 Perú: ¿el reino de las ONG? Proyecto: Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización,
Enrique Alasino, Febrero 200848 El reto nicaragüense. Proyecto: Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización, Claudia
Pineda y Nils-Sjard Schulz, Enero 200847 EU Democracy Promotion in Nigeria: Between Realpolitik and Idealism, Anna Khakee, December 200746 Dejando atrás el espíritu de Dayton: La reforma constitucional en Bosnia-Herzegovina, Sofía Sebastián,
Noviembre 200745 La “tercera ola populista” de América Latina, Susanne Gratius, Octubre 200744 OSCE Democracy Promotion: Grinding to a Halt?, Jos Boonstra, October 200743 La fusión entre seguridad y desarrollo: ¿Otro estancamiento europeo?, Richard Youngs, Septiembre de 200742 El laboratorio de ayuda de Vietnam. Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización.
Estudio de caso I, María Delfina Alcaide y Silvia Sanz-Ramos, Septiembre 200741 Marco analítico-conceptual y metodologías para los estudios de país. Proyecto: Armonización de los donantes:
Entre la eficacia y la democratización, Stefan Meyer y Nils-Sjard Schulz, Septiembre de 200740 La cooperación española para el desarrollo: ¿Aspiraciones hechas realidad?, Stefan Meyer, Julio de 200739 La Unión Europea y el Consejo de Cooperación para los Estados Árabes del Golfo Pérsico, Ana Echagüe,
Mayo de 200738 El papel de la OTAN en la reforma democrática, Jos Boonstra, Mayo de 200737 El Estado de América Latina ¿Fallido o en proceso de formación?, Laura Tedesco, Mayo de 200736 ¿Trabajo inconcluso? Ampliación hacia el Este y Condicionalidad Democrática, Geoffrey Phidham, Abril
de 200735 Brasil en las Américas: ¿Una potencia regional pacificadora?, Susanne Gratius, Abril de 200734 Bielorrusia: Entre Rusia y Occidente, Balazs Jarabik and Alastair Rabagliati, Marzo de 200733 Europa y Rusia, más allá de la energía, Kristina Kausch, Marzo de 200732 Nuevos gobiernos, ¿nuevas direcciones en las políticas exteriores europeas?, Richard Youngs (Editor),
Enero de 200731 La Refundación del Estado en Bolivia, Isabel Moreno y Mariano Aguirre, Enero de 200730 Crisis del Estado y dominios civiles en África, Mariano Aguirre y David Sogge, Diciembre de 200629 Democracy Promotion and the European Left: Ambivalence Confused?, David Mathieson and Richard
Youngs, December 2006
Documento de Trabajo 59
40
28 Promoting Democracy Backwards, Peter Burnell, November 200627 Respuestas globales a amenazas globales. Seguridad sostenible para el siglo XXI, Chris Abbott, Paul
Rogers y John Sloboda, Septiembre de 200626 Cuando más es menos: contribuir a la construcción del Estado en Afganistán, Astri Suhrke, Septiembre de 200625 The Crisis in Timor-Leste: Restoring National Unity through State Institutions, Culture, and Civil Society,
Rebecca Engel, August 200624 Misión de la ONU en la República Democrática del Congo: Imponer y consolidad la paz más allá de la
elecciones, Luis Peral, Julio de 200623 Angola: La “buena gobernanza” global también es necesaria, David Sogge, Junio de 200622 La recuperación del conflicto armado: Lecciones aprendidas y próximos pasos para mejorar la asisten-
cia internacional, Megan Burke, Abril de 200621 Democracia y Seguridad en Oriente Medio, Richard Youngs, Marzo de 200620 Defining ‘Terrorism’ to Protect Human Rights, Ben Saul, February 200619 Failing States or Failed States? The Role of Development Models: Collected Works; Martin Doornbos,
Susan Woodward, Silvia Roque, February 200618 Facing the Victims in the Global Fight against Terrorism, Jessica Almqvist, January 200617 Transition and Legitimacy in African States: The cases of Somalia and Uganda, Martin Doornbos,
December 200516 The United Nations’ Responsibility towards Victims of Terrorist Acts, Irune Aguirrezabal Quijera,
November 200515 Las amenazas a la seguridad humana y el problema de los medios de acción, Luis Peral, Octubre de 200514 ¿Ayudando a Castro? Las políticas de la UE y de EE UU hacia Cuba, Susanne Gratius, Octubre de 200513 Alliance of Civilisations: International Security and Cosmopolitan Democracy, Kristina Kausch and Isaías
Barreñada, October 200512 Building a New Role for the United Nations: the Responsibility to Protect, Carlos Espósito and Jessica
Almqvist, September 200511 Reforma política y perspectivas para una transición democrática en el Golfo Pérsico, Jill Crystal, Julio de
200510 Agresión, crimen de agresión, crimen sin castigo, Antonio Remiro Brotóns, Junio de 2005
9 España y el Magreb durante el segundo mandato del Partido Popular. Un período excepcional, LauraFeliú, Mayo de 2005
8 Los instrumentos de la UE en la prevención y gestión de conflictos, Javier Niño Pérez, Abril de 20057 Contribución española a la construcción de la paz. Razones y propuestas para la elaboración de un Plan
de Acción, Luis Peral, Abril de 20056 España y Marruecos: ¿hacia una agenda de reformas?, Richard Gillespie, Abril de 20055 ¿Cómo juzgar a los acusados de actos de terrorismo?, Jessica Almqvist, Marzo de 20054 Reflexiones sobre la reforma del Servicio Exterior de España, Carlos Espósito, Febrero de 20053 El Islam político: ¿está listo para comprometerse?, Emad El-Din Shahin, Febrero de 20052 El Proceso de Barcelona, diez años después: ¿Un modelo para afianzar la reforma árabe?, Richard
Youngs, Enero de 20051 A proposal for governance of the Gaza strip in the context of the announced Israeli withdrawal, CITPax,
an initiative of Shlomo Ben-Ami, November 2004
DOCUMENTOS DE TRABAJO
www.fride.orgGoya, 5-7, Pasaje 2º. 28001 Madrid – ESPAÑA. Tel.: +34 912 44 47 40 – Fax: +34 912 44 47 41. Email: [email protected]
El informe de síntesis examina el impacto de la armonización de los donantes en
los procesos de democratización en los países receptores. Este informe está basa-
do en cuatro estudios de caso y explora las implicaciones políticas de la agenda
de eficacia de la ayuda y, en particular, de las nuevas modalidades de ayuda.
Mientras que los donantes y los gobiernos entablan relaciones cada vez más estre-
chas en la definición de políticas, otros stakeholders como las organizaciones de
la sociedad civil, los parlamentos, las instituciones públicas de control, los medios
de comunicación y los gobiernos locales (a menudo llamados el triángulo de
supervisión) pueden verse cada vez más marginados, lo que podría dificultar el
proceso democrático y tener “efectos colaterales” negativos para la apropiación
democrática y la rendición de cuentas doméstica. Por lo tanto, el enfoque se cen-
tra en la actuación de los donantes como actores cada vez más activos en las
dimensiones de la economía política doméstica como la participación, la transpa-
rencia y la rendición de cuentas, en vez de actuar como donantes de ayuda exter-
nos y neutrales. Entre las conclusiones, dirigidas a sensibilizar a los encargados de
formular y planificar las políticas, el estudio hace hincapié en la necesidad de tra-
tar las dimensiones políticas específicas de cada país y el nivel de cumplimiento
con los compromisos la Declaración de París en general, con especial atención a
la rendición de cuentas de arriba hacia abajo y la “buena” apropiación. Asimismo,
con el fin de convertirse en actores favorables al desarrollo, las agencias de ayuda
deberían adaptarse institucionalmente a los desafíos políticos, particularmente en
términos de organización, conducta, perfil del equipo, instrumentos de ayuda y
prácticas (FRIDE).