Colombia Internacional No. 58

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A nn C. Mason

Este número de ColombiaInternacional es el producto delforo "América Latina:

Democracias Turbulentas", realizado por elDepartamento de Ciencia Política de laUniversidad de los Andes los días 11 y 12de septiembre de 2003. Al nombrar la po-lítica latinoamericana como "turbulenta",quisimos enfatizar la inestabilidad demo-crática que experimentan muchas de las na-ciones de la región en la actualidad.Durante los años ochenta y principios delos noventa tuvieron lugar en AméricaLatina una ola de transiciones a la democra-cia, la cual ocupó la atención de los estu-dios comparados a nivel mundial. La lle-gada de la democracia a muchos de estospaíses hizo suponer tanto a ciudadanoscomo a académicos, que habría un futuropolítico estable. Sin embargo, para nadie esun secreto que países como Venezuela,Argentina, Brasil y Bolivia han experimen-tado grandes transformaciones en su políti-ca local, que en algunos casos han desem-bocado en situaciones de ingobernabilidad,fragmentación y desorden social.Tampoco podemos dejar de lado el caso

ta contra el funcionamiento del régimendemocrático desde hace años. En este sen-tido, resulta fundamental establecer un es-pacio para el análisis de los problemas yretos que enfrentan actualmente las institu-ciones, las prácticas, las normas y la culturademocrática en América Latina.

EDITORIALAnn C. Mason

Para responder a todos los interrogantesque esta coyuntura despierta, el foro contócon la participación de un grupo de acadé-micos de renombre internacional --Laurence Whitehead, Scott Mainwaring,Miriam Kornblith, Ana Tereza Lemos-Nelson, Eduardo Gamarra, Carlos Acuña,Fernán González, Augusto RamírezOcampo, Gary Hoskin, Francisco Leal,Francisco Gutiérrez y Eduardo Pizarroquienes se dedicaron a analizar, desde dife-rentes perspectivas, los problemas de soste-nibilidad que enfrentan los regímenes polí-ticos democráticos, así como las condicio-nes bajo las cuales resulta más viable la de-mocracia en la región. En esta publica-ción hacemos entrega de ocho de los tra-bajos escritos y de las ponencias presenta-dos por dichos expertos.

El Departamento de Ciencia Política deseaextender su profundo agradecimiento a lasinstituciones y organizaciones que aporta-ron recursos para la realización del foro,entre ellas la Embajada de Estados Unidosen Colombia, el Consejo Británico, laCorporación Andina de Fomento, laComunidad Andina de Naciones, laFundación Corona, el Instituto CulturalBrasil Colombia, y el Programa para elDesarrollo de las Naciones Unidas.

Para la publicación de este número de la re-vista, el apoyo de la Corporación Andina deFomento fue también fundamental.

Ann C. Mason, DirectoraDepartamento de Ciencia Política

colombiano, cuyo conflicto armado aten-

T he dark side of democratization: “dysfunctional” democracies in South America?

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THE DARK SIDE OFDEMOCRATIZATION: “DYSFUNCTIONAL” DEMOCRACIES IN SOUTH AMERICA?Laurence Whitehead

recibido 11/01/003, aprobado 12/02/003

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L aurence Whitehead

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Introduction

Twenty-five years agothere were only twocompetitive electoral

systems regulating the circulation ofpolitical parties in office on the main-

land of South America. All the restwere military, apart from the threeGuianas (ex-British - a one partyregime; ex-Dutch - in the process ofbreakdown following independence in1975; and French - still an overseas de-partment of the metropole). Today

Este artículo analiza las democracias aparentemente disfuncionales que sehan vuelto comunes en América Latina. A pesar de que son democráti-cos en el sentido de que hay competencia regular para ocupar cargospúblicos por medio de elecciones periódicas, estos regímenes también evi-dencian disfuncionalidades políticas sistemáticas. Con el fin de ilustrareste concepto, el autor evalúa las experiencias de Argentina, Colombia yVenezuela con la democracia. Por su parte, examina las implicacionescomparativas y teóricas de estos tres casos.

Palabras Clave: democracia disfuncional, tipos de régimen democrático,Argentina, Colombia, Venezuela

This article analyzes the apparently dysfunctional democracies that havebecome common in Latin America. Although democratic in the conven-tional sense that national leadership is periodically contested and renewedthrough standardized electoral procedures, such regimes also exhibit sys-tematic political dysfunctionality. The author evaluates experiences withdemocracy in Argentina, Colombia, and Venezuela in order to illustratethis concept, and examines their comparative and theoretical implications.

Keywords: dysfunctional democracy, democratic regime types, Argentina,Colombia, Venezuela

1 This text constitutes a research in progress that builds upon the ideas expressed in Whitehead

(2002). It has benefited from helpful commentary on earlier drafts that were presented to the inter-

national conference on “Diagnosing Democracy” held in Santiago de Chile in April 2003, and on

“Turbulent Democracies” held at the Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia in September

2003. Without listing all the colleagues who made thoughtful suggestions, I need to acknowledge in

particular the comments provided by Professor Desmond King (among other things he produced the

current title).

2 Professor, Nuffield College, Oxford University.

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there is nowhere on the mainlandwhere the conventional proceduralminimum conditions for electoral“democracy” are not observed. In factcompetitive electoral systems have pre-vailed throughout this region for over adecade3. There have only been threedirect interruptions of the constitu-tional order at a national level4 and allof these were quickly reversed and fol-lowed by the renewal of political com-petition in accordance with the pre-es-tablished electoral calendar. No otherlarge region of the world can displaysuch a solid and convincing record oftransition from authoritarian to consti-tutional democratic systems for the dis-tribution of office, and at least formalpower, at the national level5.

This is a striking development,certainly as compared to what virtuallyany observer would have thought pos-sible at the end of the 1970s. In a sub-continent with almost two centuries ofunbroken sovereign independence(outside the Guianas) this is the firstdecade to witness such uniformity ofdiscourse and practice over the correctsystem of government. While the fu-ture remains open to further surprises,it is not unreasonable to suppose thatSouth America’s first decade of demo-cratic homogeneity may well prove thefirst of a series. However, even if thatturns out to be so, there is an underside

to the story, as recent developments inseveral of the largest and longest estab-lished democracies of the sub-conti-nent have highlighted.This article attempts to diagnose thedark side of current processes of de-mocratization in South America, usingthe following procedure. First, it elabo-rates on a theoretical possibility: a sub-type of democratic regime which couldpersist through time while deliveringendemically bad “performance” out-puts. The two key criteria for this sub-type would be that it can remain inplace, despite its deficiencies; and thatits failings can be attributed to charac-teristics internal to the prevailing polit-ical regime, rather than to “externalshocks” or structural constraints.Having elaborated on this as a theoret-ical possibility, the text then reviewsthree contemporary examples, to deter-mine whether they may conform tothis sub-type. It is too early to establishwith confidence how closely Argentina,Colombia and Venezuela will corre-spond to this model and the object iscertainly not to “shoehorn” them intoa box where they may not belong.Instead, this is intended as an ex-ploratory exercise in diagnosis, where amodel of what could be wrong is com-pared with the symptoms on display inthe most visibly troubled cases.

The article concludes with a


3 The last two “transitions” were in Guyana and Suriname in 1992.

4 Paraguay in April 1996, Ecuador in January 2000 and Venezuela in April 2002.

5 Post-Communist eastern Europe comes closest to matching this record, but only if the Balkans are

excluded and various qualifications about Slovakia and the Baltic republics are overlooked.

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very provisional assessment of the util-ity of this analytical perspective, andthe scope for its further development.The whole exercise is extremely tenta-tive, and is no more than an attempt tostraddle the gap between theory andexperience thatseems to be openingup as new democrat-ic regimes proceedalong their often er-ratic trajectories.Subsequent develop-ment of this ap-proach will dependboth on appraisal ofthe proposed sub-type, and on furtherassessment of thecases that are presenting themselves fordiagnosis.

“Dysfunctional” Democracies as aSub-Type of Democratic Regime

A political regime is an ensem-ble of formal rules and informal proce-dure for the allocation of political of-fice and for the production of publicpolicies that has sufficient coherenceand durability to abstracted from con-text and modelled, either in a logico-deductive or in an ideal-typical manner.The new competitive electoral regimesof South America all display sufficientstructure and permanence to qualify as“regimes” rather than as mere “situa-tions”. They correspond to a broaderregime type that is extensively analysedin the literature under the rubric of

“procedural minimum” democracy. Asthe term suggests this literature focus-es attention on the democratic proce-dures required for election and deci-sion-making, and thereby directs atten-tion away from outcomes.

In practice, ofcourse, this separa-tion between proce-dures and outcomescannot be taken toofar (e.g. democraticprocedures whichgenerated famine asan outcome wouldnegate the condi-tions for existence ofa procedural mini-mum democratic

regime). But within sensible limits thedistinction can deliver analytical clarity.It also highlights powerful regularitiesthat can persist across a wide range ofsocio-economic backgrounds. Thus,despite the large variations in incomelevels, ethnic composition, size, andhistorical background separating thetwelve sovereign republics of SouthAmerica, it is productive to classifythem all as competitive democraticelectoral regimes. They are democra-cies in the conventional sense that na-tional leadership is periodically contest-ed and renewed through standardizedelectoral procedures that reasonablyapproximate to the familiar yardsticks.

Alternative parties and theircandidates possess the necessary au-tonomy and resources to offer the vot-ers a structured choice, and the elec-

L aurence Whitehead

A political regime is anensemble of formal rulesand informal procedure

for the allocation of politi-cal office and for the pro-duction of public policiesthat has sufficient cohe-rence and durability to

abstracted from contextand modeled

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torate is at least relatively free to ex-press its preferences, including the op-tion of switching to an outsider if themainstream parties are found waiting.The leaders thus chosen can normallyexercise their full political authority asprescribed in the constitution, whichcan itself be revised or rewritten in ac-cordance with democratic procedures.This article takes as given that back-ground classification, without enteringinto any of the possible quibbles orqualifications.

A decade of unbroken experi-ence of the prevalence of such regimeshas, however, demonstrated that votersand citizens are also very concernedabout outcomes, and that they are dis-posed to judge the relative success (orfailure) of these regimes, not just bywhether they uphold the minimumstandards of procedural correctness,but also by the quality of the publicpolicies they deliver, and by the broad-er performance (desempeño) of theirnew leaders and their new institutions.Such demotic judgements tend to blurthe distinctions between procedure andoutcome that are so finely articulatedby the political science profession. Inresponse to these popular expectations- and indeed legitimate demands - con-cerning the performance of democrat-ic regimes a further academic industryis growing up, focussed on measuring,evaluating, and (if possible) upgradingthe “quality” of democracy in newcompetitive electoral regimes.

If countries within a singleregime type are to be ranked, graded,or clustered according to their “quali-ty” it easily follows that subtypes willemerge, or be proposed, as ways ofidentifying underlying structural regu-larities that predispose towards particu-lar levels of quality. But, of course, thequality of public policy, and even thedesempeño of public authority, can bedetermined by factors that are externalto the type or subtype of politicalregime in place. War, natural disaster,international economic developments,initial endowment and even straightfor-ward technical policy errors (or badbets) can affect regime performanceacross a broad area. Thus, there shouldbe no automatic assignment of differ-ent performance outcomes to differentpolitical regime subtypes.

However, if performancevaries systematically over long periodsof time, or if similar external forceselicit differential responses from differ-ent clusters of democracy, then it isreasonable to enquire whether the ex-planation can be found in features in-ternal to the political regimes in ques-tion. For this reason various authorshave sketched alternative subtypes ofdemocratic regime that may be system-atically associated with various patternsof performance outcome. Consistentlybad performance outcomes may sug-gest a poor quality of regime, therebyprompting a “deficiency” analysis and anegative regime subtype6.


6 Note that “performance outcome” in this context may refer to semi-procedural questions - such

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The subtypes of regimes mostrelevant to this attempt at “diagnosis”of possible “dysfunctionality” arethose that might beassociated withoutput deficiencies.P r e s i den t i a l i smcould generatecrises that can beaverted throughparliamentarism, toquote one classicdebate in the field.Or majoritarianvoting systems thatlack “transparency” or “horizontal ac-countability” may tend to destroy socialtrust and to facilitate mismanagementof “la cosa pública”. “Delegative”democracies could constitute an ex-treme subtype of centralized majoritar-ian and unrestrained democratic gover-nance that might reproduce many ofthe vices associated with authoritarianrule. Or “illiberal” democracies coulddestabilize property rights and polarizecivil society, with the associated adversepolitical consequences.

There is, thus, a fairly extensivearsenal of deficiency analyses based onthe identification of negative subtypeswithin the general democratizationframework. A comprehensive studywould no doubt review all the available

suggestions before attempting to intro-duce yet another subtype. But given theexploratory nature of this article all

that can be at-tempted here isan outline of themost exaggeratedvariant of a defi-ciency subtype.Whereas all thenegative possibili-ties listed abovemight be associ-ated with under-p e r f o r m a n c e ,

these adverse consequences are onlysuggested, not mandated7. By con-trast, the defining characteristic of a“dysfunctional” sub-type of democrat-ic regime would have to be that it per-sistently and necessarily generated se-vere and avoidable underperformance.

To elaborate on this subtype(at least as a theoretical possibility) weneed to reflect on what should count asthe minimally acceptable “perform-ance” of any democratic regime, andthat would lead to some characteriza-tion of its normal “functions”. Fromthis basis a deficiency analysis can pro-duce a conception of “underperfor-mance” and “dysfunctionality”.

Even at the level of theory,however, and most certainly at the level

L aurence Whitehead

"Delegative" democraciescould constitute an extre-me subtype of centralizedmajoritarian and unrestrai-ned democratic governan-

ce that might reproducemany of the vices associa-ted with authorit arian rule

as the generation of consensus, or the achievement of policy coherence, or the lengthening of

time horizons - as well as to strictly external output indicators.

7 Majoritarian voting might also produce some beneficial performance outcomes; “delegative”

democracies might overcome policy gridlock; illiberal democracies might broaden participation and

thereby create consent, etc.

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of case study evidence, we need to seta high threshold before applying suchnegative characteristics to a democraticregime. All “really existing” democra-cies (old as well as new) regularly pro-duce disappointing results. As illustra-ted by the Florida voting process ofNovember 2000, or the weakness ofBritish cabinet control over the morereckless policy decisions of the Blairadministration, even the most ancientand self-confident of democracies canfail to satisfy conventional standards ofaccountable procedure. When the per-formance criteria are broadened to in-clude outcomes as well as processes,the scope for underperformance be-come that much greater. It would notbe difficult, for example, to mount acase that U.S. democracy has systema-tically short-changed the “black under-class” over successive generations,both in terms of civil rights and withregard to more substantive benefits.

A similar case could be madeconcerning the large maghrebien popu-lation of France, and for a long timealso the women of Switzerland. Thepoint is not to overdramatize these la-cunae, but merely to keep them inmind when applying a deficiency analy-sis to other, newer, and more vulnera-ble democracies. Expected standards ofperformance should not be set unrea-sonably high, and functionalist assump-tions about how democratic political

systems should operate must not blindus to the far from consistently reliablerealities of most democratic gover-nance8.

That said, it remains at least atheoretical possibility that some subsetof regimes could underperform sodrastically, so recurrently, and so irre-deemably, that they might deserve aseparate designation as “dysfunctional”democracies. This possibility has notreceived much analytical attention inthe literature (apart from rather vaguereferences to “frozen” democracies,“low intensity” democracies, or the“political decay” of democraticregimes). Perhaps this is because it mayseem inherently impossible to concep-tualize, let alone to measure, such a sit-uation. The threshold conditions haveto be set at a very high level, and it maybe almost impossible, as a matter ofempirical demonstration, to establishthat any particular case is securelylodged on the other side of that divi-ding line.

This text argues that (as leastin conceptual terms) such a line isworth drawing, and also that (on theempirical level) once it has been drawnthis may enable use to submit somecritical cases to a more searching criti-cal evaluation. It does not, however, as-pire to prove that any particular demo-cratic regime in South America is eitherunambiguously or irretrievably dys-


8 Indeed, all regimes, and not merely electoral democracies, regularly underperform and operate dys-

functionally, at least by comparison with the theoretical standards that are used to justify their exis-

tence.

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functional. (Indeed, by the time such ajudgement could be “scientifically” es-tablished the regime in question wouldmost likely have been brought to anend). So all we are looking for here arethreshold criteria that would in theoryjustify the creation of a subtype ofdemocratic regime, perhaps accompa-nied by some illustrations of the possi-bility that the subtype could provide abetter account than the alternatives ofobservable conditions in at least somenew democracies for some significantperiods of time.

Still at the level of theory, letus then review the three holistic “func-tions” have sometimes been attributedto all political systems: the aggregationof interests; the production of neededpublic policies; and the legitimation ofthe resulting decisions. Under thesethree very broad and inter-relatedheadings, can we use a deficiency analy-sis to set a threshold for non-perfor-mance of these functions beyondwhich a political regime (as defined atthe beginning of this section) mightstill persist, yet operating in a “dysfunc-tional” manner?

The dystopian alternative tothe aggregation of interests is the moreor less classic “state of nature”, or “warof all against all”. Is it possible to en-visage a procedurally minimal demo-cratic regime presiding over such a si-tuation of social anarchy? In any real

situation there is always a certain latentor implicit order, a tacit structure ofsocial authority and hierarchy. The“real world” test would have to besome generalized and uncontrollablestate of “praetorianism”. Here groupsof unequal power would pursue theirinterests, without restraint, and withoutany expectation that stable coalitions orlarger policy-based alliances could con-vert their specific objectives intobroader projects of collective action. Insystems theory terms, there would noeffective aggregation of interests.

Arguably, this could ariseunder what might very loosely be cla-ssified as the procedural minimum requirements fordemocracy9. At least in theoreticalterms it seem possible to envisagesome situation beyond the threshold ofroutine democratic conflict where wecould say that this indispensable func-tional of a working democracy was nolonger being performed.

How about the production ofneeded public policies? Certainly theliterature on comparative politics enter-tains the possibility that this functioncould be absent in some non-demo-cratic regimes. That is what terms suchas “the predatory state”, “kleptocracy”,and perhaps even “sultanism” are in-tended to convey. Can we, therefore,also envisage such a possibility in a pro-cedurally minimal democracy?

L aurence Whitehead

9 For example, if we generously follow the Summit of the Americas practice and classify Guatemala

and Haiti as democracies, the hypothesis of chronic failures of interest aggregation could help ex-

plain how political life is currently structured in those societies.

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The extreme case would bewhere no public policies, howeverstrongly desired or badly needed, canbe generated by the political system.This may arise in certain “failed states”(Somalia, Cambodia under the KhmerRouge?). But it is surely too severe astandard to apply in any electoraldemocracy. After all, the holding ofregular competitive elections is itself apublic policy achievement of consider-able complexity and merit. Moreover,even in the least favorable settings, thetelephones usally operate, the lightscome on, wateris made availableto most house-holds, childrengo to school,hospitals providesome healthcare.

However, it would not be un-reasonable to argue that for any demo-cratic regime to be meaningful theelected authorities must have the ca-pacity to deliver some incremental pu-blic policy benefits desired by their vo-ters over and above this skeletal andresidual level of service. Can we, atleast in theory, envisage a competitiveelectoral regime where almost no suchcapacity exists, or is expected by the ci-tizenry? There are difficult questions ofjudgment and interpretation here, and

it may be almost impossible to specifya clear threshold that can be indepen-dently measured or calibrated. But it isnot impossible to think of examples ofnew democracies that lie beyond whatmost citizens in any democracy wouldconsider a reasonable threshold10. Onits own this test of dysfunctionalitymight be too elusive, but in combina-tion with the other two criteria underreview, we can arguably construct a ca-tegory or subtype of regime that can becompared to observable conditions invarious parts of South America.

The thirdand final func-tional test re-viewed in this sec-tion is the legiti-mation of deci-sions. This, too, is

a vast and problematic topic. Most gov-ernmental decisions in most regimesare accepted through inertia rather thanas a product of active consent. Allregimes, including the most democra-tic, periodically issue individual deci-sions that are not viewed as legitimateby substantial sectors (even majorities)of their citizens11. In addition to thegeneric problems of determining thelegitimacy of government action in allregimes, there is an obvious further im-pediment to a deficiency analysis whenthe regime is a democracy.


Is such a theorticalpossibility ever observable

in practice?

10 Nicaragua and Nigeria come to mind as possibilities.

11 Many British citizens may actively share my view that our military action in Iraq is not legitimate,

but even so, that would hardly justify characterizing British democracy as “dysfunctional” in its

totality.

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However unacceptable thepolicy actions of a government may be,in democratic conditions the citizensare presented with periodic and reliableopportunities to express their repudia-tion, and to force changes of the go-vernment personnel they hold respon-sible. How, then, can we ever qualifythe decisions of a democratic regime asnot just episodically illegitimate, but asendemically and irredeemably so? Thestandard for this needs to be set veryhigh, but not perhaps completely be-yond the reach of all observable beha-vior. Suppose that both the electedgovernment and its only available alter-native both permanently to abdicatefrom the tasks of aggregating interests,and formulating and implementing al-ternative policy packages? In this ex-treme case, whatever the ensuing deci-sions over officeholders and their ac-tions, the electorate might be entitledto feel that the political system hadfailed to offer them any real choice, andcitizens could feel free to behave as ifthe resulting decisions lacked their con-sent.

Is such a theoretical possibilityever observable in practice? This ismore or less what many Venezuelanscame to believe about their democraticpolitical system (reproached as a “par-tidocracia”) when they opted forColonel Hugo Chavez and his “FifthRepublic” at the end of the 1990s. Itcaptures the public mood in Argentinaafter the December 2001 collapse ofthe Radical government led byFernando de la Rua (“Que se vayan

todos!”). It was also the feeling thatculminated in the protests that outstedBolivian President Gonzalo Sanchez deLozada in September 2003. Admittedlythese three examples all refer to whatmay with hindsight be seen temporaryepisodes, corrective incidents ratherthan permanent defections from themain stream of political practice in ademocracy. But at a minimum thesethree upheavals (occurring quite inde-pendently of each other, but all withina compressed time span) invite com-parative investigation, and challengestandard models of democratic “con-solidation”. The third section of thispaper will therefore revisit the theoret-ical possibilities of “dysfunctionality”that have been sketched out in this sec-tion, in the light of some contempo-rary and ongoing political experiences.

Three “Dysfunctional” Democracies?

Colombia, Venezuela and Argentina

It is not difficult to demon-strate that the electoral democracies ofColombia, Venezuela, and Argentinahave recently been functioning poorly,both in terms of their decision-makingprocedures and with regard to the qua-lity (and legitimacy) of major policyoutputs. But more than this would berequired to establish their “dysfunc-tionality” as that term was formulatedin the previous section. First, it needsto be shown that endemic underperfor-mance is attributable to political causeslodged in the democratization processitself. Yet Colombia’s problems could

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be attributed to the narco-guerilla cha-llenge; Venezuela’s to the anti-institu-tional practices of a former coupleader; and Argentina’s to the failure ofthe 1991 Convertibility Plan. In otherwords, we need to consider in each casewhether systemically poor perfor-mance is attributable to cases externalto the democratic political realm.Second, it also needs to be shown thatcurrent failings are in-built and recu-rrent, not transient and corrigible. Italso needs to be established that suchfailings reach the necessary standard of“dysfunctionality” (i.e. beyond any rea-sonable threshold for “really existing”democratic shortcomings). This sec-tion reviews the three listed experi-ences from that standpoint. Argentinais left to last, and given the most atten-tion, because the crisis of 2002 comesclosest to justifying this classification asa “dysfunctional” democratic regime12.

The Colombian system of re-gular competitive elections is unbrokenall the way back to 1958, with muchearlier origins. As a Schumpeterian sys-tem of elite circulation it has been fullyoperative since the late 1970s.Colombia’s traditional political partiesare still deeply embedded in the society(in contrast to Venezuela), and in the1990s serious efforts have been madeto reform the Constitution, and tostrengthen the democratic character ofthe “rules of the game”. Some impor-tant interests have achieved and sus-

tained effective forms of group repre-sentation and participation in publicdecision-making.

Successive Colombian govern-ments have much of the time genera-ted reasonably coherent and appropri-ate public policies (at least in the keyarea of economic policy); and the pre-sidential election of 2002 offered thevoters a structured choice, and genera-ted a clear-cut outcome (so too did theplebiscite of 2003). And yet the dys-functional side of the political processhas also become increasingly difficultto overlook. These undercurrents canbe grouped according to the three mainfunctions of the political system out-lined in the previous section.

Concerning the “aggregationof interests”, it is particularly apparentin Colombia (although also true in allpolitical systems) that only some inte-rests are included, and that some areheavily over-represented. At what pointdoes this distorted pattern of represen-tation become “dysfunctional”? Clearlythere are significant regions of thecountry, and organized sectors of thesociety, whose interests are notprocessed through the democratic po-litical system not at least in any conven-tional way. The two guerrilla armiesand the paramilitary forces constitutepalpable evidence of certain omissions.The very high and continuous rates atwhich journalists and trade union ac-tivists are assassinated places Colombiawell beyond any “normal” democracy


12 Bolivia is so recently destablised that it may be too soon to make any assessment.

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in terms of the physical risks accompa-nying the pursuit of regular civil socie-ty activities. The high proportion ofmunicipalities recorded as, either par-tially or completely beyond the controlof the elected government indicatesthat not only the insurgent groups, butm u c hwider sec-tors of thesociety arerout ine lyunable top r o m o t etheir interests through the democraticprocess.

This is a very longstandingstate of affairs in rural Colombia, and italso has some urban correlates whichmay be dated back, for example, to theassassination of Presidential contenderJorge Eliécer Gaitán in 1948. Very highrates of abstention in successive elec-toral contests reinforces the sense thata large proportion of the Colombianpopulation regularly behave as if ex-cluded from the political process. Tit-for-tat massacres and expulsions havelong characterized the Colombian“Violencia”, but in recent years themassive numbers of displaced personshas converted this from a peripheral toa central failing of the entire politicalsystem. In addition, there is also anabundant literature on the over-inclu-sion of small illicit groups (the “extra-ditables”, the drug-financed congress-

men, the corrupt or easily intimidatedjudges, etc). Without exhaustively eva-luating all this evidence we can sum upby saying that in Colombia the aggrega-tion of interests seems seriously andendemically distorted.

Concerning the production ofneeded pub-lic policies,obviously ifinte-rests arepoorly aggre-gated policychoices are

also likely to be distorted. This is easyto argue in general, but problematic todemonstrate in any particular case.How can we determine what is a need-ed public policy, and how can wedemonstrate that it is not being pro-duced? In the Colombian case, someminimum standard of support for therule of law would seem the obviouscandidate for consideration. One indi-cator that this is not just an arbitrary orminor deficiency is the fact thatColombia has recently become accus-tomed to the existence of over threethousand kidnap victims, held indefi-nitely and without any a-pparent re-dress13.

The murder rate was down20% on 2002, at only 22,969 homi-cides, and abductions were down 32%,to only 2,043). This informal system ofcoercion has become so institutiona-lized that a specialized radio station has

L aurence Whitehead

Colombian political system can beclassified as beyond any reasonable

threshold of "dysfunctionality".

13 At the beginning of 2004 President Uribe issued official statistics indicating the progress made by

his administration in the previous year.

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been established to transmit familymessages to the detainees. One of theminor candidates in the 2002 presiden-tial election (Ingrid Betancourt) isamong the victims, and her family wasforced to conduct her campaign in herabsence. Two years later she has stillnot been either released or rescued. Noother electoral democracy in the worldhas resigned itself to such a flagrantand endemic betrayal of the rule oflaw. Individual kidnappings can be re-garded as problems extrinsic to the po-litical system, but when kidnappingreaches this scale and becomes tacitly“institutionalized” this must be regar-ded as a dysfunction that is politicallyembedded. Perhaps it would be toomuch to claim on this basis that theColombian state has in overall termsfailed to fulfill the essential functionsof the production of needed publicpolicies, but there is a significant dys-functionality here, and it appears to bebuilt into the current political system asa whole.

As a result of these two deep-rooted systemic deficiencies, there isalso a question mark over the third“function” of the regime - the legitima-tion of policy outcomes. This was par-ticularly apparent during the recentSamper and Pastrana administrations.Various central aspects of the Samperadministration’s output were cha-llenged and contested, both interna-tionally and domestically, on thegrounds that he had only secured elec-tion through illicit funding from thenarco sector. It proved almost impossi-

ble for his administration to overcomeits reputation for corrupt dealing, andpolicy drifted until the 1998 electionprovided an opportunity for renewal.Unfortunately the Pastrana administra-tion fared little better.

This time it was perceivedweakness in relation to the FARC(which secured a large demilitarizedzone where the central authoritieswithdrew their claims sovereignty with-out gaining any worthwhile conces-sions in return) that sapped the credi-bility of the administration and under-mined its claim to legitimacy. Two suc-cessive administrations that are unableto win consent for their major policyinitiatives begin to suggest the presenceof a systemic dysfunction. However, itmust be recognized that the 2002 elec-tion produced an at least temporarycorrective to this tendency. For thetime being, the Uribe administration isproducing policies which (whatevertheir other limitations) seem to repre-sent a fairly coherent package of mea-sures that are designed to address un-derlying societal problems, and thatenjoy an apparently reasonable level oflegitimation and indeed popular su-pport. So the immediately available e-vidence does not seem strong enoughto justify the conclusion that the entireColombian political system can be clas-sified as beyond any reasonable thres-hold of “dysfunctionality”. What thisbrief review indicates is only thatColombian political reality can be lo-cated somewhere approaching thatbroad threshold zone.


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The Venezuelan political sys-tem has been under-performing for adecade or more, and its dysfunctionali-ty became increasingly evident after thefrustrated coup of April 2002. Theheadline events speak for themselvesthe detention of the President, a falseannouncement of his resignation, theclosure of Congress all reversed after aday; followed by a general strike inten-ded to force his resignation, which lastfor about two months and inflictedgreat economic damage, withoutchanging the administration; interna-tional mediation which revolves arounda possible revocatory referendum, butwhich has also not produce on institu-tional salida. The evidence is unmista-kable that this is a severe crises of go-vernment, of regime, and potentiallyalso of the state itself. So clearly, inVenezuela, the democratic system isunder-performing, or indeed malfunc-tioning. The main doubt about whetherthis exemplifies a “dysfunctionaldemocracy” is a doubt about the dura-bility of the existing constitutionalorder. The prevailing “rules of thegame” may have lost their authority.

From the theoretical perspec-tive sketched above we need to lookbehind the current crisis, and adopt along-term view. Once again we can re-view the three inter-related functionsdiscussed above. First, concerning theaggregation of interests, it is evidentthat Venezuela, like Colombia, has along history as a constitutional regimewith freedom of association and all theusual pre-requisites of pluralism.

Accordingly, there is a rich and diversearray of interest groups, civic and co-mmunal bodies, voluntary associationsand the like. The business federation,FEDECAMARAS, and the trade unionconfederation, the CTV, are among thebest known and most active expre-ssions of this civic culture. However, itmust also be recorded that, even beforeit became a pluralist democracy,Venezuela was already a rentier state.

The public authorities receivedan oil revenue that vastly exceeded theiralternative sources of finance, both involume and in ease of collection. Sothe executive branch always possessedan autonomous distributive capacitythat could be used to reward suppor-ters and overcome resistance through-out the society. With the coming ofdemocracy these resources were alsoavailable to build first the dominantparty and later the rival components ofthe party system, so that most interestsbecame captured or at least penetratedand suborned by the state and its o-fficeholders. This was the so-called“partidocracia” that prevailed inVenezuela for about forty years after1958. Of course there was a two-wayflow within this society, and the partiesaggregated interests as well as contro-lling them. However, it is commonlyasserted that over time the system be-came more sclerotic, and it is apparentthat these pluralist mechanisms of in-terest representation became increa-singly ineffective and discredited.

What pluralists would describeas Venezuela’s “civic culture” could

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also be analysed under the less flatte-ring designation of a politicized corpo-ratism. This is a complex and disputedhistory, of course, but what matters forour purposes is simply that the bulk ofthe Venezuelan electorate came to be-lieve that this partidocracia was irre-deemably failing them, and that somevery different system of interest inter-mediation and citizen representationwould be needed if their hopes andpreferences were to be taken into a-ccount by future cohorts of electedleadership.

So, rightly or wrongly, theyelected Hugo Chavez as their newPresident, and they followed his pre-scriptions for the rewriting of theirdemocratic constitution. The “FifthRepublic” came into existence as an ex-plicit repudiation of the old parties andtheir systems of interest aggregation. Amuch more direct and personalizedstyle of rule was introduced (reminis-cent of what Guillermo O’Donnellwriting avant la lettre, had designated asa “delegative democracy”). The weeklyprogram “Aló Presidente” aptly sym-bolized the way in which intermediaryassociations were to be circumventedby a supposedly direct right of appealfrom the citizen to his President.

What both partidocracia andpresidential populism have confirmedthrough experience is that neither ofthese systems can be relied upon tofunction as an effective way of aggre-gating interests, inducing coalitions andtrade-offs, and therefore convertingraw societal demands into higher level

more synthetic programs and policyoptions. In Venezuela the root problemin both cases seems to be the excessivearbitrariness and discretionality enjoyedby both types of elected ruler, giventheir access to the state’s oil rents. Theresult has been that in this case interestrepresentation has displayed scant ten-dency to function along anything likethe lines postulated in liberal pluralisttheory, and still shows no signs ofmoving in that direction any time soon.Instead, electoral alternation in officecan apparently persist in tandem withpraetorian conflict, and polarization atthe societal level. If indeed the presentpolitical regime does not collapseunder the weight of these contradic-tions it will evidently persist in promo-ting a highly dysfunctional system forthe processing of collective demands.

Second, concerning the pro-duction of necessary public policies, itwould seem to follow that not much ofthis is to be expected within such a sys-tem, however procedurally correct theelectoral process may be. The “oilcurse” is said to generate a pattern ofpolitical decision-making that systema-tically wastes resources and opportuni-ties, and that systematically postponesless disastrous alternatives into the in-definite future. Actually, this characte-rization is too sweeping and indiscri-minate. In the early years ofVenezuela’s democracy a range of quiteambitious and arguably positive policyreforms were implemented (e.g. landreforms, some welfare programs, etc.).Where opportunities were missed it


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was sometimesbecause illu-sions about theviability of ea-sier alternatives(a vice that is inno way con-fined toVenezuela, orto rentierstates). Even in the last decade of thepartidocracia it is possible to identifysome important initiatives that wereplausibly intended to address the coun-try’s underlying problems (direct elec-tions of state governors, for example,and perhaps some economic reforms).

So there is room for debateprecisely how far the Venezuelan de-mocratic system has shown itself func-tionally incapable of generating neededpublic policies. Critics of Chavezwould say that his administration hasmade this problem far worse than itwas before. My provisional conclusionis that current Venezuelan politics doappear strikingly dysfunctional in termsof outcomes (not quite the same aspolicy outputs), but that there is stillroom for debate whether this severeunderperformance is a necessary pro-duct of the “Fifth Republic” version ofdemocracy The dysfunctionality couldbe partly contingent, and only partly in-built.

Third, we have the legitimationof policy outcomes. For about the firstthirty years of electoral democracy inVenezuela this did not seem to be a

major failing ofthe system.Since the early1980s the evi-dence of co-llective repudioto successivemajor acts ofg o v e r n m e n thas become

progressively more unmistakable. TheCaracazo of 1989 followed an electoralvictory in which the winning candidateimmediately proceeded to repudiate allthe expectations he had stimulated du-ring the campaign. The failed coup a-ttempt of 1992 built on that disen-chantment, and earned Hugo Chavezthe popular support he would need todestroy the partidocracia. Following hisaccession to office in 1998 there were acouple of years in which it seemed thatthe new constitutional order mightcommand sufficient popular support(in particular from previously margina-lized and excluded sectors of society)to neutralize passive resistance andconvert itself into “the only game intown”..

Since April 2002, if not before,however, the open evidence of strikes,street protests, and attempts to oust thePresident from office either by directaction or by revocatory referendum in-dicate that any proposals or public po-licy initiatives identified with his ad-ministration no longer generate broadconsent. In the short run it is hard tosee how any political leader, eitherfrom the current administration or

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The main reason for hesit atingto apply the label "dysfunctio-nal democracy" in these cir-

sent still have a "regime" letalone a "democratic" regime.

cunstances is uncertainty overwhether Venezuela does at pre-

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from the opposition, can hope to se-cure legitimate support for whateverpolicies they may attempt to imple-ment, whether they come to power byelectoral means or otherwise. This isthe most striking evidence of dysfunc-tionality in the current Venezuelan po-litical system, and it is hard to see howit can be brought to an end any timesoon.

The main reason for hesitatingto apply the label “dysfunctionaldemocracy” in these circumstances isuncertainty over whether Venezueladoes at present still have a “regime” (inthe sense defined previously) let alone a“democratic” regime. De-institutiona-lization has reached the point wherethere is now real doubt whether eventhe most basic rules of the democraticpolitical game command much respectfrom antagonists caught up in a pre-civil war type confrontation. Moreover,switching back to a longer term histo-rical perspective, it is easier to trace thedecay or regression of the Venezuelandemocratic regime than to establishthat the fundamental causes were roo-ted within the original political system.At least some of the repudio chroni-cled above could be attributed insteadto the long-term effects of reliance ona limited oil surplus to meet the expec-tations of a rapidly expanding and ur-banizing electorate.

The third of our case studiescome closest to exemplifying the cha-racteristics of a “dysfunctional demo-cracy” set out in our proposed regimesubtype. For over a year after the

forced departure of President de la Ruain December 2001 Argentina seemedto present a remarkably vivid instanceof a regime that combined formaldemocratic characteristics with star-tling systemic dysfunctions. It is easierin this case than in the cases ofColombia and Venezuela to attributemost of these dysfunctions to theworkings of the political system itself.However, even in this apparently para-digmatic instance, a note of caution iswarranted. We have specified that for aregime to be classified as “dysfunctio-nal” its failings must also be “inbuiltand recurrent”.

Yet anyone who has followedthe extreme variations of Argentine’spolitical fortunes over the past genera-tion or more must be aware how quick-ly one condition can be supplanted byanother, each projecting an appearanceof durability that proves ephemeral.After an initial burst of collectiveprotest and street violence the absenceof open conflict since about mid-2002is a striking feature of the current situ-ation that disconfirms “praetorian” ex-pectations and requires a fuller analysis.Given this history, it is too soon toconclude that would we can currentlyobserve represents a permanent andfinal verdict on the sub-type of demo-cracy that has been established inArgentina. All that follows is a provi-sional assessment pointing in the direc-tion of a “dysfunctional” democracy.

First, then, let us consider the“aggregation of interests” in contem-porary Argentina. To begin with it


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needs to be recognized that Argentinahas long displayed a highly elaboratedsystem of interests group politics,which certainly antedated the return todemocracy in 1983, and which in factcontained a hybrid of associationslinked to the old landed oligarchy, com-bined with intensely organized corpo-ratist structures promoted underPeronism, also including many post-Peronist organized interests that werecultivated by successive anti-Peronistgovernments between 1955 and 1973.

Whereas in democraticVenezuela all such groupings were sub-jected to sustained pressure and con-trol from the ruling parties, in demo-cratic Argentina these disparate andclashing interests have never been sub-jected to comparably sustained institu-tional restraints. To the contrary, theyhave been accustomed to pressing theirsectional demands just as far as theirbargaining power would allow, bendingthe formal and legal institutions wher-ever necessary, and conducting a war of“all against all” that sometimes ex-pressed itself in the form of hyper-in-flation, sometimes in breach of con-tract, and sometimes in direct action,including both violent protests anddramatic episodes of capital flight.Whereas Colombia and Venezuela re-lied on competing parties to structuretheir political conflicts, in Argentinasectional clashes were through whatsome have referred to as “movimen-tismo”.

Peronism, in particular, wasnever just a conventional democratic

political party. It was a verticalist move-ment (with strong labor and corporatecomponents) that was accustomed tobidding for dominance through multi-ple forms of struggle - strikes, directaction, and machine politics quite asmuch as electoral competition.Movimentismo squeezes out the inter-mediate buffer that (in a conventionaldemocracy) separate state from society.It respects no institutional constraints,and construes political conflict in “allor nothing” terms. After Peronism wasoutlawed (in 1955) it had no reason toobserve any conventional “ethic of re-sponsibility”, or to curb the militancyof its diverse constituent parts.

All this disaggregated interestgroup politics preceded the return todemocracy, and persisted, finding newforms of expression and new ways toevade collective responsibility, through-out the twenty years since 1983. Itneeds to be added that different inte-rests had different power resources, sothat not all are equally responsible forthis collective disorder, but over timevirtually all participated in it to the ex-tent that they could. It is also true thatfor a few years in the early 1990s thefirst Menem administration succeededin creating the impression that thewithdrawal of the state and the wildprivatization of the economy might becreating a new system of market disci-plines that would restrain “rent see-king” and channel interest group ener-gy away from politics and into compe-titive economic activities. The predato-ry and destructive logic of interest

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group conflict was disguised by agree-ment on one unquestionable collectivecommitment - to maintain the 1991Convertibility Plan (each peso freelyconvertible to one dollar).

But this apparent suspensionof the potential for praetorian conflictin support of an overarching publicgood was only achieved by virtue of anequal suspension of normal discussionand reflection about the basis of publicpolicy, and it was only sustainable solong as the rest of the world chose toprovide the additional infusions ofcredit on which it depended. When thisexternal credit ran out (in December2001) and the illusion was shattered de-institutionalised sectional conflicterupted on what for a traumatic inter-lude seemed a still more unmanageablescale. Sine the end of 2002 this appea-rance of anarchy has abated, and thePeronist party has re-emerged with astriking electoral hegemony. But ar-guably this is not a stable equilibrium,and on the past record all judgmentmust surely be provisional. It can cer-tainly be argued that under the surfacethe Argentine political system may bemore disarticulated than ever. If thecoherent “aggregation of interests”provides a yardstick for evaluating apolitical system then Argentina’s cu-rrent electoral democracy has recentlymanifested about as clear an instanceof dysfunctionality as one is likely tofind in any “really existing” politicalregime.

From this rather explicit “defi-ciency” analysis, it follows that all

Argentine regimes, including thedemocracy of the past twenty years,have strikingly and repetitively under-performed on their second function:the production of needed public poli-cies. Of course, the thesis thatArgentina’s progressive relative declinethroughout the twentieth century musthave something to do with the natureof its political system (or perhaps morebroadly its “political culture”) is notnew, and is not mainly focussed onidentifying flaws within Argentinedemocracy. Nevertheless, after twentyyears of competitive elections, the de-cline has continued as before, and per-haps even accelerated. The record su-ggests that something may be radicallyamiss with the way the country gene-rates its public policies over time, anddemocracy has not served as a correc-tive to this deficiency. Colombia andVenezuela also present serious andchronic evidence of under-perfor-mance, but in Argentina in contrast tothese other two countries it is harder toshift responsibility for these failing tosome non-political explanation (likedrug-trafficking or oil dependency). Inthis case it seems that the clear evi-dence of sustained policy under-per-formance is at least partially traceableto features of the underlying politicalprocess.

A variety of political explana-tions can be proposed - some of themconcerned with aspects of the institu-tional structures (the perverse workingsof the federal system, the verticalisttraditions of the Peronist party, the


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classical defects of hyper-presidentia-lism, failings of the party system); andsome concerned with extra-institutio-nal factors that may be located in the“political class”, or even in the “politi-cal culture”. In the aftermath of theDecember 2001 debacle all these ana-lytically separate lines of interpretationtended to be mixed together into anundifferentiated condemnation of thepolitical system as a whole, and an in-discriminate pessimism about its scopefor reform, or its capacity to produceany kind of public benefits. This co-llective outlook, (summed up in thepopular slogan of 2002 “que se vayantodos”), is not a firm basis for assig-ning Argentina to the subtype of a“dysfunctional democracy”. It can co-exist with survey evidence indicating acontinued favorable attitude towardsdemocracy in the abstract, and it doesnot necessarily signify the imminentdemise of the current constitutionalregime. But it is datum that needs to begiven due weight by external analystsattempting to diagnose the failings ofthat system.

Any overall diagnosis ofArgentine politics has to face the pro-blem of volatility. Observations basedon the two years of the de la Rua ad-ministration would be drastically super-seded by the re-evaluation following itscollapse. Observations based on the in-terim Dunhalde administration areequally likely to be superseded in shortorder. In face the first nine months ofPresident Kirchner’s nearly electedgovernment have apparently discon-

firmed many of the negative judge-ments made at the time of his election.There are scant grounds for believingthat this political volatility is about todisappear, so it may well be that presentobservations will prove as evanescent

as their predecessors. Nevertheless, anoverall diagnosis cannot be based ondisregard for these short-term se-quences. So the best course available isto offer a tentative assessment derivedfrom recent experience, qualified by aseparate set of observations taking alonger term view.

During 2003 a series of elec-toral contests reinvigorated thePeronist party, marginalized or elimi-nated its competitors, and demonstra-ted that the Argentine electorate wasstill willing to turn out in force, and tochoose its political leaders in accor-dance with more or less standard dem-ocratic procedures. The idea that allpoliticians had been equally tarnishedby the events of 2001/2002, and weretherefore incapable of eliciting popularsupport, was shown to be false. Notonly did the electoral process relegi-timize an apparently discredited politi-

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Consequently the most recentelections were about styles of go-vernment rather than about issuesor programs. Personalism reins atall levels in the system of repre-sentation.

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cal class, it also generated a new admi-nistration capable of formulating arange of new public policies, many ofwhich seem to enjoy substantial (ifpossibly temporary) legitimacy. Someof this renewed confidence must sim-ply express a rebound from the climateof demoralization and indeed despairprevailing in 2002, but at least in theshort-term there is evidence that thedemocratic process can serve to restoregovernability even in the most adverseof settings.

On the longer term view, how-ever, the chronic “under performance”of the political system will not be easyto correct. Most of the proceduralcharacteristics that were identified askey flaws of the political regime seemlikely to persist (and may even becomeintensified) in the present and the nearfuture. For example, the PJ has notonce sine 1983 managed to conduct aparty convention or leadership electionwithout manipulating the rules to servethe interests of whoever happens to bein charge at the time14. Consequentlythe most recent elections (like thosethat preceded them) were about stylesof government rather than about i-ssues or programs. Personalism reinsat all levels in the system of representa-tion. This makes it very difficult toagree on orderly or consensual proce-dures for negotiating either the distri-bution of posts, or the division of

labor between the executive, theCongress, the parties, and the provin-cial governors. Impartial rules are nomore likely to restrain the scramble foradvantage in the future than they did inthe past. Politicians operating withinthis framework have no incentive tocontemplate any for of self-criticism.This makes it very difficult to seriouslyanalyze in public the grave problemsand policy dilemmas confronting thecountry, and in the absence of realisticpublic debate it is hard to produce acollective capacity to steer away fromfuture disasters. Citizens therefore un-derstand their misfortunes in terms ofthe untrustworthiness and corruptionof their political leaders, which in turnundermines the legitimation of mostpublic policy choices.

Thus the problems of legiti-mation that were so visible during theAlfonsín administrations, but that weremasked by consensus on theConvertibility Plan during the 1990s,re-emerged with such force under de laRua that he was driven from office, andthe country went through fivePresidents in a single week. The streetprotests have subsequently subsided,and for the time being at least thespecter of violent conflict and on offi-cial resort to repression has been con-jured away. But if we switch the focusof analysis from explicit manifestationsof repudio to the procedures that inmost regimes generate at least tacit


14 That is why the Peronists ended up in 2003 with three rival candidates, none of whom were prop-

erly endorsed by the party they claimed to lead.

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consent, it appears to many observersthat in Argentina these routines aremore fragile than ever, especially sinceit appears that the old political class re-mains intact and unrepentant.

Standing back from the imme-diate present, therefore, Argentina stillpresents the strongest available evi-dence from South America tending toconfirm the potential utility of “dys-functional democracy” as a regime sub-type. We have identified some real andrecurrent political phenomena that co-rrespond fairly well to the specifica-tions of this heuristic category. Sincewe are dealing with an “ideal type” it isnot necessary to establish a perfectidentity between the empirical case ma-terial and the properties of the theore-tical model. We need to guard againstover-interpreting an immediate and stillrelatively fluid situation in terms of a“reified” abstraction. Nevertheless,both theory and experience point in asimilar direction. The concluding sec-tion considers the implications of thisresult.

Conclusion: A Tentative Evaluation ofthis Regime Subtype

Is “dysfunctional” democracya viable subtype in our classification ofdemocratic regimes, and if so, does ithelp or mislead when we evaluate con-temporary South American democra-cies? This article is tentative and ex-ploratory on both points. The first sec-tion tried to specify the restrictive con-ditions under which the term could be

applied, and to show how it differsfrom the various alternative formula-tions that also carry the implication ofdeficiency or incompleteness. As a the-oretical construct it may be better de-limited than, say, “delegative” or “un-consolidated” democracy. It fills aspace in the spectrum of possibilities,and it has explanatory potential. Butthe space it occupies is not large, and itis unlikely to contain many clear-cut e-xemplars. Thus the subtype might stillbe worth having for heuristic purposeseven if empirical examples are a rarity.Much depends upon whether the spaceit occupies is in practice so constrainedthat nothing durable can lodge there.

We can only refer to a dysfunc-tional political regime if we candemonstrate that this is a durable con-dition, with a systematic tendency toreproduce itself. Discussions of shor-tterm or currently ongoing episodes ofvery poor performance are thereforenot sufficient to confirm the empiricalexistence of such a subtype. It there-fore needs to be demonstrated that re-cent failings to aggregate interests, gen-erate needed public policies, and legiti-mate outcomes are not just temporarylapses that can be readily correctedthrough the next round of democraticdecision-making. These failings have tobe both severe, systemic, and endemic.Therefore they must be traceable backthroughout the democratizationprocess, and some account must begiven of how they are reproduced overtime, and why corrective learningprocesses do not tend to develop.

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Unless these demanding standards canbe met the theoretical possibility of a“dysfunctional” democracy will remainjust an empty box.

The second section attemptedto clarify that by reviewing the threecontemporary South American experi-ences that come closest to matchingmy specifications for a “dysfunctional”regime. In the case of Venezuela thedysfunctionality of the Chavez admi-nistration and its Fifth Republic modelof governance was clearly established.But its durability is very much in ques-tion, and if it does survive it may wellbe by abandoning its residual claims asa democracy. In the case of Colombiaexperience may not match the subtypefor the opposite reason. Despite all theproblems of weakness and unevencoverage that have long been endemicto Colombian democracy, the regimenever completely lost its capacity toreact and rebuild itself. Arguably it wasalways both functioning and functional(though besieged), and perhaps theelection of 2002 signaled a restorationof its faltering capacities.

Colombia seems likely to con-tinue to operate as at least a procedura-lly minimal electoral regime, but if soits democratic credentials and its insti-tutional resilience may enable it to rowback from a condition of endemic dys-functionality. So that leaves Argentinaas the best available candidate to exem-plify the proposed subtype. ThePresident and the Vice-President bothabdicated in mid-term, the subsequentelections were brought forward be-

cause the interim president lacked amandate to take necessary tough deci-sions, and the rules of the game remainsubject to extraordinary uncertainty.Still, it remains plausible to classifyArgentina as a procedurally minimaldemocracy, and to anticipate that pu-blic office will continue to rotate in theaccordance with the outcome of peri-odic competitive elections. Betweenelections, however, the aggregation ofinterests, the production of neededpublic policies, and the legitimation ofdecisions have all fallen very far shortof conventional standards for at leastthe past twenty years, and seem likely tocontinue to do so. Severe and endemicunderperformance can reasonably beanticipated, with the failings of the po-litical system as a root cause, and withthe system’s capacity to react and re-build itself as a conspicuous absence.One might speculate eventually thatthis state of affairs must be unstable.Either the democratic regime shouldstart functioning a little better, orsomething else must in due course takeits place. But Argentine experience su-ggests that this desenlace can be re-peatedly postponed.

These three sketch case studies- and especially the Argentine case -provide some empirical foundation forthe attempt to construct a new subtypeof democratic regime, that is durablebut with severe built-in deficiencies.However, neither the built-in nature ofthe deficiencies, not the durability ofthis type of regime, has been estab-lished in this article. What are the poli-


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tical foundations that could generate a“dysfunctional” subtype of a demo-cratic regime in South America? Onepossibility would be that certain cha-racteristics of the “political class”might be identified as recurrent andstructural sources of vulnerability inthe way some of these regimes operate.In the Argentine case, for example, thisstratum of specialist political opera-tives had to be constituted after fiftyyears of strong participation by themilitary, and in the wake of the “dirtywar”, which severely crippled a genera-tion o political activists.

The civilian political specialistswho have operated the democratic sys-tem since 1983 are a very distinctive so-cial catego-ry muchmarked bythe long-s t a n d i n gprevalenceof Peroniststyles of re-cruitment,soc i a l i z a -tion, andinteraction. It should be possible to de-velop this observation into an empi-ri-cally grounded account of how themain “actors” shaping Argentina’s de-mocratization have interpreted theirroles, and how those interpretationsmight generate recurrently dysfunc-tional outcomes. This would obviouslyrequire extensive elaboration, andwould also need to be demonstrated incomparative terms (e.g. by comparing

an contrasting the Argentine andChilean, or the Argentine andUruguayan) political classes.

Moreover, it would not sufficemerely to demonstrate that the startingpoint was unfavorable. The deficiencyanalysis of a regime requires identifyingthe mechanisms that reproduce its fai-lings over time, and that screen out theemergence of more effective and suc-cessful alternatives, in the Argentinecase, for example, it would be nece-ssary to explain how failed or discredi-ted leaders (such as Alfonsín andMenem) have been able to retain theirpivotal roles and block the rise of po-tentially more functional alternatives.Of course this is not just a question of

personal lead-ership, butneeds to bestudied in thebroader con-text of recruit-ment, socializa-tion and rota-tion within the“political class”as a whole.

Since we are also dealing withprocedurally democratic regimes theanalysis would also need to explain whyperiodic competitive elections do notserve as a more effective corrective tochronic underperformance. It is, ofcourse, well known that some types ofelectoral process are more likely thanothers to produce gridlock (e.g., thefrustration or fragmentation of citizendemands). In addition, to specific rules

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The chronic persistence of severedysfunctionality over time pro-bably requires a broad enquiry

into the ways in which both politi-cal operatives and citizens res-

pond to recurrently bad outcomes

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of the electoral process it may also benecessary to consider broader featuresof the system of representation (e.g.,the role of state patronage and illicit fi-nance) and of the party system.Indeed, the chronic persistence of se-vere dysfunctionality over time proba-bly requires a broad enquiry into the(presumably perverse) ways in whichboth political operatives and citizensrespond to recurrently bad outcomes.Some kind of “negative learning”mechanism must be involved.

This text originated as a con-ference paper attempting to accountfor the “turbulence” and indeed mal-functioning of various new democraticregimes in South America since the late1990s. It has attempted a holistic view,and it proceeded inductively. As a resultthe interpretations presented here havebeen quite tentative and provisional(subject to revision as new evidenceemerges, for example in Bolivia orPeru). Theoretical reflection indicatesthe possible utility of a new regimesubtype - but so far this is only an ex-ploratory exercise, not least because thethree case studies are in important re-spects divergent, and in any case maynot fully validate the typology.

In discussion this approachhas elicited at least two useful lines ofcriticism. The first asserts that thechronic underperformance characteri-zing most of these regimes is mainly a-ttributable to a set of causes that arecommon to the region but external toits political institutions. Economic li-beralization, globalization, the disman-

tling of inward-looking models of eco-nomic organization etc. have drasticallyreduced the scope for the political allo-cation of resources and values in allthese societies precisely at the sametime that democratization has been a-ttempted. From this standpoint the in-ability to aggregate interests, or to for-mulate and legitimize adequate publicpolicies, is rooted in the new economicmodel, rather than in supposed failingsof the “political class” or their “rulesof the game”. A strong version of thisthesis asserts that for most citizensmost of the time democratic politicalprocesses are not so much “dysfunc-tional” as “irrelevant”. They simply donot have much bearing on the issues ofmost concern to the medium voter. Asmall stratum of professional politi-cians (and academic analysts) may bedeeply absorbed with the intricacies oflegislative procedure, the circulation ofelectoral elites, and the refinements ofsuccessive political reforms, but noneof this affects the broader communityof interests. For this reason democra-tic procedures can continue indefinite-ly despite their poor outcomes, sinethey serve a minority interest and aredisregarded (or circumvented) by ma-jority opinion.

This argument has a certainplausibility and can be supported bysome significant evidence and exam-ples. However, at least with referenceto the three case studies consideredhere it is not tenable to dismiss natio-nal political processes as “irrelevant” tomost of the population. The polarized


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partisan conflict in Venezuela; the issueof peace or war in Colombia; and thestructure of public policy alternativesin Argentina; all these national politicalcontroversies carry profound implica-tions for the stability and direction ofthe societies in question. Politics ma-tters, in such conditions, and citizensconcerned with their own interests canhardly be indifferent to the choicesmade on their beliefs by their respec-tive governments.

The second line of criticismconcerns the emphasis on holistic as-sessments of “national” regimes. It isalso possible to explore the hypothesisof “dysfunctionality” at a more disa-ggregated level. For example, an analy-sis of Argentine political processes andoutcomes at the provincial level mightgenerate stronger and more sustainedevidence of dysfunctionality than atthe national considered here.Recruitment and socialization of poli-tical operatives in the localities mayprovide more evidence for the “politi-cal class” interpretation then when na-tional leadership is considered in vacuo.Similarly, in order to explain the failingsof Venezuelan partidocracia, orColombian institutional weakness, themost relevant level of analysis may bemore disaggregated. It certainly makessense to picture South American polit-ical processes in terms of a successionof overlapping (and often poorly inte-

grated) “partial” regimes, some ofwhich can be more dysfunctional thanothers15.

This line of criticism offers apromising way to develop the hypothe-sis of “dysfunctionalism” presentedhere. In defense of the “holistic”standpoint of this article it is not ne-cessary to reject the idea of partial,fragmented, and overlapping regimeswithin any given national political sys-tem. The only qualification would bethat such local regimes are only rele-vant to the analysis if they do indeedaffect overall political performance.Purely local variants of clientelism orinterest group capture are to be expec-ted in even the most effective and legit-imate of “really existing” democracies.

Summing up, the provisionalverdict of these three case studies israther mixed. The heuristic category ofa “dysfunctional” subtype within thespectrum of democratic regimes hasboth a defensible rationale, and someempirical referents. But in theory thecategory is restricted and perhaps un-stable. In practice there is as yet nosolid and durable confirmation of itsapplicability. This text concludes withtwo arguments that the exercise is ne-vertheless worth pursuing. First, everyideal type is an abstraction from morehybrid experiences. This subtype iso-lates and highlights interconnected fea-tures of observable experience that are

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15 Thus, for example, central banks and tax agencies can be geared up to a high level of functional

effectiveness, but without delivering the anticipated outcomes, if the justice system, the municipali-

ties, the interest associations etc. remain invertebrate or captive to sectional obstructionism.

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not given enough attention under alter-native formulations. Second, the besttest of a model is not whether it com-pletely encapsulates a single experience,but whether it partially captures regu-larities that are more widely present.Of the twelve electoral democracies incontemporary South America thisanalysis has focused on three of thebest candidates for designation as dys-functional democracies. But in factonly three (Brazil, Chile and perhapsUruguay) are currently operating moreor less normally. For the time being, atleast, these democratic regimes are de-livering relatively coherent proceduresand outcomes notwithstanding theneed to operate within the constraintsarising from economic openness. Theremaining six display at least some ofthe tendencies highlighted by the sub-type proposed in this article. So, at leastcertain elements of “dysfunctionality”can be detected in a majority of SouthAmerica’s current procedurally demo-cratic republics.

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L aurence Whitehead

L a insuficiencia de la “doble transición”: aproximación crítica a dos enfoques de política comparada

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LA INSUFICIENCIA DE LA “DOBLETRANSICIÓN”: APROXIMACIÓNCRÍTICA A DOS ENFOQUES DEPOLÍTICA COMPARADALuis Javier Orjuela Escobar


1

2

L uis Javier Orjuela

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Introducción

El propósito de este artí-culo es realizar un aná-lisis crítico de dos en-

foques teóricos desarrollados en la últi-mas dos décadas por los comparativis-tas norteamericanos, para analizar laevolución política y económica deAmérica Latina, a saber: el que analiza

la transición a y la consolidación del ré-gimen democrático, y el que analiza latransición al modelo económico delibre mercado en la región. Ha habidouna multiplicidad de temas e interesesacadémicos desde los cuales la políticalatinoamericana ha sido analizada, talescomo la dictadura y el autoritarismo, larelaciones cívico militares, la conve-niencia de adoptar regímenes parla-mentarios, los sistemas electorales y de

Este texto realiza un análisis crítico de los estudios sobre la transición yconsolidación de la democracia y del neoliberalismo en América Latina.Además de evaluar la validez de éstos, el autor examina las implicacionesde la falta de consideración de los factores estructurales en el estudio dela democracia y del estado en la región. Asimismo, problematiza el redu-cido concepto de democracia que subyacen los estudios estadounidensessobre la política latinoamericana.

Palabras Claves: Transición y consolidación de la democracia, neolibera-lismo, estructuralismo, individualismo

This article develops a critical analysis of studies of democratic transitionand consolidation, and neoliberalism in Latin America. In addition toevaluating the validity of these studies, the author examines the implica-tions of ignoring structural factors in studying democracy and the state inthe region. In turn, the text problematizes the reduced concept of de-mocracy used by United States academia to analyze Latin American poli-tics.

Keywords: Transition and consolidation of democracy, neoliberalism,structuralism, individualism

1 Este artículo es una adaptación del primer capítulo de la tesis de doctorado del autor, titulada

“Colombia in the 1990s: Fragmentation, Lagitimacy and Eficiency”, defendida en septiembre de

2002 ante el Departamento de Ciencia Política de la Universidad Internacional de la Florida.2Profesor asociado del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes.


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partidos, el narcotráfico, y la goberna-bilidad, entre otros. No obstante, sepuede decir que el análisis de la transi-ción y la consolidación democrática y elajuste estructural de las economías dela región, son enfoques que ha sido uti-lizados por los analistas de las décadasde los años ochenta y noventa, con pre-tensiones explicativas y analíticas de va-lidez general, tal como el estudio de lapolítica latinoamericana fue dominadopor los enfoques de las teorías del de-sarrollo político y la modernización enlos años sesenta, y de la dependencia enlos setenta. El enfoque de la transicióny la consolidación democrática se gene-ralizó a tal punto que un analista lo haconsiderado como “una de las mayoresindustrias dentro del campo de la cien-cia política” (Whitehead, 1998 : 353).

Para propósitos del análisisdistinguiré si los estudios sobre la tran-sición a la democracia o a la economíade libre mercado, se ubican en algunode los dos grandes marcos teóricos quehan dominado el debate epistemológi-co en la ciencias sociales: el individua-lismo metodológico y el estructuralis-mo. El primero, pone el énfasis en elnivel micro, donde los fenómenos so-ciales son explicados como el resultadode las acciones, las preferencias, laselecciones, y las creencias de los acto-res. Por el contrario, el segundo pone elénfasis en el nivel macro, donde los fe-nómenos son explicados como el resul-tado de las fuerzas impersonales queresultan de las interacciones sociales enlas esferas política, económica y social,y de su mutuo condicionamiento, las

cuales constriñen la acción de los indi-viduos.

Dicha distinción es necesariapara realizar mi aproximación crítica,puesto que la mayoría de los estudiosnorteamericanos sobre la doble transi-ción de América Latina, se han realiza-do desde la teoría de la agencia y, espe-cíficamente, desde la teoría de la elec-ción racional. Sin embargo, consideroque este enfoque es insuficiente, pues-to que si bien la acción de los actoresincide en algún grado en la realidad so-cial, ésta presenta dimensiones objeti-vas y sistémicas, como resultado de suproceso histórico de diferenciación ydiversificación (Habermas, 1987), delas cuales no da cuenta un análisis basa-do solo en la perspectiva del actor.

Además, en un mundo cadavez más interconectado y globalizado,la compresión de los fenómenos socia-les debe ir más allá de la relación entrela acción y la estructura dentro de lassociedades nacionales. Es necesario,también, tener en cuenta los efectosque en ellas generan los factores rela-cionados con el sistema internacional.

El enfoque de la transición y la con-

solidación democrática

El enfoque de la transición yde la consolidación democrática. Dichoenfoque abarca un conjunto de estu-dios de política comparada cuyo pro-pósito ha sido analizar los diversos pa-trones de cambio del régimen al demo-crático y su grado de consolidación enalgunos países de América Latina, junto


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con la relación entre la acción de los ac-tores políticos y el tipo de institucionesdemocráticas que surgen de ella.3

Aunque dichos estudios han contribui-do a comprender los factores que cau-saron los procesos de transición de losregímenes autoritarios a los democráti-cos, y el rol desempeñado por los mili-tares, los partidos políticos y la socie-dad civil en dichos procesos, ellos pre-sentan serias limitaciones tales como“reticencia a la teoría, voluntarismo,empirismo simple y reciclamiento inte-l e c t u a l ”( R e m m e r ,1991: 490).

A mijuicio, tresaspectos de-terminan lalimitación delas posibili-dades con-ceptuales yexplicativasdel enfoquede la transi-ción y de la consolidación democrática.Ellos son: la pretendida validez generalque se le atribuye; la falta de considera-

ción de los factores estructurales quedeterminan el proceso de redemocrati-zación, tales como los aspectos socioe-conómicos, los problemas de integra-ción de las sociedades latinoamericanasy el papel del Estado; y, finalmente, elreducido concepto de democracia conel que opera el enfoque en cuestión.

Sobre lla vvalidez ggeneral ddel eenfoque

En relación con este aspecto,no es tan claro que el enfoque de latransición y consolidación democrática

provea “un mode-lo de cambio derégimen que pudeser aplicado al re-dedor del globo”,como sostieneFrancés Hagopian(1993: 465). Enefecto, a pesar dela heterogeneidady de la compleji-dad de los proce-sos de democrati-zación, la cual, a

su vez, se debe a la heterogeneidad delas condiciones políticas y socioeconó-micas que constituyeron su punto de

Tres aspectos determinan la li-mitación de las posibilidades

conceptuales y explicativas delenfoque de la transición y de laconsolidación democrática: lapretendida validez general; lafalta de consideración de losfactores estructurales y el re-ducido concepto de democra-

cia con el que opera.

3 los de Guillermo

O’Donnell, Philippe C. Schmitter, and Laurence Whitehead (1986); James M. Malloy and Mitchell A.

Seligson (1987); Larry Diamond, Juan Linz, and Seymour M. Lipset (1989); Dietrich Rueschemeyer,

Evelyne Huber Stephens, and John D. Stephens (1992); and James Petras and Fernando I. Leiva

(1994).4 Piénsese, por ejemplo, en la diversidad en términos de regímenes y de condiciones socioeconómi-

cas de regiones como España, Europa del Este y América Latina, cuyos procesos de transición a la

democracia se han comparado desde la perspectiva que aquí se analiza.

Algunos de los más representativos estudios de esta corriente analítica son,


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partida4, este enfoque presenta unatendencia, en lo que a América Latinase refiere, a la “surconización”, es decir,tiende a generalizar y aplicar a los aná-lisis de la democratización de los paísesde la región, las condiciones políticasde los procesos de Brasil, Argentina,Chile y Uruguay.

Estos análisis parten del su-puesto de que la democracia se inte-rrumpe solamente por la emergenciade regímenes autoritarios o dictadurasmilitares, que la democracia existíaantes de que dichos regímenes surgie-ran, y que ella puede ser reasumida porla simple sustitución del régimen mili-tar por el civil. Desde esta perspectiva,Malloy (1987: 237), concluye que lagran diversidad de casos nacionales im-pide el desarrollo de teorías o modelosgenerales sobre los cambios de regíme-nes autoritarios a los civiles en AméricaLatina.

En efecto, puesto que haycasos como los de México, Costa Rica,Colombia y Venezuela en donde un ré-gimen civil restringe, por acuerdo entreelites políticas, el carácter democráticodel sistema político, el enfoque de latransición y la consolidación democrá-tica no puede ser aplicado como unmodelo de validez general. Esto es es-pecialmente claro respecto del caso co-lombiano, del cual ha dicho un analistaque:

al contrario de muchos de susvecinos continentales,Colombia ha evitado tanto elrégimen militar como la ines-

tabilidad política y económicacrónicas desde 1958, cuandolos líderes de los dos principa-les partidos acordaron el con-sociacional Frente Nacional [. . .] La rígida práctica conso-ciacional (la cual se relajó enel período posterior a 1974),combinada con otras restric-ciones, ha limitado la natura-leza democrática del régimen(Hartlyn, 1989: 292-293).

La ffalta dde cconsideración dde llos ffactores eestruc-turales

El enfoque de la transición y laconsolidación democrática, descuida elrol crucial que desempeñan las estruc-turas socioeconómicas en la dinámicade los fenómenos sociales. Ello es con-secuencia del desplazamiento teóricodel estructuralismo a la teoría de laagencia, especialmente, a la teoría de laelección racional, que han experimenta-do los análisis de política comparada enlas últimas dos décadas. Un ejemplo deese desplazamiento es el cambio en laposición teórica de O’Donnell, quiendespués de haber explicado la rupturade la democracia en América Latina entérminos de las contradicciones políti-cas y económicas generadas por laadopción del modelo de industrializa-ción por sustitución de importaciones(1973), afirma, junto con Schmitterque “lo que los actores hacen o nohacen parece menos estrechamente de-terminado por factores macro estructu-rales durante las transiciones que nos-otros estudiamos aquí, que durante las


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rupturas de los regímenes democráti-cos” (O’Donnell and Schmitter, 1986:19).

Para estos autores, lo que de-termina los resultados en la realidad so-cial son “ los eventos inesperados (for-tuna), la insuficiente información, laselecciones apresuradas y audaces, laconfusión sobre los motivos y los inte-reses, la plasticidad, e incluso la indefi-nición de las identidades políticas, asícomo de los talentos de los individuosespecíficos (virtú) ” (O’Donnell andSchmitter, 1986: 4-5). En el mismosentido, se expresa Malloy (1987: 239)quien, a pesar de reconocer que el prin-cipal problema estructural de la econo-mía política de América Latina es lacontradicción entre la necesidad deacumular capital y la necesidad de lo-grar legitimidad política, mediante larespuesta a las demandas de los secto-res sociales clave, concluye que la solu-ción a dicho dilema radica en la capaci-dad de los gobiernos para resolver lostemas clave de la política pública. Laadhesión de Malloy al voluntarismoaparece claramente cuando afirma que:

los cambios en el régimenestán significativamente in-fluenciados por las decisionesde los líderes políticos quie-nes frecuentemente persiguenel control total del Estado. Siesta afirmación es correcta,hay, obviamente, una clave di-mensión voluntaria del proce-so que hace difícil no sola-mente formular una teoría ge-

neral sino que también pre-cluye claramente la posibili-dad de realizar teorías deter-ministas basadas en leyes ge-nerales (Malloy, 1987: 237).

El giro teórico de estos autores, presen-ta una incoherencia metodológica dadoque una variable, cambio de régimen, esexplicada por factores estructurales, enlos casos de la transición al autoritaris-mo, y por la acción, en los casos de latransición a la democracia (Remmer,1991)

Przeworski (1991) también re-aliza un análisis de la transición demo-crática a partir del individualismo me-todológico, en versión de la teoría de laelección racional, orientado a resaltar elcarácter estratégico de la democracia.Tal como él afirma,

estoy convencido de que losargumentos acerca de si la de-mocracia es impulsada por laacción orientada por valores opor la persecución estratégicade intereses, no se resuelvepor una referencia directa a laevidencia. Las dos orienta-ciones compiten entre si endarle sentido al mundo quenos rodea. El único reclamoque estoy tratando de funda-mentar es que una teoría de lademocracia que se base en elpresupuesto de la realizaciónestratégica del interés indivi-dual, es plausible y suficiente(Przeworski, 1991: 24).


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Dicho autor define las democracia, entérminos muy restrictivos, como unacompetencia política, regulada por nor-mas, donde periódicamente hay gana-dores y perdedores, y oposición abiertaa la participación (Przeworski, 1991:26). Przeworski reduce la democracia ala mera dinámica de la teoría de los jue-gos5, donde el carácter democrático delas instituciones depende únicamentede las preferencias y elecciones raciona-les de los actores y del grado de incer-tidumbre de la correlacione de fuerzaspolíticas: entre más desconocida y dis-pareja la correlación, más democráticoserá el régimen que surge de ellas(Przeworski, 1991: 81-82). Sin embar-go, esta perspectiva pasa por alto dosaspectos. En primer lugar, la conductade los actores esta regida no sólo por laracionalidad individual, sino tambiénpor las normas e instituciones quehacen parte de una determinada cultu-ra. Como señala Elster, la conductahumana es el resultado de la tensiónentre el homo economicus y el homo sociolo-gicus:

el primero se supone que seguía por una racionalidad ins-trumental, mientras que laconducta del segundo es dic-tada por normas sociales. Delprimero ‘tiran’ las perceptivasde recompensa futura, mien-

tras que al segundo lo ‘empu-jan’ por detrás fuerzas cuasi-internas. El primero se adaptaa circunstancias cambiantes . .. el segundo se atiene a la con-ducta prescrita aun cuandotenga a mano opciones nue-vas y aparentemente mejores(Elster, 1992: 119).

En segundo lugar, los regímenes y lasinstituciones también están significati-vamente influenciadas, entre otros fac-tores, por los cambios en la política in-ternacional y en la economía, por la es-tructura de clases, las coyunturas histó-ricas específicas, y las crisis de legitimi-dad. Este último aspecto es rechazadoexpresamente por Przeworski, quienconsidera que “las explicaciones de lasrupturas del régimen en términos de le-

(Elster, 1992: 54). Para este autor, lascrisis de legitimidad pueden ser enten-didas como efectos de la organizaciónde una “contrahegemonía”, pero aun-que reconoce la inspiración gramscianade la hipótesis, rechaza el concepto dehegemonía, debido a que éste estáconstruido sobre la dualidad de coer-ción y consenso, el cual “no es suficien-temente específico para servir de guíapara el problema en cuestión” (Elster,1992: 55).

Debido a la falta de considera-ción de los factores estructurales, el en-

5 Además de Przeworski, es necesario mencionar, como ejemplos de un análisis basado en la teoría

de la elección racional, a Jousser Cohen (1994) quien analiza las rupturas de la democracia en Brasil

y Chile, y Barbara Geddes (1994), quien estudia las reformas del Estado en América Latina,

gitimidad son falsas o tautológicas”


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foque de la transición y la consolida-ción democrática pasa por alto el hechode que la transición a la democracia enAmérica latina ocurrió en un nuevocontexto: el proceso de globalizaciónde la economía y el surgimiento del ne-oliberalismo. Dichos procesos sinteti-zan un conjunto de factores estructura-les que redefinen la relación entre lapolítica, la economía y la sociedad civil,lo cual requiere un nuevo marco teóri-co para analizar la relación de dichoselementos con la cuestión del desarro-llo democrático. Como sostieneRemmer,

“cada una de las transicionesde régimen que han ocurridodesde finales de los años se-tenta (. . .) han tenido comotrasfondo grandes cambios ydificultades en la economíainternacional, y un cambio depolítica en pro de la democra-cia de parte del poder hege-mónico en la región. Sin em-bargo, los estudios sobre lademocratización, característi-camente, han denigrado de lasignificación de las variablesexógenas, dejándonos concomplejas e idiosincrásicasexplicaciones de casos indivi-duales que no establecen lasbases para entender cómo ypor qué tal gran y heterogé-nea colección de regímenesautoritarios cedió el poder a,más o menos, el mismo puntoen el tiempo” (Remmer, 1991:

486).

En tercer lugar, por las mencionadasrazones, el enfoque de la transición y dela consolidación democrática, no consi-dera el papel de Estado como sujeto yobjeto del proceso de democratización,puesto que se concentra, principalmen-te, en el análisis coyuntural del cambiode régimen. Para algunos autores deesta corriente, la política latinoamerica-na es considerada como el resultado deuna eterna oscilación entre el régimenautoritario y el democrático. A este res-pecto, es ilustrativo mencionar aMitchel Seligson quien considera que laregión experimenta ciclos de democra-cia y autoritarismo de, aproximadamen-

reconocen que el enfoque de la demo-cratización no ha prestado atención alproblema del Estado, y tratan de llenarel vacío afirmando que sin Estado nohay democracia posible (1996: 17).

Tres excepciones a esta ten-dencia a concentrarse exclusivamenteen las decisiones de los actores y en elcambio de régimen, descuidando losfactores estructurales, las constituyenlos estudios de Rueschemeyer,Stephens y Stephens (1992), Lipset,Kyoung-Ryung y Torres (1993), yPetras y Leiva (1994), quienes, con unenfoque estructuralista, ponen el énfa-sis en la interacción entre la economíacapitalista, el Estado, las clases socialesy el régimen. Rueschemeyer et. al., alcomparar las tendencias históricas deldesarrollo democrático de América

te, veinte años de duración (1997: 3-4);y a Juan Linz y Alfred Stepan, quienes


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Latina, el Caribe y Europa, sostienenque la posibilidad de un proceso de de-mocratización está determinada por los

autonomía del Estado generados por elcapitalismo. Inspirandos en BarringtonMoore (1996), dichos autores definenla estructura de clases como la articula-ción histórica específica de los antago-nismos socioeconómicos, que cristali-zan en diferentes formas de organiza-ción que se convierten en actores detransformaciones sociales y políticas.

Sin embargo, al contrario deMoore, el concepto de clase deRueschemeyer et. al., incluye no sólolas relaciones de una sociedad agraria,sino también a la clase obrera urbana, y

vo en el proceso de democratización(Moore, 1994: 58-59, 271). Según ellos,el desarrollo ca-pitalista generademocracia por-que debilita a laclase agraria do-minante y forta-lece a la claseobrera organiza-da, lo cual, a suvez, cambia elbalance delpoder de clase.El proceso de industrialización deAmérica Latina generó democraciaporque condujo a un fortalecimientode los trabajadores, sector social clavedel cual requirió la clase hegemónicapara sentar las bases del nuevo ordensocial.

Según dichos autores, la auto-nomía del Estado es otra importantecondición para el desarrollo de la de-mocracia. Ello significa que el Estadodebe tener el suficiente margen de ma-niobra respecto de la clase dominantecomo para permitir la expresión de losintereses de los sectores subordinados.Como Rueschemeyer et. al. señalan,

si el Estado es simplementeuna herramienta de las clasesdominantes, la democracia esimposible o es mera forma.Tal autonomía del Estado es,de hecho, sólo un aspecto dela diferenciación entre el pro-ceso colectivo de toma de de-cisiones y las estructuras, másamplias, de la desigualdad(Rueschemeyer, 1992: 64-65).

La sociedad in-dustrial se expre-sa en un “nuevocontrato social”entre la política,el capital y el tra-bajo, el cual sesintetiza en elEstado benefac-tor. Sin embar-go, el enfoque de

Rueschemeyer, et. al. tiene una limita-ción para explicar el proceso de demo-cratización ocurrido durante las déca-das de los ochenta y noventa, puestoque éstas también se caracterizaron porla adopción del modelo económico ne-oliberal, el cual se basó en una nueva

En los nuevos acuerdos declase, los trabajadores orga-nizados no son ya actorescon potencial democratiza-

dor, puesto que las políticasneoliberales debilitan su ca-pacidad organizativa y con-

testataria.

cambios en la estructura de clases y la

le atribuyen a esta última un rol decisi-


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relación entre el Estado, la sociedad y laeconomía, la cual redefinió la anteriorrelación entre las clases sociales, en lacual la clase obrera jugaba un papelclave. En los nuevos acuerdos de clase,los trabajadores organizados no son yaactores con potencial democratizador,puesto que las políticas neoliberalescomo la desregulación de la economía yla flexibilización del mercado de traba-jo, junto con las nuevas formas de or-ganización del proceso productivo, de-bilitan su capacidad organizativa y con-testataria.

Hace más de tres décadas,Seymour Martin Lipset planteó que elnivel de desarrollo socioeconómico de-termina el grado democratización. Alcomparar los países democráticos conlos no democráticos, en relación concuatro índices (riqueza, industrializa-ción, urbanización y educación), dichoautor encontró que los países democrá-ticos presentaban los más altos nivelespara cada una de las variables (Lipset,1959: 80). En 1993 Lipset, KyoungRyung y Torres publicaron los resulta-dos de una encuesta que, básicamente,confirmaba las conclusiones a las que elprimero había llegado treinta y cuatroaños atrás: que “el nivel de desarrollosocioeconómico es el más importantepredictor de democracia política”(Lipset, 1993 : 160). Con el fin de re-forzar su conclusión, dichos autores ar-gumentaron, contra el primer análisisde O’Donnell (1973), quien sosteníaque la modernización económica nogeneraba democracia, que la interco-

greso y procesos de democratizaciónexiste, “aunque el crecimiento econó-mico por sí mismo no determine la de-mocracia política” (O’Donnell, 1993:170).

Petras y Leiva (1994), tambiénparten de los efectos que sobre la de-mocracia ejercen las relaciones entre elEstado, el régimen y las clases sociales.Desde esta perspectiva estructural, losautores analizan la transición de Chileal régimen democrático, teniendo encuenta las contradicciones que enfren-

cuales deben actuar dentro de unEstado y una economía cuyas estructu-ras fueron transformadas por el gobier-no autoritario. Según dichos autores, elrégimen democrático chileno heredóun Estado no democrático como con-secuencia de la constitución de 1980 yla adopción del modelo económico ne-oliberal. El resultado fue la centraliza-ción del capital, el incremento de po-breza y la desigualdad en la distribucióndel ingreso, lo cual permitió la recupe-ración del ritmo de crecimiento econó-mico (Petras y Levia, 1994: 38).

Otro factor estructural que noconsidera el enfoque de la transición yla consolidación democrática, es el rolque en América Latina juegan los pro-blemas derivados de la debilidad delEstado y de la sociedad civil, y la persis-tencia de formas premodernas de rela-ción social y política, tales como elclientelismo y el patrinominalismo, y laconsecuente existencia de reglas infor-males y formas de conducta no institu-cionalizada (North, 1990 ; O’Donnell,

tan las nuevas élites gobernantes, las

nexión entre crecientes niveles de in-


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1996). En combinación, todos estosfactores han generado en la región so-ciedades y regímenes híbridos, los cua-les se desempeñan en formas notoria-mente diferentes a las sociedades plenay formalmente instuticionalizadas, locual afecta la posibilidad de que, enAmérica Latina, las reformas políticas yeconómicas formales produzcan los re-sultados esperados. Dada la falta deconsideración de estas condiciones so-ciales, el enfoque de la transición y laconsolidación democrática no puedeofrecer una explicación para el hechode que, como Afirma Hagopian, “aúndespués de la rotación en los cargos y larecuperación económica, muchas de lasdemocracias de la región apenas tratande sobrevivir en condiciones de falta deconsolidación” (1993: 465).

Frente a dicha situación,O’Donnell (1996) reconoce la ambi-güedad del concepto de consolidacióndemocrática y sostiene que es necesarioabandonarlo en pro de un enfoque másrealista, que tenga en cuenta las caracte-rísticas de la sociedades latinoamerica-nas tales como la persistencia del clien-telismo y las normas informales. Por lotanto, recurre al concepto de poliarquíade Robert Dahl6 a fin de identificar losdiversos arreglos políticos existentes enla región. Sin embargo, como se sabe,Dahl distingue entre la democraciacomo tipo ideal y la poliarquía como

aproximación imperfecta a dicho ideal.Y Según dicho autor, “cuando elmismo término se usa para designarambos conceptos, se generan en el aná-lisis innecesaria confusión y argumen-tos semánticos irrelevantes” (1971: 9).

No obstante, dicha advertenciaadquiere mayor relevancia frente a losanálisis comparados sobre los procesosde democratización, los cuales han ge-nerado una verdadera explosión de ti-pologías de democracia, la cual ha sidodenominada por Colier y Levitzky(1997) como “democracia con adjeti-vos”. Sin embargo, los analistas pare-cen no caer en cuenta de que adjetivoscomo democracia restringida, iliberal,tutelar, delegativa, oligárquica, bajo ase-dio, etc., son realmente términos eufe-místicos para expresar, en los países delTercer Mundo, problemas políticos,económicos y sociales estructurales, yla ausencia de las condiciones que ca-racterizan a un verdadero régimen de-mocrático.

El rreducido cconcepto dde ddemocracia

Finalmente, el concepto de de-mocracia del enfoque de la transición yla consolidación democrática es dema-siado estrecho, puesto que ésta es con-cebida sólo en su dimensión política,como elecciones libres y gobierno re-presentativo. Ello excluye sus dimen-

6 Como se sabe, Dahl define la poliarquía como el orden político que posee siete atributos: funcio-

narios electos, derecho al sufragio y elecciones libres y justas, derecho de postulación, libertad de

expresión, formas alternativas de información, y libertad de asociación (Dahl, 1989: 220)


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siones sociales y económicas, precisa-mente en el momento en que la rees-tructuración neoliberal afecta, enAmérica Latina, el objetivo democráti-co de la distribución. Para citar sólo unejemplo de dicha reducción del con-cepto, basta citar a O’Donnell quiensostiene que todas las poliarquías queha estudiado en Latinoamérica “sontales debido a un simple pero crucialhecho: las elecciones están instituciona-

una concepción minimalista que reducela tarea de construir un orden democrá-tico a la mera institucionalización delsistema político pero no tiene en cuen-ta el contenido material del resultanteorden institucional. “En esta concep-ción, la democracia, como conjunto de

problemas instrumentales de gobiernoy eficacia administrativa” (Borón, 1995:190).

Con todo, más allá de la políti-ca electoral y de los problemas técnicosde gobierno, se encuentran los proble-mas que constituyen la verdadera esen-cia de la política: la deliberación colec-tiva sobre la distribución de los bienes,las libertades y las oportunidades socia-les. Los países latinoamericanos sufrie-ron durante los regímenes autoritarios,y continúan sufriendo durante los civi-les, una reestructuración neoliberal desus Estados y economías, la cual, a suvez, está redefiniendo el concepto dedemocracia y delineando un nuevomarco institucional, el cual determinalas condiciones dentro de las cuales losgobiernos civiles tienen que actuar y re-

duce el espectro de políticas económi-cas y sociales que pueden elegir. Tal re-estructuración esta desplazando delEstado al mercado el lugar de la justiciasocial y la distribución, afectando lasposibilidades de la deliberación políticapara perseguir un orden más igualitarioen socieda-des comolas latinoa-mericanas,caracteri-zadas porla extremades i gua l -dad.

Por las anteriores razones, es necesariocelebrar la publicación de estudios conuna perspectiva más amplia y crítica.Tal es el caso de libros como el deAgüero y Stark (1998) en el cual hacenun llamado a los analistas de la políticacomparada, en primer lugar, a elaboraruna visión más compleja de la políticalatinoamericana actual, que tenga encuenta los elementos del contexto cul-tural y estructural de la democraciatales como el genero, la etnicidad, la ad-ministración de justicia, las reformaseconómicas y sociales, los cambios enlas prácticas políticas y la influencia dela globalización, y en segundo lugar, aabandonar la concepción minimalistade democracia en favor de “un replan-teamiento de la relación entre la versio-nes de la democracia procedimental y lasustantiva” (Agüero y Stark, 1998: 373).

A finales de los añosochenta América Latinase enfrentaba a una radical transformaciónen lo político, lo económico y lo social.

lizadas” (O’Donnell, 1996: 36). Esta es

reglas abstractas, sólo puede plantear


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El enfoque de la transición a la

economía de mercado

La década de los años ochentatrajo para América Latina una profun-da crisis económica caracterizada poraltos niveles de endeudamiento exter-no, déficit fiscal, hiperinflación y bajastasas de crecimiento económico. Estasituación determinó un giro en los es-tudios de política comparada hacia losenfoques de economía política.Inicialmente, estos estudios, así comolas medidas de política económica to-madas por los public policy makers,fueron de carácter coyuntural, orienta-das a generar ahorro interno, reducir eldéficit fiscal y equilibrar la balanza depagos. Pero pronto la realidad mostróque dichas reformas obedecían a unproceso de carácter estructural y a unanueva correlación internacional defuerzas, expresada en el llamado“Washington consensus” (Williamson,1990ª y 1990b). El resultado de dichoproceso fue una verdadera transicióndel modelo de industrialización porsustitución de importaciones hacia unode apertura e internacionalización de laeconomía. Esta transición requería elabandono de la intervención delEstado en la economía y profundas re-formas que liberalizaran el mercado.En otras palabras, a finales de los añosochenta América Latina se enfrentaba auna radical transformación en lo políti-co, lo económico y lo social. Este pro-ceso se articuló, desde mediados de esadécada, con la tendencia a la redemo-cratización de la región, lo cual dio ori-gen origen a otro enfoque para analizar

la política latinoamericana: el que poneel énfasis en la transición a la economíade mercado y su interacción con latransición al régimen democrático.

Inicialmente, los analistas ex-ploraron la relación entre los progra-mas de reestructuración económica ylos regímenes autoritarios y democráti-cos. Remer (1990), Haggard (1990),Haggard and Kaufman (1992), Batesand Kruger (1993), Przeworski andLimogni (1993), Diamond, Linz andLipset (1995), y Geddes (1995), llega-ron a la conclusión de que, al contrariode lo que se sostenía en el pasado, losregímenes autoritarios no poseían nin-guna ventaja sobre los democráticos enrelación con el desempeño de la econo-mía y la posibilidad de adoptar políticasque alteraban el bienestar económico ysocial de los diversos grupos sociales.Otros analistas exploraron la relaciónentre dicho desempeño y la calidad dela burocracia y las instituciones estata-les, y concluyeron que el rol del sectorpúblico era de vital importancia paradesarrollar procesos exitosos de rees-tructuración económica, para lo cual serequería autonomía del Estado y capa-cidad burocrática (Evans, 1992;Waterbury, 1992).

Przeworski (1991), examina larelación entre la liberación de la econo-mía y la democracia. Este desarrolla elargumento de que el deterioro social yeconómico temporal causado por eltránsito a la economía de libre mercadopuede minar la consolidación democrá-tica y viceversa (Przeworski, 1991: 137).Los costos del ajuste económico serán


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altos para los actores colectivos débiles,especialmente, para los sindicatos.Frente a esta situación los gobiernostienen dos opciones para realizar elajuste: concertar y negociar con losgrupos afectados, lo cual Przeworskiconsidera improbable en los países endesarrollo, o aislarse de las presionessociales, lo cual afecta la democracia.

Sin embargo, en el estudio dePrzewroski hay un vacío respecto depor qué los gobiernos en AméricaLatina y Europa del Este han adoptadopolíticas de liberación de los mercados.Este autor y otros como Nelson (1990)y Haggard y Kaufman (1995), tratanlos programas de liberalización econó-mica como un hecho dado sin conside-rar los factores estructurales nacionalese internacionales que generan las pre-siones para realizar la transición de unaeconomía políticamente regulada haciauna orientada por la fuerzas de merca-do No tienen en cuenta la existencia delsistema político-económico internacio-nal, los cambios globales y las fuerzastransnacionales que ha producido unareestructuración política y económicamundial, la cual, a su vez, internaciona-liza los procesos nacionales de toma dedecisiones y determina el tipo de refor-mas que los gobiernos deben desarro-llar.

El hecho de que en los últimosaños se haya presentado una coinciden-cia en la adopción de reformas neolibe-rales en la mayoría de los países del ter-cer mundo, ha conducido a algunos es-tudiosos a analizar el papel de los facto-res externos en la determinación de di-

chas políticas. Barbara Stallings (1992),entre otros, analiza la condicionalidadimpuesta por los organismos financie-ros internacionales tales como elFondo Monetario Internacional (FMI)el Banco Mundial (BM). Esta autora seinspira en la relación de tres elementosutilizados por la teoría de la dependen-cia para elaborar su modelo explicativo:a) la dependencia de las exportacionesdel Tercer Mundo respecto de lo mer-cados internacionales de bienes y de ca-

económicas del Tercer Mundo y los in-tereses de los actores internacionales, yc) el “leverage” internacional, entendi-do como el uso directo del poder de losorganismos financieros internacionalessobre dichos países. Sin embargo, esteenfoque no tiene en cuenta que losmercados y los actores internacionalesestán sufriendo, a su vez, un profundoproceso de reestructuración económicay política.

En particular, las acciones delos organismos financieros internacio-nales son la expresión de una nuevaforma de regulación económica gene-rada por el proceso de globalización.Desde este punto de vista, se puede ob-servar que, al mismo tiempo que elajuste estructural desregula las econo-mías nacionales, la regulación económi-ca se traslada al plano internacional,como consecuencia de las transforma-ciones políticas, económicas y tecnoló-gicas mundiales que hacen que la pro-ducción y el comercio se “planetari-cen”, y que los Estados vean limitadasu capacidad reguladora puesto que

pitales, b) los vínculos entre las élites


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ésta estaba concebida para ser eficazdentro de territorios nacionales. Desdeeste punto de vista, el proceso de glo-balización en su conjunto, mas que losorganismos financieros internacionales,actúa como verdadero constreñimientode carácter estructural.

Gamarra (1994) considera queel proceso reestructuración internacio-nal del capital y la globalización fueronlas principales fuerzas que indujeron lareestructuración económica enAmérica Latina y redujeron el margende maniobra de los tomadores de deci-siones, pero no se detiene a analizaresta relación entre los factores exóge-nos y los endógenos. El se concentraen los factores domésticos y consideraque la crisis económica que sufrió la re-

elegidos democráticamente, un procesode aprendizaje, a partir de los errores y

rios anteriores. Esto permitió a los go-bernantes democráticos desarrollarmedidas máseficaces y exi-tosas y armarc o a l i c i o n e spolíticas parasacarlas ade-lante. Por lotanto, arguyeGamarra, re-solver la crisise c o n ó m i c aera no sola-mente cuestión de buena voluntad sinode capacidad y liderazgo políticos(Gamarra, 1994: 4 y 7).

No obstante, los gobernanteselegidos democráticamente, mantuvie-ron el excluyente proceso de toma dedecisiones de su antecesores autorita-rios. Ello generó tensiones entre losprocesos de democratización y los pro-cesos de reestructuración económica yaque, por una parte, dichos gobernantesintrodujeron, con éxito, medidas parareducir la hiperinflación, para lo cualcontaron con el apoyo popular, y por laotra, adoptaron medidas que conduje-ron al deterioro de los indicadores so-

aumento de la desigualdad social(Gamarra, 1994: 6).

Así, los procesos de democra-tización y de reestructuración econó-

mente sino que estos últimos requirie-ron para su implementación ejecutivosfuertes, con capacidad para aislarse delas diversas demandas y presiones so-ciales, lo cual entraba en contradiccióncon las exigencias de amplia participa-

ción e inclusiónrequeridas porel proceso dedemocra t i z a -ción (Acuña ySmitm, 1994).En el mismosentido se ex-presan BresserPerira, Maravalland Przeworski(1994), para

quienes las medidas de estabilización,

sino que “generaron costos sociales

El carácter híbrido de los regí-menes políticos latinoamerica-nos, se expresa en el hecho deque el nuevo estilo tecnocrático

de hacer política, se articulócon la forma tradicional de la

acción política en AméricaLatina: el clientelismo.

ciales, la caída del ingreso per cápita y el

mica no sólo no se reforzaron mutua-gión, significó, para los nuevos líderes

las experiencias de los líderes autorita-

no sólo agravaron la crisis económica


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que hicieron políticamente insosteniblela continuación de las reformas bajocondiciones democráticas.

Además, el estilo tecnocráticoen que estas políticas tienden a ser for-muladas e implementadas mina la con-solidación de las instituciones demo-cráticas” (Przeworski, 1994: 182). Porlo tanto, lejos de haber logrado conso-lidar verdaderas democracias liberales,América Latina se caracterizó, en la dé-cada de los noventa, por la existenciade regímenes híbridos que combina-ron, y aun combinan, procesos autori-tarios y tecnocráticos de toma de deci-siones con procesos de legitimacióndemocrática y sistemas judiciales débi-les (Gamarra, 1994: 6,12).En contraste con otras concepcionessimplificadas de democracia, Gamarraconsidera que la reforma neoliberal diolugar, en América Latina, a dos concep-ciones de la democracia: una tecnocrá-tica, de parte de los funcionarios estata-les y de los organismos internacionalesde crédito y regulación económica, loscuales consideran que la democracia essimplemente el manejo eficaz y eficien-te de la economía, y otra participativa,sostenida por la mayoría de los sectoressociales, para los cuales la democraciasignifica el acceso amplio al proceso detoma de decisiones. Para la primera vi-sión, las ramas legislativa y judicial hansido obstáculos para la institucionaliza-ción de las políticas del ajuste neolibe-ral puesto que sus exigencias políticashan puesto en peligro el equilibrio fis-cal. (Gamarra, 1994: 11).

El carácter híbrido de los regí-

menes políticos latinoamericanos, seexpresa también en el hecho de que elnuevo estilo tecnocrático de hacer polí-tica, inducido por el modelo neoliberal,se articuló con la forma tradicional dela acción política en América Latina: elclientelismo. Según Gamarra, “muchosanalistas, especialmente los economis-tas, argumentan que la distribución ge-nerada por el patronazgo afecta la lógi-ca de la moderna economía de merca-do. Sin embargo, el registro latinoame-ricano de finales de los años ochenta (yla historia de la mayoría de las regionesdel mundo) sugiere que el patronazgofue un importante instrumento en laimplementación del neoliberalismo yen el aseguramiento de la estabilidadpolítica. Éste ha sido siempre una im-portante herramienta para los líderespolíticos, y la implementación de lasreformas económicas ‘modernas’ no al-tera su realidad histórica” (Gamarra,1994: 7).

Aunque esta afirmación escierta, el clientelismo latinoamericano,al mismo tiempo que es utilizado por

mites en la reestructuración económicay las nuevas condiciones internaciona-les. Los ajustes fiscales y la reduccióndel gasto público dejan a la acción po-lítica clientelista sin recursos y la exis-tencia de organismos internacionalescomo Transparencia Internacional, ge-neran presiones hacia la disminuciónde la corrupción política y el estableci-miento de relaciones más directas, ra-cionales e impersonales entre el Estadoy la sociedad civil.

los tecnócratas, empieza a encontrar lí-


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En relación con el apoyo y laoposición a la reestructuración econó-mica, Gamarra sostiene que el primeroprovino del sector privado, quienapoyó la privatización de empresas pú-blicas a cambio de reformas tributariasbeneficiosas (1994: 10), mientras la se-gunda provino de los empleados públi-cos y los sectores sociales anteriormen-te beneficiados por el gasto social delEstado. No obstante, la revisión bi-bliografía sobre este tema permite con-cluir que la participación de los empre-sarios ha sido ambigua y no han tenidoun papel muy activo en el impulso yorientación de las políticas de reestruc-turación económica, mientras los sec-tores populares se encuentran bastantedebilitados para oponerse a dicho pro-ceso.

En este sentido, se han expre-sado Conaghan y Malloy (1994) respec-to de varios países de la región andina,Sola (1994), respecto de Brazil, yGeddes (1995). Ésta última sostiene,tras analizar varios estudios al respecto,que “los estudios de caso no apoyan lavisión estilizada según la cual las políti-cas estatales reflejan directamente losdeseos de los grupos de interés (...) seencuentra poca evidencia ‘sobre el te-rreno’ respecto de que los grupos quese han beneficiado de la liberalización ode otros grandes cambios en la estrate-gia económica presionaron por ellos.Al contrario, los grupos que han carga-do con los costos, en especial los traba-jadores urbanos organizados, han mos-trado menos capacidad para ejercer in-fluencia política de la que los observa-

dores esperaban” (Brazil, y Geddes1995: 196).

Mettenhein and Malloy (1998),comparten la idea de que la convergen-cia de democratización y reestructura-ción económica ha conducido enAmérica Latina al fortalecimiento de larama ejecutiva, pero al contrario de losanteriores autores, sostienen que losgobernantes han evitado los extremosdel autoritarismo el liberalismo. A la ca-pacidad política de los nuevos líderesdemocráticos, ya mencionada porGamarra, Mattenheim y Malloy agre-gan la creatividad y el buen manejo gu-bernamental como la clave para el de-sarrollo político, económico y social deAmérica Latina. El optimismo de estosdos autores contrasta con la realidad,pues, por una parte, dichos ejecutivosfuertes y “exitosos” en términos eco-nómicos, tienden a aislarse de los dife-rentes sectores sociales, a fin de imple-mentar exitosamente sus políticas neo-liberales, lo cual esta en abierta contra-dicción con la idea de democracia, ypor la otra, los partidos políticos y losgrupos de interés, tienden a ser consi-derados obstáculos para la adopción dedichas políticas.Aunque estos enfoques centrados enlas características personales de los go-bernantes pueden hacer aportes impor-tantes para la compresión de las estra-tegias de los actores, descuidan el papelque desempeñan los factores estructu-rales, como ya se mencionó más arriba.Además, se puede argumentar que elpresidencialismo fuerte no es algonuevo sino una característica tradicio-


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nal de los regímenes políticos latinoa-mericanos. Lo que si es una novedad,introducida por el ajuste neoliberal, esel incremento del poder de la tecnocra-cia y los economistas en detrimento delas instituciones parlamentarias y judi-ciales.

El enfoque de economía políti-ca presenta problemas teóricos y meto-dológicos que han sido analizados porAcuña y Smith. Para estos autores, “in-ferir la política de la economía” asícomo “divorciar la política de la econo-mía” es una mala metodología (Acuñay Smith, 1994: 19 y 23). Sin embargo,ellos sostienen que dicha relación nodebe establecerse sobre la base de lastransformaciones del modelo de acu-mulación capitalista, es decir, de la tran-sición de la industrialización por subs-titución de importaciones a la econo-mía de libre mercado (Acuña y Smith,1994: 56), puesto que desde el punto devista político, diferentes institucionesestatales, regímenes y acuerdos, secombinan en formas distintas, de talmanera que las diversas fuerzas socia-les, clases, actores y grupos, encuentrandiversos caminos para realizar sus inte-reses y lograr sus objetivos (Acuña ySmith, 1994: 19).

A pesar de que estos autoresreconocen que el Estado, el régimenpolítico y la economía pueden afectarsemutuamente (Acuña y Smith, 1994:21), su análisis deja de lado los aspectosestructurales de dicha relación paraconcentrarse en “la lógica del apoyo yla oposición”. Para ellos, la incidenciade lo económico en lo político se tradu-

ce en la formación de coaliciones queobstaculizan o hacen posible la rees-tructuración o el ajuste económico.Aunque es cierto que “la mismas políti-cas económicas determinarán resulta-

nivel de conflicto sociopolítico y laoposición a la reforma económica”(Acuña y Smith, 1994: 20), Acuña ySmith no tienen en cuenta que esas di-vergencias encubren profundos cam-bios en las relaciones entre las clasessociales, y entre estas y el Estado. Alcontrario de lo que estos autores sostie-nen, las transformaciones de esta rela-ciones siguen un patrón similar enAmérica Latina, ya que el modelo eco-nómico de libre mercado posee carac-terísticas estructurales, que al articularla región al mercado mundial, necesa-riamente conduce a una redefinición si-milar de las relaciones entre el Estado,la economía y la sociedad.

Acuña y Smith, al igual que lamayoría de los comparativistas, consi-deran la reglas del juego político comoseparadas y distintas de las del juegoeconómico. Pero, es posible considerarel régimen como un conjunto integralde reglas que regula las relaciones entreel Estado, la sociedad y la economía.Tanto ésta como la política, son institu-ciones sociales, conjuntos de reglas deljuego, como las define Douglass North(1990: 3-4), que dan forma a la interac-ción social, proporcionan una estructu-ra a la vida diaria y, por lo tanto, defineny limitan el conjunto de acciones y elec-ciones de los individuos. En determi-nadas circunstancias, cambios profun-

do políticos divergentes en términos del


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dos en la economía o en la política pue-den inducir transformaciones mutuasque alteran profundamente las relacio-nes sociales, y por lo tanto se requierede nuevas reglas que las regulen. Loscambios en el modelo de acumulacióntransforman el régimen político y gene-ran nuevas reglas de juego que produ-cen transformaciones societales y rede-finen los actores sociales, sus relacionesy su campos de acción y elección. Porlo tanto, en determinadas coyunturashistóricas, la política si puede ser inferi-da de la economía y viceversa.

Al contrario de los autoresmencionados, Barbara Geddes (1995)reconoce que la liberalización econó-mica implica la creación de un nuevorégimen. Al respecto, ella señala que,

“debido a que los nuevos titu-lares del poder han ganadocontrol sobre muchas de lasrentas creadas por la interven-ción estatal en la economía, locual, a su vez, juega un papelcentral en la generación deapoyo político, los mayoresafectados por el ajuste estruc-tural en muchos países, sonlos funcionarios gubernamen-tales, los cuadros del partidogobernante y sus más cerca-nos. Consecuentemente, loscambios de régimen o de go-bierno pueden incrementar laposibilidad de liberalizaciónde la economía puesto queella rompe los vínculos entrelos nuevos titulares del poder

y los principales beneficiariosde las políticas estatales me-diante la instalación de unnuevo grupo de beneficia-rios”(Geddes, 1995: 197).

No obstante, se puede argumentar quelas rentas y los beneficios sociales delEstado intervencionista no sólo benefi-cian a los funcionarios gubernamenta-les y a los cuadros del partido de go-bierno, sino también a los trabajadoresorganizados y a los sectores sociales deingresos medios y bajos. Por ello, las re-formas económicas de libre mercadoredefinen la relación entre el Estado, laeconomía y al sociedad civil. Es preci-samente esta redefinición la que impli-ca el cambio en los beneficiarios, elcual, a su vez, determina la necesidadde redefinir el régimen o las reglas deljuego político y económico.

Dos razones impiden a Acuñay Smith, y a Geddes, al igual que a mu-chos de los autores de esta corriente deanálisis, poner más énfasis en los aspec-tos estructurales de la reestructuracióneconómica, política y social de AméricaLatina. En primer lugar, su enfoque deteoría de la elección racional. Paraestos autores, los enfoques que estu-dian a América Latina a partir de suscondiciones estructurales, no permitencomprender los procesos que estánocurriendo actualmente en la región (:24). Por el contrario, ellos sostienenque “las escogencias, estrategias y con-tingencias políticas son determinantescentrales de los procesos sociales y eco-nómicos, y su significado y consecuen-


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cias pueden, incluso, ganar mayor rele-vancia en una coyuntura de crisis ytransformaciones profundas” (Acuña ySmith, 1994: 20). Para estos autores,las razones que generan apoyo u oposi-ción al ajuste es-tructural, estánenraizadas en laracionalidad y losintereses indivi-duales de los acto-res sociales(Acuña y Smith,1994: 35).

Sin em-bargo, la reestruc-turación económi-ca no sólo generaintereses, prefe-rencias y expecta-tivas en los individuos y los grupos queson afectados por ella, sino que tam-bién transforma las reglas de juego queregulan sus relaciones sociales. En se-gundo lugar, Acuña y Smith, como mu-chos de los analistas de la política deAmérica Latina, con frecuencia no dis-tinguen claramente entre la crisis eco-nómica de los años ochenta y las trans-formaciones estructurales del modelode acumulación (Acuña y Smith, 1994:18-24), debido, probablemente a la se-cuencia histórica y el traslapo que exis-tió entre los dos fenómenos.

Es necesario, entonces, hacerla distinción: la crisis de endeudamien-to dio origen a medidas de corto plazoorientadas a lograr la estabilizacióneconómica mediante la corrección delos desequilibrios en la balanza de

pagos y la reducción del déficit fiscal.Por esta razón, el proceso de ajuste es-tructural ha sido definido por la mayo-ría de los analistas como un conjuntode medidas coyunturales orientadas a

promover el creci-miento económi-co de largo plazo,mejorar la asigna-ción de los recur-sos, y abrir la eco-nomía nacional almercado mundial.Pero, mientras laspolíticas para en-frentar la crisiseconómica no im-plican un cambiosustancial en lasrelaciones entre el

Estado, la sociedad y la economía, la li-beralización económica si lo implica, enla medida en que constituye una trans-formación estructural del modelo deacumulación.

Acuña y Smith aceptan que lastransformaciones inducidas por la rees-tructuración económica no son neutra-les respecto de la estructura de clases ypueden fortalecer el poder de los inte-reses capitalistas nacionales e interna-cionales, en detrimento de otros secto-res de la sociedad. Sin embargo, estaafirmación no tiene desarrollo en su es-tudio. Un análisis profundo de lastransformaciones estructurales del mo-delo de acumulación es de gran impor-tancia a la hora de evaluar el desarrollodemocrático de América Latina en tér-minos políticos y sociales. Por ello, las

El surgimiento de crisiseconómicas, el deficientemanejo de la política eco-

de la coalición en el gobier-

de los regímenes autoritrios p ara sentar y controlarlas condiciones de su retiro

del poder .

a-

nómica y la fragmentación

no, generó la incapacidad


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reformas económicas no pueden serjuzgadas únicamente en términos derecuperación del crecimiento económi-co y consolidación de la democracia,como lo sostienen Bresser Pereira,

Haggard y Kaufman (1995)también emplean un marco de econo-mía política. Su trabajo constituye unfallido intento de consideración de losfactores estructurales en el análisis de lainteracción entre economía y política.Su propósito es analizar la incidenciadel manejo de la política económica enel retiro de los gobiernos autoritarios yla consolidación del régimen democrá-tico. Su punto de partida es que el mo-delo de la decisión racional usado en lamayoría de los estudios de transición ala democracia, especialmente en los yamencionado de O’Donnell y Schmittery Przeworski, han puesto un exageran-do énfasis en las decisiones de los acto-res y, por lo tanto, es necesario tomaren consideración las estructuras socia-les y económicas que determinan cuá-les son los actores políticamente rele-vantes y sus preferencias (Haggard yKauffman, 1995: 6).

Según estos autores, el surgi-miento de crisis económicas y el defi-ciente manejo de la política económica,por una parte, y la fragmentación de lacoalición en el gobierno, por la otra, ge-neró la incapacidad de los regímenesautoritarios para sentar y controlar lascondiciones de su retiro del poder, locual, a su vez, hace imposible la in-

fluencia de las élites autoritarias en elnuevo régimen democrático. Por elcontrario, un buen desempeño econó-mico, una élite autoritaria cohesionada,puede controlar mejor, o incluso evitar,las crisis económicas, lo cual, a su vez,redunda en un incremento de su capa-cidad de resistir la oposición política, ydeterminar y controlar los términos desu retiro del poder. Esto les permiteprotegerse a si mismas y mantener suinfluencia en el régimen democrático.A pesar del rechazo de Haggard yKaufman a la preponderancia del enfo-que centrado en las estrategias de losactores y los aspectos subjetivos, éstosterminan afirmando que los factoresdeterminantes del cambio de régimenno son los estructurales sino la habili-dad personal de los gobernantes paramanejar la economía y evitar divisionesinternas en sus gobiernos y en las coa-liciones que los apoyan (Haggard yKaufman, 1995: 12 y 37). Por lo tanto,dichos autores pueden ser objeto de lamisma crítica que ellos hacen a otrosanalistas como O’Donnell y Schmittery Przeworski, entre otros: que notoman en cuenta el papel crucial que lasestructuras socioeconómicas y los fac-tores internacionales juegan en la deter-minación de la dinámica de los fenó-menos sociales.

Haggard y Kaufman tambiénanalizan los efectos que en los nuevosregímenes democráticos tienen las con-diciones económicas heredadas del ré-gimen autoritario. Su principal argu-mento al respecto, es que dicho legadodetermina la posibilidad de los gober-

Maravall y Przeworski (Acuña y Smith,1994: 182).


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nantes democráticos para realizar ajus-tes económicos y manejar la políticaeconómica. Por esta razón, los autoresdistinguen dos tipos de regímenes de-mocráticos: aquellos que heredan con-diciones económicas favorables y cuyatarea es mantener el esquema económi-co anterior, y aquellos que heredan si-tuaciones económicas de crisis y, por lotanto, deben realizar un ajuste de laeconomía (Haggard y Kaufman, 1995:159-163).

En este caso, la iniciación delas reformas económicas requiere po-derosos y centralizados ejecutivos ca-paces de lograr autonomía y aislarse delas presiones que surgen de las institu-ciones representivas y los sectores so-ciales afectados por tales reformas. Porel contrario, la consolidación de las re-formas económicas y del régimen de-mocrático requiere la reducción dedicha autonomía y una estrecha rela-ción entre el ejecutivo y las institucio-nes representivas puesto que éstas soncruciales en la estructuración de los re-sultados distributivos (Haggard yKaufman, 1995: 335-340).

Dos críticas se le pueden hacera Haggard y Kaufman. En primerlugar, su concepto de democracia resul-ta muy reducido, puesto que ésta esconsiderada, principalmente, como uninstrumento al servicio del ajuste eco-nómico neoliberal, lo cual deja de ladosu contribución a la ampliación de laparticipación política y al mejoramientode las condiciones de vida de la pobla-ción. Como dichos autores afirman,

los nuevos gobiernos demo-cráticos que llegaron al poderen situaciones de crisis teníanincentivos para realizar nue-vas iniciativas de política pú-blica, pero su implementaciónfue difícil por que, precisa-mente, los problemas econó-micos eran más agudos y lasdemandas por alivios de cortoplazo eran más generalizadas.Los gobiernos democráticosque llegaron al poder en con-diciones económicas favora-bles enfrentaron marcos po-líticos y de política públicaconfigurados los regímenesautoritarios que ya habían em-prendido reformas económi-cas substanciales y construidocoaliciones con sus beneficia-rios. En estos casos, la granpregunta era si tales políticasserían sostenidas bajo condi-ciones de mayor competenciapolítica abierta (Haggard yKaufman, 1995: 153).

En segundo lugar, Haggard y Kaufmanno ofrecen explicación sobre el por quélos nuevos regímenes democráticosdeben realizar ajustes económicos neo-liberales, y por qué la adopción coinci-de con el surgimiento de nuevos regí-menes democráticos. Ofrecer dicha ex-plicación requeriría considerar los fac-tores económicos estructurales en unaperspectiva más amplia y no solamenteconcentrarse en el desempeño econó-mico de corto plazo, tal como dichos


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autores lo hicieron (Haggard yKaufman, 1995: 28 y 154). La única re-lación que ellos establecen entre losfactores económicos y las condicionessociales, es aquella entre el deterioroeconómico, la movilización social y lainestabilidad política (Haggard yKaufman, 1995: 30-31).

Sin embargo, esta relaciónpuede explicar el cambio de régimen,pero no el cambio del modelo econó-mico. Esta falta de consideración delos macro factores estructurales es unacaracterística que el análisis de Haggrady Kaufman comparte con la mayoría delos estudios de la transición y la conso-lidación democrática de AméricaLatina. Como muchos de los autoresde esta escuela, Haggard y Kaufman noconsideran elhecho de quela transicióna la demo-cracia en laregión ocu-rrió en unnuevo con-texto: el pro-ceso global de internacionalización dela economía y el surgimiento del neoli-beralismo, factores que redefinen la re-lación entre el Estado, el manejo de laeconomía y la sociedad civil.

la globalización de la produc-ción, por una parte, y los ac-tores locales y nacionales enAmérica Latina, por la otra,parece haber resultado en una

aguda erosión de la capaci-dad del Estado nacional paramanejar las grandes variablesmacroeconómicas. . . Sin em-bargo, una compresión másmatizada de la reconfigura-ción del poder político llamala atención sobre los nuevospatrones en la relación entrela regulación política y la acu-mulación. Desde este puntode vista, las fronteras entre lapolítica y la regulación eco-nómica resultan redefinidas,en la medida en que las insti-tuciones políticas tradiciona-les en el nivel nacional, cre-cientemente negocian y co-ordinan sus operaciones con

las nuevas agen-cias de regula-ción política quefuncionan alnivel suprana-cional (Smith yKorzeniewicz,1997: 12).

Oxhorn y Ducatenzeiler (1998), par-ten de una doble crítica a la bibliogra-fía sobre la economía política latinoa-mericana. En primer lugar, ésta tiendea ignorar las organizaciones de la so-ciedad civil como variable explicativa,sin considerar suficientemente queéstas ha sido profundamente afectadasy debilitadas por la reestructuracióneconómica, especialmente el movi-miento obrero. En segundo lugar,como ya se dijo en el caso de Haggard

La problemática situación ac-tual de América Latina es elresultado de la introducción

del nuevo modelo económicoy de la debilidad de la demo-

cracia.

La coalición del capital móvil y


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y Kaufman, dicho bibliografía “ignorala creciente tendencia de la institucio-nes democráticas de América latina atornarse cada vez más autoritarias, oconfunde la institucionalización deprácticas políticas autoritarias con de-mocratización” (Haggard y Kaufman,1998: 7). En consecuencia, Oxhorn yDucatenzeiler sostienen que la inser-ción en la economía mundial y la adop-ción de reestructuraciones neoliberalesha conducido a América Latina al esta-blecimiento de regímenes políticos“neopluralistas”, de fuertes rasgos au-toritarios, que fortalecen al ejecutivo ycontrolan y limitan la participación delos partidos políticos y las organizacio-nes sociales.

La estabilidad de dichos regí-menes se obtiene mediante la fragmen-tación de las organizaciones populares(Oxhorn y Ducantenzeiler, 1998: 215),lo cual agudiza la tradicional debilidadde la sociedad civil y afecta su capaci-dad para presionar por cambios estruc-turales a su favor (Oxhorn yDucantenzeiler, 1998: 233). La conclu-sión a la que llegan Oxhorn yDucantenzeiler es que la problemáticasituación actual de América Latina es elresultado de la introducción del nuevomodelo económico y de la debilidad dela democracia (Oxhorn yDucantenzeiler, 1998: 11). Y aunque elcrecimiento económico y la inserciónen la economía mundial pueden gene-rar oportunidades para el desarrollo dela Región, la relación entre el sistema delibre mercado y el régimen democrático

debe examinarse más cuidadosamentede lo que se ha hecho hasta ahora.

Conclusión

Según la mayoría de los estu-dios que se han revisado en estas pági-nas, la causa del cambio de régimen ydel modelo económico hay que buscar-la en las estrategias de los actores socia-les. Con excepción de Vacs (1994),Smith y Korzeniewicz (1997), Agüero yStark (1998) y Oxhorn y Ducantezeiler(1998), quienes enfatizan los factoresestructurales tanto internacionalescomo domésticos en la determinaciónde la reestructuración económica de laregión latinoamericana, en la mayoríade los estudios hay ausencia de consi-deracion de los elementos estructura-les; de las contradicciones existentesentre las exigencias del proceso de de-mocratización y las de reestructuracióneconómica neoliberal; de las implica-ciones que el cambio de modelo econó-mico tiene sobre la transformación delrégimen político; y del papel decisivode los factores internacionales. La ma-yoría de los estudios explican el surgi-miento de la reestructuración neolibe-ral a partir de la acción y los interesesde las elites estatales o del sector priva-do, o bien a partir de la influencia, losintereses y las demandas de los otrosactores sociales, tales como los sectorespopulares organizados. Por ello, esteensayo pretendió contribuir, desde unaperspectiva estructural, a una mejorcompresión de los efectos que la rees-tructuración económica ha tenido


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sobre las sociedades latinoamericanas.

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65

J usticia sin la Rama Judicial Estado Derecho y desigualdad

66

JUSTICIA SIN LA RAMA JUDICIAL

DESIGUALDAD COMO DESAFIOSPARA EL FORTALECIMIENTO DELA DEMOCRACIA BRASILERAAna Tereza Lemos-Nelson


1

ESTADO, DERECHO Y

,

A na Tereza Lemos-Nelson

67

Introducción

Apesar de que un núme-ro significativo de re-formas institucionales

y de nuevas políticas públicas han sidoimplementadas durante la última déca-da en Brasil dentro del campo de la pro-fundización de la experiencia democrá-tica, la reforma de la rama judicial se

arrastra sin éxito. Un proyecto de leyreferente al tema se tramita en elCongreso hace doce años, sin habersehecho efectivo. En consecuencia, el sis-

acceso y muchas inconsistencias, difi-cultando la resolución de conflictospor la vía judicial y el establecimientode una normatividad democrática.2

Este trabajo va a discutir el impacto

El texto argumenta que la escasa existencia de agencias estatales capaci-tadas para la realización de acciones legales en Brasil, lo que GuillermoO´Donnell identifica como la inoperancia del accountability, se debe a la de-bilidad del Estado de Derecho en el país. La autora discute el impacto deesta debilidad sobre la calidad y la sostenibilidad de la democracia enBrasil a través de dos de los ejemplos más graves de impunidad judicial:la discriminación racial y la seguridad pública.

Palabras Claves: Estado de Derecho, accountability, discriminación racial,seguridad pública, sistema judicial

In this article the author argues that the scant existence of state agenciesequipped to carry out legal actions in Brazil - described by GuillermoO’Donnell as the inoperance of accountability - is attributable to theweakness of the state of law in this country. The implications of a weakstate of law for the quality and sustainability of democracy in Brazil areanalyzed in two of the most grave cases of judicial impunity: racial dis-crimination and public security.

Keywords: state of law, accountability, racial discrimination, public secu-rity, judicial system

1 Profesora de la Universidad Federal de Pernambuco – Brasil. Programa de postgrado enCiencia Política. NIC-Núcleo de Estudios de Instituciones Coercitivas, Democracia yDerechos Humanos2 Debido a la situación caótica, el gobierno de Lula implantó en Abril de 2003 una

tema continúa lento, con problemas de


68

que ha tenido la debilidad del Estadode Derecho dentro del contexto de re-formas que se están llevando a cabo enBrasil sobre la calidad y sostenibilidadde la democracia. Tomaremos comobase empírica dos problemas centralesque son objeto de reforma: la desigual-dad racial y la seguridad pública.

Argumentaremos que enambos casos la debilidad del Estado deDerecho, especialmente en lo que se re-fiere al sistema de justicia criminal, nopermite la resolución de los conflictosen esas áreas por vía de la represión a laviolación de derechos. En el caso de ladesigualdad racial, ha sido imposiblepunir los casos de discriminación dadaslas ambigüedades de las leyes y la faltade voluntad política de la rama judicialpara identificar y castigar esos críme-nes. En el caso de la seguridad pública,los mecanismos de accountability hori-zontal tampoco han actuado para redu-cir la violencia y la criminalidad policía-ca: la corrupción y la violencia en elseno del propio Estado y de las agen-cias que deberían aplicar las normas le-gales configuran un Estado que no sesomete a sus propias leyes, revelandosu debilidad como Estado de Derecho.

Si accountability es: “la existencia

de agencias estatales que tienen el dere-cho y el poder legal y que están dehecho preparadas y capacitadas para re-alizar acciones , que van desde la super-visión de rutina hasta sanciones legales

omisiones de otros agentes o agenciasdel estado que puedan ser calificadascomo delictivas” (O´Donnell,1998:40), estamos obligados a consta-tar su casi inexistencia.

En ambos casos, el gobiernoha buscado alternativas a ese estado deinsuficiencia legal y jurídica, ha procu-rado realizar políticas públicas positi-vas, valorativas y preventivas. Esas po-líticas buscan frecuentemente promo-ver la justicia social y enfatizan el papelde la participación ciudadana y de lascomunidades. Por lo tanto, el trabajo vaa argumentar que esas políticas son im-portantes y que se justifican en un con-texto de complementariedad para lasdecisiones judiciales. Sin embargo, en laausencia del papel restrictivo y norma-tivo legal del Estado, éstas no cuentancon seguridad política para sostenibili-dad. Esa opción no garantiza que laprotección de los ciudadanos sea efec-tuada como materia de derecho, y quetales políticas se consoliden, corriendoel riesgo de mantenerse como preben-

Secretaría de Reforma de la Rama Judicial al interior del Ministerio de Justicia. LaSecretaría tiene como objetivo “promover, coordinar, sistematizar y recolectar propuestasreferentes a la reforma de la Rama Judicial”. Los cuatro principales puntos programáticosbuscan: (a) la eficiencia y agilidad en el Poder Judicial, (b) la democratización y control del

o hasta el impeachment contra acciones u

Poder Judicial, (c) independencia, autonomía, prerrogativas y estatuto de los Magistrados y

2003 em www.mj.gov.br/reforma).(d) funciones esenciales y acceso a la justicia. (BRASIL. MINISTÉRIO DA JUSTIÇA.


69

das del Estado, afectando su sostenibi-lidad en el largo plazo.

La paradoja racial brasilera

La cuestión de la desigualdad yde la discriminación racial en Brasiltiene un impacto enorme sobre la cali-dad de la demo-cracia, una vezque la poblaciónafro-descendienterepresenta casi lamitad (45%) detodos los ciudada-nos, y se encuen-tra sujeta a preca-rias condicionesde vida y exclu-sión. Brasil poseela segunda mayorpoblación de afrodescendientes delmundo, y la mayor fuera de África, reu-niendo 76,4 millones de personas con-centradas principalmente en ocho esta-dos (Jaccoud y Beghin, 2002: 25). Parahacernos una idea sobre ese efecto enla calidad de vida, se puede observarque la población blanca brasilera ocupala 49a. posición en el índice de desarro-llo humano (IDH) global, mientras quesu población negra ocupa la 108a

(Sant´Anna, 2001: 366). Si reconoce-mos que, como se sabe, las situacionesde desigualdad severa afectan negativa-mente el perfil de la violencia directa yaumentan los homicidios (Cerqueira yLobao, 2002: 60), podemos inferir queesa es necesariamente una sociedadafligida y desarmonizada.

Esos muchos millones de per-sonas víctimas de discriminación tie-nen un promedio mensual de renta/in-greso equivalente a la mitad de la delos blancos, siendo inferior en todos lospuntos de la distribución de la

blanco ser pobrees del 22%, la delnegro es del 48%(Jaccoud yBeghin, 2002: 30).Son los negrostambién los máspropensos al des-empleo (17% con-tra 12% de losblancos) (Jaccoudy Beghin, 2002:31). Los negrosno logran alcanzarel 70% del prome-

dio de los años de estudio de los blan-cos, y la distancia entre estas unidadesha disminuido a lo largo del tiempo, apesar de las políticas de universaliza-ción de la educación. En el bachillera-to, la distancia en la escolaridad aumen-tó de 18 a 26 puntos entre 1992 y 2001(Jaccoud y Beghin, 2002: 32).

Aunque la mayor parte de ladiferencia en el resultado de larenta/ingreso se relacione con esos ni-veles desiguales de educación y califica-ción de los afro descendentes (Soares,et. al, 2002) se sabe que la discrimina-ción racial, en la convergencia del pre-juicio y del racismo perjudica “los indi-viduos solamente en razón de sus ca-racterísticas físicas” (Hasenbalg, 1979:

La movilidad social dejó de

blanca, demostrando laexistencia de ese procesoactivo de discriminación

cuestionando seriamente lavalidez de las políticas uni-

promesa de una sociedadigualitaria.

afectar la población no/

versalistas para realizar la

renta/ingreso. La posibilidad para un


70

113). En consecuencia, la movilidadsocial dejó de afectar la población no-blanca, demostrando la existencia deese proceso activo de discriminación(Jaccoud y Beghin, 2002: 37) cuestio-nando seriamente la validez de las polí-ticas universalistas para realizar la pro-mesa de una sociedad igualitaria.

Se vuelve por lo tanto imprescindibleque el gobierno brasilero desarrolle po-líticas que ataquen el problema de ladesigualdad racial, so pena de compro-meter la calidad de la democracia y eldesarrollo de la ciudadanía. En mediode la desigualdad racial, sin embargo,coexisten cuatro diferentes fenómenos

Fenómeno a

ser enfrentado

Tipo de política a

ser implementada

Descripción de la

política

Racismo Persuasiva ó valo-rativa

Tiene como objetivo reconocer y valorizar la

cando tanto su papel histórico como su con-

nacional. Busca alcanzar no sólo la población

pueda reconocerse en la historia y en lanación, sino a toda la población, permitiendo

Prejuicio racialvalorativa

Ídem

Discriminaciónracial directa

Represiva

Discriminaciónracial indirecta

Afirmativa Garantizar la oportunidad de acceso de losgrupos discriminados, ampliando su partici-pación en diferentes sectores de la vida

social. Éstas se caracterizan por ser tempo-rales y por estar focalizadas en el grupo dis-

cuadro histórico de discriminación y ex-clusión.

pluralidad étnica que marca la sociedad y valo-

desvalorizada contribuyendo para que ésta

rizar la comunidad afro descendiente, desta-

identificarse en su diversidad étnica y cultu-

tribución contemporánea en la construcción

ral.

Persuasiva o

criminado; o sea, por proporcionar, en un

existente.Implementación de la legislación criminal

ciado y favorable con miras a revertir un

económica, política, institucional, cultural y

determinado plazo, un tratamiento diferen-


71

que es necesario distinguir conceptual-mente. Dos son relativos a ideas omodos de ver ciertas personas o gru-pos sociales que dan sentido a las prác-ticas discriminatorias, y dos se refierena esas prácticas.

El primero de esos modos dever es el racismo, es “una ideología quepregona la jerarquización de los gruposhumanos con base en la etnicidad”(Jaccoud y Beghin, 2002: 67). El prejui-cio racial es la “predisposición negativafrente a un individuo, grupo o institu-ción fundamentada en generalizacionesestigmatizantes sobre la raza con la quees identificado” (Jaccoud y Beghin,2002: 67). Las discriminaciones queson fruto de esa ideología y predisposi-ción pueden ser directas e indirectas. Ladiscriminación racial directa es “un com-portamiento, una acción que perjudicaexplícitamente a determinada personao grupo de personas como consecuen-cia de su raza/color” (Jaccoud yBeghin, 2002). La discriminación racial in-directa es “un comportamiento, una ac-ción que perjudica de forma disimuladaa determinada persona o grupo de per-sonas como consecuencia de suraza/color”. Discriminación no mani-fiesta, oculta, oriunda de prácticas so-ciales, administrativas, empresariales ode políticas públicas. Se trata de laforma más perversa de discriminación,pues proviene de mecanismos socie-tales ocultos por la mayoría” (Jaccoud yBeghin, 2002). Se puede pensar en por

lo menos cuatro tipos de políticas paraenfrentar esa cuestión: políticas restric-tivas, universales, valorativas o persua-sivas, y afirmativas.

Los distintos fenómenos de la des-

igualdad racial y las políticas públi-3

Habiendo verificado la inca-pacidad de las políticas universales para

remos ahora las fragilidades de los sis-temas de represión de la discrimina-ción. Para eso es necesario comprenderlas peculiaridades de las relaciones ra-ciales brasileras que dan el contexto designificado y percepción para las prácti-cas represivas. Argumentaremos aquíque la concepción brasilera de las polí-ticas afirmativas las identifica comouna alternativa al sistema represivo,dada la decepcionante performance de esesistema en responsabilizar los discrimi-nadores. Sin embargo, las políticas queconciernen al derecho dependen de laconsolidación de una nueva ética e ide-ología que reconozca el problema de ladiscriminación, pero la consolidaciónde esas nuevas visiones no puede ocu-rrir sin el apoyo de un sistema jurídicoque se responsabilice de la accountabilitydel ejecutivo y de los individuos discri-minadores. Para esclarecer ese punto,voy a retomar el asunto comparativa-mente, para evidenciar mejor las carac-terísticas del sistema de desigualdad ra-

3 Fuente: Jaccoud y Beghin, 2002: 67. Las autoras presentan ese cuadro como resumen dela experiencia brasilera.

cas brasileras para enfrentarlos

resolver solas el problema, considera-


72

cial brasilero. Comprendo por sistema dedesigualdad racial el conjunto de las per-cepciones y prácticas que transformanla diferencia étnica en handicap para elgrupo minoritario.

En general se percibe la exis-tencia de por lo menos dos sistemas derelaciones raciales en los países que re-cibieron la diáspora africana: los paísesde relaciones raciales de tipo polariza-das, donde generalmente alguna formade apartheid legalmente organizado tuvolugar en algún momento, y los países enque las divisiones étnicas son más flui-das y manipulables individualmente.En el primer caso se incluirían losE.U.A. , el Caribe angloparlante y másrecientemente Canadá y Australia, paí-ses en que la puesta en escena de lacuestión racial los identificaría como“países “etnófilos”. Ya en AméricaLatina, la tendencia a disimular y darlecarácter de tabú a la cuestión racialharía que nuestros países se caracteriza-ran como “etnófobos” (Sansone,1998:2).

Se observa que en los paísesetnófilos las “políti-cas de acción afir-mativa tienden a seraplicadas de formamás eficaz y debati-das y politizadasmucho más que enpaíses etnófobos”(Sansone, 1998:3). La polarización faci-litaría la politización (Wade, 1993;Sansone, 1998) y la enunciación de lasdemandas y soluciones, mientras quelas ambigüedades dificultarían la orga-

nización política de los discriminados.Aquí procuraré mostrar que los siste-mas etnófilos también se caracterizanpor un Estado de Derecho mucho másconsolidado, lo que facilita que los con-flictos sean resueltos por la vía del sis-tema legal. No es sólo la existencia deleyes, sino su aplicación sistemática loque cambia las normas sociales. El pro-ceso legal torna perceptible lo que his-tóricamente fue naturalizado. Tiene porlo tanto función pedagógica, siendo laefectividad del Estado de Derecho elinstrumento para el cambio de las nor-mas sociales excluyentes. Ese cambiofacilita el voluntarismo estatal y socialpara la adopción de políticas afirmati-vas. Así, el éxito de las políticas afirma-tivas, incluyendo la percepción de su le-gitimidad, no resulta simplemente de lapolaridad racial, y sí de la represión sis-temática de las prácticas de discrimina-ción.

La forma en la que el mito dela democracia racial se establece es bas-tante compleja y llena de ambigüeda-des. Oracy Nogueira decía en su traba-

jo comparativosobre la discrimi-nación en Brasil yen los EUA(“Prejuicio racial demarca y prejuicio ra-cial de origen”), queel prejuicio de

marca brasilero impone una restricciónsobre el comportamiento del discrimi-nador, en oposición a la restricción im-puesta al comportamiento del discrimi-nado, característica de la segregación y

Las contradicciones entreconcepciones y prácticasestablecen la paradoja ra-

cial brasilera.


73

del prejuicio racial de origen americano.Así, mientras en los Estados Unidos la“etiqueta”, o norma social, impedía quelos negros salieran del espacio socio-cultural que les era legalmente y dehecho reservado, en Brasil siempre fue

ción explícita del prejuicio inclusive ensituaciones de discriminación, aunquela idea del “lugar del negro” diferencia-do sea claramente parte de nuestroimaginario colectivo.

Por eso adoptamos tantas ex-presiones camaleónicas para designar aldiscriminado, tales como llamar a losnegros como morenos, visto que sería“feo” explicitar un color “inferior”.Claro que eso es también recurrentecomo resultado de la miscegenación yde nuestro amplio espectro de colores,sin que, sin embargo, el color deje deser una “marca” a través de la cual sesepara los individuos con o sin presti-gio social. Las contradicciones entreconcepciones y prácticas – y las ambi-güedades que las acomodan- establecenla paradoja racial brasilera. Una investi-gación de opinión realizada por elInstituto Data Folha en 1995 constatóque la existencia de prejuicio de colorde los blancos contra los negros erapercibida por 89% de los entrevistados,aunque un porcentaje todavía mayor nose reconociera como prejuicioso.(Sant’Anna, 2001: 361). Esa habilidadde reconocer el problema y no recono-cerse como parte de él, forma la médu-la espinal de la paradoja racial en Brasil.En la ausencia de políticas bien defini-das, mecanismos inerciales perpetúan

el racismo, el prejuicio, las discrimina-ciones, generando incesantemente ladesigualdad.Un sistema de justicia criminal vacilante

La cuestión clave desde el puntode vista jurídico en Brasil es el proble-ma de la intencionalidad de la discrimi-nación. El paradigma restrictivo brasi-lero instaurado por la ley Caó de 1989,aunque aparentemente más severo, dejade incorporar la identificación de la dis-criminación a partir de sus efectos. Deacuerdo con la ConvenciónInternacional sobre la Eliminación detodas las Formas de DiscriminaciónRacial, discriminación sería:

“cualquier distinción, exclu-sión, restricción, o prefe-ren-cia basada en raza, color, des-cendencia o origen nacional oétnica que tenga el propósitoo efecto de anular o perjudi-car el reconocimiento, gozo oejercicio en pro de la igualdadde los derechos humanos y li-bertades fundamentales enlos campos político, económi-co, social cultural o en cual-quier otro campo de la vidapública” (art. 1).

La debilidad de nuestro Estado deDerecho y las dificultades para implan-tar un sistema legal-penal eficiente fueagravada por la propia severidad con la

por criminalizar la llamada discrimina-ción intencional, dejando por fuera la

políticamente incorrecta la manifesta-

cuestión de identificar la discrimina-

La llamada “Lei Caó” de 1989 optóque se concibieron las leyes anti racismo./


74

ción por sus efectos, como posibilidadclaramente enunciada por la ONU.Además de eso, esa criminalizaciónelevó el patrón de prueba necesariopara combatirla por las vías de la justi-cia criminal, debido a que la ley brasile-ra se tornó extremadamente difícil paraproducir condenas puesto que buscapenalizar una “intención basada en unprejuicio”, lo cual es algo extremada-mente subjetivo y que permanece en la

imposible de aprehender. Si la ley hu-biera criminalizado la discriminación,que es una acción concreta, sería tal vezmás útil. Además de todo, la justicia cri-minal es aquella que exige un patrón deprueba extremamente elevado.

El resultado en las accionescriminales contra actos de racismo hasido casi siempre una absolución por elargumento procesal de la falta de prue-

2001: 21).Porque la única prueba de la intenciónes la existencia de testigos que certifi-quen haber oído el discriminador usarel término despreciativo de tipo “seunegro safado”, lo que es raro precisamen-te por la permanencia de la etiqueta quereprime la explicitación del prejuicio, ylo disfraza con un gran número develos socialmente sancionados. Losjueces, siguiendo la ley al pie de la letra,requieren que “un alegato viable de dis-criminación racial incluya evidencia di-recta del acto discriminatorio, del pre-juicio del acusado con respecto a la víc-tima y de la relación causal entre el pre-juicio y el acto (Racusen, 2003: 10).Sumado a eso, transfiere la responsabi-

lidad de la prueba a la víctima al mismotiempo que se abstiene de considerarpor los menos dos factores muy impor-tantes: (a) los aspectos culturales y psi-cológicos presentes en lo que podríallamarse de “imaginario colectivo” y (b)no toma en cuenta los efectos presen-tes de la discriminación pasada(Racusen, 2003: 20).

En los Estados Unidos, se pe-naliza especialmente la discriminacióncomo acto ofensivo a la igualdad yotros tipos de evidencia han sido acep-tados de manera amplia. Se procurapasar por encima del requisito de la in-tencionalidad para identificar y cohibirla discriminación de hecho presente enlas prácticas concretas de lo cotidiano.Se tienen en cuenta entonces los dife-rentes tipos de discriminación de hechosuplantando un principio de igualdadformal que no toma en cuenta las espe-cificidades históricas de la formaciónde los grupos minoritarios, descartan-do la necesidad de probar el prejuicio ycohibiendo directamente la reproduc-ción de sus consecuencias.

El primer tipo de discrimina-ción de hecho reconocido por la juris-prudencia americana es el de la discri-minación por impacto desproporcionaladverso, o sea:

“aquella que resulta en unadesigualdad no oriunda deactos concretos o de manifes-tación expresa de discrimina-ción por parte de quien quie-

administrativas,

mente apenas del discriminador, casi

bas (Gomes, ¿Por qué?

empresaria-ra que sea, sino de prácticas


75

les o de políticas públicas apa-rentemente neutras, pero do-tadas de gran potencial discri-minatorio” (Gomes, 2001:23). Esa discriminación indi-recta, que constituye unaforma de violencia estructu-ral, sería “la forma más per-versa de discriminación, porser disimulada y casi invisi-ble”. (Racusen, 2003: 23).

No es preciso tener en cuenta la inten-cionalidad porque esa discriminaciónresulta generalmente de prácticas a-rraigadas, consolidadas en lo cotidiano,y por tanto consideradas legítimas porla gran mayoría de las personas(Racusen, 2003:24). Esa discriminacióntiene el aspecto perverso de perpetuarsituaciones de desigualdad resultante defactores histórico culturales. Una ac-ción que marcó la jurisprudencia enesos casos fue el caso Griggs versusDuke Power Co. (1970). Bajo la presióndel movimiento de derechos civiles, lacompañía resolvió establecer mecanis-mos de contratación y promoción desus funcionarios negros, pero impusoun “test de inteligencia”. Los funciona-rios argumentaron que éstas incidíannegativamente en su contra, puesto quehabiendo sido obligados a frecuentarescuelas segregadas y de inferior cali-dad, difícilmente serían aptos para ob-tener buenos resultados en esas prue-

cia aparentara ser neutra, incidía sobreellos de manera desproporcionada,configurando un “impacto despropor-

cional”. Se procura en ese caso tener encuenta la igualdad de oportunidades yla igualdad de resultados económicos.

Otro tipo de discriminacióndonde la intencionalidad no es central,es la de la discriminación manifiesta opresunta. Especialmente en el ámbitode las relaciones de trabajo y en la edu-cación, esa discriminación es tan fla-grante, visible, indiscutible, que elDerecho la considera presunta (primafacie discrimination). Se percibe la existen-cia de esa discriminación por su resul-tado, esto es, cuando las estadísticas de-muestran el perfil diferenciado en la es-fera económica y social de los benefi-cios disfrutados por los diferentes suje-

presentación del grupo discriminadoen determinado sector productivo. EnBrasil, aunque el sistema penal admitaque “cuando la culpa es presunta se in-vierte la responsabilidad de la prueba yel autor de la prueba sólo necesita pro-bar la acción u omisión y el daño resul-tante del agente requerido” (Hack,2001:18), no ha sido posible aplicar esacláusula a actos de discriminación ra-cial, por el momento, vista la intole-rancia de los jueces que se aferran a lanecesidad de intencionalidad.

La discriminación en la aplica-ción del derecho, como un tipo de dis-

cada en el análisis de los datos concre-tos, del resultado de la aplicación denormas sospechosas de discriminar apesar de su aparente neutralidad, exa-minándose del conjunto de autos pro-cesales que involucran minorías (Hack,

tos, verificándose la ausencia o subre-

criminación de hecho puede ser verifi-

bas. De esta manera, aunque la exigen-


76

2001: 27). Se refiere a identificar el re-sultado del prejuicio que influencia lasdecisiones de los operadores del siste-ma de justicia. Datos policíacos, en losEstados Unidos,analizados bajoesa óptica, hanconducido pordécadas a la revi-sión de normasde procedimientooperacional de lasfuerzas policiales,por ejemplo.

Aquí enBrasil la precarie-dad del Estado deDerecho es tangrande que esmuy difícil reco-lectar datos procesales, inclusive por-que muchos de los casos que involu-cran minorías raramente pasan de lafase policial y no llegan ni siquiera a lostribunales. Además, los negros tam-bién enfrentan discriminación comoacusados de procesos criminales. EnSão Paulo, así blancos y negros come-tan crímenes en igual proporción, lossospechosos negros sufren mayor pre-sión de la vigilancia policíaca, tienenmayores dificultades en el acceso a lajusticia y mayores problemas para usu-fructuar el derecho a la plena defensa(Adorno, 1995: 45). Los negros sonvíctimas de violencia letal por parte dela policía en razón de cinco a ochoveces en proporción con su representa-ción en la población en Río de Janeiroy Bahía (Cano, 1997; Lemos-Nelson,

ciales de la policíaca en las penitenciarí-as de Alagoas.(Brito, 2003: 109).

Eso ocurreporque el mito dela democracia ra-cial, vista comoideología de cons-trucción de nación(“colorblind ideo-logy”) funcionacomo un mecanis-mo complejo: enprimer lugar, “inti-mida y desarma laoposición a travésdel poder de la mi-tología de la perte-nencia a la nación”

y esa ideología “protege las prácticas

miento popular”. Sumado a esto, “ladoctrina de la democracia racial separay protege la práctica social del controllegal” (Racusen, 2003: 2) y afecta laspropias decisiones de los jueces quecomparten la cultura y las visiones delmundo raciales.En Brasil, los casos de condena pordiscriminación son muy raros, puestoque la mayoría de las demandas ni si-quiera llega a los tribunales, y cuandollegan son generalmente acogidos fueradel ámbito de la ley Caó (1989). De 61casos localizados dentro del períodoentre 1989-2001, 37 fueron objeto desanción, de los cuales 6 se basaron en laley anti-discriminación de 1989, 9 en elítem del Código Penal que protege

En São Paulo, así blancosy negros cometan críme-nes en igual proporción,los sospechosos negros

sufren mayor presión de lavigilancia policíaca, tienenmayores dificultades en elacceso a la justicia y ma-

yores problemas para usu-fructuar el derecho a la

plena defensa.

2001), así como son víctimas preferen-

discriminatorias sociales del cuestiona-


77

contra injuria y 17 por indemnizacionesal código del consumidor y del trabajoy 3 a la constitución, siendo el índice decondenas muy inferior de lo que se ex-presa en esa muestra (Racusen, 2003:17).

De esta manera, considerandoque la lucha por la igualdad en la socie-dad brasilera no ha tenido en cuentaadecuadamente en sus estructuras lega-les la forma y extensión del pro-blemaque necesita ser resuelto, las políticasafirmativas ganan un papel de mayorrelevancia en las estrategias guberna-mentales de combate a la desigualdadracial. Se entiende por políticas afirma-tivas:

“un conjunto de políti-cas públicas y privadas de ca-rácter obligatorio, facul-tativo o voluntario, concebidascon miras al combate de la dis-criminación racial, de género yde origen nacional, enfocadastambién a corregir los efectospresentes de la discriminaciónpracticada en el pasado, tenien-do como objetivo el ideal deefectiva igualdad en el acceso abienes fundamentales como laeducación y el empleo”(Gomes, 2001:40).

los E.U.A. esa lucha enfrentó tres eta-pas: inicialmente se implantó la igual-dad formal, después se pasó a la repre-sión de las prácticas discriminatorias, yen tercer lugar vinieron las políticasafirmativas. El paso por las cortes fue

fundamental y acompañó y acompañatodo el proceso de acciones afirmati-vas. Se tiene así un proceso de accióncomplementaria y de accountability invo-lucrando las ramas legislativa, ejecutivay judicial. En Brasil, de acuerdo a loque observamos en el cuadro A, laspolíticas afirmativas aparecen como so-lución para lidiar con la discriminaciónindirecta a partir del reconocimiento desus efectos. Sin embargo, como la leypenal no reconoce esos efectos comocaracterísticos de la discriminación, lalegitimidad de las políticas afirmativasha sido seriamente cuestionada, a pesarde la ruidosa evidencia de la reproduc-ción sistemática de la desigualdad subs-tantiva.

La falta de jurisprudencia queconsolide las categorías de discrimina-ción por impacto proporcional adver-

ta, y discriminación en la aplicación delderecho, hace que esas categorías nopuedan ser invocadas en la lucha por laigualdad. El país de la “constituciónavanzada” y de las libertades formalesse vanagloria de su vanguardismo. Sinembargo, sólo se tiene certeza de laexistencia de un derecho sustantivocuando en el momento del conflicto elderecho formal es invocado y aplicado.En cuanto a las políticas afirmativas, laparadoja racial brasilera parece haberencontrado una forma de producir unamás de las ambigüedades con las cualesse nutre y reproduce el mito de la de-mocracia racial.

so, discriminación manifiesta o presun-

Entre tanto, se observa que en


78

Crimen organizado y seguridad pú-

blica: problemas de un aaccountability

de la policía

Uno de los mayores desafíos alproceso de democratización en Brasilestá en el campo de la reducción de laviolencia una vez que estos son proce-sos con tendencias opuestas: cuantomás nos distanciamos de la dictadura yprofundizamos la institucionalizaciónde la democracia, más aumenta la vio-lencia, expresada en el creciente núme-ro de muertes violentas y profundiza-ción de la crisis institucional en el áreade la seguridad pública. No es posiblepensar en democracia efectiva en elcontexto del silencio y del miedo quecorroen la transparencia del espaciopúblico. A pesar de los recurrentes pro-

de las acciones terroristas del crimenorganizado y sus espectáculos de des-trucción afectan lo cotidiano y el imagi-nario público, generalizando la sensa-ción de inseguridad.

El gobierno federal ha amplia-do sus instrumentos de control del cri-men organizado, y a pesar de las mu-chas victorias y encarcelamientos efec-tuados, la represión es insuficientefrente a la incapacidad del sistema dejusticia criminal de dar respuesta aestos desafíos, siendo inclusive el siste-ma penitenciario un importante repro-ductor del crimen. Así, ese crimen sereproduce y se alimenta del caos urba-no y del alto grado de exclusión econó-mica y social y de la falta de oportuni-dades de inclusión para los jóvenes(Cerqueira y Lobao, 2002: 59). Un gran

desafío es conseguir que las políticaspúblicas adquieran capilaridad en el te-jido social, de forma que la represión y

normas sociales que legitiman accionesviolentas como forma de resolución deconflictos.

Un desafío todavía mayor escohibir la violencia y la corrupción po-licial dentro del contexto del cre-ci-miento del narcotráfico y del crimenorganizado, agravadas por la proli-fera-ción de los grupos de exterminio. Laorganización para matar no necesaria-mente proviene del narcotráfico, al cualpuede dar sustento, sino que puede serun mecanismo de acumulación en símismo, sólo posteriormente penetran-do en los campos más lucrativos.Siendo así, la organización para matarpuede tener diferentes espacios logísti-cos o estratégicos en la sociología delcrimen.

Las relaciones de esos gruposcon la política no han sido conside-radas en los proyectos de reforma de laseguridad pública. Argumentamos quela idea de una separación entre gruposde vigilancia (privados) y escuadronesde la muerte (involucrando al Estado)se torna cada vez más tenue, casi per-diendo su sentido. Hay un proceso deprivatización de los escuadrones de lamuerte, así como un creciente apoyo

pos de vigilantes asesinos a escala local,

Procuraremos mostrar que aunque la

yectos de reforma, hay un crecimiento

prevención vengan a modificar las

contradiciendo las políticas federales.

_ organizacionalacumulación económica –y por tanto

político a la reproducción de los gru-

de esos grupos pueda


79

llegar a cubrir estados enteros, regio-nes, o internacionalizarse, la protecciónpolítica que les garantiza impunidad(generación de unaccountability) tiende a

de combate al crimen.Para eso, analizaremos los

casos investigados por la ComisiónParlamentaria de Inquérito Federal(Brasil, 2000) que en el año 2000 de-

todo el país, y nos valdremos inclusivede casos seguidos por nosotros en elcurso de una investigación sobre elcontrol externo de la policía efectuadacon el apoyo de la Fundación Ford entres estados brasileros. Nos centrare-mos en los casos del estado dePernambuco, donde nuestra investiga-ción permanente ha levantado muchosy nuevos casos.

Escuadrones de la muerte, crimen organizadoy terrorismo

El fenómeno de la violencia delos escuadrones de la muerte es hoy re-currente en todos los continentes sinque el asunto haya merecido de la aca-demia la misma atención que ha des-pertado en la prensa sensacionalista yconsecuentemente en la opinión públi-ca.La cuestión de los escuadrones de lamuerte ha sido subsumida dentro delcontexto teórico-conceptual del crimenorganizado, en que la escala y la perse-cución criminal – y por tanto los aspec-tos cuantitativos legales– han parecidomás importantes que la diversidad de

estructuras, motivaciones y dinámicasde esos grupos, en suma los aspectoscualitativos de su sociología y política,así como la singularidad local de su his-toria. Aunque no haya duda de que losescuadrones de la muerte sean de

ración de la historia de esos grupospermite argüir que por mucho tiempono fueron considerados criminales,pues muchos fueron organizados den-tro de los estados autoritarios y dictato-riales como política de estado y portanto fuera de la definición de crimina-lidad vigente en la época(Huggins,1991).

Al pasar por un proceso dedemocratización, los estados “pasaronpara el otro lado”, pero mientras tanto

ron con muchas de sus estructuras den-tro del Estado. Esas estructuras, queahora son analizadas como corrupción,todavía se encuentran protegidas porsistemas legales ineficientes y en granparte vistos como ilegítimos, inaccesi-bles, carentes de privilegios y falta detransparencia. En suma, esa violenciailegal es parte tanto de lo “nuevo” queproviene del contexto de la crecienteglobalización económica, como de lo“viejo”, el autoritarismo que todavía nofue vencido por los esfuerzos de la de-mocratización.Hay un desdibujamiento del tiempo ydel espacio que se da entre los nivelesinternacional, nacional, federal, y muni-cipal. Entre más global, la economía yla política tienen un tiempo más acele-

ser de base local o municipal, dificul-

nuncio el problema del narcotráfico en

tando la acción de políticas federaleshecho crimen organizado, o, la recupe-

esos grupos, ahora ilegales, continua-


80

rado y las transformaciones parecenocurrir con una velocidad que se des-prende del mantenimiento de patronestradicionales y conservadores a nivellocal. Ese texto va exactamente a argüirque ese desdibujamiento es funcionalpara la economía y política de los gru-pos de exterminio brasileros, puestoque su sistema de terror e impunidadarraiga cada vez más sus raíces en elnivel local, donde su control afecta lasopciones disponibles a la población in-mediatamente bajo su influencia.¿Qué significa, en Brasil, hablar de lotradicional en lo que se refiere al con-trol territorial? Recientes investigacio-nes en Pernambuco muestran que enlas áreas de cultivo del llamado“Polígono de la Marihuana”, el crimense organizaen base a losclanes fami-liares tradi-cionales y espor tanto enel ambientedel patrimo-nialismo deorigen ibérico que se estructuran losllamados “comandos caipiras” que se in-volucran también en tráfico de armas yrobo de cargas. Con relación al uso dela violencia, esos grupos se valen delbandolerismo tradicional (Almeida,2003) y de las milicias patrimoniales yadescritas por Weber (1999). Se observó

nos a sueldo, del crimen por encargo,con su “compleja red de actores e ins-tituciones” traspasa “los límites de la

hacienda, de la villa y las ciudadespasan a ser el gran palco” (Barreira,1998: 35).

Esas investigaciones coincidencon otras llevadas a cabo en AméricaLatina que muestran que políticas basa-das en ondas de exterminio fueron yson propias del caudillismo, muchas

los episodios. El relato más impresio-nante es el que trata el caso deNicaragua, donde la violencia políticadesembocó en el exterminio en masaentre 1926-1934 en la misma regiónque entre 1981 e 1995 los “Contras”

2000). Más cercano a nosotros, y másobvio en relación a su afinidad con elcrimen organizado, es el caso de

Colombia, en laregión de Urabá,donde del domi-nio patrimonialde algunas fami-lias emerge ungrupo paramilitarantiguerrilla queen breve se invo-

lucraría con el tráfico pesado de drogas(Lemos-Nelson, 2000). La historicidady por tanto la profundidad de las raícestradicionales es raramente tenida encuenta en la literatura sobre crimen or-ganizado. La literatura producida en elcentro-sur brasilero ignora o minimizala importancia de las estructuras patri-monialistas en la reproducción del cri-men organizado internacional.

tanto en regiones de control de domi-

La reproducción y proliferacióndel crimen organizado en las

áreas de política patrimonialistase caracteriza por el uso violen-

to de los recursos de poder .

veces con décadas de separación entre

esparcieron su terror (Schroeder,

que el fenómeno del sistema de asesi-

Mientras tanto, la droga es producida


81

nación tradicional, como transferida depaís a país por esas regiones.

Patrimonialismo y crimen organizadoEsa sección argumenta que la

reproducción y proliferación del cri-men organizado en las áreas de políticapatrimonialista se caracteriza por el usoviolento de los recursos de poder, per-mitiendo un tipo de “acumulación pri-mitiva” que es ideal para el éxito del cri-men. Esto porque el patrimonialismocomo forma de ejercicio del poder estámarcado por la fragilidad de la separa-ción entre los dominios público y pri-vado, y recursos económicos, políticosy de violencia en general están en lasmanos de las mismas personas quepueden transferirlos libremente de uncampo a otro.

Trataremos como evidencia latrayectoria de algunos grupos organiza-dos en esas áreas llamadas tradiciona-les levantadas por la CPI delNarcotráfico de la Cámara Federal ensu extenso trabajo de investigación lle-vado a cabo en 1999-2000. Tal vez elcaso más emblemático sea el del grupode Hildebrando Pascoal, que asoló elremoto estado fronterizo de Acre porcerca de 20 años. Proveniente de unafamilia terrateniente, Hildebrando co-menzó a acumular poder al penetrar enla policía y comenzar a vender privada-mente “recursos de seguridad” a otroshacendados caucheros, torturando ymatando los trabajadores del cauchoque buscaban contraponerse al régimende semi-esclavitud al que estaban suje-tos. La violencia extrema y el régimen

del terror e intimidación que era capazde imponer con su crueldad extremarápidamente se tornaron en su mayortriunfo de expansión de los “negocios”.

En poco tiempo ya era capazde subcontratar dentro de la propia po-licía y comenzar a imponer “su ley” demuerte y silencio. Se asoció con varioshacendados para después eliminar lacompetencia y dominar sólo el crimenen la región. Valiéndose de la extensiónterritorial y de las diferentes vías de ac-ceso terrestre, aéreas y fluviales enpoco tiempo penetraba ya en el tráficointernacional de drogas, asociándose amilitares y narcotraficantes bolivianos.En ese momento, el montaje de unaflota comienza a mezclarse con el robode cargas y de vehículos que seríancambiados por drogas en Bolivia.

Ese poder financiero y de vio-lencia acumulado le permite el acceso alpoder político de dos formas: asocián-dose por intercambio de favores ocompra de impunidad a miembros del

nal de justicia, procuraduría del estadode Acre, magistratura- formando unared, y, al mismo tiempo, involucrándo-se él mismo en la política utilizando unsistema de clientelismo e intimidación,y eligiéndose diputado, lo cual le garan-tizaba impunidad a través de la inmuni-dad parlamentaria. A despecho de losrecurrentes pedidos de licencia paraprocesar a Hildebrando hechos a laAsamblea Estatal, los pedidos nuncafueron ni siquiera sometidos a vota-ción. El control del electorado se dabatanto por compra como por imposi-

sistema de justicia -corregidores, tribu-


82

ción del miedo, visitando seccioneselectorales en el día de votación, con-trolando los números de votos “suyos”en cada sección y amenazando demuerte si el número de votos obteni-dos no lo favorecieran.

Su dominación sobre la policíaes lo que mejor retrata sus característi-cas de jefe patrimonial: parte de subando de matones era reclutado direc-tamente de la policía militar, siendo quela red se completaba tanto con aquellosdelegados sobornados dentro de la po-licía civil que dejaban de instaurar de-mandas y liberaban presos, como conlos policías ferroviarios que se respon-sabilizaban de dejar pasar los carga-mentos de droga conducidos por lospartidarios de Hildebrando portadoresde salvoconducto, y finalmente con los

los miembros del grupo que por acasohabían sido apresados. El sistema deimpunidad era tan perfecto, queHildebrando lograba que sus milicianospresos fueran liberados por la nochepara cometer crímenes en su nombre ydespués volver a la cárcel de forma quesu condición de “custodiados” les ser-

ser ellos los autores del crímenes estan-do presos? La característica de “miliciapatrimonial” de su tropa se completabacon el derecho que les daba de obtenerlos restos del sistema de dominación,fuera a través de lucros en el pequeñocomercio de drogas, o de otros críme-nes como asaltos y secuestros.

Sin lugar a dudas, el sistema deimpunidad, y de violencia y terror de

Hildebrando era de base local y se sus-tentaba en el poder original de la fami-lia. Hildebrando llegó a diputado fe-deral y a traficante con actuación en di-ferentes estados brasileros y más allá de

va” por medio de la violencia, y la sus-tentación política fue y continuó siendolocal, así eventualmente él distribuyerapistoleros en la persecución de adversa-rios por otros estados. Su proceso deacumulación no habría podido ocurrirsi no tuviese como base la capacidad deapropiarse privadamente de los recur-sos de la política o de transferir a la po-

res. Esa permeabilidad de las fronterasentre lo público y lo privado, permi-tiendo que su grupo esparciera el terrorpor una vasta región y controlara y ex-pandiera su territorio no sería posiblesin las previas estructuras tradicionalesque dan sentido y “naturalizan” esasprácticas, apoyando y protegiendo elcrecimiento de una lógica criminal alinterior de una lógica y una prácticaque aún no han hecho conciente el re-publicanismo o el constitucionalismodel estado. En la práctica patrimonial,lo público es en la práctica, privado.La base municipal de la formación y or-ganización de cuadrillas no es necesa-riamente originaria, exclusivamente, dela posesión de la tierra. Crece en volu-men gracias a la organización queparte del vigilantismo para el crimenorganizado, por tanto lleva una trayec-

Son grupos que seaprovechan de la desorganización delos servicios policíacos, de vigilancia

las fronteras. La “acumulación primiti-

lítica sus recursos personales y familia-

guardias penitenciarios que liberaban

vía de coartada, pues ¿cómo podrían

toria diferente.


83

policial y de su sujeción a decisionespolíticas y no burocrático-legales detipo weberiano. En Pernambuco, crecediariamente el poder de las “turmas doapito”. Son grupos de vigilantes orga-nizados a partir de la iniciativa de algu-nos ex-policías, o policías activos, quese reúnen como pistoleros y comien-zan a “prestar seguridad ” a comercian-tes urbanos y propietarios de fábricas ode industrias de las zonas rurales. Esa“seguridad” no sólo se transforma rápi-damente en exterminio de pequeñoscriminales en potencia, sino que tam-bién el grupo pasa a cometer extorsión.Como faltan criminales para abastecersu industria de la muerte, esos “desem-pleados” pasan a cometer robos, secu-estros y muertes para intimidar a la po-blación y coaccionarla para pagar unatarifa de seguridad. Otra trayectoria po-sible es la venta de seguridad para trafi-cantes de drogas en la tarea de eliminarpersonas y grupos rivales.

En el estado de Pernambuco,fueron identificados grupos con esascaracterísticas por el MinisterioPúblico, por los grupos de DerechosHumanos y por la prensa en los muni-cipios de Abreu y Lima, Cabo de SantoAgostinho, Timbaúba, Jaboatão dosGuararapes, Limoeiro, Escada, Ipojuca,Itamaracá, Caruaru, Paulista, Trindade,Surubim, São Lourenço da Mata,Olinda, Paudalho, Belém do SãoFrancisco e Itambé, y en Recife en losbarrios de Ibura, Nova Descoberta,Alto do Pascoal, Afogados, Alto deSanta Isabel, Iputinga, Beberibe yTorrões. Algunos cuentan con centena-

res de víctimas. Sus trayectorias de for-

cidas, así algunos casos hayan salido acolación durante la CPI delNarcotráfico y bandolerismo estatal ydurante la reciente visita del SecretarioNacional de Derechos Humanos. Los

Políticas de seguridad pública e instrumentosde control del crimen policiac

La impunidad es un elementocrucial en el crecimiento de la violencia.

aplicación sistemática lo que promue-ve la adherencia a los principios legalesformales y la reducción de la violencia.Como explica Norbert Elias (1997), esacerteza de la punición hace que la leygenere norma social una vez que los in-dividuos internalicen la norma legal ha-ciendo que el control social-legal setransforme en autocontrol. En Brasil,proliferan las leyes de control de la cri-minalidad pero su efectividad es reduci-da: ni un 10% de los crímenes de homi-cidio se resuelven. La criminalidad eimpunidad de las autoridades es un ele-mento que desacredita todo el sistemade justicia y lleva a los ciudadanos apercibir legitimidad en la acción de losjusticieros. Esa impunidad genera in-clusive el mito de que necesitamos

leyes existentes llegan a ser aplicadas.Muchos factores colaboran en

mación son en gran medida descono-

Guarda” de Timbaúba.dos– son los del grupo “Ángeles de la

No es la existencia de leyes si no su

casos mejor relatados –si no estudia-

la ineficiencia del sistema de justicia, y

leyes más duras –y hasta la pena demuerte– cuando es evidente que ni las


84

aquí abordaremos algunos problemasde accountability que llevan a esa situa-

cional y el funcionamiento efectivo delos segmentos del sistema. En primerlugar, tenemos que considerar que lapolicía en Brasil es un órgano del eje-

el combate al crimen organizado. Laspolicías estaduales están vinculadas alos gobernadores, en general a travésde Secretarías de Seguridad Pública.Los dos principales cuerpos de policías

menes jurídicos separados y no-con-gruentes, habiendo un régimen penalcivil y uno militar. Dada la tradición pa-trimonialista, y donde ésta se mantienemás fuerte, el hecho de ser la policía

transformarse en una “milicia de losgobernadores”, un órgano siempre po-lítico, sin la independencia que la vincu-le a principios legales. En otras pala-bras, es más fácil que éstas puedan ac-tuar de acuerdo con la orientación delgobernador que con la de la rama judi-cial, facilitando que tengan una diná-mica política, no necesariamente legal.Ese cuadro es mantenido institucional-mente por la ausencia de control exter-no y por la permanencia de los princi-pios políticos en el control interno.

El control interno es efectuadopor los corregimientos de Policía queson estructuras que en la práctica lasaíslan del control externo, sea por lapoblación u opinión pública, sea por la

rama judicial. Si el control interno estan poderoso para producir impunidad,

no? Constitucionalmente, el MinisterioPúblico (MP) es el órgano encargadode ejercer el control de las policías.Antes de la constitución de 1988, lecompetía al Ministerio Público el papelde destinatario de los inquéritos, estoes, de recibir los casos concluidos, exa-minarlos y presentar la denuncia a larama judicial. Ese papel no era (y no es)necesariamente proactivo: en el flujodel sistema de justicia criminal elMinisterio Público sólo considera loscasos que la policía decide encaminar.Con eso, el papel de puerta del sistemapenal ejercido por la policía concentrapoderes ilimitados y, en ese sentido, elMP tiene apenas una función reactiva.

En las audiencias que buscandesarrollar un nuevo cuadro institucio-nal también enfrentan esos mismosproblemas de ausencia de instrumentosinvestigativos. Además de eso, muchasaudiencias no se constituyen de formaindependiente, articulándose bajo elyugo de las secretarías de estado(Goulart F., 2002). Por tanto, lo que de-bería ser control externo, vuelve al con-trol del ejecutivo estadual. Por otrolado, en el caso de los grupos de exter-minio, el MP también puede transfor-marse en víctima, sufriendo amenazas ycampañas de terror.

Desafíos a la política federalDada la enorme dificultad de

volver más eficiente el sistema de justi-cia criminal y de reducir la impunidad,

¿qué se puede decir del control exter-

cutivo: la Policía Federal está ligada al

ción, considerando el diseño constitu-

estaduales –policía militar notoria y la

Ministro de Justicia , a quien compete

policía civil investigativa– siguen regí-

“del ejecutivo” la vuelve vulnerable a


85

el actual gobierno federal optó por di-versificar los niveles de acción.Mientras busca ampliar y sofisticar elaparato investigativo y represivo de lapolicía federal y modernizar y profesio-nalizar de acuerdo con las leyes las po-licías estaduales, también decidió inver-tir en la prevención de la violencia a tra-vés de la ampliación y redirecciona-miento del aparato de las guardias mu-nicipales que hasta el momento cuen-tan apenas con la función de protec-ción del patrimonio municipal. De los5607 municipios brasileros, apenas1035 cuentan con guardias municipales,algunas armadas, otras no.

Las nuevas guardias municipa-les tendrían como función articular ycapilarizar una política intersectorial deprevención a la violencia, concatenan-do iniciativas locales, y evitando su su-perposición y estableciendo inclusiveuna relación de protección y respuestaa las necesidades de las comunidades.Para el año 2003 la Secretaría Nacionalde Seguridad Pública pretende apoyarproyectos en 30 municipios, dandoprioridad a aquellos que presentan unalto índice de violencia. Se desconocesin embargo un índice municipal deviolencia que cobije todo el país, y ni si-quiera los datos estaduales enviados alMinisterio de Justicia son confiables ocomparables. No existe tampoco un ín-

aprobado, por lo que se utiliza, porconveniencia, en la mayoría de loscasos, el índice de homicidios por cadacien mil habitantes.Nos queda todavía un interrogante:

¿Quién controla las guardias municipa-les? La guardia municipal de São Pauloestableció un corregimiento semi-inde-pendiente apoyado en un severo códi-go de conducta, y las demás guardias

Los municipios son el locus delas grandes contradicciones de las cues-tiones de seguridad pública: son el es-pacio privilegiado de las relaciones depoder que apoyan la criminalidad poli-cíaca y la violencia organizada, sonigualmente el lugar donde las relacionesde pertenencia comunitaria permitenun trabajo preventivo capilarizado. Elfuturo de la seguridad pública y del al-cance de la justicia en Brasil dependeráen gran parte de la protección que se lede a las comunidades para que ellaspuedan engendrar nuevas formas departicipación en la construcción de unespacio público libre del miedo.

Conclusión: ¿estado de derecho o

estado de Favor?

Uno de los aspectos que másactúan en detrimento de las reformasen curso ha sido la incapacidad de pro-ducir una rama judicial mínimamenteeficiente y eficaz en la aplicación de lasmedidas necesarias de democratizaciónprogresiva. No se consigue transformarlos derechos formales en substantivosni democratizar el acceso a la justicia.Tampoco hemos tenido éxito en pro-ducir niveles e instrumentos de accoun-tability que sometan los agentes estata-les y gubernamentales a la ley.

son controladas generalmente por los

dice de violencia consensual o legalmente

alcaldes ¿Será ese modelo eficaz?


86

Bajo la presión de presentarresultados ante la gravedad de los pro-blemas de la desigualdad y de la violen-cia, los gobiernos han optado por des-arrollar políticas que sean independien-tes del performance de la rama judicial.En el caso de las desigualdades raciales,la inoperancia del sistema de justiciacriminal le sugiere al ejecutivo propo-ner y ejecutar políticas afirmativas y sig-nificativas, esperando que esas políticastengan efectos estructurales. Mientrastanto, esas iniciativas adquieren cadavez más un carácter de concesión dederechos económicos y sociales sin elacompañamiento de los demás pode-res.

En el caso de la seguridad pú-blica, es claro que las políticas munici-pales pasan por encima, pero no resuel-ven los problemas de accountability.Parece haber una premisa natural delinvolucramiento comunitario en lastomas de decisión y en el monitoreo delas políticas de seguridad. Sin embargo,dada la debilidad de los instrumentosde represión del crimen organizado, yen especial de la corrupción y de la vio-lencia policíaca, es posible pensar quecomunidades ya reprimidas por elmiedo sean altamente vulnerables a lospoderes tradicionales y a los criminales.

Es necesario comprender laspolíticas afirmativas, valorativas y pre-ventivas en su papel de complementa-riedad a la acción del Estado legal re-presivo y normativo, y nunca en sulugar. No es que las autoridades lasvean necesariamente como capaces deresolver los graves problemas de des-

igualdad que afectan a las minorías ra-ciales, a las poblaciones de las periferiasy toda la sustentabilidad de la experien-cia democrática. Pero si no se lleva acabo una priorización de las reformasde la rama judicial, esas acabarán sien-do las únicas iniciativas políticas imple-mentadas, y su eventual fracaso podráconducir al descrédito del papel de lapropia ciudadanía en la democracia.Para que las reformas del presente pue-dan garantizar el futuro, tiene que pre-servarse el papel del Estado legal en lamediación de los conflictos, de formaque el espacio obtenido por la sociedadpueda ser garantizado como un dere-cho.

Es preciso siempre tener enmente las dimensiones y el enraiza-miento de las tradiciones autoritarias:Estas no pueden ser transformadascomo por arte de magia, sino solamen-te por una práctica constante, donde elespacio de participación democráticaesté protegido de la acción predatoriade la tradición por una rama judicialágil y efectiva. En la inercia para cam-biar las estructuras, el autoritarismo sereproducirá apoyado en la naturaliza-ción de las prácticas de siempre.

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CRISIS, INFLEXIÓN Y REFORMADEL SISTEMA DE PARTIDOS EN BOLIVIAFernando Calderón y Eduardo Gamarra


1

C risis, inflexión y reforma del sistema de partidos en Bolivia

Fernando Calderón y Eduardo Gamarra

91

“Toda sociedad tiene la coyuntura desu estructura”

Ernest Labrousse

Introducción

La sociedad modernapuede ser caracterizadapor el cambio perma-

nente, la incertidumbre y el riesgo.Cambios que afectan la vida cotidianade las personas y las instituciones tantoa nivel nacional como internacional.

Prácticamente en todos los países conregímenes democráticos los mecanis-mos de representación política tienenserios problemas, mientras los partidospolíticos tienden a perder peso y legi-ti-midad en todas partes. En realidadtanto la democracia representativacomo la misma capacidad de la políticapara organizar la vida nacional encuen-tran límites duros en los procesos decambio global. Por otra parte nuevasformas de organización y expresiónpolítica como los medios de comunica-

En este texto los autores hacen una evaluación del sistema de partidos enBolivia, no solo para dar cuenta de la evolución, los límites, los logros y losdesaciertos del multipartidismo, sino también, para enunciar una estrategiade fortalecimiento del sistema que incluye elementos tales como un cam-bio en el sistema de representación, pactos, procesos de deliberación, aper-tura y modernización, y la formulación de políticas orientadas a satisfacerdemandas sociales.

Palabras Claves: Sistema de partidos, multipartidismo, fortalecimiento de lademocracia, crisis de representación y democracia pactada

In this article the authors evaluate the multi-party system in Bolivia inorder to identify its evolution, limits, achievements and failures. Followingthis analysis, a strategy for strengthening the party system is elaboratedupon, including changes in the representation system, pacts, deliberativeprocesses, political opening and modernization, and the formulation ofpolicies designed to satisfy social demands.

Keywords: Party system, multi-party system, democratic strengthening,crisis of representation, pacted democracy

1 El primero es asesor para el Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo en Bolivia. El segundo es profesor de la Universidad Internacional dela Florida.

C risis, inflexión y reforma del sistema de partidos en

92

ción y una sociedad civil internaciona-lizada abren nuevos espacios de acciónpública con efectos también globales.Están pues emergiendo nuevas formasde democracia deliberativa y de organi-zación política compleja en el mundode hoy. Los resultados de semejantesmutaciones son desiguales y actúan eimpactan sobre la base institucional delas distintas sociedades nacionales y sucapacidad de adaptarse. El papel de lospartidos políticos y su capacidad de in-novarse y reorientar el cambio en fun-ción de la democracia posiblementeconstituye uno de los desafíos más re-levantes de principios de siglo. Boliviatambién está en la encrucijada.

Bolivia vive un momento decrisis, inflexión y cambio. En este con-texto, el objetivo del presente texto esrealizar un análisis sobre la situación ylas perspectivas del sistema de partidospolíticos en Bolivia, y asimismo esbo-zar una estrategia para su fortale-ci-miento.

Las preguntas que organizaronel presente documento fueron las sigui-entes: ¿Cuál fue la evolución y las ca-racterísticas del sistema de partidos ac-tual? ¿Cuáles fueron sus logros y cuálesson sus actuales límites? ¿Cómo se per-ciben los partidos a sí mismos y comolos percibe la sociedad? ¿Cuáles son losescenarios emergentes? ¿Cuál sería laestrategia de fortalecimiento del siste-ma de partidos? Y finalmente, ¿cómopodría apoyar la cooperación interna-cional a un fortalecimiento democráti-co del sistema de partidos?

Para el logro del mencionado

objetivo se han realizado 27 entrevistasa líderes políticos, cuatro talleres conespecialistas, análisis y recopilación dedatos secundarios, y nueve grupos fo-cales en la ciudad de La Paz.

El texto que presentamos es decarácter preliminar y su pretensión es lade incidir en un debate público queapoye el fortalecimiento de la democra-cia en Bolivia, lo cual consideramos a lavez un fin y un medio a partir del cualse podrán enfrentar y resolver los pro-blemas de desarrollo del país.

En el presente trabajo conta-mos con la colaboración de Andrés

ción de las entrevistas de profundidad yen varios de los talleres, como tambiénen la realización de las matrices y tipo-

informe. Agradecemos a la empresaDiagnosis que realizó los nueve gruposfocales y muy especialmente a nuestroscolegas del EDHA. Claro está que la

me es sólo nuestra.

El sistema de partidos en Bolivia

Las elecciones nacionales del30 de junio de 2002 fueron un puntoimportante de quiebre para el sistemamultipartidario en Bolivia. Este hechoha sido confirmado por los sucesosocurridos los días 12 y 13 de febrero yla semana que culminó el 17 de octubrede 2003 con el derrocamiento delPresidente Gonzalo Sánchez deLozada. Acusado de corrupción, de unmal manejo de la economía y de haberfracasado en establecer vínculos creí-

Bolivia

logías, que nos ayudaron a elaborar el

Tórrez, quien nos apoyó en la realiza-

responsabilidad intelectual del infor-


93

bles y estables con la sociedad civil, elsistema de partidos se encuentra en unafase difícil no sólo por la pérdida deapoyo y legitimidad, sino por los repe-tidos llamados a quebrar su monopolioconstitucional sobre la representaciónpolítica.

El sistema multipartidario sur-gió después de la Revolución de 1952 yfue el resultado de una serie de hechoshistóricos y enfrentamientos políticos.Entre 1952 y 1964 el MovimientoNacionalista Revolucionario (MNR), fraca-só en su intento de instaurar un sistemade partido único. A la vez, diseñó unmarco legal y electoral que encaminó eldesarrollo del sistema multipartidario asu situación actual. Entre 1964 y 1982

para cambiar los mecanismos electora-les y, paradójicamente, contribuyeron aldesarrollo de un sistema repleto defracciones partidarias, de partidos pe-queños y sin una base social real (alter-nativa: y con bases sociales insignifican-tes).

Más allá de la presencia delMNR y las distintas fracciones que se ledesprendieron, durante el largo perío-do militar surgieron partidos como elMovimiento de la Izquierda Revolucionaria(MIR), que jugaría un papel clave en elperíodo democrático. En Bolivia, latransición hacia la democracia empezóa finales de los años 70 y proporcionóveinte años de experimentación con re-formas electorales, constitucionales yestructurales que expandieron el esce-nario donde actúan los diferentes parti-dos políticos. Este sistema de partidos

tuvo su primer accionar durante el go-bierno de la Unidad Democrática y Popular(UDP, 1982-1985), particularmente enel Congreso Nacional. En los tres añosque duró el gobierno de Hernán SilesZuazo se pusieron en evidencia losproblemas básicos del sistema multi-

partidario en un contexto de presiden-cialismo híbrido, caracterizado básica-mente por la elección congresal del pri-mer mandatario. El enfrentamientoconstante entre Poder Ejecutivo yPoder Legislativo fue uno de los pro-blemas centrales de la gobernabilidaden Bolivia. Lograr la gobernabilidadimplicaba superar el impasse entre estosdos poderes del Estado.Durante esta etapa de transición, apesar de que los partidos eran “cuestio-nados por la sociedad”, la preocupa-ción por lograr la gobernabilidad eramayor que aquella por perfeccionar elsistema de partidos. La gobernabilidadtambién implicaba lograr controlar a lafuerza laboral, en ese entonces concen-trada en la Central Obrera Boliviana(COB). La COB, especialmente laFederación de Mineros, lideró toda lamovilización social durante este perío-do y logró paralizar los intentos de es-tabilización económica.

El enfrentamiento constante entrePoder Ejecutivo y Poder Legislativofue uno de los problemas centralesde la gobernabilidad en Bolivia

los gobiernos militares hicieron poco


94

La democracia pactada

La crisis de gobernabilidad quedominó la etapa de transición fue re-suelta en 1985 cuando los principalespartidos del sistema (MNR, ADN yMIR) encontraron un mecanismo paraestablecer y sustentar una mayoría con-gresal para resolver el impasse entre lospoderes Ejecutivo y Legislativo y, de

esa forma, implementar profundas re-formas estructurales políticas y econó-micas. El principal logro fue el lanza-miento de una Nueva Política Económica(NPE), que puso fin a la estrategia dedesarrollo Estado-céntrica e impulsó laapertura de mercados, la privatizaciónde empresas estatales y la descentrali-zación administrativa, entre otras refor-mas.

Pacto Participantes Objetivo Resultado

Diálogo para

la Democracia.

Noviembre de

1984

Partidos políticos

con repre-

sentación parla-

mentaria, Central

Obrera Boliviana

y Confederación

de Empresarios

Privados

Buscar acuerdos

entre los distin-

tos actores so-

ciales para su-

perar la crisis de

ese momento.

Renuncia del Dr. Hernán

Siles Zuazo a la Presidencia

de la República.

Convocatoria a elecciones un

año antes de lo formalmente

establecido.Habilitación delVicepresidente Jaime PazZamora como candidato a laPresidencia

Pacto por laDemocracia.1985-89

MNR - ADN Viabilizar lanueva políticaeconómica através delDecretoSupremo 21060.

Mayoría en el Congreso parala implementación de lanueva política económica.Característica no repetida: lano participación de ADN enel Poder

AcuerdoPatriótico.1989-93

MIR y ADN –PDC

Lograr la gobernabilidad.

Elección de Jaime PazZamora, tercero en lavotación general, comoPresidente Constitucional dela República.

Bolivia


95

Reforma delSistemaElectoral. Juniode 1991

Partidos políti-cos con repre-sentación parla-mentaria.

Buscar refor-mas en elSistemaElectoral parael fortale-cimiento de lademocracia.

Ley sobre la intangibilidad delresultado en la mesa electoral; lafijación de plazos perentoriospara las demandas de inhabi-litación de candidatos, y la au-tonomía e independencia de laCorte Nacional Electoral.

Acuerdo por laModernizacióndel Estado y el

Democracia.

Partidos políti-cos con repre-sentación parla-mentaria.

Promover la

fortalecimien-to de la

Acuerdo para elegir magistradosdel Poder Judicial (personasidóneas elegidas con dos ter-cios); transferir el Registro Civila la Corte Nacional Electoral;elaborar la Ley de Reforma dela Educación; realizar reformasconstitucionales respetando laCPE; elegir el Contralor condos tercios; aprobar la Ley dePartidos, entre otros puntos.

Pacto por laGobernabilidad1993-97

MNR – MRTK,MBL y UCS.

Lograr go-bernabilidad.

Elección de Gonzalo Sánchezde Lozada como PresidenteConstitucional de la República.

Compromisopor Bolivia.1997-2002

ADN – NFR*,MIR, UCS, PDCy Condepa

Lograr go-bernabilidad. Suárez como Presidente

Constitucional de la República.

Acta deEntendimiento.Junio de 2001

Partidos políti-cos, diferentesorganizacionessociales.Mediación de laIglesia Católica.

Enfrentarunidos y sinexclusioneslos grandesproblemas delpaís y suscausas.

El Acta tiene como propósitos:renovar el compromiso degarantizar la gobernabilidad,constitucionalidad e institu-cionalidad del país; consolidar lademocracia y superar las diver-sas formas de exclusión paraque todos los bolivianos puedancontribuir al desarrollo de unpaís equitativo, basado en la so-lidaridad y la fraternidad.

Fortalecimiento

Julio de 1992

de la

modernizacióndel Estado

democracia.

y el

Elección de Hugo Bánzer


96

A través de cuatro diferentestipos de coalición entre estos partidos yotros menores, los pactos le dieron aBolivia un grado de estabilidad políticasin precedentes. Esta democracia pac-tada, que aseguró el control parlamen-tario a los partidos de gobierno, estáhoy en crisis; una crisis producto de larecesión económica que se empezó ahacer sentir desde fines de 1998, el in-cremento de las desigualdades socialesy la percepción popular de que los par-tidos y los pactos son los res-ponsablesde la situación actual que vive Bolivia.

Principales pactos democráticos en

Bolivia2

Para comprender la profundidad de lacrisis actual es importante entender lascaracterísticas básicas de la democraciapactada. Si bien ella fue un avance quelogró resolver el problema entre losPoderes Ejecutivo y Legislativo, éste sebasó en prácticas tradicionales del siste-ma de partidos y de la política bolivia-na.

Un primer rasgo de la demo-cracia pactada es que contenía una altadosis de clientelismo político: los pac-tos aseguraron la distribución equitati-va de puestos y cargos entre los miem-bros de las respectivas coaliciones. Estadistribución se convirtió en la única re-compensa tangible para los partidarios

de los partidos que ingresaron a las co-aliciones. La gran paradoja de este sis-tema clientelar es que las reformas es-tructurales que se impulsaron para re-ducir el tamaño del Estado, redujerontambién la cantidad de puestos disponi-bles. Por otra parte, y durante los últi-mos 18 años, las coaliciones crecieronen tamaño hasta llegar a conformarselas “mega coaliciones” recientes.Inevitablemente, la necesidad de re-compensar a los socios de las coalicio-nes contradijo la lógica de las reformas;por lo tanto, Bolivia se enfrenta hoy aldilema de cómo repartir menos puestosy cargos entre una cantidad cada vezmayor de partidos. El clientelismo, tanfuncional en los primeros momentosde la transición, se ha vuelto creciente-mente ineficaz e ilegítimo.

Una segunda característica fuela concentración de poder decisorio enel Poder Ejecutivo de orientación tec-nocrática. Ello se evidenció en el hechode que el diseño de las principales re-formas se concentró en pequeños gru-pos tecnócratas en los distintosMinisterios. El Congreso Nacional, porsu parte, reflejó una disciplina partida-ria destacable: los partidos se limitarona aprobar las políticas diseñadas por elPoder Ejecutivo y la labor fisca-lizado-ra del Parlamento se redujo. En térmi-nos globales, sin embargo, la producti-vidad del Congreso Nacional aumentó,

2 Fuente: Calderón, F., 1994. Ahora sí que sí y si no por qué. Gobernabilidad, com-petitividad e integración, Ed. Cides, La Paz. Documentos de diferentes pactos yacuerdos, 1994.

Bolivia


97

si ésta se mide por el número de pro-

yectos de ley aprobados.

La tercera característica fue la consoli-

dación del caudillismo partidario. La

democracia pactada no fue producto de

un pacto entre partidos sino de acuer-

dos entre sus cúpulas. Los jefes “obli-

garon” a sus partidos a entrar en las co-

aliciones. Los caudillos partida-rios

consolidaron sus posiciones dentro de

sus respectivos partidos y, al mismo

tiempo, en el ámbito más amplio de la

política boliviana. Por lo tanto, no es

sorprendente que esos líderes fueran

los gobernantes del país las últimas dos

décadas. Esta situación le dio cierta es-

tabilidad a la democracia pactada, pero

nuevos líderes. Este fenómeno es pro-

bablemente la principal causa de la fra-

gilidad del sistema de partidos, pues

ningún partido pudo trascender con

res. A esto debe sumarse una irritante

tendencia al nepotismo.

Un cuarto rasgo de la demo-

cracia pactada entre 1985 y 2002, fue

que logró desarrollar una maquinaria

electoral que rota entre los tres partidos

principales. Ella se centra en el Artículo

90 de la Constitución, en la Ley

Electoral y en un acuerdo negociable

durante cada proceso electoral entre

distintos partidos. Esta fórmula permi-

tió acceder al poder a todos lo que qui-

sieron participar y que aceptaron las

premisas básicas del consenso. Entre

los tres partidos principales, se concen-

traba entre el 65% y 57% de los votos

y el 86% y el 62% de los escaños en el

congreso, incluidos los partidos meno-

res.

Finalmente, existió un consen-

so entre los principales partidos sobre

las características políticas del modelo y

la nueva política económica, consenso

que se reflejó en todos los resultados

electorales entre 1985 y 2002, donde

siempre ganó alguna fórmula del mo-

delo. Aunque los principales partidos

hacían campañas que incluían severas

críticas a la estrategia de desarrollo, nin-

guno se atrevió a modificarlas durante

su gestión de gobierno; al contrario, en

cada ciclo, los partidos y las coaliciones

han aggiornado las características “neoli-

berales” de la nueva política económi-

ca.

Los logros de la democracia pacta-

da

La democracia pactada logró

importantes avances que llevaron a

pensar que el modelo tenía la posibili-

dad de consolidarse. En primer lugar,

los partidos principales se mostraron

siempre dispuestos a expandir el tama-

ño de la coalición gobernante, ya fuera

para cooptar a la posible oposición o

para asegurar la gobernabilidad. Esta

expansión era posible mientras no exis-

tiera un partido o movimiento de opo-

sición real que estuviera en contra de

las premisas básicas del modelo políti-

co y económico.

En segundo lugar, los partidos

de las distintas coaliciones diagnostica-

ron los problemas básicos del sistema e

no fomentó ni la democracia interna

ni el reclutamiento ni la promoción de

éxito a la primera generación de líde-


98

intentaron resolverlos a través de una

serie de reformas. Entre los problemas

claves que trataron de corregir se en-

contraban: devolver al electorado la

sensación de que vota y elige; mejorar

los vínculos partidarios con la sociedad

civil; descentralizar el poder e involu-

crar más a las regiones y a las comuni-

dades, e institucionalizar la noción de

que la reforma

era la única

fórmula posi-

ble para abrir

el sistema.

Sin duda algu-

na el principal

logro fue la

i m p o s i c i ó n

permanente de

la nueva políti-

ca económica. A pesar de ciertas modi-

ficaciones, las políticas básicas de este

acuerdo se impusieron con el apoyo de

las cuatro principales coaliciones que

gobernaron Bolivia durante este perío-

do. Hasta 1997, este logro fue la base

fundamental del consenso, pues se es-

tabilizó la economía, el crecimiento

económico y la inversión externa.

Los logros institucionales del

sistema fueron varios que es preciso

destacar. En 1992, producto de un gran

acuerdo entre los principales partidos

que propusieron importantes reformas,

una gran mayoría de los cuales logró

institucionalizarse en la Constitución

de 1994. Las tres reformas de mayor

importancia para el sistema de partidos

fueron: la modificación del Artículo 90,

que determinó que en la segunda vuel-

ta congresal para elegir Presidente sólo

participaran los dos primeros y no el

tercero; la extensión de los períodos

presidenciales y congresales de cuatro a

cinco años; la elección de diputados

uninominales y la Ley de Participación

Popular, que logró descentralizar poder

y darle importancia a los municipios.

En otras pala-

bras, el sistema

de partidos y la

d e m o c r a c i a

pactada intenta-

ron llevar ade-

lante reformas

que lograrían

institucionalizar

el sistema que

ellos crearon.

Sin embargo, estas mismas re-

formas facilitaron el crecimiento de

una oposición que ha cuestionado las

bases de los acuerdos y la lógica de la

gobernabilidad en Bolivia. Por ejemplo,

la Participación Popular y la presencia

de diputados uninominales, ha acelera-

do la demanda de participación en el

ámbito local, que los partidos tradicio-

nales, empero, no han sido capaces de

canalizar. El resultado es que el sistema

de partidos es hoy más cuestionado que

nunca. En el trasfondo hay una deman-

da de genuina participación ciudadana

en el sistema de decisiones políticas.

La gran paradoja de la demo-

cracia pactada es que en lugar de con-

solidar el sistema de partidos, sus prác-

Las tres reformas de mayor im-portancia para el sistema de

partidos fueron: la modificacióndel Artículo 90; la extensión delos períodos presidenciales y

congresales y la Ley deParticipación Popular .

Bolivia

La crisis de la democracia pactada


99

partidos no se modernizaron, no logra-

ron incorporar ni promover a nuevos

líderes ni pudieron establecer y mejorar

la calidad de sus vínculos con la socie-

dad. Tampoco lograron articular un

proceso de fragmentación social en la

misma sociedad. La COB no fue reem-

plazada por un nuevo actor articulador

de las demandas sociales y el resultado

fue una multiplicación de conflictos

que conlleva un fraccionalismo secular

en la sociedad boliviana, tendiente al

bloqueo social y a un vacío de genuinos

movimientos sociales.

En este sentido, uno de los lí-

mites más importantes del modelo po-

lítico fue la recurrente necesidad de

controlar la movilización social contra-

ria a la Nueva Política Económica.

Desde que se lanzó la NPE en agosto

de 1985, este control se logró a través

de la imposición de Estados de Sitio

que desmovilizaron a la COB particu-

larmente, pues gracias a la NPE, que

impuso la libre contratación, la COB

perdió poder de convocatoria. Estas

mismas políticas, sin embargo, dieron

paso al surgimiento gradual de una

vasta y compleja red de protestas y de-

mandas de campesinos cocaleros, ex

trabajadores mineros, y una sociedad

civil pujante y sin vínculos reales con

los partidos del sistema. Dicho de otra

manera, la democracia pactada tuvo li-

mitaciones grandes que, a pesar de las

reformas, no se logró resolver Cabe

mencionar también problemas básicos

de vinculación entre los partidos del

sistema y la ciudadanía en general.

coca-cocaína y su concomitante red de

corrupción y las políticas de lucha con-

tra el narcotráfico impactaron también

al sistema de partidos, que se acentuó

desde 1985. Para los propósitos de esta

sección, el hecho más importante fue el

surgimiento de Evo Morales y su

Movimiento al Socialismo (MAS). Este

movimiento no es aún un partido a

pesar de su importante presencia en el

Congreso Nacional y de la prominencia

de su líder, tanto en el ámbito nacional

como internacional. Controlar al MAS

y a la vasta movilización social que este

movimiento desató no es posible con

las mismas tácticas que se utilizaron

para controlar y desmantelar a la COB

en la década de los años 80. La base po-

lítica del MAS es grande y su poder de

bilidad en Bolivia hoy, tal como estuvo

planteada, ya no es posible, aunque po-

dría darse sólo a través de un acuerdo

que garantice el control del Parlamento

y el uso del Estado de Sitio.

Por este motivo, el desafío más

grande al que se enfrenta el sistema de

partidos es lograr que el MAS llegue a

coordinar con los intereses de los

demás actores políticos. El camino

hacia la convergencia no es corto, espe-

cialmente cuando la distancia entre los

partidos sistémicos y el MAS es pro-

funda. Para lograr una convergencia

será necesario desarrollar formas que

permitan mantener la interacción con-

tinua entre los partidos del sistema.

Como dice Pizzorno (1984), una larga

permanencia de los mismos actores

ticas la llevaron a la crisis actual. Los El crecimiento del complejo

convocatoria significa que la goberna-


100

ción, a la larga, puede contribuir a lo-

grar metas que restauren cierta estabili-

dad del sistema. En el corazón de este

tema está la posibilidad de lograr una

concertación democrática más amplia y

sustantiva en torno al modelo político y

económico. Si bien los partidos y los

políticos son percibidos como los res-

ponsables de todo lo acontecido en los

últimos años, en ausencia de alternati-

vas viables, los partidos siguen siendo

los únicos capaces de proporcionar una

salida de la actual crisis, pero para ello

deben cambiar sus prácticas y orienta-

ciones.

La realidad es que los partidos

en Bolivia nunca han sido populares. Al

menos desde 1952, los partidos y otras

instituciones de la democracia repre-

sentativa han sido percibidos crítica-

mente por la ciudadanía. Las encuestas

disponibles desde mediados de la déca-

da de los 80 dan cuenta de este fenó-

meno; en los últimos años se percibe

una disminución de la preferencia por

la democracia como única forma de

gobierno, una disminución de la satis-

facción con la democracia realmente

existente, un incremento de la descon-

fianza en los partidos políticos y en las

instituciones democráticas y un aumen-

to de la percepción de que los partidos

políticos no son necesarios para la de-

mocracia. Todos estos factores marcan

un tremendo panorama de crisis políti-

ca generalizada que es crucial enfrentar

y resolver democráticamente. El pro-

blema central, sin embargo, se sitúa en

cómo lograr que los partidos respon-

tas creíbles.

Cabe anotar que se debe situar

el actual momento de descontento con

los partidos dentro de la larga tradición

boliviana de intentar remplazar las ins-

tituciones de la democracia representa-

tiva con otras que presumiblemente es-

tablecerían un vínculo directo entre

Estado y sociedad, olvidándose del

papel de intermediación que los parti-

dos deben proporcionar. El IDH

zación de 80 entrevistas a líderes políti-

cos y sociales, una fuerte tensión entre

unos y otros. Los líderes partida-rios

orientan su acción hacia cambios insti-

mientras que los líderes sociales plante-

an demandas comunitaristas con meca-

nismos de participación directa para

mejorarla. A nuestro juicio, la cuestión

consiste en buscar formas de institucio-

nalizar el comunitarismo y, de alguna

manera, “comunizar” a las institucio-

nes. Precisamente aquí está uno de los

desafíos más importantes para los de-

mócratas bolivianos.

La crisis de representación

Los factores analizados en las

secciones anteriores llevan a la conclu-

sión de que Bolivia sufre una grave cri-

sis de representación que será difícil de

superar. Para los propósitos de este tra-

bajo se define esta situación como una

crisis donde las instituciones y el siste-

ma no logran representar la diversidad

socio-cultural boliviana ni generar con-

fianza, así como tampoco transformar

produce convergencia. Esta interac- dan a la crisis y proporcionen respues-

Bolivia

Bolivia 2002 detectó, luego de la reali-

tucionales para innovar la democracia,


101

las necesi-

dades en

demandas

y convertir-

las en pro-

yectos que

beneficien

a la socie-

dad. Por otra parte, esta situación refle-

ja una capacidad muy limitada de repre-

sentar la complejidad étnica, regional y

social del país.

Los indicadores más claros de

esta crisis son aquellos que demuestran

la falta total de confianza precisamente

en las instituciones claves de la demo-

cracia como los partidos políticos, el

Parlamento y el Poder Judicial. Esta

falta de confianza se manifiesta tam-

bién en indicadores que reflejan un in-

cremento notable en la proporción de

bolivianos que piensa que la democra-

cia es posible sin partidos y sin

Parlamento: en la Bolivia del año 2003,

la mitad de los ciudadanos piensa que

los partidos políticos no son necesarios

para la democracia. Esta tendencia, que

es paralela a la percepción de insatisfac-

ción con la democracia y a una dismi-

nución de la preferencia por ésta, su-

giere que los mecanismos de represen-

tación e intermediación están en una

crisis profunda.

La crisis de re-presentación se

evidencia también con el desplaza-

miento acelerado de votos de los prin-

cipales partidos hacia otras opciones

electorales. En los últimos años se ha

venido dando un acelerado proceso de

desplazamiento en toda la región. En

Bolivia el pro-

ceso ha sido

gradual aun-

que constan-

te, llegando a

la situación

actual donde

las opciones

anti-sistémicas parecen ser más atracti-

vas para el electorado.

Si bien todo lo que se dice de

los partidos parece ser cierto, el sistema

es quizás más representativo de lo que

se supone en términos étnicos o racia-

les. La encuesta de Seligson muestra

que todos los partidos expresan real-

mente la composición étnico-racial del

país. Más importante aún, estos datos

reflejan que ningún partido puede re-

clamar para sí el monopolio de la repre-

sentación de alguna etnia o grupo racial

en particular. Dicho de otra forma, el

la población indígena como el MAS y,

de la misma manera, se podría llegar a

la conclusión de que el MAS es tan re-

presentativo de los blancos en Bolivia

como el MNR. Esto no quiere decir

que el resultado de las elecciones de

2002 no haya representado un impor-

tante avance de la representación por la

inclusión de sectores indígenas y cam-

pesinos (Mayorga 2003). La conclusión

más importante es que todos los parti-

dos tienen una sólida base mestiza

sobre la cual deberán reconstruir el sis-

tema de partidos.

Las tendencias que se presen-

tan a continuación muestran algunas de

las percepciones de los líderes políticos

Los indicadores más claros de estacrisis son aquellos que demuestranla falta total de confianza precisa-mente en las instituciones claves

de la democracia como los partidospolíticos

MNR parece ser tan representativo de


102

de nivel intermedio y de base acerca de:

a) la situación del sistema de partidos

en Bolivia, b) la situación interna de su

partido y c) las sugerencias para mejo-

rar el sistema de partidos (véase tipolo-

gía anexa). Sin embargo, como se apre-

ciará más adelante, no existen percep-

ciones homogéneas por partido sino

más bien transversales al conjunto de

los partidos, lo cual es un síntoma de

un sistema de partidos con rasgos he-

terónomos3.

La situación del sistema de partidos

Una primera tendencia consi-

dera que el sistema de partidos en

Bolivia está muy debilitado; prima la

percepción de una crisis general de

confianza, unida a un cierto verticalis-

mo interno y una visión de poder con-

centrada en torno de grupos y clanes

familiares. Dirigentes del MAS supo-

nen que la lógica partidista estaría aso-

ciada a un mundo occidental que ve la

realidad de manera segmentada y que

no respeta una visión integral de la

misma. Dirigentes de la NFR visualizan

un colapso del sistema de partidos y

una ruptura democrática. Por su parte,

dirigentes del MNR perciben que el

han debilitado el sistema de partidos y

sobre todo los dirigentes de base criti-

can la presencia de clanes familiares

que impedirían una participación real y

una representación genuina. Dirigentes

del MIR critican el verticalismo parti-

dista, destacan una fragmentación te-

rritorial de los partidos y reclaman una

mayor comunicación inter-partidaria.

Una segunda tendencia, si bien

coincide en la percepción de la debili-

dad del sistema de partidos, no ve la si-

tuación tan catastrófica y propone algu-

nas reflexiones. Los líderes del MAS

valoran el Parlamento como horizonte

de acción política, pero critican el

hecho de que su funcionamiento es

muy deficiente, al tiempo que reclaman

el derecho a ser escuchados. Por otra

parte, auto-valoran la relación con sus

bases. Los de la NFR proponen forta-

3 Metodología de las entrevistas: La información fue obtenida mediante consulta

individual en forma de talleres (líderes intermedios) y entrevistas pre-estructuradas

a 27 líderes intermedios y de base de los principales cuatro partidos políticos

(MNR, NFR, MAS, MIR). Se estructuraron las preguntas con base en su perspec-

tiva del sistema de partidos, sus ideas para un fortalecimiento del mismo, la percep-

ción de lo ocurrido los días 12 y 13 de febrero pasado y sus puntos de vista sobre

la posibilidad de un pacto social en Bolivia. Se considera líderes intermedios a

aquellos que trabajan en la estructura nacional del partido, no toman decisiones

máximas, tienen un peso propio y forman el eslabón entre las bases y la cúpula del

mismo. Se consideran líderes de base a aquellos líderes regionales o sectoriales que

trabajan directamente con la sociedad, con proyección de futuro y con un impor-

tante respaldo electoral o participativo.

Bolivia

diálogo y los pactos interpartidarios


103

lecer la renovación de líderes para oxi-

genar ideas y estructuras y denuncian

un fraude electoral que los habría per-

judicado. Para los líderes del MNR, el

sistema de partidos, aunque esté en cri-

sis, todavía tiene vigencia. Un hecho

novedoso es que ellos valorizan la pre-

sencia de nuevas formas de representa-

ción política. Los del MIR critican la

verticalidad de los partidos, afirman

que los pactos políticos han dado viabi-

lidad a la democracia al tiempo que han

minado su credibilidad y perciben que

el funcionamiento partidista es más efi-

ciente en el ámbito local.

Finalmente, una tercera ten-

dencia propone que el sistema de parti-

dos estaría en reconstrucción. Un

ción del cambio que han significado los

últimos resultados electorales. Los diri-

gentes consultados del MAS afirman

que el modelo económico y partidario

fracasó, al tiempo que reconocen la im-

portancia de la democracia, aunque en-

cuentran fuertes límites en su capaci-

dad de inclusión política. Para los de la

NFR el cemento ideológico de los par-

tidos se ha derrumbado y las élites tra-

dicionales necesitarían una renovación.

Los líderes del MNR afirman que la

presencia del MAS, el MIP y la NFR ha

fortalecido el sistema de partidos. Para

los del MIR se debe incentivar la lógica

local de la política para romper con es-

tructuras patrimonialistas y verticales.

Sugerencias para mejorar el sistema

de partidos

Algunos líderes proponen que

se debe fortalecer la participación de

las bases; otros, que se debe fortalecer

los mandos intermedios y renovar el li-

derazgo y, finalmente, se sugiere gene-

rar mayores espacios públicos y cober-

El fortalecimiento de las bases, según

los distintos líderes, estaría asociado

formen nuevos líderes y posibilidades

de cambio. En esta misma dinámica se

plantea vigorizar los mecanismos de

participación. También se señala la ne-

cesidad de trabajar en municipios, co-

munidades y juntas de vecinos, evitan-

do mediaciones innecesarias.

Otra orientación afirma que se

tendría que fortalecer a los represen-

tantes de nivel intermedio, como los

uninominales, que pueden jugar un

papel de bisagra entre la base y los li-

derazgos nacionales.

Finalmente, también se afirma

que se debe crear mayores espacios

para los partidos dentro de la sociedad.

En el caso del MAS esta demanda se

concreta en querer ser escuchados y

tener posibilidades de expresión mediá-

tica. En este sentido, también se afirma

la necesidad de crear mecanismos para

fiscalizar la información y tener datos

veraces. Se plantea promover espacios

que fomenten la institucionalidad y la

discusión entre opciones políticas.

Las interpretaciones encontra-

das en el sondeo realizado, si bien seña-

lan avances en los sistemas de re-pre-

sentación y reconocimiento institucio-

tura para los partidos y las propuestas.

con programas de capacitación que

punto de encuentro sería la constata-


104

nal de la democracia, también plantean

con meridiana claridad una reforma

política y cultural del sistema de parti-

dos en Bolivia. A nuestro entender, tal

reforma se expresa tanto en el plano de

la elaboración de propuestas para el

país en un mundo globalizado, de las

deliberaciones públicas de tales pro-

puestas, como de reformas en el plano

de las estructuras, de las prácticas coti-

dianas y de la relación con una sociedad

culturalmente diversa. Ciertamente,

tales planteamientos de reforma entra-

rían en franca contradicción con es-

tructuras de poder cerradas, mecanis-

mos clientelares de funcionamiento,

prácticas extra-institucionales y una

larga tradición de cultura autoritaria y

poco tolerante asentada en los partidos

y en la misma sociedad boliviana. En el

corazón de todos estos temas está pre-

sente la necesidad de construir un pro-

yecto de futuro y una renovación de la

idea de nación a partir de las propias

demandas y experiencias históricas de

la gente. Resulta fundamental reconsti-

tuir una idea de continuidad de la na-

ción en función de las nuevas realida-

des globales y nacionales.

Según nuestro entender exis-

ten tres momentos sintomáticos del

proceso de inflexión histórica que vive

testas sociales que se dieron en el año

2000, especialmente la denominada

“Guerra del agua” y los bloqueos en el

altiplano. Allí se puso de manifiesto un

profundo malestar de la sociedad boli-

viana respecto de los débiles resultados

de integración social del llamado “mo-

delo económico”, los límites de los par-

tidos políticos sistémicos para gestio-

nar los conflictos y hacer propuestas de

futuro y, muy especialmente, la persis-

tencia de mecanismos de discrimina-

ción social y étnica muy afines a pode-

res oligárquicos de antaño.

El segundo se vincula al resul-

tado no contundente de las elecciones

pasadas y a la emergencia de los deno-

minados “partidos sociales”, experien-

cia que puso en cuestión la sostenibili-

dad de la democracia pactada.

Paradójicamente, dentro de esta crisis,

se evidencia un importante avance en la

representación de sectores indígenas y

campesinos.

El tercero se refiere a los con-

flictos de febrero y octubre, que pue-

den ser leídos como una crisis del nos-

otros en tanto construcción nacional.

Tales conflictos habrían puesto en evi-

dencia la incapacidad de los partidos

políticos y del Estado de dar cuenta de

una idea de colectividad que abarca a la

nación y también la existencia de una

crisis de la misma sociedad en cuanto a

su capacidad de comprenderse a sí

misma como una unidad social consti-

tuida. Ciertamente, la cuestión nacional

y los límites de la construcción de una

continuidad histórica no pueden darse

nalidad. Si bien este es un tema com-

plejo y polémico que obviamente no se

tratará en este informe, tenemos la im-

Bolivia

La crisis de la construcción del no-

Bolivia. El primero se refiere a las pro-

sotros

sin un sentimiento arraigado de nacio-


105

presión de que las crisis de febrero y

octubre tienen el mérito, como la punta

de un iceberg, de mostrar señales de la

necesidad de reinstituir una idea de fu-

turo.

Escenarios de la coyuntura político-

económica y opciones emergentes

Bolivia vive un momento de

inflexión marcada por un proceso irre-

gular de cambios políticos y económi-

cos que van

prefigurando

la emergencia

de un nuevo

ciclo histórico.

Sin embargo,

tal inflexión

está atrave-

sada por una

incertidumbre

respecto de las

características

de la conformación nacional en este

nuevo ciclo. En el corazón de tales mu-

taciones están los partidos políticos y

sus posibilidades de construir proyec-

tos de futuro pertinentes a las necesida-

des y posibilidades de la sociedad en un

contexto internacional fuertemente

globalizado. En este sentido, si bien las

dinámicas estructurales internas y ex-

ternas condicionan en gran medida

dicho ciclo, las prácticas y las orienta-

ciones de los actores políticos y socia-

les son determinantes en la configura-

ción futura. Precisamente por esto co-

bran especial importancia las coyuntu-

ras político- económicas y el comporta-

miento de los actores.

Un hito de referencia funda-

mental en este proceso son las eleccio-

nes de junio de 2002; sus resultados

confirmaron la e-xistencia de un mo-

mento de inflexión en las tendencias

sustanciales tanto en la composición

del sistema de partidos, con la emer-

gencia de nuevas organizaciones políti-

cas y una marcada concentración regio-

nal del voto, como en la correlación de

fuerzas al inte-

rior del mismo,

con una mayor

dispersión del

electorado y el

debilitamiento

de los partidos

llamados sisté-

micos. Estos

partidos, MNR

y MIR, suma-

ron respectiva-

mente el 22% y 16% de los votos, con-

centrados fundamentalmente en los de-

partamentos del oriente y el sur del

país, mientras que partidos políticos

nuevos en la escena nacional y autode-

nominados asistémicos, el MAS de Evo

Morales y la NFR de Manfred Reyes

Villa, ganaron ampliamente en el cen-

tro y el occidente del país, sumando

cada uno el 21% de los votos válidos.

De esta forma, la elección reflejó un

notorio cansancio de la población fren-

te a la dirigencia política sistémica y una

clara demanda de cambio.

Las cicatrices de la crisis políti-

ca y social previa al proceso elecciona-

rio, la emergencia de nuevas organiza-

Existen tres momentos sintomá-ticos del proceso de inflexión

histórica que vive Bolivia, el pri-mero se refiere a las protestassociales, el segundo se vinculaal resultado de las elecciones yel tercero se refiere a los con-

flictos de febrero y octubre

del electorado y propiciaron cambios


106

ciones políticas críticas, la dispersión

del voto, el escaso margen de diferencia

entre las tres fuerzas más votadas y el

virtual agotamiento del sistema de pac-

tos, dificultaron la conformación de

una coalición de gobierno sustentada

en una mayoría parlamentaria sólida y

cohesionada. Finalmente, la inestabili-

dad política vivida en las tres semanas

posteriores a la elección, que puso en

serio riesgo la estabilidad del sistema fi-

nanciero, y la consolidación del MAS

como segunda fuerza política del país

con clara vocación de oposición con-

testataria, fueron los catalizadores de

una coalición de go-bierno a contrape-

lo entre el MNR y el MIR.

En síntesis, las elecciones de

junio de 2002 configuraron un nuevo

escenario político caracterizado por: i)

la emergencia de una coalición guber-

namental relativamente débil con serias

dificultades para organizar los juegos

de la democracia pactada narrados en

páginas anteriores, ii) un sistema de

partidos sistémicos más debilitado (el

apoyo electoral a los partidos mayorita-

rios pasó del 85% en 1989 al 51% en

2002, e incluso ADN prácticamente

desapareció de la coyuntura política

electoral), y iii) la emergencia de parti-

dos sociales portadores de discursos

ideológicos radicales, indigenistas y

marxistas principalmente, iv) una redis-

tribución territorial del voto, con un

fuerte sello étnico-regional como el

MIP en el altiplano y el MAS en el valle

de Cochabamba.

A nuestro entender, este resul-

tado electoral no contundente estuvo

también asociado con un fuerte proce-

so de fragmentación social y desestruc-

turación de las orientaciones políticas

de los últimos veinte años. La cuestión

es si estas tendencias a la fragmenta-

ción y a la dispersión son solamente el

resultado de un franco proceso de des-

composición del sistema de partidos

que se inició en 1985, o si, además, son

síntomas de una nueva conformación

del sistema de partidos.

En este nuevo contexto, la via-

bilidad de la coalición de gobierno, e

incluso del sistema político en su con-

junto, está estrechamente vinculada a

su capacidad de gestión de la crisis eco-

nómica. Por lo mismo, el desafío de

gético del Cono Sur y, más específica-

mente, el reto de viabilizar el contrato

de venta de gas a California, adquiere

un carácter central y estratégico para el

gobierno, más aún en la medida en que

su programa económico de corto plazo

se asienta en las perspectivas de mayo-

res recaudaciones tributarias prove-

nientes de las exportaciones adicionales

de gas.

Sin embargo, las reticencias

que genera en la opinión pública la per-

cepción de que el gas es un negocio mi-

llonario que no redundará en beneficio

de la población4 definieron la caída del

gobierno de Sánchez de Lozada y defi-

nen los objetivos de la agenda

4 En primer lugar, “según las encuestas que maneja el gobierno, una de las razones

Bolivia

consolidar a Bolivia como centro ener-


107

Presidencial de Mesa en cuanto a gene-

rar credibilidad y confianza en la pobla-

ción, con el convencimiento de que la

consolidación, en el corto plazo, de un

cierto equilibrio político y social que

viabilice en democracia el nuevo perfil

exportador del país, depende de: i ) la

credibilidad a corto plazo de las políti-

cas económicas para paliar los efectos

de la crisis, fundamentalmente en lo

que se refiere al desempleo, y ii) el tra-

tamiento específico del tema de la erra-

dicación de cultivos de hoja de coca.

Aquella situación política ge-

neró la expansión de conflictos sociales

reforzados por una nueva oposición

parlamentaria. Frente a esta situación,

el gobierno de Sánchez de Lozada

planteó metas de reactivación econó-

mica y de negociación con el frente co-

calero y otros múltiples frentes de con-

flicto político asociados con la tierra, el

empleo y otras demandas sociales.

Correlativamente, esa administración

buscó consolidar su coalición y generar

confianza y credibilidad en la pobla-

ción, tareas que estuvieron fuertemente

condicionadas por el débil apoyo de

Estados Unidos y la errática y dura ne-

gociación con el FMI. Por otra parte,

en la coyuntura el MAS se fue perfilan-

do como el principal actor de la oposi-

ción política; este partido pretendía

convertirse en un articulador real de las

demandas sociales y ampliar sus de-

mandas hacia una agenda anti-globali-

zación. Ciertamente, su capacidad de

oposición, negociación y crítica respec-

to de la política económica y de la coca

fueron configurando un proceso acele-

rado de crisis política que desembocó

en la caída de Sánchez de Lozada en

octubre de 2003.

A fines de enero, y en la medi-

da en que todas sus acciones estuvieron

fuertemente restringidas por el débil

apoyo de Estados Unidos, la errática y

dura negociación con el FMI y un ma-

nejo patrimonial del Estado para con-

solidar la coalición, el gobierno de

Sánchez de Lozada tenía graves dificul-

tades para enfrentar los dos grandes

desafíos que podían darle credibilidad y

legitimidad al resto de su gestión. Por

un lado, el empantanamiento del proce-

so de negociación de la coca en diciem-

por las cuales un porcentaje importante de la población se opone a la exportación

de gas al mercado norteamericano es por la percepción (claramente errónea) de

que las reservas de gas no serán suficientes para abastecer el mercado interno”

(Müller & Asociados). En segundo lugar, la baja rentabilidad de las empresas ca-

pitalizadas del sector petrolero y las bajas recaudaciones actuales provenientes de

ese sector son objeto de denuncias de evasión fiscal y de manejo contable fraudu-

lento. Finalmente, la elección del puerto que albergaría la planta de licuefacción de

gas es motivo de controversia y debate público por su impacto sobre la gravitación

boliviana en el Pacífico y, específicamente, sobre las relaciones con Chile.


108

bre de 2002 y el conflicto abierto con

los sectores cocaleros y, en menor me-

dida, con otros actores sociales en

enero, supuso una pérdida de autoridad

y de control institucional, mientras el

MAS se fortalecía y acentuaba su radi-

calización. Por el otro, la meta de re-

ducción del déficit fiscal negociada con

el FMI chocaba con amplias demandas

sociales postergadas por cuatro años de

recesión económica. El rechazo de

buena parte de la sociedad boliviana a

la política impositiva propuesta por el

gobierno fue el detonante de un nuevo

conflicto en febrero de 2003, esta vez

entre las mismas fuerzas del orden.

Los hechos del 12 y 13 de febrero

de 2003, con un saldo de 33 muertos y

180 heridos, dieron lugar a una situa-

ción cualitativamente más grave, pues

pusieron al descubierto los rasgos es-

tructurales de la crisis política, econó-

mica y social de Bolivia y confi-guraron

una nueva coyuntura política de crisis,

caracterizada por una degradación y

una inestabilidad que colocan en riesgo

el mismo proceso democrático. Entre

los rasgos que permiten configurar la

situación política, se encuentran:

Una crisis generalizada del Estado y de

sus capacidades para garantizar niveles

mínimos de orden, incluso al interior

del mismo Estado. La crisis policial y el

enfrentamiento con el Ejército fue tan

sólo un reflejo de la crisis entre el

Estado y la sociedad y del tipo de arti-

culación que tuvieron los actores de la

democracia pactada con las Fuerzas

Armadas. Desgraciadamente persisten

el resentimiento, la desconfianza y los

riesgos de enfrentamiento entre las

fuerzas del orden.

La situación económica resultante del

conflicto quedó bloqueada y las opcio-

nes posibles requerían de un nuevo ca-

pital político, que nunca se recuperó. Si

bien el FMI había accedido a reducir la

amplitud del ajuste fiscal y a firmar un

acuerdo stand-by de doce meses que

postergue definiciones cruciales en ma-

teria de reformas a los sistemas tributa-

rio y financiero y viabilice la liberación

de recursos económicos por parte de

los organismos multilaterales, el pro-

yecto de venta de gas a California pare-

cía ya haber sido herido de muerte.

Se profundizó la crisis de legitimidad

del sistema de partidos y se generalizó

la percepción de serias dudas sobre la

capacidad de liderazgo en el gobierno e

incluso en la misma oposición. Una re-

ciente encuesta del grupo Apoyo S.A.

muestra que el 78% de los encuestados

en el mundo urbano de Bolivia des-

aprobaba al gobierno y un 60% des-

aprobaba a la oposición. El vacío polí-

tico estaba en el centro de la coyuntura.

La propuesta social se fortaleció e in-

cluso asumió formas de rencor y van-

dalismo, mostrando una ausencia míni-

ma de orden. Esto en gran medida ace-

leró la desconfianza, el miedo al desor-

den y un sentimiento generalizado de

orfandad en el conjunto de la sociedad

boliviana y, especialmente, en La Paz y

en los sectores medios y altos de la so-

ciedad. Posiblemente esto esté asociado

con un fortalecimiento de los grupos

Bolivia


109

no democráticos en el panorama de las

opciones políticas que serán narradas

posteriormente.

Se generalizó un comportamiento fac-

cioso y corporativo que parece impo-

nerse entre los actores y las institucio-

nes políticas de Bolivia, cuya siguiente

etapa fue el derrocamiento del gobier-

no de Sánchez de Lozada en octubre.

Parece que se está viviendo una situa-

ción de “suma cero” donde todos pier-

dan, donde cada actor o líder, a nombre

de todos, defiende sus intereses parti-

culares: actores sin plena capacidad de

comprensión de lo vivido y sin capaci-

dad tampoco de plantear metas posi-

bles que recojan y estructuren las de-

mandas de la sociedad. El saldo es una

tremenda crisis de futuro, fenómeno

por lo demás muy acentuado por la co-

yuntura internacional de guerra y con-

tracción económica global.

Sin embargo, más allá de los problemas

estructurales, la coyuntura impuso al

menos dos desafíos mínimos de corto

plazo al sistema de partidos en su con-

junto. Por un lado, reestablecer los ni-

veles mínimos de orden institucional y

de respeto al orden constitucional esta-

blecido, cosa que se logró casi de mila-

gro en octubre y, por otro, generar con-

sensos mínimos en torno al nuevo pre-

supuesto general de la Nación.

La emergencia de un escenario autori-

tario en medio de la fragmentación so-

cial, la descomposición de las orienta-

ciones políticas, la recesión económica,

la inestabilidad social, el desorden y el

caos, constituye, a los 20 años de cons-

trucción democrática, una amenaza la-

tente.

En primer lugar, la disminución del

apoyo a la democracia en general, aso-

ciada con la creciente insatisfacción

con esta forma de gobierno, la crisis de

legitimidad de los partidos políticos y,

sobre todo, el apoyo creciente de la po-

blación a una salida autoritaria de la cri-

sis, crean condiciones para prácticas

políticas más autoritarias tanto dentro

del mismo régimen como en opciones

fuera de él.

En segundo lugar, la profundización de

la crisis económica junto con la pérdida

aparente de un horizonte de recupera-

ción bajo la égida del gas, fortalecen las

percepciones de quienes demandan un

manejo vertical de la economía.

En tercer lugar, la conspiración se ha

posicionado en el centro del juego po-

lítico y los indicios de complot son una

muestra radical de la descomposición

del sistema de partidos y de su incapa-

cidad para canalizar las reivindicaciones

políticas. Finalmente, el contexto inter-

nacional, que limita el diálogo entre na-

ciones como mecanismo de resolución

toritarias y militaristas frente a proble-

máticas complejas. Las propuestas au-

toritarias emergen desde dentro y

viano y podrían manifestarse abierta-

mente a la menor señal de desorden y

violencia.

de conflictos, fortalece posiciones au-

desde fuera del régimen político boli-


110

La coyuntura de Octubre y el cesa-

rismo civil de nuevo tipo 5

La crisis de octubre 2003 fue el

resultado de cuatro factores: (i) la ex-

plosión de un conjunto de conflictos

sociales con demandas particulares en

todo el país, (ii) la debilidad del gobier-

no para gestionar estas demandas, (iii)

la rápida articulación de estos conflic-

tos en torno al rechazo a la exportación

de gas, el reclamo de una Asamblea

Constituyente y finalmente la renuncia

del Presidente, y (iv) el fracaso de la

mediación de la Iglesia en agosto,

hecho que aceleró la polarización y el

enfrentamiento.

El intento de responder a esta

coyuntura con creciente represión a los

movimientos sociales en el Altiplano

paceño, la ciudad de El Alto y La Paz,

que dejó un saldo de 58 muertos, preci-

pitó los acontecimientos. El descontrol

de la situación en La Paz agudizó los

sentimientos de vacío político y falta de

gobernabilidad ya presentes en febrero

haciendo imposible el mante-nimiento

de Sánchez de Lozada en la

Presidencia. El 17 de octubre el

Presidente Sánchez de Lozada renun-

ció y el hasta entonces Vicepresidente

Carlos D. Mesa asumió la jefatura del

Estado boliviano.

Se puede caracterizar la coyun-

tura actual como un momento de recu-

peración precaria de la paz, y de la esta-

bilidad institucional y democrática en

Bolivia. El actual gobierno se ha defini-

do como uno de “transición histórica”,

sin participación de los partidos políti-

cos y con la misión de preservar la de-

mocracia y construir un puente hacia

un nuevo escenario político que podría

surgir en los próximos años. Es una co-

yuntura que ofrece oportunidades para

una salida institucional a la crisis que

implica también riesgos muy importan-

tes debido a la precariedad de la situa-

ción política y económica del país.

Mesa ha definido una agenda urgente

compuesta de tres ejes: (i) avanzar en la

resolución del problema de exporta-

ción del gas por medio de un referén-

dum vinculante, (ii) realizar cambios

profundos en la política e-nergética

(Ley de Hidrocarburos), y (iii) hacer

frente a la crisis política impulsando la

realización de una Constituyente para

discutir una nueva estructura institucio-

nal para el Estado boliviano. Esta agen-

da plantea, por una parte, garantizar la

estabilidad económica mediante una

gestión austera y responsable de las fi-

nanzas públicas. Y por otra, articular

factores de poder en el ámbito político

Las propuestas autoritarias emer-gen desde dentro y desde fueradel régimen político boliviano y

podrían manifestarse abiertamen-te a la menor señal de desorden y

violencia.

5 Este acápite fue redactado a principios de diciembre y complementa las hipóte-

sis que veníamos trabajando a lo largo del texto.

Bolivia


111

(partidos políticos, Fuerzas Armadas,

etc.), regional (comités cívicos), econó-

mico (empresariado privado) y con los

movimientos sociales (cocaleros, movi-

mientos indígenas del altiplano etc.).

Tales articulaciones constituyen uno de

los desafíos políticos más importantes.

Asimismo, las posibilidades de consoli-

dar una transición exitosa dependen

fuertemente del apoyo económico y

político de la comunidad internacional.

Si en el plano económico cual-

quier propuesta debe tomar en cuenta

la fragilidad del crecimiento y la magni-

tud del déficit fiscal, y consiguiente-

presupuesto general de la nación, en el

plano político cualquier esquema de

gobernabilidad para la gestión de la cri-

sis debe dar cuenta de dos datos de la

realidad político-social boliviana: i) El

“Empate Social” y ii) La “Regresión

Institucional”.

El “Empate Social” refleja la realidad

de una sociedad fragmentada, caracteri-

zada por la emergencia de fuerzas so-

ciales opuestas entre sí, que bloquean

los intereses de los otros sin lograr im-

poner sus propios intereses, y que cul-

pan por la crisis al sistema político. Por

lo tanto no existe un proyecto hegemó-

nico y ni siquiera un sistema de alianzas

que desbloquee la situación. Frente al

renacimiento de nuevos tipos de cor-

gentes, sino grupos dominantes o de

presión sin principios prácticos ni de

unidad, sino con reivindicaciones polí-

ticas muy específicas.

La “Regresión Institucional”

es el resultado de carencias de institu-

cionalidad derivadas de un progreso

desequilibrado en la modernización y

racionalización del Estado boliviano

frente a la persistencia de prácticas es-

tatales de corte patrimonial corporati-

vo. Este proceso se traduce en el dete-

rioro de la imagen y de la legitimidad

del sistema de partidos y del Estado, en

una crisis de gobernabilidad en las ins-

tituciones de la seguridad pública y en

el fortalecimiento de poderes autárqui-

cos (transnacionales, medios de comu-

nicación, cocaleros y otros). Por lo

tanto, en un contexto marcado por el

deterioro institucional y la emergencia

de fuerzas sociales fragmentadas, la

“Regresión Institucional” se caracteriza

por la reemergencia de instituciones

tradicionales como la Iglesia Católica y

las Fuerzas Armadas, percibidas como

capaces de asumir un cierto nivel de in-

termediación entre la sociedad civil y el

poder.

En este contexto político sig-

nado por el “empate social” y la “regre-

sión institucional”, la viabilidad de

cualquier propuesta económica pasa

por una ingeniería de pactos político-

sociales, que permitan pasar de un

juego de presiones a un esfuerzo de

responsabilidad compartida. Se trata de

un régimen que puede caracterizarse

por lo pronto como de “cesarismo

civil” de nuevo tipo. Cesarismo porque

se mueve en los marcos de una gestión

de equilibrio político muy incierto

entre fuerzas contrapuestas frecuente-

mente auto referentes. Civil, por las ca-

mente el manejo eficaz y legítimo del

porativismo no existen grupos diri-

/


112

racterísticas relativamente autónomas

del gobierno respecto de los partidos

políticos y de las fuerzas corporativas.

Es un gobierno clásico de sectores me-

dios. Y de nuevo tipo, por las caracte-

rísticas de relación mediática directa

que establece el Presidente con la opi-

nión pública.

En consecuencia, la viabilidad

final de los horizontes políticos de la

democracia boliviana, si bien están ínti-

mamente relacionados con la agenda

de transición fijada por el gobierno, de-

pende de la capacidad de gestión políti-

ca del gobierno y de la misma sociedad

para llegar a acuerdos que puedan pre-

servar la estabilidad económica, re-

gular las demandas sociales, construir

procedimientos para aplicar la agenda

de reformas y en definitiva gestionar el

empate social.

En este sentido, un breve ba-

lance de la situación actual marca por

una parte una serie de dificultades que

la misma democracia boliviana tiene

que sortear y que están asociadas con el

clima de polarización política, el eleva-

do déficit fiscal, el bloqueo institucio-

nal, el rechazo a la exportación del gas

e incluso una imagen catastrofista en el

exterior de Bolivia. Pero por otra parte

también marca un conjunto de posibili-

dades que tienden a fortalecer la transi-

ción entre ellas se puede citar: el carác-

ter centrista del gobierno, una agenda

definida y aceptada por la opinión pú-

blica y aparentemente por los poderes

reales y ante todo por la demanda ciu-

dadana de paz y acuerdos políticos que

viabilicen la agenda. El futuro es incier-

to y en buena medida dependerá de la

capacidad de los actores de compren-

der la actual coyuntura de fragilidad de-

mocrática y económica y de un entorno

internacional desfavorable pero muy

especialmente de que se vive una situa-

ción “suma 0”, es decir, que del fracaso

de la transición solo podrán salir perde-

dores y que nadie será ganador. En el

centro del drama boliviano hablan y ac-

túan los líderes políticos y los líderes

sociales. En ellos descansa una gran

respon-sabilidad.

Por lo tanto a continuación se

planteará una serie de delineamientos

para un fortalecimiento del sistema de

partidos tomando como referencia las

posibilidades de recomposición y am-

pliación del régimen democrático en

función de una “democracia de lo pú-

blico”.

Elementos para una estrategia de

fortalecimiento del Sistema de

Partidos

Apertura y modernización

Los partidos políticos en

Bolivia sufren una serie de cambios y, al

igual que en otros países, los esfuerzos

para reformar el sistema de partidos

han enfatizado acciones referentes a la

estructura organizativa y a las reglas de

procedimiento. Desde principios de los

90, algunos partidos identificaron la

erosión de su legitimidad tanto como

producto de la falta de una estructura

partidaria que reflejara los cambios en

la sociedad como por el hecho que los

partidos no reforzaron sus vínculos

Bolivia


113

con el mundo social que decían repre-

sentar. Las reformas internas a los par-

tidos fueron influidas por corrientes

que pensaban que la solución descan-

saba en cambiar la naturaleza funcional

y corporativa del sistema por un esque-

ma de representación más territorial.

En algunos casos se adoptaron refor-

mas internas que intentaron eliminar la

vieja lógica corporativa y se pensó que

las grandes convenciones llevarían al

ingreso masivo de militantes y que se

lograría una importante presencia de

votantes que si bien no militarían en el

partido votarían por los candidatos del

mismo. A mediados de los 90 el MNR,

por ejemplo, volvió a retomar su esen-

cia funcional y corporativa pero mantu-

vo algunos rasgos de representación te-

rritorial.

La otra gran característica de la

reforma de partidos en Bolivia ha esta-

do orientada hacia la modernización y

democratización interna. La Ley de

Partidos Políticos aprobada por el

Congreso y que recoge una multitud de

buenas ideas para mejorar el comporta-

miento de los partidos no ha sido pues-

ta en práctica en parte por la reticencia

de los mismos partidos. Entre las prin-

cipales ideas presentes en la Ley y que

son aun válidas están sugerencias que si

fuesen adoptadas reducirían el caudi-

llismo e impulsarían una mayor partici-

pación de las bases partidarias. La Ley

de Partidos expone el hecho, sin em-

bargo, de que no se puede legislar el

comportamiento de los partidos. Su

transformación tiene que surgir de ellos

mismos.

Sin duda, la apertura y la mo-

dernización de los partidos deberán re-

tomar la lógica de la Ley que pretende

regularlos. En este sentido, los partidos

deben por lo menos intentar responder

a los siguientes desafíos: democratizar

sus estructuras internas, mejorar los

mecanismos de reclutamiento y pro-

moción de líderes, mejorar los procesos

de selección de candidatos en todos los

niveles, lograr una estructura partidaria

que refleje la dispersión territorial del

voto, establecer mecanismos para la ro-

tación de liderazgos, reconocer la ca-

lidad pluri y multicultural del electora-

do y adoptar una ética de comporta-

miento partidario como una necesidad

básica para la supervivencia del siste-

ma.

En nuestro criterio la apertura

y modernización deberán dar un paso

fundamental: la descentralización del

sistema de partidos para reflejar los

cambios estructurales de la democracia

en Bolivia desde la adopción de la

Participación Popular. A través de la

descentralización, los partidos desa-

rrollarán estructuras locales desde

donde podrán reclutar nuevos lideraz-

gos y mejorar la calidad de la represen-

tación. El fortalecimiento de estructu-

ras locales manejadas por políticos ama-

los partidos. Los políticos amateurs lo-

cales dependerían no de la caridad

clientelar de los partidos sino de la mo-

vilización de votantes en torno a temas

específicos. Esta apertura a los ama-

teurs locales obligaría a los profesiona-

les de la política que se han concentra-

teurs podría llevar al fortalecimiento de


114

do en La Paz, a responder a las deman-

das de las bases locales. La lógica de es-

supuesto que la mejor forma de forta-

lecer a los partidos es que estos esta-

blezcan una presencia local real.

Hacia una cultura cívica, legítima y eficaz.

La presente propuesta esta sus-

tentada en el supuesto de que el com-

portamiento de los partidos políticos

tiene un efecto demostrativo en el con-

junto de la sociedad: es decir, la cohe-

rencia de una propuesta se consolida y

se hace sostenible en la práctica y en el

ejemplo constante en la misma institu-

ción partidaria y de la institución parti-

daria hacia la sociedad. En este sentido,

los partidos necesitan innovarse en

función de prácticas culturales institu-

cionales de gran fuerza valórica en los

mismos militantes para que ellas pue-

dan proyectarse en la sociedad.

Como se ha visto en el presente texto,

a pesar de variados avances, la cultura

institucional boliviana es muy débil y

los mecanismos de resolución de con-

flictos tienden a ser por lo general in-

formales, y muchas veces espurios ade-

más de estar asociadas con un sistema

de presiones que combinan necesida-

des reales con propósitos ideológicos

desmesurados. Esta dinámica de con-

flictos genera un círculo vicioso frente

a los cuales los mecanismos y las insti-

tuciones para procesarlos son inefica-

ces porque no tienen credibilidad en la

sociedad. Por otra parte estos altos ni-

veles de desconfianza conviven con de-

mandas por un trato digno por parte de

la mayoría de la ciudadanía especial-

mente de los sectores más pobres y ex-

cluidos. En esta perspectiva satisfacer

las necesidades de dignidad mejorarán

los niveles de autoconfianza y éstos a

su vez incidirán en la legitimidad insti-

tucional. Precisamente por esto, la pro-

moción de una cultura cívica en el largo

plazo, que se desarrolle en los distintos

niveles del aparato del Estado, como

también en un plano cotidiano, incidi-

rán progresivamente en la conforma-

ción de una cultura cívica. A nuestro

fundamentales al respecto:

En primer lugar, una cultura

que promueva una solidaridad con los

procedimientos, en el sentido que las

vean los procedimientos institucionales

como las formas mas legítimas para re-

solver los conflictos sino también por-

que la legitimidad se alimente de la efi-

cacia de estos procedimientos. Ello,

como se verá más adelante, supone una

reforma intercultural tanto de los pro-

cedimientos cuanto de los contenidos

institucionales. En segundo lugar es

fundamental generar campañas de edu-

cación que fortalezcan relaciones entre

las personas, las instituciones y las co-

munidades en función de un reconoci-

miento, de una dignidad ciudadana en

las distintas esferas públicas y privadas.

El primer mecanismo para la lucha

contra la pobreza es reconocer la digni-

dad humana de los más pobres, exclui-

dos y discriminados.

En tercer lugar, es necesario,

entre otras cosas por los datos presen-

Bolivia

tablecer estructuras locales parte del

entender hay cuatro delineamientos

personas y las comunidades no sólo


115

tados en el presente estudio, promover

experiencias de convivencia intercultu-

ral en los principales centros de pro-

ducción simbólica y socialización,

como por ejemplo las escuelas, los me-

espacios públicos. En este sentido, y

como se ha podido apreciar en el análi-

sis de capítulos anteriores, el carácter

intercultural de convivencia entre dis-

tintos grupos interétnicos regionales y

sociales en los partidos políticos, cons-

tituye una importante referencia de

promoción de esta cultura de la tole-

rancia. De esta manera, también sería

importante explorar nuevas políticas de

discriminación positiva para promover

una nueva cultura de la tolerancia y la

convivencia entre diferentes, bajo el su-

puesto fundamental de la democracia,

que es el de la igualdad política de la co-

munidad democrática. En cuarto lugar,

una cultura cívica legítima y eficaz su-

pone que los distintos actores del

Estado y la

sociedad pro-

duzcan una

corresponsa-

bilidad mutua

respecto del

civismo que

aquí venimos

argumentan-

do.

Es fundamental, valorizar dis-

posiciones mentales y aspiraciones cul-

turales que ya existen en Bolivia para

producir el desarrollo de esta cultura cí-

vica desde una perspectiva institucio-

nal. Dignidad, confianza e instituciona-

lidad son fundamentales para la pro-

moción de una cultura cívica. Como la

misma gente argumenta, la dignidad

esta asociada con la lucha que plantea

reconocimiento, igualdades universales

a partir de condiciones particulares.

Significa merecimiento de respeto y

consideración del más miserable de los

bolivianos, tanto como de cualquier

otro miembro de la sociedad. Aquí nos

estamos refiriendo al concepto de

Tocqueville de igualdad de condiciones.

Fortalecer la sinergia entre lo institucional y lo

comunitario

Como se pudo observar en pá-

ginas anteriores, el conjunto de los líde-

res políticos y sociales de Bolivia si bien

reconocen avances del proceso demo-

crático, también advierten importantes

como el espacio común para construir

opciones. En general, se advierte que

los líderes políticos de los partidos sis-

témicos colo-

can énfasis en

las orientacio-

nes institucio-

nales del cam-

bio democráti-

co, mientras

que los líderes

sociales y par-

t icularmente

aquellos vinculados al MAS y al MIP

colocan énfasis en el papel estratégico

de la comunidad y en las culturas ver-

náculas para renovar la democracia.

A nuestro entender quizás un

Un problema estratégico para elfortalecimiento de la democraciaboliviana será el de construir unamatriz institucional compleja querecoja la diversidad cultural, étni-

ca, regional y social.

dios de comunicación y los diferentes

limitaciones en la misma democracia

problema estratégico para el fortaleci-


116

miento de la democracia boliviana será

el de construir una matriz institucional

compleja que recoja la diversidad cultu-

ral, étnica, regional y social del país y

construya un sistema de prácticas en

función de la construcción de una co-

munidad democrática de ciudadanos y

un estado laico que garanticen la convi-

vencia de las distintas diversidades so-

cioculturales que conforman este país.

En realidad se trataría de un proceso

que a la vez, como ya se planteo, insti-

tucionalice lo comunitario y comunita-

rice lo institucional. En un sentido si-

milar Amartya Sen argumenta en fun-

ción de la relación entre culturas no oc-

cidentales y la democracia: para él la

democracia a escala global se podrá re-

novar y reforzar aun más en la medida

que integre prácticas y valores demo-

cráticos propios de otras culturas,

como aquellas que provienen del Islam

y el pensamiento de Confucio. En el

mismo sentido podríamos argumentar

si uno toma como referencia la cultura

andina y otras culturas vernáculas coe-

xistentes en Bolivia.

Por otra parte los diseños ins-

titucionales también tienen que tener

correspondencia con la imagen de un

país posible, resultado de la deli-bera-

ción y de la proyección de la propia co-

munidad democrática. En este sentido

resulta fundamental reconocer la im-

portancia de la formación de una ge-

nuina conciencia de continuidad histó-

rica que se desarrolle revalorando la

misma nación. Es decir, ello implica

asumir críticamente la superposición de

los cambios históricos y espaciales en la

diversidad y heterogeneidad sociocultu-

ral de Bolivia, pero también asumir las

dinámicas del cambio global que se dan

en el mundo moderno. En este marco

los partidos están obligados a reescribir

(¿reinventar, recrear?) una conciencia

nacional para promover una cierta idea

de futuro que responda a esa comuni-

dad de ciudadanos, y esto es una tarea

de reforma intelectual.

Cambios en el sistema de represen-

tación

En este informe se ha plantea-

do que en Bolivia existe una profunda

crisis de representación. Aunque pen-

samos que la situación no es tan extre-

ma como se cree, la realidad es que para

sobrevivir los partidos tendrán que eli-

minar algunas de sus viejas prácticas y

permitir una real apertura. Se debe tra-

tar de aprovechar y profundizar los

avances logrados hasta el momento

como por ejemplo la incorporación de

la diputación uninominal.

Los datos recolectados en este

trabajo y los resultados de encuestas re-

cientes reflejan que en Bolivia existe

un gran apoyo del electorado a los di-

putados uninominales. En este sentido,

el boliviano promedio parece haber

descubierto que los líderes locales pue-

den cumplir funciones a escala nacional

y a la vez mantener sus lazos comunita-

rios. En alguna medida esto refuerza

nuestra visión de la necesidad de reclu-

tar “políticos amateurs” en los munici-

pios y en el ámbito local. No todos

están de acuerdo. Aparentemente los

Bolivia

políticos profesionales argumentan


117

que la calidad del ejercicio parlamenta-

rio ha disminuido como producto de la

llegada de los uninominales; critican su

falta de experiencia en asuntos legislati-

vos y mencionan su falta de prepara-

ción. Sin embargo, las entrevistas con

los diferentes sectores de los partidos,

aunque quizás con mayor énfasis entre

el MAS y NFR, reflejan un creciente in-

terés dentro de los mismos a tal punto

que piensan que todo el sistema de re-

presentación parlamentaria debería ser

uninominal.

El alto índice de apoyo que

tienen los diputados uninominales en el

electorado revela el factor más impor-

tante: la necesidad de llenar el vacío de

representación que existe en el país.

Las encuestas revelan que el ciudadano

promedio piensa incorrectamente que

el distrito electoral elige al diputado y

no el partido o su liderazgo. Este dato

refleja un deseo general de que los uni-

nominales se conviertan en la base de

un nuevo esquema de representación

más directo. Este nuevo esquema in-

cluiría dos características: en primer

lugar, todos los diputados pasarían a

ser uninominales; en segundo, los par-

tidos no decidirían quien es el candida-

to del partido, si no que cada distrito lo

haría a través de voto directo por su

candidato preferido.

Es posible que una cámara de

diputados compuesta en su totalidad

por uninominales logre cambiar la na-

turaleza de la representación en Bolivia

y que logre descentralizar a los parti-

dos. Es posible también que con este

esquema los partidos desarrollen es-

tructuras fuertes en los municipios y

que puedan responder mejor a las de-

mandas de sus electores. Lograr este

cambio, sin embargo, no será fácil pues

la resistencia a restarle poder a los cau-

dillos del partido es grande. Además

este cambio requeriría de una modifica-

ción constitucional. En nu-estro crite-

rio, los partidos podrían avanzar hacia

esta meta simplemente dando paso a lo

que el votante promedio ya piensa que

es realidad, es decir, que los uninomina-

les sean elegidos o seleccionados en sus

distritos y no por el líder del partido.

Ciertamente en esta lógica

emerge un tremendo peligro sobre la

cualidad de unidad que tiene que tener

todo sistema de representación parla-

mentaria. Un sistema generalizado de

uninominales, también podría fagocitar

el faccionalismo preexistente en las

prácticas y en la cultura política bolivia-

na. Es fundamental construir una arti-

culación entre lo específico y lo univer-

sal del sistema camaral.

Deliberación y pactos

Diferentes estudios, encuestas

y grupos focales han demostrado que la

opinión pública boliviana y los dife-

rentes grupos sociales que la compo-

nen plantean e insisten que la mejor

forma de resolver problemas y alcanzar

resultados positivos es mediante un

proceso de intercambio de ideas de

acuerdos concretos y que estos acuer-

dos se transformen en beneficios. La

misma gente en general también de-

manda participar en la construcción de


118

dichos consensos y controlar la conse-

cución de sus resultados.

Hoy mismo, los datos de la co-

yuntura actual muestran una altísima

disposición al diálogo y al acuerdo

entre las diferentes fuerzas en pugna,

de ahí que la deliberación y la lógica del

pacto constituye no solamente un im-

portante capital político para enfrentar

problemas sino también toda una fuer-

za metodológica, que señala un camino

donde medios y fines se alimentan mu-

tuamente. La experiencia local bolivia-

na enseña que los proce-dimientos y las

formas como los procesos son tan im-

portantes como los resultados de un

acuerdo.

Las entrevistas en profundidad rea-liza-

das para el presente estudio muestran

las respuestas de los dirigentes políticos

de nivel intermedio y de base sobre un

pacto social en Bolivia. La tipología ad-

junta muestra los diferentes matices

entre los diferentes dirigentes. Aquí tan

solo deseamos plantear lo que conside-

ramos las tres tendencias principales, a

saber:

1. La primera tendencia consi-

dera inviable al pacto social. El MAS

manifiesta desconfianza en los pactos y

acuerdos por que pocas veces fueron

cumplidos. Se critica el modelo occi-

dental de la política, y se afirma que

ningún pacto logrará solucionar la

compleja problemática boliviana. El

NFR propone que en las condiciones

actuales un pacto es prácticamente im-

posible. Para ello primero habría que

solucionar las diferencias entre los par-

tidos. Un sector del MNR ve complica-

do el que se realice un pacto, y otorga a

la oposición un lugar central para su re-

alización.

2. Otra tendencia sostiene que

la posibilidad de un pacto es muy difí-

cil. El MAS afirma que para ello el

Presidente tendría que ceder demasia-

do, que no es lo habitual (octubre). Si

hubiera un pacto, debería ser transpa-

rente y con voluntad de asumir cam-

bios. El NFR sostiene que es importan-

te una reunión para buscar soluciones

pero desconfía de la capacidad real para

llevarlo a cabo y que no se convierta en

un diálogo de sordos. El resultado de-

bería ser muy concreto, y que dé insu-

mos para construir el futuro del país.

Para el MNR es muy preocupante que

el país no se pueda poner de acuerdo, y

cree que es un momento de refunda-

ción pacífica de la nación. Para este

3. La última tendencia consi--

dera urgente la necesidad de construir

un pacto social. El MAS propone que

se debe crear una constituyente que es-

cuche las demandas de la gente. El

pacto se debería basar en el respeto, la

igualdad y la legalidad. El NFR afirma

que desde el año pasado vienen pidien-

do la concertación nacional. El pacto

social es urgente y debería tener un

acuerdo de emergencia para enfrentar

el corto plazo, pero también poder

mirar al futuro. Para el MNR, Bolivia

requiere una especie de pacto de

Bolivia

partido se debe reorientar el modelo.


119

Moncloa donde se llegue a consensos

objetivos a corto y largo plazo. El pacto

además debería asumir una forma insti-

tucional.

Finalmente, si uno contrasta

las demandas de diálogo y de acuerdo

por parte de la sociedad con las matices

y las desconfianzas legítimas que tienen

los distintos partidos políticos, es fácil

concluir que se opera un cierto bloqueo

entre las demandas sociales y las capa-

cidades de articulación y pacto por el

conjunto de una clase política con des-

líticas se osifican, si mantienen niveles

de desconfianza y fuerte faccionalismo

en su comportamiento, y no vigorizan

sus partidos con metas de acuerdos le-

de nuevos cuadros dirigentes y de es-

tructuras renovadas las posibilidades de

sostenibilidad de la democracia en

Bolivia serán cada día más difíciles.

Resulta fundamental romper con la

confusión de las ideas que nada bueno

pueden transmitir en el plano de la

práctica. Los partidos necesitan des-

arrollar nuevos códigos de compren-

sión de la realidad boliviana e interna-

cional y nuevos proyectos de futuro en

función de una lógica practica.

El fortalecimiento en la democracia

local

Hasta aquí se ha argumentado

que el fortalecimiento de la democracia

en el ámbito local debería ser una prio-

ridad. La transformación del sistema

político boliviano que se produjo como

resultado de la Ley de Participación

Popular, ha producido también una ur-

gente necesidad de continuar el proce-

so de fortalecimiento de municipios.

En parte, el fortalecimiento de la de-

mocracia local tiene que ver con mejo-

rar la calidad y la cantidad de la partici-

pación. Los índices de participación

local son aceptables (Seligson 2001),

aunque el tipo de participación varía.

La participación política en sí es baja y

la tendencia parece ser contraria a la

suerte especialmente de los partidos

tradicionales. La democracia local se

fortalecerá en la medida en la que el

ciudadano en los municipios se involu-

cre en actividades políticas vinculadas

al municipio.

En los municipios la participa-

ción vinculada a partidos políticos es

miento de la democracia local. En otras

palabras, los partidos deberán recono-

actuar en ellos. No intentamos en esta

recomendación dar pautas sobre cómo

organizar un partido en el municipio,

pero sí se debe resolver la tensión entre

nociones corporativistas de representa-

Retornamos nuevamente aquí a nuestra

noción de que la calidad de la participa-

ción política en el ámbito local debe

pasar por la inclusión o el deseado re-

clutamiento de políticos amateurs. En

otras palabras, el fortalecimiento de la

democracia local pasa por la incorpora-

ción de novatos en actividades políticas

iguales pero con altos niveles de legiti-

midad en la población. Si las élites po-

gítimos y eficientes, con la presencia

parte de una estrategia de fortaleci-

cer la importancia de los municipios y

ción y esquemas más territoriales.


120

previamente restringidas a militantes de

los partidos.

Políticas orientadas a satisfacer demandas so-

ciales a través de vías institucionales

En Bolivia se ha incrementado

el número de demandas sociales que

están siendo resueltas a través de meca-

nismo ad hoc o no institucionales. El

bloqueo de caminos logra cambios en

la política pública, mientras el largo ca-

mino de contactar a un legislador para

lograr algo es visto como un obstáculo

a la democracia directa.

Lamentablemente, en socieda-

des contemporáneas persiste la necesi-

dad de estructuras de intermediación

para la canalización de demandas. En

Bolivia estas vías están en sí bloquea-

das. La tarea más urgente en el país

sigue siendo la construcción de estas

vías institucionales que puedan generar

la confianza para lograr a mediano

plazo un proceso de toma de decisio-

nes relativamente estable.

Esto daría resultado si los par-

tidos políticos se convencieran de que

desarrollar una presencia y una estruc-

tura en los municipios es parte de la

clave para mejorar su contacto con el

electorado. Organizaciones partidarias

nacionales tienden a concentrar todos

sus esfuerzos en la capital o en las prin-

cipales ciudades y le restan importancia

a las estructuras locales o regionales. Es

importante notar que en países donde

los partidos son fuertes, esta fortaleza

se debe principalmente a su estructura

local. La estructura nacional de un par-

aunque para nosotros la estrategia elec-

toral de un partido mejoraría si la orga-

nización local estuviera mejor estructu-

rada o si la presencia partidaria en los

cesos electorales.

En la actualidad existen algunos

proyectos financiados por la coo-pera-

ción internacional, tales como

Democracia, Desarrollo y Participación

Ciudadana (DDPC) que están encami-

nados precisamente a fortalecer los

municipios, aunque hasta ahora existe

una reticencia a trabajar directamente

con los partidos. Los municipios son la

base sobre la cual se debe fortalecer la

democracia en Bolivia y los partidos

son la clave para vincular a esta instan-

cia gubernamental con el ciudadano.

En este nivel como en el nacional es

importante enfocar los procesos y las

reglas para elegir concejales y diputados

plurinominales y uninominales. Si con-

tinúa siendo un proceso cerrado donde

el jefe del partido nombra a dedo a los

candidatos, se perderá una importante

oportunidad para rescatar a los parti-

dos de la crisis en la que se encuentran.

Se perderá también la oportunidad de

desarrollar un sistema de toma de deci-

siones que vincule a ciudadanos a tra-

mento.

Estrategia de fortalecimiento del abanico de-

mocrático

Hemos visto como el espectro

Bolivia

distritos fuese más importante en perío-

tido es clave en períodos electorales

dos electorales y no sólo durante pro-

vés de partidos, municipios, y parla-


121

político en Bolivia está dividido en dis-tintos grupos: uno que apoya decidida-mente la democracia, otro que está in-deciso, y un tercero que está desencan-tado con el sistema. En este abanicodemocrático los que están comprome-tidos con la de-mocracia sonlos que menosprecisan deltipo de discur-so respecto alfortalecimientode la demo-cracia. Es tam-bién cierto queaquellos que seoponen a la democracia por convicciónse benefician poco de estrategias defortalecimiento democrático.

lecimiento democrático debería tomarcomo referencia la necesidad de forta-lecer el polo democrático del abanicode las orientaciones políticas predomi-nantes en Bolivia. Esto supone buscarpolíticas y prácticas que resuelvan laambivalencia en más de un tercio de losciudadanos a favor del polo democráti-co. Las encuestas de Seligson (2003) re-velan que la distancia entre ambivalen-tes y demócratas es menor que entre

tido parece importante trabajar espe-cialmente con este grupo que tieneorientaciones ambivalentes y no cen-trarse meramente, como parece que hasido la experiencia, en el polo prode-mocrático. En nuestro criterio esto esequivalente a la decisión de un partido

político durante una reñida batalla elec-

pos que ya se saben votarán por el par-tido.

Por este motivo, pensamos queel futuro de la democracia está en

manos delos demó-cratas y suc a p a c i d a dde conven-cer a los am-bivalentes.No nos re-ferimos ne-cesariamen-te a mejoras

a la generación de oportunidades queredunden en beneficios tangibles y sim-bólicos para el ciudadano que cada díamanifiesta su insatisfacción.

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Cualquier estrategia de fortaleci-miento democrático debería tomarcomo referencia la necesidad de

fortalecer el polo democrático delabanico de las orientaciones políticas predominantes en

Bolivia

toral de sólo trabajar con aquellos gru-

en los servicios básicos, si no más bien

Cualquier estrategia de forta-

estos y los “autoritarios.” En este sen-


122

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Bolivia


123

¿ Colapso parcial o presencia diferenciada del Estado en Colombia?: una mirada desde la historia

124

¿COLAPSO PARCIAL O PRESENCIADIFERENCIADA DEL ESTADO ENCOLOMBIA?: UNA MIRADA DESDELA HISTORIAFernán E. González1


Fernán González

125

Introducción

En este trabajo examina-ré las condiciones deviabilidad o sostenibili-

dad de la democracia en la AméricaLatina contemporánea, donde la crisiscoyuntural de varios países ha llevado apreguntarse sobre la posibilidad de sueventual colapso o fracaso. En el casocolombiano, los desafíos que grupos

armados de diferente signo ideológicoplantean al monopolio estatal de lafuerza y la justicia; así como los inten-tos fallidos o parcialmente neutraliza-dos de recuperar la legitimidad de lasinstituciones representativas, han sido aveces interpretados como signos deuna total bancarrota de la democraciaen el país.

A esta mirada apocalíptica hancontribuido el fracaso de las negocia-

El texto argumenta que la viabilidad de la democracia puede abordarse apartir de tres enfoques. A partir de los dos primeros, el modelo ideal oc-cidental de la democracia y la idealización del pasado como período de ar-monía y orden, un Estado como el colombiano se consideraría como fa-llido. Al contrario, el tercer modelo, referido a un proceso paulatino deconstrucción del Estado, apuntaría a la reformulación diaria del Estado enColombia. A través de un recorrido histórico por el proceso de democra-tización en Colombia, el autor se propone refutar la tesis del colapso delEstado colombiano.

Palabras Claves: debilidad estatal, Estado en construcción, violencia,clientelismo, populismo, modernización parcial, narcotráfico

The text argues that the problem of democratic viability can be a-pproached through three perspectives. The first two, the Western idealmodel of democracy and the idealization of the past as a period of har-mony and order, lead to interpretations of the Colombian state as failedor collapsed. On the contrary, the third perspective, which refers to agradual process of state-building, suggests that the Colombian state is re-formulated on a daily basis. The author examines the democratizationprocess in Colombia in order to refute the failed state thesis.

Keywords: state weakness, state-building, violence, clientelism, populism,partial modernization, drug trafficking

1 Historiador y científico político. Investigados del CINEP.


126

ciones del anterior gobierno con la gue-rrilla de las FARC (Fuerzas ArmadasRevolucionarias de Colombia), la pene-tración de recursos derivados de loscultivos de uso ilícito en la sociedad,economía y política; la enorme canti-dad de población desplazada por causadel conflictoarmado; lagrave crisishumanitariaevidenciadaen violacio-nes a losD e r e c h o sHumanos yal Derecho

Internacional Humanitario; y la expan-sión del conflicto armado a las nacio-nes fronterizas como Venezuela,Ecuador y Panamá. Esta mirada deses-timulante ha llegado incluso a plantearla posible secesión del país entre unnorte controlado por los grupos para-militares de derecha (“Castaño-lan-dia”), un sur en manos de las guerrillasde las FARC (FARC-landia) y un centrocontrolado por el Estado central(Pizarro y Bejarano, 2003). Esta miradaapocalíptica de buena parte de la socie-dad influyó no poco en la acogida delas propuestas de recuperación de la au-toridad estatal y lucha contra la corrup-ción del actual presidente, Álvaro UribeVélez.

Sin embargo, esta visión caóti-ca de la realidad colombiana contrasta

con una notable estabilidad política ymacroeconómica, junto con la fortale-za de algunas instituciones. En esemarco, Colombia podría definirsecomo una democracia electoral bastan-te consolidada, que cuenta con unalarga historia de elecciones y con un su-

fragio cada vezmenos restrin-gido a pesar delas escasas mo-v i l i z a c ionesciudadanas, elalto nivel deabstención, ydel corte clien-telista que hacaracterizadola adhesión alos partidos

políticos durantes el siglo XIX y buenaparte del XX. Cabe agregar que, estacaracterización excluye de antemano laaplicación de esquemas tomados de lastransiciones de las dictaduras antipopu-listas o antipopulares a regímenes másdemocráticos en el Cono Sur.

Esta paradoja obliga a consi-derar que el problema de la viabilidadde la democracia y de su eventual co-lapso o fracaso en Colombia puedeafrontarse desde tres puntos de vista: a.Desde un modelo ideal y abstracto dedemocracia, generalmente bastante ide-alizado, tomado de la experiencia de losEstados nacionales consolidados deOccidente que se pone a prueba ennuestros subdesarrollados sistemas ypaíses; b. Desde una visión idealizadade un pasado donde reinaba la armonía

El problema de la viabilidad de lademocracia y de su eventual co-

lapso o fracaso en Colombiapuede afrontarse desde tres pun-

tos de vista: desde un modeloideal; desde una visión idealizadadel pasado armónico y desde un

proceso paulatino y conflictivo deconstrucción del Estado.

Fernán González

127

y el orden, una mítica edad de oro dondelos valores cívicos y cristianos eran res-petados, la ley era observada y las insti-tuciones estatales tenían pleno controlde la sociedad, desde la cual el presentese ve como decadencia o caída, pérdida delmonopolio estatal de la fuerza; . c. Desde unproceso paulatino y conflictivo deconstrucción de las instituciones delEstado, que poco a poco va integrandolas diferentes regiones del territorio na-cional y articulando sus respectivas po-blaciones al conjunto de la vida nacio-nal,construcción del monopolio estatal dela coerción legítima.

Si se adopta las dos primerasperspectivas, se hablará de “Estado fa-llido” o “colapsado”, pero si se adoptael tercer enfoque, hablaríamos de “unEstado en construcción”, con una ex-plícita referencia a los procesos de po-blamiento del territorio, de organiza-ción de las sociedades en las respectivasregiones y de articulación de territoriosy poblaciones al Estado Nación colom-biano.

Orden y violencia: la paradoja co-

lombiana

En ese sentido, algunos analis-tas como Francisco Leal Buitrago(1995) han venido señalando la parado-ja existente entre la coexistencia de laestabilidad política y económica casi sinparangón en América Latina, con lapersistencia de una violencia política ysocial también casi sin antecedentes enel subcontinente. Este contraste se ex-presa en la paradoja de orden y violen-

cia acuñada por Daniel Pecaut (1987)en el título de una de sus obras princi-pales, o en la de “legitimidad y violen-cia”de Marco Palacios (1995). Asícomo para otros autores, comoEduardo Posada-Carbó (2003) seríaprecisamente la resistencia de las insti-tuciones colombianos lo que hay queexplicar, no su colapso.

Sin embargo, Leal es de la opi-nión de que la estabilidad macroeconó-mica e institucional no debería identifi-carse con el beneficio de los más ricos,como ha ocurrido hasta hoy: la pacifi-cación del país no es posible sin mejo-rar las condiciones de los más pobres.En otro trabajo, este autor señala queeste contraste refleja la existencia de unEstado políticamente débil, que hadado ventajas para el enriquecimientofácil y cuya estabilidad institucional noha logrado canalizar la convulsión so-cial, estos factores han propiciado laausencia de medios efectivos de controlsocial y oposición política democrática(Leal, 1996: 22).

Prueba de la estabilidad políti-ca al igual que de la continuidad civilis-ta es que las dictaduras militares hansido excepcionales a lo largo de la his-

ambas de corta duración: el gobiernodel general José María Melo, quien des-pués de su golpe militar en 1854, no al-canzó a durar un año; y el del generalGustavo Rojas Pinilla, que no comple-tó los cuatro años. Conviene tambiéntener en cuenta que en los dos casos,los golpes de Estado se enmarcarondentro de las tensiones internas y divi-

que implica también la gradual

toria de Colombia. Son sólo dos casos,


128

siones de los partidos tradicionales yfueron finalmente neutralizados por lacoalición de los dirigentes históricos deesos partidos, que impusieron un go-bierno de coalición entre ellos.

Esta permanencia del controlbipartidista de la vida política durantesiglo y medio y la consiguiente ausenciade gobiernos populistas no descarta elsurgimiento de algunos movimientosde ese corte en dos momentos históri-cos diferentes, con algunas relacionescon el bipartidismo, como el gaitanis-mo en los años cuarenta (Pecaut,1994:505-510) y el anapismo en elFrente Nacional, que nunca lograronacceder al poder. Y tampoco descarta lacapacidad de integración e inclusiónque mantienen los partidos tradiciona-les por medio de sus diferentes faccio-nes y disidencias, como es el caso delMRL (Movimiento RevolucionarioLiberal), que recogía a los liberales re-

no compartido del Frente Nacional, yla ANAPO (Alianza Nacional Popular),del general Rojas Pinilla, que en sus ini-cios recogía los conservadores opues-tos a la alianza con el enemigo liberal ya los sectores modernizantes del con-servatismo (Ayala, 1996).

Por esta capacidad de integra-ción y cooptación, el fracaso de estosmovimientos populistas para acceder albloqueo no se produce en Colombiacomo en otros países latinoamericanos,por la intervención de unas fuerzas ar-madas, apoyadas por unos gremios em-presariales alarmados ante el ascensode las masas populares en la vida políti-

ca o la amenaza de reformas radicales,sino por el funcionamiento del sistemapolítico bipartidista, con su mezcla depolítica tradicional y moderna y su legi-timación electoral de corte clientelista.

Populismo ausente e inclusión

clientelista

Para algunos autores comoMarco Palacios es precisamente la au-sencia o el fracaso de amplios movi-mientos populistas la causa de la vio-lencia crónica al lado de la estabilidadinstitucional y la explicación de la per-sistencia de poderes tradicionales concapacidad de bloquear sistemáticamen-

zantes. En cambio, en otros países deAmérica Latina, el surgimiento y elauge de movimientos populistas de en-vergadura obligaron a la ampliación dela ciudadanía y a ciertas transformacio-nes del Estado (Palacios, 2001).

En cambio, otros como DanielPecaut (2000), opinan que la inexisten-cia del populismo se debe precisamen-te a la precariedad del Estado, al mode-lo privatizado de economía y la inser-ción clientelista de la población en ladivisión creada por la subcultura bipar-tidista, que impidió la consolidación deuna identidad nacional. En una línea si-milar a Pecaut, pero más referida a lasrelaciones entre ejecutivo y legislativo,Ronald Archer y Matthew SobertShugart (2002) han señalado que la in-capacidad del sistema político colom-biano para generar mayorías estableshizo difícil la búsqueda de soluciones

te los intentos reformistas y moderni-

nuentes a aceptar el sistema de gobier-

Fernán González

129

para los profundos problemas socialesde Colombia, sobre todo la violenciarural y urbana.

Así, es claro que en Colombiano se dan algunas de las condicionessociales donde surgen los movimientospopulistas de otros países hispanoame-ricanos, ya que nunca experimentógrandes booms exportadores que hicie-ran crecer los recursos fiscales delEstado que lo convirtieran en unEstado “rentista”, ni tampoco grandesmigraciones de trabajadores europeosque en otros países del continente fue-ron la base de movimientos sindicalesde corte anarquista. En ese sentido, poruna parte, la debilidad del Estado fue elresultado de la pobreza fiscal, que nopermitió la aparición de una amplia bu-

dero “Estado del bienestar”; pero, porotra parte, tampoco se presentaron,como el caso de otros países latinoame-ricanos una ampliación de las capasmedias urbanas, ni grandes presionesde las masas populares, que obligaran aampliar la ciudadanía ni a incrementarel gasto público (Pecaut, 1987:227-230).

Por otra parte, autores comoNicos Mouzelis (1994) han mostrado, apartir de la comparación entre los casosde Grecia, Argentina y Brasil que lasformas de inclusión populista de lasmasas populares no son esencialmentediferentes de los mecanismos clientelis-tas presentes en la vida política colom-biana. Este autor parte del contrasteentre las maneras como son integradaslas masas populares en los sistemas po-

líticos en los países centrales y en losperiféricos. En los primeros, las clasesbajas y sus organizaciones lograron in-sertarse de modo más autónomo ymenos vertical, ya que pudieron apro-vechar que la todavía restringida expan-sión del Estado permitía todavía la cre-ación de una sociedad civil fuerte. Encambio, en las sociedades periféri-cas laexpansión del Estado y el paso de los“clubes de notables” a partidos políti-cos de masas tuvo lugar en un contex-to donde las organizaciones sindicales ypopulares eran débiles y el Estado teníasuficiente fuerza para inhibir la forma-ción de grupos autónomos de interés(Mouzelis, 1994:466).

Existen diferencias fundamen-tales entre las dos formas de integra-ción política: las redes verticales delclientelismo constituyen una buena so-lución para los problemas creados porla ampliación de la participación políti-

cos cuando ésta se produce de maneragradual. En cambio, el populismo re-presenta otra manera, igualmente res-trictiva y vertical, de responder al au-mento de la participación política de lasmasas populares cuando la irrupción de

El clientelismo es una forma de de-arrollo político que incorpora a las

clases medias y bajas en la arenapolítica alterando lo menos posibleel discurso y el estilo organizativodel periodo oligárquico.

srocracia estatal ni consolidar un verda-

ca en países periféricos y semiperiféri-


130

ellas en la política es tan abrupta quesobrepasa la capacidad de las redesclientelistas para encauzarlas.

En ese sentido, los partidosclientelistas de los regímenes postoli-gárquicos pueden ser vistos comunacierta forma de centralización y mo-dernización que muestra mayor conti-nuidad con la política tradicional encomparación con los modos de inclu-sión populista, que implican una mayorruptura con el liderazgo tradicional: elclientelismo es una forma de desarrollopolítico que incorpora a las clases me-dias y bajas en la arena política alteran-do lo menos posible el discurso y el es-tilo organizativo del periodo oligárqui-co. En la estructura clientelista buro-crática no hay una ruptura radical conel sistema de notablato oligárquico,pues los nuevos jefes quiebran el domi-nio oligárquico pero transformando lasredes existentes de patronazgo en supropio beneficio, mientras que los jefes

consolidan su nuevo poder con un esti-lo diferente de liderazgo, que deja de

crea una organización administrativa derelación más directa entre gobernantesy gobernados. Sin embargo, algunosautores plantean que no hay una ruptu-ra tan total entre el clientelismo y el po-pulismo, sino que puede haber una

2001:227-231).Esta cierta relación de conti-

nuidad entre clientelismo, populismo yciudadanía es corroborada de algunamanera por estudios de carácter histó-

rico y antropológico. En ese sentido,puede ser útil recordar las reflexionesque Francisco-Xavier Guerra (1982) yFernando Escalante (1993) que han ela-borado sobre los efectos que producela superposición de formas e institucio-nes políticas, tomadas de la experiencia

dominio directo del Estado sobre lapoblación, sobre Hispanoamérica y es-pecialmente sobre México, que es elámbito de sus análisis. En ese sentido,Guerra sostiene la necesidad política del ga-monalismo o cacicazgo electoral como interme-diario preciso entre sociedad tradicional yEstado moderno (Guerra, 1982). Al res-pecto, Escalante critica los enfoquesque suponen una radical incompatibili-dad entre formas clientelistas y formas

política y pre-dicen una ineluctable evolución linealentre las primeras y las segundas. Segúneste autor, estas concepciones se basanen la consideración simplista de que elpoder del Estado viene aumentandosiempre a costa del poder de todas lasdemás instituciones sociales: esta con-cepción hace percibir la permanenciadel clientelismo como una malforma-ción congénita y una desviación delproceso histórico de las tendenciashacia la individualización y estataliza-ción de la política, que “simula, jurídi-camente, un espacio social homogéneo,hecho de individuos”.

En su crítica, Escalante señalaque estos procesos no agotan el campode la política por dos hechos: en primer

conexión colectiva, pues ninguna socie-

de países donde se ha consolidado el

surgidos en la movilización populista

lado los grupos de intermediarios y

lugar, lo social sólo existe en formas de

combinación entre ambos (Arg eyo,ü

ciudadanas de actividad

Fernán González

131

dad, por individualista y moderna quesea, está totalmente “atomizada”, ni esel resultado mecánico de la suma de in-dividuos aislados, sino que está siemprebasada en comunidades, asociaciones yredes previamente existentes, aunqueellas no estén sancionadas legalmente.Y, en segundo lugar, el necesario papelde intermediación que juega la clasepolítica tradicional entre la sociedad yel Estado es indispensable para queoperen los mecanismos del Estado: “larepresentación, la administración y latoma de decisiones” (Escalante, 1993).

Por lo tanto, para el análisis delcaso colombiano, es importante consi-derar la manera como Escalante descri-be los problemas que se presentancuando una clase política entra en deca-dencia y se muestra incapaz de mante-ner el orden, administrar los conflictosy “reducir la complejidad de la vida so-cial”. Entonces su incapacidad hace vermás escandalosos los arreglos, los po-líticos resultan ser no solo inescrupulo-sos sino también inútiles y se produceuna reiterada demanda social por la le-galidad, la mayor presencia del Estadoy nuevas formas de representación po-lítica por fuera de los partidos, exterioral sistema político. Los casos que utili-za este autor para ejemplificar estastendencias son el Perú de Fujimori y laItalia de Berlusconi,también a “otros liderazgos de tipo bo-napartista de “hombres nuevos” llega-

clase política caduca”. Hoy tendría quenombrar a Hugo Chávez y Lucio

Gutiérrez, junto con Antanas Mockus yÁlvaro Uribe Vélez.

Crisis de representación política y

cambios en la percepción del con-

flicto armado

La anterior descripción deFernando Escalante parece dibujar lamanera como buena parte de la opi-nión pública percibía la situación de lacrisis política y de la violencia cuandose producía la ruptura de las conversa-ciones de paz entre las FARC y el go-bierno Pastrana. La coyuntura de en-tonces se caracterizaba en primer lugar,por una profunda polarización y frag-mentación del país en torno al procesode paz, especialmente a la existencia deuna zona desmilitarizada. Y en segundolugar, por una igualmente profunda cri-sis de representación política de la so-ciedad, que tiende a percibir como ile-gítimos a los partidos tradicionales y adescalificar la actividad política tradi-cional como esencialmente corrupta.

El escepticismo creciente de laopinión pública frente a las posibilida-des del proceso de paz con las FARC seconjugó con el rechazo moralista de lasprácticas tradicionales de la políticapara producir los resultados electoralesque vimos en los pasados comicios.Esta coyuntura desembocó en el triun-fo electoral de Álvaro Uribe Vélez,cuya votación principal se concentró enlas zonas más integradas a la economíadel país, especialmente en las grandesciudades, recogiendo el descontento devarios sectores de la opinión pública

pero menciona

dos para barrer la corrupción de una


132

frente a la manera como se había veni-do negociando con la guerrilla, lomismo que su desconfianza frente acandidatos asociados con el estilo tradi-cional de actividad política (Pecaut,2003).

Esta polarización en torno alconflicto significó un cambio impor-tante en las costumbres políticas delpaís, ya que el apoyo mayoritario a Ál-varo Uribe Vélez y a los parlamentariosque habrían expresado su apoyo por la“línea dura” que él impulsaba rompiólas lealtades tradicionales a los partidosy a sus jefes locales y regionales, que sevieron obligados a sumarse a Uribe, in-cluso en contra de sus preferencias per-sonales y lealtades previas a otros can-didatos. En ese sentido, la novedad delas elecciones del año pasado fue la su-peración de la tendencia histórica de lamayoría de la población colombiana aalinearse con sus jefes tradicionales, re-gionales y locales, normalmente adscri-tos a los partidos tradicionales2. Sinembargo, esta tendencia fue contrasta-da por una votación importante porpolíticos independientes de los parti-dos tradicionales (más de un millón devotos), más cercanos a la salida nego-ciada del conflicto.

La tendencia antipolítica y laruptura de las lealtades tradicionales semostraba también en el creciente des-crédito de los congresistas y políticosprofesionales. No deja de ser preocu-

pante el alarmante grado de impopula-ridad del Congreso, cuyo papel aparececomo carente de importancia para lamayoría de la población colombiana.En una encuesta de entonces, el 49%opinaba que el actual Congreso le apor-ta poco al país mientras que el 28%cree que no le aporta nada, y solo el 9%sostiene que le aporta mucho (Semana,marzo 2002). Bajo el gobierno deUribe, parecía mejorar un tanto la ten-dencia: según la encuesta InvamerGallup (El Tiempo, 2003ª), del 23 dejulio, el Congreso obtenía un 39% afavor y un 44%. Pero, para la encuestarealizada por Napoleón Franco (ElTiempo, 2003b), pocos días después, latendencia se mantenía: la aprobación

desaprobación también descendía al44%; el partido liberal recibía un 34%de aprobación contra un 39% de des-aprobación, mientras el partido conser-vador caía a un 22% de favorabilidad yun 48% de desfavorabilidad.

Estos índices contrastan enor-memente con el 78% a favor y 21% encontra que otorga al presidente Uribe laencuesta de Franco, y el 64% de apro-bación y el 26% de desaprobación quele da la de Invamer Gallup. Sólo su ges-tión económica es descalificada (48% afavor y 45% en contra). Por lo tanto, esmuy clara la tendencia al optimismo enla percepción de la situación. Al lado de

2 Tanto el candidato conservador a la presidencia, Juan Camilo Restrepo, como el candidato liberal

al Congreso, Juan Martín Caicedo Ferrer, confesaron que varios jefes habían manifestado que ellos

eran personalmente seguidores suyos, pero que sus electores ya habían decidido apoyar a Uribe Vélez.

del Congreso era sólo del 21% pero la

este rechazo a la clase política tradicio-

Fernán González

133

nal, este virtual unanimismo en torno ala figura del presidente Uribe, y a su veza su ministra de defensa y el comandan-te de las fuerzas militares aparece liga-do también a un cambio de la percep-ción de la población colombiana sobreel conflicto armado. En los años sesen-ta y setenta, el conflicto armado y la ac-tividad gue-rrillera eranp e r c i b i d o spor el gruesode la opiniónpública comoalgo que ocu-rría lejos delas ciudades,en zonas de colonización campesinaperiférica, que no afectaba su vida co-tidiana ni la economía nacional.Recientemente, la violencia ha logradoafectar a la economía, ataca la infraes-tructura vial y petrolera, irrumpe en lavida política mediante los secuestros deparlamentarios y políticos, cobra im-puestos, secuestra en las carreteras nosolo a los más ricos sino a personas desectores medios y populares y realizaacciones terroristas en las ciudadesprincipales.

Por otra parte, la opinión pú-blica urbana y los medios masivos decomunicación no perciben los trasfon-dos social, económico y político delconflicto armado, pues éstos tienenque ver más con los problemas delmundo agrario y campesino, donde sonreclutados los miembros de las guerr-llas, de los paramilitares y del ejércitonacional. Por eso, las pasadas eleccio-

nes parlamentarias y presidenciales sevieron polarizadas por las posiciones

muy especialmente frente a la zona des-militarizada. Incluso, el mismo fracasode estas negociaciones evidenció unafalta de consenso de la opinión pública

colombia-

naturalezay el origendel con-flicto ar-mado, quees percibi-do de ma-

nera diferenciada por los diferentessectores de la sociedad (Palacios, 2001).

Este endurecimiento de la opi-nión pública en torno a las negociacio-nes con la guerrilla y la zona de despe-je se veía fortalecido por los conti-nuosabusos que la guerrilla cometía en lazona de despeje y en las regiones aleda-ñas, al lado de la manera ligera e impro-visada como el gobierno Pastrana ma-nejó el proceso del diálogo. Esta im-provisación se hizo evidente en la ma-nera como otorgó a las FARC la zonadesmilitarizada, sin condiciones previasni controles y como dejó toda la inicia-tiva de la discusión de las reformas so-ciales y económicas de la agenda con-venida en manos de este grupo guerri-llero. Por eso, opinaba HernandoGómez Buendía (2002) que “la ruptu-ra” del proceso de paz evidenciaba unmalentendido fundamental” entre laspartes: las FARC pensaban que las re-

Los abusos de la guerrilla han lleva-do al apoyo casi unánime de la po-blación a la propuesta del presiden-te Uribe de recuperación de la auto-

ridad del Estado.

del gobierno Pastrana con las FARC y

na sobre la

contradictorias frente a los diálogos


134

formas sociales eran la condición pre-via para la suspensión de hostilidades,mientras que la opinión pública insistíaen que mientras las FARC continuarasu accionar violento, no había nada quenegociar.

Estos malentendidos de la po-blación y los abusos de la guerrilla hanllevado al apoyo casi unánime de la po-blación a la propuesta del presidenteUribe de recuperación de la autoridaddel Estado y a las medidas tomadas ensu gobierno en esa dirección, como elmayor control de las principales vías te-rrestres, el fortalecimiento de lasFuerzas Armadas, la mayor presenciadel ejército y policía en el territorio, lacreación de las zonas de rehabilitaciónen regiones conflictivas, etc. Incluso, elaumento de acciones terroristas comola bomba de El Nogal y los fracasosmilitares como el que ocasionó lamuerte del gobernador de Antioquia,Guillermo Gaviria, y su asesor, el exministro Echeverri, terminaron aumen-tando su popularidad al refrendar la ne-cesidad de una política de “manodura” contra la guerrilla (Pecaut,2003:91-92).

Estado?

La situación de escalamiento yexpansión de la violencia y el descrédi-to de los partidos políticos y delCongreso han sido leídos por algunoscomo una reedición de la categoría de“colapso parcial del Estado”, acuñadapor Paul Oquist (1978) para describir lasituación creada por la Violencia de los

años cincuenta. Como índices de estasituación, Eduardo Pizarro Leongómez

altas tasas de homicidio, la ineficienciay corrupción de la policía, la consi-guiente expansión de la seguridad pri-vada, la expansión difusa de la actividadde guerrilleros y paramilitares, la ero-sión del sistema de justicia con altos ín-dices de impunidad, el aumento dearmas en manos civiles y la falta de pre-sencia de las instituciones estatales enalgunas regiones del país, como las decolonización.

Para Paul Oquist (1978:47),uno de los clásicos analistas de laViolencia de los años cincuenta, dichocolapso se manifestaba en la “crisis einoperancia de las instituciones estable-cidas, la pérdida de legitimidad delEstado, la apelación del mismo a prác-ticas terroristas (...), la ausencia físicadel Estado en grandes regiones del paísy las contradicciones dentro del apara-to armado del mismo”. El enfoque deOquist (1978) centra el problema en lasrelaciones entre aparatos del Estado ysociedades regionales. En ese mismoestilo de relación, Daniel Pecaut (2001)prefiere hablar de “precariedad delEstado” en el contexto de su polémicacon algunos autores que explican laviolencia reciente como una respuesta alas limitaciones, implícitas o no, que elrégimen bipartidista del FrenteNacional imponía a la vida política co-lombiana. Sin negar esas obvias restric-ciones, este autor recordaba el carácterde pacto pacificador y civilizador quetuvo este régimen, subrayando sus re-

y Ana María Bejarano (2003) toma las

¿ Colapso parcial o precariedad del

Fernán González

135

sultados innegables y mostrando cómono ahogó del todo la competencia polí-tica. Según Pecaut el visualizar comocerrado el Frente nacional significauna oposición a tener en cuenta lo queél considera “el factor central de la his-toria colombiana”: “la precariedad delEstado nación... que sirve de contexto a la re-currencia de la violencia” (Pecaut, 2001.27-34).

Para Pecaut, algunos rasgos deesta precariedad son reconocidos porlos analistas: todos admiten que elEstado no ejerce su autoridad en vastasregiones del país, como las de coloniza-ción reciente, lo que deja el campoabierto al “uso privado de la fuerza” y ainstituciones sustitutivas como las or-ganizaciones guerrilleras. Pero la faltade autoridad estatal en esas zonas essolo un aspecto de la precariedad delEstado Nación, que reside fundamen-talmente en su incapacidad para conso-lidar su influencia en la sociedad. Estaincapacidad, sostiene este autor, obede-ce a que las simbologías de los inter-vencionismos económico y social noencontraron en Colombia condicionespara su desarrollo: ni el sector exporta-dor cafetero ni la naciente industria tu-vieron que recurrir al Estado para ali-viar sus problemas en la depresión delos años treinta. Tampoco el interven-cionismo social se puso al servicio de laconsolidación del Estado sino que fueun instrumento del partido liberal paraconsolidarse dentro del electorado ur-bano, ya que, según él, la identificacióncon los partidos tradicionales comosubculturas contradictorias y mutua-

mente excluyentes no daba lugar para“una imagen unificada de la Nación, nipara un Estado independiente de lospartidos” (Pecaut, 2001:35).

Sobre estas bases, la sociedadcolombiana avanzó en el siglo XX, sinque las estructuras y la concepción delEstado hayan sido profundamente alte-radas. Sin embargo, matiza Pecaut, estaprecariedad tuvo algunas ventajas, puescontribuyó a la continuidad de la de-mocracia al privar de un eventual apoyoa intervenciones militares o a tenden-cias autoritarias de sectores civiles yhacer difícil el desarrollo de populis-mos económicos y políticos. Pero impi-

significativa del Estado que era necesa-ria para la regulación de la vida econó-mica y social, alimentó el clientelismo ypermitió que aflorara una violenciamultifacética, que expresa la incapaci-dad del Estado para detentar el mono-polio de la coerción legítima (Pecaut,2001:35-36).

Hacia la presencia diferenciada del

Estado

A nuestro modo de ver, tantoel llamado “colapso parcial” como ladesignada “precariedad del Estado” ex-presan la manera diferenciada comolos aparatos del Estado hacen presenciaen las diferentes regiones del país y lama-nera disímil como las diversas re-giones y sus poblaciones se han ido in-tegrando a la vida nacional a través delos partidos tradicionales tanto comofederaciones de redes de poder local y

dió también cualquier modernización


136

r e g i o n a l ,como sub-culturas po-líticas. La di-ferenciaciónregional dela violencia,señalada porOquist yRoldán (1978), y el estilo precario depresencia de las instituciones estatalesen la vida económica y social del país,mediado por las redes bipartidistas depoder, enfatizado por Pécaut, nos hanllevado a pensar que esta diferenciaciónregional de la violencia y de la consi-guiente respuesta del Estado implicatambién una diferenciación regional dela presencia del Estado (González,Bolívar y Vásquez, 2003:218-232). Estadiferenciación se expresa en distintostipos de relación con los “notables” delas sociedades locales y regionales, cuyogrado de poder determina hasta quépunto el dominio del Estado colombia-no se aproxima a las categorías de do-minación de tipo “directo” o “indirec-to”, según la terminología de CharlesTilly.

Por eso, las dinámicas de vio-lencia se entienden mejor si se abando-na la imagen monolítica de nuestro mo-delo de Estado y se enfatizan las dife-rentes formas como el Estado colom-biano hace presencia en las regiones ylocalidades, lo mismo que en los dife-rentes tiempos en que esta presencia searticula con los poderes que surgen enellas. Una será la violencia que confron-ta el dominio directo del Estado, muy

distinta de laque se des-arrolla dondeeste dominiodel Estadodebe ser ne-gociado y ar-ticulado conlas estructu-

la violencia que se produce donde no sehan logrado consolidar los mecanismostradicionales de regulación social, odonde estos mecanismos están hacien-do crisis.

En esas regiones, no hay unactor claramente hegemónico sino unalucha por el control territorial con pre-dominios cambiantes según la coyuntu-ra, que dejan a la población civil ex-puesta al cruce de fuegos y a los cam-bios fluctuantes de “soberanías fluidas”de uno u otro de los actores armados.En estas regiones, los aparatos delEstado se mueven como otro actorlocal más, entremezclándose de maneradifusa con los poderes de hecho que seestán construyendo en ellas (González,Bolívar y Vásquez, 2003:197-236). Ensentido similar, Malcolm Deas (1995)hace caer en la cuenta de que la mayorparte de los hechos violentos se produ-cen en zonas donde el Estado carecedel monopolio de la fuerza y la lucha dela insurgencia se concentra en la dispu-ta con otros grupos por el control delterritorio.

Por otra parte, este conceptopermite tanto visualizar la importanciadel bipartidismo en la vida política co-

Las dinámicas de violencia se en-tienden mejor si se abandona la

imagen monolítica de nuestro mo-delo de Estado y se enfatizan las

diferentes formas como el Estadocolombiano hace presencia en las

regiones y localidades.

ras de poder, y otra, muy diferente, es

Fernán González

137

lombiana como entender las razones dela permanencia del clientelismo: lospartidos liberal y conservador a lo largodel siglo XIX y buena parte del XXpermitieron al Estado hacer algún tipode presencia en las regiones y crearalgún tipo de articulación de los gruposlocales y regionales de poder, con susrespectivas clientelas, al conjunto de lanación, junto con cierto sentido de per-tenencia suprarregional más allá de lasidentidades locales y regionales.

Es una integración, desde arri-ba, de las clases populares a la vida po-lítica nacional por la vía del patro-nazgo clientelista, que permite la legiti-mación electoral de los partidos y go-biernos, y se complementa en algunosmomentos con una integración menosvertical, cuando se movilizan de ma-nera menos subordinada a las clasespopulares para respaldar los proyectosmodernizantes o desplazar al adversa-rio del poder. Así, el clientelismo cum-pliría la función de inclusión vertical ysubordinada de las masas populares a lavida política nacional, sin amenazar laestabilidad del régimen político, lomismo que de expresar las necesidadese intereses particulares de grupos y re-giones que pueden ser pasados por altopor la mentalidad tecnocrática y buro-crática de los funcionarios del podercentral.

Para entender mejor estepapel, conviene tener en cuenta las di-námicas del poblamiento del territoriode la nación, ya que, como muestraErnest Gellner (1992:22), una de lascondiciones para configurar el control

de un poder central en un territorio esla delimitación y fijación de la pobla-ción en él. Además, hay que considerarla manera paulatina como se consoli-dan los mecanismos internos de regula-ción social a los que se referían Oquisty Roldán (1978) como elementos quecompensaban la falta de regulación es-tatal en los territorios integrados: estosmecanismos se construyen a partir delos procesos de estratificación, jerarqui-zación y cohesión social, que son labase de los poderes locales y regionales,que se articulan entre sí mediante lasfederaciones laxas de poder de los par-tidos tradicionales y sus correspondien-tes adscripciones clientelares, que per-miten su funcionamiento como subcul-turas. Estas interdependencias entre eli-tes regionales y locales, con sus respec-tivas clientelas, vehiculadas por los par-tidos liberal y conservador, permitieronal país compensar de alguna manera lafragmentación regional que ha mostra-do Marco Palacios (2002:21-58).

A nuestro modo de ver, tantolos procesos de poblamiento como losde construcción de cohesión y regula-ción social tienen que ver con la ma-nera particular como el país afrontó elproblema agrario y se reflejan especial-mente en el estilo particular de forma-ción del Estado y el papel fundamentalque juegan en él los partidos políticostradicionales, el liberalismo y el conser-vatismo (González,1997:21-70). No esextraño entonces que los movimientosguerrilleros y la producción de cultivosde uso ilícito surjan en zonas de coloni-zación campesina marginal, donde es


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escasa la presencia de los aparatos delEstado y donde no se han consolidadotodavía los mecanismos internos de re-gulación social que permiten a los par-tidos tradicionales establecer sus basesregionales de poder. Ni que los movi-mientos guerrilleros de las guerras civi-les del siglo XIX surjan en situacionessemejantes y que la geografía de la vio-lencia de los años cincuenta tienda acoincidir con las zonas de colonizaciónaluvional y anárquica.

El papel del bipartidismo en

Colombia

En el caso de Colombia, lospartidos tradicionales han desempeña-do, al menos durante el siglo XIX y laprimera mitad del XX, la función demediación entre el Estado y los gruposdominantes de la sociedad como res-puesta a la fragmentación del poder enlos niveles nacional, regional y local,que caracteriza la historia independien-te del país al desaparecer el poder uni-ficador de la Corona española. Para en-tender las vicisitudes de estos partidos,hay que combinar la mirada de los con-

de los conflictos en las localidades y re-giones. Este proceso supone, en primerlugar, la existencia de grupos oligárqui-cos que compiten entre sí por el con-

donde se mezclan los intereses econó-

familiares, enfrentamientos intrafami-liares, choques generacionales, etc.,combinada con la existencia de rivalida-

des intrarregionales e interregionalespor motivos de diversa índole, rivalida-des económicas o conflictos de carác-

do lugar, la existencia de intereses re-gionales y locales contrapuestos a losintereses de largo plazo y de conjuntode la nación en formación. Y en tercerlugar, la existencia de varios proyectosde unidad nacional, expresados casisiempre por grupos de intelectuales yburócratas, localizados generalmente(pero no siempre) en la capital de la na-ción. De ahí la importancia de analizarlas relaciones que se establecen entre laburocracia de la capital, las burocraciasregionales y las redes de parentesco o

locales. (González, 1997:26-28) Este papel del bipartidismo

hace que la historia política colombiana

ración de grupos regionales y locales depoder y el de los proyectos del ordennacional. Los primeros se mueven enuna lógica política más tradicional, alreflejar las jerarquías sociales y econó-micas ya existentes en las regiones y susrelaciones de tipo clientelar con la po-blación de las respectivas regiones y lo-calidades. Mientras que los proyectosde orden nacional se mueven en unmundo político más moderno, basadoen adscripciones más voluntarias de lospobladores, interesado en vincularse alos mercados internacionales y al ordenpolítico mundial. Esta relación entremodernidad y tradición es compleja ydinámica, ya que se ha venido modifi-

ter político-administrativos. En segun-

interrelación entre las élites regionales y

se mueva en dos niveles, el de la fede-

flictos nacionales con la consideración

trol político de su región o localidad,

micos con las rivalidades personales y

cando con los diferentes intentos de

Fernán González

139

modernización política y los cambiosde la sociedad en ese mismo sentido.

Así, las reformas de llamadaRevolución Liberal de mediados delsiglo XIX trataron de insertar al paísen el mercado mundial y de ponerlo aldía con respecto al mundo moderno, lomismo que secularizar la sociedad yampliar la ciudadanía, con una concep-ción leseferista de Estado. Sin embargo,tal y como muestra Malcolm Deas(1993:217-218), el Estado central notenía entonces suficientes recursos parafuncionar en ese estilo centralizado,pues antes de los años veinte del siglopasado la pobreza fiscal del gobiernohacía que no fueran muy fuertes losnexos entre los gobierno central, de-partamental y local. Solo en los añosveinte se altera este equilibrio cuandollegan buenos precios del café, petróleoy banano, la indemnización porPanamá y los grandes empréstitos ex-tranjeros. Esto favoreció al gobiernoconservador de entonces al permitirlefortalecer las cadenas del patronazgodel Estado central, pero aún entoncesla pobreza generalizada de los munici-pios hacía que el aumento de los ingre-sos del Estado central siguiera siendoinsuficiente para satisfacer todas las ne-cesidades.

Esta situación llevaba a con-centrar los recursos en las regiones ypolíticos leales al gobierno en un repar-to de favores que imposibilitaba un ma-nejo racional y planificado de los recur-sos y modificó el sentido de la actividadpolítica local, al convertir a los gamona-les locales en intermediarios de los in-

tereses locales y regionales frente al go-bierno central y permitir la construc-ción de “maquinarias electorales”, quearticulaban a los congresistas con el go-bierno central y las administracionesdepartamentales y municipales. Sin em-bargo, en este período se producen al-gunos intentos iniciales de moderniza-ción de la administración del Estadocolombiano, gracias a las recomenda-ciones de la Misión Kemmerer en1923: se dio así una mayor presenciadel estado en la economía nacional pormedio de mayor gasto público, juntocon los primeros pasos para un nuevopapel del Estado en el proceso de mo-dernización del país.

ción del Estado se profundizaría con lallamada República Liberal de los añostreinta, después del colapso de los pre-cios del café y los problemas de ladeuda externa, profundizados por lacrisis mundial de 1929. La reforma tri-butaria de 1935, que hacía parte de unprograma más amplio de estabilizaciónmonetaria y fiscal y de una más ambi-ciosa reforma social, significó un nota-ble aumento de los ingresos estatales.Este aumento de ingresos permitió al

más significativa en la sociedad colom-biana, pero sin lograr una política muyintervencionista para el desarrollo de laeconomía, en parte debido a la resisten-cia de los sectores cafeteros e industria-les, que no necesitaban el apoyo delEstado (Ocampo, 1987).

Por otra parte, el manejo delEstado seguía moviéndose dentro de la

Este proceso de moderniza-

gobierno de entonces una presencia


140

lógica del manejo partidista tradicional:el personal administrativo del Estadose recluta según la adscripción al parti-do de gobierno y los altos cargos de lapolítica económica se llenan con diri-gentes prove-nientes de losgremios empre-sariales, lo quehace que los inte-reses privadossigan prevale-ciendo dentrodel propio go-bierno. Esta si-tuación es califi-cada por DanielPecaut como verdadero “cogobierno”de los gremios y llega a Francisco Leal

en la sombra”, que se hará evidente enla postura común de los gremios em-presariales frente al intervencionismoestatal, a pesar de sus fisuras internas(Leal, 1995:30).

Ahora bien, en ese ambientede polarización política y social, el esta-llido de la Violencia de los años cin-cuenta produce una desarticulación delpoder en los niveles nacional, regional ylocal: ella hace aflorar la fragmentaciónde poder oculta bajo la articulación delbipartidismo ya que la lucha guerrilleraliberal se desarrolla en el nivel localrural, con poca coordinación con elmundo urbano y bastante desacuerdocon la dirigencia liberal, aunque subsis-ta la alusión a la pertenencia al partidoliberal como la única “referencia cons-

titutiva de la identidad colectiva”, enpalabras de Daniel Pecaut.

Además, los conflictos entreguerrillas liberales y comunistas contri-buyeron a la fragmentación del campe-

sinado. Por todoesto, uno de losresultados másnotorios de laviolencia fue “unproceso sin pre-cedentes de des-organización delcampesinado”,que queda ahoraatomizado y pre-sionado a migrar

a las cabeceras municipales y ciudadescercanas. Pero, paradójicamente, señalaPecaut, otro de los resultados de laViolencia fue infundir mayor intensi-dad a la pertenencia a los partidos tra-dicionales porque la refe-rencia al en-frentamiento bipartidista se convirtióen “la única posibilidad de dar sentidoa esta experiencia vivida por una gene-ración de colombianos” (Pecaut, 1987:565-566 y 571-573). En ese sentido,tanto la Violencia como el FrenteNacional reforzaron la función de lospartidos tradicionales para encuadrar lamayoría de la población nacional lomismo que su papel de marco de refe-rencia para las identidades colectivas dela mayoría de la población.

Alcances y limitaciones del Frente

Nacional

En ese sentido, el FrenteNacional constituyó la solución a un

Uno de los resultados másnotorios de la violencia fue

"un proceso sin precedentesde desorganización del cam-pesinado", que queda ahora

atomizado y presionado amigrar a las cabeceras

municipales.

a caracterizarla como “corporativismo

Fernán González

141

problema básico de Colombia, la faltade orden político, mediante un intentoimportante de civilizar los enfrenta-mientos de los partidos. Se buscaba en-tonces un régimen para la convalecen-cia democrática, la deposición del dic-tador militar y el retorno a los gobier-nos civiles mediante un filtro jurídicoinstitucional que moderara la compe-tencia bipartidista de modo que no sesaliera de los cauces prefijados, peroque mantuviera una total apertura parala expresión de la lucha entre las faccio-nes internas de los partidos. La limita-ción de la competencia bipartidistabuscaba la destrucción del sectarismo,hasta entonces base de la adhesión po-pular a los partidos, que se compensa-ba ahora con la ampliación burocráticay el acceso a los recursos estatalescomo respuesta pragmática a las de-mandas de jefes locales y regionales(Dávila, 2002:95) .

Sin embargo, el Frente Nacional nocontó con una clara comprensión de lasformas como se producía la violencia,razón por la cual los planes de rehabi-litación se vieron limitados. Según se-ñala acertadamente Gonzalo Sánchez(1988): estas limitaciones se reflejaronen un recrudecimiento de los hechosviolentos durante el primer gobiernodel Frente Nacional y un surgimientode fenómenos de bandolerismo. En pa-labras de Sánchez, lo que quiso hacer ehizo el pacto bipartidista fue “disociarel conflicto bipartidista del conflictosocial y crear una artificial atmósfera depaz en un contexto de profundas con-

tradicciones sociales surgidas a la som-bra, bajo el estímulo, o al margen delenfrentamiento bipartidista” (Sánchezy Maertens, 1989). En esta misma líneade análisis, Francisco Leal Buitragosostiene que lo que logró hacer elFrente Nacional fue “desmilitarizar” elconflicto político, lo que produjo for-mas de “bandolerismo social” por ladesconexión explícita que efectuó el bi-partidismo frente a la violencia, lo quedio paso a una nueva fase de hechosviolentos (1958-1965), que terminó en1965 con el exterminio militar de casitodos los caudillos. En esta nueva fase,la violencia deja entonces de ser media-da por el bipartidismo, lo que elimina

zación por parte del régimen (Leal,1987).

A pesar de estas limitaciones,el Frente Nacional representó unnuevo intento de modernización delEstado, pero su carácter de coaliciónheteróclita de intereses parciales yuxta-puestos planteaba límites serios a esosintentos. Este carácter impedía la con-solidación de instituciones estatales decarácter moderno, expresadas en nor-mas objetivas e instituciones imperso-nales, basadas en una clara delimitaciónentre lo público y lo privado. Esto co-locaba al régimen bipartidista y alEstado a medio camino entre la socie-dad tradicional y moderna.

Esa coalición de tendenciascontradictorias hizo que la resistenciade los poderes tradicionales lograraobstaculizar las tímidas reformas políti-cas y sociales y obligara a las institucio-

ciertas formas para su control y canali-


142

nes modernas del Estado, de carácterimpersonal y burocrático, a una conti-nua negociación con las estructuras depoder previamente existentes en locali-dades y regiones. Esta situación presen-ta una doble cara: por un lado, reducelas exigencias modernizantes delEstado central pero, por otro, moderatambién sus tendencias excesivamentecentralizantes y homogenizantes, quegeneralmente expresan la mentalidad

cientes de las diversidades regionales ylocales3. Por otra parte, este estilo demodernización, centrado en lo econó-mico y lo burocrático, produjo un efec-to no deseado: un debilitamiento y unrelajamiento de las formas tradicionalesde cohesión social y política, que suplí-an la carencia de un Estado moderno,pero sin lograr la creación de las for-mas modernas de cohesión social y po-lítica, que respondieran a la nueva situa-ción. Todo lo cual acentuaba la frag-mentación del poder y disminuía lasposibilidades de articulación entre lasdiferentes instancias del poder, lomismo que entre las diferentes lógicasdel quehacer político.

Los problemas resultantes deesta situación se hicieron evidentes enuna mirada de mediano plazo, a partirde los años sesenta, cuando, como se-ñalan Daniel Pecaut (1990) y JorgeOrlando Melo (1990), los rápidos cam-bios de la sociedad pronto hicieron ob-

soletos los marcos institucionales y lasreferencias culturales que el país poseíapara canalizar y dar sentido a los proce-sos sociales: la urbanización y metropo-lización rápidas de la población, produ-cidas por la migración aluvional de loscampesinos hacia las ciudades, sobre-pasaron la capacidad del Estado paraproporcionar servicios públicos ade-cuados a la población urbana creciente,mientras que la industria nacional semostraba igualmente incapaz para ab-sorber esta mano de obra en aumento.

En ese sentido, además, losproblemas sociales, tanto en las ciuda-des como en el campo, se configuraroncomo un caldo de cultivo favorablepara las acciones violentas: en ese sen-tido, las limitaciones de la reformaagraria oficial y la criminalización de laprotesta campesina acentuaron el di-vorcio entre movimientos sociales ypartidos políticos tradicionales. Al res-pecto Jonathan Hartlyn (1993:212) se-ñala como características de la relacióndel Frente Nacional con los movimien-tos sociales la no-creación de organiza-ciones populares que controlaran y ca-nalizaran la movilización social pormedio de mecanismos corporativistas ysu consiguiente preferencia por unapolítica de desmovilización –“divide yreinarás”- de las organizaciones autó-

se presentaron dos intentos de estable-cer alguna vinculación institucional

3 En ese sentido, convendría recordar los hallazgos de Julián Pitt-Rivers, 1989, Un Pueblo de la Sierra:

Grazalema, Alianza editorial, Madrid, que muestra cómo la estructura local o caciquil de poder sirvió

para moderar las reformas centralizantes y autoritarias del régimen de Franco en España.

de las élites tecnocráticas, poco cons-

nomas de los sectores populares. Sólo

Fernán González

143

entre los partidos tradicionales y gru-pos amplios de población, las Juntas deAcción Comunal y la ANUC, cuyasevoluciones posteriores confirmaron laambivalencia del régimen frente a la

los esfuerzos corporativistas del Estadocolombiano. Por eso, puede afirmarseque bajo este régimen consocional seda una cierta integración política delsector popular, pero con una escasamovilización de esos grupos por partede los partidos tradicionales (Archila,2003).

Este divorcio entre movimien-tos sociales y partidos se agravó por lapresencia de movimientos de izquierda,interesados en la radicalización del mo-vimiento campesino y por la instru-mentalización de algunos sectores delos movimientos sociales (grupos sindi-cales, líderes estudiantiles, movimientosbarriales, cívicos y populares) por partede sectores partidarios de la opción ar-mada. Esto influyó en el aumento de lacriminalización de la protesta social porla lectura complotista de la moviliza-ción social, lo que produjo el cierre deespacios sociales para una alternativade izquierda democrática, que hubierapodido canalizar el descontento socialtanto de las masas populares del campoy ciudad como de las crecientes capasmedias urbanas. No surge entonces unmovimiento político moderno capaz dearticular a los grupos descontentos conel sistema bipartidista, que empezó aproliferar, en los años sesenta, entre in-telectuales, sectores medios urbanos ycapas populares. Todo lo cual hace que

muchos perciban el sistema políticocomo cerrado y como agotadas las víasdemocráticas de reforma del Estado, loque condujo a algunos grupos radicali-zados a la opción armada.

Sin embargo, el FrenteNacional logró cierta modernizacióndel aparato del Estado y alguna despo-litización y profesionalización de losfuncionarios estatales, pero la lógica dela ampliación del empleo estatal, pro-ducida por la necesidad de mantener elequilibrio burocrático entre los parti-dos, siguió siendo la contraprestaciónde favores y el otorgamiento de pre-bendas, a las cuales tuvieron que adap-tarse las nuevas instituciones.Obviamente, esto generaba inmovilis-mo e impedía una buena gestión. Sinembargo, la dinámica de planeacióneconómica y administrativa logró im-portantes avances, después de superaralgunos obstáculos por las negociacio-nes partidistas, gracias al apoyo de losgremios empresariales y de la produc-ción, partidarios de la despolitizaciónpartidista del manejo global de la eco-nomía, reforzados por la AID y orga-nismos internacionales de financiación(Dávila, 2002:77-81).

En ese sentido, según AndrésDávila, que el Frente Nacional fue unarespuesta relativamente exitosa para losproblemas que pretendía solucionar,pero su dinámica permitía entrever elrasgo central de las críticas posteriores:era una solución estrecha para proble-mas de gran magnitud, lo que condujo

pensada como “una solución pactada y

movilización social y la debilidad de

a su agravamiento posterior. Sólo fue


144

reformista de reinstauración de la de-mocracia “ por medio de una aparente-mente ”forma nueva de ejercer la polí-tica en Colombia por medio de la re-partición y negociación antes que lacompetencia”. Y nunca fue concebidacomo instrumento de un profundocambio social sino como “un reformis-mo dirigido desde arriba en la perspec-tiva de mantener el control de las elitessobre una sociedad en agudo procesode cambio”.

Este reformismo terminaríaluego “subordinado a la dinámica deljuego político y a los factores que en elnuevo arreglo se consolidaban comodominantes, específicamente los líderesclientelistas de los niveles regionales”.Por eso, “su “honda preocupación pormodernizar el Estado y la política deacuerdo con un orden capitalista” re-sultaría neutralizada por “el pragmatis-mo politiquero”, aunque la conduccióntecnocrática de la economía lograríaaislar significativamente la vida econó-mica de esos problemas. Y, adicional-mente, el pacto frentenacionalista logrócontener “cualquier amenaza de movi-lización social autónoma” a la vez que

de sectores medios “subvencionados”por las políticas estatales”, pero esta ex-clusión de la movilización social y elprivilegio a los viejos actores de la vidapolítica “impidió el reconocimiento yacceso de nuevos sectores, varios de loscuales se convirtieron en la punta delanza de los cuestionamientos a la legi-timidad de una democracia que no per-

mitió la competencia interpartidista du-rante 16 años” (Dávila, 2002:95-97).

Efectos políticos de la moderniza-

ción selectiva del Estado

El reformismo genera tambiénla racionalización de la administraciónpública que a su vez produjo una con-secuencia no deseada por la vida políti-ca: la creciente deslegitimación de laclase política tradicional más aún almostrar una dislocación creciente entrelos políticos que se movían principal-mente dentro del ámbito nacional delpoder y los que se movían primordial-mente en los niveles regional y local, lomismo que una creciente separaciónentre una lógica modernizante de largoplazo y una tradicional de corto plazo,al concentrar las reformas en la ramaejecutiva. En este contexto, Ana MaríaBejarano y Renata Segura (1996:52) hanseñalado la paradoja de que la tenden-cia a la modernización del Estado ter-minó fortaleciendo la descalificación dela política, que pretendía relegitimar. Elcarácter selectivo y desigual de esa mo-dernización produjo, como resultadono deseado, “una creciente separaciónentre la sociedad y la clase política”,que tiende a ser percibida casi exclusi-vamente como “una realidad aparte,“autorreferenciada” y “dedicada a suautorreproducción”, al marginar a losórganos representativos de la discusiónde la problemática económica y social.Esta separación, ya señalada anterior-mente por Pecaut como uno de los ras-gos característicos de la evolución polí-

permitía “el paulatino fortalecimiento

Fernán González

145

tica reciente, hará cada vez más ilegíti-ma a la clase política a los ojos de la so-ciedad, lo que no hace sino aumentar lacrisis de representación política de lasociedad colombiana (Pecaut,1987:126).

Esta modernización selectivainducida por una mayor racionalizaciónde la administración público produjoprofundos enfrentamientos entre lossectores tecnocráticos y los políticostradicionales Por otra parte, los avanceselectorales de la ANAPO, que aprove-chaba el descontento popular desatadopor el estilo tecnocrático, obligaron alos gobiernos del bipartidismo, espe-cialmente los de Misael PastranaBorrero y Julio César Turbay Ayala areactivar los manejos clientelistas en el

tanto el enfoque tecnocrático. Añosmás tarde, el Nuevo Liberalismo deLuis Carlos Galán Sarmiento retomaríael tema, produciendo una disidenciadentro del partido liberal, que frustraríael intento reeleccionista de AlfonsoLópez Michelsen y llevaría al triunfode Belisario Betancur en 1980.

Después de la presidencia deLleras Restrepo, sostienen Archer yShugart (2002), todos los presidentes,unos más que otros, han intentado envano revivir de alguna manera los in-tentos de reforma política, que fueronsiempre obstruidos por el Congreso.Esta obstrucción llevó a los presidentesa tratar de implementar algunos de sus

lativo. Estos autores subrayan que losanálisis del presidencialismo colombia-

no pasan normalmente por alto los lí-mites que la realidad política impone alos teóricamente excesivos poderes quela legislación, sobre todo a partir de lareforma de 1968, le otorga nominal-mente al presidente.

Esta situación conduce, segúnArcher y Shugart (2002:126), a que elCongreso colombiano no sea una arenaimportante para la formulación de po-líticas nacionales o la representación delos correspondientes grupos de interés.Esto también tiene que ver con el siste-ma existente de partidos, que refleja in-tereses clientelistas e intercambio de fa-

sentación programática nacionalmenteorientada: la autonomía de los políticosfrente al liderazgo de su partido en elCongreso hace que el ejecutivo carezcadel poder adecuado para limitar sus ac-ciones particularistas (Archer yShugart, 2002:145-160).

Sin embargo, Gary Hoskin(1990) ha sostenido en varias ocasionesque los partidos tradicionales no hansido los únicos responsables de la crisispolítica que aqueja al país, ya que seña-la que los partidos no han hecho sino

de una estructura oligárquica del poderque prevalece en la sociedad”, sosteni-da “por un sistema social altamente es-tratificado”, que ha logrado frustrar sis-temáticamente los desafíos de los gru-pos disidentes gracias a la política de

ginal de la mayoría de la población. Poreso, sería irreal que los partidos se apar-taran significativamente de las prefe-

plano local y regional y a moderar un

vores de patronazgo y no una repre-

representar fielmente “una extensión

aspectos pasando por encima del legis-cooptación de sus élites y el status mar-


146

rencias políticas de los grupos domi-nantes en la sociedad, aunque se desta-can los cambios políticos que la urbani-zación produjo en detrimento del clien-telismo, más característico de las áreasrurales, lo mismo que la dinámica másmoderna de las elecciones presidencia-les (Hoskin, 1990:149-150), no obstan-te, conviene precisar que esta pérdidade funcionalidad del clientelismo y dela clase política tradicional no significasu desaparición de la escena política, yaque su importancia como intermedia-ria entre las regiones y la nación siguesiendo grande.

Finalmente, cace anotar que elresultado de todas estas transformacio-nes en el conjunto de la opinión públi-ca del país fue la crisis de representa-ción política que termina afectandoprofundamente la legitimidad de lasinstituciones estatales y de las formasde mediación política de la sociedad(Leal, 1988). La dificultad de los parti-dos tradicionales para modernizarse yla no-aparición de nuevas organizacio-nes políticas más modernas y acordes almomento histórico del país fue produ-ciendo una creciente separación entrepolítica y sociedad, que dificulta toda-vía más la solución de los países que elpaís afronta. Incluso, el señalamientocontinuo de los vicios y prácticas co-rruptas de la vida política, bastante jus-tificadas por la realidad del país, tuvie-ron como consecuencia indeseada eldescrédito generalizado de lo políticocomo instrumento colectivo de cons-trucción del orden social y como expre-sión articuladora de los diversos intere-ses e identidades de personas y grupos

sociales. Lo político terminó por iden-tificarse con las prácticas de la clase po-lítica tradicional, cada vez más distantede los intereses colectivos que dice re-presentar.Las transformaciones de corto

plazo

Esta situación se complica máscon la elección popular de alcaldes ygobernadores, que desarticula el siste-ma tradicional de las “maquinarias” po-líticas por medio de las cuales los parti-dos tradicionales mediaban entre las lo-calidades, las regiones y el Estado cen-tral. Esto profundiza aún más la crisisde legitimidad de la clase política profe-sional, cuya actividad es cada vez másvista como carente de sentido, porqueestos cambios no han sido compensa-dos con reformas políticas que neutra-licen la tendencia a la fragmentación alas fuerzas políticas y que obliguen a los

mediadora entre regiones, localidades yEstado central. La inexistencia de estasreformas termina por fortalecer el sis-tema clientelista y anarquizar aún másla actividad política, como se hace evi-dente en la proliferación de listas paralas elecciones para el Congreso, los

La conciencia de la crisis de le-gitimidad del régimen e institucionespolíticas condujo a la reforma constitu-cional de 1991, que reconoció la plura-lidad del país en lo étnico, religioso, cul-tural y regional, procuró una relaciónmás equilibrada entre las ramas delpoder y trató de corregir los vicios que

partidos a democratizar su función

departamentales.concejos municipales y las asambleas

Fernán González

147

consideraba másevidentes de lavida política co-lombiana. Peromuchas de sus re-formas fueronfrustradas o limi-tadas por la legislación posterior y susintentos de moralizar la vida política sevieron pronto neutralizados por la rea-lidad de la actividad política. En su aná-lisis del Congreso elegido inmediata-mente después de la AsambleaConstituyente, Elizabeth Ungar(1995:117.122) señala que su balancede realizaciones no fue muy positivo o,por lo menos, que éstas distaronmucho de las expectativas que la nuevaconstitución había generado en torno ala renovación de las prácticas políticaspor las cuales se criticaba a la institu-ción.

En lo que respecta al equili-brio pretendido entre las ramas delpoder, convendría recordar los comen-tarios de Ronald Archer y MatthewShugart (2002) sobre el hecho de que elteóricamente excesivo poder que laConstitución de 1886 era más imagina-rio que real, por estar compensado porlos poderes formales e informales de laclase política, representada en elCongreso. En ese sentido, afirman quela nueva constitución de 1991 es toda-

ciones incluso mayores a la presidencia,a pesar de haber sido impulsada por elejecutivo y resistida siempre por el le-gislativo. Por eso, estos autores, contradel generalizado optimismo en torno a

la nueva normativi-dad, sostienen queel resultado fuebastante decepcio-nante pues reducíalos poderes del pre-sidente, normal-

mente el impulsor de las reformas mo-dernizantes, y fortalecía los delCongreso, generalmente el mayor obs-táculo a las reformas (Archer yShugart, 2002:160-171).

Curiosamente, la circunscrip-ción nacional para el Congreso queestos autores consideraban positiva pordisminuir la sobrerrepresentación delos sectores rurales, es hoy muy critica-da por producir el resultado no desea-do de una mayor fragmentación de lospartidos y de la representación nacio-nal, al facilitar aún más la tendencia delos políticos tradicionales y modernos,a la construcción de “microempresaselectorales”, que impiden una accióncoordinada de los partidos en elCongreso. En ese sentido, EduardoPizarro Leongómez (1996:212-217)muestra cómo se profundiza entoncesla tendencia a la fragmentación y ato-mización de los partidos, evidenciadasen la profusión creciente de listas paralos cuerpos colegiados a partir de 1991.

En la práctica, afirma Pizarro,el objetivo de la circunscripción nacio-nal para el Senado,gos nacionales que superaran el ámbitoregional, terminó frustrado: incluso, esprobable que se hayan debilitado los li-derazgos regionales sin que se hayan re-novado los liderazgos político-partidis-

La conciencia de la crisisde legitimidad del régimen

e instituciones políticascondujo a la reforma

constitucional de 1991.

vía más irónica, porque impuso limita- promover lideraz-


148

tas de carácter nacional. Esto afecta,según Pizarro, no solo a partidos tradi-cionales sino también a los partidos ymovimientos políticos de creación másreciente, que tampoco logran canalizarlos intereses y problemas de los secto-res que no se sentían expresados porlos partidos tradicionales. Los nuevepartidos o movimientos que se presen-taron en la coyuntura electoral despuésde 1991 habían casi desaparecido deltodo en el panorama electoral de 1994,como ejemplifica la AlianzaDemocrática M-19. Hasta el momento,sostiene este autor, se ha tratado más

cularistas y no de verdaderos partidos omovimientos del orden nacional. El re-sultado de esta situación, concluyePizarro, es que esta fragmentación y a-tomización extremas de todos los par-tidos y movimientos políticos, sin ex-cepción, constituye una ocasión que fa-vorece la penetración de los dineros ca-lientes en las campañas electorales(Pizarro, 1996: 217).

La crisis de la actual coyuntura

El recorrido histórico hechoanteriormente muestra que la actualcrisis de representación que afecta a lospartidos, especialmente a los tradicio-nales, no es tan nueva sino que vienegestándose en las últimas cuatro déca-das: desde los años sesenta y setenta, sehizo notoria la creciente incapacidad delos partidos tradicionales para expresarlos rápidos y profundos cambios queexperimentaba la sociedad colombiana.

En ese sentido, estaríamos asistiendo ala lenta y paulatina erosión de la capaci-dad de los partidos para representarpolíticamente a la nación colombiana,que representa la también lenta y gra-dual superación de un modelo deEstado mediado por el bipartidismo,sin que aparezcan nuevos modelos deintermediación política organizada.

Esta erosión se hace evidenteen el divorcio entre movilización socialy política, señalado por MauricioArchila en un libro próximo a aparecer,que evidencia los crecientes problemasdel Estado colombiano y de los parti-dos tradicionales para seguir incorpo-rando e integrando las luchas socialesde los grupos subalternos. Esta crisispolítica tiene como otra cara de la mo-neda la emergencia de una amplia perodispersa movilización social y popularal margen de los partidos tradicionales,que busca una ampliación de la ciuda-danía social pero no política, que se dis-tancia de la expresión política partidistapara inscribirse generalmente en unatendencia cívica pero “antipolítica”.Esta incapacidad de integración socialpor el sistema y el Estado se refleja enel desborde de las luchas sociales, quehace cada vez más frecuente el recursoa la represión, ilegalización y criminali-zación de la protesta, que era casi siem-pre considerada como instrumentaliza-da por la guerrilla.

A mi modo de ver, esta des-cripción de crisis puede ser leída comoel resultado del lento y paulatino agota-miento del modelo decimonónico deEstado que había estado vigente en el

de movimientos testimoniales y parti-

Fernán González

149

país desde los comienzos de nuestravida republicana hasta el fin de la pri-mera mitad del siglo XX.. Los partidostradicionales como subculturas y fede-raciones laxas de redes locales y regio-nales de poder habían sido los vehícu-los de expresión y canalización de lastensiones y contradicciones de la socie-dad colombiana durante el siglo XIX yprimera mitad del XX.

Paradójicamente, los intentosde modernización de los aparatos esta-tales para adecuarse a los rápidos cam-bios de la sociedad terminar contribu-yendo a la crisis de legitimidad de lospartidos, ya que su carácter selectivoproduce tensiones y escisiones entrelos sectores políticos de estilo tecnocrá-tico y los de corte tradicional tanto enesos aparatos como dentro de los par-tidos tradicionales. Estas tensiones yescisiones terminan por conducir a ladesarticulación de los poderes locales yregionales, existentes de hecho o de de-recho, con relación a los aparatos delEstado central y la organización de lospartidos en el ámbito nacional. Y estapérdida de la capacidad articuladora delos partidos significa la desorganizaciónde los mecanismos que permitían quela presencia diferenciada del Estado nocondujera a la ruptura interna entre lasdiferentes lógicas de funcionamientoque ella implicaba. La paradoja del re-formismo lleva a un callejón sin salida:

deradas excesivas por los políticos tra-dicionales y poderes locales regionales,pero demasiado tímidas para conseguir

apoyo de los grupos populares y clasesmedias.

No obstante, la erosión de lamediación partidista de la sociedad nosignifica la total desaparición de lospartidos, que conservan todavía bas-tante capacidad de movilización y unagran capacidad de adaptación a loscambios institucionales. Por otra parte,el carácter pluriclasista de los partidosen particular del Liberal resulta a vecesproblemático: sus matices reformistaslo separan de los grupos sociales esta-blecidos que también hacen parte de él,mientras que la resistencia de éstos alcambio lo hacen inadecuado para tra-mitar las demandas populares. Estascontradicciones internas permiten queFrancisco Gutiérrez (2001:72-74) des-criba su situación como “democratiza-ción anómala o fallida” para concluirque en Colombia no se debe hablar de“catástrofe” sino de descomposición,debido a la tradición histórica de lospartidos y de las identidades de la po-blación colombiana con ellos, juntocon una enorme flexibilidad para adap-tarse a los cambios institucionales. Porel lado del partido conservador, comomuestra Mónica Pachón (2001), la si-tuación parece más grave: su direcciónes débil tiene serias divisiones internasy poca proyección nacional, y ha sidomás golpeado por la urbanización delpaís. Sin embargo, cuenta aún conalgún capital electoral, especialmenteen algunas regiones, lo que le permiteuna importante figuración en el gobier-no y el Congreso. Y el caso de las ter-

las reformas modernizantes son consi-


150

ceras fuerzas tampoco escapa a las ten-dencias hacia la fragmentación y desor-ganización interna, como muestraRicardo Peñaranda (2001) para el casode los grupos indígenas.

Esta situación hace que ScottMainwaring considere que el sistemacolombiano de partidos es uno de losmás singulares del mundo debido a su

zación, expresada en una gran erosiónorganizativa, una falta de control de lasorganizaciones sobre las listas de candi-datos, la feroz competencia intraparti-

listas, cuyo resultado afecta el funciona-miento del Congreso y la calidad de larepresentación. Pero, a pesar de estaerosión de las organizaciones partidis-tas, los partidos tradicionales mantie-nen su predominio electoral, conservanun alto nivel de lealtades (aunquemenor que antes) y experimentan poca

volatilidad electoral (cambio de prefe-rencias de una elección a otra), en com-paración con otros países comoEcuador, Venezuela, Perú o Rusia.

En ese sentido, la experienciahistórica de Colombia permitiría afir-

mar que esa combinación de adscrip-ciones nacionales y formación de gru-pos regionales y locales fue funcionalpara la articulación de las redes localesy regionales de poder al conjunto de lavida política nacional durante el sigloXIX y la primera mitad del XX. Esa ar-ticulación ha permitido una presenciadiferenciada del Estado que responda alos diferentes momentos y situacioneslocales a la vez que supere las tenden-cias centrífugas de esos grupos

Igualmente, es claro que eléxito de Uribe Vélez se enmarca en unaseria crisis de los partidos tradicionalesy en un rechazo mayoritario de la po-blación a sus prácticas corruptas. Estacrisis no es necesariamente perjudicialpues supone una independencia frentea los votos “amarrados” a las lealtadespartidistas, la correspondiente consoli-dación del voto de opinión y la mayorcorrespondencia entre la vida política yla vida de la nación, independientemen-te de las maquinarias de los partidos, enla actual coyuntura electoral. Todo estorepresenta un avance en materia de cul-tura política moderna y una oportuni-dad para la superación de la crisis de re-presentación política que aqueja al país.Pero es preocupante que este voto deopinión pueda ser resultado de un hábilmanejo de los medios de comunicaciónpara montarse en el creciente descon-tento de la opinión pública en torno ala actividad política tradicional y el re-chazo a la zona de despeje. También espreocupante el hecho de que muchosde los candidatos en auge, de derecha oizquierda, apelen al rechazo de “la

La experiencia histórica de Colombiapermitiría afirmar que esa combina-ción de adscripciones nacionales yformación de grupos regionales fuefuncional para la articulación de las

redes locales y regionales de poder alconjunto de la vida política nacional.

tendencia a la personalización y atomi-

dista y la consiguiente proliferación de

Fernán González

151

Política” como estrategia política: unacosa es la crítica a los vicios y corrupte-las de la política tradicional y otra es ladescalificación de la actividad políticaen general, que puede profundizar aúnmás la crisis de legitimidad de la vidapolítica y favorecer el auge de solucio-nes autoritarias. Además, no bastanmedidas legislativas de reingenieríaconstitucional para purificar los rasgoscriticados y criticables de la política tra-dicional mientras no se modifiquen lascondiciones sociales, culturales y eco-nómicas que la hacen funcional y eltipo de Estado que hace presencia dife-renciada en la sociedad colombiana conpoca capacidad para dirimir conflictosy garantizar a la población el plenogoce de sus derechos y el acceso a losbienes y servicios de la nación. Y estasmodificaciones pasan por la cultura po-lítica y por la recuperación de la digni-dad de la política real y concreta comomecanismos para la búsqueda de solu-ciones concertadas para la solución delos problemas de la sociedad colombia-na.

Por otra parte, no siempre lascríticas a la política tradicional tienensuficientemente en cuenta la heteroge-neidad interna de un país y de unEstado solo parcial y selectivamentemodernizados: en realidad, la vida polí-tica colombiana se caracteriza por unatensión entre formas tradicionales ymodernas de actividad política. Y lasformas tradicionales no dejan de repre-sentar a buena parte de la población co-lombiana, cuya única posibilidad de ac-ceso a los bienes y servicios que su-

puestamente debería prestar el Estadoes la vía clientelar, la intermediación degamonales y caciques tradicionales, quea veces cumplen la función de adaptary descentralizar normas pensadasdesde el centro del país, que no tienenen cuenta las particularidades de las re-giones y las localidades por responder auna lógica tecnocrática y burocrática,excesivamente homogeneizante.

La recuperación de la Políticapasa entonces por una nueva lectura,más compleja, del fenómeno del clien-telismo, que supere la condena mera-mente moralista y lo enmarque dentrodel proceso de construcción delEstado, que muestre las funciones quecumple en él, sus relaciones con las so-ciedades tan complejas donde surge ysu papel de instrumento de presenciadiferenciada del Estado según las con-diciones de esas sociedades. Dentro de

llo político del país, se podría sostener

manera indirecta y gradual en determi-nadas circunstancias de lugar y tiempo,lo mismo que como la respuesta de una

a la superposición de una estructuraformalmente democrática, de carácterhomogeneizante. Así, el clientelismoaparece como instrumento funcional

parcial y selectivamente para buscar

ción y ejecución del gasto públicomientras persisten amplios sectores dela población y del territorio sin posibi-

una lectura más procesual del desarro-

que el clientelismo es la manera quetiene el Estado de hacer presencia de

sociedad desigual y heterogénea frente

cuando el Estado se moderniza sólo

una mayor eficiencia en la planifica-


152

lidad de acceso directo a los aparatosde ese Estado selectivamente moder-nizado, junto con poderes políticos deorden tradicional que se resisten a lamodernización. En ese sentido, la ex-pansión actual del clientelismo respon-de al divorcio entre el manejo de la po-lítica económica del Estado, cada vez

y burocratizada, bastante al margen delas adscripciones bipartidistas, y la polí-tica bipartidista que copaba la políticainstitucionalizada y dominaba la repre-sentación política en el Congreso. Y,desde el punto de vista de la sociedad,el clientelismo puede leerse como unsistema primitivo y deformado de segu-ridad social, que se alimenta de las ne-cesidades de sectores populares y me-dios de acceder a los servicios delEstado y de la necesidad de legitima-ción electoral de la clase política tradi-cional.

Esta nueva mirada supone re-cuperar “la función de inclusión políti-ca”, aunque trunca, del clientelismo,que algunos autores como MaríaEmma Wills (2001) le reconocen parabuscar su transformación positiva, ensentido democrático. Para ella, el clien-telismo se re-produce dentrode un “sistemapolítico agrieta-do”, donde sepresenta elcontraste entreel mundo de laGran Política,en manos de

la “pequeña política” de gamonales ycaciques: los primeros tratan, “a vecesde manera infructuosa”, de ordenar lapolítica estatal “desde arriba”, mientraslos segundos “tramitan dispersa y des-ordenadamente las demandas de susclientelas”. Este contraste mostraríaprecisamente que el Estado funciona

rentes circunstancias.Por otra parte, la erradicación

de las corruptelas introducidas por elclientelismo debería comenzar por me-jorar la eficiencia y cobertura de losaparatos del Estado moderno combi-nando la racionalidad tecnocrática conuna mayor sensibilidad frente a las dife-rencias culturales, sociales y económi-cas de las diversas regiones y localida-des. Lo mismo que por la mejor institu-cionalización de las relaciones de inter-mediación entre localidades, regiones yNación, gobernadores de departamen-tos y los congresistas respectivos, parasuperar el esquema de microempresaselectorales que los hacen elegir en elCongreso sin contacto con las regionesa las que supuestamente representan.Esto supondría una mejor instituciona-

lización de lasr e l a c i o n e sentre los po-deres ejecuti-vo, legislativoy judicial, lamejor imple-mentación yel mejor des-arrollo de la

El clientelismo se reproducedentro de un "sistema político

agrietado", donde se presenta elcontraste entre el mundo de laGran Política, en manos de las

elites y los técnicos, y el mundode la "pequeña política" de ga-

monales y caciques.

las élites y los técnicos, y el mundo de

más en manos de una élite tecnocráticade manera diferenciada según las dife-

Fernán González

153

carrera administrativa, para independi-zar el manejo del Estado de la adscrip-ción partidista y garantizar la financia-ción de las campañas electorales y de laclase política profesional. También ayu-daría bastante la actualización del censoelectoral, que hoy representa una reali-dad demográfica superada hace déca-das.

zado entre la situación actual de crisis yuna mirada histórica de largo y media-no plazo nos sitúa muy lejos de una vi-sión apocalíptica que anuncia el inmi-nente colapso de las instituciones de-mocráticas y el régimen político deColombia. Sin embargo, el recorridohistórico que hemos mostrado nosmuestra una erosión gradual del mode-lo de mediación que el bipartidismodesarrollaba entre la sociedad y elEstado colombianos y que permitió elfuncionamiento de un Estado quehacía presencia diferenciada según lassituaciones regionales y locales duranteel siglo XIX y buena parte del XX. Esaerosión no es necesariamente negativapues puede significar una oportunidadpara una más profunda democratiza-ción de la nación, si se lograra un acer-camiento menos negativo a la realidadpolítica concreta para introducir las re-formas políticas necesarias para esa de-mocratización. Esa democratizaciónpasa por la recuperación de la dimen-sión de la política como construccióncolectiva de nación, que tiene dimen-siones culturales, sociales y económi-cas.

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D el Puntofijismo a la Quinta República: elecciones y democracia en Venezuela

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DEL PUNTOFIJISMO A LA QUINTAREPÚBLICA: ELECCIONES YDEMOCRACIA EN VENEZUELAMiriam Kornblith1


Miriam Kornblith

161

Introducción

Apartir de 1958 se ins-tauró en Venezuela unorden pluralista carac-

terizado como el sistema populista de con-ciliación de élites, (Rey), o como la democra-cia puntofijista en alusión al Pacto dePunto Fijo suscrito en octubre de 1958por los partidos AD, COPEI y URD.En sus primeras décadas, este ordendio lugar a la estabilidad política, al

consenso interélites, a la alternabilidaddemocrática y a la incorporación de lapoblación a los beneficios socio-econó-micos del modelo de desarrollo. Noobstante, a partir de los años 80 el paísentró en una etapa de inestabilidad,tensiones y cambios, tanto en el ámbitosocioeconómico como en el político einstitucional que se ha prolongadohasta el presente. Los últimos años deesta fase, correspondientes al períodopresidencial de Hugo Chávez (1999-

El objetivo principal de este texto es demostrar que la estabilidad políticaen Venezuela depende de la relación entre las preferencias políticas colec-tivas y las decisiones que toman las autoridades electas. Para ello, la auto-ra hace un seguimiento del compartimiento electoral en el país entre 1989y el 2000, período en el que es posible evaluar los efectos del Pacto dePunto Fijo instaurado desde 1958, y el porque del fortalecimiento del ac-cionar político del Presidente Hugo Chávez y de su intento por “Refundarla República”.

Palabras claves: Pacto de Punto Fijo, democracia venezolana, comicioselectorales, estabilidad política, populismo

The primary objective of this article is to demonstrate that political sta-bility in Venezuela depends upon the relationship between collective po-litical preferences and the decisions made by elected officials. The authoranalyzes electoral patterns in the country between 1989 and 2000, in orderto evaluate the effects of the Punto Fijo Pact, created in 1958, the reasonsfor President Hugo Chávez’s political strengthening, and his efforts to“recreate the republic”.

Keywords: Punto Fijo Pact, Venezuelan democracy, elections, politicalstability, populism

1 Profesora e investigadora del Instituto de Estudios Políticos de la Universidad Central de

Venezuela y del Instituto de Estudios Superiores de Administración (IESA) de Venezuela.


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2003), han estado marcados por la con-frontación y el conflicto provocado porel intento de “refundar la República”, apartir de la implantación de reglas, ac-tores e instituciones distintos e inclusocontrapuestos a aquellos que articula-ron a la sociedad venezolana a partir de1958.Las tensiones y cambios experimenta-dos por la sociedad venezolana se ex-presaron consistentemente en compor-tamientos y resultados electorales. Eneste trabajo trataremos de mostrar lamanera en que los procesos comicialessirvieron para expresar las preferenciascolectivas y reflejaron los cambios quese fueron operando en las mismas, yhasta qué punto los mecanismos de re-presentación existentes tradujeron ade-cuadamente dichas preferencias y suscambios. Partimos del supuesto de que

cias colectivas y las autoridades electasy sus decisiones se produce una mayorsatisfacción con el sistema político ysus productos; por el contrario, si dicharelación se distorsiona o los esquemasde representación no son capaces derecoger con fidelidad las preferencias yexpectativas colectivas, se produce unadesafección respecto del sistema políti-co y el rechazo a su liderazgo.

En las páginas que siguen e-xaminaremos esta dinámica a la luz delos resultados de la variedad de comi-cios ocurridos entre 1989 y el año 2000,y los intentos por activar salidas electo-

rales entre los años 2002 y 2003.

1989 en adelante: crisis y transfor-

mación del sistema político venezo-

lano2

El febrero de 1989 el reciénelecto presidente Carlos Andrés Pérezanunció un severo programa de ajusteeconómico. A los pocos días, entre el27 y 28 de febrero se produjo un esta-llido social sin precedentes en el país

quedejó como saldo la cifra oficial de apro-ximadamente 300 muertos, innumera-bles heridos y negocios saqueados.Estos acontecimientos fueron seguidoscon la declaración del estado de excep-

Fuerzas Armadas para reprimir los des-órdenes. El “Caracazo” y sus secuelasconstituyeron un severo golpe a la legi-timidad del recién electo presidente yde su equipo de gobierno.

Ese año también fue impor-tante en el ámbito de la reforma institu-cional. En julio de 1989 el Congresodesignó una Comisión Especial para larevisión de la Constitución de 1961,presidida por Rafael Caldera, en su ca-lidad de senador vitalicio. En septiem-bre se promulgó la Ley de Elección yRemoción de Gobernadores yAlcaldes, con lo que se dio curso al pro-ceso de descentralización político-ad-ministrativa en el país. En la materiaelectoral se innovó con la consagración

2 Esta sección se apoya ampliamente en Kornblith (1998). Ver también Hidalgo (2002). Las páginas

que siguen se apoyan ampliamente en Kornblith (2003).

un ajuste apropiado entre las preferen-

ción y por la intervención de las

conocido como el “Caracazo”,

Miriam Kornblith

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de la personalización del sufragio parala elección de los cuerpos deliberantes,mediante la inclusión del voto nominaly las listasabiertas. Estoscambios sepusieron enmarcha en loscomicios re-gionales de1989.

1 9 9 2fue otro año crucial y emblemático enesta dinámica de tensiones y de cam-bios. Precedido de insistentes rumores,el 4 de febrero de 1992 tuvo lugar unintento de golpe de Estado en contradel gobierno de Carlos Andrés Pérez,liderado por los tenientes coronelesFrancisco Arias Cárdenas, HugoChávez y los capitanes UrdanetaHernández y Joel Acosta Chirinos. Apesar del fracaso militar, esta asonadase convirtió en un éxito político parasus promotores, quienes despertaron

de noviembre se produjo otra asonadamilitar, pero en esta ocasión el intentofue simultáneamente un fracaso military político.

La actitud respecto del golpese tornó en un factor de deslinde entreel liderazgo político y una razón para lamovilización del apoyo o del rechazopopular. Así, Eduardo Fernández, se-cretario general de Copei y potencialcandidato presidencial acudió la ma-drugada del golpe a respaldar al gobier-no constitucional de Carlos Andrés

Pérez y a condenar la asonada, lo que leacarreó el rechazo popular y, más ade-lante, la pérdida de la opción a la candi-

datura presiden-cial. Por el con-trario, RafaelCaldera pronun-ció un encendi-do discurso enla sesión delCongreso con-vocada para

condenar el intento de golpe, en el queal señalar las fragilidades de la demo-cracia venezolana pareció justificar elfallido alzamiento, lo que le valió un rá-pido ascenso en las encuestas y su pos-terior triunfo en las siguientes eleccio-nes presidenciales.

También durante ese año setramitó en el Congreso Nacional elproyecto de reforma de la Constituciónproducido por la Comisión designadaen 1989; luego de aprobarse el proyec-to en la Cámara de Diputados la discu-sión quedó suspendida en la Cámaradel Senado y se detuvo el proceso. Enmedio de un clima de severo cuestio-namiento al liderazgo constituido, lospartidos políticos representados en elCongreso previeron que el proyecto dereforma pudiese ser rechazado al sersometido a la consideración del electo-rado para su aprobación mediante unreferendo, y prefirieron suspender ladiscusión del mismo.

En diciembre de 1992, apenas10 días después de la segunda asonada,tuvieron lugar los segundos comiciospara la elección de gobernadores y de

La actitud respecto del golpe setornó en un factor de deslinde

entre el liderazgo político y unarazón para la movilización delapoyo o del rechazo popular

inmediatas simpatías populares. El 27


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alcaldes y la introducción del sistemamixto de elección para los cuerpos co-legiados, con lo que por primera vezdesde 1958 en Venezuela se votó conun sistema electoral diferente al de larepresentación proporcional.También en ese año se promovió antela Corte Suprema de Justicia una acusa-ción contra el presidente Pérez por losdelitos de peculado y malversación enel uso de fondos públicos, asociadoscon el manejo de la partida secreta delMinisterio de Relaciones Interiores.Este proceso derivó en 1993 en la des-titución del presidente y su condenapor los delitos imputados. Dicho juiciofue la vía que encontró la dirigencia delpaís para producir una salida a la agudacrisis de legitimidad que sufría el go-

go al liderazgo político tradicional, enparticular a los partidos AD y Copei.

La destitución del presidenteCAP provocó la designación por partedel Congreso de Ramón J. Velásquezcomo presidente provisional para com-pletar el período de CAP, evento que seagregó a la lista de hechos inéditos deesos agitados años. En diciembre de1993 tuvieron lugar las elecciones pre-sidenciales y parlamentarias de donderesultó triunfador R. Caldera, apartadodel partido que había contribuido afundar y apoyado en una heterodoxacoalición de agrupaciones de izquierda,en una contienda electoral que marcó eldesplazamiento del bipartidismo enVenezuela.

El gobierno de Caldera tam-bién estuvo marcado por la incertidum-

bre y el decaimiento político, económi-co y social. Se inició con una gravísimacrisis del sector financiero, y a pesar desu abierto rechazo al programa de ajus-tes de su antecesor, la situación fiscaldel país lo llevó a poner en marcha untardío programa de ajustes en 1996,que tampoco logró revertir las dificul-tades económicas acumuladas, que seagudizaron en 1998 por la drásticacaída de los precios del petróleo.

Al examinar estos cambios yeventos críticos y los factores asociadosa los mismos se obtienen varias conclu-siones, que apuntan a reconocer el de-caimiento sociopolítico y los cambiosen sentido negativo del modelo inaugu-rado en 1958. Hacia finales de los años90 prevalecía una marcada desafecciónde la población respecto del modelosocioeconómico y del liderazgo políti-co, social, militar, empresarial y sindicalexistente. Se había resquebrajado seria-mente uno de los pilares que hicieronposible el modelo inaugurado en 1958,como fue la sujeción del sector militaral sector civil. Eran corrientes y públi-cas las desavenencias entre la dirigenciatradicional y eran crecientes las dificul-tades para generar acuerdos entre losmismos.

Desde el llamado “viernesnegro” de febrero de 1983, cuando seprodujo una drástica devaluación delbolívar luego de varias décadas de esta-bilidad del signo monetario, se promo-vieron varios e inconsistentes intentos

del país. Sin embargo, no fue posiblerevertir la tendencia al decaimiento so-

bierno de CAP, y que arrastraba consi-

por redefinir el modelo de desarrollo

Miriam Kornblith

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cial y económico, se había extendido lapobreza, se agudizaron las dificultadesfiscales y se evidenciaba la limitacióndel modelo petrolero rentista para ge-nerar bienestar colectivo. Desde media-dos de los años 80 comenzaron a rever-tirse muchos de los indicadores socio-biológicos y de bienestar colectivo queen las décadas anteriores evidenciaronel mejoramiento de las condiciones ge-nerales de vida de la población. En laopinión pública predominaba el cues-tionamiento a las instituciones, actores,valores y resultados de la democracia ala venezolana, con particular énfasis enlos temas asociados con la corrupción,la partidocracia y la impunidad.

Pero igualmente es necesariodestacar que durante ese lapso críticohubo importantes intentos por poneren marcha innovaciones institucionalesque pretendían cambiar las reglas, acto-res e instituciones cuestionados. Entreestas reformas se cuenta la descentrali-zación político-administrativa, quizá lareforma político-institucional de mayorenvergadura emprendida en los últimoslustros, y la modificación de las reglas yla organización electoral en el país.

No obstante, aun tratándosede reformas exitosas y que generaronbuena parte de las consecuencias posi-tivas que se esperaban de las mismas, suimplementación tardía en un contextomarcado por la crisis de legitimidad desus principales impulsores, no bastaronpara revertir el deterioro sociopolítico yeconómico predominantes, ni parapromover un sólido liderazgo de relevo

a partir de las élites tradicionales con lavelocidad e intensidad que muchos sec-tores de la opinión pública reclamaban.Sin embargo, estas modificaciones hanperdurado en el tiempo y se han con-vertido en asideros importantes para lapermanencia del orden democrático enmedio de condiciones adversas, talcomo se podrá apreciar en la siguientesección.

Los años 90: nuevas tendencias po-

líticas y electorales

Las tensiones y cambios expe-rimentados por la sociedad venezolanatuvieron una expresión en la dinámicapolítica y electoral. Las reformas insti-tucionales antes mencionadas jugaronun papel fundamental en la conversiónde las nuevas expectativas y realidadesde la sociedad venezolana en esquemasde representación novedosos y en laaparición de correlaciones sociopolíti-cas inéditas.

Las oportunidades de la descentralización

La elección directa de gober-nadores y de alcaldes de los años 1989,1992 y 1995 produjo nuevos patrones

laciones de fuerza en el panorama polí-tico-electoral del país. Con esas eleccio-nes se ampliaron los espacios para lacompetencia inter e intrapartidista y secrearon oportunidades para el surgi-miento de líderes individuales y de or-ganizaciones políticas alternativas a lostradicionales.

de comportamiento y diferentes corre-


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En 1989 tuvo lugar la primera eleccióndirecta de gobernadores y de alcaldes,con lo que se inició el proceso de des-centralización político-administrativadel país. En los años 1992, 1995, 1998y 2000 también se eligieron autoridadesregionales. Desde los primeros comi-cios de este tipo tuvieron lugar cambiosrelevantes en el panorama político y enel comportamiento de electoral del ve-nezolano.

En los tres primeros procesosla abstención se colocó en niveles altosalcanzando el 54,0% en 1989, 50,72%en 1992 y 53,85% en 1995. A pesar dela novedad de estos comicios y que setrataba de elegir a autoridades muy cer-canas a la vida cotidiana de los ciudada-nos, las mismas no generaron una sig-nificativa movilización del electorado.

En 1989 de las 20 gobernacio-nes existentes, en 12 triunfaron candi-datos de Acción Democrática (AD), en6 los de Copei y en 2 gobernacionescandidatos del Movimiento alSocialismo (MAS)) y de La Causa R(LCR) respectivamente. Los goberna-dores electos eran exponentes de los li-derazgos regionales de cada entidad. Apesar de las enormes dificultades queatravesaba el gobierno Pérez luego delestallido social de febrero, los resulta-dos favorecieron a AD, partido de go-bierno, pero también se evidenció ladisposición del electorado a generaruna correlación más equilibrada depoder, al incluir significativamente aCopei, el otro componente de la ecua-ción bipartidista.

En esta elección resalta que los

candidatos de los partidos MAS y LCRtriunfaron en una gobernación cadauno, lográndose así la presencia rele-vante de organizaciones políticas dis-tintas del binomio AD-Copei en posi-ciones de poder regional. En esta pri-mera elección se obtuvieron importan-tes objetivos buscados por la descen-tralización, como la inclusión de lide-razgos regionales a posiciones depoder, la ampliación del espectro de re-presentación partidista y una distribu-ción más equilibrada de la misma y unamayor visibilidad y autonomía del ám-bito regional.

La segunda elección de gober-nadores y de alcaldes tuvo lugar en1992, pocos días después del segundointento de golpe de estado ocurrido enese año. En esa ocasión los resultadosfavorecieron ampliamente a los candi-datos de Copei, quienes triunfaron en11 gobernaciones. Por su parte el parti-do MAS incrementó el número de go-bernaciones ganadas a 3. Destaca esecrecimiento del MAS, que si bien se ex-pandió en gobernaciones de escasa po-blación electoral como Amazonas ySucre, logró consolidarse como unactor regional importante, y profundi-zar su presencia en el estado de Aragua.AD redujo el número de sus goberna-ciones a 7 y LCR mantuvo la goberna-ción del estado Bolívar y además resul-tó triunfador en la alcaldía delMunicipio Libertador, de la mayor im-portancia poblacional del área metro-politana de Caracas. La abstención dis-minuyó levemente, probablemente porefecto del impacto de los sucesos de

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noviembre y de la intensa campaña pu-blicitaria de repudio a los mismos quele siguió.

Desde la óptica de los propo-nentes de descentralización, este resul-tado era muy estimulante, puesto querevelaba la capacidad del electorado degenerar una estructura de poder másequilibrada, en la que podía producirseun contrapeso al partido dominante enel ámbito nacional. Por otro lado, enmedio de la crisis política y de legitimi-dad desatada por el intento de golpe deEstado de febrero de 1992 y que seprolongó en los meses siguientes, elcontar con una oposición leal insertadaen la estructura de poder regional cons-tituyó un importante recurso para man-tener la estabilidad política en tiemposde gran turbulencia.

La descentralización introdujoadicionalmente una regla de juego no-vedosa en el sistema político, como fuela posibilidad de la reelección inmedia-ta de los gobernadores y alcaldes enejercicio, opción constitucionalmentenegada a los presidentes de laRepública quienes sólo podían aspirar ala reelección después de dos períodosfuera del gobierno. La reelección seconcibió como un recurso que le per-mitía al ciudadano premiar o sancionar,según fuera el caso, a las autoridadeselectas y a sus gestiones respectivas. En15 casos los gobernadores fueron ree-lectos, lo que sugiere que los electoresevaluaron su desempeño favorable-mente.

En 1995 los estados Amazonasy Delta Amacuro seleccionaron gober-

nadores por primera vez. Tratándosede la tercera elección regional, buenaparte de los gobernadores no pudieronaspirar a la reelección y aparecieronnuevos candidatos a ocupar dichos car-gos. A pesar de triunfo electoral deCaldera para la presidencia de laRepública en diciembre de 1993, el par-tido que lo apoyó, Convergencia ,sóloobtuvo una gobernación, la del estadoYaracuy, en cambio MAS, otro miem-bro importante de su coalición, sí pare-ció beneficiarse de su vinculación conel gobierno e incorporó a su favor lasgobernaciones de los estados Lara yPortuguesa. AD obtuvo 11 goberna-ciones y en alianza con Copei la del es-tado Delta Amacuro. Copei experimen-tó una caída drástica respecto de laselecciones de 1992, siendo este resulta-do un reflejo de la crisis desatada por lacandidatura de Caldera separada de supartido original. LCR perdió su emble-mática gobernación de Bolívar, peropromovió con mucho éxito la candida-tura de Arias Cárdenas en la importan-te gobernación del estado Zulia, la delmayor caudal electoral del país. Porotro lado, emergió en Carabobo unaopción partidista regional, ProyectoCarabobo que más adelante adquiriríaproyección nacional.

Estos comicios fueron revela-dores de la ocurrencia de cambios enlas preferencias de los votantes. AD yCopei perdieron gobernaciones en es-tados con un importante peso electoralcomo Zulia, Carabobo y Lara. Se con-solidaron liderazgos partidistas y regio-nales en los estados Aragua y


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Carabobo, igualmente importantes porsu densidad poblacional. Se evidencióel profundo debilitamiento del partidoCOPEI, que si bien había resistido suprolongada ausencia del poder presi-dencial desde 1983, no pudo superar ladivisión causada por la separación desu líder fundador y cuya presidencia nole reportó beneficios políticos. Algunasindividualidades y agrupaciones regio-nales se proyectaron con fuerza hacia elresto del país, lo que ratificó que el pro-ceso de descentralización se había con-vertido en una cantera de producciónde nuevos líderes políticos.

En los procesos examinados serepitieron rasgos de los comicios ante-riores, como los altos niveles de absten-ción, la desalineación partidista, elatractivo de individualidades frente a latradicional adhesión partidista y el des-plazamiento de la votación hacia opcio-nes emergentes en entidades de alta po-blación electoral. No obstante, para losmiembros de los partidos tradicionaleslos resultados relativamente exitosos enlos comicios regionales de 1995 pare-cieron sugerir que el vendaval del cam-bio y de la crisis de esos años ya habíapasado, y que retornaban con cierta co-modidad a sus anteriores posiciones depoder. Ello generó una especie de espe-

damente el desplazamiento de las pre-ferencias colectivas que ya se había ex-

les de 1993, y que contribuyó a susten-tar decisiones y cálculos errados frentea las inéditas situaciones de la campaña

a continuación

Las elecciones presidenciales de 1993Las elecciones de 1993 consti-

tuyen una importante inflexión en la di-

rizado al país desde los comicios de1973 y mostraron con mucha fuerza eldesplazamiento de las preferenciaselectorales del venezolano hacia opcio-nes emergentes. El contraste entre losresultados electorales de los comiciospresidenciales y parlamentarios de 1988y de 1993 es elocuente y revelador delos cambios profundos que se habíanoperado en la dinámica sociopolíticadel país en un lapso relativamentecorto, en una dimensión más profundaaún que la registrada en las eleccionesregionales.

En las elecciones presidencia-les de 1988 y 1993, los cuatro conten-

vación o el cuestionamiento de las re-glas e instituciones convencionales denuestro orden sociopolítico. ClaudioFermín (de AD), ex-alcalde de Caracas,y Oswaldo Álvarez Paz (de Copei), exgobernador del Zulia, pertenecían a lasnuevas generaciones dentro de sus res-pectivos partidos y habían surgidofrente a la dirigencia tradicional.

La propuesta programática deambos incluía nociones cercanas al ne-oliberalismo en materia económica y ladefensa y profundización de la descen-tralización. A. Velásquez, ex goberna-dor de Bolívar, también era un produc-to de la descentralización, y era miem-

electoral de 1998, como se examinará

námica bipartidista que había caracte-

dores principales encarnaban la reno-

jismo que no permitió valorar adecua-

presado en las elecciones presidencia-

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bro prominente de LCR, partido queen aquel momento expresaba la opciónde mayor enfrentamiento al status quopolítico. Y Caldera, quien obtuvo la vic-toria en estos comicios, aun siendo fun-dador de Copei y figura principal du-rante varias décadas, surgió en abiertaoposición a Copei y al programa deajuste de CAP, cabalgando sobre la

golpistas del 4 de febrero de 1992. Enaquella contienda participó como can-didato del partido Convergencia y deuna amplia coalición de 15 partidos (elllamado “chiripero”) de la que forma-ban parte organizaciones de izquierdacomo MAS, el Movimiento Electoraldel Pueblo (MEP), el PartidoComunista de Venezuela (PCV), entreotros, con lo que por primera vez desde1958 ganó la presidencia un candidatoproveniente de un partido o coaliciónde partidos distintos de AD y Copei.

Al igual que en las eleccionesregionales, la abstención se incrementópasando de 18,08% en 1988 a 39,84%.Mientras que en 1988 la sumatoria delos votos obtenidos por los candidatosde AD y Copei alcanzó el 93,29% deltotal, porcentaje similar a los resultadosobtenidos por ambos partidos desde1973 en adelante, en 1993 dicha adiciónapenas alcanzó el 46,33%. A su vez, lasumatoria de los votos depositados afavor de las candidaturas “anti-sistema”representadas por Caldera y Velásquezobtuvo el 52,41% de los votos.El gobierno de Caldera pudiera sercomprendido como el último intento

por mantener las reglas del juego polí-tico inaugurado en 1958 y como la pos-trera oportunidad que el electorado leotorgó a la dirigencia tradicional paraconducir al país. Sin embargo, los ava-tares y frustraciones de ese gobierno lemostraron a ese mismo electorado laslimitaciones del liderazgo tradicionalpara manejar con éxito las cada vez más

nezolana.

Por otro lado, el acceso alpoder de organizaciones e individuali-dades provenientes del mundo de la iz-quierda, formando parte de la coaliciónque llevó a Caldera al poder, cuyo apor-te electoral por primera vez tuvo la efi-cacia suficiente como para influir en elresultado de los comicios presidencia-les (el MAS le aportó casi 600 mil votosa la candidatura de Caldera), abrió unanueva perspectiva de poder a agrupa-ciones políticas tradicionalmente mar-ginadas. Esta circunstancia les otorgóvisibilidad en el escenario público, re-duciendo las resistencias tradicionalesen la población ante la posibilidad de suirrupción abierta, como ocurriría pró-ximamente con la candidatura deChávez.

En las elecciones presidenciales de1988 y 1993, los cuatro contendoresprincipales encarnaban la renova-ción o el cuestionamiento de las re-glas e instituciones convencionalesde nuestro orden sociopolítico.

simpatía despertada hacia los militares complejas tensiones de la realidad ve-


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En el ámbito parlamentario seprodujo un desplazamiento similar delas preferencias colectivas y, en conse-cuencia, de la correlación de fuerzasexistentes en el Congreso. Así mientrasque en 1988 entre los partidos AD yCopei sumaban el 81,6% de los escañosen la cámara de diputados, y el 9,0% lecorrespondió al MAS, mientras que en1993 los escaños correspondientes aAD y Copei agregados apenas alcanza-ron el 53,2% como resultado de los co-micios de ese año. El espacio antesocupado por esas agrupaciones fue lle-nado por los partidos LCR con 19,7%de los diputados, Convergencia con12,8%, y el MAS con 11,8% de lospuestos.

La profusión de eventos críti-cos acaecidos entre los años 1989 y1993, y el deterioro sostenido de los pi-lares fundamentales que sostuvieron elorden democrático instaurado en 1958,explican la rapidez y profundidad delos cambios en las preferencias y per-cepciones colectivas expresados en di-chas elecciones, y la búsqueda por partede la población de nuevas opciones,con la expectativa de que contribuyerana superar la crisis. No obstante, a pesarde las reiteradas y consistentes señalesde impaciencia y desafección de la po-blación con el liderazgo tradicional ysus actuaciones, el mismo no estuvo en

te las expectativas colectivas, y optó porrepetir fórmulas agotadas o, a lo sumo,promover innovaciones que no genera-ron suficiente impulso renovador.Adicionalmente, las adversas condicio-

nes socioeconómicas agudizaron elcuestionamiento y el descontento co-lectivos.Esa ruptura comunicacional entre el li-derazgo convencional y amplios secto-res de la población, convenció al elec-torado acerca de la inutilidad de seguirapostando al liderazgo tradicional, ypromovió el atractivo que concitaronopciones alternativas o enfrentadas almismo.

1998, el ascenso de Chávez y el des-

plazamiento del liderazgo tradicio-

nal

En materia electoral el año1998 se caracterizó por una dinámicapartidista y de candidaturas inédita paranuestras prácticas políticas más arraiga-dos. Una de las principales novedadesfue la conformación del llamado PoloPatriótico, alianza partidista estructura-da en torno a la candidatura de HugoChávez.

A raíz de su participación en elalzamiento del 4 de febrero de 1992,Chávez y los principales líderes del mo-vimiento fueron enviados a prisión. Ainicios del año 1994, bajo la presidenciade Caldera, fueron sobreseídos y dadosde baja de las Fuerzas Armadas.Mientras que Arias Cárdenas y otros di-rigentes optaron por participar en lavida democrática, al punto Arias incur-sionó exitosamente como candidato agobernador en el estado Zulia en loscomicios de 1995, logrando la victoriacon el apoyo de LCR, Chávez se man-tuvo en la línea de la abstención.

No obstante, hacia mediadosde 1997 cambió su estrategia política,

capacidad de atender satisfactoriamen-

Miriam Kornblith

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se asoció con diversas individualidadesy organizaciones civiles y optó por lavía electoral. Se estructuró y legalizó elpartido Movimiento Quinta República(MVR) y se inició su consistente ascen-so en las encuestas de opinión pública.El Polo Patriótico agrupó al nacientepartido MVR y a organizaciones tradi-cionales como el MAS, PCV, MEP yotros grupos como el Patria para Todos(PPT) y cuatro pequeñasagrupaciones3.

El partido Copei eligió comocandidata presidencial a una indepen-diente, Irene Sáenz, ex Miss Universo yexitosa alcaldesa de Chacao. AD selec-cionó a su máximo dirigente partidistay Secretario General Alfaro Ucero,cuyas primeras incursiones en la vidapolítica nacional databan de los años40. El recién formado partido ProyectoVenezuela, expresión nacional del par-tido regional Proyecto Carabobo, de-signó a Enrique Salas Romer como sucandidato presidencial. La Causa R ini-cialmente apoyó a Irene Sáez, y luegoresolvió lanzar su propia candidaturacon Alfredo Ramos. Se postularon 16candidatos presidenciales, pero entrerenuncias y otras eventualidades la listase redujo a 11.

La materia electoral tambiénexperimentó cambios significativos. Endiciembre de 1997 se promulgó laLospp, en la cual se introdujeron im-

portantes innovaciones. Entre las másdestacadas se cuenta la automatizacióndel proceso electoral, en las fases devotación, escrutinio, totalización y ad-judicación. La despartidización de losorganismos electorales, a partir de la in-corporación de ciudadanos indepen-dientes como autoridades del organis-mo central, el Consejo NacionalElectoral (CNE), y la selección por sor-teo de los miembros de las juntas elec-torales estadales y municipales y lasmesas de votación. La consagración delderecho al sufragio de los venezolanosresidentes en el exterior y la inclusióndel referendo consultivo para materiasde alcance nacional.

Debido a la coincidencia de laselecciones nacionales y regionales endiciembre de1998, el Congreso resolvióen mayo de 1998 separar los comicios.Se decidió que las elecciones delCongreso, gobernadores y asambleaslegislativas de los estados tuvieran lugaren noviembre de 1998 y las presiden-ciales en diciembre de 1998, dejandopara el segundo semestre de 1999 laelección de los concejos municipales yjuntas parroquiales.Diversos sectores políticos e institucio-nales, incluyendo la directiva del CNE,abogaron a favor de la separación de laselecciones.

El principal argumento era lanecesidad de preservar la autonomía yvisibilidad de la elección regional, en

3 Información y análisis de la conformación política, organizativa e ideológica de este movimiento

en: Blanco Muñoz (1998); Garrido (1999; 2000) entre otros.


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zación. Se argumentaba que el influjode las elecciones nacionales, particular-mente de la presidencial, le restaría in-dependencia y relevancia a los comiciosregionales. Se destacó que la profusiónde opciones y candidaturas confundiríaal elector, impidiéndole una escogenciabien informada y reflexiva. También seplanteó que la organización del proce-so comicial y el acto de votación en co-micios conjuntos se complicaría tantoque podrían afectar su viabilidad.Aceptada la necesidad de la separaciónde las elecciones, el orden en que estasdebían ocurrir generó ásperas polémi-cas.

El esquema propuesto en elCongreso obedeció al interés de lospartidos dominantes de asegurar posi-ciones de poder en el ámbito parlamen-tario y regional frente a la crecienteconsolidación y ascenso de la candida-tura de Chávez, que percibían comopeligrosa para la estabilidad y perma-nencia del orden democrático, y para supropia supervivencia. Se pensaba que sila elección presidencial tenía lugar pri-

a Chávez, como consecuencia del lla-mado “efecto portaviones”, determina-ría la escogencia de los representantesal parlamento y a los gobiernos regio-nales, generando en toda la estructurapolítico-administrativa una correlaciónde fuerzas favorable a la misma.Mientras que si los comicios parlamen-tarios y regionales tenían lugar primero,el votante estaría en mejores condicio-nes para diferenciarlos de la elección

presidencial y para apoyar a los lideraz-gos tradicionales.

Diversos sectores políticos yde la opinión pública cuestionaron esteesquema por considerarlo ventajista,sin embargo así fue aprobado y llevadoa cabo. De modo que por primera vezen nuestra historia comicial desde1958, tuvo lugar una elección presiden-cial aislada del resto y hubo dos eleccio-nes en un mismo año.

Otro aspecto novedoso de lacompetencia electoral de 1998 fue quefaltando muy pocos días para el eventocomicial, los partidos AD y Copei le re-tiraron el apoyo a sus respectivos can-didatos, y apoyaron a Salas Romer, con-tra quien se habían opuesto acerba-mente hasta pocas semanas antes. Todoello generó gran confusión e irritaciónen el electorado, el cual se volcó a favorde la candidatura de Chávez.

Estos eventos político-electo-rales fueron una expresión vívida delestado de confusión y de decaimientoen que se encontraban las organizacio-nes partidistas tradicionales y, por otrolado, del significativo reto que les plan-tearon las opciones emergentes. En lossondeos de opinión se fue consolidan-do un apoyo consistente a las organiza-ciones y candidatos que representabanuna ruptura con el pasado.

Las elecciones parlamentarias y regionales denoviembre de 1998

Al examinar los resultados delas elecciones legislativas de 1998 desta-can varios aspectos. Por un lado, el rá-pido crecimiento y “posicionamiento”

sintonía con el proceso de descentrali-

mero, una intención de voto favorable

Miriam Kornblith

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de los partidos PV y sobre todo MVR,que por primera vez participaban en lacompetencia electoral nacional. Otrorasgo es la nueva reducción del volu-men sumado de votos y de escaños delos partidos AD y Copei, que esta vezconcentraron el 36,1% de los votos dela lista a la cámara de diputados, aunquepor efecto del sistema electoral alcan-zan el 43,5% de los puestos. Se eviden-ció en esos comicios la fragilidad de laimplantación de los partidos LCR yConvergencia que habían obtenidoaltas votaciones en 1993 y que disminu-yeron severamente su caudal electoral 5años después, aunque parte de la vota-ción de LCR se dirigió hacia los candi-datos del PPT, partido que resultó deuna escisión de LCR. Por último, elMAS logró una votación algo inferior ala obtenida en 1993, lo que sugiere quesu vinculación con el Polo Patriótico

cionales.La votación para elegir a los represen-tantes de la cámara de diputados de lospartidos muestra cambios importantesen las preferencias de los electores. Lavotación sumada de AD y Copei alcan-zó el 36% del total, mientras que losvotos combinados de MVR, 19,9%, yPV, 10,4%, los nuevos partidos con vo-tación significativa de esta contienda,superaron ligeramente el 30% del total.Si bien estos porcentajes no se traduje-ron exactamente en la distribución deescaños dentro del Congreso, sí se ob-serva cómo las fuerzas emergentes vandesplazando a las tradicionales, produ-ciéndose así un resultado semejante al

de 1993, aunque con diferentes actoresemergentes. Ello nos lleva a llamar laatención sobre un rasgo muy destacadopor Molina (2001), como es el de la vo-latilidad del electorado y la desalinea-ción partidista, que provocaron el sur-gimiento de una sistema multipartidistainestable de difícil consolidación, a di-ferencia del bipartidismo estable quecaracterizó la dinámica partidista desde1973 hasta 1988. Y desde luego, insistiren la ratificación de la tendencia al des-plazamiento y sustitución de los parti-dos tradicionales por fuerzas emergen-tes.

En la elección de gobernado-res también ocurrió una nueva alinea-ción de fuerzas. De un total de 23 go-bernaciones (se agregó el recién creadoestado Vargas), los candidatos del par-tido AD triunfaron en 8 estados y losde Copei en 4 y en alianza entre ambosen 1 estado. Los partidos asociados alPolo Patriótico triunfaron 7 goberna-ciones, correspondiéndole 1 al MVR, 3al MAS, 3 al PPT. Por su parte PV repi-tió su victoria en Carabobo,Convergencia se mantuvo en Yaracuy yen el Zulia ganó nuevamente AriasCárdenas, apoyado por una ampliaalianza que incluyó al MVR, Copei,LCR y al partido IRENE.

De ambos grupos de resulta-dos electorales emergió un nuevo pa-norama político-electoral, en el quecompartían posiciones de poder de ma-nera relativamente equilibrada los parti-dos tradicionales y los grupos emer-gentes, destacando el rápido crecimien-to de los últimos, así como el desplaza-

no le aportó beneficios electorales adi-


174

miento de las opciones que en 1993 tu-vieron ese carácter, como los partidosConvergencia y LCR. Los resultados delas elecciones de noviembre de 1998también muestran que en las regionesmás pobladas ganaron posiciones lasnuevas fuerzas en detrimento de las tra-dicionales. Si bien estos resultados nofueron concluyentes en términos de laimplantación definitiva del PoloPatriótico o del desplazamiento defini-tivo de los partidos tradicionales, anun-ciaron un cambio dramático en la co-rrelación de fuerzas y alertaron a lossectores tradicionales acerca del avancede Chávez y de su coalición.

Las elecciones presidenciales de diciembre de1998

Los evidentes avances del PoloPatriótico, la limitada votación del par-tido PV, el sólido apoyo a la candidatu-ra de Chávez reflejada en los diversossondeos, el decaimiento de la candida-tura de Irene, la falta de arraigo deAlfaro Ucero, la marcada polarización

raron una dinámica muy particularentre las elecciones de noviembre y lasde diciembre de 1998. Los partidos ADy Copei resolvieron retirar su apoyo asus candidatos y apoyar la candidaturade Salas Romer. El cálculo fue que lavotación sumada de los partidos y can-didatos asociados con esas agrupacio-nes superaría a la de Chávez. Si bien entérminos aritméticos había elementosde juicio para llegar a esa conclusión, larealidad produjo un resultado muy di-

ferente.No obstante, la decisión de úl-

tima hora de apoyar a Salas Romer, crí-tico severo del bipartidismo de AD yCopei, contra quien estos partidos sehabían enfrentado hasta con mayorfuerza que contra el propio Chávez, ge-neró un sentimiento de desconcierto yrechazo en la población, que se volcó avotar a favor de Chávez. Igualmente, elincremento de la votación entre uno yotro proceso, al bajar la abstención del46% al 37%, fue absorbido mayorita-riamente por Chávez.

Finalmente resultó una con-tienda altamente polarizada en la quelos 2 candidatos más votados, ambosrepresentantes de sectores emergentes,obtuvieron el 96,17% de los votos. Aligual que en las elecciones de 1993, laspreferencias de los electores se orienta-ron tempranamente a favorecer a las

quo, prevaleciendo el candidato con eldiscurso y prácticas más radicales,Chávez Frías. Aquel 52, 41% del electo-rado que en 1993 votó a favor de loscandidatos anti-sistema, en 1998 sevolcó hacia Chávez, quien obtuvo el56,2% de los votos, proveniente de3.673.685 electores, equivalente al33,43% de los electores inscritos.

Frente a estos resultados elec-torales caben varias consideraciones.Una de ellas es preguntarse si la estrate-gia diseñada por los partidos tradicio-nales de separar las elecciones colocan-do en primer lugar los comicios parla-mentarios y regionales produjo losefectos esperados. El objetivo de pre-

opciones más cuestionadoras del status

del ambiente político/electoral gene-

Miriam Kornblith

175

servar la autonomía de las eleccionesregionales y parlamentarias y promoverde ese modo la votación a favor de losliderazgos, tradicionales o no, en dichosámbitos, se logró. Probablemente, lapolarización de las preferencias entorno a la elección presidencial sí hu-biese desdibujado la naturaleza de loscomicios regionales y reducido lasoportunidades de los líderes regionalesasociados con organizaciones tradicio-nales, de modo que aunque el clima po-lítico general influyó sobre los resulta-dos electorales, no los desnaturalizópor completo. No obstante, la estrate-gia adoptada no fue eficaz para detenerel avance de la candidatura de Chávez,menos aún luego del confuso episodiodel retiro del apoyo partidista a las can-didaturas de Alfaro Ucero y de IreneSáenz4.

La realidad sociológica delcambio de las preferencias electorales,la nueva volatilidad del electorado y eldesplazamiento del apoyo al binomioAD-Copei, el surgimiento de nuevosactores y del atractivo generado por op-ciones enfrentadas al status quo estabafirmemente arraigada en el nuevo com-

portamiento electoral del venezolano, yvenía expresándose consistentemente alo largo de los años 90. En ese contex-to, las maniobras político-electorales deúltima hora tuvieron un alcance limita-do, e incluso un efecto contraprodu-cente.

La “refundación de la República”

El claro triunfo electoral deChávez y de sus aliados trajo cambiosrápidos en la dinámica sociopolítica.Las fuerzas emergentes accedieron algobierno con un proyecto de podermadurado durante varios lustros, desdesus tiempos conspirativos dentro de lasFuerzas Armadas. La realización deuna Asamblea Constituyente para “re-fundar la República” fue la principalpromesa electoral de Chávez y de sucoalición, y apenas llegados al poder seactivaron los mecanismos para su con-vocatoria. Ya para el 19 de enero de1999, en respuesta a dos recursos de in-terpretación, la Corte Suprema deJusticia (CSJ) se había pronunciado fa-vorablemente en torno a la posibilidad

4 Luego de estas elecciones y las del año 2000 se transmitió la impresión de que se trataba de la

votación más alta obtenida por candidato presidencial alguno en el país. En honor a la verdad y sin

pretender subestimar la importancia del caudal electoral obtenido por Chávez en los comicios de

1998 y 2000, cabe destacar que la votación obtenida por Jaime Lusinchi en 1983 llegó a 3.773.731

equivalentes al 56,72% de los sufragios con una abstención del 12,25%. Por su parte, la votación

obtenida por Carlos Andrés Pérez en 1988 alcanzó 3.868.843 votos equivalentes al 52,89% con una

abstención del 18,08%. En términos relativos y por efecto de la alta abstención, los votos absolutos

obtenidos por Chávez eran equivalentes al 33,43% del total de los electores inscritos, a diferencia del

49,77% y del 43,32% obtenidos por Lusinchi y Pérez respectivamente.


176

de utilizar elr e f e r e n d oconsu l t ivoprevisto enla ley del su-fragio vigen-te para con-vocar una Asamblea NacionalConstituyente (ANC), aun cuandodicha figura no existía en laConstitución de 1961.

El mismo día de la toma deposesión, el 2 de febrero de 1999, el re-cién proclamado presidente emitió undecreto solicitando la consulta popularacerca de la convocatoria de unaAsamblea Constituyente, horas des-pués de haber aceptado las obligacio-nes inherentes a su cargo jurando sobrela “moribunda” Constitución de 1961.Con estos eventos se inició el procesoconstituyente venezolano, que marcó ladinámica sociopolítica del año 1999, ymás allá.

Los comicios del proceso constituyenteEl proceso constituyente se re-

alizó en tres fases comiciales. El refe-rendo del 25 de abril de 1999 para con-sultar al electorado acerca de la convo-catoria de una ANC; la elección de losrepresentantes a la ANC el 25 de juliode 1999 y el referendo del 15 de di-ciembre de 1999 para aprobar el pro-

yecto deConstituciónelaborado porla ANC. Cadaproceso comi-cial tuvo susparticularida-

des y aportó su especificidad a la diná-mica sociopolítica del país, pero como

en cada uno de ellos se fue afianzandoel apoyo a Chávez y a su proyecto, altiempo que la dinámica de las fuerzasque se le oponían también fue adqui-riendo nuevos matices.

Luego de superar diversosobstáculos jurídicos, el 25 de abril de1999 tuvo lugar el referendo para con-sultar al electorado acerca de la convo-catoria de una ANC. Los votantes de-bieron responder 2 preguntas: La pri-mera “Convoca usted una AsambleaNacional Constituyente con el propósi-to de transformar el estado y crear unnuevo ordenamiento jurídico que per-mita el funcionamiento efectivo de unademocracia social y participativa?” y lasegunda referida a la aprobación de lasbases comiciales para la elección de losmiembros de la ANC5.

Este fue el primer referendoconsultivo de carácter nacional convo-cado y realizado en el país. Los resulta-dos del referendo mostraron aspectos

La realización de una AsambleaConstituyente para "refundar la

República" fue la principal prome-sa electoral de Chávez y de su co-

alición .

5 Este fue un tema de la campaña electoral, con el que se sintetizó la idea de transformar las bases

de ordenación de la sociedad venezolana. En la Constitución vigente se consagró esta idea en el

Preámbulo afirmando: “El pueblo de Venezuela, … con el fin supremo de refundar la República para es-

tablecer una sociedad democrática, participativa y protagónica, … decreta la siguiente Constitución.”

(Énfasis mío).

balance general se puede afirmar que

Miriam Kornblith

177

relevantes de la nueva dinámica socio-política. La abstención llegó al 62,3%,el mayor nivel de la historia comicial delpaís hasta ese momento, no obstante labaja participación no deslegitimó niobstruyó la marcha del proceso consti-tuyente. Los resultados por el “SI” rati-ficaron la votación obtenida porChávez en diciembre de 1998, llegandoa 3.630.666 en la primera pregunta y3.275.716, mientras que el “No” obtu-vo 300.233 votos en la primera pregun-ta y 512.967 votos en la segunda. Lossectores que se oponían a Chávez seencontraban en su menor nivel de arti-culación y muy desmoralizados frente alos resultados de diciembre, y en su ma-yoría optaron por abstenerse.Ni en este proceso ni en los siguientesque tuvieron lugar en 1999 y 2000 lossectores opositores a Chávez y su pro-yecto lograron igualar o superar el cau-dal de votos obtenidos por la candida-tura de Salas Romer o mantener todaslas votaciones importantes en el ámbi-to regional logradas en noviembre de1998, aunque en los siguientes episo-dios comiciales fue mejorando su des-empeño. Ello evidenció que el triunfoelectoral de Chávez y del PoloPatriótico no era un fenómeno efímeroo un producto circunstancial de equi-vocados cálculos coyunturales, sino quese enlazaba sustancialmente con las di-versas expresiones de búsqueda decambio que venían ocurriendo desdefinales de los años 80 y que tuvieronconsistentes expresiones electorales,como se expuso e las páginas anterio-res.

El 25 de julio de 1999 tuvolugar la elección de los representantes ala ANC. Este proceso fue bastante par-ticular por diversas razones. El aspectomás importante fue el relacionado conel sistema electoral adoptado para ele-gir a los representantes, aprobado en elreferendo de abril de 1999. Se tratabade un sistema mayoritario, basado enuna circunscripción nacional de 24 can-didatos y 24 circunscripciones regiona-les con un número variable de candida-tos dependiendo de la población decada entidad, junto con la designaciónde 3 representantes indígenas seleccio-nados de acuerdo con sus “usos y cos-tumbres ancestrales”. Este esquema sealejaba drásticamente de las fórmulas

tes a los cuerpos colegiados desde1958, basadas en el principio de la re-presentación proporcional y que esta-ban consagradas en la Constitución y laley del sufragio vigentes. El resultadofue una exagerada sobrerrepresenta-ción de la mayoría, lo que significó quelos candidatos del Polo Patriótico obtu-vieron el 95% de los miembros a laANC a partir de una votación que ron-daba el 65% del total. Así, de los 131miembros de la ANC, 125 proveníande la lista del Polo Patriótico, incluyen-do a los 3 diputados indígenas.

Para llegar a este resultado in-fluyeron importantes circunstancias.Por un lado, no se examinaron a fondolas implicaciones y consecuencias delsistema electoral adoptado, de modoque importantes sectores de la opiniónpública, incluidos los de oposición, lo

empleadas para elegir los representan-


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apoyaron entusiastamente. La absten-ción alcanzó el 54%. Desde mediadosde los años 80, la llamada uninominali-dad y la personalización del voto, encontraposición a la representación pro-porcional, habían sido enarboladas pordiferentes sectores sociales y políticoscomo banderas de lucha en contra delbipartidismo y sus desviaciones. Noobstante, debido a la falta de experien-cia y escasa comprensión del sistemaelectoral adoptado, diversos grupos eindividualidades asociados a la oposi-ción actuaron como si la regla vigenteera la de la representación proporcio-nal. Se presentaron de manera dispersacerca de 1000 candidatos de oposición,la mayoría de los cuales se postularonpor “iniciativa propia” aun cuando te-nían activos vínculos partidistas y lamayor parte de estos candidatos com-pitieron entre sí para captar el voto delmismo electorado.

Por el contrario, el oficialismoactuó con extrema eficacia maximizan-do sus posibilidades electorales al pre-sentar una lista única de 124 candidatosdistribuidos a lo largo del territorio enzonas electorales, los llamados “KinosChávez”. Esta estrategia le permitióobtener el máximo provecho del siste-ma electoral y colocar una mayoría ab-soluta de sus representantes en la ANC.Con esta adecuada estrategia, el oficia-lismo aprovechó eficazmente la altaaceptación que aun tenía entre la pobla-ción y potenció sus oportunidades elec-torales. No obstante, también hay quedestacar que las autoridades públicasidentificadas con el oficialismo actua-

ron de manera abiertamente parcializa-da, participaron en actos proselitistas yutilizaron recursos e instalaciones pú-blicas para promover sus candidatos ala ANC, en contravención evidente delas normas electorales y las referidas almanejo de la administración pública.

Lograr el control político de laANC a través de la presencia de una re-presentación abrumadoramente ma-yoritaria lució como un triunfo de lacoalición gobernante, y le garantizógran holgura para consagrar un textoconstitucional acorde con su proyectopolítico. No obstante ese control hege-mónico generó consecuencias negati-vas sobre las relaciones internas delbloque oficialista y sobre la posterioraceptación del texto resultante. La pro-pia dinámica de las deliberaciones hizoque afloraran o que se evidenciarandesavenencias importantes al interiordel Polo Patriótico, más que diferenciasentre oficialismo y la mínima bancadaopositora. Por otro lado, el déficit derepresentación de amplios sectores re-dundó en que el texto resultante fuerapercibido como la expresión del pro-yecto político del presidente Chávez yde su coalición, y no como el reflejo delas aspiraciones del conjunto de la so-ciedad. A diferencia de la Constituciónde 1961, la de mayor duración en nues-tra historia republicana, que fue el re-sultado de un amplio consenso entresectores divergentes y que comenzó aser cuestionada luego de cerca de tresdécadas de vigencia, la duración y acep-tación de la de 1999 pareciera estar

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atada a las vicisitudes y estabilidad delgobierno de Chávez.

Una vez instalada la ANC ainicios de agosto de 1999, al discutir sureglamento interno se autodefiniócomo “originaria”. Desde la campañaelectoral, el proceso constituyente estu-vo signado por la discusión acerca delos límites y alcances de la ANC, de sucarácter originario o derivado, y por ladefinición de las competencias de lospoderes constituidos frente al poderconstituyente. Aun cuando en sucesivasdecisiones la CSJ estableció los límitesde la ANC, después de instalarse se de-claró originaria y, por tanto, libre de lasataduras que le imponía la Constituciónde 1961 y el entramado institucionalexistente.

En su primer mes de actividad,la ANC centró su atención en la discu-sión del reglamento interno, en la orga-nización de sus actividades, y en la eva-luación de la posibilidad de intervenir odisolver los poderes legislativo y judi-cial. Desde temprano se evidenció queel proceso constituyente y la ANC fue-ron concebidos como fórmulas paraproducir rápida y eficazmente cambiosen la correlación de fuerzas existentederivada de las elecciones de noviem-bre de 1998, a fin de trascender esos re-sultados y profundizar los de diciembrede 1998. Igualmente, a través de laANC se promovieron nuevas figuras,hasta ese momento desconocidas parael amplio público, y que comenzaron aformar parte de la nueva clase política,al ocupar más adelante posiciones im-portantes en la estructura administrati-

va del gobierno, o al ser promovidoscomo candidatos a ocupar cargos elec-tivos en los siguientes comicios, ocomo miembros importantes en la es-tructura partidista de la coalición go-bernante. De este modo la ANC tam-bién le otorgó visibilidad y protagonis-mo a un nuevo liderazgo, opacando a ladirigencia tradicional.

La ANC fue utilizada comouna poderosa herramienta política.Tuvo varias funciones, hábilmente con-cebidas y empleadas por la nueva coali-ción gobernante en función de sus ob-jetivos de poder: fue un instrumentopara trastocar la correlación de fuerzasexistente y fortalecer a los sectoresemergentes; sirvió promover nuevos lí-deres políticos y desplazar a los existen-tes, y -casi secundariamente- redactaruna nueva Constitución, con el propó-sito de generar un nuevo conjunto dereglas, valores actores e institucionespara trastocar las bases tradicionales deordenación de la sociedad venezolana.La función de elaboración constitucio-nal propiamente dicha fue abordada deforma apresurada, sacrificando la dis-cusión sistemática y la consistencia del

rias versiones de la Constitución en di-ferentes fechas, cada una con cambiosde forma y de fondo (Combellas,2001).

En el ejercicio de la funciónpolítica, una de las decisiones más dis-cutibles y que generó una fuerte reac-ción nacional e internacional fue el in-tento de disolver el poder legislativo.Luego de una transacción entre secto-

texto, al punto que se publicaron va-


180

res oficialistas y de oposición se mantu-vo el funcionamiento de la ComisiónDelegada del Congreso, lo que redujoesa instancia a una mínima expresión.Esta decisión de la ANC fue respalda-da por una polémica sentencia de laSala Plena de la CSJ, a través de la cualse consagró la llamada supraconstituciona-lidad de las decisiones y actuaciones dela ANC, como respuesta al intento deimpugnar la decisión de la ANC. Estapolémica decisión de la CSJ, que inclu-so provocó la renuncia de su presiden-ta, sirvió para legitimar las actuacionesdel cuerpo constituyente en ámbitosdistintos a los de la estricta elaboraciónconstitucional, como la destitución ydesignación de los titulares de los po-deres públicos (TSJ, 2000).

El tercer episodio comicial delproceso constituyente tuvo lugar el 15de diciembre de 1999, coincidiendocon el trágico deslave del estado deVargas y las to-rrenciales lluviasde otros estadosdel país. Los re-sultados nueva-mente favorecie-ron ampliamenteal oficialismo,pero esta vez laoposición se es-tructuró con cier-ta eficacia alrede-dor del “No”,mejorando su desempeño respecto delreferendo de abril. La pregunta someti-da a la consideración del electoradofue: “Aprueba usted el proyecto de

Constitución por la

respuesta favorable obtuvo 3.301.475votos, equivalente al 71,78% del totalde votos válidos y el “No” obtuvo1.298.105 votos, equivalentes al 28,22%de los votos válidos. La abstención seubicó en 56%.

Al efectuar el balance de estostres procesos comiciales y teniendocomo referencia los del año 1998, des-tacan nuevas características de la diná-mica sociopolítica venezolana. Lasfuerzas emergentes se impusieron confuerza y rapidez en el escenario políti-co. Aprovecharon su inicial apoyo po-pular para profundizar y potenciar sucapacidad de ocupar posiciones depoder, más allá de lo que derivaba natu-ralmente del cuadro electoral resultantede las elecciones de noviembre y di-ciembre. En apenas un año habíanaprobado una nueva Constitución y en

el transcurso delproceso constitu-yente desplazarona los sectores polí-ticos tradicionalesy se conformaroncomo una nuevaclase política. Loque el PoloPatriótico nologró a través delos comicios de1998, lo obtuvo a

través del proceso constituyente, comola cuasi inhabilitación del Congreso y laintervención del Poder Judicial.

El remate de esta operación se

La vía electoral resultó alta-mente eficaz para legitimaren su origen a los nuevosocupantes del poder , y el

apoyo de la población actuócomo pretexto para traspa-sar las barreras discursivase institucionales habitualesy forzar las barreras legales.

elaborado Asamblea Nacional Constituyente?” la

Miriam Kornblith

181

produjo en las semanas finales de di-ciembre de 1999, durante el aparentelimbo jurídico producido después de laaprobación popular de la nuevaConstitución, pero antes de su entradaen vigencia al publicarse en la GacetaOficial. En esos días, la ANC destituyóa todos los titulares de los poderes pú-blicos (a excepción del presidente de laRepública), incluyendo al Fiscal,Contralor, Poder Legislativo, PoderJudicial, Consejo Nacional Electoral ylos sustituyó por nuevas autoridadesidentificadas con el oficialismo y desig-nó a la titular de la recién creadaDefensoría del Pueblo.

La sentencia sobre la supracons-titucionalidad liberaba a la ANC de lasataduras impuestas por el orden políti-co-institucional existente, a su vez elproyecto de Constitución aprobado el15 de diciembre de 1999 establecía quela nueva Constitución entraba en vigen-cia el día de su publicación en la GacetaOficial. Así, en medio del estupor na-cional que produjo la devastación oca-sionada por el deslave natural en el es-tado Vargas, se retrasó intencionalmen-te la publicación en Gaceta Oficial de lanueva Constitución hasta el día 29 dediciembre de 1999, y en esos días se de-cidió la destitución y designación de losocupantes de los poderes públicos, almargen de las disposiciones contenidastanto en la Constitución de 1961, comoen la recién refrendada. Así, amparadosen la supuesta “supraconstitucionali-dad” de sus actuaciones, desde la ANCse redefinió la co-rrelación de fuerzas

en los poderes públicos, acomodándolaa favor del oficialismo.

La audacia, novedad y discuti-ble legalidad de muchas de estas accio-nes desconcertaron a los actores tradi-cionales, lo que sumado al atractivo queaun ejercía el nuevo presidente y susaliados desencadenó una dinámica so-ciopolítica marcada por la confronta-ción y el acorralamiento de los sectoresenfrentados a los nuevos ocupantes delpoder. La alineación de los poderes pú-blicos en función de los intereses delproyecto político de la quinta república yde sus promotores, produjo decisionesfavorables a la implantación del nuevoproyecto.del consenso fue sustituida por la exa-cerbación de las diferencias, la exclu-sión política y el deslinde radical entrelas fuerzas vinculadas a los sectoresemergentes vinculados con el nuevoproyecto político y las élites tradiciona-les, no sólo en el ámbito político, sinoen las esferas económica, eclesiástica,militar, sindical, educativa, mediática,etc.

La vía electoral resultó alta-mente eficaz para legitimar en su ori-gen a los nuevos ocupantes del poder, yel apoyo de la población actuó comopretexto para traspasar las barreras dis-cursivas e institucionales habituales yforzar las barreras legales. En este añose implantaron los cimientos de unproyecto sociopolítico con aspiracionesde largo plazo, que se basó en la expec-tativa de cambio presente en la pobla-ción durante al menos una década yque permitió la aceptación despreveni-

La característica dinámica


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da de muchos excesos y distorsiones,no necesariamente incluidas en la agen-da de las aspiraciones populares. Noobstante, la reacción en contra de lasrupturas, desviaciones y vicios no dese-ados tardó en consolidarse y en expre-sarse como sentimiento mayoritario;más bien predominaba en amplios sec-tores la impresión de existencia de unaadecuada relación entre sus preferen-cias y votos y el esquema de poder re-sultante de los procesos comiciales de1998 y 1999.

El año 2000: la relegitimación de los poderespúblicos

La idea de convocar nuevaselecciones estaba presente en el am-biente oficialista aun antes de aprobar-se la nueva Constitución. Esta decisióngeneró un conjunto de interrogantes:¿por qué si acababan de tener lugarelecciones en 1998 se requería elegirnuevamente a las mismas autoridades?,¿por qué las decisiones asociadas con lapuesta en marcha del nuevo procesocomicial se tomaron de manera tanapresurada, y contraviniendo disposi-ciones legales y acuerdos societales e-xistentes?, ¿por qué las fuerzas de la co-alición gobernante adoptaron una es-trategia relativamente riesgosa, de so-meterse nuevamente a la prueba delfavor popular, cuando ya tenían asegu-radas importantes posiciones de poder,como la presidencia de la República?

Desde el punto de vista legal yconstitucional se justificó esta decisiónargumentando que se debía adecuar los

períodos y funciones de las autoridadeselectas a las nuevas disposiciones deltexto. Por ejemplo que se debía cam-biar la estructura parlamentaria, quepasó de ser bicameral a ser unicameral,y garantizar la inclusión de la represen-tación indígena.

No obstante las consideracio-nes de mayor peso estaban asociadascon las realidades políticas del momen-to y las posibilidades de implantacióndel nuevo proyecto sociopolítico.Como sabemos, las elecciones de di-ciembre de 1998 habían producido unpoder ejecutivo dominado por Chávezy su coalición, mientras que como re-sultado de las elecciones de noviembrede 1998 en el parlamento y en el ámbi-to regional el Polo Patriótico no habíaresultado el boque mayoritario y lasfuerzas tradicionales aun conservabanimportantes cuotas de poder.Políticamente, la nueva convocatoria aelecciones generales o la llamada relegi-

lación de fuerzas en los poderes públi-

trativa central, regional y local, asegu-rando el predominio del PoloPatriótico a lo largo y ancho de dichaestructura y el desplazamiento de lasfuerzas contrarias.

Otro aspecto relevante se refe-ría al apoyo electoral con que contabael oficialismo. A pesar de las aparien-cias, el caudal electoral del gobierno eralimitado. En todos los procesos efec-tuados en 1998 y 1999 la votación afavor del presidente y de las fuerzas

cesidad de alinear y sintonizar la corre-timación de poderes se justificó por la ne-

cos y en la estructura político adminis-/

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183

vinculadas al Polo Patriótico se ubicabaen alrededor de un tercio del electora-do. Así, la votación obtenida porChávez, los 3.673.685 votos equivalíanal 33,43% del electorado total, y en di-ciembre de 1999 los votos a favor del“sí” (asimilable al voto oficialista) re-presentaba el 30,18% del total de elec-tores inscritos.

Si bien se trataba de una vota-ción superior a la del resto de los facto-res, lucía escasa frente al ambiciosopropósito de “refundar la república” yde trastocar las bases de ordenación dela sociedad venezolana. Ello llevaba a lanecesidad de maximizar las potenciali-dades de esos votos, transformando el33% del apoyo electoral en un volumenpróximo al 100% de los cargos en lospoderes públicos. Desde la óptica delos nuevos ocupantes del poder se re-quería actuar con rapidez para aprove-char el soporte popular que, aunque semantenía firme, era relativamente esca-so respecto a la magnitud del proyecto,a sabiendas que las vicisitudes del ejer-cicio gubernamental podían erosionarese soporte, y permitir el fortalecimien-to de la oposición. Por su parte, la se-guridad de contar con ese apoyo popu-lar en esas circunstancias apuntaló ladecisión de convocar las elecciones,más allá de los riesgos propios de cual-quier proceso comicial.

Para promover una transfor-mación radical de la sociedad era nece-sario controlar las palancas fundamen-tales de toma de decisiones en la es-tructura horizontal del poder, copando

los poderes públicos, y en la estructura

ción adecuada de las autoridades elec-tas. La primera fase la cumplió la ANCcon el nombramiento en diciembre de1999 de todos los cargos no electivos(Fiscal, Contralor, Defensor delPueblo, Tribunal Supremo de Justicia yConsejo Nacional Electoral). Ahoracorrespondía el turno a la tarea decopar los cargos electivos, completan-do o superando los resultados de 1998.Para ese propósito se promovió la lla-mada relegitimación de los poderes.

La organización del procesoelectoral bajo estas premisas se iniciótempranamente, con el nombramientode las autoridades del CNE afectas aloficialismo por parte de la ANC. Fueseguido por la promulgación de unEstatuto Electoral de los PoderesPúblicos y la fijación de la fecha de lasnuevas elecciones por parte de la ANC,el 3 de febrero de 2000. Estas decisio-nes implicaron la convocatoria de lasllamadas megaelecciones -elección detodos los cargos de representación po-pular- para el 28 de mayo de 2000,fecha en la que escogerían simultánea-mente 6.241 cargos ejecutivos y legisla-tivos nacionales y locales. En elEstatuto Electoral se modificaron lasreglas de votación vigentes y se adoptóun sistema electoral mixto para la com-posición de los cuerpos colegiados, enel que el 60% de los cargos proveníandel voto mayoritario y 40% del votoproporcional con ello se procuraba ob-tener el efecto de sobrerrepresentaciónde la mayoría, aunque en proporciones

vertical de poder, mediante la alinea-


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mucho menores a lo ocurrido en laANC y a la propuesta inicial de aprobarun esquema 80% mayoritario 20% pro-porcional.

La preocupación por maximi-zar el apoyo electoral del oficialismotambién privó en el momento de pro-poner y aprobar la convocatoria de unamegaelección, soslayando importantesconsensos societales existentes desdefinales de los años 80 y que se ratifica-ron durante el debate electoral de 1998,acerca de la necesidad de diferenciar laselecciones regionales y locales de lasnacionales, a fin de preservar la autono-mía y visibilidad de las primeras.

Estas decisiones fueron im-pugnadas por diversas individualidadesy agrupaciones ante el TribunalSupremo Electoral (TSJ), alegando lailegalidad e inconstitucionalidad de lasmás importantes. Entre ellas destacabala supuesta violación del artículo 298 dela nueva constitución que prohibía lamodificación de la legislación electorala menos de 6 meses de fecha de los co-micios. Las argumentaciones fueron re-batidas por el TSJ apelando al contro-versial argumento de la transitoriedad,según el cual debía preverse un lapso -la transición- para ajustar el entramadoinstitucional a las disposiciones de lanueva Constitución, por lo que la plenavigencia de las normas que regían la or-ganización de los comicios y de los po-deres públicos debía esperar la instala-ción de la Asamblea Nacional. La tran-sitoriedad, como antes la supraconstitucio-nalidad de la ANC, sirvió de fórmulajustificadora para consagrar reglas y

prácticas reñidas con la equidad e im-parcialidad que debía caracterizar acualquier evento comicial (TSJ, 2000).

El oficialismo participó confia-damente en estas elecciones, aun cuan-do las mismas estuvieron marcadas porriesgos y problemas. Se produjeron im-portantes rupturas al interior del blo-que en el poder, como la separación deArias Cárdenas, Urdaneta Hernández yJoel Acosta Chirinos (3 de los 4 coman-dantes que junto con Chávez habían li-derado el intento de golpe de febrerode 1992) y la candidatura presidencialde Arias Cárdenas, así como el aleja-miento temporal del partido PPT de lacoalición de gobierno. Fue una oportu-nidad para la articulación del esfuerzoopositor, el cual no fue plenamenteaprovechado por sus principales acto-res, aún débiles después de sus recien-tes derrotas electorales. Y el eventomás dramático fue la suspensión de laselecciones 3 días antes de la fecha pre-vista para su realización.La organización de las megaeleccionesestuvo marcada por la improvisación yel conflicto. La combinación entre lacomplejidad intrínseca de los comiciospropuestos, la incapacidad gerencial dela directiva del CNE y la intervenciónpolítica oficialista llevaron el proceso alcolapso. Cuando era evidente que loscomicios eran irrealizables, dos agrupa-ciones de la sociedad civil, Cofavic yQueremos Elegir, introdujeron un ampa-ro oral ante el TSJ solicitando su sus-pensión. El 25 de mayo, a sólo 3 días dela fecha prevista, el TSJ ordenó deteneríntegramente el acto electoral y convo-

Miriam Kornblith

185

car nuevos comicios en un plazo peren-torio. Nunca antes en la historia electo-ral venezolana había ocurrido semejan-te desastre.

La Comisión LegislativaNacional, el llamado “Congresillo”,cuerpo legislativo nombrado por laANC que sustituyó al Congreso sus-pendido por decisión de la ANC y quecontinuó sus labores, seleccionó alnuevo equipo comicial. Esta vez se re-solvió separar las elecciones. Primerovinieron la elección presidencial, parla-mentaria, de gobernadores, concejoslegislativos estadales, alcaldes, alcaldemayor y concejo metropolitano el 30 dejulio de 2000. Los demás cargos se eli-gieron el 3 de diciembre de 2000.

Las elecciones del 30 de julio de 2000Los resultados de estas eleccio-

nes favorecieron ampliamente a loscandidatos del gobierno, tanto en losque se refiere a los cargos uniperso-nales como a la representación en loscuerpos colegiados. A la elección presi-dencial sólo se presentaron 3 candida-tos: Chávez apoyado por 9 organizacio-nes, Arias por 6 y Claudio Fermín por1. Se trató de la elección presidencial enla participó el menor número de candi-datos y agrupaciones desde 1958.Chávez obtuvo 3.757.773 votos, 2,2%más que en los comicios de 1998, equi-valentes al 59,8% de los votos válidos yel 32,06% del total de electores. Ariasobtuvo 2.359.459, equivalente al 37,5%de los votos válidos y Fermín 171.346votos. La abstención se elevó al 43,7%y el número de electores totales superó

los 11.7 millones. El presidente mantu-vo aproximadamente igual su votaciónen términos absolutos y relativos,mientras que la oposición no logróigualar las cifras alcanzadas en 1998,pero superó los bajos niveles de 1999.

Los cambios más importantesen la correlación de fuerzas resultantesocurrieron a propósito de la elecciónparlamentaria y de los gobernadores deestado, principal objetivo procuradopor el Polo Patriótico al promoverestos comicios. Como resultado de laselecciones de 2000 el Polo Patrióticoobtuvo una amplia mayoría en laAsamblea Nacional, y dentro de la coa-lición oficialista predominó el partidoMVR, convirtiéndose en la fuerza indi-vidual mayoritaria al interior de la AN.Los partidos tradicionales, AD y Copeisufrieron una nueva reducción signifi-cativa de su representación, al igual quepartidos emergentes como el PV. ElMAS obtuvo una importante represen-tación, producto de su hábil negocia-ción dentro de la coalición de gobiernomás que de su figuración electoral.

La sumatoria de los represen-tantes de los partidos MVR, MAS y delos representantes indígenas llegó a 102escaños dentro de la asamblea nacional,cifra superior a la mayoría simple, aun-que inferior a los dos tercios requeridos(equivalente a 110 votos) para algunasdecisiones trascendentes, como elnombramiento de los titulares de lospoderes públicos. La coalición de go-bierno utilizó sistemáticamente esa ma-yoría parlamentaria para promover suproyecto político. En las etapas iniciales


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el oficialismo logró con facilidad gene-

para completar los votos requeridos

calificada, y tenía garantizadas las deci-siones por mayoría simple. No obstan-te, los cambios en la dinámica política,como la separación de buena parte delMAS y de un grupo de parlamentariosdel MVR de la coalición gobernante, lerestó apoyos al oficialismo dentro delparlamento, al punto que para algunasdecisiones incluso se le dificultabasumar los 83 votos necesarios para ase-gurar la mayoría simple.

En el ámbito regional las elec-ciones también favorecieron al oficia-lismo y produjeron un cambio en la co-rrelación de fuerzas, con el claro predo-minio del MVR. En las gobernacionesde los estados Bolívar, Cojedes, Mérida,Nueva Esparta, Táchira, Trujillo loscandidatos del MVR obtuvieron la vic-

toria desalojando a gobernadores deAD o de Copei, en algunos casos conmárgenes electorales mínimos y enmedio de controversias acerca de lapulcritud del proceso comicial. Elúnico estado en el que prosperó unaimpugnación postelectoral fue en

Amazonas, con lo que el partido PPTobtuvo la victoria frente al inicialmenteproclamado gobernador de AD. ElMVR también desplazó al MAS en losestados Lara y Portuguesa y al PPT enVargas. El MAS obtuvo la victoria enlos estados Anzoátegui, Aragua, DeltaAmacuro y Sucre. Proyecto Venezuelavolvió a triunfar en el estado Carabobo,Copei en el estado Miranda yConvergencia en el estado Yaracuy. Enel Zulia se impuso una nueva organiza-ción regional, Un Nuevo Tiempo(UNT).

En definitiva, el objetivo pro-curado por el oficialismo se logró ple-namente con estas elecciones. Tambiénen el ámbito regional resultó fortaleci-do el Polo Patriótico y dentro delmismo el partido MVR, que obtuvo 11gobernaciones. Los partidos tradicio-nales quedaron debilitados al perder unimportante número de gobernaciones.

Las elecciones de concejos municipales y juntasparroquiales y el referendo sindical del 3 de di-ciembre de 2000

Para completar el proceso elec-toral previsto para mayo de 2000 falta-ba la elección de los concejos munici-pales y las juntas parroquiales, que tu-vieron lugar el 3 de diciembre de 2000.Es fácil entender que estos comiciosfueran recibidos por la población conmuy poco entusiasmo. Se trataba delséptimo proceso electoral en tres años,las autoridades a ser escogidas carecíande atractivo, y las organizaciones y loscandidatos carecían de recursos parapromoverse puesto que sus finanzas se

La escasa participación del electora-do fue interpretado como una merma

de la capacidad de convocatoria delpresidente, quien se vinculó directa-

mente con la campaña de promocióndel referendo y del voto afirmativo

rar las alianzas y acuerdos necesarios

para obtener decisiones por mayoría

Miriam Kornblith

187

habían agotado en el primer intentoelectoral de mayo. El resultado fue unaabstención del 76%, la mayor de todanuestra historia electoral.

A esto se le sumó el rechazo ala imposición del referendo sindical,cuyo propósito era forzar la renovaciónde la dirigencia sindical a lo largo yancho del país, con la expectativa de ge-nerar una correlación de fuerzas favo-rable al oficialismo. Los resultados delreferendo fueron considerados vincu-lantes por parte de la SalaConstitucional del TSJ, aun cuando setrataba de un referendo consultivo. Enesta ocasión el “Sí” obtuvo 1.632.750votos, el 62,02% de los votos válidos yel “No” 719.771 votos, 27,34% de losvotos válidos, los votos nulos sumaronel 10,64%. Aun cuando triunfó el “Sí”,la escasa participación del electoradofue interpretado como una merma dela capacidad de convocatoria del presi-dente, quien se vinculó directamentecon la campaña de promoción del re-ferendo y del voto afirmativo.

Durante la segunda mitad de2001 tuvieron lugar las elecciones sin-dicales a lo largo de todo el país, desdela base hasta la cúpula del sector. Sibien el oficialismo logró el objetivo dedesplazar a los líderes existentes a tra-vés del referendo, los resultados de laselecciones sindicales favorecieron am-pliamente a la oposición, constituyén-dose en el primer evento político elec-toral en el que las fuerzas opuestas alPolo Patriótico obtuvieron importanteséxitos electorales desde diciembre de1998.

La relegitimación de los pode-res satisfizo plenamente los objetivosdel Polo Patriótico. A pesar de las ten-siones y fracturas sufridas por el nuevobloque en el poder a raíz de estos comi-cios, el balance neto le resultó clara-mente favorable. Lograron alinear ar-mónicamente la correlación de fuerzasa lo largo de la estructura político-ad-ministrativa de poder a través de laselecciones, al tiempo que hicieron lomismo en el caso de los poderes deriva-dos como el ciudadano y el judicial, unavez constituida la AN con una correla-ción de fuerzas holgadamente favora-ble. Al finalizar estas elecciones termi-nó la etapa más política de implanta-ción del nuevo proyecto sociopolítico.En esa etapa los nuevos ocupantes delpoder contaron con una sólida base deapoyo popular, que se mantuvo establea lo largo de los comicios de 1999 y2000. Si bien como se señaló anterior-mente, la base electoral equivalente aun tercio del electorado no era muyamplia, fue más que suficiente paraprovocar cambos drásticos en la corre-lación de poder existente, dada la debi-lidad y desarticulación de las fuerzasopositoras.

Superada esta etapa, el gobier-no entró en una fase de desarrollo desu acción de gobierno y la poblacióncomenzó a evaluar su desempeño enfunción de su capacidad de resolver losproblemas claves de la población. Enesa nueva etapa que se inició en el año2001 el ánimo colectivo comenzó acambiar, la correlación de fuerzas resul-


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tante de las elecciones del 2000 dejó derepresentar adecuadamente las expec-tativas y preferencias colectivas, y la di-námica sociopolítica se tornó crecien-

nante, y en especial al presidente de laRepública.

Un nuevo ajuste entre aspiraciones

y representación: la salida electoral

Desde la implantación de ladescentralización y como producto dela profusión de comicios convocadosentre los años 1998 y 2000, en el país seprodujo un progresivo y adecuado ajus-te entre las preferencias político electo-rales de la población y el esquema derepresentación y la correlación de fuer-zas resultante en las distintas instanciasde poder, por el otro.

Luego de los avances y triun-fos electorales del presidente Chávez yde sus aliados desde los comicios denoviembre de 1998 hasta los de diciem-bre de 2000, la dinámica sociopolíticafue cambiando. En las diversas encues-tas y sondeos de opinión, fueron apare-ciendo signos de desafección de la po-blación respecto del presidente y unaevaluación crecientemente negativa desu gestión de gobierno. Desde el se-gundo semestre de 2001, coincidentecon el fallido intento oficialista de ase-gurar una mayoría en el ámbito sindical,se fue estructurando un movimientoopositor a la presidencia de Chávez y asu proyecto sociopolítico.

Este movimiento opositor en-

sayó distintos tipos de vía para expre-sarse y para provocar cambios de la es-tructura de poder. No obstante, des-pués de los últimos comicios diciembrede 2000, estos cambios en el ánimo co-lectivo no han podido canalizarse ni ex-presarse a través de procesos electora-les y por lo tanto no se han materializa-do en nuevas correlaciones de fuerzasmás cónsonas con dichos cambios.

La estructura de poder emer-gente de los procesos del año 2000, apesar de la ocurrencia de cambios im-portantes, como la reducción de la ma-yoría parlamentaria del oficialismo aapenas la mitad más uno de los diputa-dos, luce desfasada y detenida respectoa la magnitud del cambio operado en elánimo colectivo. Buena parte de las lu-chas sociales y políticas acaecidas en elpaís desde el segundo semestre de 2001han procurado cambiar esa realidad, enla búsqueda de un esquema de repre-sentación y poder en mayor sintoníacon las nuevas aspiraciones colectivas.La mayor presión se ha ejercido encontra de la permanencia de Chávez enel poder, apelando a intensas moviliza-ciones masivas de protesta ciudadana yvías no electorales como paros cívicosy golpes de Estado, y a vías electoralescomo el frustrado refe-rendo consulti-vo de febrero de 2003 y la activacióndel referendo revocatorio presidencialque de acuerdo con las disposicionesconstitucionales, sólo podía ser activa-do al cumplirse la mitad del períodopresidencial, a partir del 19 de agostode 2003.

temente adversa a la coalición gober-

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La tortuosa vía de los referendos En noviembre de 2002 los di-

versos sectores de oposición agrupadosen la llamada CoordinadoraDemocrática reunieron cerca de 2 mi-llones de firmas para solicitar la convo-catoria de un referendo consultivo a-cerca de la renuncia presidencial. ElCNE fijó como fecha para la rea-liza-ción de ese referendo el 2 de febrero de2003. El 22 de enero de 2003 la SalaElectoral del TSJ bloqueó esta iniciati-va aduciendo irregularidades en la con-formación de la autoridad electoral.

En la fecha prevista para el re-ferendo se organizó el llamado“Firmazo”, actividad a través de la cualnuevamente las diversas agrupacionesde la oposición reunidas en laCoordinadora Democrática recolecta-ron firmas para diversas iniciativas,como una enmienda a la Constitución,un referendo abrogatorio de un paque-te legislativo de más de 40 leyes, el re-ferendo revocatorio presidencial, entreotros. El 20 de agosto de 2003 nueva-mente las diversas agrupaciones delámbito opositor presentaron ante elCNE planillas contentivas de la mani-festación de voluntad de 3.2 millonesde electores (el mínimo requerido era2.4 millones, equivalente al 20% de loselectores inscritos en el registro electo-ral), solicitando la convocatoria de unreferendo revocatorio del mandato pre-sidencial. Esta iniciativa tampoco pros-peró, puesto que en una decisión divi-dida (3 a favor y 2 en contra) adoptadael 12 de septiembre de 2003 por lajunta directiva, del ente comicial re-

chazó la solicitud refrendaria, aducien-do el incumplimiento de “formalidadesesenciales”, como la supuesta extempo-raneidad de la recolección de las firmasy la falta de mención al CNE en el en-cabezado de las planillas contentivas delas firmas de los electores.

No obstante los reveses vivi-dos por la oposición en sus intentospor activar algún tipo de mecanismocomicial para producir una nueva co-rrelación de fuerzas mediante el despla-zamiento electoral del presidente de laRepública, la vía del referendo revoca-torio siguió siendo la principal ruta es-cogida para desplazar al presidenteChávez del poder. El 26 de septiembrede 2003 el CNE aprobó las normas re-feridas a la celebración de los referen-dos. Para muchos analistas se tata de unreglamento que se aparta del espíritu dela constitución, impone obstáculos arti-ficiales a la realización de la consultapopular, extiende injustificadamentelos lapsos y consagra una intervenciónindebida del CNE en fases preelectora-les, como la recolección de firmas parala solicitud del referendo. No obstante,estas reglas han sido acatadas por laoposición y han servido de pauta paraarticular un nuevo episodio en la bús-queda de una salida electoral a la con-flictividad que caracteriza al país.

A inicios de octubre, nueva-mente la Coordinadora Democráticasolicitó ante el CNE la convocatoria deun referendo revocatorio en contra delpresidente de la República, y de ungrupo de más 30 diputados del oficia-lismo. El organismo comicial estableció


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como fecha para la recolección de lasfirmas los días 28 de noviembre hastael 1 de diciembre, en una jornada deno-minada por la posición como el “reafir-mazo”. Esta jornada fue precedida poruna iniciativa promovida por el oficia-lismo de recolección de firmas para so-licitar la revocatoria de mandato de másde 30 diputados de oposición. Ambas

numerosos enviados de los medios decomunicación internacionales, y por re-presentantes del Centro Carter y de laOrganización de Estados Americanos(OEA), incluyendo a César Gaviria,Secretario General del organismo he-misférico, en el evento opositor.

Para el momento de escribireste trabajo (diciembre de 2003), lossectores de oposición que promovie-ron el referendo revocatorio en contradel presidente informaron que habíanlogrado reunir 3.602.051 firmas deelectores para solicitar la convocatoriadel referendo revocatorio. De acuerdocon la Constitución la cifra mínima re-querida es el 20% de los votantes ins-critos en el registro electoral, equivalen-te a cerca de 2.450.000 electores. Luegode la verificación de las firmas recaba-das, hacia finales de enero 2004 el CNEtendrá que pronunciarse acerca de lavalidez o no de la convocatoria del re-

ferendo revocatorio presidencial. Encaso de prosperar la iniciativa, el CNEdeberá fijar la fecha del referendo quede acuerdo con los lapsos establecidosen el reglamento correspondiente, po-dría tener lugar hacia finales de abril de2004. No obstante, el camino aun noestá despejado, las reglas de juego noestán claramente definidas, y el oficia-lismo ha manifestado claramente sufalta de disposición a aceptar respetuo-samente la decisión del organismo elec-toral, si la misma fuera desfavorable aloficialismo6.

Cabe destacar que los tres epi-sodios de recolección de firmas se con-virtieron en un importante estímulo ala articulación del esfuerzo opositor, alincremento de su capacidad organizati-va y a la solidificación de su perfil de-mocrático, en tanto se asociaban direc-tamente a la búsqueda de vías electora-les para cambiar la correlación de fuer-zas existentes. Los volúmenes de fir-mas recogidos durante los llamados

los límites de votación obtenidos por laoposición desde diciembre de 1998, loque revela en otro plano el antes men-

lectivas acentuándose el rechazo a la fi-gura presidencial, y la reanimación delespacio opositor.

6 El cambio de la correlación de fuerzas al interior de la Asamblea Nacional dificultó los acuerdos y

el control oficialista de esa instancia, siendo casos emblemáticos el de la imposibilidad de lograr los

votos necesarios para la selección de los miembros del CNE en 2003, razón por la cual los titulares

del poder electoral fueron designados con carácter temporal por el TSJ (Kornblith, 2003a) y las difi-

cultades experimentadas por el oficialismo en su empeño por modificar la Ley Orgánica del TSJ.

jornadas contaron con la presencia de

“Firmazo” y “Reafirmazo” superaron

cionado cambio en las preferencias co-

Miriam Kornblith

191

lida electoral

En la actualidad, los sondeosde opinión muestran que alrededor del65-70% de la población evalúa negati-vamente la gestión del presidente,mientras que cerca de un 30-35% laapoya. Estos porcentajes se mantienencuando la pregunta se refiere a la dispo-sición de los electores a procurar la sa-lida del presidente mediante un refe-rendo revocatorio, donde aproximada-mente 70% se manifiesta a favor y 30%en contra. Los mismos sondeos indicanque la vía refrendaría es la preferida poraproxima-damente el80% de loselectores,lo que in-cluye a unaimportan-te porciónde quienes apoyan al gobierno actual.

La variada y exitosa experien-cia electoral venezolana de las últimasdécadas ha generado una expectativacolectiva acerca del uso del mecanismoelectoral, en este caso del referendo re-vocatorio consagrado en el artículo 72de la Constitución, para nuevamenteadecuar las aspiraciones colectivas a laestructuración del poder político. Sinembargo, hay que destacar que lamayor parte de esa experiencia electoraltranscurrió en el contexto de la llamadademocracia puntofijista, que con todas suslimitaciones, funcionó sobre la base delrespeto de las reglas del juego demo-

crático y de la valoración del mecanis-mo electoral como fórmula privilegiadapara dirimir las controversias societales.A su vez la experiencia comicial recien-te de 1998 al año 2000 tuvo lugar en unambiente favorable a los actuales ocu-pantes del poder, que hicieron un usointensivo del mismo, cuando el ánimocolectivo le era abiertamente favorable.

Sin embargo, dado el carácterdel proyecto político promovido por elpresidente Chávez y sus aliados, y laevaluación de su estilo político y de go-bierno después de cerca de 5 años degobierno, luce improbable que esténdispuestos a abandonar el poder de ma-

nera pacífi-ca, legal ydemocrática,como conse-cuencia deuna nuevamedición delánimo colec-

tivo mediante un próximo proceso co-micial. Desde que el ánimo colectivo setornó desfavorable a los actuales ocu-pantes del poder, las iniciativas electo-rales han sido sistemáticamente blo-queadas, contando con el control queaun ejercen sobre las palancas funda-mentales de toma de decisiones en lospoderes públicos. Se trata de unos acto-res políticos y de un proyecto cualitati-vamente diferente a aquel que guió lademocracia venezolana desde 1958hasta 1998, cuyo compromiso con lademocracia luce circunstancial y asocia-do a sus posibilidades de mantenerseen el poder.

abordada mediante prácticas demo-cráticas y electorales.

Cambios en el ánimo colectivo y sa-

crítica que se avecina pueda serólo queda esperar que la coyunturaS


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Gobierno por y para el soberano o

gobierno versus el soberano

Desde el intento de golpe del 4de febrero de 1992 se retomó la posibi-lidad de apelar al golpe de estado paragenerar cambios rápidos y drásticos enla correlación de fuerzas, tal como seha evidenciado con la glorificación ofi-cialista de esa fecha, o con el rumboque tomó la protesta cívica del 11 deabril de 2002 y que derivó en la usurpa-ción del poder por parte de un peque-ño grupo de civiles y militares. Perotambién se ha materializado en algunossectores en una visión utilitaria de losprocesos electorales,que pueden ser una vía más eficaz paralograr lo que no puede obte-nerse me-diante un golpe, sin asumir un compro-miso cabal con la democracia, sus pro-cesos y sus instituciones.

La reciente dinámica sociopo-lítica del país, caracterizada por la con-frontación y la tensión, ha estado mar-cada por esas tres tendencias: 1) la bús-queda de una adecuada corresponden-cia entre las preferencias colectivas ylos esquemas de representación, a par-tir del compromiso sincero con las re-glas del juego democrático y la promo-ción de procesos electorales confiablesy equitativos; 2) el uso acomodaticiodel mecanismo electoral, activado aco-modaticiamente según las circunstan-cias, para promover cambios o paraproteger posiciones de poder; 3) la bús-queda del cambio de las correlacionesde fuerza existentes a través del recursodel golpe de estado y la violación de lasleyes.

Visto en una perspectiva demediano plazo, la primera opción esclaramente preferible a las otras y esa esla que sistemáticamente ha escogido lasociedad venezolana, aun en las condi-ciones adversas de Venezuela en las úl-timas décadas. No obstante, el proyec-to sociopolítico que se ha intentado im-plantar en el país a partir del ascenso deHugo Chávez al poder nació a partir deuna intentona golpista y con una visiónutilitaria de la vía electoral. Ante el fra-caso de la vía golpista, las eleccionessurgieron como un camino posible yconveniente, pero asumido sin el con-secuente compromiso con las reglas deljuego democrático y el respeto al plura-lismo y al estado de derecho. Esa apela-ción a las elecciones no supuso la re-nuncia sincera a la posibilidad de acudira fórmulas autoritarias y antidemocráti-cas para garantizar la permanencia en elpoder, sobre todo cuando el ánimo co-

En el desenvolvimiento de estenuevo capítulo del drama refrendario,sólo queda esperar que la coyuntura crí-tica que se avecina pueda ser abordadamediante prácticas democráticas y elec-torales, y que se produzca el ajuste de-seado entre el ánimo colectivo y las au-toridades y correlaciones de fuerzasdesde donde se producen las decisionesque afectan al colectivo. Aun cuando elcamino luce arduo, a lo largo de losaños de la presidencia de Chávez se hanfortalecido las barreras democráticasen contra de los intentos autoritarios delos actuales ocupantes del poder. En lasolución que la sociedad venezolano

que consideran

lectivo se torna desfavorable.

Miriam Kornblith

193

logre para superar su intensa crisis po-lítica y de gobernabilidad, se pondrá aprueba el talante y la densidad demo-crática de la sociedad venezolana, y delcarácter democrático de los actualesocupantes del poder. Incluso será unaoportunidad para poner a prueba la efi-cacia de la comunidad internacionalpara contener gobiernos autoritarios ypara promover sociedades democráti-cas.

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Miriam Kornblith

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C ambio en el sistema de partidos post-autoritario ¿un proceso impulsado desde "arriba" o desde "abajo"?

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CAMBIO EN EL SISTEMA DE PARTIDOS POST-AUTORITARIO¿UN PROCESO IMPULSADO DESDE"ARRIBA" O DESDE "ABAJO"?Margarita María SáenzIsabel Carvajal Sardi Juliana Del Castillo Cristina Vélez


S aenz, Carvajal, Del Castillo y Velez

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Introducción

Estudiando la inestabilidad ob-servada en el último siglo en elespectro político de la mayoría

de los países latinoamericanos cabríapreguntarse, ¿qué factores contribuyena la inestabilidad del sistema?. Nuestraaproximación a este fenómeno se basaen los cambios en el sistema de parti-dos desde mediados del siglo XX,cuando se presentaron los regímenesautoritarios más relevantes. Para apro-

ximarnos a este tema nos referimos atres casos de autoritarismo en el conti-nente: Argentina (1976-1983), Brasil(1964-1982) y Chile (1973-1989), resca-tando el cambio que se presenta entrela etapa antes del régimen y el períodoque Cavarozzi y Garreton (1989) deno-minan la “inauguración de la democracia”.

En primer lugar, se encuentrael régimen autoritario argentino el cualse considera inició en 1976 con unGolpe de Estado promovido por loscomandantes en jefe de las FuerzasMilitares, los cuales decidieron acceder

Este artículo explora los factores determinantes para el cambio del sis-tema de partidos a partir de las consideraciones teóricas sobre fracturassociales y agencia política, en donde se plantean como variables indepen-dientes la represión política y la dinámica entre las élites. Para ello, se es-tudian tres casos de autoritarismo en América Latina, Argentina, Brasil yChile, para determinar si dicho el cambio de régimen se produce desde a-rriba (desde las élites políticas) o desde abajo (desde la sociedad).

Palabras Claves: Sistema de partidos, fractura social, agencia política,élites, representación política, cambio de régimen

This article explores those factors that produce change in the party-sys-tem, making use of theories concerning social cleavage and politicalagency that consider political repression and elite dynamics as indepen-dent variables. The authors examine three cases of authoritarianism inLatin America, Argentina, Brasil and Chile, to determine whether or notregime change is produced from above (via political elites) or below (viasociety).

Keywords: Party-system, social cleavage, political agency, elites, politicalrepresentation, regime change

1 Estudiantes del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes.


200

al poder con la intención de controlarla situación de violencia e inestabilidaden la que se encontraba este país desdela muerte de Perón. Después de lamuerte de su líder, el movimiento pero-nista entró en un proceso de resquebra-jamiento que generó, por un lado, elenfrentamiento de las masas que anteslo respaldaban y, por el otro, el aumen-to de la polarización entre las élites.

Este período autoritario estuvodirigido por varias juntas militares, pre-sididas consecutivamente por los gene-rales Jorge R. Videla, Roberto Viola,Leopoldo F. Galtieri y ReynaldoBignone, las cuales no se diferenciaronnotablemente en sus planes de gobier-no. Esto se hace evidente al analizarque su estrategia de gobierno siguiófielmente la doctrina de SeguridadNacional durante los siete años de go-bierno militar, así mismo, este períodose caracterizó por un fuerte autoritaris-mo acompañado de una sistemáticaviolación de los derechos humanos. Enlo económico, las diferentes juntas mi-litares le apostaron a una política neoli-beral y altamente monetarista(Alcántara, 1999:30). La crisis y caídadel régimen se debió, según Alcántara(1999), a tres razones: la pérdida gra-dual de la legitimidad del régimen debi-do al uso indiscriminado de la violenciainstitucionalizada; la crisis económicacausada por el fracaso de las políticasneoliberales, y el fracaso militar quetuvo lugar en las Malvinas en 1982(Alcántara, 1999:31).

En segundo lugar se encuentra,el régimen autoritario brasilero (1964-

1984) el cual surge con el Golpe deEstado contra el presidente JoaoGoulart. Tras la renuncia del PresidenteQuadros, Goulart puso en marcha unaserie de medidas políticas y sociales quemotivaron la radicalización de la oposi-ción entre la burguesía, los terratenien-tes y la alta oficialidad de las FF.AA.(Alcántara, 1999:91). El golpe del 31 deMarzo de 1964 dio inicio a un régimenautoritario de veinte años caracterizadopor presidentes militares de facto, el es-fuerzo por sostener un perfil democrá-tico a través de un “bipartidismo artifi-cial” y un apoyo popular sujeto al creci-miento económico. A partir de 1974 elrégimen inició un proceso de liberaliza-ción motivada por los problemas de su“economía interna” más no por un“cambio sustancial en la correlación defuerzas entre los protagonistas del régi-men y sus oponentes” (O’Donnell ySchmitter, 1988:128). Esta aperturaocasionó una disminución en la repre-sión política del régimen en compara-ción a las fuertes medidas que se toma-ron contra la oposición en la primeradécada. En la última presidencia defacto del régimen, el presidente se com-prometió desde su posesión a llevar alBrasil a la democracia para lo cual esta-bleció canales informales de comunica-ción con sectores de la oposición, tuvouna actitud con las huelgas obreras quese percibía como más tolerante y con-cedió una amnistía política que permi-tió el regreso de los exiliados.

Por último, a diferencia de lasanteriores intervenciones de lasFuerzas Militares, en Chile hacia 1973,


201

éstas desarrollaron su propio proyectopolítico e intentaron establecer una ins-titucionalidad, la cual fue el marco obli-gado para el proceso de transición a lademocracia. El golpe militar del 11 deseptiembre de 1973 fue propiciado poruna situación caracterizada por la pola-rización política, la ingobernabilidad yel “bloqueo invisible” norteamericano(Alcántara, 1999:146). Este panoramase fue construyendo después de 1970cuando Salvador Allende accedió conun 36.2% de la votación a la presiden-cia de este país. Su gobierno que seproclamó como el defensor de la “víachilena al socialismo” (Alcántara,1999:146), no contó con mayorías en elCongreso y tomó un rumbo ambiguodebido a las presiones continuas de laextrema izquierda por acelerar un pro-ceso revolucionario. El gobierno dePinochet se caracterizó por ser alta-mente personalista, es así, como estelíder monopolizó y personificó la diri-gencia del régimen militar hasta sucaída en 1989. Hacia 1983 la propia ins-titucionalidad autoritaria se vio obliga-da a ir preparando un marco de acciónpolítica que permitiera el gradual des-arrollo de órganos relativamente demo-cráticos, además, la presión popular,fruto del descontento ocasionado porel deterioro económico derivó en unaserie de protestas que fortalecieron losreductos de los partidos políticos.

En 1985, este proceso se con-solidó conformándose el AcuerdoNacional, un gran pacto político inte-grado por un grupo de partidos que sehabía aliado anteriormente bajo la

Alianza Democrática, así como algunospartidos de derecha no implicados di-rectamente con el régimen (PartidoNacional y Partido de UnidadNacional). Este nuevo pacto hizo quePinochet en 1988 convocara a un ple-biscito, para que la ciudadanía aceptaseo rechazase su permanencia en el cargopor un nuevo periodo de 8 años pro-puesto por la Junta Militar. Bajo estepanorama los partidos unidos en laoposición conformaron el “Comandodel No” y a través de una intensa cam-paña lograron que una mayoría, el 85%,no ratificara a Pinochet en el poder. El14 de diciembre de 1989, se llevaron acabo nuevamente elecciones libres.

Ahora bien, una vez claro elmapa político de Argentina, Brasil yChile, en cuanto a la transición del au-toritarismo a la democracia; en adelan-te nos dedicaremos a explorar el cam-bio en los sistemas de partidos a travésde dos perspectivas teóricas. Por unlado aparece la visión sociológica, apo-yada por Lipset y Rokkan (1967), segúnla cual el sistema de partidos se trasfor-ma porque la represión ejercida por elrégimen autoritario cambia la posición“objetiva” de los sujetos frente a su en-torno social, lo que lleva a que éstos sepregunten por su identidad dentro deeste nuevo contexto y replanteen supertenencia al partido a través del cualse habían movilizado antes de la dicta-dura.

Los antagonismos socialesfrente a los cuales los sujetos se movili-zan son denominados por estos autorescomo clivajes sociales y son cristalizados


202

por el sistema de partidos como partede su función expresiva (Lipset yRokkan, 1968: 5); es decir:

“el sistema de partidos ayuda acristalizar y hacer explícitoslos intereses conflictivos, loscontrastes latentes de la es-tructura social existente ylleva a los sujetos y ciudada-nos a aliarse alrededor de líne-as estructurales de clivajes”(Lipset y Rokkan, 1968: 5).

Es así, como la (re)estructuración delos sistemas de partidos post-autorita-rios se daría desde abajo, promovidapor los grupos sociales y los sujetosque intentan traducir en la esfera políti-ca sus nuevas realidades como actoressociales, a saber, los clivajes sociales quedefinen ahora su identidad.

Sin embargo, es necesariomencionar que desde esta visión socio-lógica el cambio en el sistema de parti-dos también podría estar influenciadopor la capacidad que tienen algunos cli-vajes sociales de permanecer, a pesar de laacción represiva del régimen, como as-pectos definitorios de la identidad delos actores sociales y en esta medida se-guir traduciéndose en el sistema de par-tidos de la misma manera en que lo ha-bían hecho antes del régimen autorita-rio. En otras palabras, esta visión tam-bién integraría la variable institucionali-zación, entendida como la capacidad delos clivajes sociales de mantenerse refleja-dos en el sistema de partidos (Lipset yRokkan, 1968).

La dinámica del cambio se po-dría caracterizar entonces desde esta vi-sión, como una doble acción desdeabajo. Por un lado, los actores socialesmotivados por el surgimiento de nue-vos antagonismos en la sociedad cam-bian el sistema traduciendo los nuevosclivajes en la arena política. Por otrolado, sujetos y grupos de la sociedad in-fluenciados por clivajes sociales tradicio-nales que han logrado trascender el pe-ríodo autoritario, contribuyendo a lapermanencia de la estructura preautori-taria, pues se movilizan alrededor delos mismos temas que lo hacían antesdel régimen militar.La otra perspectiva teórica, por suparte, aboga por la autonomía de losactores y organizaciones políticas paradeterminar los cambios que tienenlugar en su esfera de acción, a saber, enel sistema de partidos (Mainwaring,1998). Esta visión sostiene que estosprocesos de reestructuración son in-fluenciados más por factores políticos,en especial la agencia política, que porlos sociológicos. El cambio en el siste-ma de partidos se realiza entonces“desde arriba” motivado por las nego-ciaciones políticas y por los intereses delas élites. Siguiendo este planteamiento,la reconfiguración de los sistemas departidos latinoamericanos se explica apartir de la dinámica de los partidos po-líticos en competencia, su discurso po-lítico, su plataforma electoral y el po-licy-making. (Mainwaring, 1998: 5).

En consecuencia, la preguntaque nos compete en este trabajo es:¿Cómo se explica el cambio en el siste-


203

ma de partidos latinoamericanos des-pués de los perídos autoritarios de me-diados del siglo XX? ¿Se explica comouna trasformación generada “desde

hipótesis 1: cambio desde abajo El cambio en el sistema de par-

tidos después del periodo autoritariodepende de la capacidad que tiene la re-presión del régimen para cambiar losclivajes sociales tradicionales o generarunos nuevos. Esta capacidad está in-fluenciada por el nivel de arraigo quetienen los partidos tradicionales en lasociedad.hipótesis 2: cambio desde arriba

El cambio en el sistema de par-tidos después del período autoritariodepende de la dinámica de los partidospolíticos en competencia, su discursopolítico, su plataforma electoral y el“policy making”.

Por lo tanto, la VariableDependiente se refiere al cambio enel sistema de partidos después del régi-men autoritario y las variablesIndependientes a: 1. (hipótesis #1): re-presión del régimen autoritario y parael caso de la segunda hipótesis a: la di-námica entre los partidos y actuacionesde las élites políticas.

Primera parte

En esta primera parte se pro-cura revelar si realmente se puede ha-

blar de un cambio en el sistema de par-tidos en la etapa posterior al régimenautoritario con respecto a la etapa ante-rior a éste mismo en cada uno de lospaíses escogidos.

El análisis contemporáneo delos sistemas de partidos tiende a cen-trarse en las dos dimensiones señaladascomo fundamentales por Sartori (1976)en su trabajo Parties and Party Systems. AFramework for Analysis: el número departidos relevantes y la polarizaciónideológica existente entre ellos. El nú-mero de partidos relevante es medidomediante el Número Efectivo dePartidos (NEP), un índice institucionaldesarrollado por Markku Laakso y ReinTaagepera (1979) para “contar” lospartidos relevantes en una elección par-lamentaria2.

La polarización ideológica, porsu parte, es medida con el indicador IPrealizado Michael Coppedge (1997).Según Coppedge la polarización es ladispersión del voto de un centro relati-vo del sistema de partidos, donde esecentro relativo puede encontrarse a laderecha o a la izquierda dependiendode la tendencia ideológica que predo-mine en la sociedad3. El IP alcanza sumáximo cuando la mitad de los votosvan a la derecha y la otra mitad van a laizquierda.

2NEP: proporción de bancas (o de votos) obtenidos por cada partido 3 El índice de polarización (IP) asume que las posiciones del sistema están entre el rango (-1,1) y la fórmula

que utiliza es |1-mlrp|*(XR+SR) + |.5-mlrp|*(XCR+SCR) +|-.5-mlrp|*(XCL+SCL)+ |mlrp|*(XL+SL), donde

XR es derecha cristiana, SR derecha secular, XCR centro-derecha cristiana, SCR centro-derecha secular y L

abajo”, o “desde arriba”?


204

Argentina

Año NEP Año NEP1946 3,7 1983 2,31948 3,7 1985 2,41950 3,7 1987 2,71952 1,2 1989 31954 1,2 1991 3,2

1993 2,81958 1,8 1995 2,81960 2,1 1997 2,61963 51965 4,61973 3

Analizando los datos de Argentina

vemos que desde 1946, cuando entró algobierno por primera vez Perón, elPartido Justicialista y el Partido Radicalmonopolizaron el gobierno. SegúnMainwaring, Argentina desde la refor-ma de 1912 no ha tenido un Presidenteque no haya pertenecido al Peronismoo al Radicalismo (Mainwaring, 1995:224).

Desde que Hipólito Yrigoyenaccedió al poder en 1912, como repre-sentante de las nuevas clases socialesque buscaban romper el régimen políti-co oligárquico que tuvo lugar enArgentina desde la colonia, hasta cuan-do se popularizó el personaje de Perón

NEP en la Cámara4

significa izquierda. La MLRP (media de posición izquierda- derecha) mide que tan lejos de la izquierda o de

la derecha se encontraba en cada elección el promedio de partidos, basándose en las posiciones de derecha-

izquierda de todos los partidos y sus cuotas de votos. Si todos los votos van a un extremo (derecha o izquier-

da) la polarización es cero porque el centro relativo del que se hablaba antes está en un extremo y la disper-

sión es nula. Sistema de partidos `Polarizados’ son esos que tienden a una distribución bimodal. Sistemas de

partidos unimodal tienen una distribución cercana a su centro relativo e indican poca competencia relevante

entre partidos de diferentes tendencias. Sistemas de partidos planos tienen una cierta distribución entre el

rango derecha-izquierda y tiene más competencia ideológica que los de tipo unimodal.

4 Estimaciones de los autores sobre la base de Dieter Nohlen (Comp.), Enciclopedia Electoral

Latinoamericana y del Caribe (CAPEL, San José, 1993), y datos provistos por Michael Coppedge y Scott

Mainwaring, 1985.

de Diputados


205

la Unión Cívica Radical dominó eljuego político y fue sólo desplazada porlos múltiples gobiernos que tuvieronlugar entre 1853 y 1983. Por el contra-rio, el peronismo surgió a mediados delos noventa con el ingreso de nuevosactores políticos, producto de los pro-cesos de industrialización.

En consecuencia, El NEPantes del periodo autoritario nunca

estuvo por debajo de 2.8. En algunosperíodos creció debido a la divisiónentre los Radicales en: intransigentes(UCRI) y populares (UCRP), y al surgi-miento de una serie de partidos neo-peronistas como la Unión Popular. Elaño inmediatamente anterior al régi-men se hace evidente que los dos parti-dos tradicionales seguían dominando laescena política.

Durante los tres primeros añosdespués del régimen, el NEP tuvo unpromedio de 2.5, pero después de 1989este empieza a aumentarse debido alsurgimiento del FREPASO y de unaserie de partidos que se van fortalecien-do. Sin embargo, es claro que en laselecciones de la Cámara de Diputadosdel 1983-1991 los dos partidos tradicio-nales han mantenido más del 50% de lavotación y en la mayoría de las ocasio-nes más del 70%. (Alcántara, 1999:61).Esto evidencia que después de sieteaños de gobierno autoritario los dospartidos claves siguen monopolizandorelativamente la lucha política, aunqueel peronismo haya sufrido varias derro-

tas en el ámbito Ejecutivo.Respecto a la polarización,

Michael Coppedge muestra comoArgentina durante el período 1958-63estuvo en una etapa de polarización“unimodal” de tendencia centrista, peroluego aumenta su polarización al grado“plano” en 1963 y al grado “polariza-da” en las elecciones inmediatamenteanteriores al régimen (1973). Eso se ex-plica porque las tensiones tanto exter-nas como internas del Peronismo co-mienzan a aumentar, después de lamuerte de Perón y de la incapacidad dela segunda esposa de este líder paracontrolar el movimiento.

Después del régimen autorita-rio la polarización disminuye hasta con-vertirse en un sistema “plano”, ya queel enfrentamiento tradicional entre ra-dicales y peronistas se reduce al igualque sus tensiones internas. Este puntoserá profundizado en la segunda partedel trabajo.

Brasil

Congreso

02468

10

1940 1960 1980 2000

Cámara

Senado

No Efectivo de Partidos en

pasó de 5 y en la mayoría de las veces


206

Número efectivo de partidos en elCongreso Brasilero5

Año Cámara Senado1945 2,77 2,241947 2,721950 4,1 3,181954 4,59 4,211958 4,5 3,581962 4,55 4,031965-851986 2,83 2,271990 8,65 5,541994 8,13 6,08

Mainwaring (1998) define el períodoentre 1980 y 1981 como multipartidis-mo incipiente por el surgimiento denuevos partidos. Se unen al MDB(ahora PMDB) y al PDS, el PartidoPopular (PP), el Partido de losTrabajadores (PT), el Partido LaboristaBrasileño (PTB) y el PartidoDemócrata Liberal (PDT). Las eleccio-nes de 1982 reflejan un sistema biparti-dista por la votación plebiscitaria (seentiende por reforma plebiscitaria elhecho de que los votantes selecciona-ran su voto no debido al partido sino asu posición a favor o en contra del ré-gimen) y por el efecto de la reforma de1981 que promovió a los dos partidosmás grandes: el PMDB y el PDS. Laclasificación del sistema de partidos de

Mainwaring corresponde con los valo-res de NEP de 2,39 para la Cámara y el1,86 del Senado. Para 1984, después delfinal del régimen, el sistema se identifi-ca como multipartidismo moderadocon partido dominante por el surgi-miento de nuevos partidos políticos(Frente Liberal, Partido Liberal, PartidoDemócrata Cristiano, PartidoComunista do Brasil y el PartidoBrasilero Socialista) y la fuerza delPMDB en las elecciones de 1986.Como tendencia general se puede afir-mar que una vez finalizado el régimen(especialmente a partir de 1988), el sis-tema de partidos brasileño se convierteen un multipartidismo extremo sin par-tido dominante, ya que el sistema elec-toral deja de ser restringido.

El sistema electoral de repre-sentación proporcional propuesto en laReforma de 1988, facilita la consecu-ción de puestos de representación ypromueve los incentivos para formar yvotar por partidos pequeños, y el grantamaño del distrito electoral (entre 8 y70 representantes) promueve la alta dis-persión de voto. En las elecciones de1990, el partido con mayor votación, elPMDB, obtuvo el 21,5%, los dos pri-meros partidos en votación obtuvieronel 38,2%, lo tres primeros partidos el47,5% y los cuatro primeros el 55,8%.Esto muestra claramente la alta frag-mentación del sistema de partidos.

5 Fuente: Scott Mainwaring “Presidencialism and Democracy in Latin America, 1985.


207

Michael Coppedge caracterizala polarización ideológica del sistemade partidos brasileño como “plana”entre 1945 y 1990, con excepción delperiodo 1966 a 1978. Las diferencias enpolarización durante estos años seidentifican al nivel de la relación entrelas tendencias derecha-izquierda. Entre1945 y 1962 hay una tendencia hacia laderecha por la fuerza del Partido SocialDemócrata de centro-derecha y laUnión Democrática Nacional de dere-cha. A esto se suman las limitaciones ala democracia entre las cuales se identi-fican: la proscripción del PartidoComunista, la interferencia política dela FFAA, la exclusión electoral de losanalfabetos y el control de los terrate-nientes sobre los campesinos.Suponemos que Coppedge no identifi-ca una alta polarización durante estosaños por el relativo control que generóGoulart sobre la inflación y por las li-mitaciones democráticas anteriormentemencionadas que no permitieron unaconformación sólida de la oposición.

A partir de 1982 la polarizaciónse clasifica nuevamente como plana detendencia derecha. La tendencia seubica hacia la derecha porque el régi-men autoritario aún mantiene fuertescontroles políticos.

En 1986, después de la caídadel régimen, la polarización se mantie-

ne plana y la tendencia es de centro de-recha, esto se debe a la caída del PDS,la formación del PFL (entre oficialistasy ex ARENA) y la entrada del exARENA al PMDB. Para 1990 la ten-dencia es de centro por: las candidatu-ras presidenciales de Collor (Populista)y Lula (Izquierda), la caída electoral delPMDB y el PFL (Centro-derecha), laheterogeneidad ideológica del PMDB,la dimisión del PMDB y la creación delPSDB de tendencia menos conserva-dora.

Chile

Año No. Efectivo de partidos en elCongreso6

1932 10,31938 6,91942 7,61946 6,51952 7,41958 11,81964 7,41970 6,51989 4,21993 51997 2,1

6 Scott Mainwaring “Presidencialism and Democracy in Latin America, 1995.

Nœmero Efectivo de Partidos en Congreso

0

5

10

15

1920 1940 1960 1980 2000 2020


208

ra

tema brasilero. Durante la etapa ante-rior al régimen militar, entre las eleccio-nes de 1932 y las de 1970, se observaun sistema altamente fragmentado e in-estable, donde el NEP oscila entre los 6y los 12. En cambio, la etapa posterioral régimen se ve marcada por una nota-ble disminución progresiva del NEP,logrando bajar de los 4,2 a casi 2 parti-dos políticos ejerciendo en elLegislativo, lo que estaría entre unrango moderado de fragmentación eincluso podría denominarse sistema bi-partidista. Esto se debe a que muchospartidos se disuelven por la acción delrégimen y a que, por cuestiones de latransición, se forma un pacto que in-cluye 16 partidos, lo que llevó a que va-rios partidos entraran a las elecciones

parlamentarias en coaliciones. Este esel caso por ejemplo, de la “Concertación”que estaba conformada por el PartidoRadical, el Partido Socialista, el PartidoAlianza de Centro y el Partido SocialDemócrata.

Respecto a la polarización enChile es interesante notar que en laetapa inmediatamente anterior al régi-men militar, que corresponde al perío-do 1969-1973, se encuentra una socie-dad polarizada y de tendencia izquier-da, y en las elecciones inmediatamenteposteriores al régimen se encuentra unasociedad de polarización media (oplana) con una tendencia al centro de-recha. Esto, gracias a la alianza denomi-nada Comando del No, en la cual variospartidos tradicionales (centro, centro-izquierda e izquierda) se vieron obliga-

año 72-73

73-74

74-75

75-76

76-77

77-78

78-79

79-80

80-81

81-82

82-83

83-84

84-85

85-86

86-87

87-88

88-89

89-90

90-91

91-92

Arg 6,3PF

2,2F

2,4PF

2,4PF

6,5NF

6,6NF

6,5NF

6,5NF

6,5NF

6,5NF

6,5NF

3,3PF

2,2F

2,2F

2,1F

2,1F

2,1F

1,2F

1,3F

2,3F

Brasil 5,5 5,5PF

4,4PF

4,5PF

4,5PF

4,5PF

4,4PF

4,3PF

4,3PF

4,3PF

3,3PF

3,3PF

3,3PF

3,2PF

2,2F

2,2F

2,3F

2,2F

2,3F

2,3F

Chile 1,2F

7,5NF

7,5NF

7,5NF

7,5NF

7,5NF

6,5NF

6,5NF

6,5NF

6,5NF

6,5NF

6,5NF

6,5NF

6,5NF

6,5NF

6,5NF

5,4PF

4,3PF

2,2F

2,2F

7 Desde 1972, Freedom House ha publicado un reporte de los niveles de libertad, adjudicándole a cada Estado

los adjetivos de “libre”(F), “parcialmente libre”(PF) o “no libre”(NF), promediando sus derechos políticos

(primer valor de derecha a izquierda) y civiles(segundo valor de derecha a izquierda). Cada uno esta medido

en una escala de 1 a 7, donde 1 es el más alto nivel y 7 el más bajo (para el análisis metodológico de estos

derechos véase Anexo II) Los países cuyos promedios están entre 1 y 2.5 son considerados “libres”, entre 3

y 5.5 “parcialmente libres” y entre 5,5 y 7 “No libres”, en Freedom House, http://www.freedomhouse.org/re-

search/freeworld/FHSCORES.xls

Represión política: Medición Freedom House 7

El NEP de Chile, varía de manediferente, por no decir opuesta al sis-


209

dos a compartir un proyecto de gobier-no en coalición, en el que se fueron di-luyendo las diferencias ideológicas másrepresentativas que los enfrentabanantes de 1973. Es así como en elParlamento se pudo constituir una di-námica que incluye solo dos polos.Primero, un polo oficialista en el que sesituaron las fuerzas denominadas“Concertación” y segundo, un polo dederecha compuesto por: RenovaciónNacional (derecha más liberal) y UniónDemocrática Independiente (descen-diente directa del autoritarismo dePinochet).

Segunda parte

En esta segunda parte la inten-ción es explorar la veracidad de las di-ferentes hipótesis propuestas, dado queya han sido revelados cambios en el sis-tema de partidos mediante el NEP y elIP. La primera hipótesis plantea comovariable independiente, la represión po-lítica durante el período de régimen au-toritario, entendiendo represión en estecontexto, como la acción de reprendero amonestar a los individuos que nosigan el lineamiento político propuestopor el régimen militar que detenta elpoder.

Para operacionalizar este con-cepto recurrimos al reporte anual pre-sentado por Freedom House, el cualmide el grado de libertades políticas yciviles. Desde 1972, Freedom House hapublicado un reporte de los niveles delibertad en cada Estado, adjudicándolea cada uno el status de “libre”(F), “par-

cialmente libre”(PF) o “no libre”(NF),mediante un proceso en el cual se pro-median los valores numéricos obteni-dos por sus derechos políticos (primernúmero de izquierda a derecha en latabla ) y civiles (segundo número de iz-

Los derechos políticos son evaluadosde acuerdo a parámetros como el dere-cho a votar, participar, competir y ele-gir. Los derechos civiles son evaluadospor la libertad a desarrollar opiniones einstituciones sin la interferencia delEstado. Cada uno de estos derechosestá medido en una escala de 1 a 7,donde 1 es el más alto nivel y 7 el másbajo. Los países cuyos promedios estánentre 1 y 2,5 son considerados libres (F),entre 3 y 5,5 parcialmente libres (PF), yentre 5,5 y 7 No libres (NF).

Lo que indica esta tabla es queel sistema político menos represivo du-rante su gobierno militar es el brasilero,porque durante todo el período 1972-1985 su puntaje más alto fue de 5 sobrela escala del 1 al 7, lo que lo sitúa en unaposición de “parcialmente libre” duran-te todos esos años. Sin embargo, es im-portante tener en cuenta la dificultadmetodológica que puede representar elhecho de que Freedom House no reali-zara análisis en la etapa posterior a1972, puesto que el régimen vivió suetapa más represiva en los primerosaños (el periodo 65-74). Por otro lado,el sistema militar argentino(1976-83)obtiene un puntaje promedio de 6,5, si-tuándolo en una posición de represiónbastante alta, logrando lo que en la es-

quierda a derecha en la tabla).


210

cala Freedom House se conoce como“no libre”. Chile, por su parte obtieneun nivel 6 durante los primeros años desu régimen (entre 1973 y 1978), que co-rresponde a un sistema “no libre” yluego obtiene un nivel promedio de 5,5puntos en la etapa del régimen de 1978-86, lo que lo sitúa en la escala “parcial-mente libre”.

Caso aargentinoLa (re)estructuración del siste-

ma de partidos argentino después delrégimen autoritario puede ser explicadade forma predominante por la visiónsociológica. La permanencia del esque-ma bipartidista, que había caracterizadoa Argentina desde que surgió el pero-nismo en 1946, hace evidente cómo elfuerte arraigo (el alto grado de institu-cionalización) que tenían los partidosen la sociedad fue el que determinó enmayor medida (más que los factorespolíticos) la estructura partidaria post-autoritaria.

Durante las primeras eleccio-nes presidenciales (1983) los dos parti-dos tradicionales monopolizaron másdel 91.9% de los votos y en las deCámara de Diputados el NEP se acer-có aún más al número 2 de lo que lohabía logrado en las dos elecciones an-teriores al establecimiento del régimenautoritario entre 1965 y 1973 (Alcantar,1999:34). Teniendo en cuenta que estatendencia en la Cámara de Diputadosse mantuvo hasta cuatro años después

del reestablecimiento de la democraciay que durante este periodo el NEP enesta corporación se mantuvo entre 2,3y 3 (Comparative Political Studies), esclaro que Argentina puede considerarsecomo el país en que menos cambia laestructura del régimen de los países queestamos abordando.8

El mantenimiento de la estruc-tura básica del sistema de partidos seexplica por el hecho de que ciertos su-jetos y grupos específicos de la socie-dad, al seguir fuertemente influencia-dos por los clivajes sociales tradicionales,siguieron movilizándose y poniendosus lealtades en los mismos partidosque lo hacían antes del régimen militar.Esto se hace evidente al analizar que elURC y el PJ siguieron monopolizandode 1983 a 1990 más del 80% del votoen las elecciones legislativas(Mainwaring y Scully, 1995:224). Esteargumento es claramente apoyado porlas cifras que Scott Mainwaring nos en-trega al clasificar el grado de institucio-nalización en los sistemas de partidoslatinoamericanos. Una de las dimensio-nes que utiliza este autor para medir elgrado de institucionalización (la fuerzade los partidos en la sociedad), muestrade manera clara que el sistema de parti-dos argentino es el sistema más arraiga-do en la sociedad de los sistemas queestamos estudiando.

Analizando el primer indicadorque toma Mainwaring para esta dimen-sión (diferencia de los votos obtenidos

8 En Brasil el NEP disminuye de 4,55, a 2, 83 de la elecciones pre-régimen autoritario a las que ocurrieron

después de éste. En Chile disminuye de forma parecida pasando de 6,5 en 1970 a 4,2 en 1989.


211

en la elecciones presidenciales y de losvotos obtenidos en las parlamentarias)es claro que los argentinos son los quemenos difieren entre el partido por elque votan para elección presidencial ypor el que votan para elecciones parla-mentarias. Es así como en Argentina lamedia de esta diferencia es 10.9, mien-tras en Chile es 15.3 y en Brasil 44.1(Mainwaring, 1998:93).

Respecto al segundo indicador(votos obtenidos en la Cámara Baja porlos partidos fundados a más tardar en1950 en las elecciones cuarenta años omás después de ser fundados), se evi-dencia que el Partido Justicialista y elPartido Radical siguen obteniendo másdel 70% de la votación, mientras enChile y Brasil los partidos tradicionalessólo alcanzan un 42.1% y 12.8% res-pectivamente (Mainwaring, 1998:93).

Según estos datos, la capacidadde los clivajes sociales de configurar la es-cena política Argentina, se mantuvo apesar del alto grado de represión del ré-gimen autoritario. Los puntajes deFreedom House nos muestran cómo elgrado de represión del régimen argenti-no fue casi igual de alto al chileno du-

cuando el régimen argentino sólo durasiete años, menos de la mitad que enChile). según Freedom

estos siete años de 5,6 (no libre) en li-bertades políticas y 4,8 (parcialmentelibre) en libertades civiles, mientras que

Sin embargo, es necesario mencionar que hay dos aspectos de la (re)estruc

la visión sociológica, estos son: el cam-bio en el grado de polarización del sis-tema y el aprendizaje que tuvieron losdos partidos tradicionales frente al régi-men, el cual los hizo modificar algunasestrategias.

El paso que se dio entre el sis-tema de partidos polarizado que habíaantes del régimen y el sistema plano quese instauro después de éste, se explicaúnicamente a partir de las dinámicaspolíticas que tuvieron lugar entre elPartido Radical y el Partido Peronistaen el periodo de “inauguración de laDemocracia.” (Cavarozzi , 1989).

Podemos iniciar el análisismostrando que la estrategia que aplicóel candidato a las primeras eleccionesdespués de la dictadura, Raúl Alfonsín,llevó al Partido Radical con un 51.7%de los votos. Esto equilibró las fuerzasde los dos partidos predominantes enArgentina y significó para el peronismola realidad de tener que enfrentarse porprimera vez en muchos años a un go-bierno legítimamente elegido y el fraca-so de la premisa según la cual éste era elpartido de las mayorías populares.

El equilibrio entre estas dosfuerzas abre nuevas oportunidades enel juego institucional para las fuerzasminoritarias, pues éstas pueden entrar anegociar con el gobierno o con la opo-sición. Es así como este aumento en lacapacidad de negociar de las nuevas

rante el gobierno de Pinochet (aun

la primera categoría y 4,93 en la segunda.

Argentina,

años de régimen de un promedio de 6,25 en

House, obtuvo un puntaje promedio en

Chile fue merecedor en sus diecisiete

fuerzas, el establecimiento de una com-

-turación del sistema argentino que no pueden ser explicados desde


212

petencia institucionalizada y el debilita-

era el partido de las mayorías popularesy el radicalismo de las clases altas, lleva

Caso bbrasilero

Al analizar el sistema de parti-dos brasileño se identifica una fuerteinfluencia de las élites políticas duranteel periodo que abarca desde la transi-ción a la democracia hasta la segundaelección legislativa. Hasta 1985 el siste-ma de partidos estuvo determinado porlas reformas electorales impuestas porel gobierno autoritario, el comporta-miento de los partidos frente a éstas yel voto plebiscitario de los electores. En1979 se introdujo una reforma de par-tidos que buscó conformar un sistemamultipartidista para dividir a la crecien-te oposición. En 1980 con el surgi-miento de cuatro nuevos partidos secristalizó el propósito de esta transfor-mación institucional. Ante el desafío dela alianza entre el PMDB y el PP, el go-bierno militar introduce el “Pacote deNoviembre” en 1981, el cual buscabapromover el fortalecimiento de los dospartidos principales confiando en lavictoria del Partido Oficialista PDS.Esto promovió la transformación de laalianza entre el PMDB y el PP en unafusión de los partidos. La votación de1982 se califica como “plebiscitaria” yaque los votantes eligieron sus candida-

tos bajo una lógica pro o anti régimen,que dio la victoria a la oposición. Lacrisis económica y de legitimidad queenfrentó el gobierno militar ocasionó ladivisión del partido oficialista y la for-mación del PFL con 8 de los nueve go-bernadores del PDS y 70 de los 235 di-putados. Este nuevo partido decidióapoyar al candidato del PMDB a la pre-sidencia y luego de una serie de conce-siones, lograron el nombramiento de sulíder José Sarney como candidato a lavicepresidencia en la fórmula deTancredo Neves.

En 1985, la oposición final-mente llega al poder poniendo fin al ré-gimen autoritario. La élite política pasóuna reforma constitucional para modi-ficar nuevamente la reglamentaciónelectoral, ocasionando una extremafragmentación del sistema y una bajainstitucionalización en el largo plazo.Los efectos de esta reforma no se pue-den observar en la elección de 1986porque el PMDB se benefició del éxitotemporal del Plan Cruzado y de ser elpartido de la oposición durante el régi-men. Entre 1986 y 1990 el PMDB su-frió de un fuerte desprestigio por la cri-sis hiperinflacionaria y el reclutamientode ex miembros del PDS/ARENA,muchos de los cuales se cambiaron departido por el patronaje que prometíael estar en el partido del gobierno. Estogeneró la pérdida de cohesión internadel partido, la heterogeneidad ideológi-ca y el surgimiento de un nuevo partidode ex miembros del PMDB. Paralelo aestos cambios, el PFL sufrió una fuertesalida de sus miembros hacia otros par-

concertación.nuya y haya más espacios para lasistema de partidos argentino dimi-

miento de la idea de que el peronismo

a que el grado de polarización en el


213

tidos. Esto acabó con la fuerza delPMDB en el sistema de partidos brasi-leño.

Un caso importante de resaltares el del PT. A diferencia de los demáspartidos brasileños, éste no surgió delas élites políticas sino de los líderessindicales. Entre 1982 y 1990 aumentósu participación en la Cámara de 1.7 a7%, mientras en el senado obtuvo unasilla hasta 1990. Esto conjuntamentecon la transición, la caída del PDS, laheterogeneidad ideológica del PMDB yel aumento del NEP ocasionó la movi-lización de la tendencia ideológica de laderecha hacia el centro.

En cuanto a la institucionaliza-ción del sistema de partidos se puedenidentificar las débiles raíces que teníanlos partidos de 1945 en la sociedad(Mainwaring, 1998: 93), lo cual sumadoa la represión política que los disolvió,ocasionó su desaparición del sistema departidos post autoritario. En cuanto alPTB y al PDT, Mainwaring señala quesería un error clasificarlos como unaprogenie directa del viejo PTB.Igualmente no reflejan una fuerte iden-tificación partidaria que pueda ser rela-cionada con una permanencia de la le-altad partidaria de 1965 (Mainwaring,1999:113)9. Esto facilitó la disoluciónde las identidades partidarias formadasantes del golpe y el establecimiento denuevas lealtades hacia el MDB y aARENA durante el régimen autorita-rio. Finalmente la larga duración del ré-

gimen y el rápido cambio demográficoacabó con las pocas lealtades que per-manecieran y permitió el surgimientode 36.230.000 nuevos votantes que notenían ninguna relación con UDN, elPTB y el PSD (Mainwaring, 1999:93).

En conclusión, la represiónpolítica y la baja institucionalización delsistema de partidos 1945-65 ocasiona-ron su pronta disolución. Sin embargola transformación del bipartidismo arti-ficial al multipartidismo extremo sinpartido dominante es consecuencia delas reformas electorales emprendidaspor las élites políticas y el comporta-miento de los partidos políticos. Entérminos de la polarización ideológicael surgimiento de nuevos partidos deizquierda como el PT y la caída signifi-cativa de los partidos de la derecha oca-sionó la permanencia de una polariza-ción intermedia y la movilización de latendencia ideológica hacia el centro.

Caso cchileno

El sistema de partidos post-au-toritario en Chile puede caracterizarsecomo un ejemplo “mixto”, esto debidoa que fue igualmente trasformado a tra-vés de mecanismos provenientes de lasociedad (desde abajo) como desde las

A pesar del alto grado de re-presión aplicado por el régimen dePinochet, no fue el régimen más repre-sivo de los casos estudiados (6,25 en li-

9 Mainwaring toma la tabla de identificación partidaria de Meneguello para 1989 y 1994. Para 1989 el por-

centaje de identificación partidaria es de 0.5, y para 1990 de 0.8. El valor más alto es en 1993 con un 1.2.

élites partidarias (desde arriba).


214

bertades políticas y 4,93 en libertadesciviles) según Freedom House. Lospartidos políticos tradicionales en Chilelograron sobrevivir y establecerse nue-vamente en el sistema político post-au-toritario como fuerzas representativas.Esto se explica porque su alto grado deinstitucionalización les permitió, porun lado, seguir teniendo contacto direc-to con la sociedad a través de multitudde instituciones de la sociedad civil ymantenerse en la memoria colectiva,debido a que la adhesión partidista yadependía de una tradición que habíapasado de generación en generación.

Fue así como las primeras elec-ciones después de la caída del régimenle dieron el triunfo a la Concertación dePartidos por la Democracia (grupo quetambién había motivado la transición),la cual estaba compuesta por la mayoríade partidos tradicionales que se habíanopuesto al régimen, a saber, el PartidoDemócrata Cristiano, el PartidoRadical, el Partido Socialista, el Partidopor la Democracia, el Partido Alianzade Centro y el Partido SocialDemócrata. Fue así como estos parti-dos con un 53,8% de la votación, de-mostraron que habían mantenido susvínculos fuertes de siempre, con la so-ciedad.

Sin embargo, aunque el nuevosistema estuvo compuesto por las mis-mas fuerzas que antes de Pinochet, sedio una división destacable a nivel de laderecha. Según Manuel AntonioGarretón, después de 1989 la derechase bifurca entre un partido que se esta-bleció como el heredero del Régimen

(UDI) y una derecha de tipo más mo-derno: el Partido Renovación Nacional.Esto sumado a un deslizamiento delcentro (de la Democracia Cristiana)hacía una alianza con la izquierda, llevaa que después de la selecciones del1989 el sistema pase de ser “polariza-do” con tendencia de izquierda a“plano” (polarización media) con ten-dencia de centro derecha. La afirma-ción anterior se explica, porque la diná-mica parlamentaria desde esas eleccio-nes se empieza a caracterizar como unmodelo de sistema de partidos binario:por un lado, el Polo oficialista (Fuerzasde Concertación y otro partidos, y en elotro, un polo de derecha fortalecidopor los senadores designados por el ré-gimen (UDI, RN).

La (re)estructuración de losvínculos entre los partidos tradicionaleschilenos y el cambio en el nivel de po-larización, debe explicarse entoncesdesde la perspectiva que involucra losfactores políticos en la aproximación alcambio. También es necesario mencio-nar que los cambios generados en elsistema partidario por la reforma elec-toral que realizó Pinochet, a través de lareforma constitucional que fue ratifica-da por el plebiscito de 1989, tambiéndeben ser consideradas transformacio-nes que, provenientes desde arriba,están motivadas por los actores políti-cos.

Conclusiones

puede concluir que ninguna de las doshipótesis consideradas explica por sí

De acuerdo a los casos estudiados se


215

sola la (re)estructuración del sistema departidos post-autoritario. Según las ex-periencias de Argentina, Brasil y Chile,podría afirmarse que la trasformaciónse explica teniendo en cuenta variablesque vienen tanto desde abajo, desde lasociedad, como variables que tienen encuenta los factores y actores políticos.

Argentina muestra cómo, apesar del alto grado de represión im-puesto por la Junta Militar, la estructu-ra bipartidista del sistema se mantuvopor el alto grado de institucionalizaciónque poseían el Partido Justicialista y elRadical. Esto hace evidente que estecaso se explica más desde las variablesexplicativas utilizadas en la hipótesisnúmero uno. Sin embargo, hay dos as-pectos del cambio que sí deben expli-carse por dinámicas políticas (desdearriba). Por un lado, la reducción delgrado de polarización en el sistema departidos post-autoritario es explicadapor estrategia aplicada por Alfonsín, laque logró institucionalizar las reglas decompetencia entre los dos partidos tra-dicionales y abrir el espacio políticopara nuevas fuerzas pudieran entrar anegociar.

El caso brasilero refleja más lainfluencia de las élites políticas sobre lareconfiguración del sistema de parti-dos, al estar ésta determinada por lasreformas adelantadas tanto por el go-bierno militar como por el gobiernocivil y el comportamiento de los parti-dos políticos que llevó la tendencia ide-ológica de derecha a centro. Sin embar-go, es importante resaltar que el surgi-miento de un nuevo sistema de parti-

dos totalmente diferente al anterior alrégimen se explica también por el im-pacto de la represión política sobre labaja institucionalización del sistema.

Chile se constituye como unejemplo mixto. Esto en la medida queel cambio en el sistema se explica tantodesde el alto grado de institucionaliza-ción de los partidos tradicionales, elcual permitió que los partidos de laoposición lograran entrar con la mismafuerza a la arena política después de1989, como desde los factores políti-cos. A saber, la dinámica entre las élitesy el cambio de las reglas electoralespromovidas por Pinochet redujo elgrado de polarización y acercó al siste-ma a una tendencia más de derecha.

Como comentario general,debe destacarse la manera en que la va-riable institucionalización determinó enlos tres casos el grado de influencia quetuvo la represión del régimen en elcambio del sistema de partidos. Porejemplo, el caso de Brasil nos muestracomo un sistema de partidos desinsti-tucionalizado aumenta la capacidad demaniobra de la Junta Militar sobre eldestino del sistema político después dela dictadura. Esta realidad abre el espa-cio para una autocrítica. El cambio enlos sistemas de partidos no deben sercaracterizado, ni mucho menos explica-do, únicamente tomando como indica-dores el NEP y el Grado dePolarización, sino que debe incluir va-riables que tengan en cuenta más elsustento social de los partidos (varia-bles desde abajo) como el grado de ins-titucionalización.


216

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Systems. A Framework for Analysis,Cambridge: Cambridge UniversityPress, 1976.

E l ALCA en presente: una mirada desde países no desarrollados

220


Jaime Acosta Puertas 1

EL ALCA EN PRESENTE: UNA MIRADA DESDE PAÍSES NO DESARROLLADOS

J aime Acosta Puertas

221

En las actuales circunstancias,todo esfuerzo que hagan losbloques subregionales andinos

no puede desligarse de un escenario deintegración continental. Por eso, esconveniente profundizar en la perspec-tiva de la integración y en la relacióncon el escenario previsible del Acuerdode Libre Comercio de las Américas(ALCA). Además, un eventual avancede los países andinos en temas estruc-turales puede ser parte de los proyectosque conjuntamente presenten alPrograma de Cooperación Hemisférica(PCH), la herramienta que estructural-mente complementaría el trato prefe-rencial a los países no desarrollados delcontinente.

Por lo tanto, en este ensayo ha-remos unas reflexiones en torno al es-tado actual del proceso continental, lareflexión está dirigida a: la importanciade tener mesura en las expectativas; atener perspectivas propias que derivenen una mejor negociación y fructifiqueel proceso; a meditar sobre los princi-pios que firmaron los mandatarios delcontinente; y finalmente, hacer una lec-tura del cumplimiento de los mismosen lo que van hasta ahora las negocia-ciones.

¿El ALCA es bueno? ¿El ALCA es

malo?

Si bien El ALCA no es la solu-ción a todos los males, no es tampocoel peor de los remedios. Sin embargo,

lo que si es claro es que la deficienciassobre el tema radican en la debilidad delos estudios que midan los impactos delALCA, estudios que a su vez preveanriesgos y definan parámetros para laobtención de beneficios. A pesar deque se han adelantado ejercicios sobrela base de la experiencia de México entérminos del incremento de su comer-cio con Estados Unidos (EU), los fac-tores de múltiple espectro que explicansu comportamiento no se puede aplicaral resto de los países del subcontinente.

Ciertamente, la economía nor-teamericana en primer lugar, la cana-diense en segundo término, y la econo-mía mundial en tercera instancia, ten-drían que vivir un ciclo de expansiónindefinida para pensar que el compor-tamiento de los últimos años del co-mercio entre EU y México se puede re-plicar automáticamente a las 31 econo-mías restantes, como consecuencia dela liberalización del comercio y de lasinversiones en el continente. No obs-tante, desde un comienzo el alcance dela propuesta de EU fue clara: ofrecer alos países del continente, exceptuandoCuba, el mismo tipo de acuerdo comer-cial celebrado con México. Se tratabade un acuerdo entre países con granasimetría económica, política y social,en el cual los gobiernos más desarrolla-dos no se comprometían con ningúntipo de ayuda técnica, financiera o tratoespecial para mejorar y equiparar lascondiciones generales de la subregión;tampoco a compensar los efectos de la

1 Director del CRESET.


222

polarización que pudiera producir laapertura comercial y financiera. De estamanera, el NAFTA primero y el ALCAdespués, romperían con el patrón deintegración previo, según el cual la aso-ciación entre países con un grado apre-ciable de heterogeneidad, como Grecia,Portugal, España e Irlanda en Europa,solo se consideraba posible si se conta-ba con un programa para reducir la po-larización.

A pesar de esta clara delimita-ción de corto alcance, la iniciativa delALCA capturó el interés de 33 gobier-nos del continente. Las expectativas delos Estados latinoamericanos y caribe-ños están centradas en dos promesasfundamentales: la primera, la aperturairrestricta de los mercados, lo que signi-fica el compromiso de las economíasmás desarrolladas de la región (EU yCanadá) de eliminar definitivamente lasbarreras paraarancelarias y los subsi-dios con que protegen sus industrias.La segunda promesa se vincula a su ca-pacidad de atraer inversiones. Con elaumento de los flujos comerciales y delas inversiones, los gobiernos latinoa-mericanos aspiran a dinamizar sus de-primidas economías, reducir la pobrezay consolidar la democracia en la región,a través de lo que se ha llamado el “efec-to derrame”. Esto será difícil de lograr sise confía en que las dos liberalizacionesproducirán efectos mágicos, irrigándo-se por todo el continente automática-mente, y olvidándose que los ahorrosse retienen o se atraen por lo que ofrez-can cuantitativa y cualitativamente lospaíses y sus territorios. Es decir, por su

grado de desarrollo alcanzado.El ALCA, para EU y Canadá

representa la posibilidad de extendersus mercados de exportación de servi-cios, inversiones y bienes con ofertasque tienen escasa competencia en elresto del continente. Con ello equipara-rían el trato del que gozan actualmentelas economías regionales integradas aacuerdos comerciales como el MER-COSUR, CAN, CARICOM, MCC.Además sus inversiones produciríanmayores ganancias en contextos deconsumo inexplorados y con costos deproducción más bajos en términos deprácticas laborales y estándares am-bientales.

En cambio, para las economías

expectativas se centran en la posibili-dad de ampliar sus mercados para pro-ductos primarios y bienes de medianovalor agregado, al resto del continente,sobre todo a los países del norte queactualmente no pueden ingresar por la

para arancelarias que protegen a pro-ductores locales. Con todo, Brasil juga-ría un rol intermedio entre los dosgrandes del norte y las economías me-dianas, por el tamaño de su mercado ypor el grado de desarrollo alcanzado enuna serie de aglomeraciones producti-vas y del conocimiento. Para el restode países las potencialidades del ALCAno es el acceso de mercados, sino la po-sibilidad de vincularse a las cadenasproductivas y a los clusters de las eco-nomías más avanzadas, ofreciendo

existencia de barreras arancelarias y

medianas –Argentina, Brasil, Colombia,Chi le , Perú y Venezuela– las


223

mano de obra barata en manufacturas –maquiladoras – y en servicios a las em-presas y el turismo.

Adicionalmente, los costos ybeneficios que trae la integración sedistribuyen de manera desigual en cadasector y país. En el marco nacional, la“selección natural” procede a favor delas grandes empresas nacionales ytransnacionales con potencial exporta-dor, y en perjuicio de las PYMES, vol-cadas al mercado interno y con pocasposibilidades de articularse a los nue-vos negocios por factores culturalesque no se modifican en el corto plazo,debido a que las políticas de losEstados no son lo suficientemente pro-activas para acelerar y liderar esos cam-bios. Ante lo cual un proyecto estraté-gico de reestructuración y de reindus-trialización de estas unidades producti-vas es urgente en cada país.

Para los EU, el ALCA tiene unbeneficio adicional: mejorar su pro-puesta de negociación en el ámbitomultilateral. Esta práctica ha sido carac-terizada como un “avance en espiral” yaque cada negociación bilateral o multi-lateral hace parte de una estrategia demayor alcance, en la que el techo pro-puesto por Washington, generalmentealto en términos de estándares previos,se transforma, una vez consolidado enel piso de la negociación siguiente. Enconsecuencia, el ALCA introduciríanormas de apertura comercial queestán por encima de las acordadas en elTratado de Libre Comercio de lasAméricas (TLCAN) o NAFTA (porsus siglas en inglés) y por lo menos al

mismo nivel que el resto de los acuer-dos existentes en el hemisferio. Con laaprobación del ALCA, Estados Unidoslograría absorber los esquemas regiona-les previos, y además redoblar la apues-ta en las negociaciones con los paísesasiáticos y en la OMC .

La perspectiva del ALCA desde

América Latina

Ampliemos un poco más el panoramadel acuerdo continental para nuestrasnaciones:Algunos países pueden esperar que sí elALCA establece preferencias especialesen la región, estarán vigentes por unperiodo prolongado, en el que podránacceder con facilidades al mercado nor-teamericano. Se corregirían ciertas in-certidumbres como las que genera elATPDEA (nueva sigla del ATPA), consu revisión anual, que se ha convertidoen pretexto o en razón para no ser másagresivos en el acceso a ese mercado.Para América Latina, la experiencia deMéxico se convierte en un atractivoque no ha sido analizada con suficienterigor. Por lo tanto, cabe preguntarse:¿es posible alcanzar el desarrollo tecno-económico con un modelo de maquila?¿Hasta cuándo es sostenible? ¿Cómo esposible desarrollar la industria nacionalcon un modelo afianzado en la maqui-la? ¿Pueden hacerse las dos cosas almismo tiempo? ¿Cómo un país conuna baja actividad en ciencia y tecnolo-gía – menos del 0.50 de su PIB - puedecruzar el umbral del desarrollo?¿Estamos, con la experiencia de


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México, frente a un nuevo paradigmade desarrollo en el marco de las redesde la globalización, y de las produccio-nes flexibles transfronterizas?. No hayninguna evidencia ni empírica ni cientí-fica que responda a estas preguntas. Laexperiencia de México es un laborato-rio que debería ser tema de investiga-ción juiciosa de cara al ALCA.El acuerdo continental es un reto parael aumento de la competitividad de laseconomías nacionales, gracias al au-mento de competetitividad que se esta-blecerá (Cintra, 2001). Este es tal vez elmensaje más claro y positivo para nues-tros países debido a los desafíos que lesimplica asumir para competir en un es-cenario ampliado y de competitividadesdiferenciadas, pues les obligará adelan-tar políticas estructurales con una in-tensidad y creatividad nunca antes ope-rada, en la medida en que los paíseshagan la negociación adecuada que per-mita hacer esfuerzos para mejoras es-tructurales dirigidas a fortalecer las lo-calizaciones para retener y atraer aho-rro (inversiones), y para desarrollar lossistemas productivos y de innovaciónnacional y territoriales. Sin embargo, siel esquema de negociación es más omenos del tipo del que hasta ahora hasido el ALCA, puede ser una extensiónde los errores cometidos en la mayoríade países con la apertura indiscrimina-da y apresurada de los años noventa delanterior siglo.En un escenario de liberalización delcomercio y de las inversiones, los capi-tales transnacionales no vendrán a re-solver los problemas de inversión que

los Estados no han resuelto. Llegarándonde la rentabilidad de largo plazoesté garantizada. Llegarán a unos paísesy no a todos. Llegarán a unos territo-rios de los países y no a todos. La fun-ción del capital es generar ganancias yno actuar como madre de la caridad,mucho menos con un modelo queapunta a otorgarle todos los beneficioshabidos y por haber porque se cree quees el ejército de salvación de los pobres,de los desempleados, de todos los ex-cluidos. Las inversiones llegarán a losservicios para los segmentos de merca-do donde hay capacidad de demanda,algunos muy escasos proyectos de in-fraestructura, y algunas plantas indus-triales de las transnacionales que cadavez están más integradas en crecientesconglomerados reduciendo la cantidadde oportunidades de redistribuirse porel mundo.Aumento del influjo de inversiones porel eventual acceso más libre de las pro-ducciones nacionales a los mercadosdel continente. EU es el primer inver-sor en la región. Aunque la UniónEuropea como bloque es el primero, deahí la importancia de generar condicio-nes para el aumento de sus capitales enla región. Además, si los desordenespolíticos y sociales no proliferan en elpatio trasero, podría constituirse en unaplataforma productiva deNorteamérica para competir con otrosbloques. Hay en la región países con ni-veles de desarrollo, ingresos, capacida-des y dotaciones diferenciadas, quebien pueden ser funcionales a ciertasinversiones como ha sucedido con


225

México y con algunas industrias de ma-quila instaladas en Centro América y elCaribe; pero esta perspectiva hay quesalir a buscarla, hay que elaborarla, y noesperar a que llegue porque si no nuncallegará.Pero así como a Norteamérica no pare-ce preocuparle mucho el marco generalde desorden político global de sus futu-ros socios, desde los países latinoameri-canos parece preocuparles poco supropio desorden estructural para nego-ciar como “iguales” ante una naciónque hoy por hoy, muestra un derroterode orden político contundente, con loque pueda o no gustar su papel de he-gemón. Es más, se puede suponer quese está pensando que lo que no han po-dido lograr para coordinar sus políticaseconómicas en un marco común, se lo-grará por la vía del ALCA: el libre co-mercio y las inversiones lo resolverántodo, olvidándose que la competenciano es entre aranceles, entre números,reglas o determinadas disciplinas. Sonentre sociedades, estructuras, culturas,historias, cosmovisiones y posicionesante el mundo y ante el desarrollo. Lasdos grandes culturas norteamericanasya son sociedades cohesionadas.Mientras tanto, Latinoamérica, por su-puesto los países andinos, han perdidoo debilitado su proyecto común. Losvisionarios del siglo XIX y los de losaños 40 a 70 del siglo XX, se extinguie-ron, mientras en Norteamérica, nuncadesaparecieron. Sólo quedan rémorasde sueños pasados, pero no hay nuevasideas en los nuevos tiempos para unanueva visión común, ahora con

Norteamérica. Si así fuera, el tema deeconomías desiguales, sería el corazónde las negociaciones, puesto que lo pri-mero, antes de negociar, sería tenerclaro qué somos, qué necesitamos, quédebemos hacer, y después sí, qué nego-ciamos.

Declaración de principios: “pacto

para el desarrollo y la prosperidad

democrática, libre comercio y de-

sarrollo sostenible de la Américas”.

Los siguientes son los principiosque dieron pie al proceso del ALCA,los cuales es conveniente recordarlospara hacer unas reflexiones orientadasa mirar los desafíos que entrañan suaplicabilidad.Preservar y fortalecer las democraciasde América Latina, mejorando la satis-facción de las necesidades de la pobla-ción, en particular mujeres y gruposmás vulnerables.Combatir la corrupción, el crimen or-ganizado, el terrorismo y la produc-ción, tráfico y consumo de armas ydrogas.Promover la prosperidad a través de laintegración económica y el libre comer-cio, para lo cual se creará el ALCA apartir del 1 de enero de 2005, a partirde acuerdos regionales y subregionales.Alentar la inversión, colaborando en elestablecimiento de mercados másabiertos, transparentes e integrados.Crear una infraestructura hemisféricade telecomunicaciones, energía, trans-porte para el movimiento eficiente de


226

bienes, servicios, capital, información ytecnología.Erradicar la pobreza y la discrimina-ción en el continente.Elevar oportunidades de empleo, invir-tiendo en la gente y fortaleciendo enespecial el papel de la mujer. Y, final-mente,garantizar el desarrollo sosteni-ble y conservar el medio ambiente.

¿Qué tanto un acuerdo de librecomercio e inversiones resuelve o lograel cumplimiento de los anteriores prin-cipios? Obviamente, en estos procesoshay aspectos que son más de índole po-lítica (los dos primeros y los tres últi-mos) sin los cuales es más difícil laaceptación política de una iniciativacomo el ALCA de parte de los paísesde menor desarrollo. La solución o elfortalecimiento de esos cinco princi-pios, son de largo plazo, y requiere de-cisiones, acuerdos y esfuerzos en cadauno de los países y dentro de los blo-ques subregionales. Haremos algunasreflexiones en torno a los principiosmás directamente relacionados con elpunto en que se encuentran las nego-ciaciones.

El fortalecimiento de la democraciagenera una serie de condiciones institu-cionales que otorgan confianza y esta-bilidad a los siempre afanados agentesdel mercado, que entienden la estabili-dad institucional con un marcado sesgo

miento de consensos ciudadanos.En este sentido, las democra-

cias latinoamericanas, con matices y

cas democracias liberales ya que si bienlos países tienen regímenes con legiti-midad electoral, están sometidos afuertes intereses creados, carecen deuna sólida ética pública y padecen unaalta concentración del poder. De igualmanera, estas democracias requierentodavía la consolidación de un auténti-co republicanismo político, necesitande un mayor compromiso ciudadanocon la ley y precisan la participación ac-tiva de la ciudadanía en el escrutinio delos funcionarios públicos.

Sin condiciones internas defortalecimiento del Estado, y de bienes-tar material y cohesión social paraconstruir un orden político democrático enlos países al sur de Chiapas, será difícilprofundizar la concertación y con elloalentar una mayor integración y másunión. El fortalecimiento de la demo-cracia o el establecimiento de un ordenpolítico es una de las condiciones fun-damentales para generar ambientes na-cionales que hagan sostenible y dinámi-co el libre comercio y el libre flujo delas inversiones. Simplemente, conside-remos los sucesos políticos recientes enpaíses de la CAN y del MERCOSURpara constatar cómo inflexiones políti-cas y económicas de los países hanafectado los dos procesos de integra-ción.

Además, para promover la prospe-ridad a través de la integración y el libre co-mercio y las inversiones es necesario, recti-ficar el modelo neoliberal ortodoxo y darlepaso a un modelo de desarrollo productivo conacento social. Cuestiones pendientes talescomo la generación sostenida de em-

a sus intereses - y no con un enfoque

grados diferentes, no son aún auténti-

más global-, que dificulta el estableci-


227

pleo calificado, una política industrialde largo plazo, la regulación del capitalespeculativo, una actualización científi-ca y tecnológica proactiva, el mejora-miento sustantivo de la educación, unaestrategia de exportaciones consistente,una inversión social prolongada, la pro-fundización de la descentralizaciónhacia la autonomía de los territorios, unordenamiento territorial transfronteri-zo en los bloques subregionales respec-tivos, entre otras, son necesarios e in-aplazables.

Sin embargo, a los EU solo lesinteresa, al menos por ahora, hablarúnicamente de comercio e inversiones.¿Hasta cuándo?, hasta cuando su actualmodelo hegemónico de inserción geo-política y geoestratégica no lo conside-ren en riesgo por los avances de otrosmega bloques del planeta. Pero, la inte-gración asumida en términos de des-arrollo y de cohesión, sí es válida paralos países latinoamericanos. Su legiti-mación depende de lo que hagan inter-na y conjuntamente los bloques centro-americano, andino y del sur, y lo llevena la mesa de tratamientos preferencia-les.

También es posible que paralos EU, el ALCA sea un tratado cuyoobjetivo principal es comprar tranquili-

nera, podría transformarse en un dolorde cabeza para Washington. Un des-ajuste social y político profundo entoda Latinoamérica tendría un graveimpacto en Norteamérica. El temor de

Latina se sume a la lista de regiones“problemáticas” del mundo, porque losobligaría a distraer recursos en un áreaque hasta ahora les viene resultando re-lativamente barata. Sería una inversiónextra que los EU no desean hacer. Poreso un tratado de libre comercio queevite este escenario es más convenientey coherente con el moribundoConsenso de Washington (iniciativa delas multinacionales norteamericanas).Por eso es que no hay precondicionespara el ALCA. No hay derroteros paracrear un orden continental, previo oparalelo. Se cree que ese papel lo cum-plen otras instancias: los organismosmultilaterales, los propios países y elmercado.

Principios preetapa de negociación;

¿se están cumpliendo?

Considerando que el ALCAestá en la etapa de negociaciones, conuna serie de principios previamenteacordados, es conveniente recordarlosy reflexionar sobre sus implicaciones.El consenso como principio fundamental parala toma de decisiones.

Es una actitud democrática y de mí-nima condición de equilibrio en unescenario tan desigual. Sin embargo,al interior de los países, los canalesde participación ciudadana deberíanser más amplios, y los ciudadanosexigirle a la clase política posicionesclaras sobre el ALCA, pues son losnegociadores los que deberían ajus-tarse a las decisiones de los partidospolíticos y no al revés. Esto explicala debilidad de la CAN y la ausencia

muchos políticos en los EU –e incluso

dad social en un área que, de otra ma-

en la Unión Europea– es que América


228

de sociedad en el ALCA. Al final decuentas, una de las funciones de lospartidos es hacer pedagogía de lasreformas. Pero ¿si esto no se ha lo-grado en la CAN, será posible en elALCA?. El tema no es prioritario enla gestión de los políticos ni de lospartidos. El ALCA está en manosde los negociadores gubernamenta-les, y el papel de los políticos esmarginal y por tanto es marginal elpapel de los ciudadanos.

El criterio de compromiso único y equilibradode derechos y obligaciones, lo que significa quenada quedará definitivamente acordado hastaque todos los acuerdos se hayan completado,como parte de un paquete único e indivisible.

En la teoría esto es positivo encuanto a que no se dejarán cabossueltos, que posteriormente enre-den el proceso por la existencia deinterminables excepciones al pie depágina.

La posibilidad que los países del hemisferiopuedan negociar y adherir al ALCA indivi-dualmente o cómo miembros de los bloques deintegración existentes.

Es muy importante que no se des-conozcan las iniciativas ya constitui-das en años anteriores al inicio delproceso del ALCA. Sin embargo,las dificultades para perfeccionar lasiniciativas subregionales preceden-tes, fortalece las intenciones de al-gunos actores que pretenden desco-nocer las iniciativas de integraciónvigentes y más bien buscar una ne-gociación directa con los países delnorte. Es como decir, “lo que yo no

puedo hacer en mi proyecto, vengoa que me lo resuelva usted en su ini-ciativa”.

La consistencia de los acuerdos hemisféricoscon las normativas de la OMC, no debiendoel ALCA implicar barreras comerciales adi-cionales para los países no miembros.

Esta es una postura ya conocida delos EU, y le guste o no a los paíseslatinoamericanos, a esa “disciplina”adhieren aceleradamente y a feciega. Sin embargo, la velocidadnorteamericana puede no ser la ve-locidad conveniente para los demáspaíses del continente. ¿Quién hadicho que lo que es bueno paraunos es necesariamente bueno paraotros, sobre todo cuando medianrealidades tan distintas en términosde los niveles y características dedesarrollo sin que estén considera-das acciones estructurales para re-ducir esos desequilibrios? Si fueraasí de fácil, la Unión Europea nohubiera avanzado a un proceso tancomplejo, si el libre comercio y ellibre ir y venir de las inversiones, loresuelven todo.Cuando los países se vinculan a unproceso de integración, así sea co-mercial, ese acuerdo adquiere unequivalente a la política interna de unpaís para integrar todos sus territo-rios y generar condiciones para quefluyan las inversiones y el comerciointerno. Cuando los países no lo lo-gran, simplemente el proyecto glo-bal de construcción de país, se debi-lita. Y cuando los países asociados aun acuerdo de integración tampoco


229

logran esa cohesión, el proceso con-junto tampoco prospera. Por eso esque la Unión Europea tiene tam-bién una deliberada política para eldesarrollo del mercado interno,como componente estratégico ycomplementario de su política haciafuera. Es decir, la Unión Europeafunge como una gran nación de na-ciones. Y el ALCA, a pesar de serdistinto al derrotero de la UE, no loexime de propiciar una coherenteintegración continental.

Las negociaciones tendientes a la eliminaciónde las barreras al comercio no deben excluir apriori a ningún sector productivo.

Los EU han tomado decisiones depolítica interna en ciertos sectoresque no corresponden al respeto deeste principio. Sin embargo, hay queesperar a ver si esas posiciones sesostienen cuando en el año 2003 senegocie las ofertas de liberalizaciónde bienes.

La coexistencia del ALCA con los acuerdosbilaterales y subregionales existentes en la me-dida que los derechos de obligaciones resultan-tes de tales acuerdos excedan a sus correspon-dientes en la iniciativa continental.

Si ya aludimos a la estrategia de losEU de ir con el ALCA un paso ade-lante a las negociaciones en laOMC, significa que se le está pi-diendo a los acuerdos subregionalesque vayan más allá de lo acordadoen el ALCA. Esto podría tener efec-tos nocivos en países que no estánen condiciones de aceptar liberaliza-ciones absolutas, y forzar a los

acuerdos existentes ir más allá de loque humana y racionalmente les esposible. Es una manera de condu-cirlos a su fin pues su agenda quedasin márgenes de maniobra conotros bloques, además de implicarrenuncias importantes a toda políti-ca propia de desarrollo, porque laverdad sea dicha, las sociedadesdeben avanzar autónomamente ensu desarrollo y con grados de liber-tad en sus decisiones de liberaliza-ción. De no ser así, es obligarlos acometer errores y adoptar políticasque no necesariamente los benefi-ciará, como de manera muy clara loexponen importantes premiosNobel, otros pensadores y otros ac-tores relevantes en la globalización,que miran con bastante prevenciónlas “sugerencias” de ciertos agentesde poder global a los países en de-sarrollo.

El criterio de que los derechos y obligacionesque surjan del ALCA deberán ser comunes atodos los países. No obstante, deberá otorgarseatención a las condiciones particulares deriva-das de las diferencias de tamaño y desarrolloentre las economías del continente.

A juicio del autor, este debe ser elpunto central de discusión. Es aquídonde se pueden y deben equilibrarlas negociaciones para otros temas.Es la principal carta de las economí-as pequeñas y no desarrolladas, queson todas las que están al sur deMéxico, aceptando que existengrandes desniveles entre ellos, y portanto la agenda no sería igual. AlALCA hay que darle un tono más


230

coherente, para que no reproduzcalas iniquidades existentes en el“orden” o desorden global.

Hemos hecho este recorrido como unacontribución a la reflexión de una ini-ciativa que por las diferencias de distin-to tipo, tiene la tendencia a suscitar te-mores más que esperanzas, por sus ca-racterísticas de partida. Disolver temo-res debe ser parte de la estrategia polí-tica de despertar esperanzas. Los paísesde América Latina necesitan disponerde un marco de expectativas racionalespero al mismo tiempo equitativo y cre-ativo para corregir su rumbo, para unpresente que tiene más de angustiosoque de perspectivas tranquilas.Ya inmersos en un proceso continental,ya invitados a compartir una mesacomún donde se definirá un futuro co-lectivo, dependerá de un consensoequilibrado entre naciones. Vuelve yjuega, el ALCA, en sus singularidades,debe ser lo que la Unión Europea hasido como proyecto comunitario parasus miembros, fundamentado en la ini-ciativa de unos pocos pero validado porla mayoría de sus ciudadanos. No es vá-lida la postura de que el ALCA es unproyecto de liberalizaciones económi-cas, y que por tanto hay otros temasque no son correspondientes.Bienvenido deben ser esos temas paraque hagan positivamente viables losefectos de una apertura comercial con-tinental generalizada.


231

N uevos y viejos dilemas que enfrenta la democracia argentina actual

234

NUEVOS Y VIEJOS DILEMAS QUEENFRENTA LA DEMOCRACIA ARGENTINA ACTUALCarlos Acuña 1

C arlos Acuña

Esta presentación busca sinteti-zar algo así como los tres ele-mentos que me parecen claves

para entender la dinámica de la demo-cracia argentina y los problemas queenfrenta el gobierno debido a la actualsituación. La síntesis se hará a través deuna contextualización algo mas ampliaque me permita desagregar los aspectosestructurales de aquellos que están másligados a contingencias o a estrategiaspolíticas que cuentan con un mayormargen de reacción o libertad.

La referencia a estos tres ele-mentos presenta el siguiente orden:primero se hará, una breve caracteriza-ción del ejecutivo en la Argentina, pueses un tema que tiende, creo yo, a no serlo suficientemente reconocido por lateoría política y por el análisis político.El segundo punto es doble en cuantose relacionan a las propiedades del esta-do con el federalismo, la centralización,y en ese orden, me referiré el impactode dicha relación sobre el sistema par-tidario; y en el ultimo término, se abor-dará la crisis de representación y la di-námica de la política actual enmarcadadentro de los dos primeros. Así que sinmás preámbulos avancemos sobre eltema del ejecutivo:

marcar en las características del ejecuti-vo en Argentina?. Argentina en el 2001hace una exclusión que es conocida

como el “levantamiento popular”,dicho evento es un indicador de la pro-funda crisis de representación, es decir,del quiebre o del divorcio que se daentre los representantes y los represen-

certera al respecto sería:

sentación?, para lo cual yo tengo unarespuesta relativamente sencilla: hayuna demanda de buen gobierno y esobvio que el problema que enfrenta el

gimen, es la imposibilidad de generarbuenas políticas, políticas ligadas nece-sariamente a las capacidades del estado.

En ese sentido, cabe anotar,

evalúa la ciudadanía las posibilidades yla legitimidad de un gobierno, en tér-minos de cómo se genera la lógica de

son sus resultados; es algo así comouna línea de producción que articula le-gitimidad, eficiencia y eficacia, articula-ción que se ve efectivamente debilitadaante la evidente crisis de representaciónque sufre la democracia Argentina.

Ahora bien, en cuanto a las ca-racterísticas del ejecutivo entendidoéste no como la presidencia sino comoel conjunto de ministros que constitu-yen un cuerpo ejecutivo, es claro que lacrisis se debe y devela un cierto tipo de

235

1.Profesor Universidad de San Andrés. Argentina.Esta es una transcripción de la ponencia presentada en el foro; América Latina:Demoracias turbu-lentas. Septiembre 11 y 12 de 2003. Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes.

tados. Sin embargo, una pregunta más

gobierno en este momento frente al ré-

¿Qué es loque está detrás de la crisis de la repre-

que la prioridad está dada por como

representación, cómo se toman deci-siones, cómo se implementan y cuáles

¿Qué es lo que me interesa


desarticulación o tensiones entre lasdiferentes tendencias. Sin embargo, ladesarticulación es mucho más agudaque en cualquier otro país de AméricaLatina probablemente por el tremendogrado de inestabilidad política que hamostrado Argentina entre y al interiorde los regímenes políticos. Es decir, nosolo nos encontramos ante unidadescohesionadas sin ningún tipo de articu-lación, sino también ante el rezago o lasumatoria de diferentes grandes pro-yectos políticos, algunos de corta, otrosde larga data.

Al parecer las diferencias entreunidades y proyectos son irreconcilia-bles pues los responsables de cada unade las áreas del ejecutivo perciben la

pues es obvio que todo proceso de co-laboración implica ceder parte del mar-gen de acción a cambio de generar co-lectividad. La única coincidencia entrelas unidades es entonces la competen-cia como estrategia de supervivencia yde gestión. La competencia finalmente

montada sobre una estructura de in-centivos particulares en detrimento dela coordinación. Por lo tanto, al hablarde malas políticas públicas tenemosque remitirnos en primera instancia alas tensiones entre el ejecutivo y el le-gislativo y a su vez a las tensiones deestos dos con la sociedad civil, pero ne-cesariamente a las divisiones al interiordel ejecutivo, a su débil papel comoactor político. En aras de la superaciónde la crisis y de las denuncias de la ciu-dadanía en cuanto a formulación y eje-

cución de las políticas, el “oficialismo”y la “oposición” no deben estar almismo tiempo en el ejecutivo.

Respecto al segundo punto, esdecir, la relación entre el estado, el fe-deralismo y la descentralización., lo queme interesa esclarecer es que la percep-ción actual de Argentina como una de-mocracia estable, no es gratuita, sedebe a un proceso de más de veinteaños de democratización. La democra-cia de estado ha traído consigo el forta-lecimiento del federalismo.Constitucionalmente Argentina es un

te que desde los esfuerzos unitarios deprincipios del XIX la historia políticaargentina se ha caracterizado por unafuerte concentración del poder, tanto

fuerte control en las provincias y loca-lidades.No obstante el federalismo ha ido en-

contrando camino, no gracias a un go-bierno en particular sino a una progre-siva transformación de las estrategias y

no del centro. El congreso, las legislatu-

les adquieren tal grado de legitimidadque la percepción general es que llega-ron para quedarse. Son, en adelante i-namovibles, indispensables. Sin embar-go, el carácter imprescindibles de lospoderes no céntricos ha devenido en

dades, es decir, ahora Argentina se ca-racteriza por el federalismo extremo.

Nuevamente, si hablamos entérminos de buenas políticas públicas,

236

colaboración como pérdida de poder,

revela que la lógica institucional está

país federalista, sin embargo, es eviden-

así que hasta el peronismo procuró un

del funcionamiento de las regiones mas

ras locales y los congresos provincia-

sobrerrepresentación de las particulari-

C arlos Acuña

es realmente la institucionalidad del fe-deralismo la que no ha logrado estable-cer un equilibrio entre la participaciónde las regiones y la efectividad a nivelnacional del accionar del estado. Enconsecuencia, orgullosos podemos ce-lebrar la estabilidad democrática, pero,

por ella?: al parecer ninguno de estosactores estaba preparado para la distri-bución del poder, es así como las pro-vincias han aprendido a implementar ya utilizar los recursos de poder a nivel

pragmáticas como maquinarias políti-cas que el Estado mismo.

El proceso de estabilidad de-mocrática para la Argentina no se dife-rencia del de otros países, sin embargo,se dieron fenómenos que al interior noeran comunes o se percibían como aje-nos, por ejemplo, las alianzas entre pro-vincias al mando de políticos adscritosa opciones políticas opuestas, que pa-radójicamente comienzan a reconocerintereses comunes ante el panoramanacional.

Pero a pesar de que de algunamanera se modifican las rígidas estruc-turas de las identidades partidarias,estas parecen ser sordas ante las inicia-tivas del Estado central. Por ejemplo,frente a las políticas agropecuarias querepresentan mejoras específicamentepara los cultivos de tabaco y algodón,las localidades se ven reacias a una

de que existen alianzas entre provin-cias.

¿Qué es lo que tenemos enton-

Ahora bien,avanzar sobre la representación es untema sumamente complicado porqueaparece además como un reclamo de-mocrático, un reclamo que sugiere dosconsecuencias: la primera. El Estadonacional deja de estar en la cúspide dela pirámide del poder. La segunda. Apesar de su condición no privilegiada,el Estado tiene una relación “impositi-va ” con las provincias dependiendodel tipo de políticas que adelante. Esdecir, es posible discutir a nivel nacio-nal el plan de “jefes o jefas de hogar”,para responder a la crisis, sin embargo,y a pesar de que la política es bien vistapor la mayoría de los partidos, el apoyo

en condiciones de llevar adelante estra-tegias que combatan la pobreza. El fe-deralismo extremo que estamos vivien-do sugiere entonces, que ha habido unabrutal redistribución del poder. Las ma-

cionan de manera inversa, lo que igual-mente supone, que los partidos no en-caminen su poder hacia el Estado-Nacional, es decir, el poder de las uni-dades políticas o de los partidos depen-

les, de los gobernadores, etc. Estosnuevos espacios sobre los que los par-tidos depositan el poder han traído se-rias modificaciones al Peronismo porponer un ejemplo.

Un breve comentario sobre elproceso de descentralización, muybreve: en este tema además con este

237

¿ cuál es el precio que hemos pagado

nacional volviéndose muchísimo más

alianza con el Estado-Nacional a pesar

ces? Un federalismo con una altísimasobrerrepresentación.

depende de si el Estado-Nacional está

quinarias políticas provinciales fun-

de en delante de los jefes provincia-


proceso típico que yo estoy marcandocon respecto al federalismo, lo que semonta es un proceso de profundas re-formas estructurales que se inician en1989, uno de los elementos centrales deesas reformas estructurales fue la des-centralización, y este es un tema aparteque lo podríamos discutir después con

la descentralización como una pro-puesta democratizadora y de mejora-miento de la eficacia, eficiencia y legiti-

Asícomo Laurence Whitehead ayer nosdecía, que no toda la sociedad civil esbella, no todo lo local es bello, esto eslo que encontramos a niveles localescuando descentralizamos. Son situacio-nes sumamente diferenciadas lo quepodemos estar a veces generando conla descentralización; es la ratificación, elfortalecimiento de ciertos poderes lo-cales que efectivamente se presentabancomo dominantes y multiplican su po-sición dominante.

que quiero decir es que, en el caso de laArgentina cuando se llevó adelante ladescentralización, se llevó adelante yodiría fundamentalmente con un objeti-vo fiscal: reducir el déficit a nivel nacio-nal. Se utilizó, yo diría, toda la argu-mentación, la legitimación, el discursode los organismos multilaterales dedesarrollo bajo la consigna de: “encaso de duda rompa el vidrio y descen-tralice”. El resultado de esta última esque en algunas provincias la descentra-lización ha generado un fortalecimien-to institucional y en otras provincias ha

creado un absoluto caos. Nosotros te-nemos provincias como Santiago sobrela que se puede discutir la existencia deun “Estado”.

La más clara consecuencia delproceso de descentralización enArgentina, es que no solamente quedódebilitado el Estado-Nacional, sino queademás se ha profundizado la diferen-cia, la distancia que existe entre regio-

ciones de corregir esas diferencias, en-tonces es un Estado-Nacional impo-tente, a veces sorprendido por su inca-pacidad y a veces sorprendido por losalcances del impacto de las reformasestructurales que adelanta. La conclu-sión entonces, es que es bastante difícilllevar adelante con este cuadro institu-

calidad.Sin alejarnos del marco de la

descentralización y del panorama na-cional anteriormente descrito, respectoal último punto: la crisis de representa-ción y la situación actual, lo que es deimportancia resaltar es que casi todoslos gobiernos se han enfrentado a unserio problema a la hora de generar po-

cientes. La consecuencia de dicha debi-lidad ha sido que en el 2001, la profun-dización de la crisis social y económicaterminó en movilizaciones, saqueos, ca-cerolazos y en una fuga sin precedentes

carse en otros lugares del mundo.Las obvias consecuencias, las

Rúa, la postulación, entronamiento y

238

midad de las políticas públicas.

más tiempo. Por qué?, porque se coloca

?

?

A dónde voy con esto?. Lo

nes. Un Estado que no está en condi-

cional obviamente políticas públicas de

líticas públicas legítimas, eficaces y efi-

de los ciudadanos argentinos para radi-

conocemos, la caída de gobierno De la

C arlos Acuña

caída de cinco presidentes en menosde 45 días, el abandono del régimen rí-gido de la banda cambiaria con el dólar,lo que genera una devaluación del 1.1de la moneda nacional, en fin, sin em-bargo, al ir mas allá y apoyado en untrabajo que acaba de publicar JuanCarlos Torres que se llama algo asícomo “Los huérfanos de la política”, laduda que me queda de todos los balan-ces sobre la crisis argentina es acerca de

te” proceso de abandono del país,

Ahora bien, para acortar lapresentación y antes de hacer unas bre-

últimas elecciones que nos muestran unpartido peronista sumamente debilita-

ternos razón por la cual termina yendocon tres candidatos a las elecciones na-cionales. Yo diría que para entender eltipo de debilitamiento que caracterizaal sistema partidario argentino hay que

podido procesar sus riñas partidarias,sino que han generado extensiones ra-dicales de los mismos, o aún peor divi-

en nuevos partidos. Efectivamente hayuna seria crisis del sistema de partidospolíticos.

conclusiones que surgen del análisis unSiguiendo a

Torres quien creo tiene un argumento

muy convincente, es válido decir que

partidos en Argentina tiene que reco-nocer que está en crisis, pero por elotro lado, en primera instancia, existeuna mayor fidelidad del voto peronistaa sus candidatos con respecto a losotros partidos, y en segundo lugar, lacompetencia política electoral, el cam-bio, la posibilidad de que se den cam-bios de gobiernos se explica funda-mentalmente por el comportamientodel polo no peronista. Eso es lo quepermite construir mayorías, pero en re-alidad el peronismo mantiene ese 38%duro que sostiene a sus candidatos.

En tercer lugar, la conclusióna la que he llegado, conclusión quecomparto con Torres, es que el repudiociudadano, el que se vayan todos, no esun impacto devenido de los otros dospuntos, pues no marcó por igual atodos los partidos. Impactó muchísimomenos al partido peronista, en ese sen-tido y complementando a Torres, losgrandes “huérfanos de la política” ar-gentina en realidad son el centro iz-

pasan buscando una representación es-table, y a quienes la crisis obviamente

UCR se encuentra como un partidoprofundamente disperso, el centro iz-quierda se encuentra en un proceso deacercamiento hacia el actual gobierno,y, el centro derecha yo diría que está enuna situación también de divorcio.

Comentarios breves con res-pecto a este gobierno: Kirchner asumela presidencia con relativamente pocos

239

quiénes son lo que hablan sobre la

ves conclusiones, quiero hablar sobre la

misma, quiénes son los que la valoran y

do, incapaz de procesar sus quiebres in-

qué tan representativo es ese “alarman-

¿quiénes fueron los que se fueron?

cuando uno piensa en el sistema de

observar qué ha pasado en los últimostres años. No sólo los partidos no han

siones irreconciliables que han resultado

Finalmente, ¿cuáles son las tres

poco más desagregado?.

quierda y el centro derecha que se la

los ha golpeado muy duro. Hoy la


votos, pero se sabía que en la segundavuelta iba a lograr un claro apoyo ma-

construyendo una coalición que es bas-

Menem al gobierno en 1989. Tenemosque recordar que la coalición con la quegana Menem en 1989 es una coaliciónperonismo centro – izquierda. Yo re-cuerdo que el principal partido centroizquierda en ese momento retira suscandidatos a la presidencia para darle elapoyo directamente al candidato pero-nista, entonces Menem asume con laalianza peronismo centro - izquierda y,sin embargo, para llevar adelante suspolíticas se apoya en una alianza con elcentro derecha.

Hasta aquí no hay nada nuevo,

construir est alianza de peronismo-centro izquierda desde la gestión, no laconstituyó en el momento electoral y

creo que explica gran parte de las polí-ticas que está llevando adelante.Kirchner sorprende yo diría a sus pro-pios apoyos e inclusive a la oposiciónpor el tipo de decisión y por la formacon que ocupa el espacio político: conuna gran intención de constituir estaalianza peronismo-centro - izquierda,con políticas anticorrupción, antimene-mistas en general, afianzando el temade derechos humanos, mostrando mu-chísima velocidad de acción y haciendonegociaciones duras con el FMI, tema

Kirchner de una forma o de otra efec-tivamente ha mostrado una capacidadpara responder a gran parte de las ex-pectativas no solamente de los que lo

Kirchner en este momento tiene algoasí como entre el 75% y el 80% de ima-gen positiva del electorado, o sea clara-mente ha logrado superar las expectati-vas.

Para terminar, ¿qué es lo quenos ha enseñado este proceso?, este

particularmente lo sucedido los últimos2 ó 3 años en los que se inscribe la cri-sis de representación, la explosión de lacrisis de representación en laArgentina. Primer punto: creo que seha aprendido que la estabilidad del régi-men puede estar articulada. La clara es-tabilidad de la democracia de laArgentina puede estar articulada conalta inestabilidad institucional, pues noes verdad que la estabilidad de la demo-cracia sea algo así como una cúspideasentada en un andamiaje institucionalsólido, eficiente y eficaz. Todo lo con-trario, lo que la Argentina nos muestraes altísima estabilidad de régimen de-mocrático y sin embargo altísima ines-tabilidad, no solamente de sus políticas,sino también, de los ministros, de lossecretarios, de los subsecretarios y delos presidentes.

Segundo punto: esto nosmuestra claramente al problema institu-cional como el centro de la generacióno de la respuesta del problema de re-presentatividad que caracteriza laArgentina. Por otro lado, yo diría tam-

240

yoritario; ¿qué es lo nuevo y qué es lotradicional en todo esto? Kirchner está

tante parecida a la coalición que llevó a

¿dónde está lo nuevo en todo caso?Kirchner está haciendo el esfuerzo de

esto es un gran desafío, además, ésto

de suma importancia para Argentina.

votaron, sino más allá; les recuerdo que

proceso de los últimos 20 años pero

á

C arlos Acuña

bién que lo que nos muestra la crisis, es

precio de la inestabilidad, es precisa-mente la estabilidad. La Argentina delos 70 nos mostraba alrededor del6.8%, de pobreza y niveles de indigen-cia de menos del 1%, hoy la Argentinanos muestra el 52% de la poblaciónpobre y a la mitad de los pobres, esto esel 25% siendo indigente. Efectivamenteel periodo autoritarista revela mejores

paradoja de la simultaneidad, es enton-ces, que evidentemente enfrentamosserios problemas institucionales, peroahora somos concientes de que no sepuede pensar en instituciones de lujocon sociedades pobres.

Tercer punto: lo que busco fi-nalmente es dejar algunas preguntas enel aire.que la “nueva democracia” le ha hechoa la pasada economía política de laArgentina, al viejo empate del que noshablaba O’Donnell, a la inflación y a laigualdad de clases, al empate entre capi-

¿Cuál es la situación que se enfrenta eneste EfectivamenteKirchner tiene un mínimo éxito en larecomposición y avance sobre las re-formas republicanas institucionales enlas que está apuntando a generar políti-cas que responden a las expectativas dela sociedad. De ahí el 75 al 80% deapoyo de la población. Por el otro lado,de forma mecánica se puede decir, quecualquier gobierno está preparado para

ser exitoso ante la superación de cual-quier crisis, si se encuentra ante tanclara desarticulación de la oposición.Nos encontramos entonces nuevamen-te el hegemonismo de un partido, tal ycomo sucedió durante el régimen pero-nista, sin embargo la diferencia estádada por la base social, la crisis la hatransformado.

241

que este es precisamente el gran desafíode la simultaneidad (inestabilidad/es-tabilidad) ¿A qué me refiero?, a que el

condiciones, ¿pero a qué precio? La

¿Cuáles son las modificaciones

tal y trabajo?

momento?

E l estado de la democracia en América Latina. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

242

EL ESTADO DE LA DEMOCRACIAEN AMÉRICA LATINA.PROGRAMA DE LAS NACIONESUNIDAS PARA EL DESARROLLOAugusto Ramírez Ocampo 1

A ugusto Ramírez Ocampo

243

Realmente creo que podemosdecir que estamos en la mismaonda porque este Foro está tra-

tando temas bastantes similares a losque nosotros hemos emprendido yahace cerca de 18 meses, trabajando unpoco justamente para contestar esta

nes es viable o sostenible la democracia

Nosotros hemos venido trabajandomuy juiciosamente y como pasa siem-pre sobre todo en el ámbito deNaciones Unidas, a pesar que es ungrupo que tiene absoluta libertad inte-lectual para trabajar, tiene que cumplircon una gran cantidad de exigenciaspara llegar a los clichés que se deman-dan en el piso 38 de Naciones Unidasrazón por la cual hemos retrasado unpoco la aparición del informe. Sin em-bargo, en este momento, creo que po-demos decir que hemos terminado porcompleto la tarea de campo, lo que nosupone que los insumos que aquí seproduzcan no vayan a ser de muchísi-ma importancia para nosotros, y esperopoder socializarlos con todo el equipode gente, para en marzo estar presen-tándole al secretario general deNaciones Unidas este informe.

Cabe anotar que esta es la pri-

yecto y, por lo tanto, tiene toda unagran cantidad de limitaciones, las limi-taciones radican en que estamos en la

etapa ya de la masticación última y laparte más importante que es sacar lasconclusiones, además hay una enormecantidad de material del que no me co-rresponde hablar o chimbiar, hablandoen términos periodísticos. Por lo tanto,

de la metodología de nuestro trabajo yde los capítulos sobresalientes, mucho

dos. No obstante, posiblemente algu-nas de ellas se puedan digerir.

Desde luego nosotros si parti-mos de la tesis de que a pesar de quesentimos la turbulencia, América Latinaha progresado extraordinariamente enmateria de democracia, tanto así, que20 años atrás yo diría que se podíanidentificar alrededor de tres países ymedio a lo sumo, a los que se les pudie-ra denominar como democráticos.Entre otros Colombia; y que a partir delos 80 la transición se aceleró de mane-ra notable, a tal punto, que hoy, los 18países que forman el área de estudio denuestro trabajo, que son todos los deAmérica Latina, más RepúblicaDominicana en el Caribe, se entiendencomo democráticos . Así pues, el conti-nente no sólo ha hecho avances en ma-teria de democracia sino también enmateria de lo que hoy llamamos la de-fensa colectiva de la democracia. Porejemplo, desde el Grupo de Contadoray del Grupo de Apoyo en el que nos-otros inspiramos unas reformas institu-

1. Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo.

Esta es una transcripción de la ponencia presentada en el foro; América Latina:Demoracias turbu-lentas. Septiembre 11 y 12 de 2003. Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes.

pregunta clave de: ¿bajo qué condicio-

en la América Latina contemporánea? más que una presentación de resulta-

ésta va a ser una presentación más bien

mera aparición pública como tal del pro-


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cionales a la carta de la OEA, reformasque se sumaron al protocolo deCartagena de Indias de 1985, esta orga-nización, -la OEA- se compromete conla defensa colectiva de la democracia.Sin embargo, hay que recordar que yahabía un avance al respecto en Chilecon el compromiso de Santiago; uncompromiso con la democracia que secerró con el protocolo de Washington,y ahora últimamente con la aprobaciónde la llamada carta democrática queefectivamente satisface bastante todaslas aspiraciones cuando menos, paramantener la democracia en AméricaLatina.

La otra fuente de inspiraciónha sido el propio informe deDesarrollo Humano. Yo tuve la suertede participar desde sus comienzos por-que arrancamos con un proyecto sobrela pobreza crítica en América Latina yen ese entonces vinculamos al profesorSen, ilustre premio Nóbel deEconomía. Era una tarea bastantecompleja pero gracias a la iniciativa deladministrador del proyecto, el esfuerzose convirtió en todo un sistema.Entonces pasamos toda la informaciónque ya habíamos recogido, y hoy yodiría que ese informe fue precursor deun nuevo paradigma sobre el desarrolloque incluye a “la libertad” como un findel desarrollo.

En ese sentido lo que pretendeel informe es contribuir al desarrollohumano que hoy está muy de moda enColombia gracias al informe mismo deDesarrollo Humano en el cual muchosde los aquí presentes participaron. Por

lo tanto, para ustedes es claro que el in-forme de Colombia que se ha centradoen el tema del conflicto colombiano,pretende ayudar al Informe deDesarrollo Humano en un esfuerzo deir más a profundidad sobre el tema delas instituciones políticas, y en ese sen-tido, se basa en los principios que ya se-ñalaron y que ahora entre otras cosasha publicitado extraordinariamente elprofesor Amartya Sen en sus trabajos.

El proyecto está montado bási-camente sobre cinco aristas de laCEPAL, la primera es un marco teóri-co, un marco en el cual se ha trabajadomuy intensamente en un equipo que haliderado el profesor GuillermoO’Donnell. Respecto a esta primeraarista yo diría que hay un productofinal que además ha pasado por el filtrodel análisis de quince pares y la idea enesa materia para no desfigurar lo que haproducido el profesor O’Donnell hasido justamente poder publicarlo contodas las observaciones de los pares,observaciones desde luego de dondehemos extractado las partes que sonfundamentales para las tesis que sostie-ne el informe.

La segunda arista es un com-pendio estadístico y un probable des-arrollo del indicador, en eso estamos.En la parte de compendio estadísticoyo diría que hemos concentrado toda ladata prácticamente existente hoy conrespecto a mediciones, e igualmentehemos empezado a desarrollar indica-dores aun cuando el tema de los indica-dores es muy difícil de manejar porquese trata del problema político interno


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de los países, sin embargo, voy a tratarde presentar un ejemplo de lo que esta-mos haciendo en esa materia.

La tercera arista, es una visiónde los ciudadanos latinoamericanos, osea de los ciudadanos de los 18 países.Hemos trabajado con el latinómetro, enel cual el proyecto es dueño de 66 pre-guntas que procuran profundizar másen los aspectos cualitativos que en loscuantitativos de la democracia.Evidentemente dicho instrumento seha ensayado y desde luego también seensayaron muchísimo en las preguntasmismas que fueron elaboradas. Yo diríaque arroja luz, pues está montado oapoyado en un proyecto muy buenoque se hizo en Costa Rica justamentepara medir la calidad de la democracia,proyecto en el cual se utilizó una meto-dología que tuvo también digamos unpaso por la realidad que resulto posibleo factible de utilizar ya en un nivel

también puedo pasar algunas de lasconclusiones en esa materia.

En cuarto lugar y tal vez el tra-bajo más complejo que tuvimos, fue laconsulta con 200 líderes de AméricaLatina. Procuramos tener el 50% de lí-deres políticos y el otro 50% de líderessociales que tuvieran que ver con laacademia, con iglesias, con medios co-municadores. Esta experiencia fue muyrica realmente, fueron 250 consultas enprofundidad, es decir, son de esos es-fuerzos que solamente puede hacer unaentidad como Naciones Unidas y de laque hemos aprendido algunas corpora-ciones que estamos replicando el pro-

ceso a través de consultas o entrevistastransversales y sectoriales que segura-mente van a iluminar bastante el cami-no respecto al temperamento actual dela gente latinoamericana.

En quinto lugar hemos ade-lantado una enorme cantidad de semi-narios, foros, monografías y trabajospreparatorios sobre puntos específicosdel informe, es decir, sobre estado y de-mocracia; sobre economía y democra-cia; de ilegalidad y democracia y otrosvarios más; inclusive en algunos casospor regiones que nuevamente han enri-quecido tanto el trabajo que segura-mente va a ser necesario continuar enalgunos de todos esos temas. Pero aspi-ramos por lo menos en el debate de lastensiones democracia y economía sercapaces también de publicar algunos delos trabajos que han sido de mucha im-portancia. Por ejemplo, nuestro equipocolombiano ha tenido que encargarsede la comunidad andina, y gracias altrabajo que hemos realizado con la pro-fesora Elizabeth Ungar de laUniversidad de los Andes y otros aca-démicos de la Universidad Javeriana,que han contribuido muchísimo, tantoen la parte esencial y conceptual,hemos logrado la puesta en escena deseminarios, de trabajos y monografías.

En todo caso lo que pretende-mos con este proyecto básicamente espoder conseguir una agenda de refor-mas, valorar y valorizar la política, pueseste es uno de los temas que yo consi-dero más necesarios, no lo digo sola-mente para el caso colombiano y parael latinoamericano, sino a nivel general,

mucho más amplio. Si tenemos tiempo


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a nivel mundial. Propongo nuevamenteque más adelante ahondemos en la de-preciación y la desvalorización de la po-lítica que, al final de cuentas es esencialpara todos estos temas de la democra-cia.

Estamos procurando construiruna red de debates que es lo que vamosa generar a partir de marzo, en la cuallo que se busca justamente es elaborartrabajos de pensamiento en NacionesUnidas. En ese sentido, más que unatoma de posiciones lo que se hace es unesfuerzo por estimular los debatessobre áreas sensibles de la sociedad.Creo yo que el resultado será un gene-rador de esfuerzos intelectuales a granescala. Es claro que lo hemos sido enel transcurso de la preparación del in-forme, sin embargo, la particularidadde América Latina como un continente“normalmente democrático” a pesar desu condición subdesarrollada puede ge-nerar otro tipo de conclusiones, pues,es un continente que hizo una transi-ción por lo menos en esta última etapamuy rápida hacia la democracia, derro-tando el caudillismo y el autoritarismo.Quisiera agregar, que es tal la derrotaque solamente en un país de la muestra,el tema de los golpes militares surgió,de resto no hay señales de las preocu-paciones que alentaron tanto el debateen América Latina.

Ahora bien, es obvio que elacento de las encuestas y los encuen-tros no estaba puesto sobre el militaris-mo, lo que intento decir, es que efecti-vamente el tema grave es lo que deno-minamos nosotros el triangulo democra-

cia, pobreza y desigualdad, y es justamenteahí donde empezamos a encontrar es-collos muy serios porque nosotros cre-emos que la democracia no es única-mente el régimen o las tendencias, asícomo el desarrollo no es solamentecrecimiento. Es a partir de esta tesispor lo tanto, de donde partimos paradescubrir y presentar las particularida-des que tiene la democracia en AméricaLatina, en un ejercicio bis a bis con loque el profesor O’Donnell denomina :las democracias originarias. Sin embar-go cabe anotar, que las democraciasnoroccidentales, las democracias delnorte, las democracias ricas, definitiva-mente plantean no solamente interro-gantes, sino distinciones muy serias conrespecto a como aclimatarse en una so-ciedad pobre.

En ese orden de ideas, la pri-mera gran distinción entre las democra-cias “originales” y las nuestras es quelas primeras comienzan por ganar losderechos civiles y los derechos socialesantes de los derechos políticos, mien-tras que las segundas lo hacen exacta-mente al revés. En América Latina pro-curamos de antemano garantizar losderechos políticos y posteriormente losderechos civiles y los derechos sociales;labor en la que nos encontramos ac-tualmente. Así mismo nosotros centra-mos el desarrollo en el tema del ciuda-dano y no del elector, para nosotros elsolo fenómeno del elector no dice todolo que tiene que decir la democracia ypor lo tanto, buscamos que la democra-cia se asiente sobre lo que hemos deno-minado un ciudadano de alta intensi-


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dad, es decir, un ciudadano que seacapaz de tener no solamente derechospolíticos, sino derechos civiles entendi-dos como los derechos para la libertadindividual y los derechos sociales queabarca todo el espectro, desde los dere-chos a la seguridad y un mínimo debienestar económico, y los derechospolíticos que generalmente se percibenno solamente como la expresión de losderechos que otorga el régimen propia-mente de la democracia, o sea, que au-toriza cada tanto a votar y crea la de-mocracia estrictamente representativa.Nosotros por lo tanto, en esa materiavamos mas allá, recogemos la compli-cada tensión existente entre la política,los políticos y la sociedad civil. Tensiónque estamos viviendo hay claramenteen Colombia.

El tema de la DemocraciaRepresentativa desde luego es punto departida esencial para la democracia, nopodemos calificar la democracia sinopartimos de la democracia participativacomo ejercicio de los derechos políti-cos. Sin embrago, no podemos hablarde una democracia que se limita a ga-rantizar los comicios cada tanto tiem-po para escoger a nuestros mandata-rios. Lo que se pretende es que en unasdemocracias como las nuestras en lasque poco se rinden cuentas, la sociedadcivil entre a ser parte activa de la demo-cracia representativa.

Por ejemplo, hoy las grandesdecisiones, las que llaman conferenciasmayores en el argot de NacionesUnidas, todas son conferencias que tie-nen dos pisos, tienen el piso de los go-

biernos y tienen el piso de la sociedadcivil, así ha habido momentos casi deparoxismo en esa materia, como laCumbre de la tierra en Río de Janeiro,como la Cumbre del género en Beijín,como la Cumbre de los DerechosHumanos en Viena, como la CumbreSocial en los países nórdicos; episodiosque comprueban que la sociedad civilcada día tiene más voz.

En vez de darle continuidad alciudadano, o mejor al elector que tansolo ejerce su derecho reglamentado ensilencio y en solitario, hay que darlepaso a la sociedad civil, es decir, a me-canismos de diálogo con el estado quesean permanentes, que permitan ade-más por su ilustración y sus especializa-ciones moverse en ese sentido perma-nentemente en publico, en vivo y en di-recto, inclusive exigiendo cuentas al es-tado mismo. Por lo tanto, nosotros nocreemos en la falsa dicotomía entre lapolítica y la sociedad civil, creemos queno hay democracia sin partidos y nohay partidos sin democracia, pero eldesprestigio universal de los partidosestá a ojos vista. Desafortunadamentehan monopolizado de una manera tal elestado y lo público y se han desacredi-tado tanto por los problemas inheren-tes a la corrupción, como por la faltade rendición de cuentas, además de lamanera como ejercen con clientelismoabsoluto sus actividades.

Este es simplemente un cua-dro que aparece justamente en el análi-sis empírico en que se demuestra cómotodos los partidos políticos están en laúltima escala de la opinión pública en


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América Latina. Por ejemplo, encontra-mos que de un 14% analizado de las19.000 encuestas, los partidos y el con-greso se encuentran altamente despres-tigiados. Debo decir por cierto que elcongreso en Colombia ha venido acre-ditándose en el último tiempo y ha sali-do bastante bien, en este momento estácomo en un 35%, pero a nivel delglobo, de América Latina, los partidospolíticos y los congresos están casi enla última escala de la apreciación de losciudadanos comunes y corrientes.

Igualmente en el informe sediscute por cierto la legitimidad de lospartidos políticos bis a bis la legitimi-dad de la sociedad civil, y una de las in-dicaciones y señalamientos más gravesque hacen los políticos con respecto ala sociedad civil es que nadie los eligió,cada uno y de cierta manera tienenrazón. Yo pertenezco a dos ONG y enuna de ellas somos 12 ó 14 personas, esla Comisión de Conciliación Nacional,pero su legitimidad se debe a lo que de-cimos; en segundo lugar a la maneracomo lo decimos; y en tercera instanciaa los fundamentos que tenemos paradecirlo,puede ejercer ante la opinión publica.Entiendo entonces que desde luego lasociedad civil sea muy criticada porquesin representación, sin legitimidad elec-toral pretende gobernar casi sustituyen-do al estado o a los congresos. En defi-nitiva la sociedad civil debe defenderinterese concretos, particulares y tradu-cir toda su estrategia en bien común.

Empíricamente la investiga-ción ha demostrado que la sociedad

civil ha permitido ampliar la agenda pu-blica, es más, hay algunos documentosy monografías de las que se han produ-cido que muestran claramente, porejemplo, que el tema del género obtuvouna significativa fuerza política hastallegar a la instancia del congreso. Eltrabajo de la sociedad civil hizo que eldebate no se adormeciera. Otro casomuy interesante es el de las comunida-des afrodescendientes en el Brasil.Este es un tema que no había surgidopara nada en el escenario jurídico,como no había surgido aquí el de los

norías es un tema que ha puesto en laagenda pública la sociedad civil y quesin ella y su participación efectiva, segu-ramente que por lo menos en nuestrasdemocracias todavía estaría guardadoen el closet si nadie hubiera sacado elesqueleto de ahí.

Respecto a lo encontradosobre democracia electoral, existe unprimer cuadro respecto a los regímenes

los países y las democracias de AméricaLatina. Dicho cuadro nos revela, entreotras cosas, porque los índices, repitoen este caso de las Naciones Unidasson muy complicados; uno no puedeseñalar con el dedo este país no es unademocracia o si es una democracia,pero en todo caso el ejercicio hechosobre la base del índice tiene la ventajade haber identificado para cada caso sies reconocido el derecho al voto, si sonlimpias las elecciones, si son libres laselecciones y si las elecciones son elmedio de acceso a los cargos públicos.

por el peso específico que

indígenas en general. El tema de las mi-

políticos, desagregado en cada uno de


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Este cuadro demuestra simple-mente que aplicando el índice montadosobre esos cuatro elementos, nosotroshemos identificado los cambios, lospuntos pico y las caídas de la democra-cia electoral respecto a los regímenespolíticos para unidades como los paísesandinos, el Mercosur, Centro Américay Costa Rica. En esa medida hoy sepuede decir que todos los países sondemocráticos y que por lo tanto el con-tinente muestra realmente una mejoríarespecto al dicho indicador. Muestra delo anterior es que los demócratas insa-tisfechos que también hacen parte de labase empírica, se han ido disminuyen-do, pues si en 1996 eran el 35% ahorasolo son un 24% de los encuestados.Ahora bien, dentro de dichas cifras ha-

los que creen y prefieren un régimenautócrata, un régimen que les mejoresus condiciones personales, a un régi-men democrático. La existencia dedicho reflejo condicionado se debeprecisamente a la baja de los precios denuestros productos nacionales y por lo

década de los 80, década en la que seacelera el proceso de democratización.El reflejo condicionado es entonces, lasensación de que la democracia nosirve para hacer desarrollo, sensación,yo diría, que aún nos persigue. Sin em-bargo, cabe anotar, que la condición deldesarrollo no es la democracia como talsino su consolidación.

Yo me temo que tengo que ter-

mucho en la mejora de los procedi-mientos electorales, pero sobre todoen expandir la ciudadanía, es decir, no-sotros no creemos en el ciudadanoelector o mejor solamente elector, sinoen un ciudadano que realmente tengaciudadanía política, pero civil y socialtambién. Se trata pues de procuraracercarnos en esa materia un poco a loque deben ser las democracias, o lo queson las democracias noroccidentales.

la tensión entre la economía y la demo-cracia. Hemos contrastado los efectosdel llamado Acuerdo de Washingtondándonos cuenta de que las democra-cias florecen en países capitalistas peroque el capitalismo no es solamentemercado. Como se ha limitado la capa-cidad decisoria de los países, porque sibien los países tienen democracia máso menos, de ésta que hablamos interna-mente, internacionalmente no existeabsolutamente ninguna democracia enla decisión de los temas que nos sonfundamentales como son las decisionesque se toman en el Fondo MonetarioInternacional o en el Banco Mundial,etc., temas que determinan definitiva-mente la situación.

Simplemente quiero anotar al

consultas son muy interesantes y como

dejo así abierto el apetito para que en

minar ahí, pero en materia de los desa-fíos, pues creo que nos vamos a ubicar

En segunda instancia los desa-fíos estarán direccionados a resolver

bría que identificar quiénes son los pu-ramente insatisfechos, quiénes los me-dianamente insatisfechos y quiénes son

tanto de nuestro ingreso per c pita en la

final, como lo dije, los resultados de las

no me quedó tiempo no se los puedo

marzo se lo puedan leer.

contar, por fortuna para el documento y

á

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