Colombia Internacional No. 72

72 • JULIO A DICIEMBRE DE 2010

ContenidoANÁLISIS 5-27 Las supervivencias y aversiones de los

revolucionarios colombianos Fernando A. Chinchilla, CEPSI – SciencePo Bourdeaux

29-52 El multilateralismo estratégico en la política exterior de China María Florencia Rubiolo, CONICET – Universidad Siglo 21

53-86 El problema del procesamiento de información en la selección de tutelas por la Corte Constitucional, con especial atención al papel de las insistencias

Isabel Cristina Jaramillo Sierra, Universidad de los Andes Antonio Barreto Rozo, Universidad de los Andes

87-108 Migración, codesarrollo y capital social David Roll, Universidad Nacional de Colombia Diego Leal-Castro, Universidad de los Andes

DEBATE 111-132 La ciencia política, ciencia noética del orden Felipe Cárdenas Támara, Universidad de La Sabana Luisa Fernanda Suárez Rozo, Universidad de La Sabana

133 Acerca de ColombiaInternacional 134 Normas para los autores

72 • JULY-DECEMBER 2010

ContentsANALYSIS 5-27 Survivals and Aversions of Colombian Revolutionaries Fernando A. Chinchilla, CEPSI – SciencePo Bourdeaux

29-52 Strategic Multilateralism in China’s Foreign Policy María Florencia Rubiolo, CONICET – Universidad Siglo 21

53-86 The Problem of Information Processing in the Selection of Tutelas by the Constitutional Court, with Special Attention to the Role of Insistences

Isabel Cristina Jaramillo Sierra, Universidad de los Andes Antonio Barreto Rozo, Universidad de los Andes

87-108 Migration, Co-Development and Social Capital David Roll, Universidad Nacional de Colombia Diego Leal-Castro, Universidad de los Andes

DEBATE 111-132 Political Science, the Noetic Science of Order Felipe Cárdenas Támara, Universidad de La Sabana Luisa Fernanda Suárez Rozo, Universidad de La Sabana

133 Acerca de ColombiaInternacional 134 Normas para los autores

Las supervivencias y aversiones de los revolucionarios colombianosPreferencias estratégicas de grupos guerrilleros ante la posibilidad de negociar la paz

Fernando A. ChinchillaCentre d’études sur la paix et la securité internationaleInstitut d’études politiques de Bordeaux

Resumen¿Por qué grupos como el M-19, el Ejército Popular de Liberación (EPL), el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT) y la CRS decidieron negociar un acuerdo de paz mientras que las FARC-EP y el ELN se negaron a hacerlo? Basado en un análisis histórico del comportamiento político de estos grupos, se argumenta en este ensayo que la disposi-ción a negociar depende, al menos en parte, del carácter “extremista” o “moderado” de los beligerantes, el cual varía en función de la relación de fuerza entre “duros” y “suaves” (dis-tribución de recursos políticos, financieros, y estratégicos) dentro de cada actor colectivo. Se identifican además cuatro decisiones estratégicas: el reconocimiento del adversario, la aceptación del principio de negociación, el llamado a la definición de reglas de definición y el envío de señales costosas a favor de la paz, que permiten distinguir un extremista de un moderado en un contexto de conflicto armado interno. El uso de la violencia como herramienta política no es necesariamente un indicador de extremismo.

Palabras clave actor armado • pacto de paz • relaciones de fuerza • extremismo • moderación • recursos políticos • recursos económicos • recursos estratégicos

Survivals and Aversions of Colombian RevolutionariesStrategic Preferences of Guerrilla Groups Faced with the Possibility of Negotiating Peace

AbstractWhy did certain Colombian armed groups such as the M-19, the Popular Liberation Army (EPL), the Workers’ Revolutionary Party (PRT) and the Socialist Renovation Current (CRS) decide to sign a peace agreement while others, such as the Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC) and the National Liberation Army (ELN) refused to do so? Based on a historical analysis of the political behavior of these armed groups, this essay shows that willingness to negotiate depends, at least partly, on the belligerents’ extremism or modera-tion, which varies as a function of the balance of power between ‘hardliners’ and ‘softlin-ers’ (distribution of political, economic, and strategic resources) within each collective actor. The essay identifies four strategic choices: recognition of the adversary, acceptance of negotiation as a valid political tool for conflict resolution, calls for defining the rules of peace negotiations, and sending costly signals in favor of peace, which help to distinguish a moderate from an extremist. The essay concludes that the use of political violence is not necessarily an indicator of extremism.

Keywords armed group • peace pact • balance of power • hardliners • softliners • political resources • economic resources • strategic resources

ColombiaInternacional 72, julio a diciembre de 2010: 5-27

Recibido el 23 de junio de 2010 y aceptado el 11 de octubre de 2010.

Fernando A . Chinchil l a e s inves t igador pos tdoc tora l en e l Cent ro de E s tudios de Áf r ica Negra de l Cent ro de E s tudios Po l í t icos de Burdeos, F r anc ia, e inves t igador a soc iado de l Cent ro de E s tudios de Paz y Segur idad Internac ional (de l a Univer s idad de Mont rea l y l a Univer s idad McGi l l), Mont rea l , C anadá.f. chinchi l la@sc ience spobordeaux . f r


Las supervivencias y aversiones de los revolucionarios colombianosPreferencias estratégicas de grupos guerrilleros ante la posibilidad de negociar la paz

Fernando A. ChinchillaCentre d’études sur la paix et la securité internationaleInstitut d’études politiques de Bordeaux

Las nupcias entre el Mir-Patria Libre y el Ejército de Liberación Nacional (eln) tuvieron lugar en junio de 1987, cuando se creó la Unión Camilista-Ejército de Liberación Nacional (uc-eln). En ese entonces, pocos cuestio-naron dicha alianza, que permitió al eln salir del aislamiento en el que se encontraba luego de los ceses del fuego pactados en 1984 por el gobierno de Betancur (1982-1986), las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (Farc-ep) y otras guerrillas (Hernández 2005; Broderick 2005). El matrimonio era prometedor. Los elenos (miembros del eln), fuertes en zonas rurales pero débiles en centros urbanos, recibieron la contribución de un grupo fuerte en las ciudades de la costa atlántica, Bogotá, y Medellín, pero cuya capacidad militar era embrionaria (Broderick 2005) en el mundo rural: el Mir-Patria Libre era un pequeño grupo guerrillero con presencia ar-mada en los departamentos de Sucre, Bolívar, y Magdalena, cuya experiencia de “guerrilla de sabana” no era más que un complemento del trabajo urbano que habían realizado. El choque con los que consideraban que la fusión había sido “[...] un error histórico que comprometía la pureza de la línea política del eln” (Hernández 2005, 32) fue inevitable. Y como muchos matrimonios, la unión se convirtió en separación.

Primero fueron los debates del II Congreso, una cita convocada en 1987 cuando, a la luz de la creación de la uc-eln, y luego del (primer) Congreso “Camilo Torres Restrepo” (1986), se decidió organizar un nuevo encuentro clandestino en 1989, en las “montañas de Colombia”, para discutir sobre la coyuntura nacional y mundial y trazar estrategias militares y políticas. En dicha cita, los “ortodoxos” se impusieron sobre los “perestroikos”, que buscaban adaptar el discurso (Broderick 2005) a la pos-Guerra Fría. Luego fue la Asamblea Nacional Constituyente (anc), un proceso que contó con la participación de varias guerrillas que se desmovilizaron, pero no con las Farc-ep o la uc-eln. En abril de 1991, se reunió entonces un grupo que creó la Corriente de Renovación Socialista (crs) dentro de la uc-eln. Dicho grupo incluyó el Mir-Patria Libre, una tendencia dentro del viejo eln (que

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se había fortalecido con la llegada del mir-Patria Libre), sectores indepen-dientes ligados a una organización de masas llamada “A Luchar” y sectores del trotskismo colombiano. La facción “exigió la negociación política del conflicto armado colombiano, reivindicó la primacía de la política sobre las armas y se proclamó dispuesta a una negociación interna que democratizara la discusión” (Hernández 2005, 44).

La respuesta no se hizo esperar: fue un “comportamiento que yo calificaría de ‘higiénico’”, indica Antonio Sanguino, ex dirigente de la crs. “Sintieron que nosotros éramos una especie de enfermedad, de cáncer, que había que extirpar del cuerpo de la organización”.1 ¿Por qué de los siete grupos gue-rrilleros colombianos en la historia reciente del país, cinco de ellos —el M-19, el Ejército Popular de Liberación (epl), el Partido Revolucionario de los Trabajadores (prt), el Movimiento Armado Quintín Lame (maql) y la crs— decidieron negociar un acuerdo de paz, mientras que dos —las Farc-ep y el eln— siempre se han negado a hacerlo? Basado en un análisis comparativo del comportamiento de estos grupos ante esta disyuntiva, este ensayo sugiere que la disposición a negociar —es decir, a realizar discusiones entre representantes con poder de decisión que traten sobre elementos clave (Walter 1999)— y a desarmar depende, al menos en parte, de lo que aquí se definirá como el “extremismo” o la “moderación” de los beligerantes. El pe-ríodo de análisis cubre desde 1982, año durante el cual el presidente Belisario Betancur abre, por primera vez en Colombia, una ventana de paz, hasta 1998, cuando el presidente Andrés Pastrana (1998-2002) lanzó el último intento de proceso de paz integral que hasta ahora conoce Colombia. Dos son las premisas que guían esta reflexión.

Por un lado, se parte de la idea de que los procesos de paz —es decir, cambios que buscan instaurar instituciones que permitan que actores arma-dos, a través de un pacto, recurran a estrategias no armadas para defender sus intereses— son la mejor forma de concluir conflictos armados internos (Longman 2004). Aunque son pocos los conflictos armados —una cuarta parte de los acontecidos entre 1940 y 1990 (Walter 1999)— que han termi-nado en una negociación materializada en un acuerdo de paz, el pacto, como herramienta política, sigue siendo el mejor medio conocido para renunciar a la capacidad de “perjudicarse mutuamente, garantizando que no [se] pon-drán en peligro las respectivas autonomías corporativas o ‘intereses vitales’” (O’Donnell y Schmitter 1988, 64) de las partes. Por otro lado, se supone que los actores no toman decisiones en el vacío sino en contextos que determinan

1 Entrevista a Antonio Sanguino, ex combatiente del ELN y miembro de la CRS, realizada en Bogotá, el 2 de marzo de 2007.

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SUPERv IvENC IAS y AvERSIoNES dE LoS REvoLUC IoNAR IoS CoLoMBIANoS

lo que es posible e imposible (Karl 1990; Karl y Schmitter 1991; Lévi 1997; Mitchell 1991). En tiempos de “paz”, las reglas del juego ordenan las interac-ciones entre los actores, creando normas de agregación, de representación de intereses y de gestión de conflictos (O’Donnell 1994; Knight 1992). Cuando las instituciones no logran coaccionar el comportamiento político, aumenta la incertidumbre política, es decir, la incapacidad de prever las decisiones de los otros (Knight 1992). En dichos contextos existen al menos dos tipos de actores: la “línea dura” (hardliners) y la línea “suave” (softliners) en el go-bierno, G, y los “radicales” y los “reformistas” en la oposición, O (Karl 1990; O’Donnell y Schmitter 1988; Przeworski 1992). En síntesis, no existe actor monolítico (Stedman 1991; Zartman 1995; Clark 1995).

El estudio del extremismo y la moderación de actores colectivos implica dos niveles de análisis. Primero, es esencial estudiar las relaciones de fuerza dentro de los beligerantes.2 Como actores colectivos, G y O son moderados cuando, dentro de una organización, los “suaves” se imponen sobre los “du-ros”; lo mismo es válido para el gobierno, y lo contrario es cierto también: un actor es extremista cuando es controlado por los duros del gobierno o por los radicales en la oposición. La capacidad de las facciones para imponer su orden de preferencia dentro de un actor colectivo varía en función de su disposición de recursos políticos (credibilidad y legitimidad de sus dirigentes), financieros (medios económicos provenientes de actividades legales o ilegales, y de contribuciones voluntarias y forzadas por parte de la población civil) y estratégicos (máquina de guerra, capacidad y coherencia organizacional) (Chinchilla 2008). De más está decir que la posibilidad de negociar y las pro-babilidades de éxito de un proceso de paz aumentan cuando los moderados prevalecen sobre los extremistas. Segundo, el análisis debe cubrir al conjunto de actores armados en un escenario de conflicto, de forma tal que sea posible determinar la configuración de las relaciones de fuerza entre facciones gu-bernamentales y opositoras.

Aunque este argumento podría parecer una evidencia, y más allá de las preguntas conexas que también merecen un análisis detallado —por ejem-plo, ¿por qué existen “extremistas” y “moderados”?—, este ensayo se esfuer-za en demostrar, como primer paso de base conceptual, que el uso o rechazo de la violencia como táctica política no es un indicador fiable para diferenciar las líneas duras de las suaves. De hecho, raros son los estudios en resolución de conflictos que parten de una definición de extremismo y moderación que no esté vinculada a la supuesta “preferencia” por el uso de las armas. Por

2 Para perspectivas similares, ver Irvin 1999; Saideman, dougherty y Jenne 2005; Stedman 1991; Weinstein 2007.

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ello, en la primera sección se ahonda en ésta y otras cuestiones de orden teórico y metodológico. En la segunda sección se aplican las consideraciones elaboradas en el contexto específico de los grupos guerrilleros colombianos de 1982 a 1998.

SuPeRvIveNCIA, AveRSIóN A LA INCeRt IdumbRe y PReFeReNCIAS eS tRAtéGICAS

La “supervivencia” de los actores políticos armadosEn general, un “extremista” es definido como un actor dispuesto a defender sus intereses por todos los medios, incluido el uso de las armas; el “mode-rado”, en contraposición, sería propenso a ceder y a negociar (Spears 2000). Los orígenes de esta interpretación remiten, al menos en América Latina, al debate de la izquierda de los años 1960-1980: “el que no reivindicaba la vio-lencia revolucionaria era reformista y el que echaba tiros era revolucionario” (Vargas 2001, 76). En la perspectiva del eln, por ejemplo, la “causa revo-lucionaria” progresaba cuando las armas permitían superar el reformismo (uc-eln 1990).

El uso de las armas no es, sin embargo, un indicador fiable de radicalismo. Para entender mejor el porqué de esta situación, es necesario identificar dos relaciones que los actores armados pueden establecer entre sus fines y sus estrategias. Por un lado, en algunos casos los objetivos continúan justifican-do la praxis política, por lo que es posible imaginar cambios de estrategia. Dicho de otro modo: como los actores no toman decisiones aisladamente, si el contexto cambia, y suponiendo que los fines permanecen constantes, es de esperar que las estrategias se adapten. De la misma forma en que la adopción de estrategias armadas se basó, en muchos casos, en lecturas del entorno (por ejemplo, la imposibilidad de ganar procesos electorales debido a manipulaciones recurrentes), es también posible cuestionar la validez de la violencia como herramienta política por cambios en ese mismo entorno. Grupos como el M-19 y la crs percibieron a finales de la década de los ochen-ta que la guerra en Colombia había llegado a un “empate negativo y que su prolongación acarrearía altos costos sin que se llegara a una solución bélica favorable a ninguna de las partes” (Peñaranda 1999, 78).

Por otro lado, sin embargo, en otros casos la confrontación se convierte en la raison d ’être del grupo (Zartman 1995), los intereses se amalgaman con los medios y la racionalidad cambia: desarmar se convierte aquí en sinóni-mo de amenaza a la “supervivencia”. En otras palabras, el mismo contexto internacional que catapultó a actores como la crs a la mesa de negociación no sólo no medió en las discusiones de la VIII Conferencia de las Farc-ep (en



1993), sino que influyó en la dirección opuesta (reafirmación de la validez de la lucha armada) y explica en gran medida la recomendación de “meterse de lleno a la guerra, cancelar todas las expresiones políticas legales y apostarle a la fuerza de las armas. Se resolvió también no insistir más en aperturas democráticas […] en adelante, la lucha sería por el poder a través del gobierno de ‘reconciliación y reconstrucción nacional’” (Pizarro 2004, 93).

En un nivel general, se concluye aquí que no siempre los nuevos entornos modifican los métodos, sino que también pueden ratificarlos. En concreto, el que no mezcla medios con fines podrá cambiar los primeros sin alterar los segundos. Pero para ello deberá asegurar la existencia de las condiciones que permitan la “supervivencia física” de sus líderes, de forma tal que pueda continuar “la lucha” en un nuevo contexto, y con nuevas estrategias. El que amalgame medios con fines, por su parte, se verá, al menos en sus percep-ciones, en riesgo de perecer, ya que cambiar de medios implica no alcanzar los fines (en este caso, la conquista del poder por medio de la lucha armada). Cuando el prt publicó, en 1988, los requisitos para dialogar, no buscaba la “victoria final”, sino proteger la integridad física de los suyos. Esto se tradujo en demandas para levantar el estado de sitio, derogar el estatuto antiterro-rista aprobado durante el gobierno de Turbay (1978-1982) y detener la “guerra sucia” ejerciendo un control sobre los paramilitares (García Durán 1992). No se puso aquí en duda la negociación como método para resolver conflictos, y tampoco se pensó que ésta sería “el fin” del prt como actor político (aunque sí como grupo armado). Sin embargo, sí se dudó, y con razón, de que el en-torno permitiría lanzar una negociación de paz exitosa. Durante la segunda mitad de los años ochenta fueron asesinados entre 2000 y 2500 miembros de la Unión Patriótica, un experimento partidista que conglomeró a guerrilleros de diversos grupos, sindicalistas, comunistas, civiles independientes y disi-dentes de los partidos tradicionales (LeGrand 2003; Pécaut 2008).

Si aquellos grupos que amalgaman intereses y estrategias son extremis-tas mientras que aquellos capaces de cuestionar los medios empleados son moderados, es posible explicar, desde un punto de vista teórico, por qué los primeros tienden a privilegiar la confrontación y los segundos optan más fácilmente por la conciliación. No es que los extremistas sean “guerreros intolerantes” y los moderados “civilistas amantes de la paz”. Se trata más bien de definiciones distintas de lo que es “supervivencia”: los primeros están dispuestos a perecer para “conquistar el poder”, mientras que los segundos están en capacidad “desmovilizarse”, siempre y cuando la vida de sus miem-bros no se ponga en riesgo como resultado de este cambio, y cuando existan probabilidades razonables de supervivencia política como actor civil. Cuando las Farc-ep lanzaron (durante la VII Conferencia de 1993) la “plataforma

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para un gobierno de reconstrucción y de reconciliación nacional con un cri-terio ‘pluralista, patriótico, y democrático’” (Ferro y Uribe 2002, 117), lo que sobresale no es su “generosidad” en cuanto al diálogo, sino el hecho de que toda solución “aceptable” debía asegurar el acceso al poder. Esta posición será ratificada durante los diálogos del Caguán (1998-2002), por quien se convirtió en el “número uno” de las Farc-ep en 2008, Alfonso Cano: “Esta negociación es exitosa si concluye en un gobierno de coalición en donde nosotros repre-sentemos por lo menos 50% de ese gobierno”.3

La diferencia en torno a la definición de supervivencia pone además de manifiesto otra distinción central entre moderados y extremistas: los primeros perciben la política como un juego de suma variable, es decir que pueden imaginar (y aceptar) la posibilidad de “perder”, siempre y cuando esto no signifique “perecer”, y bajo el entendido de que existe la posibilidad de “ganar” en el futuro. La racionalidad de los extremistas es diferente: la política es definida como un juego de suma cero, es decir que se pierde si no se gana y se gana cuando los otros pierden. Las farc, por ejemplo, parecen ver en el control del Estado (y la fuerza coactiva que emana de él), el acceso al “verdadero poder”, que es el que permite hacer los cambios necesarios, e innegociables, para avanzar en la revolución. Ahora bien, si esto es así, ¿cómo explicar que algunos actores armados, en principio “extremistas”, se muestren dispuestos a “negociar”, mientras que actores civiles, “moderados” por definición, se hayan declarado en múltiples ocasiones en contra de una negociación de paz? Veamos más en detalle esta cuestión.

Actores armados y aversión a la incertidumbre políticaEn su estudio sobre las transiciones a partir de regímenes autoritarios, O’Donnell y Schmitter (1988) indican que facciones moderadas pueden privilegiar estrategias “duras”, por múltiples motivos. Estudios sobre los sabotajes de procesos de paz —un “saboteador” es un actor que intenta hacer fracasar un acuerdo porque percibe la “paz” como un peligro para sus intereses (Stedman 1997)— señalan también que, bajo ciertas circunstan-cias, todo actor puede recurrir a las armas. En otras palabras, no existe a priori que permita concluir que todo signatario de un pacto esté a favor de la paz y que todo actor excluido esté opuesto a ella (Zahar 2006). Además, según Przeworski (1986; 1992), no es inhabitual observar extremistas que cooperan y moderados que confrontan. Una de las principales diferencias entre el extremista y el moderado —continúa el autor— es la aversión a

3 Entrevista a Jaime Zuluaga, profesor, Universidad Nacional de Colombia, realizada en Bogotá, el 9 de marzo de 2007.



la incertidumbre política; el primero siendo menos sensible que el segundo (Przeworski 1986). Si la incertidumbre se define como la incapacidad de los actores de prever las acciones de sus adversarios, es entonces posible señalar que es interés del moderado favorecer contextos institucionales que la reduz-can. En el marco de un conflicto armado interno, esto es posible por medio de la apertura de una negociación para sustituir las armas por una serie de reglas que permitan a todos los actores defender sus intereses sin recurrir a la violencia. Y para que estas reglas sean capaces de hacer predecibles las acciones del conjunto de actores, todos deben aceptarlas, por lo cual el pacto debe ser inclusivo.

Sin embargo, cuando los costos de la guerra son menores que los de la incertidumbre asociada a un estatus de oposición civil, esta misma aversión puede llevar el moderado a confrontar. Esta tesis es central, ya que desliga al tipo de actor de sus preferencias estratégicas. Si oponerse al statu quo de forma desarmada significa ser asesinado, encarcelado, torturado o exiliado, la incertidumbre es mayor aquí que los eventuales costos de la “lucha arma-da”, en donde efectivos armados garantizan, al menos, la defensa armada de la vida. Y como el moderado privilegia su supervivencia física, es predecible que, en dichas circunstancias, elija confrontar. El surgimiento del M-19 se puede explicar de esta manera. El grupo nace en 1974, como reacción a las elecciones, fraudulentas según la Anapo, de 1970, que postuló a la Presidencia al ex dictador Rojas Pinilla (Zuluaga 1999). La misma lógica aplica cuando se percibe un statu quo futuro nocivo producto de una negociación excluyente. Antonio Navarro Wolff, ex líder del M-19 y gobernador del departamento de Nariño (2008-2011), ha indicado que los acuerdos de La Uribe, un cese del fuego firmado por el Gobierno y las Farc-ep en 1984, no incluían mecanis-mos de concertación: “Entonces realizamos una serie de acciones militares para presionar […] Y gracias a eso, el gobierno decidió impulsar la firma, con nosotros, de un acuerdo que incluyera el diálogo nacional” (Lara 2006, 222).

En cuanto al extremista, éste también concilia y confronta, pero por ra-zones diferentes: se pacta cuando el acuerdo garantiza su supervivencia po-lítica en el posconflicto, pero como es insensible a la incertidumbre, no tiene problemas en romper con todo proceso de paz que no culmine con su acceso al poder. Además, como sus percepciones son de “juegos de suma cero” y su definición de “supervivencia” está ligada al acceso al poder, su disposición a transigir es mayor cuando el resultado se acerca a una “victoria negociada”. Como indicó Zuluaga (2002, 355), las Farc-ep y el eln están dispuestos a pactar “[…] siempre que esa negociación les allane el camino para compartir el poder y se aprueben las reformas económicas, sociales y políticas” que solicitan.

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Obviamente, no es lo mismo argüir teóricamente sobre las motivaciones de los extremistas y moderados, y discernir estos actores en un escenario específico de conflicto armado interno. Al respecto, cuatro preferencias es-tratégicas, en torno a las cuales los actores armados adoptan posiciones di-vergentes, permiten efectuar dicha identificación. Se trata del reconocimiento mutuo, la aceptación del principio de negociación, el llamado para la definición de reglas que regirán la negociación y el envío de señales costosas. Además, la distribución de los recursos políticos, económicos y estratégicos (Chinchilla 2008) determina la capacidad de las facciones para hacer avanzar su agenda dentro del grupo. Con base en evidencia histórica proveniente de los grupos guerrilleros colombianos activos en las décadas de 1980 y 1990, se desarro-llan estos elementos a continuación, y se argumenta que la posición que un actor colectivo toma con respecto a la guerra y la paz señala quién —el ala extremista o moderada— está en control de la situación. Estos casos sugieren también que para evitar fraccionamientos mayores de los actores colectivos, una misma facción debe estar en control de los recursos políticos y estratégicos.

LAS PReFeReNCIAS eS tRAtéGICAS de LoS RevoLuCIoNARIoS CoLombIANoS ANte LA PoSIbIL IdAd de NeGoCIAR LA “PAz”

el reconocimiento del adversarioEl reconocimiento del adversario demuestra la capacidad de los beligerantes para evaluar, y tal vez modificar, su estrategia. Para la oposición armada, éste puede convertirse en el primer paso hacia un cuestionamiento de su identi-dad revolucionaria (Licklider 1995). La primera vez que las farc obtuvieron este reconocimiento por parte del Gobierno colombiano fue en 1982, cuando el presidente Betancur reconoció “causas objetivas y subjetivas” de la violen-cia y garantizó el respeto al principio de contestación política (Atehortúa 1999; LeGrand 2003). El Gobierno decretó una ley de amnistía, se declaró dis-puesto a negociar y firmó ceses del fuego con todas las guerrillas (Guáqueta 2003), con la excepción del eln.

Ante esta apertura, las farc indicaron que no depondrían las armas “hasta que sea el propio poder popular el que nos las pida para entregárselas a quienes ese gobierno revolucionario crea que nos tiene que reemplazar en la lucha” (García Durán 1992, 83). Pero este tipo de negativa, de las Farc-ep y del eln, a conferir legitimidad (parcial) al Gobierno es una constante de ese conflicto armado. Cuando se plebiscitó favorablemente la realización de la anc, las Farc-ep expresaron su disposición a dialogar con los constitu-yentes (García Durán 1992) pero no con el Gobierno. Y durante los diálogos



del Caguán, se supo de documentos internos en donde se señalaba que las Farc-ep sólo tratarían con “los gobiernos transitorios […] quedando claro que nosotros no vamos a pactar ninguna paz porque [ésta] no existe” (Borda 2003, 206). En el caso de la uc-eln, la negativa a otorgar reconocimiento al adversario es igualmente manifiesta. En 1988, el grupo defendía una visión de la dirección guerrillera como una vanguardia iluminada “[…] que tiene la capacidad de llevar el proceso político más allá de los objetivos restringidos que tienen los actores sociales subalternos, generalmente alienados política-mente” (García Durán 1992, 78).

Las diferencias son manifiestas cuando se compara al M-19 y la crs. El M-19 confirió al Estado, desde mediados de la década de los setenta, “cierta legitimidad”. Este grupo tuvo “la intuición de la necesidad de un diálogo nacional, de una salida negociada del conflicto [y] de una ampliación de la democracia”,4 prácticamente desde su creación, rompiendo así con la orto-doxia marxista-leninista y construyendo un discurso lejano de la retórica antiimperialista (Zuluaga 1999). La crs, por su parte, también se definió ideológicamente como una renovación que buscaba romper con el marxismo (Hernández 2005). No sólo estos discursos no se centran en la abolición del “sistema burgués de explotación capitalista”, sino que además acentúan la necesidad de democratizar el sistema como mecanismo para disminuir la violencia política.

Cuando Przeworski (1992) define la democracia como un sistema de ges-tión de conflictos sociales, que permite a los actores defender sus intereses sin que éstos se maten entre sí, supone que en una sociedad existen intereses múltiples y que es legítimo defenderlos, siempre y cuando no sea por la vía armada, y bajo el entendido de que el conjunto de actores debe respetar las reglas pactadas. Se requiere entonces de una visión pluralista, algo fuera del alcance de las Farc-ep: “Nosotros no rechazamos la democracia, lo que pasa es que tampoco identificamos el pluripartidismo con la democracia […]” (Ferro y Uribe 2002, 137), indicaron los comandantes Iván Ríos y Fernando Caicedo en alguna ocasión. La percepción del juego de suma cero se traduce aquí en la negación de legitimidad a otros actores, así no sean estos guber-namentales, que no son considerados como “verdaderos” representantes del “pueblo”. La diferencia con las guerrillas moderadas es, de nuevo, palpable. La primera conferencia nacional de la crs (en 1991), por ejemplo, reconoció

4 Entrevista a Eduardo Pizarro Leongómez, hermano del último “número uno” del M-19, sociólogo, director (por delegación de la vicepresidencia de la República) de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, realizada en Bogotá, el 1 de marzo de 2007.

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“el avance democratizador que significó para el país la nueva constitución” (Hernández 2005, 46).

La aceptación del principio de negociaciónLa aceptación del principio de negociación como método válido para la reso-lución de conflictos indica el abandono, al menos discursivo, de la retórica de confrontación. Por décadas, la renuncia a la armas se consideró como una rendición, un acto de traición (Sanguino 2005); “El punto central que está en juego es la posición frente a la validez de la lucha armada como vía para llegar al poder” (García Durán 1992, 79). Ahora bien, no es lo mismo “dialogar” que “negociar”. Reuniones que no tuvieron lugar, encuentros que trataron sobre banalidades y conversaciones que dejaron por fuera a actores clave (Walter 1999) no son aquí calificadas como una “negociación”. Las Farc-ep lanzaron en agosto de 1988 la idea de organizar una cumbre de diversos sectores so-ciales para tratar la “problemática nacional”. En octubre de ese mismo año, y como parte de la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar (CGSB), se decla-raron favorables al diálogo. Y en enero de 1991, anunciaron su disposición a “negociar”, pero rechazando los requisitos del Gobierno —“exigencias de ren-dición”, según los guerrilleros— para lanzar ese proceso (García Durán 1992). Ninguno de estos episodios llevó a una negociación propiamente dicha.

De hecho, en su VII Congreso (1982), las farc aprobaron la “combinación de todas las formas de lucha” (Ferro y Uribe 2002) para alcanzar el poder, estrategia según la cual no es incompatible dialogar de paz, firmar ceses del fuego, insertarse en actividades ligadas a la producción de la hoja de coca, incursionar en política civil por medio de la Unión Patriótica (up) y formar un ejército revolucionario (Ferro y Uribe 2002; Guáqueta 2003; LeGrand 2003; Richani 2003).

En el caso de la uc-eln, la negativa a cuestionar la estrategia armada es aún más patente (Hernández 2005). Para el grupo, las “aperturas democrá-ticas” son trucos “para engañarlos y llevarlos a deponer las armas sin haber obtenido nada a cambio” (Broderick 2005, 104). El grupo se negó en 1986 a participar en todo diálogo. Y cuando se avanzó en la negociación entre el M-19 y el gobierno de Barco (1986-90), reiteró su falta de interés (Pardo 1996). Sólo ante la desmovilización de guerrillas como el M-19 y el prt se planteó la posibilidad de un diálogo, pero insertándolo dentro de una estrategia mi-litar. Bien utilizada, señaló la uc-eln, la negociación “sirve para conquistar legitimidad nacional e internacional, una mayor aceptación de la población, y un mayor reconocimiento de los movimientos y de los gobiernos de otros países” (uc-eln 1990, 174). Habrá que esperar al III Congreso (en 1996) para ver aparecer una nueva reivindicación política: el establecimiento de una “[…]



Colombia democrática, donde todos podamos hablar de manera soberana […]”. En efecto, no es sino hasta 1998 que nace la idea de la “Convención Nacional” (Vargas 2001), una propuesta acompañada de una apertura para iniciar una negociación de paz (Pécaut 1999). Sin embargo, es difícil argüir que un proyecto basado en un diálogo que excluye al Gobierno (Pizarro 2004) señale la aceptación de negociar con el enemigo.

La (no) aceptación del principio de negociación puede ser observada de dos maneras. Por un lado, se debe determinar si la estrategia de guerra varía en función de las dinámicas de una (posible) negociación de paz, o si es la estra-tegia en la mesa de negociación la que depende de la dinámica de la guerra. En el primer caso, la guerra puede haberse convertido en un instrumento a favor de la paz (lo que deja ver una aceptación del principio de negociación), mientras que en el segundo, es la negociación la que se utiliza como una táctica de guerra. Por otra parte, la aceptación del principio de negociación viene frecuentemente acompañada de la reivindicación de una mayor demo-cratización. En 1984, por ejemplo, el prt definía los diálogos como “[…] tretas de la oligarquía para hacer zancadilla contra las posibilidades de ofensiva y de organización combativa del campo popular”. Sin embargo, comenzaron luego a percibir la paz como el resultado de la guerra popular, después como el producto de reformas socioeconómicas y, finalmente, como el resultado de un proyecto inclusivo de orden democrático (García Durán 1992). En palabras de Fernando Hernández, líder de la crs, “el nuevo nombre del socialismo es la democracia radical”.5

Las relaciones de fuerza entre duros y blandos son centrales aquí. No sólo la capacidad para imponer agendas dentro del actor colectivo determinará si se negocia o no, sino que la distribución de recursos influirá también en las pro-babilidades de fraccionamiento del actor colectivo. Cuando una facción, sea esta extremista o moderada, tiene el control sobre el actor colectivo, es decir, cuando se tienen los recursos políticos (legitimidad, credibilidad) y estratégi-cos (máquina de guerra, coherencia y capacidad organizacional), es posible que la cohesión del grupo se mantenga. Éste es el caso de las farc, al menos hasta la muerte de Manuel Marulanda en 2008: salvo por algunos fraccionamientos menores, la élite de línea dura ha logrado imponer sus preferencias estratégi-cas (Pécaut 2008). Es también el caso del M-19, cuyos dirigentes de línea suave declararon, desde mediados de los años setenta, estar preparados para discu-tir una amnistía con el Gobierno (Lara 2006). Nótese que cuando el “Frente 6 de Noviembre” y la “Compañía Gloria Armanda Rincón” se opusieron a la

5 Entrevista a Fernando hernández, ex dirigente CRS, realizada en Medellín el 13 de septiembre de 2010.

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desmovilización, el “número uno” del grupo, Carlos Pizarro —líder carismá-tico con legitimidad interna, y en perfecto control del grupo—, los retuvo, garantizando así la cohesión del M-19 como actor colectivo (Lara 2006).

Por otro lado, cuando ninguna facción concentra recursos políticos y estra-tégicos, las probabilidades de fraccionamiento interno aumentan. Cuando los moderados prevalecen sobre los extremistas, el actor colectivo negocia, pero los extremistas que rechazan hacerlo son expulsados. En 1990, por ejem-plo, el epl se dividió en una facción dirigida por el comandante Bernardo Gutiérrez, “número dos” de la organización, y otra dirigida por el “número uno”, Francisco Caraballo. El epl siguió a Gutiérrez, un moderado dispues-to a entablar una negociación y que logró, gracias a sus recursos políticos, convencer a la mayoría de sus compañeros de que ésa era la mejor decisión estratégica; el epl se desmovilizó y participó en la anc, pero la otra facción, minoritaria, sin gran credibilidad pero con algunos recursos estratégicos a su disposición, asistió a una cumbre guerrillera en donde se aprobó la creación de un ejército revolucionario unificado (López 1999). Y cuando los extremis-tas son los que se imponen, los moderados son expulsados. El surgimiento de la crs, un grupo fuerte en recursos políticos pero militarmente irrelevante, y su separación de la uc-eln ilustran esta situación.

Lo que hace de las Farc-ep y del eln actores “extremistas” es su incapaci-dad para darle a la negociación un rol central en su estrategia política y para imaginar un posconflicto plural, en donde se acepte que todos pueden ganar, aunque todos pueden también perder. Y lo que convierte en “moderados” a grupos como el M-19, la crs y el maql es la utilización de las armas, en el marco de un conflicto armado, para abrir espacios de negociación que permi-tan reducir la incertidumbre política. En el caso del maql, desde 1988, líderes de la agrupación indicaban que “[…] siempre hemos sostenido que es preferible llegar a soluciones políticas y no militares de los conflictos. En el Cauca las comunidades y la misma organización indígena, permanentemente han rei-vindicado la bandera de la solución política y de la paz” (Emanuelsson 1988).

el llamado a la definición de las reglas de negociaciónSi no se quiere negociar, la definición de reglas para enmarcar el proceso carece de sentido. Estas convocatorias son, sin embargo, centrales para el moderado que busca, antes de negociar, “garantías de seguridad”. Desde mediados de la década de los setenta, el M-19 abogó por nombrar un “facilita-dor” que, si bien tendría funciones limitadas, al menos permitiría concretizar reuniones exploratorias para avanzar en las reglas del juego de una eventual negociación. Dicha propuesta sería repetida en septiembre de 1987, cuando el grupo solicitó la intervención de la Organización de Naciones Unidas



(onu) en Colombia. El modelo de negociación del M-19 se basó en “Mesas de Análisis y Concertación”, es decir, “espacios de encuentro entre la insurgen-cia, la sociedad y el Estado para definir los contenidos de las reformas […]” (Zuluaga 1999, 31). El proceso se complementó con “discusiones cerradas” en-tre el Gobierno y el M-19, para ordenar los temas y definir el “cómo y cuándo” (Pardo 1996). Un sendero similar fue seguido por la crs en 1991-92, cuando el grupo se concentró en construir un preacuerdo que definiera las condicio-nes de negociación. Para ello, estableció “apoyos” de ong y de delegaciones diplomáticas, sobre todo de Holanda (Hernández 2005).

Las conversaciones previas a las charlas indican aversión a la incerti-dumbre: los moderados aprovechan estos períodos para definir el lugar de negociación, el cronograma, el poder de decisión de las delegaciones, el rol de las terceras partes, y otros. Y en general, muchas de dichas reglas quedan plasmadas en el acuerdo de paz o en alguno de sus protocolos. El acuerdo firmado entre el Gobierno colombiano y el Movimiento Armado Quintín Lame, por ejemplo, puede ser considerado un modelo en ese sentido: el texto está dividido en ocho secciones, de las cuales cinco —la supervisión para el desarme, la veeduría internacional y nacional, un capítulo propiamente de garantías, un plan de seguridad específico para la élite guerrillera que se rein-tegra y el plan de reinserción— se abocan a reducir la incertidumbre durante su período de transición (Gobierno de Colombia, maql 1991).

Ahora bien, cuando no es interés de los beligerantes reducir la incertidum-bre, tal ejercicio puede convertirse en todo, menos en una herramienta para definir reglas temporales del juego. En 1991, el gobierno de Gaviria intentó abrir un proceso de paz con las Farc-ep y el eln. Los grupos guerrilleros con-virtieron esta ocasión en “un escenario de protagonismo, con enorme cober-tura de los medios de comunicación, pero sin ningún éxito en persuadir a una opinión que veía […] una retórica que se contraevidenciaba con los hechos” (Bejarano 1995, 101). En el Caguán, la fase de “discusiones sobre las discu-siones” se usó con fines tácticos. La “Agenda común para el cambio hacia una nueva Colombia”, pactada en mayo de 1999 con las Farc-ep, no preveía los alcances y pretensiones del proceso ni los aspectos de procedimiento (Borda 2003). Ante las indefiniciones, el debate resbaló hacia temas conexos (Pécaut 1999). En fin, y del mismo modo, la propuesta de la Convención Nacional que el eln quiso avanzar durante la segunda mitad de la década de los noventa no llegó a concretizarse.

Señales costosas proactivas y pasivas a favor de la pazEl reconocimiento mutuo, la aceptación del principio de negociación y el llamado a definir las reglas del proceso son señales que conllevan un costo.

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Un actor puede estar dispuesto a negociar, pero demostrarlo puede interpre-tarse como signo de debilidad, que puede tener repercusiones estratégicas (Stedman 1991). Al respecto, en este ensayo se distinguen las señales costo-sas proactivas de las pasivas, siendo las primeras actos unilaterales, como ceses del fuego o la disminución de requisitos para negociar (Walter 1999). Estas señales incluyen también la liberación unilateral de retenidos y accio-nes concretas para neutralizar los sabotajes durante una negociación. En 1988, por ejemplo, el M-19 no sólo invitó a sectores sociales a negociar, sino que además acompañó su oferta con un cese del fuego unilateral. Durante el proceso, la up decidió retirarse, en protesta por el asesinato de algunos de sus líderes. Pero en abril de 1989, gracias a los esfuerzos del M-19, ambos grupos declararon estar a favor de una salida política del conflicto (García Durán 1992).

Pero el hecho de no responder o de evitar “salirse” de un proceso de paz puede también ser interpretado como una señal costosa, de tipo pasivo. En mayo de 1989, el M-19 fue atacado por el Ejército; en junio, mueren en acción militar cinco de sus activistas, y en septiembre, tres miembros más son ase-sinados (García Durán 1992). Con la excepción del último evento, en donde la élite guerrillera ordenó a sus delegados ausentarse de las mesas de trabajo como signo de protesta, el M-19 no respondió a estas provocaciones. Hechos similares ocurrieron durante el proceso de la crs. A pesar del asesinato de varios de sus líderes, el grupo decidió continuar con la negociación, eso sí, otorgando a la Iglesia, a las ong y a los actores internacionales un rol mayor en el proceso de pacificación (Hernández 2005):

El proceso se pudo reanudar precisamente por la labor de me-diación de Holanda [y] de la Iglesia católica […] Nos pidieron que prosiguiéramos con la negociación. Y así lo hicimos. Pero fue un golpe duro […] porque nosotros habíamos pactado con el Gobierno recoger todos nuestros efectivos y estructuras guerrilleras y concentrarlas en el campamento de paz; pac-tamos el desplazamiento de dos de nuestros negociadores […] y cuando los compañeros venían de regreso hacia la zona de despeje […] se encuentran con que en la zona estaba el Ejército […] y los desarman y los asesinan […] El Frente nues-tro se replegó, se generaron combates […] se suspendieron las negociaciones y […] se produjo un empantanamiento […] por un espacio de tres o cuatro meses.6

6 Entrevista a Antonio Sanguino.



Una de las señales pasivas más conocida en la historia contemporánea colombiana proviene del M-19, y consiste en continuar con su desmovili-zación a pesar del sabotaje del pacto de paz. Se recordará que la desmo-vilización del grupo se ligó a una reforma constitucional, que se abortó cuando se pretendió insertar la prohibición de la extradición de acusados de narcotráfico hacia Estados Unidos. Cuando el gobierno de Barco reti-ró el plan de la corriente legislativa, fueron anuladas la creación de una Circunscripción electoral especial de paz, las disposiciones financieras para la reinserción y las garantías de seguridad para los rebeldes (Pardo 1996).

En el caso de las Farc-ep y de la uc-eln/eln, la situación es diferente. En el primer caso, y aunque se firmó formalmente un cese del fuego en 1984, en el terreno se observó de todo, menos señales de paz (Lara 2006). Durante la anc, poco se hizo para enviar señales a favor de la paz (Bejarano 1995). Y en la década de los noventa, gracias a la penetración de los intereses del narco-tráfico en la guerrilla, se generó una escalada militar (Richani 2003). En fin, en el proceso del Caguán, la “zona de distensión”, que para el Gobierno era una herramienta de generación de confianza y de creación de condiciones de seguridad favorables al diálogo, se convirtió en un medio de guerra (Borda 2003; González 2002; Pécaut 2008). De más está decir que la imposición de los “históricos” sobre los “perestroikos” dentro de la uc-eln explica por qué, como actor colectivo, ni la uc-eln ni el eln enviaron señales costosas a favor de la paz entre 1984 y 1998.

CoNSIdeRACIoNeS F INALeS: ex tRemISmo, modeRACIóN y ReSoLuCIóN de CoNFLIC toS

Luego de su desmovilización, los miembros de la crs fundaron una ong llamada “Corporación Nuevo Arco Iris”, convocaron a un congreso con el lema “Venimos a ofrecer el corazón”, publicaron sus memorias bajo el título “Flor de abril”, y “el puño en alto que en otros tiempos simbolizaba el pueblo alzado desafiante, lo substituyeron por un girasol” (Broderick 2005, 118). ¿Por qué ciertas guerrillas decidieron negociar la “paz” mientras que otras se niegan a hacerlo? Para el especialista en resolución de conflictos, los contex-tos de violencia política son definidos, salvo en algunas excepciones, como enfrentamientos entre actores homogéneos. El análisis aquí desarrollado no sólo tiende a confirmar que quien pertenece a un grupo guerrillero, sea cual sea su propósito, “[…] tiene su visión sobre lo que espera que sea el mundo y sobre la forma como espera conseguir que la misma se cumpla” (Brito 2001, 99), sino que además explica por qué algunos grupos armados negocian, mientras que otros no lo hacen.

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Por supuesto, múltiples preguntas quedan sin respuesta. Variables como la presencia de actividades ilícitas, intereses económicos, el “cambio de per-cepciones”, las identidades ideológicas que originaron la “lucha armada” (o que vinieron posteriormente a justificarla), y lo que Pécaut (2008) denomi-na el “ethos paysanniste” de grupos como las Farc-ep, pueden desempeñar un rol central para explicar por qué algunos grupos son “extremistas” y otros “moderados”, por qué algunas facciones tienen mayor capacidad para defender sus intereses, por qué en algunos grupos colectivos, los “extre-mistas” o los “moderados” han tenido históricamente mayor capacidad para hacer prevalecer sus preferencias, y por qué algunos actores desean negociar mientras que otros no. Además, es primordial mapear la confi-guración de las relaciones de fuerza en el ámbito nacional, para ver cómo las líneas duras y suaves de un actor interactúan con las de otros. El caso colombiano es especialmente relevante al respecto, debido a la complejidad que la guerra alcanza en los años ochenta, con el auge del paramilitarismo y el narcotráfico. Evidencia histórica señala que la desmovilización del M-19, el prt y el maql fue posible no sólo debido a la moderación de esos grupos, sino también a la interacción que pudieron establecer con moderados del Gobierno (Chinchilla 2008), en un contexto en donde la violencia cruzada entre diversos tipos de actores catapultó la incertidumbre a niveles hasta ese momento inimaginables. También es vital estudiar el impacto que tienen en el comportamiento presente y futuro de un actor armado las estrategias implementadas en el pasado. Hay quienes ven en el exterminio de la up una explicación de la reticencia posterior de las farc a negociar, como si la línea suave, integrante de la up, hubiese sido masacrada, mien-tras que los duros, que nunca se desarmaron, sobrevivieron. Aunque las farc no rompieron la tregua firmada con Betancur sino hasta el ataque a Casa Verde de 1990 (asistiendo entonces pasivamente al exterminio de sus camaradas de la up), es importante comenzar a estudiar cómo fracasos pasados en materia de desarme y reinserción, así sea ésta autónoma o par-cial, pueden afectar las posibilidades futuras para coronar con éxito una negociación de paz.

El esquema de análisis aquí desarrollado es entonces preliminar, dis-cutible, incompleto y perfectible. Pero más que indicar limitaciones, tales interrogantes señalan el potencial conceptual y metodológico de analizar los procesos de pacificación como juegos políticos propios de una transición institucional. Al menos dos son las ventajas que se obtienen al realizar este ejercicio. En primer lugar, si un acuerdo de paz es no sólo un medio para ter-minar una guerra, sino también una herramienta que reduce la incertidum-bre política, es entonces posible explorar posibles relaciones entre los tipos



de negociadores, las garantías de seguridad establecidas, los pactos firmados y las probabilidades de establecer instituciones que le den sostenibilidad a la “paz” (para un ejemplo de este tipo de reflexión, ver Chinchilla 2009). En segundo lugar, el refinamiento de los indicadores aquí propuestos puede ayu-dar a definir instrumentos que sean útiles para los expertos en resolución de conflictos. En suma, la “definición institucional” de extremismo y modera-ción, y la identificación de cuatro indicadores de base, son ciertamente pasos modestos, pero vitales, para comprender por qué a veces es posible negociar con actores armados y con gobiernos, mientras que en otras ocasiones, eso es imposible. Especialmente importante aquí es la ruptura de la tautología que consistía en afirmar que un actor es extremista porque usa la violencia y, como la utiliza, es entonces extremista.

En cuanto al conflicto armado colombiano actual, y si las relaciones de po-der determinan las preferencias estratégicas de los actores colectivos, habrá que determinar si Alfonso Cano, un líder proveniente de la up y ligado a me-nudo a la “línea moderada” de las Farc-ep por los medios de comunicación, es realmente alérgico a la incertidumbre política, y cuenta con los recursos políticos, financieros, y estratégicos suficientes para asentar su autoridad internamente. La guerrilla más antigua de América Latina luce en 2010 gol-peada no sólo por la muerte de varios miembros del Secretariado del Estado Mayor Central, sino también por la pérdida de cartas de negociación y por los triunfos de la Política de Seguridad Democrática ideada por el ex presidente Álvaro Uribe. ¿Están los moderados de las farc en posición de imponer sus preferencias internamente, continúan los extremistas en control de la situa-ción? ¿Puede Cano ser considerado un “moderado”, según los términos aquí definidos? ¿Cómo interpretar las liberaciones unilaterales que las farc han realizado insistentemente? ¿Cómo influyen los “éxitos” de los primeros ocho años de la política de “Seguridad Democrática” en la capacidad de influencia (leverage) de los “halcones” y “palomas” dentro del Gobierno, el eln, y las Farc-ep? ¿Representa la llegada al poder de Juan Manuel Santos una conso-lidación de las relaciones de poder a favor de los halcones gubernamentales, o deja entrever un regreso de las palomas? Hallar respuestas a estos interro-gantes es central, ya que los oídos sordos que los ortodoxos elenos prestaron a los llamados a debate interno lanzados por los perestroikos en 1989, y que culminaron en el divorcio entre los extremistas y los moderados de la uc-eln, señalan que para negociar el fin de un conflicto armado interno no basta con tener aversión a la incertidumbre y con obtener garantías de seguridad para garantizar la supervivencia física de la élite revolucionaria, sino que además se debe tener la capacidad para traducir en acciones específicas las preferencias estratégicas a favor de la paz.

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El multilateralismo estratégico en la política exterior de ChinaEstudios de caso: el Foro Regional de ASEAN y la disputa por las islas Spratly

María Florencia RubioloConsejo Nacional de Investigaciones Científicas y TécnicasUniversidad Siglo 21

ResumenEn 1991, Qian Chen, el entonces ministro de Relaciones Exteriores de la República Popular China, asistió a la Reunión Ministerial de ASEAN. Este evento marcó el inicio de la apertura China al multilateralismo en la región. Luego de la crisis financiera de 1997 esta tenden-cia se acentuó al tomar Beijing un rol de mayor liderazgo e iniciativa en los organismos multilaterales. En este artículo nos interesa explorar el papel de China en las iniciativas regionales multilaterales de naturaleza estratégica.

Palabras clavemultilateralismo • política exterior china • ASEAN • ARF • mar de China Meridional

Strategic Multilateralism in China’s Foreign PolicyCase Studies: ASEAN Regional Forum and the Dispute for the Spratly Islands

AbstractIn 1991, Qian Chen, then Minister of Foreign Relations of the People’s Republic of China, attended the ASEAN Ministerial Meeting. This event set the beginning of China’s opening to multilateralism in the region. After the financial crisis of 1997, this trend became accentu-ated when Beijing took on a role that involved more leadership and initiative in multilat-eral bodies. In this article we are interested in exploring the role China plays in strategic multilateral regional initiatives.

Keywordsmultilateralism • Chinese foreign policy • ASEAN • ARF • South China Sea


Recibido el 9 de junio de 2010 y aceptado el 10 de octubre de 2010.

Mar ía F lorenc ia Rubiolo e s becar ia de inves t igac ión de doc torado de l Conse jo Nac ional de Inves t igac iones C ient í f ica s y Técnicas y docente de l a l icenc iatura de Re l ac iones Internac ionales de l a Univer s idad Sig lo 21, Córdoba, Argent ina. f rubio lo@gmai l . com


El multilateralismo estratégico en la política exterior de ChinaEstudios de caso: el Foro Regional de ASEAN y la disputa por las islas Spratly

María Florencia RubioloConsejo Nacional de Investigaciones Científicas y TécnicasUniversidad Empresarial Siglo 21

INtRoDuCCIóN

La política exterior de la República Popular China (rpc) hacia el Sudeste de Asia (sea) ha sufrido profundas modificaciones en las últimas tres décadas. Durante los últimos años de los ochenta y los primeros de los noventa se produjo una serie de acontecimientos —en los planos nacional, regional e internacional— que modificaron la configuración de las relaciones en el Este de Asia, en general, y entre la rpc y el sea, en particular.

En primer lugar, las repercusiones que en el plano internacional tuvieron los incidentes de Tiananmen de 1989 llevaron a los líderes chinos a profundi-zar la redefinición de su política exterior hacia la región. Como consecuencia de las medidas tomadas por la elite gobernante de la rpc, los países occidenta-les impusieron fuertes sanciones a China, que, conjugadas con el hundimiento del bloque soviético y de los países de Europa Oriental, sumieron al país en el aislamiento internacional. En consecuencia, el Gobierno decidió ajustar su po-lítica exterior orientándola más hacia los países asiáticos, poniendo el énfasis en la relación con la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (asean), que mantuvo una postura neutral frente a los acontecimientos (Cheng 1999, 177).

Desde los planos regional e internacional, el fin de la Guerra Fría permi-tió modificar las relaciones en la región. En el primer sentido, se produce la retirada soviética de la región, y en el segundo, se desmantela la división ideológica que había definido las relaciones entre China y los países del área. Para Beijing el fin del conflicto y la consecuente retirada soviética de la región permitieron la creación de un espacio vacío de poder que Estados Unidos no estaría dispuesto a ocupar, y que le permitiría modificar su imagen regional. China comenzó a profundizar los lazos bilaterales que tenía con los países del Sudeste de Asia y a restablecer las relaciones diplomáticas interrumpidas. En agosto de 1990 normaliza las relaciones con Indonesia, y, poco más de un año después, en noviembre de 1991, lo hace con Vietnam. Con Singapur, país con el cual no se habían mantenido lazos diplomáticos formales aún, establece relaciones en octubre de 1990.

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En síntesis, las consecuencias de los incidentes de Tiananmen, de la re-tirada de la Unión Soviética de la región y del fin de la división ideológica internacional tuvieron efectos directos en la forma en que China percibía las relaciones políticas con sus vecinos. Estos eventos ocurrieron de forma paralela a la política interna china de desarrollo económico y apertura inter-nacional. De esta manera, los esfuerzos de los líderes chinos por mejorar las relaciones con los países de la región se inscribieron en una política exterior amplia que planteaba tanto la salida del aislamiento internacional como la continuidad y el mantenimiento de la paz regional, condición necesaria para el desarrollo económico del país.

La reestructuración y el restablecimiento de las relaciones bilaterales de finales de los ochenta sentaron las bases para dar los primeros pasos en el acercamiento de China hacia los procesos multilaterales de la región. En este sentido, en 1991 el entonces ministro de Relaciones Exteriores de la rpc, Qian Qichen, asistió a la Reunión Ministerial de asean. Este evento marcó el inicio de la apertura china al multilateralismo en la región. Esta reciente predisposición hacia el multilateralismo contrasta con los años de la Guerra Fría, en los cuales la rpc prefirió mantener sus relaciones con los países de la región sobre bases esencialmente bilaterales. Esto se debía a que los or-ganismos multilaterales causaban inquietud en la élite dirigente, pues eran considerados potencialmente perjudiciales para la soberanía del país (Kuik 2005, 105).

A pesar de este primer acercamiento a asean, la participación del país en los organismos multilaterales era pasiva y reactiva frente a las iniciativas ajenas (Kuik 2008, 110). Kuik afirma que el cambio en la política multilateral de Beijing se produce gradualmente a partir de mediados de los noventa, y se manifiesta en su mayor comodidad en el Foro Regional de asean (arf). Desde entonces, China ha demostrado una predisposición creciente a partici-par en iniciativas multilaterales en el Este asiático, aunque en diferente grado dependiendo del área temática. Ciertamente, en las cuestiones estratégicas —entendidas como cuestiones de seguridad, ya sean militares, territoriales o políticas— la inclinación de Beijing hacia mecanismos multilaterales fue menos pronunciada que en cuestiones económicas. En estas últimas China ha adoptado un rol de mayor liderazgo e iniciativa, principalmente luego de la crisis financiera de 1997. Su activo rol en el marco de asean + 3 (apt, por su sigla en inglés) desde 1997 y en el establecimiento de un Área de Libre Comercio entre China y asean (cafta) —propuesta en 1999— se inscribe entre los íconos de la apertura del gigante asiático a la integración regional.

En el área económica el multilateralismo, ciertamente, complementa al bilateralismo; nos preguntamos, entonces, si ocurre lo mismo en el área


EL MULT ILATERAL I SMo E STRATégICo EN L A PoL í T ICA E x TER IoR dE ChINA

político-estratégica y, de ser así, ¿por qué China estaría dispuesta a utilizar estrategias multilaterales cuando tradicionalmente ha basado sus relaciones con la región en términos bilaterales? En otras palabras, ¿qué incentivos existen para la innovación que, en política exterior, está aplicando Beijing? Creemos que este segundo interrogante debe complementarse con una pre-gunta adicional: si la mayor predisposición de China hacia el multilateralis-mo puede también entenderse como fruto de un proceso constante y crecien-te de construcción de confianza, y no únicamente de incentivos definidos a priori respecto a la relación.

Para dar respuesta a estas preguntas necesitaremos definir las caracte-rísticas de la política exterior china hacia la región del sea en el área polí-tico-estratégica distinguiendo entre estrategias de naturaleza multilateral y bilateral. El estudio comenzará en 1991, tomando como punto de partida el primer acercamiento de China a asean a través de Qian Qichen, hasta los primeros años del siglo xxi. Nos concentraremos en dos casos en particular: el Foro Regional de asean y el conflicto por las islas Spratly.1 Abordaremos ambos temas desde una perspectiva histórica e introduciremos los princi-pales indicadores que permitan dar cuenta de la disposición de la política exterior china de tratar temas de seguridad regional en ámbitos de coope-ración multilateral. El estudio abarcará hasta el año 2002 para el caso de la disputa por las islas Spratly, porque en ese año se firma la Declaración sobre la Conducta de las partes en el Mar de China Meridional, en Camboya, docu-mento que evidencia una mayor predisposición de Beijing frente a las estra-tegias multilaterales de manejo de disputas en la región. Para el caso de arf, el análisis se extenderá hasta 2004, año en que se publican los White Papers de defensa de China, en los cuales se muestra una mayor predisposición a la transparencia en temas militares y, al mismo tiempo, una escasa apertura al tratamiento de temas de integridad territorial en ámbitos multilaterales.

Tomaremos estos dos procesos como centrales, porque es en el conflicto por las islas donde pueden verse con mayor claridad los esfuerzos conjuntos de asean y China por avanzar en la resolución de la disputa renunciando al uso de la fuerza y utilizando mecanismos de cooperación. A su vez, es en esta problemática regional donde se pone de manifiesto más claramente

1 Aunque el conflicto por las islas y ARF tienen una clara interconexión, los tomaremos por separado considerando que el primero se trata de una disputa territorial que incluye a algunos países del SEA, y que el segundo es un organismo de cooperación regional liderado por ASEAN, que, además, de incluir países extrarregionales, cuenta con una agenda que incluye diversos temas.

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hasta qué punto la rpc está dispuesta a someter en ámbitos multilaterales el tratamiento y la resolución de conflictos regionales.

Por otro lado, arf es el primer intento regional de otorgar un carácter ins-titucional al diálogo multilateral en temas de seguridad dentro de la región, y donde China se incluye como miembro activo a partir de 1997. El rol de la rpc dentro del organismo se modifica con el correr de los años mostrando una tendencia más favorable hacia el multilateralismo estratégico en la región del Este asiático, pero sin renunciar a algunas reservas respecto a temas de soberanía e integridad territorial.

Nuestra aproximación teórica combinará elementos del realismo político y del constructivismo de las relaciones internacionales. En el primer sentido, consideramos que la mayor predisposición de Beijing a tratar temas en ámbi-tos multilaterales fue resultado de un cálculo costo-beneficio, según el cual el costo de quedar excluido de la región sería más alto que participar en un organismo multilateral, a pesar de los temores iniciales. Es decir, por medio de la participación en el ámbito multilateral continúa persiguiendo su interés nacional, y, en primera instancia, se observa una modificación en la conducta del país, pero no en sus intereses. Sin embargo, creemos que esta aproxi-mación debe ser complementada con elementos constructivistas, porque, a medida que se desarrolla la interacción entre la rpc y asean, se disipan los temores iniciales de Beijing y se vuelve más activa su participación en el ámbito multilateral. El conocimiento mutuo y la construcción de significados comunes a través de las repetidas interacciones con asean han contribuido a generar este cambio, que, con el correr de los años, puede ayudar a la modifi-cación de los intereses, y no sólo de la conducta. Partiremos de estas premisas teóricas para analizar la política de China hacia los procesos multilaterales de asean, y para entender su mayor predisposición hacia estas iniciativas.

El CoNFlIC to PoR lAS ISlAS SPRAtly:DEl ENFRENtAMIENto Al DIálogo

Emplazadas en el mar de China Meridional, las islas Spratly son un archipié-lago que se compone de alrededor de 400 islas, arrecifes y bancos de arena. Este territorio estuvo bajo dominio colonial francés, y luego, algunos islotes fueron utilizados por Japón como base militar durante la Guerra del Pacífico (Leifer 1995, 222). A pesar de estas ocupaciones, las islas nunca estuvieron dentro de la jurisdicción exclusiva de ninguno de los Estados circundantes (Leifer 1995, 221).

El conflicto por la soberanía sobre las islas Spratly comenzó luego de la Segunda Guerra Mundial, pues el acuerdo de paz de San Francisco de 1951 no definió claramente a quién correspondía el archipiélago. Esta omisión



sentó las bases para el desarrollo de sucesivos enfrentamientos por la pose-sión de las islas y del espacio marítimo adyacente (Odgaard 2001, 2). En la actualidad, son seis los países involucrados en la disputa: China, Filipinas, Malasia, Vietnam, Brunéi y Taiwán. De estos seis países, sólo China, Vietnam y Taiwán reclaman la totalidad del archipiélago (Acharya 2001, 158).2

China basa sus reclamos sobre las islas en razones históricas. Las mismas incluyen las expediciones a las islas Spratly realizadas por la Dinastía Han en 110 d. C., y la Dinastía Ming entre 1403-1433. Al mismo tiempo, pescadores y comerciantes chinos han trabajado en la zona a lo largo del tiempo, y China, además, utiliza evidencia arqueológica para reafirmar sus reclamos (Global Security 2009). El eje en torno al cual gira el conflicto es justamente que, en su resolución, de acuerdo con la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, se ignora lo que China considera sus derechos históricos sobre el mar de China Meridional, dando el control de los recursos a los Estados ribereños (Buszynski y Sazlan 2007, 144). El vacío legal y político re-sultante de la Conferencia de San Francisco permitió que los países ribereños presentaran reclamos de soberanía justificados.

En 1947 China Nacionalista había ocupado algunas de las islas Spratly, después de que los japoneses las dejaran vacantes, pero se retiró cuando comenzó el conflicto con el Partido Comunista por el control de la parte continental. La presencia de Estados Unidos y, luego, de la Unión Soviética en el Sudeste de Asia impidió que la República Popular China ocupara efec-tivamente las Spratly (Buszynski y Sazlan 2007, 145). El Gobierno recurrió a mapas para hacer público su reclamo, pero las dimensiones y coordenadas exactas nunca fueron definidas. De acuerdo con Buszynski y Sazlan, la im-posibilidad de respaldar sus reclamos de base histórica por medio de la ocu-pación explica la frustración de China respecto al tema y la determinación de recuperar los territorios (Buszynski y Sazlan 2007, 146).

Es relevante, a nuestro entender, distinguir la forma en que China, hasta principios de la década de los noventa, abordó el problema de las islas Spratly. Desde mediados de los setenta los reclamos sobre la explotación de los re-cursos de las islas fueron acompañados de la voluntad política de utilizar la fuerza, para forzar a las contrapartes a reconocer los derechos chinos sobre el territorio (Gallagher 1994, 170). En 1974 se produjo el primer enfrentamiento de China con la República de Vietnam (del Sur). En esta primera oportunidad las fuerzas chinas desplazaron a navíos sudvietnamitas que estaban em-plazados en las islas Paracel (Leifer 1995, 181). El segundo enfrentamiento

2 Las principales opiniones que se utilizan para sustentar los argumentos del presente trabajo han sido tomadas del Prof. Amitav Acharya.

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se produjo en marzo de 1988. Esta vez, la rpc se enfrentó con la República Democrática de Vietnam, cuya élite gobernante, luego de la unificación, de-cidió reclamar sus derechos sobre el archipiélago. El origen del conflicto data de enero de ese mismo año, cuando China comenzó a ocupar una parte de las Spratly. Su intención de extender su área de control la llevó a enfrentarse con Vietnam. La victoria sobre este último le permitió a Beijing ocupar seis islas más y continuar su proyecto expansionista en el archipiélago. Este enfren-tamiento de pequeña magnitud es relevante como indicador de la voluntad china de sostener sus reivindicaciones territoriales en las islas, a expensas de los Estados vecinos, incluso mediante el uso de la fuerza (Odgaard 2001, 3).

Formas alternativas de extender su presencia en la zona disputada fueron el envío de flotas pesqueras, de navíos oceanográficos con personal civil y mi-litar de alto rango, y la construcción de infraestructura aérea y militar en las islas Spratly y las Paracel. El episodio del arrecife Mischief, en este sentido, el más resaltable. Este arrecife está compuesto principalmente por corales y ubicado dentro de las 200 millas náuticas de la costa de Filipinas, quien lo reclama desde 1962 (Zha y Valencia 2001, 86).

En 1995, China ocupó el arrecife y comenzó la construcción de infraestruc-tura. Este avance fue visto por los Estados de la asean con creciente preocu-pación, dado que parecía reflejar la intención china de ejercer su soberanía sobre las islas mediante la fuerza y la imposición. Este episodio es posterior a la declaración del 25 de febrero de 1992, por la cual el Congreso Nacional estableció que el mar de China Meridional forma parte de las aguas territo-riales chinas (Buszynski y Sazlan 2007, 150). De esta forma, el incidente del arrecife Mischief pone de manifiesto, a los ojos de asean, la predisposición del gigante asiático de reafirmar sus derechos sobre la totalidad del territorio de las Spratly a través de los medios que sean necesarios, incluso sin respetar el principio de no agresión y resolución pacífica de controversias, que son dos de los pilares de la organización regional.

Puede observarse en la política exterior china en torno a las islas el recur-so a medidas unilaterales —ya sean violentas o no violentas— como forma de extender su soberanía sobre las mismas, aun a comienzos de la década de los noventa. Al mismo tiempo, los países del sea que sostienen reclamos en el área también han recurrido a mecanismos que, lejos de establecer bases para la resolución del conflicto, han exacerbado los problemas, principalmen-te respecto a los reclamos por la exploración y explotación de los recursos naturales. Actualmente, Vietnam ocupa 21 islas, Malasia posee control so-bre tres, y en una de ellas construyó un hotel, y Filipinas ocupa ocho islas argumentando que no forman parte de las Spratly y que estaban abiertas a reclamo (Global Security 2009).



A pesar de las medidas unilaterales tomadas a lo largo de los años por la rpc y los Estados del sea involucrados, desde 1991 se han implementado es-fuerzos dirigidos a la cooperación en torno al conflicto. El puntapié inicial de las negociaciones entre la partes —que sentó las bases para la posterior coo-peración en la región— es la Declaración sobre el Mar de China Meridional que realizó la asean en 1992. En la misma se enfatiza la necesidad de resolver los problemas de soberanía sobre las islas sin recurrir a la fuerza, y también se decide estudiar las posibilidades de cooperación en la región respecto de la navegación, las comunicaciones, la protección del medio ambiente, la lu-cha contra la piratería y los robos, y la colaboración en la campaña contra el tráfico ilegal de drogas (asean 1992b).

A pesar de este avance, diez años más tarde, la firma de la Declaración sobre la Conducta de las Partes en el Mar de China Meridional en Camboya, en 2002, puso en evidencia la escasa predisposición china para negociar te-mas de soberanía de las islas en el ámbito multilateral. La propuesta original fue realizada en la Cumbre del Este Asiático en Manila, en 1999, donde los países de asean acordaron un borrador del documento, que no fue aceptado por China. Se proponía establecer un código de conducta regional que tuviera carácter vinculante. Luego de tres años de negociaciones, tras las numerosas objeciones del Gobierno de la rpc, el resultado fue una declaración sin carác-ter vinculante para las partes. En ésta no se hace referencia explícita a nin-gún archipiélago en particular. Esto se debió, principalmente, a la insistencia de Beijing de excluir cualquier mención de las islas Paracel, reivindicadas por Vietnam pero actualmente ocupadas por China (Acharya 2003). Aún más, el documento hace referencia al Mar de China Meridional dejando la suficiente amplitud conceptual para que las disposiciones puedan aplicarse a todas las islas allí contenidas. La Declaración, también, insta a las partes a:

[…] ejercitar autocontrol en aquellas actividades que pudieran complicar o llevar a una escalada en las disputas y afectar la paz y estabilidad, incluyendo, entre otros, abstenerse de habi-tar las islas, arrecifes, bancos de arena, cayos y demás lugares, y manejar sus diferencias de forma constructiva.3

3 Traducción propia del original en inglés: “[…] to exercise self-restraint in the conduct of activities that would complicate or escalate disputes and affect peace and stability including, among others, refraining from action of inhabiting on the presently uninhabited islands, reefs, shoals, cays, and other features and to handle their differences in a constructive manner”. declaration on the Conduct of Parties in the South China sea, Phnom Penh, Camboya, 4 de noviembre de 2002.

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Emmers (2002) señala que este apartado pierde capacidad para poner fin a los enfrentamientos en la zona porque el Gobierno de la rpc se opuso a incluir un compromiso que frenara la construcción de infraestructura en las islas.

Coincidimos con los autores que subrayan la escasa predisposición de China a realizar concesiones respecto del reclamo total de soberanía sobre las islas Spratly y de sujetarse a condiciones que limiten su accionar en la zona. No obstante, a pesar de no tener fuerza vinculante y de respetar las objeciones presentadas por el Gobierno de Beijing —que los países de asean permitieron para finalmente concluir un acuerdo que sentara las bases, y así evitar conflictos armados en la zona—, la Declaración representa un paso importante en el diálogo de las partes hacia la resolución del conflicto.

En primer lugar, puede observarse un importante cambio de política desde la rpc, porque la Declaración, en su artículo primero, sostiene que las partes “[…] reafirman su compromiso para con los objetivos y principios de la Carta de las Naciones Unidas, de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982…”, lo que implica que Beijing estaría reconociendo el principio de ocupación de hecho —que esta Convención establece— como la base de sustento de los reclamos de soberanía. Esto permite enmarcar el conflicto en una Convención de Naciones Unidas y llevar la disputa al ámbi-to internacional, un cambio respecto de la política exterior previa de la rpc (Acharya 2001, 135).

En segundo lugar, la Declaración de 2002 deja claro a los ojos de la di-rigencia del país que los Estados de asean adhieren al reconocimiento de la República Popular China como único gobierno legítimo de China, dado que Taiwán fue la única parte reclamante que no firmó ni participó en la confección del documento. Por último, Acharya vislumbra que, a partir de esta Declaración, hay una mayor disposición de Beijing hacia el tratamiento multilateral del problema con asean.

De forma paralela a las conversaciones y negociaciones multilaterales que precedieron a este documento, la rpc continuó profundizando sus lazos bilaterales con los países parte en la disputa. Dentro de la asean los países mantienen diferentes posturas y percepciones respecto de China;4 estas

4 Malasia, Singapur y, especialmente, Filipinas temen que China desarrolle un enfoque expansionista en su política de seguridad. Pero mientras Malasia e Indonesia veían a China como una amenaza a largo plazo a la seguridad regional durante la guerra Fría —a diferencia de Singapur y Tailandia, para quienes la principal amenaza era Vietnam—, en la actualidad Malasia y Tailandia parecen tener una visión más benigna de China que la que tiene Filipinas, que se considera el principal “frente” contra el avance de China en el SEA (Acharya 2003, 2).



diferencias permiten a Beijing acercarse a las partes por separado y provocar divisiones dentro de la organización en torno a la postura frente al conflicto. Las divergencias existentes entre los miembros —como la superposición del territorio que cada parte reclama y las visiones sobre el rol militar de Estados Unidos en la región—, sumadas a las ofertas que China presenta a algunos de los Estados de manera bilateral —principalmente, Vietnam y Malasia—, han contribuido a profundizar los quiebres dentro de asean y obstaculizan el logro de una postura común frente a China (Acharya 2001, 137; Emmers 2002). Dos casos claros en los que pueden verse los acercamientos bilatera-les de China a algunos países del sea son la firma de Códigos de Conducta bilaterales con Vietnam y Filipinas, y los avances de Beijing en la obtención del apoyo de Malasia para la solución de disputas en términos bilaterales.

En 1993 Vietnam y China firmaron un Código de Conducta por el cual se comprometieron a no utilizar la fuerza y a abstenerse de cualquier acción que pueda empeorar las relaciones (Acharya 2001, 135). La firma del Acuerdo de demarcación del mar territorial, de la zona económica exclusiva y de la pla-taforma continental en el golfo de Tonkín (entró en vigencia en ambos países el 30 de junio de 2004),5 constituye el primer instrumento bilateral territorial firmado por China y por Vietnam, y, sin lugar a dudas, es un avance trascen-dental en la resolución de los problemas fronterizos en la zona.

China también firmó un Código de Conducta con Filipinas, en agosto de 1995, luego de los incidentes en el arrecife Mischief, con la intención de evitar futuros incidentes en el mar de China Meridional e incrementar la cooperación marítima. Durante las dos rondas de negociaciones bilaterales que precedieron la firma, las partes alcanzaron un acuerdo sobre medidas de construcción de confianza que contribuyeron a mejorar las relaciones (Storey 1999, 95). Aunque permitió establecer el statu quo en las islas Kalayaans6 —el principal objetivo de Filipinas—, este acuerdo no logró limitar el compor-tamiento de China, que continuó edificando en el arrecife Mischief en 1996 y en años posteriores (Storey 1999, 95).

Con Malasia es con quien China ha logrado los mayores avances en cuanto a cooperación y negociación bilateral. De acuerdo con Acharya, Malasia fue acercándose a la postura china respecto a la búsqueda de soluciones bilate-rales de la disputa (Acharya 2001, 136). Esto se atribuye, principalmente, a

5 Para más información, ver Ministerio de Relaciones Exteriores de Vietnam 2004.

6 Por islas Kalayaans nos referimos al archipiélago ubicado 230 millas náuticas al oeste de la isla Palawan. Este nombre es el que utilizan los filipinos para referirse a estas islas que son las que reclama el país y forman parte del grupo de las islas Spratly (Storey 1999, 95).

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la postura adoptada por Malasia en la reunión ministerial de arf en 1999. Previamente a este encuentro, Malasia completó la construcción de infraes-tructura en Investigator Shoal, un banco de arena reclamado por Filipinas, China, Taiwán y Vietnam. Esta acción unilateral tuvo serias repercusiones para la asean. En primer lugar, marcó un quiebre en la postura común de los miembros respecto de China. En segundo lugar, violó la Declaración sobre el Mar de China Meridional. Por último, abrió la posibilidad para el surgimiento de una nueva oleada de ocupaciones por las otras partes en la disputa. Posteriormente, Malasia, anticipando la reacción de los restantes miembros de asean, se negó a tratar el tema en su reunión ministerial y se sumó a la postura china, sosteniendo que los problemas del mar de China Meridional no debían ser incluidos en la agenda de arf. Malasia también se opuso al borrador del código de conducta basándose en que era muy similar a un tratado —por su carácter vinculante— y que cada artículo debía ser cuidadosamente evaluado (Valencia 2001).

Además de estas negociaciones oficiales, se encararon iniciativas no oficia-les de diálogo entre las partes. En este sentido, y con auspicio del Gobierno canadiense, en 1990 se establecieron talleres informales entre académicos y funcionarios gubernamentales sobre cómo manejar potenciales conflictos en el mar de China Meridional (Odgaard 2002, 125).

El principal logro de este foro fue trabajar sobre una base de conocimiento común, permitiendo poner sobre la mesa propuestas para la cooperación en áreas de investigación científica marina, seguridad de navegación, transporte y comunicación. En estos talleres se intentó definir qué áreas están abiertas para la cooperación y cuáles no. En las primeras dos reuniones a las que asis-tió China, en 1991 y 1992, se identificaron las posibilidades de cooperación. En las rondas siguientes, entre 1993 y 1996, se especificaron las áreas posi-bles de cooperación, incluida la expansión de iniciativas científico-técnicas (Odgaard 2001).

Uno de los principales obstáculos para el logro de objetivos concretos den-tro de los talleres es la preferencia por la autonomía que manifiesta China. La misma implica la determinación de mantener la libertad de acción y evitar sujetarse a obligaciones de las cuales no pueda librarse más adelante. En el contexto del conflicto por las islas, esta postura de Beijing supone reservas respecto del formato de las negociaciones en los problemas comunes del mar de China Meridional, al demandar informalidad y la exclusión de temas de soberanía de la agenda, y la participación de agencias internacionales sólo como consejeras. Por el contrario, en asean la práctica de consulta se ha desarrollado para mantener un diálogo constante que permita acomodar intereses de política exterior divergentes ante la presencia de amenazas



serias contra la seguridad de los Estados miembros. En vez de priorizar la cooperación práctica, se ha focalizado en promover la solidaridad intra-asean a través del proceso de diálogo. Esto ha generado la confianza de que los Estados miembros no perseguirán sus intereses nacionales a expensas de la estabilidad y paz de la región (Odgaard 2001).

Los procesos de los talleres representan el intento de asean de acercar las posiciones entre la práctica de autonomía de China y la de consulta que se desarrolló entre los miembros de la organización. Uno de los principales problemas de estas reuniones ha sido que muchos temas que no pueden re-solverse mediante el diálogo han quedado pendientes, y, en consecuencia, los resultados no han sido inmediatos. Al mismo tiempo, los condicionamientos impuestos por China —informalidad y evitar tratar temas de soberanía, prin-cipalmente— han eximido a los Estados de tomar compromisos vinculantes (Odgaard 2001). Se suma a estos condicionantes la negativa de Beijing de lle-var a cabo negociaciones en las que se involucre a Taiwán (Acharya 2001, 135).

Como vemos en la relación con asean, aunque los chinos no se han nega-do a conversar y cooperar en algunas áreas específicas —técnica, científica, y comunicaciones, entre otras—, sí han minado los esfuerzos conjuntos por establecer diálogos y mecanismos vinculantes multilaterales para la resolu-ción del conflicto por la soberanía. Mientras que la rpc ha firmado acuerdos y códigos de conducta bilaterales con algunos de los Estados parte, en el plano multilateral los esfuerzos de asean por alcanzar un código de conducta con fuerza vinculante fueron desalentados por China. Las estrategias bilaterales permiten al país tener un mejor posicionamiento relativo y, al mismo tiempo, frustrar los intentos de aunar posiciones de los países de asean que reclaman parte del territorio, en torno a la resolución del problema de la soberanía.

No obstante nuestra anterior afirmación, sí observamos una mayor pre-disposición de China a participar en procesos multilaterales, siempre que és-tos no deriven en compromisos obligatorios. En este sentido, los avances que se han producido en el manejo de la controversia y en el diálogo multilateral se convierten en un antecedente de la mayor predisposición de China a ceder a los intentos de asean de involucrarla en conversaciones que superen los mecanismos bilaterales. A su vez, el estatus internacional que ha tomado la disputa y los crecientes lazos de interdependencia económica entre China y la región actúan como desincentivos al uso de la fuerza y garantizan cierta es-tabilidad en la zona. La resolución de la controversia sobre la soberanía no se vislumbra, y tampoco sobre la explotación de los recursos. Sin embargo, los pasos dados en la construcción de confianza mutua a través de la Declaración de 2002 (Mely Caballero 2002, 3) sientan las bases para dar continuidad al diálogo multilateral.

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El FoRo REgIoNAl DE ASEAN CoMo ARENA INSt I tuCIoNAlIzADA PARA lA CooPERACIóN Mult IlAtERAl

La política exterior de China en la pos-Guerra Fría enfatiza un “nuevo concepto de seguridad”7 regional a través del cual Beijing describe lo que considera la forma más apropiada de organizar las relaciones de seguridad contemporáneas. Los elementos centrales del nuevo concepto de seguridad son la confianza mutua, el beneficio mutuo, la igualdad y la cooperación. Todos ellos se reflejan en las asociaciones que Beijing ha comenzado a esta-blecer con diferentes países y regiones del mundo. El concepto de confianza resalta, a nuestro entender, entre los demás, por la tradición que tiene en el pensamiento político chino8 y por la centralidad que le ha sido otorgada en la política exterior pos-Guerra Fría. Para Beijing, la confianza mutua significa que

[…] todos los países deben trascender las diferencias ideo-lógicas y sociales, deshacerse de la forma de pensar propia de la Guerra Fría y las políticas de poder, y evitar caer en la desconfianza mutua y la hostilidad. Deben mantener diálogos frecuentes e intercambiar información sobre las políticas de seguridad y defensa de cada uno y sobre otros operativos de importancia (Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Popular China 2002).

En sintonía con esta definición, pero de manera paulatina, China empezó a reflejar un mayor interés por los organismos multilaterales de diálogo y cooperación a partir de la década de los noventa. En el plano regional, Beijing considera que puede establecer una relación basada en la buena vecindad y la confianza mutua con asean (Zhang y Cheng 2004, 198). Su participación en el arf se enmarca en este cambio de percepción.

El Foro Regional de asean es una estructura de diálogo estratégico multi-lateral al cual se dio inicio en la reunión anual de los ministros de Relaciones Exteriores de los países de asean, en Singapur, en julio de 1993 (Leifer 1995,

7 En 1996 los líderes del país comenzaron a hacer referencia a un “nuevo concepto de seguridad” como iniciativa regional haciendo hincapié en el fortalecimiento de la confianza a través del diálogo y la promoción de la seguridad por medio de la cooperación. Este concepto fue plasmado en julio de 2002 en Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Popular China 2002.

8 En este sentido, la falta de confianza entre pares acrecienta las posibilidades de conflicto e imposibilita la cooperación (Solomon 1971, 129). de aquí, el papel fundamental de este concepto para la construcción de un ambiente internacional y regional estable.



51). El proceso de configuración de este espacio comenzó con la Declaración de la Cuarta Cumbre de Jefes de Estado de asean, en Singapur, en 1992, en cuyo artículo tercero se afirma que:

asean puede utilizar foros establecidos para promover diá-logos externos sobre el fortalecimiento de la seguridad en la región, así como diálogos dentro de la asean sobre coopera-ción estratégica en asean […] atendiendo a la Declaración de la Concordia de asean. Para mejorar este esfuerzo, asean debe intensificar sus diálogos externos en temas políticos y de seguridad mediante las Conferencias Post Ministeriales de asean (pmc) […] (asean 1992a).9

De esta manera, se establecieron los diálogos con Estados extrarregionales sobre temas estratégicos a través de las pmc. Entre los socios originales10 no se encontraba China; sin embargo, en mayo de 1993, en la Reunión de Altos Funcionarios de asean y sus socios extrarregionales, se acordó invitar a la rpc, junto con Rusia, Vietnam, Laos y Papúa Nueva Guinea al Foro Regional de asean.11 La primera reunión de arf se llevó a cabo en julio de 1994 en Bangkok, con el objetivo de promover acuerdos de construcción de confianza (Leifer 1995, 52).

En la actualidad el Foro incluye a los diez países de asean y a los dieci-siete socios.12 Sus principales mecanismos de toma de decisiones respetan la “manera de asean”: se basan en el consenso, en alcanzar una solución acep-table por todas las partes; privilegian la construcción de confianza a través del conocimiento compartido y la transparencia, y facilitan la cooperación mediante sucesivas negociaciones, que a su vez alimentan el aprendizaje.

A pesar de aceptar la invitación a participar de arf y de asistir a la reunión inaugural en 1994, el involucramiento de China en la institución fue pasivo y aprensivo. Según Susan Shirk, el país envió representantes a la mayoría de las discusiones regionales sobre cooperación en temas de seguridad; sin embargo, su actitud fue expectante. Esto se debió, en parte, a la falta de una

9 Traducción propia del original en inglés.

10 Estados Unidos, Japón, Corea del Sur, Australia, Nueva Zelanda, Canadá y la Unión Europea.

11 Ver ASEAN 1993.

12 Australia, Bangladesh, Canadá, China, Estados Unidos, India, Japón, Mongolia, Nueva Zelanda, Pakistán, Papúa Nueva guinea, la República democrática de Corea, la República de Corea, Rusia, Sri Lanka, Timor oriental y la Unión Europea.

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política concreta por parte del Partido y del Gobierno sobre la cooperación en materia de seguridad (Shirk 1994, 7).

A su vez, China tenía serias reservas respecto de arf. Las mismas respon-dían, en primer lugar, a la preocupación de que Estados Unidos —uno de los miembros de arf— utilizara el Foro para intervenir en los asuntos internos del país. En segundo lugar, temía que asean intentara internacionalizar el conflicto por las islas Spratly a través del Foro y que tomara una postura úni-ca contra la rpc (Kuik 2005). En este sentido, en la reunión inaugural de arf en 1994, el país anunció que no permitiría que el tema de la disputa territo-rial por las islas Spratly se discutiera en el Foro. No sólo consiguió mantener el tema fuera de la agenda del organismo, sino que también logró el apoyo de Malasia y Filipinas para frustrar la propuesta de Indonesia de otorgar un rol más activo a los gobiernos en los talleres informales para la discusión del conflicto. Esta actitud, que en gran medida explica la preferencia China por el bilateralismo, se enmarca en una reticencia generalizada de China de entablar las discusiones multilaterales en forma más concreta y sustancial, debido a su temor de que los países vecinos utilicen la organización en su contra (Shirk 1994, 11).

Una tercera reserva estaba dada por el temor a que se incluyera en la agen-da de arf el tema de Taiwán. Por último, a Beijing le inquietaba el problema de la transparencia militar (Kuik 2005). El Foro estimula a los miembros a introducir niveles de transparencia respecto de sus capacidades nacionales de defensa, en cuanto a armamento y tecnología. Inicialmente, el Gobierno chino, y específicamente los funcionarios de defensa, se mostraron reacios a revelar información sobre esta área. Ello se relacionaba, principalmente, con la concepción de que la ambigüedad respecto de las capacidades militares del país le daba un mayor poder disuasivo. Entonces, de conocerse la escasez y baja tecnología de su armamento, el país quedaría en una posición de mayor vulnerabilidad (Shirk 1994, 11).

Pese a estos temores, Beijing decidió participar en arf, lo que implica una innovación en la política exterior estratégica hacia la región. Esta participa-ción estuvo estimulada por dos principales motivos. Por un lado, la necesidad de prevenir iniciativas que pudieran amenazar su interés nacional (Kuik 2005), antes que una convicción en el multilateralismo o la creencia en la cooperación y el diálogo como mecanismos para el mantenimiento de la paz y la estabilidad en la región.

Por otro, la percepción de que sería una herramienta eficaz para redu-cir los temores que su rápido crecimiento despertaba en los países vecinos (Shirk 1994, 8). Esta percepción se debía a que el retiro de tropas soviéticas y la menor presencia de Estados Unidos en la región, posteriores al fin de la



Guerra Fría, dejaron un vacío de poder. A los ojos de los países del Sudeste asiático, el vacío de poder resultante podría ser ocupado, inicialmente, por Japón. Sin embargo, ante el crecimiento constante de la economía china, se incrementaron las sospechas de que este último pudiera avanzar en el sea como poder regional. La participación en un organismo de cooperación regional en temas de seguridad, que agrupa no sólo a los países del área sino a socios extrarregionales, fue vista por la dirigencia como una forma de contribuir a la construcción de confianza en los líderes del sea sobre las intenciones chinas.

Los incentivos que llevan a China a implementar estrategias multilatera-les se debieron, en primera instancia, a cálculos racionales. Los gobernantes chinos evaluaron que la tendencia hacia el multilateralismo en la seguridad regional era un proceso que no podía detenerse y del cual China no podía quedar al margen. No participar en arf implicaría aislarse de la región y podría despertar sospechas de los países de asean, en un momento en que el país intentaba acercarse a sus vecinos. Por lo tanto, la rpc optó por parti-cipar en el organismo tanto para evitar el aislamiento como para poder dar forma desde adentro al incipiente proceso de cooperación, de manera que no amenace sus intereses ni su seguridad nacional (Kuik 2005).

Los primeros lineamientos positivos de Beijing hacia el multilateralismo estratégico en la región comenzaron a surgir en 1992 con la declaración del viceministro de Relaciones Exteriores, Liu Huaqiu, a favor del estableci-miento progresivo de mecanismos de diálogo sobre seguridad en el ámbito bilateral, subregional y regional. Gradualmente, durante la primera mitad de la década de los noventa, la dirigencia china fue desarrollando una posición más favorable respecto del diálogo multilateral sobre temas estratégicos en la región (Shirk 1994, 7). Esto se debió, en parte, al cambio de visión respecto de arf, resultado de la participación como miembro del proceso. Las carac-terísticas institucionales de arf, por un lado, y la intención de los miembros de asean —principales impulsores del organismo— de mantener relaciones equitativas con las potencias, por otro, contribuyeron a modificar la percep-ción de China sobre la organización (Kuik 2005).

El principal rasgo institucional que, según Foot (1998, 428), permitió ele-var el nivel de comodidad de China en cuanto a su participación dentro del Foro es el consenso como mecanismo de toma de decisiones. Este mecanis-mo, afirma la autora, libera a Beijing de la obligación de formar coaliciones o invertir recursos en conseguir aliados para las votaciones. Un segundo rasgo que favoreció el acercamiento es el compromiso de arf de sólo avanzar a un ritmo que sea aceptable para todos los miembros. Esto garantiza a la diri-gencia china que las decisiones se tomen de forma progresiva respetando así

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la preferencia del país por el gradualismo; preferencia que comparte con los países del sea (Shirk 1994, 10).

La baja institucionalización también favoreció la participación de Beijing, dado que —junto con los países del sea— se opone a la estructuración de los diálogos a través de grupos de trabajo permanentes (Foot 1998, 432). En la Segunda Reunión Ministerial del Foro, realizada en Brunéi en 1995, los miembros acordaron establecer Reuniones Inter-Sesiones (ism, por su sigla en inglés) y Grupos Inter-Sesiones (isg) de carácter intergubernamental, cuyo mantenimiento se discutiría en la siguiente reunión.13 Estas instancias de discusión no se establecieron como órganos formales y estructurados dentro de arf, y en la actualidad también están conformadas por académicos y miembros de instituciones de investigación en la región. Ambas caracterís-ticas respetan la naturaleza de arf y disminuyen la preocupación china de verse involucrada en un organismo formal que pueda limitar su soberanía en el futuro.

Una última característica de arf, también fundamental como condicio-nante para la participación de China, es que los acuerdos que se adoptan son voluntarios y no vinculantes, y los mecanismos de cooperación hacen hincapié en la construcción de confianza y en el diálogo como método de creación de esa confianza. En este sentido, en un artículo presentado en 1995 sobre la postura china respecto de las Medidas para la Construcción de Confianza (CBM), el entonces vicepresidente de la Comisión Militar Central, Liu Huaqing, afirmó que el país apoya enfáticamente el desarrollo paulatino de medidas de construcción de confianza que respeten las condiciones políti-cas, económicas y culturales de la región (Capie y Evans 2002, 86).

Los primeros años de la rpc en arf contribuyeron a disminuir los temores iniciales de la dirigencia respecto de las intenciones del organismo. Es aquí donde observamos que el multilateralismo empieza a percibirse como un complemento de las prácticas bilaterales tendientes al mantenimiento de la estabilidad regional.

De acuerdo con Foot, las dudas iniciales de Beijing pueden atribuirse al temor de que la organización no fuera sensible a los intereses chinos, temor que fue disminuyendo a medida que el país comenzó a familiarizarse con el estilo organizacional de arf (Foot 1998, 432). Esta afirmación de Foot va en consonancia con el planteamiento constructivista de que a través de la interacción y del conocimiento mutuo los actores modifican tanto sus intereses como sus prácticas. La intención de asean de socializar a China incentivando su participación en organismos multilaterales fue percibida, en

13 Ver ASEAN Regional Forum 1995.



primera instancia, con suspicacia y preocupación por Beijing. Esta percepción comenzó a modificarse, como plantea Kuik, y llevó a un cambio de su forma de participación en el organismo (Kuik 2005) y de la consideración que la dirigencia tenía del proceso de multilateralización regional en su conjunto.

Estos cambios se evidencian a partir de 1997 en el rol más activo que China adoptó dentro de arf. En marzo de 1997 el país coorganizó la reu-nión del Grupo de Apoyo Intersesiones sobre Medidas de Construcción de Confianza en Beijing. Según palabras del entonces ministro de Relaciones Exteriores, Qian Qichen, ésta fue la primera vez que China organizó una conferencia oficial multilateral sobre temas de seguridad (Foot 1998, 426). En la Tercera Reunión Ministerial, la rpc presentó propuestas de Medidas para la Construcción de Confianza que trataban sobre el uso de la fuerza contra barcos de civiles y pescadores, coordinación para la asistencia legal mutua y cooperación en la lucha contra el terrorismo y el crimen internacional, entre otras (Capie y Evans 2002, 87). En el mismo año el problema de las Spratly comenzó a discutirse por primera vez en el ámbito de arf, a pesar de la re-ticencia inicial de China (Evans 2003, 750).

Los anteriores desarrollos son complementados en 2002 y 2004 con la publicación y presentación ante la arf de los White Papers de defensa. En evidente resonancia con la postura tradicional del país respecto de los peli-gros implícitos en la introducción de transparencia en los asuntos militares del Estado, Beijing publicó en estos documentos tanto los objetivos de su po-lítica militar como los gastos en armamento. De acuerdo con Evans, aunque la publicación de estos documentos implica un avance respecto de intentos anteriores —como los White Papers de 1995, calificados de propagandísticos por académicos del área—, no contribuye de forma sustancial a la introduc-ción de medidas genuinas de transparencia en defensa. Para el autor, los do-cumentos muestran la selectividad del nuevo modelo de seguridad de China, que continúa definiendo el poder en términos relativos, y no absolutos, y en el que la transparencia debe aplicarse de forma diferente en distintos países: mientras que Estados Unidos, dado su estatus de poder militar hegemóni-co, debe tener altos niveles de transparencia, China, por otro lado, con un poderío significativamente menor, debe procurar tener más transparencia a futuro, pero introducirla gradualmente (Evans 2003, 756).

Asimismo, respecto de la soberanía, el White Paper de 2004 resalta que “Frenar la separación y promover la reunificación, prevenir y resistir la agresión, y defender la soberanía nacional, integridad territorial […]” (Information Office of the State Council of the People’s Republic of China 2004) es uno de los principales objetivos de la política de defensa del país. En este apartado está haciendo referencia al problema de Taiwán y a las

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islas del mar de China Meridional. De esta manera, queda claro, a nuestro entender, que Beijing no está dispuesta a discutir y resolver en ámbitos mul-tilaterales los conflictos en los que pueden ponerse en peligro la soberanía o la integridad territorial. Coincidimos con la afirmación de Evans respecto de que el propósito de los diálogos estratégicos multilaterales es alcanzar la es-tabilidad y paz regionales, consideradas objetivos comunes de los miembros, y que esto refleja el racionalismo de la política exterior multilateral (Evans 2003, 757).

Johnston afirma que las reglas del realismo político continúan dominando la toma de decisiones de política exterior y seguridad de la dirigencia china.14 Indudablemente, el cálculo racional y la perspectiva realista sobre la política exterior han guiado también el acercamiento de China hacia arf. Esto puede apreciarse en los incentivos iniciales que llevaron a Beijing a formar parte del Foro, y luego a participar más activamente. A pesar de ello, a medida que los funcionarios comenzaron a conocer las características de toma de decisiones del Foro, el énfasis puesto en el diálogo y en el consenso y el rol de asean en el mismo, la percepción de la rpc comenzó a modificarse, y también su com-portamiento. El papel de asean en este sentido fue, y aún es, fundamental como estímulo a la integración de China en el organismo, adaptándose a las demandas de Beijing respecto del gradualismo y la informalidad, y aceptando las condiciones que la misma impone para su participación.

Consideramos que existe un proceso de construcción de confianza entre asean y China que está influyendo en la toma de decisiones de política ex-terior. El conocimiento mutuo, favorecido ciertamente por la participación en la arf, está permitiendo disipar las reticencias y los temores iniciales de ambas partes. Los cambios de comportamiento de China dentro de la arf ponen de manifiesto que la interacción con los países de asean en la arena multilateral ha modificado la percepción y, en cierto modo, los intereses de Beijing en la organización. A nuestro entender, esto no sólo ha sido fruto del cálculo costo-beneficio, sino del conocimiento generado a través de las cons-tantes reuniones, que, paulatinamente, está permitiendo definir significados comunes a asean y a China sobre la seguridad regional.

No obstante, la preferencia por estrategias bilaterales y de corte realista continúa prevaleciendo. Esto puede verse principalmente en áreas que se definen como más vulnerables desde la perspectiva de Beijing: la negativa a hacer referencia a la soberanía sobre las Spratlys en el marco de diálogos multilaterales de arf, a discutir sobre el desarrollo en las partes del archipié-lago sobre las que ejerce posesión (Evans 2003, 758), y a darle un tratamiento

14 Ver cita en Foot 1998.



formal de resolución de la controversia. Podemos sumar a estas caracterís-ticas de la política china su intervención en el proceso de elaboración de un código de conductas sobre el mar de China Meridional, que culminó con una declaración no vinculante para las partes.

Estas condiciones refuerzan la idea de que la política exterior china de principios del siglo xxi demuestra una mayor apertura al multilateralismo en diferente grado dependiendo del área temática. Aunque en todas las áreas se observa una mayor predisposición china hacia el diálogo multilateral en la región —producto, en parte, del aprendizaje obtenido a través de la par-ticipación en organismos de esta naturaleza—, en los temas estratégicos las reservas y condicionamientos son mayores.

NotAS F INAlES

La finalización de la Guerra Fría ha tenido profundas repercusiones en el ordenamiento estratégico-político en el Este asiático. Instó a los Estados a tomar un rol activo en la reconstrucción del sistema de seguridad regional, orientado, principalmente, a evitar que el vacío de poder dejado por Estados Unidos y la urss fuera ocupado por potencias regionales. China se convirtió, a partir de allí, en el foco de atención de los procesos multilaterales, institu-cionalizados o no, encabezados por los países del sea.

La dirigencia china, al mismo tiempo, observó atentamente los cambios producidos en el sistema internacional y regional, y comenzó a modificar paulatinamente su forma de implementar la política exterior. De la prefe-rencia manifiesta por las políticas bilaterales en las relaciones con la región del sea, empieza a participar en foros multilaterales, tanto en lo estratégico como en lo económico. Este incipiente multilateralismo aún está en proceso y funciona como complemento de las estrategias bilaterales.

El desarrollo de los acontecimientos en el manejo del conflicto por las islas Spratly y la participación en arf muestran, a través de los años, un in-volucramiento cada vez mayor de la rpc en los intentos de resolver de forma multilateral los problemas que afectan a la región en su conjunto. A pesar de ello, se ha mostrado reticente a dar pasos concretos en la negociación multi-lateral, alejándose de la postura de los países de asean. Aún más, una de las propuestas de Beijing ha sido congelar la disputa por las islas y concentrarse en el desarrollo económico conjunto con asean. Para Kuik, esta propuesta le permite al país insistir en sus reclamos por la soberanía evitando confron-taciones con la región y pone de manifiesto que China no está dispuesta a resolver el conflicto en ámbitos multilaterales (Kuik 2005, 117).

Sin embargo, a nuestro entender, es indudable —por lo anteriormente expuesto— que el multilateralismo está funcionando como un complemento

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del bilateralismo, que comienza a ser utilizado también para temas estraté-gicos. La prioridad otorgada por Beijing al mantenimiento de un ambiente regional estable estimula la predisposición china a abrirse al multilateralis-mo, aunque con reservas. Esto es resultado de un cálculo costo-beneficio, y también de un proceso de conocimiento intersubjetivo con los países de la región que comenzó en el plano económico. De mantenerse esta tendencia en la política exterior de China, los resultados positivos del multilateralismo en lo económico pueden incentivar una mayor utilización de estas estrategias en lo político (Hempson-Jones 2005, 718), contribuyendo al mantenimiento de relaciones pacíficas y estables entre China y el sudeste de Asia en los años por venir.

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El problema del procesamiento de información en la selección de tutelas por la Corte Constitucional, con especial atención al papel de las insistencias

Isabel Cristina Jaramillo Sierra • Antonio Barreto RozoUniversidad de los Andes

ResumenEste artículo propone un marco de estudio para aproximarse al comportamiento judicial que tiene en consideración el problema del procesamiento de información en la toma de decisiones, por oposición a la postura dominante de los estudios en este tema en Estados Unidos y América Latina. Desde este enfoque, se hace una aproximación a la selección de tutelas por parte de la Corte Constitucional colombiana, con especial atención al mecanis-mo de la insistencia. Se concluye que el procesamiento de información sobre tutelas en la Corte Constitucional impide el aprendizaje al asignar las mayores responsabilidades a personas recién llegadas y muy jóvenes, al no estudiar sistemáticamente los resultados de diversas aproximaciones al asunto y al ocultar a los auxiliares judiciales y a los magistra-dos información sobre las opiniones de otros magistrados y otros funcionarios, así como la información sobre quién decidirá el caso después de ser seleccionado. El mecanismo de insistencia corrige parcialmente estos defectos.

Palabras claverevisión de tutelas • selección de tutelas • insistencia • formación de agendas judiciales • Corte Constitucional • Colombia

The Problem of Information Processing in the Selection of Tutelas by the Constitutional Court, with Special Attention to the Role of Insistences

AbstractThis paper, in contrast to mainstream judicial politics literature in the United States and Latin America, proposes an approach to study judicial behavior that takes into account the problem of information processing. From this perspective the authors provide an ac-count of the process of agenda setting through the selection of tutelas by the Colombian Constitutional Court. The authors conclude that the processing of information concerning tutelas by the Court prevents learning by assigning the first reading and selection of cases to very young and inexperienced clerks, by failing to study systematically the results of different approaches to the issues and and by denying Justices and clerks access to infor-mation about other justices’ and officials’ opinions as well as on who will decide the case after it is chosen for review. The insistence mechanism partially corrects these defects.

Keywordstutela review • tutela selection • insistence • agenda setting • Constitutional Court • Colombia


Recibido el 8 de julio de 2010 y aceptado el 6 de octubre de 2010.

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Agradecemos l a co l aborac ión en l a reco lecc ión de datos y d iscus ión a Camil a Soto, L aura Lozano, Car los Vega y Sandra Sant a, todos e l los e s tudiantes de l a Facul t ad de Derecho de l a Univer s idad de los Andes . A s í mismo, agradecemos l a generos idad de l a P res idenc ia y l a Sec re t ar ía Genera l de l a Cor te Cons t i tuc ional en e l suminis t ro de datos sobre l a tute l a, y a los f unc ionar ios de l a D irecc ión de Recur sos y Acc iones Judic ia l e s de l a Defensor ía de l Pueb lo y l a Unidad Cons t i tuc ional de l a P rocuradur ía Genera l de l a Nac ión, por e l t iempo que dedicaron a contes t ar nues t r a s p reguntas .

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I sabel Cr is t ina Jaramil lo Sier ra e s p rofesora a soc iada de l a Facul t ad de Derecho de l a Univer s idad de los Andes, Bogot á, miembro de l Obser vator io Cons t i tuc ional de l a Univer s idad de los Andes y coord inadora de l grupo de inves t igac ión en derecho y género.i ja ramil@uniandes .edu . co

Antonio Bar reto Rozo e s p rofesor a s is tente de l a Facul t ad de Derecho de l a Univer s idad de los Andes, Bogot á, y d i rec tor de l área de Derecho Cons t i tuc ional y d i rec tor de l Obser vator io Cons t i tuc ional de l a Univer s idad de los Andes, Bogot á.abar reto@uniandes .edu . co


El problema del procesamiento de información en la selección de tutelas por la Corte Constitucional, con especial atención al papel de las insistencias

Isabel Cristina Jaramillo Sierra • Antonio Barreto RozoUniversidad de los Andes

InTRoduCCIón

La acción de tutela es, sin duda, uno de los recursos judiciales más conocidos y utilizados en Colombia. El Consejo Superior de la Judicatura de este país ha estimado que en la actualidad las tutelas representan más del 20% de los procesos que se inician en la rama judicial. De acuerdo con los datos del sistema de información judicial (sierju), para los años 2007 y 2008, el total de procesos que ingresaron a la rama judicial en 2007 fue de 1 783 670, de los cuales 361 641 fueron tutelas, y el total de procesos que ingresaron a la rama judicial en el primer semestre de 2008 fue de 813 864, de los cuales 194 694 fueron tutelas.1 Este volumen de procesos se convierte en un problema de enormes magnitudes para la Corte Constitucional, a quien la Constitución ha encomendado la facultad de revisar los fallos de tutela que discrecionalmente seleccione de la totalidad de los fallos de tutela.2 Pues si bien la regulación correspondiente le permite a la Corte abstenerse de motivar expresamente su decisión y determina que contra esta decisión no cabe recurso alguno, también establece unas finalidades a la revisión de tutelas, que ha llevado a crear diversos mecanismos para procesar la gran cantidad de información que supone este altísimo número de expedientes.3

1 Citado en el informe enviado por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a la Corte Constitucional a propósito de la sentencia C-073 de 2009. Sentencia de la Corte Constitucional C-073/09; magistrado ponente, Mauricio González Cuervo. Véase también Consejo Superior de la Judicatura 2008a; 2008b. SIERJU es el sistema de procesamiento de información creado por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para hacer seguimiento al trabajo de la rama judicial.

2 El artículo 86 de la Constitución Política dispone que el fallo de tutela, de inmediato cumplimiento, “podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión”.

3 Decreto Legislativo 2591 de 1991, Por el cual se reglamenta la acción de tutela con-sagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional, Diario Oficial No. 40 165, del 19 de noviembre de 1991, artículo 33.

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JARAMILLO S IERRA • BARRE TO ROzO

Según la interpretación que la Corte ha hecho de la Constitución y del decreto legislativo que reglamentó la tutela, dichas finalidades son:

[…] asegurar que, por parte del tribunal que tiene a su cargo la guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política, se unifiquen los criterios con base en los cuales ella se inter-preta y aplica en materia de derechos, se elabore la doctrina constitucional y se tracen las pautas de la jurisprudencia, a propósito de casos paradigmáticos, sobre el alcance de los principios, postulados, preceptos y reglas de la Constitución, corrigiendo de paso, si hay lugar a ello, las desviaciones y errores provenientes de equivocadas interpretaciones y deci-siones judiciales.4

Estas finalidades aparecen en último término como una exigencia de ha-cer un estudio estricto de cada tutela para luego escoger una mínima fracción del total, pues, de un lado, se entiende que sólo estudiando cada expediente pueden realmente encontrarse los casos nuevos o urgentes, y, de otro, se entiende que la revisión que realiza la Corte debe ser cuidadosa y, por lo tanto, no debe exceder el límite razonable de 1000 sentencias de tutela, que ha sido su máximo histórico.5 La Corte ha sido enfática en el cuidado que debe tener al examinar los expedientes para que su decisión discrecional sea lo más responsable posible:

De acuerdo con el Reglamento Interno de la Corporación, cada mes dos Magistrados integran una Sala de Selección, y tienen a su cargo la escogencia de los expedientes de tutela para revisión. Tendente a llevar a cabo esta función, la Secretaría General de la Corte les suministra reseñas esquemáticas de todas las tutelas que llegan a la Corte durante el mes anterior, es decir, de todos los expedientes que corresponden a las

4 Auto de la Corte Constitucional AU-034/96; magistrado ponente, José Gregorio Hernández Galindo.

5 De acuerdo con estadísticas de la relatoría de la Corte Constitucional, los únicos años en los que se promulgaron más de mil sentencias de tutela fueron los años 2000 y 2005, con 1320 y 1061 sentencias de tutela, respectivamente. Estos cambios no están relacionados directamente con el número de tutelas decididas en todo el país y por eso muestran un ánimo de la Corte en autolimitarse. Corte Constitucional 2010.


EL PROCESAMIENTO DE INFORMACIóN EN LA SELECCIóN DE TUTELAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL

demandas de este tipo que se presentan en el país [mayúscu-las en el original].6

El balance de estas dos necesidades ha llevado a la Corte a seleccionar para su revisión entre un 0,67% y un 2,2% del total de tutelas decididas por los jueces en el país.7

Ahora bien, previendo la dificultad de la tarea, desde la primera regla-mentación de la acción de tutela se estableció un mecanismo por el cual los Magistrados de la Corte Constitucional y el Defensor del Pueblo pueden re-querir que un expediente que la Corte Constitucional decidió no seleccionar, sea estudiado nuevamente.8 Posteriormente, se le extendió esta potestad al Procurador General, en los siguientes términos: “Solicitar ante la Corte Constitucional la revisión de fallos de tutela, cuando lo considere necesario en defensa del orden jurídico, el patrimonio público o de los derechos y ga-rantías fundamentales”.9

La potestad de insistir en la selección de expedientes se considera tan discrecional como la potestad de seleccionar expedientes para su revisión: se defiende que contra ella no cabe recurso alguno pero, aun así, simultánea-mente se han desarrollado procedimientos para garantizar que el ejercicio de la potestad apunte hacia las finalidades determinadas por el legislador.

La insistencia, sin embargo, involucra una simplificación del procesa-miento de información, de tres maneras: aumenta el número de individuos involucrados en el examen de los expedientes, revela un mayor interés de las partes en el resultado del proceso de revisión del fallo y permite que sean consideradas otras interpretaciones institucionales de lo que resulta urgente o importante en materia de derechos fundamentales. Además, como pasa-remos a explicar en este artículo, cada institución competente, para insistir

6 Sentencia Corte Constitucional C-1716 de 2000; magistrado ponente, Carlos Gaviria Díaz.

7 Se ha dicho que las tutelas efectivamente revisadas por la Corte son aproximada-mente el 1% del universo de tutelas presentadas en todo el país (Uprimny, Rodríguez y García 2006, 355). Otros análisis hablan del 2,2% (Cepeda Espinosa 2007, 107). Nuestros propios cálculos, que incluyen las tutelas presentadas desde enero de 1992 hasta diciembre de 2006, arrojan la cifra de 0,67% de tutelas seleccionadas por la Corte. A la fecha, el Consejo Superior de la Judicatura no ha producido un dato oficial para el total de los años en los que ha funcionado la tutela y la Corte Constitucional.

8 Decreto Legislativo 2591 de 1991, artículo 33.

9 Decreto Legislativo 262 de 2000, Por el cual se modifican la estructura y la organi-zación de la Procuraduría General de la Nación, Diario Oficial No. 43 904, del 22 de febrero de 2000, artículo 7, núm. 12.

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en la selección de expedientes de tutela, ha estructurado el trámite de las insistencias, de manera que es posible aprender de la experiencia y lograr mejores balances entre el aspecto estrictamente informacional y el aspecto político o normativo involucrado en la decisión.

En este artículo argumentaremos que la manera en la que ha evolucionado el proceso de selección de tutelas en la Corte Constitucional lo acerca cada vez más a un proceso de muestreo aleatorio o de decisión meramente teórica, por oposición a decisiones racionales o estratégicas. En primer lugar, porque los magistrados que deben tomar la decisión sobre la selección carecen de información sobre quiénes los acompañarán en la sala de selección y sobre a quién corresponderá la decisión última sobre las tutelas seleccionadas. En segundo lugar, porque carecen de información de buena calidad sobre los ex-pedientes, dado que quienes estudian los expedientes de tutela son personas jóvenes e inexpertas en el tema y no hay ningún mecanismo institucional de “aprendizaje”.

En la insistencia se resuelve parcialmente el problema del “aprendizaje” al aumentar el número y experiencia de personas involucradas en estudiar el expediente y al establecerse mecanismos dentro de cada institución compe-tente para “aprender” del proceso de insistencia.

Esperamos contribuir a la literatura existente sobre la toma de decisiones por parte de los jueces, tanto en Derecho como en Ciencia Política, de dos maneras. Primera, proponiendo un marco de análisis que tenga presente las formas en las que las restricciones que se imponen a los jueces en cuanto a la información con la que cuentan inciden en la posición que pueden adoptar en la decisión. Segunda, aportando datos cualitativos sobre los mecanismos in-formales de procesamiento de información relacionada con las tutelas que se deciden en todo el país, con el fin de recomendar o no su selección, a efectos de revisión por parte de una de las salas de tutela de la Corte Constitucional colombiana.

Antes de seguir adelante, sin embargo, pensamos que vale la pena hacer unas precisiones de tipo metodológico. La primera se relaciona con las fuen-tes empleadas para construir este artículo, y la segunda, con su ubicación dentro del espectro que va desde los trabajos puramente teóricos hasta los trabajos puramente empíricos o demostrativos.

El artículo descansa principalmente sobre tres tipos de fuentes: (i) infor-mes, manuales y reglamentos realizados en distintos escenarios y momen-tos por las instituciones analizadas, en los cuales se relacionan los pasos procedimentales de la revisión de tutelas en general y de las insistencias en particular, aclarando incluso en algunos casos el tipo y nivel de respuesta de la entidad y su grado de efectividad, particularmente en lo atinente a



cuántas insistencias les solicitan, cuántas presentan y cuántas son finalmen-te acogidas por la Corte Constitucional;10 (ii) una base de datos construida por miembros del Observatorio Constitucional que da cuenta de una muestra representativa de expedientes de las tutelas insistidas entre enero de 2002 y diciembre de 2006;11 y (iii) entrevistas semiabiertas realizadas a distintos funcionarios de las entidades observadas.12 Las entrevistas tuvieron como objetivo principal comprender el funcionamiento de los trámites de insis-tencia, enfatizando cuatro aspectos del procesamiento de información: 1) cómo llega la información a la institución; 2) quién estudia los respectivos expedientes; 3) mediante qué dinámicas (individuales o grupales) se gestiona el asunto; 4) quién toma la decisión final de la insistencia.

Estos datos se utilizan dentro del artículo para reconstruir los procesos a los que el artículo se refiere, esto es, tienen un uso descriptivo. No obstante, el objetivo de este artículo dista de ser meramente descriptivo del proceso de selección de tutelas o de la insistencia en dicha selección. Más bien, el artí-culo propone una primera aproximación a este problema desde un punto de vista interpretativo. Es decir, aunque el artículo no se encarga de establecer y demostrar empíricamente unas hipótesis, tampoco se reduce a describir o ela-borar teóricamente un problema. A partir de unos elementos teóricos que su-gieren la importancia de tener en consideración más elementos del contexto de los que habitualmente resultan importantes en la escasa literatura sobre este tema, se elabora una explicación persuasiva sobre las relaciones entre el tipo de información disponible y el tipo de decisiones que pueden imputarse a los jueces. Esta explicación sugiere qué tipo de objetivos es razonable perse-guir para los jueces, en el contexto de información altamente compleja, y qué tipos de procedimientos podrían privilegiar frente a otros. Trabajos futuros podrían completar este esfuerzo intentando demostrar empíricamente si las explicaciones se sostienen.

10 Deben ser destacados los informes anuales que realiza la Defensoría del Pueblo, los cuales contienen datos de las insistencias solicitadas a la institución, las solicitudes acogidas por la misma y su grado de efectividad ante la Corte Constitucional. Los informes defensoriales pueden encontrarse en http://www.defensoria.org.co/red/?_item=0203&_secc=02&ts=1.

11 La base de datos se encuentra en los archivos de los autores.

12 Estas entrevistas fueron practicadas a finales de 2007 y comienzos de 2008 en las tres instituciones ya anotadas. Fueron entrevistados, por Laura Lozano, Camila Soto y Sandra Santa, un abogado de la Dirección Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo, dos auxiliares constitucionales de la Procuraduría General de la Nación, tres magistrados auxiliares de la Corte Constitucional, tres aboga-dos sustanciadores de la Corte Constitucional y tres auxiliares judiciales de Corte Constitucional.

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En efecto, la literatura existente sobre la selección de tutelas en Colombia ha sido escrita por abogados y se circunscribe a la idea de que para explicar la actuación de los jueces basta entender los mandatos incluidos en las normas jurídicas.13 En este sentido, esta literatura especializada solamente ha tenido en consideración un elemento del contexto, y es el de la manera en la que los jueces entienden los objetivos y restricciones involucrados en la selección de tutelas.

La literatura sobre el trabajo de los jueces en América Latina, de otro lado, ha enfatizado procesos politizados y de alto impacto y, por lo tanto, solamente ha tenido en consideración el problema de las posibles diferencias en las preferencias ideológicas entre jueces y Gobierno, en contextos en los que lo que está en juego es evidente para todos los involucrados, así como las consecuencias de que los jueces tomen las decisiones en uno u otro sentido.14

El caso de la selección de tutelas, como pasaremos a argumentar, exige refinar esta explicación, en cuanto la complejidad de la información que está en juego hace que no sea necesariamente claro cuál debe ser o es la prefe-rencia ideológica de los jueces o de los gobernantes. Es este problema de la complejidad de la información el que nos parece que invita a un refinamiento de los marcos teóricos y justifica una primera aproximación interpretativa.15

ModEloS PARA EnTEndER loS PRoCESoS dE ToMA dE dECISIonES PoR loS JuECES En ConTEx ToS dE AlTA CoMPlEJIdAd En lA InfoRMACIón

Aunque la teoría jurídica dominante se ha esforzado por distinguir tajante-mente el trabajo de las Cortes del trabajo de la rama ejecutiva y el Congreso, proponiendo una dicotomía entre derecho y política que permitiría caracte-rizar el trabajo de las Cortes como de interpretación objetiva de materiales creados por el Congreso, tanto dentro de la teoría jurídica como en la Ciencia

13 Los principales textos sobre selección de tutelas en Colombia son el de Nelcy López Cuéllar (2005) y el de Julio Ossa Santamaría (2005).

14 El juicioso recuento de Diana Kapiszewski y Matthew Taylor (2008) sobre la literatura relacionada con la actuación judicial en América Latina no sólo enfatiza lo reciente que es el interés por este tema entre los estudiosos de la región, sino que muestra el sesgo hacia el asunto de la independencia judicial y las decisiones estratégicas de los jueces en relación con los gobiernos. En esta línea, por ejemplo, Helmke 2002, Dodson y Jackson 2001 y Couso 2004.

15 Jucewicz y Baum (1990) también han visto como relevante el problema del volumen de las solicitudes para el comportamiento judicial. No obstante, se limitaron a verifi-car empíricamente si la consideración por la carga de trabajo y la congestión explica o no el número de expedientes seleccionados en cada término por la Corte Suprema de Estados Unidos.



Política, existe un cuerpo robusto de literatura que aborda a las Cortes como actores políticos e intenta explicar sus actuaciones construyendo teorías sobre el comportamiento de las Cortes en cuanto instituciones o de los ma-gistrados como individuos.16

En teoría jurídica, la intuición de que, en últimas, las decisiones de los jueces no pueden explicarse única o principalmente por referencia al lenguaje de las reglas jurídicas se desarrolló principalmente a finales del siglo xix y se generalizó a principios del siglo xx, para luego ser cuestionada y revisada a partir de 1945.17 En la actualidad, quienes adoptan esta idea como premisa se agrupan principalmente en las corrientes del estudio crítico del derecho (cls), el derecho y la sociedad (Law and Society), y el análisis económico del derecho (Law and Economics).

A pesar de que la explicación del comportamiento judicial no es un tema en torno al cual se haya generado un debate altamente estructurado, habién-dose privilegiado otras preguntas una vez aceptada la crítica, podría decirse que dentro del derecho hay al menos tres posiciones claramente diferencia-das al respecto. La primera posición tiene inspiración marxista, y apunta a la manera en la que la interpretación de los textos “encubre” u “oculta” los verdaderos intereses que la animan y que, en últimas, explican las decisiones de los jueces. Estos verdaderos intereses pueden ser los de la burguesía, los de los hombres, los de los blancos, los de Estados Unidos en cuanto poder imperial, etcétera.18 La segunda posición da mayor prioridad a explicaciones individualistas construidas a partir de nociones de psicología.19 Finalmente, se

16 Una excelente presentación, y crítica, de la manera en la que los teóricos del derecho se han esforzado por crear y defender la diferencia entre la creación y la aplicación del derecho, y, por tanto, entre derecho y política, y entre Cortes y Legisladores, puede encontrarse en Kennedy 1997.

17 La crítica a la idea de que efectivamente los jueces deciden exclusiva o principal-mente con base en reglas jurídicas fue liderada por autores alemanes, franceses y estadounidenses tales como Rudolph Von Ihering, Francois Geny, Newly H. Hohfeld, Oliver Wendell Holmes y Karl Llewellyn. El ensayo más directo de Ihering sobre la crítica al método “tradicional” es “El cielo de los conceptos” (1974). François Gény expone extensa y claramente su versión de la crítica en Gény, 2000. Varias coleccio-nes de ensayos han intentado aproximarse a una presentación fidedigna de las ideas del realismo jurídico americano, en el que se inscriben Hohfeld, Holmes y Llewellyn. Véase Fisher, Horwitz y Reed 1993.

18 Véanse, por ejemplo, Hyde 1983 (379-476) y Stephen Ellmann 1995.

19 Jerome Frank fue el más famoso autor en adoptar ideas de la psicología para tratar de entender el comportamiento judicial. Véase Jerome Frank (2001). Hoy en día se ha propuesto la existencia de una cuarta ola dentro del análisis económico del derecho, que se nutre de las intuiciones del conductismo para intentar explicar las decisiones individuales. Véase, por ejemplo, Hayden y Ellis 2006-2007.

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ha argumentado que las decisiones de los jueces se entienden mejor como una compleja combinación de determinantes estructurales de su posición social, los sesgos individuales por la experiencia vivida y el “espíritu” de los tiempos.20 El espíritu de los tiempos se refiere tanto a la percepción que tienen los jueces de lo que política y socialmente se espera de ellos como a los vocabularios o conceptos disponibles para construir problemas y argumentos.21

En cuanto se entiende que todas las decisiones judiciales tienen más o menos las mismas características, se ha concedido poca atención teórica a las decisiones discrecionales y, en particular, a la decisión de seleccionar un expediente entre muchos para pronunciarse sobre el fondo. Para quienes creen que existe progreso en reducir cada vez más los espacios de arbitrarie-dad y, particularmente, la discrecionalidad en la administración de justicia, estudiar estas decisiones podría poner en peligro la discrecionalidad misma, puesto que revelaría los sesgos de las mismas y las volvería altamente cues-tionables.22 Para quienes, por el contrario, consideran que la discrecionalidad es un elemento esencial de la decisión judicial, las decisiones que el ordena-miento señala como “discrecionales” no resultan interesantes porque son similares teóricamente a las demás decisiones.

En contraste, dentro de la Ciencia Política se ha desarrollado un campo específico sobre política judicial (judicial politics) en el que se ha prestado particular atención al problema de cómo fijan la agenda los cuerpos colegia-dos de jueces (agenda setting). Como lo señalan Bergara, Richman y Spiller (2003), la interpretación sobre el comportamiento de las Cortes se ha polari-zado entre la posición actitudinal, que enfatiza las preferencias ideológicas de cada magistrado, y la posición estratégica, que enfatiza el cálculo que hacen

20 El más interesante ejercicio de interpretación de la decisión judicial en estas líneas es el de Kennedy 1997.

21 También Llewellyn (1950) intentó producir una explicación multidimensional del com-portamiento judicial.

22 La reducción de la discrecionalidad en la toma de decisiones es un eje central para medir el “progreso” dentro de la narrativa del derecho administrativo colombiano, aún de inspiración principalmente francesa. Dentro de esta literatura, se considera un triunfo el que los actos de los gobernantes sean cada vez menos actos meramente políticos y se conviertan en decisiones jurídicas, esto es, en decisiones susceptibles de ser revisadas en instancias judiciales. Véanse, por ejemplo, Vidal Perdomo 2008, 484; y Gamboa Santofimio 2002, 432. La sentencia de la Corte Suprema de Justicia que dio paso al conteo de los votos para la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente en Colombia en 1990 hizo hincapié en este argumento. Corte Suprema de Justicia, Sentencia No. 138 del 9 de octubre de 1990; magistrados ponentes, Hernando Gómez Otálora y Fabio Morón Díaz.



los magistrados de las posibles reacciones de otros grandes jugadores en la creación de políticas públicas.

La literatura específica sobre los procesos de selección de expedientes por parte de las Cortes, además, agrega a estas dos posturas la de estricto segui-miento de las reglas jurídicas, o posición teórica, de acuerdo con la cual la información involucrada en este proceso de selección es tan compleja que los magistrados no pueden actuar estratégicamente o negociar sino que siguen los pasos previstos en la legislación para llegar a la conclusión de si aceptan o no el recurso en cada caso concreto (Perry 1991).23 La tabla 1 sintetiza ambas posturas.

Si bien, en un sentido amplio, pueden verse como conmensurables las posiciones marxistas y psicologizantes en derecho y la posición actitudinal en ciencia política, y la posición que da una autonomía relativa a la inter-pretación que los jueces hacen del espíritu de los tiempos en derecho y la posición estratégica en ciencia política, y ciertamente podría ser productivo que estos cuerpos teóricos conversaran con mayor frecuencia, en este artícu-lo vamos a usar el vocabulario más decantado del debate en ciencia política. Sin embargo, vamos a proponer, tal y como lo hace la posición del “espíritu de los tiempos” en derecho, que las posiciones actitudinal, estratégica y teórica se entiendan como opciones dentro de un continuo en el que la mayoría de

23 La defensa más fuerte de la posición actitudinal en la literatura sobre selección de expedientes es la de Robert Boucher y Jeffrey Segal (1995, 824-937). En este artículo los autores defienden que la decisión sobre la selección de un expediente para su revisión por parte de los magistrados de la Corte Suprema de Estados Unidos está férreamente orientada por su ideología, al punto de que ocupan un lugar importante los casos en los que se mantiene la decisión del juez inferior. Esta reafirmación de la decisión del juez inferior es interpretada como una señal para los jueces de lo importante que era poder producir un precedente sobre el tema, y no el resultado del caso concreto. Véase también Songer 1979. La posición actitudinal ha llevado al debate sobre si los jueces principalmente buscan corregir errores con la selección de expedientes (Ulmer 1972 y Baum 1997) o dar visibilidad a ciertos temas dentro de la agenda pública. Para la idea de que los jueces se comportan estratégicamente en la selección de expedientes, véanse Epp 1999; y Cameron, Segal y Songer 2000, 101-116.

Tabla 1. Comparación de la interpretación de los factores que inciden en la decisión judicial en Teoría Jurídica y Ciencia Política

Derecho Ciencia PolíticaObserva individuos Psicológica ActitudinalObserva factores estructurales Marxista

Espíritu de los tiemposEstratégica

Decisión centrada en la norma Formalista Teórica

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las decisiones implica al menos dos de estos elementos, y no como opciones excluyentes a las que hay que adherir dependiendo de los supuestos que se tengan sobre los seres humanos y su capacidad racional.

En efecto, siguiendo a Sylvan, Goel y Chandrasekaran (1990), es posible proponer que, dependiendo de la cantidad de información disponible y qué tan claros son los consensos normativos en cada caso, el comportamiento político tiende a acercarse a un comportamiento técnico burocrático (en nuestro caso, a la posición teórica) o a un comportamiento puramente polí-tico (en nuestro caso, a la posición actitudinal o estratégica). De acuerdo con estos autores, es importante entender el comportamiento político como si involucrara tanto la toma de decisiones políticas, en la que se hacen juicios normativos sobre los valores e intereses que deben hacerse prevalecer en una situación dada, como el procesamiento de información sobre los mejores medios para lograr unos determinados fines, las alternativas existentes y los pasos que deben darse para lograr esos resultados. En el espectro imaginado entre decisiones puramente normativas y decisiones puramente técnicas, los extremos estarían configurados por casos en los que hay poca informa-ción y ningún consenso (extremo normativo), y casos en los que hay mucha información y claros consensos (extremo técnico), entendiendo que estos extremos son tipos ideales que sirven para imaginar el espectro, pero que no se “dan” en la realidad.

Yendo más allá de la propuesta de Sylvan, Goel y Chandrasekaran (1990), y a la luz de los retos de entender el proceso de toma de decisión en el caso de la selección de expedientes por la Corte Constitucional colombiana, suge-rimos que entre el extremo normativo y el extremo técnico no sólo pueden encontrarse casos que implican distintas cantidades de un elemento y otro, sino casos cualitativamente distintos dependiendo del tipo de información que se encuentre disponible para el actor. Específicamente, proponemos que en casos en los que la información es altamente compleja, el tipo de infor-mación que el diseño institucional les permite obtener a los actores puede favorecer comportamientos más explicables desde la posición actitudinal, estratégica o teórica.

Así, consideramos que es posible imaginar que en situaciones de informa-ción altamente compleja, las rutinas de procesamiento de la misma pueden estar sesgadas, de tal modo que los magistrados no pueden determinar cuál es su preferencia ideológica, y menos aún cuál es la estrategia para hacerla prevalecer; así mismo, contextos en los que hay suficiente información para entender su preferencia ideológica en cada caso de manera aislada, pero no hay información suficiente sobre lo que ocurrirá con el caso en otras etapas del proceso; o casos en los que hay información sobre lo que ocurrirá más



adelante en el proceso pero no sobre el caso concreto; o, finalmente, casos en los que hay información que permite moldear la preferencia ideológica pero también calcular los efectos de tomar cierta decisión en relación con otros.24

De otro lado, para determinar cuál información puede entenderse como disponible en un contexto dado, resulta relevante no sólo ponderar la can-tidad cruda de datos que deben ser procesados y el número de personas que deben hacerlo, sino qué tanto las rutinas dispuestas formal e informalmente para procesar la información permiten aprendizajes institucionales, es decir, una mayor y mejor acumulación y procesamiento de información a partir de la experiencia.

Al respecto, March y Levitt (1988) han señalado que el aprendizaje insti-tucional depende al menos de dos variables: la evaluación y la memoria. La primera variable se refiere a las prácticas encaminadas a medir las maneras en las que la institución ha venido logrando o no sus objetivos con las ru-tinas con las que cuenta. Implica al menos que la institución se ha fijado unos objetivos en cuanto al procesamiento de información y ha recaudado información para calificar sus rutinas (Sylvan, Goel y Chandrasekaran 1990, 326). La segunda variable se refiere a la capacidad que tiene la institución de convertir las lecciones en rutinas, de manera que el cambio en las personas o el paso del tiempo no conlleve pérdida de información. Supone, por ejemplo, que haya alguna continuidad de las personas en el procesamiento de cierta información, pero también que existan mecanismos para que las personas que abandonan una posición “enseñen” a las nuevas lo que ella involucra (Sylvan, Goel y Chandrasekaran 1990, 327-334).

En este sentido, podríamos concluir que puede preverse que habrá menos información disponible en general mientras más datos haya, menos personas para procesarlos, más aleatoriedad en el nombramiento de estas personas, más cambios en las personas encargadas de hacerlo y menos información se recaude sobre los resultados de las rutinas adoptadas. Los sesgos hacia decisiones más actitudinales o más estratégicas estarían dados por cuál es la información que las rutinas de procesamiento oscurecen en mayor medida.

La tabla 2 resume nuestra propuesta teórica sobre la relación entre ruti-nas de procesamiento de información y tipos de posiciones predecibles para los actores políticos involucrados, a efectos de entender decisiones como las

24 La literatura sobre el certiorari revela que los magistrados tienden a seleccionar casos en los que van a votar en la mayoría. Por ejemplo, Krol y Brenner 1990, 335-342. La diferencia importante en el caso colombiano es que los magistrados que deciden sobre la selección no son necesariamente los mismos que deciden la revisión, porque, a diferencia de lo que ocurre en Estados Unidos, estas decisiones sobre las tutelas no las toma la Sala Plena de la Corte Constitucional.

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de los magistrados de la Corte Constitucional, en el caso de la selección de tutelas.

RuT InAS dE PRoCESAMIEnTo dE InfoRMACIón SoBRE CASoS dE TuTElA PARA dECIdIR SoBRE Su SElECCIón

Como explicamos en la introducción, la Constitución colombiana establece que todas las tutelas que resuelven los jueces del país deben enviarse a la Corte Constitucional para que ella se pronuncie sobre las que discrecional-mente seleccione. La selección de tutelas ha sido vista por la Corte como un acto discrecional, en el sentido de que no necesita motivación ni puede ser interrogada mediante recurso alguno, pero también como un acto guiado por unas finalidades constitucionales claras que deben ser garantizadas a través de la consideración de cada expediente de tutela.

Los expedientes de tutela llegan a la Corte Constitucional desde todos los rincones del país por remisión de los jueces de primera instancia, una vez el fallo de tutela queda en firme.25 El fallo queda en firme cuando, siendo de primera instancia, se ha dejado vencer el término de tres días que la norma

25 Decreto 1382 de 2000, Por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela, Diario Oficial No. 44 082, del 14 de julio de 2000, artículo 2.

Tabla 2. Actuación política como resultado de información disponiblePosición teórica Posición actitudinal Posición estratégica

Definición Toma decisión sin atender a las conse-cuencias; argumentos se restringen al texto legal y a la moral.

Toma decisión sola-mente teniendo en cuenta sus preferencias ideológicas; argumen-tos consecuencialistas, pero no tiene en cuenta contexto institucional.

Toma decisión teniendo en cuenta los demás actores con los que compite por moldear la realidad jurídica; argumentos incluyen la realizabilidad del fallo y el impacto sobre la legitimidad de la Corte como institución.

Tipo de infor-mación

Muy poca información sobre el caso concreto; casi toda la infor-mación que se tiene es la del texto legal (in-cluidos el constitucio-nal y la jurisprudencia).

Información sobre el caso concreto adec-uada, pero casi ninguna información sobre lo que ocurrirá con el caso después de que se tome la decisión.

Información adecuada sobre las autoridades que tomarán decisio-nes en relación con el mismo, después del actor que se está estu-diando.

Rutinas de proc-esamiento

Favorecen la aleatorie-dad y el “olvido”.

Hay un sesgo en el procesamiento de información a favor del conocimiento del caso.

Hay un sesgo en el procesamiento de información a favor de las autoridades que seguirán a cargo del caso.



prevé para apelarlo, y cuando, siendo de segunda instancia, se notifica a las partes.26 Excepcionalmente, los ciudadanos pueden llevar directamente el expediente correspondiente a su tutela ante la Secretaría de la Corte Constitucional, cuando se trata de una tutela contra un fallo de la Corte Suprema de Justicia inadmitida por la misma Corte Suprema de Justicia.27

Una vez los expedientes son recibidos por la Secretaría de la Corte Constitucional, ésta procede a elaborar una carátula que identifica al expe-diente, a efectos del trámite concerniente a la decisión sobre la selección. Esta carátula contiene la información mínima exigida por el reglamento interno de la Corte Constitucional: número de radicación dentro de la corporación, nombres de las partes y derecho fundamental presuntamente vulnerado.28

Entre 1992 y 2003, tomando como cierta la descripción realizada en la sen-tencia c-1716 de 2000, las reseñas de la Secretaría incluían mucho más que el mínimo mencionado en el reglamento: contenían referencia a los jueces de instancia, una revisión de los fallos anteriores, anotación de las pruebas recaudadas en el proceso y una apreciación sobre la posible vulneración de los derechos del demandante.29 Adicionalmente, estas reseñas se enviaban a

26 Decreto 2591 de 1991, artículos 31 y 32.

27 Autos de la Corte Constitucional AU-04/04, Sala Plena y AU-100/08, Sala Plena. Esta regla respondió a la resistencia de la Corte Suprema de Justicia frente a la doctrina constitucional de la tutela contra sentencias de la Corte Suprema de Justicia, que se materializó en que la corporación decidió inadmitir dichas tutelas sistemáticamente para evitar que la Corte Constitucional las revisara. La Corte Suprema se basó en la disposición que le asigna competencia exclusiva para estudiar las tutelas que se presenten contra funcionarios de su jerarquía (Decreto 1382 de 2000) y en una inter-pretación de las normas sobre revisión de tutelas, de acuerdo con la cual solamente cabe esta revisión cuando hay decisión de fondo. La Corte Constitucional consideró esta actuación de la Corte Suprema de Justicia como una violación del derecho funda-mental a acceder a la administración de justicia. En los autos citados determinó que ante esta situación los demandantes pueden presentar la tutela ante cualquier juez de la República o directamente ante la Corte Constitucional, para que se decida sobre su eventual revisión.

28 Véase el artículo 49 del Acuerdo 05 de 1992, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 04 de 2004, y el artículo 1 del Acuerdo 01 de 2007.

29 Esa reseña es el sucinto y conciso recuento de cada proceso, resultado de un cuida-doso examen del expediente: el encargado de analizar el caso, además de consignar sus datos básicos de identificación (nombre del actor, demandado, derecho invo-cado, hechos de la demanda), revisa los fallos de instancia, las pruebas en que se sustentan, y realiza una anotación en caso de encontrar una posible violación a los derechos fundamentales de quien interpone la tutela. Corte Constitucional, Sentencia C-1716/00; magistrado ponente, Carlos Gaviria Díaz.

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la Unidad de Tutelas para que los abogados que la integraban las evaluaran y dieran su concepto a la correspondiente Sala de Selección.30

Pero esta práctica cambió en 2003, cuando la Presidencia de la Corte de-terminó que en adelante solamente se incluiría el mínimo reglamentario en las reseñas y no habría intervención de la Unidad de Tutelas.31 Con todo, se dejó abierta la posibilidad de que, a juicio de quienes realizaran las reseñas, se presenten más detalles de algunos de los expedientes que pudiesen ser más interesantes o urgentes.32 Históricamente, quienes se han encargado de hacer las reseñas esquemáticas son los auxiliares ad honorem o auxiliares judiciales grado 1 de cada despacho. En general, se trata de estudiantes de Derecho o recién graduados.33

La sobresimplificación de la reseña esquemática y la reducción en el nú-mero y calificación de las personas encargadas de revisar los expedientes antes de que éstos lleguen a las salas de selección han estado acompañadas de un incremento en la aleatoriedad de la determinación de los magistrados que conforman las Salas de Selección. Atendiendo al marco conceptual esbo-zado en la primera sección, esto ha conducido a un escenario institucional en donde, así haya más datos producto del creciente número de tutelas, se tiene menos información disponible y confiable que haya sido debidamente operacionalizada, más si se tiene en cuenta que el primer punto de contac-to con los expedientes son las personas que cuentan con menor experticia dentro de la institución, quienes, para agravar la situación, se encuentran cada vez más abrumadas por el aumento exponencial de tutelas que día a día atiborran la entidad.

Por su parte, la Sala Plena de la Corte Constitucional es la encargada de nombrar mensualmente a dos magistrados para que se constituyan en Sala de Selección.34 En un inicio, se estipuló que las Salas de Selección fueran

30 “Con base en ese trabajo, los integrantes de la Unidad de Tutela rinden un informe a la Sala de Selección, y sus miembros extraen, de entre todos los casos que se han revisado, aquellos que consideran que deben ser objeto de un nuevo examen por la Corte, porque entrevén una posible violación a los derechos fundamentales”. Corte Constitucional, Sentencia C-1716/00; magistrado ponente, Carlos Gaviria Díaz.

31 Modificación al artículo 49 del Acuerdo 05 de 1991 por el artículo 1 del Acuerdo 04 de 2004. Entrevista personal con Martha Sáchica Moncaleano, secretaria general de la Corte Constitucional, noviembre de 2008. La doctora Sáchica explicó que esta deter-minación se adoptó encontrándose ella en licencia por enfermedad, y que siempre ha estado en desacuerdo con ella.

32 Entrevista con un magistrado auxiliar, noviembre de 2008.

33 Ibid.

34 Decreto 2591 de 1991, artículo 33.



conformadas rotativamente y por orden alfabético,35 pero en el año 2007 se estableció que las Salas de Selección se formen rotativamente y por sorteo.36

La revisión, de otro lado, corresponde a las Salas de Revisión, que son distintas a las Salas de Selección. A la Sala Plena de la Corte Constitucional también le corresponde nombrarlas.37 Al respecto, el reglamento interno de la Corte establece lo siguiente:

A medida que se repartan los negocios de tutela se irán con-formando las Salas de Revisión, una por cada reparto, así: El Magistrado a quien corresponda alfabéticamente recibirlo, presidirá la Sala conformada con los dos Magistrados que le sigan en orden. La Sala decidirá por mayoría absoluta y el Magistrado disidente podrá salvar o aclarar su voto.38

El reparto para revisión de las tutelas seleccionadas se realiza “de manera rotativa y por orden alfabético de apellidos, quienes integrarán para resol-verlos, las respectivas Salas de Revisión”, conforme a esta misma regulación. Esto implica que, si bien se conoce la conformación de las Salas de Revisión, no puede predecirse exactamente cuál será la Sala a la que le corresponderá un negocio particular, ya que, en principio, los casos deben ser asignados en estricto orden; factor que aumenta el margen de aleatoriedad y dificulta la presencia de comportamientos estratégicos por parte de los operadores jurí-dicos encargados de tramitar y decidir las tutelas respectivas.

Ahora bien, la Corte cuenta con 30 días para decidir sobre la selección; de lo contrario, queda obligada a revisar el fallo de tutela dentro de los tres meses siguientes.39 Esto quiere decir que este plazo es el que se tiene para codificar cada expediente para su procesamiento por la Corte, escribir re-señas —más o menos completas— sobre el contenido de los expedientes y reunir a los magistrados de la Sala de Selección para que decidan sobre los expedientes que les corresponden. Aun cuando no parece un procedimiento muy complicado, se debe tener en cuenta la enorme cantidad de expedien-tes que lo alimentan día a día: así, se estima que la Corte ha recibido entre setenta mil y cuatrocientas mil tutelas cada año, entre 1992 y 2010, lo que le

35 Acuerdo 05 de 1992, artículo 49.

36 Acuerdo 1 de 2007. “Para agotar la lista se partirá del magistrado que no haya sido sorteado”, agrega el artículo 1 del citado Acuerdo.


38 Acuerdo 05 de 1992, artículo 50.


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ha implicado estudiar entre 190 y 1000 expedientes al día, para lo que cuenta con 6 auxiliares judiciales propios y 27 auxiliares judiciales de los despachos, sin que ninguno de ellos mantenga una dedicación exclusiva a esta tarea.40 De acuerdo con la Secretaria General de la Corte Constitucional, en los últi-mos años ha resultado necesario hacer jornadas de emergencia para evacuar expedientes represados, no sólo para cumplir con los términos legales sino para poder caminar por las oficinas de la Secretaría General.41

La responsabilidad de procesar la información de los expedientes de tutela para tomar las decisiones relacionadas con su selección ha sido, pues, asu-mida por la Corte Constitucional. La tabla 3 resume los tres modelos que ha utilizado para cumplir con esta responsabilidad.

Como ya habíamos señalado, este diseño resalta la aleatoriedad en la decisión, a pesar del énfasis que se pone en la idea de las finalidades de la revisión, porque (i) ubica las mayores responsabilidades en el procesamiento de información en las personas menos preparadas y con mayor rotación den-tro de la Corte —los auxiliares judiciales—, (ii) la cantidad de información que se recauda sistemáticamente es cada vez menor y (iii) no es previsible para quienes toman la decisión sobre la selección de un determinado expe-diente cuál Sala de Revisión asumirá el estudio del mismo. Adicionalmente, no hay ningún mecanismo consolidado orientado al aprendizaje, una tarea que —tal y como se señaló en el marco conceptual trazado en la primera

40 Sala Administrativa Consejo Superior de la Judicatura, Acuerdo 081 de 1994.

41 Martha Sáchica Moncaleano, entrevista personal, noviembre de 2008.

Tabla 3. Modelos para procesar información de tutelas en la Corte Constitucional, 1992-2010

Modelo A Modelo B Modelo CPeríodo 1992-2004 2004-2007 2007-2010Llegada del caso Automática Automática Automática

Lectura de expedientes

33 auxiliares judiciales3 abogados Unidad de Tutelas

33 auxiliares judiciales 33 auxiliares judiciales

Producto de la lectura CarátulaReseñas de todo el conte-nido del expedienteResumen de la Unidad de Tutelas

CarátulaAlgunas reseñas

CarátulaAlgunas reseñas

Salas de Selección Rotativo y por orden alfabético

Rotativo y por orden alfabético

Aleatorio

Salas de Revisión Rotativo y por orden alfabético





sección— resulta vital para la evaluación de los procesos y la incorporación de lecciones prácticas en la rutina institucional. Así, la Corte no cuenta con información sobre los patrones de selección de tutelas; tampoco tiene eva-luaciones sistemáticas de qué ha servido en materia de procesamiento de información y qué no, y, lo que resulta más lamentable, ni siquiera se han generado las condiciones para adelantar este tipo de estudios, en la medida que se entiende que el proceso está sometido a reserva y que los expedientes de tutela son devueltos a sus lugares de origen, donde se vuelve prácticamen-te imposible recuperarlos.

Este modo de organizar el procesamiento de información para la selección de tutelas ha sido justificado apuntando no sólo al volumen de información, sino a los pocos recursos disponibles y a la importancia de proteger el pro-ceso de presiones indebidas.42 Este último argumento fue particularmente importante para apoyar la reforma del año 2007.

lA InSIS TEnCIA CoMo MECAnISMo PARA CoRREgIR lAS dEf IC IEnCIAS En lA InfoRMACIón

El artículo 33 del Decreto 2591 de 1991 introdujo desde el primer momento un mecanismo que podría entenderse como orientado a corregir no sólo los problemas que la Corte ha evidenciado en relación con la selección de tutelas, sino también el hecho de que las partes en la tutela no tienen un papel espe-cífico en la decisión sobre la selección de la misma: la Corte puede seleccionar tutelas aun contra la voluntad de las partes y aun si las partes desconocen completamente que el proceso está ante la Corte Constitucional.43 Como señalamos anteriormente, la revisión no es una tercera instancia. Este me-canismo es el de la insistencia.

La insistencia es la potestad conferida en un inicio al Defensor del Pueblo y a los magistrados de la Corte Constitucional,44 y posteriormente al Procurador General de la Nación,45 para solicitar un nuevo estudio de un ex-pediente que ya ha sido descartado por la Sala de Selección correspondiente. De acuerdo con las normas pertinentes, la finalidad de esta potestad debe ser que la Corte tenga la oportunidad de “aclarar el alcance de un derecho o evitar un perjuicio grave”46 o, en el caso concreto del Procurador, “en

42 Ibid.

43 Sentencia T-260 de 1995; magistrado ponente, José Gregorio Hernández Galindo.

44 Véase Decreto 2591 de 1991.

45 Véase Decreto 262 de 2000.

46 Decreto Legislativo 2591 de 1991, artículo 33.

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defensa del orden jurídico, el patrimonio público o de los derechos y garan-tías fundamentales”.47

La insistencia, puesto que es una potestad de las autoridades públicas mencionadas, puede ser promovida de oficio por alguna de ellas o por varias, o surgir de una petición ciudadana. En todo caso, se establece un término de 15 días contados desde la notificación por estado —en Secretaría— del auto que excluyó el expediente de revisión, para que se presenten las insistencias ante la Corte Constitucional.48

En esta sección presentaremos algunas características del papel que han desempeñado las insistencias en la selección de expedientes por par-te de la Corte Constitucional, y la manera en la que la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y los magistrados de la Corte Constitucional han interpretado su papel en relación con tales insistencias.

Influencia de la insistencia en la selección de expedientes de tutela Si bien la insistencia existe desde el momento mismo en el que se reguló la tutela y se volvió operativa, no es un mecanismo al que acudan los ciudada-nos masivamente, ni tiene la visibilidad que uno supondría que debería tener. De hecho, la Corte Constitucional no dispone de ningún archivo concienzudo y depurado en relación con el universo total de las insistencias que han sido presentadas ante la Corporación, ni tiene estadísticas sobre la efectividad de las insistencias de distintos funcionarios, ni tampoco cuenta con material que provea orientación en cuanto a los temas en los que se ha insistido más, o las personas a favor de quienes se insiste con mayor frecuencia. Incluso, se ha suscitado una opinión por parte de algunos magistrados, según la cual las insistencias por ellos mismos presentadas son comunicaciones privadas que están protegidas por el derecho a la intimidad y, por tanto, no pueden ser da-das a conocer al público, ni siquiera a efectos de una investigación académi-ca.49 Los autos de las salas de selección, aunque mencionan las insistencias y las relacionan con expedientes concretos, no indican quién o quiénes son los

47 Decreto 262 de 2000, artículo 7, núm. 2.

48 Decreto 2591 de 1991, artículo 33. La notificación por estado implica una publicación en la oficina del despacho judicial o en la notaría y no obliga al Estado a buscar al individuo al que directamente concierne la decisión.

49 Aunque no todos los magistrados han tenido la disciplina para archivar sistemática-mente las insistencias que han presentado, este punto fue advertido por el magis-trado auxiliar de un despacho en el que, al parecer, se tiene una colección bastante ordenada de información sobre insistencias. Entrevista con un magistrado auxiliar, agosto de 2008.



Tabla 4. Insistencias ante la defensoría del Pueblo

AñoInsistencias solicitadas

Insistencias presentadas ante la Corte Constitucional

Insistencias acogidas por la Corte Constitucional

N %* N %**2000 1658 262 15,80 74 28,242001 1378 160 11,61 77 48,122002 1278 105 8,21 44 41,902003 1429 104 7,28 55 52,882004 1660 182 10,96 90 49,452005 2136 189 8,85 50 26,452006 2374 162 6,82 40 24,692007 2423 152 6,28 50 32,892008 2172 273 12,57 84 30,77

Fuente: http://www.defensoria.org.co/red/?_item=0202&_secc=02&ts=1.

* Insistencisa presentadas sobre insistencias solicitadas.

** Insistencias acogidas sobre insistencias presentadas.

autores de las insistencias. La ausencia de estos datos vuelve casi imposible entender el papel de las insistencias en la selección de tutelas.

No obstante, en este estudio nos hemos apoyado en dos tipos de datos —ya mencionados en la introducción— para sugerir una caracterización inicial de la insistencia. En primer lugar, contamos con las descripciones que hacen las unidades de derecho constitucional de la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación sobre su respuesta y efec-tividad en materia de insistencias, es decir, sobre cuántas insistencias les solicitan, cuántas presentan y cuántas son finalmente acogidas por la Corte Constitucional. En segundo lugar, tenemos los datos recopilados por el Observatorio Constitucional sobre una muestra representativa de expedien-tes de las tutelas insistidas entre enero de 2002 y diciembre de 2006. Los informes anuales de la Defensoría del Pueblo contienen los datos de las insis-tencias solicitadas a la institución, las solicitudes acogidas por la misma y la efectividad ante la Corte Constitucional. La tabla 4 resume la actividad de la Dirección de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría en esta materia.

Para la Procuraduría General de la Nación, contamos solamente con los datos incluidos en la tabla 5.

Finalmente, de acuerdo con los autos de selección de la Corte Constitucional para el período de enero 2002 a diciembre 2006, el número de expedientes sobre los que recayó la insistencia fue de 2072. Tomando las cifras que tene-mos para la Defensoría para estos mismos años y los datos totales de insis-tencias por año (ver la tabla 6), podríamos afirmar que la gran mayoría de las insistencias no son presentadas por la Defensoría del Pueblo. Asumiendo,

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por otra parte, que la tendencia en la Procuraduría en los años anteriores a los que contamos con datos fue similar, tenemos que, de lejos, los magistra-dos de la Corte Constitucional son los que más insistencias presentan (ver la tabla 6).

Ahora bien, de los 2072 expedientes que fueron objeto de insistencia entre 2002 y 2006, 789 fueron seleccionados y 1283 no fueron seleccionados, esto es, en total se seleccionó alrededor de un 38% de los expedientes objeto de insistencia. La tabla 7 muestra los datos desagregados, por años.

Si se compara la tasa de selección general con la tasa de selección de las insistencias de la Defensoría del Pueblo, de otro lado, parece que son bastante similares, lo que llevaría a intuir que los magistrados de la Corte Constitucional y la Defensoría del Pueblo tienen razones similares para insistir, y que las Salas de Selección tienden a pensar que son demasiado generosos en atender las razones de quienes solicitan que se insista en los casos. Ya que si bien la tasa de selección de las tutelas objeto de insistencia es mucho mayor que la tasa general de selección de tutelas —38% por opo-sición al 1 o 2%—, también es cierto que en el trámite de las insistencias se invierten muchos más recursos en el procesamiento de información que en el de la selección en general. A continuación presentamos la manera en la que la Defensoría, la Procuraduría y cada Magistrado de la Corte Constitucional han generado rutinas para estudiar las solicitudes de insistencia.

Tabla 6. Insistencias por funcionarios, 2002-2006Año Magistrados Defensoría Procuraduría2002 ~189 105 SD2003 ~225 104 SD2004 ~260 182 SD2005 319 189 32006 302 162 9

Tabla 5. Insistencias ante la Procuraduría general de la nación

AñoInsistencias solicitadas

Insistencias presentadas ante la Corte Constitucional

Insistencias acogidas por la Corte Constitucional

N %* N %**2005 770 10 0,13 3 30,002006 784 22 2,81 9 40,912007 482 18 3,73 11 61,11

Datos suministrados a Camila Soto Mouraille en visita personal a la Unidad Constitucional de la Procuraduría General de la Nación.

* Insistencisa presentadas sobre insistencias solicitadas.

** Insistencias acogidas sobre insistencias presentadas.



Rutinas de procesamiento de información para decidir sobre la insistencia en tutelaAl igual que la potestad de seleccionar una tutela para su revisión, la insis-tencia es una potestad que legalmente se ha encargado a algunos funciona-rios. En cuanto potestad, su ejercicio implica un margen de discrecionalidad que permite no motivar expresamente la decisión frente a una petición. La importancia del mecanismo y lo que involucra, sin embargo, ha llevado a generar rutinas para procesar la información y tomar la decisión respectiva del caso. En este acápite presentaremos las estrategias adoptadas por cada funcionario/institución, empezando por la Defensoría del Pueblo, siguien-do con los magistrados de la Corte Constitucional y terminando con la Procuraduría General de la Nación. El orden de la presentación corresponde aproximadamente a la cantidad de recursos que se invierten en el proceso de estudio de las peticiones de insistencia y en la evaluación de las posibilidades que se tienen de lograr que la correspondiente Sala de Selección de la Corte Constitucional escoja el expediente en el que se ha insistido.

Defensoría del PuebloComo indicamos más arriba, el Defensor del Pueblo tiene la potestad de insistir en la selección de un expediente de tutela que ha sido descartado por la Sala de Selección, conforme al artículo 33 del Decreto 2591 de 1991. La institución, sin embargo, ha interpretado, al menos desde el año 2000, que en cuanto su función es proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos, la potestad debe ejercerse institucionalmente, respondiendo a las líneas de acción que se ha propuesto y dando como resultado un ejercicio colectivo y formal de evaluación de las solicitudes.50

50 Entrevista con un abogado de la Dirección Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo, octubre de 2007.

Tabla 7. Total de insistencias presentadas ante la Corte Constitucional, 2002-2006

Año Total insistenciasInsistidas seleccionadas Insistidas no

seleccionadasN %2002 294 129 43,88 1652003 329 172 52,28 1572004 442 204 46,15 2382005 511 144 28,18 3672006 473 144 30,44 327

Creación propia. Datos del Observatorio Constitucional.

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Mediante la Resolución 669 de 2000, el Defensor del Pueblo estableció los requisitos para que la Defensoría estudie la solicitud de insistencia y el trámi-te al que deben someterse estas solicitudes.51 El trámite está detalladamente regulado, además, en el Instructivo General del Sistema de Atención Integral de la Defensoría del Pueblo. En general, la Defensoría solamente presenta insistencias en los casos en los que ciudadanos las han solicitado.

La Resolución 669 de 2000 establece que la solicitud puede ser efectuada por cualquier sujeto que haya intervenido en el trámite de la tutela, directa-mente o por medio de representante. Sin importar si la solicitud se efectúa verbalmente o por escrito, el artículo 3 de la Resolución establece como requisitos formales de la solicitud de insistencia que se incluyan los nom-bres y apellidos completos del peticionario, su representante o apoderado, si fuere del caso; indicando su documento de identidad, número telefónico y dirección, con el fin de que se surta cualquier requerimiento, información o notificación; la identificación completa y exacta de accionante y acciona-do; la indicación de los despachos judiciales que conocieron de la acción de tutela, tanto en primera como en segunda instancia, si ella tuvo ocasión, y el número de radicación asignado por la Corte Constitucional, si ello fuere posible; un resumen o enunciación claro y preciso de los fundamentos que originan la solicitud; la relación de los documentos que se aportan; la enu-meración de todos y cada uno de los folios que se allegan con la solicitud; la manifestación de que no ha presentado petición a la Procuraduría General de la Nación, para que solicite a la Corte Constitucional la revisión del fallo de tutela. Así mismo, el peticionario deberá allegar, junto con la solicitud, copias de la demanda inicial de tutela, de los fallos de instancia y de la im-pugnación, si la hubo.

En caso de que la solicitud no contenga la información requerida en el artículo 3, el solicitante tendrá la oportunidad de hacerla llegar dentro de los cinco días siguientes a la fecha de presentación de la solicitud inicial. Pero es necesario tener en cuenta que si la solicitud es allegada dentro de los cinco días hábiles anteriores al vencimiento del término para insistir (15 días), ésta no será tramitada, y lo mismo ocurre si la solicitud no contiene el número de radicación que se le ha dado al expediente en la Corte. Las razo-nes que dan los funcionarios encargados de tramitar las insistencias, es que sin estos dos componentes no se pueden comprometer con los ciudadanos

51 La Resolución 638 de 2008 sobre litigio defensorial se refirió nuevamente al trámi-te de las insistencias ante la Defensoría del Pueblo. Esta resolución no modifica el trámite que se había establecido en el Instructivo que aquí se reseña, salvo porque claramente indica que el Defensor también podrá insistir de oficio (artículo 52).



a darles una respuesta dentro del término legal, teniendo en cuenta, entre otras cosas, que la Corte exige que el Defensor del Pueblo revise y firme todas las insistencias.52

Las solicitudes que cumplen con los anteriores requisitos se someten al trámite establecido en el Instructivo General del Sistema de Atención Integral de la Defensoría del Pueblo. De acuerdo con este instructivo, hay una primera fase en la que los expedientes se reparten entre los abogados asesores de la Dirección Nacional de Acciones y Recursos Judiciales, para que revisen individualmente si se presenta alguno de los criterios de procedencia de la insistencia establecidos internamente en la Defensoría (Defensoría del Pueblo 2003, 103).

Se consideran improcedentes las insistencias cuando se concluye que las decisiones de los jueces de instancia se ajustan a la Constitución, no se ven argumentos jurídicos que hagan procedente la acción de tutela, la ju-risprudencia de la Corte Constitucional sobre el tema está suficientemente establecida, la solicitud de insistencia es extemporánea o la solicitud está incompleta.

En una segunda fase, todos los asesores se reúnen junto con el jefe de la Dirección Nacional de Acciones y Recursos Judiciales formando un Comité Jurídico y deciden, por consenso, si insisten el caso o no, lo cual queda consignado en el acta de la reunión.53 El Instructivo General del Sistema de Atención Integral de la Defensoría del Pueblo establece los casos en los que en esta fase del estudio de la solicitud debe interpretarse que se requiere aclarar el alcance de un derecho, y los casos en los que se considera que hay perjuicio grave. Estos lineamientos son un claro avance respecto del texto de la Constitución y la ley (Defensoría del Pueblo 2003).

Si a la luz de estos criterios la decisión es negativa, se da respuesta al peticionario dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al vencimiento del término para insistir (Defensoría del Pueblo 2003, 108-111). Si, por el contrario, la decisión de insistir es positiva, entonces el Defensor del Pueblo suscribe las decisiones de la Dirección Nacional de Recursos y Acciones y las remite a la Corte Constitucional para que las insistencias correspondientes sean estudiadas por la Sala de Selección de turno.

Ninguna de las personas entrevistadas, tampoco los instructivos, men-cionan que se inviertan recursos en estudiar cuál será la Sala de Selección encargada de decidir sobre la solicitud de insistencia. Por la manera en la que

52 Entrevista con un abogado de la Dirección Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo, octubre de 2007.

53 Si no hay consenso, la decisión la toma el Director (Defensoría del Pueblo 2003, 103).

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este trámite se reporta en los Informes del Defensor del Pueblo al Congreso de la República, más bien, parece evidente que la preocupación se centra en responder adecuadamente a los usuarios y presionar por una agenda amplia e institucional, más que por lograr una tasa alta de selección de expedientes. Este tipo de comportamiento fortalece la evidencia de un punto ya mencio-nado, a saber, que la aleatoriedad o falta de certeza en pasos específicos del proceso institucional dificulta la aparición de conductas estratégicas articu-ladas y concretas.

Magistrados de la Corte ConstitucionalEl artículo 33 del Decreto 2591 también asigna la potestad de insistir a los Magistrados de la Corte Constitucional individualmente considerados. Ellos han interpretado que ésta es una facultad individual, y, por tanto, cada des-pacho decide sobre las insistencias sin consultar a los demás, aunque ocasio-nalmente se presentan insistencias de manera conjunta. La oportunidad para las insistencias conjuntas surge especialmente cuando, como pasaremos a explicar, una persona presenta una solicitud de insistencia ante la Secretaria de la Corte sin dirigirla a ningún magistrado en particular.

Los magistrados han interpretado ampliamente que la insistencia se pue-de dar de oficio —esto es, por iniciativa del propio magistrado— o por soli-citud de terceros, ya sea que se encuentren o no directamente interesados en el resultado del caso respectivo.54 Estas solicitudes de terceros pueden llegar a los despachos de tres maneras distintas: (i) por envío de la solicitud de insis-tencia a la Secretaría General de la Corte Constitucional, la cual debe remitir el caso al despacho o a los despachos respectivos;55 (ii) por envío directo de la solicitud de insistencia al despacho o a los despachos de los magistrados destinatarios; (iii) por contacto directo con el magistrado o los magistrados correspondientes.56 Necesariamente, en las dos primeras vías la solicitud de

54 El registro de las insistencias que son finalmente presentadas ante la Sala de Selección de Tutelas es efectuado por la Secretaría General de la Corte Constitucional. No obstante, dependiendo del magistrado, el despacho puede llevar una relación autónoma de las solicitudes de insistencia presentadas y de las que son finalmente aceptadas. Por el contrario, hay despachos que no guardan registro interno alguno, considerando que no se trata de un recurso o de un procedimiento principal frente a los otros trámites adelantados en la oficina.

55 Hay despachos que procuran realizar todos los trámites relacionados con la insistencia a través de la Secretaría General: así, cualquier decisión tomada por el magistrado al respecto es comunicada al solicitante mediante dicha oficina.

56 Este contacto directo incluye todos aquellos modos disponibles para que el magis-trado se entere de la existencia de un caso determinado, ya sea por comunicación



insistencia se debe hacer de forma escrita, mientras que en la tercera tam-bién puede ser realizada de forma verbal, o incluso puede darse el caso de ausencia completa de solicitud si el magistrado, por cualquier circunstancia, llega a conocer del asunto por sus propios medios.57

Cada despacho ha generado sus propias rutinas para procesar estas soli-citudes de insistencia. Al respecto, son diversas las modalidades de trámite que tienen lugar cuando se presenta una solicitud escrita de insistencia. En uno de los despachos consultados, por ejemplo, las solicitudes que llegaban por correspondencia dirigida expresamente al magistrado eran estudiadas directamente por él, mientras que las dirigidas al despacho eran analizadas por uno de sus funcionarios, quien se rota entre sus pares de oficina la tarea de estudiar la solicitud a la luz del expediente y de emitir su concepto sobre el particular.58 En otro despacho era indiferente si las solicitudes se radicaban en la Secretaría General o en la dependencia misma: en cualquier caso, todas las solicitudes de insistencia debían contar con un doble filtro dentro de la oficina; en primer término, se reparten entre todos los abogados en general, quienes estudian el expediente y las fuentes pertinentes del caso y anexan una consideración señalando si el caso debe ser o no insistido, y segundo, todos los conceptos así emitidos son llevados al funcionario encargado de realizar la consideración final, para ponerla a disposición del magistrado.

A pesar de estas diferencias y del desconocimiento que los funcionarios entrevistados mostraron sobre el trabajo en la Defensoría, la Procuraduría, y en los otros despachos, podría hablarse, en general, de tres modalidades de procedimiento. La primera —que se puede denominar modalidad “de uno”— consiste en que el magistrado deja clara su disposición de que él mismo sea la única persona facultada en el despacho para estudiar y decidir sobre los

directa (personal o telefónicamente, por correo postal, correo electrónico, etc.), por referencias, mediante los medios de comunicación, entre otros eventos.

57 En uno de los despachos entrevistados se afirmó que el magistrado ha encontrado por sí mismo casos interesantes, los cuales ha remitido al encargado respectivo para que proyecte la insistencia. Pero también ocurre que sean los funcionarios del despa-cho los que pongan el asunto en conocimiento del magistrado, para adelantar una eventual insistencia. En uno de los despachos esta práctica no se efectuaba, debido a que los funcionarios temían que el magistrado se sintiera irrespetado o indebidamente presionado por la sola sugerencia de insistencia.

58 Uno de los despachos explorados tenía por regla general dar trámite interno —y, así, dejar que el magistrado fuera el último funcionario a quien le llegara el caso— a todas las solicitudes de insistencia provenientes de la Secretaría General. Las mismas eran revisadas por los funcionarios del despacho, en ocasiones de forma individual y, en otras, de modo grupal.

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casos que está dispuesto a insistir ante la Sala de Selección.59 En este caso, los funcionarios del despacho manifiestan no conocer con claridad los criterios que son empleados para insistir en la revisión de una tutela, ya que se trata de una potestad autónoma desplegada por su jefe de oficina. La segunda modalidad —que puede ser calificada “de uno a uno”— consiste en que el magistrado encarga sólo a uno de sus funcionarios para el estudio de las insistencias. Esta persona emite los conceptos respectivos al magistrado, no sólo de aquellos que considera deben ser insistidos sino también de aquellos que considera no deben ser aceptados.60 El magistrado, en todo caso, es el que tiene la última palabra. Finalmente, se encuentra la modalidad “de muchos a uno”, la cual se presenta en los despachos donde las solicitudes son repar-tidas entre los abogados —ya sea algunos de ellos o su totalidad— para su estudio y posterior concepto. En algunas dependencias los abogados, indivi-dualmente o en grupo, comentan cada caso directamente con el magistrado. Algunos magistrados tienen previsto un espacio formal en su agenda para la discusión de las insistencias, mientras que otros las discuten sin cita previa, e incluso informalmente, cuando se presente el momento. Por supuesto, distintos elementos de las modalidades descritas se combinan para articular diferentes esquemas: así, en uno de los despachos las solicitudes son repar-tidas entre todos los integrantes, quienes, luego de tener discusiones focales con sus pares o sus superiores inmediatos, remiten las insistencias a un en-cargado, el cual debe revisarlas en su totalidad para trasladar las escogidas al magistrado responsable de asumir la decisión final.

Respecto a las expectativas de los usuarios, también varía el tipo de se-ñales que los despachos envían a los solicitantes de las insistencias. Algunas dependencias se han impuesto la meta de responder la totalidad de las soli-citudes que sean presentadas. Pero en ocasiones este derrotero ha resultado fuertemente desafiado por la cantidad excesiva de trabajo que se debe afron-tar.61 En otros despachos simplemente se parte del hecho de que no todas

59 Sin embargo, en distintos despachos en los que por regla general las insistencias son distribuidas entre los distintos funcionarios para que rindan su concepto respectivo, también ocurre que cierto tipo de insistencias son directamente estudiadas por el magistrado sin que éste tenga en cuenta el criterio de sus colaboradores.

60 Con todo, en este despacho se precisó que en épocas donde hay mucho trabajo represado o numerosas solicitudes de insistencia para ser resueltas, las mismas son repartidas entre los auxiliares para evacuarlas con mayor celeridad. En estas coyuntu-ras, incluso los conceptos de los funcionarios pueden ser emitidos de forma verbal al magistrado, para acelerar aún más el trámite de solicitudes de insistencia.

61 Para facilitar esta labor, incluso, se han generado formatos estandarizados de respuesta. Unos donde simplemente se le comunica al usuario si su solicitud fue



las solicitudes de insistencia serán acuciosamente respondidas. De hecho, se señala que es potestativo del magistrado, de un lado, decidir si revisa o no una solicitud particular y, del otro, establecer cuáles de ellas finalmente opta por insistir ante la Sala de Selección.62

Solamente en un despacho se indicó que había un acuerdo relativo sobre cómo interpretar las causales de ley para insistir, y que esto guiaba las dis-cusiones y las recomendaciones al magistrado. Estas directrices eran: (i) que se trate de un tema aún no abordado por la Corte, aun cuando ello sea cada vez más raro dentro de la vasta y prolífica jurisprudencia del alto tribunal, (ii) que se dé una contradicción evidente entre la decisión judicial y el pre-cedente judicial que la rige, (iii) que se vulnere de modo palpable la justicia material, (iv) que el caso revele una problemática que afecta de modo general y sistemático a una determinada parte de la población (v. gr., el caso del fe-necido sistema upac), para asegurarse de dar un trato igualitario a todas las personas afectadas. Por el contrario, en otro despacho nos explicaron que la insistencia constituye la última alternativa para solucionar errores judicia-les graves, por lo cual los criterios para aceptar una solicitud de insistencia deben ser bastante amplios y sensibles con la aplicación de justicia material, sin importar si se trata o no de casos muy reiterados.

Al igual que en la Defensoría, ninguno de los funcionarios mencionó que se tuviera en cuenta o existiera información sobre cuál sería la Sala de Selección o la Sala de Revisión que tomaría el caso.

Procuraduría General de la NaciónEn este ente de control el mecanismo de la insistencia para la selección de tutelas ha sido comprendido y gestionado de forma distinta a la prevista en la Defensoría. Quizás debido al múltiple y complejo número de funciones que tiene a su cargo la Procuraduría,63 sumado al hecho de que esta entidad no sólo debe proteger los Derechos Humanos sino también los “intereses

recibida, y otros donde se le confirma si su solicitud fue o no aceptada.

62 Se agrega que no es posible revisar a cabalidad muchas de las solicitudes presenta-das, debido a que se presentan casi encima del plazo que los magistrados tienen para insistir, a saber, quince días después de expedido el auto de selección en el que el caso de tutela fue excluido de revisión. Véase el ya citado artículo 51 del Reglamento Interno de la Corte (Acuerdo 5 de 1992, modificado por el Acuerdo 01 de 2004).

63 Además de la difícil labor de adelantar el control disciplinario de las conductas de los servidores públicos e imponer las sanciones disciplinarias respectivas, la Procuraduría debe intervenir en los procesos judiciales, defender los intereses colectivos y velar por el ejercicio diligente de las funciones públicas, entre otras tareas. Véanse los artículos 277 y 278 de la Constitución Política.

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de la sociedad”,64 la figura de la insistencia no ha tenido tanta visibilidad como en el caso de la Defensoría del Pueblo.65 Así mismo, en este organismo se ha entendido que la potestad de insistir radica, más que en la entidad, en la persona misma del Procurador General de la Nación. Por tanto, aun cuando la Procuraduría también recibe solicitudes de insistencia, el trámite se encuentra menos reglamentado, hay menos espacios formales colectivos de discusión y deliberación, y existe la impresión de que las insistencias se encuentran estrechamente relacionadas con la agenda personal —si bien pública— del Procurador.66

Al contrario de la Defensoría, la Procuraduría no tiene establecida ningu-na lista particular de requisitos para admitir solicitudes de insistencia, en el entendido de que la tutela se caracteriza justamente por la informalidad.67 La Procuraduría tampoco cuenta con un procedimiento interno plenamente unificado o estandarizado, ya que éste puede variar de acuerdo con la forma particular como sea recibida la solicitud. Con todo, por lo general los trámites de las solicitudes de insistencia coinciden en tres pasos: (i) Los abogados au-xiliares de la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Constitucionales68 reciben las solicitudes, las analizan y hacen observaciones en aquellas solicitudes que consideran se deben revisar; (ii) Posteriormente pasan las solicitu-des a la Procuradora Auxiliar para una segunda revisión; (iii) Finalmente, las solicitudes pertinentes son entregadas al Procurador General de la

64 Constitución Política de Colombia, artículo 277, númeral 3.

65 De hecho, al hacer una visita rápida al portal electrónico de ambas entidades, el internauta se dará cuenta de que es muy fácil obtener la información relaciona-da con las insistencias en el caso de la Defensoría, y muy difícil en el caso de la Procuraduría. Véanse http://www.defensoria.org.co y www.procuraduria.gov.co.

66 En la Procuraduría General no existe, en el tópico particular de las insistencias, una reglamentación institucional parecida al Instructivo General del Sistema de Atención Integral de la Defensoría del Pueblo.

67 En efecto, una de las características básicas de la acción de tutela es la informali-dad. Por ello, el artículo 14 del Decreto Legislativo 2591 de 1991 establece que “[n]o será indispensable citar la norma constitucional infringida, siempre que se determine claramente el derecho violado o amenazado. La acción podrá ser ejercida, sin ninguna formalidad o autenticación, por memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se manifieste por escrito, para lo cual se gozará de franquicia. No será necesario actuar por medio de apoderado”.

68 La Procuraduría Auxiliar para Asuntos Constitucionales se encarga, en términos gene-rales, de proyectar los conceptos de constitucionalidad y aquellos de insistencia, para ponerlos a consideración del Procurador General, así como de velar por el cumplimien-to del derecho de petición, entre otras funciones. Véase el artículo 8 del Decreto 262 de 2000.



Nación, quien decidirá en definitiva cuáles casos son insistidos ante la Corte Constitucional.69 A lo largo de este trámite tampoco se encuentran comple-tamente fijados o establecidos los criterios determinantes para decidir si un caso particular es o no objeto de insistencia.70

En el caso de la Procuraduría, la informalidad en el trámite y la centrali-zación de la decisión en el Procurador se ve compensada por el limitadísimo número de expedientes en los que insiste: mientras que la Defensoría y los magistrados de la Corte Constitucional insisten en unos 200 o 300 expedien-tes al año, la Procuraduría no insistió en más de 25 entre 2005 y 2007.

ConCluSIonES

Este artículo propone una primera aproximación, sobre todo intepretativa y usando exclusivamente datos de tipo cualitativo y documental, al proble-ma de la selección de tutelas por la Corte Constitucional de Colombia. Este problema se caracteriza aquí como un problema marcado principalmente por la complejidad de la información que debe ser procesada para tomar una decisión. Hemos argumentado que la complejidad se deriva tanto de la cantidad de expedientes de tutela que la Corte debe estudiar a diario para tomar una determinación, en cuanto a su selección, como de la incapacidad para “aprender” de los procesos del pasado y la “falta de memoria” de la Corte en este tema.

Por otra parte, hemos propuesto que este caso pone de presente que las posibilidades de actuar estratégicamente deben entenderse como afectadas por el tipo de información que los jueces tienen a su alcance. En el caso de las tutelas, los magistrados de cada Sala de Selección cuentan con una ínfima porción de información sobre los casos de los que se trata, no saben de ante-mano con quién conformará cada uno la Sala de Selección, y no pueden pre-decir cuál sala estudiará el caso después de seleccionado. En este contexto, la decisión de las salas, teóricamente, tendería a ser aleatoria, a pesar de los esfuerzos invertidos para sesgar la selección a favor de casos que respondan a

69 Por regla general, en caso de que la solicitud no sea aceptada por esta entidad, se le envía al peticionario un comunicado con los fundamentos jurídicos que motivaron el rechazo.

70 En todo caso, los abogados auxiliares que reciben de primera mano las solicitudes, perciben que usualmente se tienen en cuenta los siguientes tres criterios para aceptar seguir adelante con el trámite de las insistencias respectivas: (i) Que el caso refleje un error judicial que deba ser enmendado; (ii) Que se presente un grave perjuicio o una vulneración de los derechos de los ciudadanos; (iii) Que el caso sea “nuevo”, esto es, que contenga elementos novedosos que permitan enriquecer la jurisprudencia constitucional.

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las finalidades que la Corte ha establecido para la revisión. Sería conveniente demostrar esta hipótesis empíricamente en trabajos posteriores.

El mecanismo de la insistencia, en este contexto, ofrece varias posibilida-des de corregir la aleatoriedad de la decisión. Su diseño legal ya implica que se trata de un número mucho menor de expedientes y que más autoridades públicas se involucran en el estudio de los casos. Las rutinas de cada una de las instituciones involucradas, además, revelan un mayor cuidado en el estudio de los casos, esfuerzos por explicar las razones por las que no hay lugar a la insistencia y revisión de los logros obtenidos por el mecanismo de insistencia.71 También valdría la pena corroborar si el sesgo que teóricamen-te implican estos procesos en la selección de los expedientes para insistir, y luego en la selección de las tutelas correspondientes, pasa la prueba de la demostración empírica.

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71 En el caso de la Defensoría del Pueblo, se presentan informes sobre el éxito de las insistencias que se incorporan al informe que esta institución presenta al Congreso de la República cada año.



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Recibido el 12 de mayo de 2010 y aceptado el 11 de octubre de 2010.

Migración, codesarrollo y capital social Lineamientos para una estrategia de integración de dos mundos

David RollUniversidad Nacional de ColombiaDiego Leal-CastroUniversidad de los Andes

ResumenEl presente artículo relaciona tres conceptos principales: migración, codesarrollo y capital social, usando marcos analíticos propios de la ciencia política y la sociología. Lo anterior, porque aquellos conceptos permiten construir los principios teóricos de una estrategia, basada en evidencias empíricas, orientada a vincular los mundos dentro de los cuales los migrantes se mueven y se desarrollan a ellos mismos y a sus sociedades.

Palabras clavecodesarrollo • migración internacional • capital social • inmigrante

Migration, Co-Development and Social CapitalGuidelines for an Integration Strategy for Two Worlds

AbstractThe present article attempts to relate three main concepts: migration, codevelopment and social capital, using analytical frameworks of political science and sociology. Those con-cepts enable the construction of theoretical principles for a strategy, based on empirical evidence, intended for linking the worlds within which migrants live and develop them-selves and their societies.

Keywordscodevelopment • international migration • social capital • immigrant

E s te ar t ícu lo se rea l izó en e l marco de l a l ínea Tr ans formac iones en e l E s t ado contemporáneo y migrac iones de l Grupo de Inves t igac ión de Par t idos Po l í t icos de l a Univer s idad Nac ional de Co lombia, a s í como de l P royec to Iberoamér ica Soy Yo, de l a s univer s idades de Sa l amanca y Nac ional de Co lombia. Agradecemos a los eva luadores y ed i tores de ColombiaInternacional por sus comentar ios .

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Dav id Rol l e s p rofesor t i tu l ar de l Depar t amento de C ienc ia Po l í t ica de l a Univer s idad Nac ional de Co lombia, Bogot á.daro l lv@unal .edu . co

Diego Leal-Cas t ro e s e s tudiante de l a maes t r ía en C ienc ia Po l í t ica de l a Univer s idad de los Andes, Bogot á, Co lombia.df. l ea l28@uniandes .edu . co


Migración, codesarrollo y capital social Lineamientos para una estrategia de integración de dos mundos

David RollUniversidad Nacional de ColombiaDiego Leal-CastroUniversidad de los Andes

InTRoDuCCIón

Las dinámicas migratorias son un fenómeno social, y, por ende, más colectivo que individual (Massey 1987). Cuando un nuevo inmigrante arriba a una sociedad de destino lleva consigo no sólo un cúmulo de intereses y expectativas individua-les, sino también un conjunto de diversas expectativas e intereses comunes a las redes sociales de las que hace parte, dentro de las cuales existen grados de solida-ridad importantes (Vidal y Martínez 2008). Igualmente, al llegar a una sociedad de destino el inmigrante está en la capacidad de insertarse y crear nuevas redes.

Lo anterior es importante, pues permite relevar, en el análisis y la prácti-ca social, el papel de un recurso para la acción proveniente de las relaciones entre personas, el capital social. Precisamente, “la idea central de la teoría del capital social es que las redes sociales poseen un valor […] el capital so-cial guarda relación con los vínculos entre individuos, las redes sociales y las normas de reciprocidad y confianza derivadas de ellas” (Putnam 2002, 14). Así las cosas, es posible plantear que la migración y el capital social tienen un elemento bisagra: las redes sociales en general y las redes migratorias en particular. Éstas serán un elemento estructurante del escrito, pues están presentes a lo largo de todo proceso migratorio (Malgesini et al. 2007).

De igual forma, la variedad de redes a las que un migrante puede pertene-cer simultáneamente, así como las muchas razones que pueden llevar a una persona a migrar (Pnud 2009), sugieren dificultades para hablar de un tipo ideal, de un agente-migrante representativo. En este sentido, y a manera de ejemplo, es claro que existen diferencias entre los inmigrantes que se despla-zan por razones sociopolíticas y aquellos que lo hacen por razones socioeco-nómicas (Malgesini et al. 2007), teniendo siempre en cuenta que quienes emigran por aquellas razones tampoco son ciento por ciento homogéneos,1 y que, además, dichos motivos suelen entrelazarse (Roll y Leal-Castro 2010).

1 Como ejemplo de ello se puede citar la diferenciación entre “inmigrantes por la super-vivencia” e “inmigrantes en busca de oportunidad o movilidad” (Malgesini et al. 2007,

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RoLL • LEAL-CASTRo

Por lo anterior, aquí se definirá al migrante en función de su accionar distintivo, entendiéndolo como un “individuo que cambió su lugar habitual de residencia ya sea por haber cruzado una frontera internacional o por trasladarse dentro de su país de origen a otra región, distrito o municipio. Un emigrante es un migrante visto desde la perspectiva del país de origen, mientras que un inmigrante es un migrante visto desde la perspectiva del país de destino” (Pnud 2009, 15).

Ahora bien, al ser la migración un proceso social, ésta posee elementos ob-jetivos, como el cambio de residencia arriba señalado, y subjetivos. Respecto de estos últimos existen recurrentes imaginarios. En particular, ciertas au-toridades o grupos sociales, primordialmente de las sociedades de destino, suelen proyectar una imagen negativa del inmigrante, pues se maneja un pé-simo estereotipo del mismo cuando de migración Sur-Norte se trata.2 Ello es relevante, pues implica la movilización de inclinaciones y prejuicios en contra de los inmigrantes internacionales, por medio del sobredimensionamiento de los aspectos negativos de la inmigración. Este tipo de estrategias puede convertirse en recursos de poder para quienes participan de los procesos políticos de las sociedades de destino, ya que dichas inclinaciones suelen ser el basamento de cierto tipo de decisiones o de no-decisiones3 sobre el tema.

Entender la inmigración como algo negativo implica no tener en cuenta, al menos, dos cuestiones básicas: en primer lugar, que la sociedad de destino recurrentemente se beneficia de los inmigrantes y sus redes. Un claro ejem-plo de ello ocurre en el ámbito laboral, ya sea por las altas capacidades de los inmigrantes o porque éstos ocuparán plazas que los nativos usualmente no llenarán. En segundo lugar, se suele pasar por alto que las dinámicas migratorias son un fenómeno estructural del sistema internacional: “La migración internacional no se puede ‘solucionar’. Siendo la migración un elemento consustancial al modelo de desarrollo excluyente, la única forma de modificar las tendencias migratorias tendría que ver con el cambio de dicho modelo, lo cual no parece muy probable en el futuro inmediato” (Malgesini et al. 2007, 50-51).

20-21), siendo los primeros aquellos que se mudan por compulsión y los segundos quienes lo hacen por elección ante sus particulares situaciones socioeconómicas.

2 Ello aun cuando, de los aproximadamente 214 millones de migrantes internacionales actuales, sólo 70 millones (37%) se han trasladado desde un país en desarrollo a otro desarrollado, el 60% lo hizo entre países en desarrollo y el 3% entre países desarro-llados (PNUD 2009).

3 Para un análisis de la movilización de inclinaciones como ejercicio de poder y su relación con las no-decisiones, ver Bachrach y Baratz 1962; 1963; Lukes 1985; Múnera 1996.


MIGRAC IóN, CoDESARRoLLo Y CAPI TAL SoC IAL

Teniendo en mente lo anterior, en este artículo se hará énfasis en que el in-migrante deja en la sociedad de partida, entre muchos otros elementos, redes sociales, y que, a la vez, aquel no cae en un vacío social, puesto que también se inserta o crea —en mayor o menor medida— nuevas redes en la sociedad de destino. De ello se deriva que ambas situaciones estén atravesadas por un valiosísimo recurso: el capital social. Precisamente, todo este acervo de relaciones sociales, es decir, la reserva de capital social que gravita alrededor del inmigrante, puede ser de gran utilidad para que el proceso inmigratorio potencialice sus efectos positivos gracias a las fuertes externalidades positi-vas propias del capital social.4 He aquí otra razón por la cual los inmigrantes son también un elemento valioso en las sociedades de destino. Lo anterior no sólo en el nivel micro, esto es, de la utilidad que la inmigración suele implicar para los inmigrantes como individuos, sino en el ámbito de las redes de las que hacen parte “aquí y allá” en cuanto pertenecientes a comunidades trans-nacionales (Portes, Guarnizo y Landlot 1999). Es justamente allí, como se verá más adelante, donde se pueden conectar codesarrollo y capital social.

Con el objetivo de ampliar lo arriba expuesto, se hará un recorrido por los dos conceptos clave de este artículo: codesarrollo y capital social. Más adelante ambos se articularán con el fin de explicitar la formulación teórica de una estrategia que pueda permitir materializar codesarrollo con base en capital social. Finalmente, se presentarán algunas conclusiones e hipótesis que se desprenden del marco aquí desarrollado y que pueden guiar futuras investi-gaciones derivadas de este trabajo.

EL CoDESARRoLLo: un ConCEPTo En GESTACIón

Existe cierto consenso en la comunidad académica y entre los especialistas en temas de migraciones (Herrero 2000; Vidal y Martínez 2008; Malgesini et al. 2007) en cuanto a que el concepto de codesarrollo tiene sus bases en los escritos de Naïr (1997). Lo anterior, por supuesto, no implica que ciertas prácticas que engloba el codesarrollo no hayan sido realizadas y analizadas

4 Para el caso colombiano Sudarsky (2001; 2007) encuentra evidencia robusta de las mencionadas fuertes externalidades positivas del capital social. Sin embargo, se debe recordar que Putnam señala que él, en su primer gran trabajo sobre dicho tópico, publicado en 1993, pasó “por alto la posibilidad de que el capital social pudiera tener efectos antisociales” (Putnam 2002, 625, nota al pie 19). Lo anterior, ya que el capital social puede ayudar a la resolución de dilemas de la acción colectiva, aunque es igualmente cierto que élites de poder, pandillas, etc., también hacen uso de sus respectivas reservas de capital social para generar efectos indeseables desde el punto de vista de la sociedad como un todo. Dado lo anterior, la panacea que aquí se busca es maximizar los aspectos positivos del capital social y minimizar los negativos.

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bajo distintos esquemas en otros tiempos y sociedades vinculadas por flujos migratorios (Gómez Gil 2005).

Ahora bien, volviendo a la concepción contemporánea del codesarrollo, resulta relevante que éste naciera de la intención de Naïr de conceptualizar un “más allá” de la Cooperación Para el Desarrollo (Cpd), tratando de vin-cular positivamente migración y desarrollo no sólo en la perspectiva de las sociedades de partida, sino también de las de destino.

Naïr (1997) empieza por señalar que es clave que los actores del fenómeno migratorio consensúen sus intereses en el marco del proceso mismo. Lo ante-rior se facilita si aquellos parten de una premisa fundamental: los flujos migra-torios pueden ser positivos tanto para la sociedad de partida como para la de destino. Es en dicho momento que el autor rotula a las personas insertas en las dinámicas migratorias como elementos microeconómicos de desarrollo: “la ori-ginalidad del codesarrollo reside en el hecho de que el migrante se convierte en actor consciente del desarrollo, ahí está el punto central: ninguna forma de ayuda (poderes públicos, bancos, asociaciones, etc.) puede sustituirse a la ac-ción del mismo inmigrante. Él es el corazón y el cuerpo vivo de la operación. Su participación activa es la condición sine qua non de la solidez del edificio” (Herrero 2000, 11; negrilla en el original). Justamente por lo anterior, se señala que en la concepción del codesarrollo el elemento central es el migrante mismo, pues se reconoce que la migración depende de él y gira a su alrededor.

Sin embargo, el concepto de codesarrollo no se ha mantenido intacto. Una de las críticas más recurrentes a la idea seminal de Naïr tiene que ver con la convicción de establecer contingentes de migración. Según el autor, los flujos se deben “contingenciar”, es decir, manejar por grupos de personas interesadas en formarse afuera, quienes a su vez han de retornar a su país y contribuir al desarrollo de la sociedad de partida una vez se hayan cualificado. Empero, ello fue más un eufemismo que otra cosa, pues implicó en realidad “el control de la entrada en Francia mediante acuerdos policiales fronterizos y diversas medidas para favorecer el retorno de inmigrantes a sus países” (Malgesini et al. 2007, 46).

Ahora bien, tal como arriba se mencionó, por medio de la idea de codesa-rrollo Naïr buscó un “más allá” de la Cpd. Por ende, aclarar las diferencias y semejanzas más relevantes entre Cpd y codesarrollo es crucial para entender los contornos de este último término. Para lograrlo, se seguirán los derrote-ros de Herrero (2000).

En primer lugar, se tiene que ambos conceptos connotan formas de coo-peración y que, juntos, buscan también el desarrollo;5 sin embargo, en la Cpd

5 En este punto vale la pena aclarar que aquí se entiende desarrollo en sentido amplio, es decir, como resultado “real y perdurable de un país [que] no se da en función de



se persigue el desarrollo de la sociedad de partida, de la sociedad subdesarro-llada. De otro lado, desde el codesarrollo se piensa que tanto la sociedad de partida como la de llegada pueden desarrollarse mutuamente gracias a los flujos migratorios.

La anterior diferencia es importante, pues permite resaltar que las re-laciones establecidas en la Cpd adquieren un carácter vertical, es decir, la sostenibilidad en el tiempo de la Cpd depende de la discreción del país desa-rrollado, de su voluntad política. Dado que el país desarrollado no se siente directamente beneficiado por la Cpd, puede dejar de cooperar cuando le parezca pertinente. Todo esto tiene que ver también con los intereses de las partes, debido a que en la Cpd no existe el convencimiento del beneficio mu-tuo. Las consecuencias de ello son determinantes: la sociedad de destino, al no sentirse directamente beneficiada, puede jugar con la Cpd, pues considera que hacerlo es poco costoso. De otro lado, en el codesarrollo se espera que la relación entre sociedades sea más horizontal, pues se busca generar concien-cia de los beneficios mutuos que la migración efectivamente trae consigo.

Como consecuencia de lo anterior, se tiene que el tipo de relación esta-blecida en la Cpd es eminentemente unidireccional; allí se parte de una so-ciedad desarrollada que ayuda a otra subdesarrollada. En el codesarrollo, de otro lado, se intenta pensar y hacer la relación bidireccional, de cooperación en ambos sentidos. De ahí que se pueda aplicar el término de codesarrollo a flujos migratorios no sólo entre Sur y Norte, sino también a migraciones Sur-Sur y Norte-Norte.

Todo lo anterior, sin duda, implica que el codesarrollo comporta un avance teórico y práctico en el entendimiento de las relaciones internacionales en cuanto a la cuestión migratoria, aunque, vale la pena volver a recalcarlo, la existencia de dichos flujos —gestionados o no desde el codesarrollo— es pro-ducto de la estructura del propio orden mundial y del modelo de desarrollo que lo sustenta.

La anterior aseveración recuerda que no se pueden esperar cambios radi-cales en dicha estructura gracias a la mera puesta en práctica del codesarro-llo; que éste implique un avance en ciertos frentes no implica que sea la llave maestra de un nuevo modelo de desarrollo global. Lo anterior sin ánimo de no reconocer la innovación detrás del codesarrollo: todo lo que implique una

los flujos de ayuda que pueda recibir, sino que es el resultado de una confluencia de factores muy variados entre los cuales están la mejora de las condiciones de vida de sus habitantes, la consolidación de un marco político e institucional adecuado, el reconocimiento de derechos y libertades individuales, el empuje del conjunto de su población, la mejora de sus infraestructuras, y una posición económica y comercial saneada” (Gómez 2005, 3).

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mejoría en la situación de colectividades humanas debería ser potenciado al entendérsele como deseable.

Una vez sumados los puntos a favor y en contra del codesarrollo, así como señalados los contornos y alcances de éste, es hora de puntualizar qué se va a entender por codesarrollo en el resto del texto. Para ello se retomará a Vidal y Martínez, para quienes aquél “involucra la conexión de actividades, políticas y aproximaciones entre inmigración y desarrollo en una dimensión en la cual la inmigración actúa como fuente de desarrollo económico, cultural y social” (Vidal y Martínez 2008, 8; traducción libre).

Aun especificada la definición, y como una muestra de la riqueza del tér-mino codesarrollo, se puede profundizar aún más en éste al señalar que el codesarrollo abarca en sí mismo dos grandes formas de hacer desarrollo, una espontánea y otra no espontánea (Malgesini et al. 2007).

Esta última abarca decisiones que adquieren la forma de políticas de codesarrollo, lo cual implica un proceso de planeación y puesta en práctica consciente; de ahí el adjetivo de codesarrollo no espontáneo.6 De otro lado, en el codesarrollo espontáneo, visión mucho más cercana a la idea seminal de Naïr, la inmigración como proceso y el inmigrante en cuanto actor emergen como vectores de desarrollo, independientemente de las políticas o planes que se tracen. Aquí pueden ser ubicados hechos no planeados que contribu-yen al desarrollo de una de las dos sociedades, por ejemplo, de la sociedad de destino, cuando ésta usa el capital humano de los inmigrantes formados en las sociedades de origen.7

Realizado este recorrido a través del concepto de codesarrollo, se puede resumir señalando que efectivamente sus orígenes más próximos, en cuanto categoría, se encuentran en las concepciones de Naïr. A la vez, se constató que el término aún no ha sido totalmente delimitado, y que, precisamente por ello, algunas de las concepciones iniciales del mismo ya no aparecen como propias del concepto; sin embargo, no todos los vínculos originarios están rotos. Estas rupturas y continuidades del concepto corroboran que aquél aún está en gestación; por ello, luego de esgrimir una definición básica de codesarrollo, se procedió a desarrollar el concepto en dos (sub)frentes:

6 Téngase en cuenta que se dice “decisiones” y “políticas”, y no, de manera particular, “decisiones políticas” o “políticas públicas”, ello por una razón analítica y empírica: no son sólo las sociedades de partida y de destino desde sus respectivos sistemas y regímenes políticos las que pueden generar codesarrollo no espontáneo, pues éste también puede venir de organizaciones internacionales, oNG, etcétera.

7 En este punto un simple ejemplo puede ayudar a reforzar lo señalado: “Según algunos estudios los inmigrantes que viven en España tienen un promedio de 1,5 años más de estudios que los españoles” (Malgesini et al. 2007, 33).



el codesarrollo espontáneo y el codesarrollo no espontáneo. Como se verá más adelante, esa diferenciación analítica servirá para vincularlo de manera teóricamente coherente con el término capital social, relación central en este artículo. Justamente, a continuación se procede a abordar este último concepto.

EL CAPI TAL SoCIAL : un RECuRSo PARA LA ACCIón PRoDuCTo DE LAS RELACIonES EnTRE PERSonAS

El concepto de capital social, tal como hoy es entendido, es una categoría claramente originada en la sociología de finales de los años ochenta del siglo Xx. En ese momento se desprendieron dos grandes corrientes que lidiaron con dicho término: una proveniente de Europa continental, y otra anglosajo-na. La primera de ellas proviene de una escuela francesa representada en los desarrollos de Bourdieu (1983; 1984), quien construyó toda una nueva pro-puesta teórica para interpretar la sociedad contemporánea. La otra corriente, centrada específicamente en el capital social, es de cuño norteamericano, y tiene en la apuesta de James Coleman (1986; 1988; 1990) por generar una nueva teoría social su programa de investigación seminal.

Justamente, la función del concepto de capital social dentro de la obra de Coleman fue la generación de una herramienta analítica para vincular la estructura y la acción sociales sin la necesidad de elaborar los detalles de las estructuras a través de las que ello ocurre (Coleman 1988). En otras palabras, este autor produjo dicho constructo teórico con el fin de vincular la teoría de la acción y elección racional y el individualismo metodológico, con la perspectiva sociológica del análisis del hombre socializado e inserto en una estructura social que lo influencia y moldea.

Siguiendo a Coleman, ambas corrientes poseen tanto puntos a favor como en contra: “La corriente sociológica tiene lo que podría ser un defecto fatal como empresa teórica: el actor no tiene un ‘motor de acción’. El actor es for-mado por el ambiente, pero no existen saltos internos que den al actor un propósito o dirección […] La corriente económica, por otra parte, vuela en la cara de la realidad empírica: las acciones de las personas son formadas, redirigidas, constreñidas por el contexto social; normas, confianza interper-sonal, redes sociales y la organización social son importantes en el funciona-miento no sólo de la sociedad sino también de la economía” (Coleman 1988, S96; traducción libre).

Precisamente, como una herramienta teórica en esta empresa, produjo el concepto de capital social. A éste lo entendió como un recurso proveniente de las relaciones entre personas, y, por ende, parte de la estructura social, mate-rializada en normas, confianza, organizaciones y canales de información, que

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permiten ciertas formas de acción social que de otro modo no se lograrían (Coleman 1988). Además de ello, el autor señaló que, como toda forma de capital, el capital social es productivo pero, a diferencia de los otros tipos de capital, se origina en las relaciones entre personas, esto es, no proviene ni de los actores mismos ni de sus implementos físicos.8

Coleman diferenció clases de capital social y las clasificó así: expectativas y obligaciones inmersas en ambientes de confiabilidad, normas sociales y sanciones efectivas y, por último, canales de información. Todas estas formas de capital social son creadas y soportadas asumiendo que los actores tejen redes de relaciones sociales si es de su interés, y que continúan con éstas sólo si redundan continuamente en beneficios para ellos. A continuación se ex-pondrán las principales características de las mencionadas formas de capital social, según Coleman (1988).

Las expectativas y obligaciones son una forma de capital social que emer-ge cuando los actores se relacionan de la siguiente manera: si el actor a hace algo por el actor b y confía en que b se lo retribuirá en el futuro, ello establece una expectativa en a y una obligación en b. Evidentemente, y aquí entra la perspectiva sociológica, para que este tipo de interacciones funcionen los actores deben estar socializados en un contexto de confianza que haga las veces de reductor de incertidumbre y conflicto. Lo anterior se puede ver potenciado, señala Coleman, bajo el cerramiento de la red social, es decir, si todos los actores involucrados están cercanamente vinculados los unos con los otros (por ejemplo, como familiares o vecinos) y, por ello, pueden super-visarse más naturalmente.

En segundo término, el capital social como normas y sanciones efectivas implica la existencia de normas sociales validadas dentro de la red, normas que tienen que ver con la regulación del comportamiento que se entiende como socialmente deseable de los actores miembros. Para que estas normas se conviertan en un recurso que posibilite efectivamente ciertas formas de acción, es decir, sean capital social, deben conjugarse con sanciones sociales efectivas (por ejemplo, el ostracismo del infractor). Entonces, gracias a este tipo de capital social, los actores sociales dentro de una red pueden prever —en un grado socialmente relevante— el comportamiento de los demás, y, en esa medida, interrelacionarse con base en dichos presupuestos. Tal como la anterior, esta forma de capital social puede potenciarse por el cerramiento de las redes sociales.

8 De ello se deriva que, en la mayoría de los casos, el capital social en sus distintas formas adquiera características de bien público (Coleman 1988).



En tercer lugar, al entender los canales de información como capital social, se resalta que la información que circula cuando las personas se relacionan entre sí también provee bases para la acción social. Con respecto a los cana-les de información, pueden ocurrir dos escenarios: que quienes establezcan una relación comunicativa lo hagan efectivamente para obtener información específica que la contraparte posee, o que la relación se establezca por otros propósitos distintos a la adquisición de la información que finalmente se logra. Sin embargo, y aquí está el quid del asunto, en todo caso existe un flujo de información entre los actores que puede ser un basamento para la acción. Al respecto, es relevante traer a colación hallazgos como los de Alves Pena (2009), quien encuentra fuertes relaciones empíricas entre la emigración a Estados Unidos de trabajadores agrícolas mexicanos y las redes sociales a las que éstos pertenecen, relaciones en donde la información que circula dentro de dichas redes demuestra tener un impacto robusto para mexicanos con experiencia mi-gratoria en cuanto a los estados norteamericanos a los que finalmente decidi-rán viajar los migrantes. Canales de información, redes sociales y ciertos tipos de acción social como la emigración están teórica y empíricamente vinculados.

Haciendo un paréntesis en los desarrollos de Coleman, justamente para complementar la idea de los canales de información como capital social, es pertinente hablar de la diferencia analítica planteada por Putnam (2002) entre los actores macher y los schmoozer. El macher es aquel altamente com-prometido con la vida comunitaria y, por ende, vinculado a organizaciones voluntarias formales. El schmoozer es la clase de actor que está vinculado con su comunidad de manera mucho más flexible, esto es, por medio de redes de socialización y discusión informales. Pues bien, dichos actores refuer-zan —cada uno a su manera— los vínculos sociales dentro de las redes y comunidades en las que participan, y buena parte de ello lo logran haciendo fluir información con la intención directa (macher) o no (schmoozer) de lograr dicho fortalecimiento.

Ahora bien, retomando a Coleman, y para finalizar el recorrido de sus aportes a la teoría del capital social, se ha de señalar que para el menciona-do autor las organizaciones voluntarias aparecen como la segunda clase de estructuras sociales —sumadas al cerramiento de las redes arriba explicita-do— que facilitan la emergencia de capital social. En ese sentido, se asume que las organizaciones voluntarias son constituidas para que los actores que las crearon cumplan sus propósitos. Siguiendo a Coleman (1988), éstas representan una ventaja no sólo porque en su interior existen relaciones en-tre personas con objetivos e intereses compartidos, lo que posibilita ciertos cursos de acción, sino porque la misma estructura organizativa implica un recurso del que los actores pueden apropiarse.

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Justamente, respecto a la teoría de las asociaciones voluntarias9 como nú-cleos de capital social, uno de los más relevantes desarrollos teóricos y empí-ricos está dado en el trabajo de Putnam (1993). En este texto el autor trata de explicar las diferencias en el relativo buen desempeño político-institucional de los gobiernos regionales italianos del norte con respecto a los del sur. En ese marco, y tras un fuerte cúmulo de evidencias, el autor descubre que en el norte de Italia, a diferencia del sur, existe una considerable mayor cantidad de capital social en forma de asociaciones voluntarias atravesadas por un alto compromiso cívico de los conciudadanos que en ellas se relacionan, lo que da lugar a vibrantes comunidades cívicas10 en las regiones del norte de Italia, mas no así en el sur.

Así, pues, el autor demuestra que dicho patrón diferencial en cuanto al acervo de capital social es un predictor estadísticamente significativo del buen desempeño político-institucional y socioeconómico de las susodichas regiones.

Todo lo anterior dará pie a la tesis fundamental de Putnam (1993), tesis basada en buena medida en la teoría de la democracia de Alexis de Tocqueville (1989 [1835-1840]) y en el concepto de capital social de Coleman: el asociacio-nismo voluntario, entendido en Putnam como una forma de capital social, es un elemento fundamental para el buen rendimiento de las instituciones políticas democrático-liberales. Todo lo anterior es denominado por Sudarsky (2001; 2003; 2007) la ecuación de Putnam: sociedad fuerte, economía fuerte; sociedad fuerte, Estado efectivo. Ecuación que dicho autor comprueba para el caso colombiano en la senda sociedad fuerte, economía fuerte (Sudarsky 2001), y que autores como Knack (2002) y Leal-Castro (2009) han compro-bado, respectivamente, en la senda sociedad fuerte, Estado efectivo, para el caso de los gobiernos estatales de Estados Unidos y de los Consejos Locales de Juventud bogotanos.

Esta ecuación es fundamental para lo que en este texto se argumen-ta, dado que permite afianzar la idea según la cual las asociaciones u

9 En este trabajo los términos asociación y organización voluntarias serán intercam-biables, pues las diferencias entre éstos no son relevantes a luz de los objetivos del escrito.

10 Según Putnam (1993), quien a su vez se basa en la escuela de pensamiento político del republicanismo clásico (por ejemplo, Tocqueville 1989 [1835-1840] y Maquiavelo 2008 [1532]), las instituciones “libres” fallan o no dependiendo de las “virtudes cívi-cas” de sus ciudadanos. En este sentido, el autor opera dicho pensamiento señalando que una comunidad cívica es aquella donde se presentan altos niveles de compromiso cívico, igualdad política, solidaridad, confianza y tolerancia, y, finalmente, asociacio-nes cívicas en cuanto estructuras sociales de cooperación.



organizaciones son una fuente efectiva de capital social, ello debido a que las relaciones y compromisos que los individuos adquieren en su seno permiten que éstos logren sus metas comunes e individuales. Lo anterior a su vez im-plica que si en el proceso migratorio se fortalece la formación de asociaciones de migrantes o antiguos migrantes, en cuanto infraestructuras del proceso mismo, éstas tendrán la capacidad de generar efectos (políticos y económi-cos) positivos tanto en las sociedades de partida como en las de llegada, es decir, codesarrollo.

Ahora bien, tal como se mencionó en la introducción de este artículo, aquí no se olvida que el capital social puede generar efectos positivos o negativos y que, por ende, hay que dejar visiones románticas del mismo. Precisamente, es con base en los distintos resultados que el capital social puede generar, que autores como Putnam (2002) realizan una diferencia analítica entre capital social que “puentea” (incluye) o que “vincula” (excluye): “Ciertas formas de capital social son, por elección o por necesidad, introyectadas, y tienden a reforzar las identidades excluyentes y los grupos homogéneos [capital social vinculante] […] otras redes miran hacia afuera y acogen a personas de distin-tas capas sociales [capital social que puentea]” (Putnam 2002, 20).

Sin duda, la anterior diferencia analítica permite señalar que, si de ge-nerar codesarrollo se trata, la inclusión es un elemento de primer orden, y, por ello, es el capital social que puentea, en cuanto “superlubricante socioló-gico” (Putnam 2002), el que debe verse incentivado en el orden de los flujos migratorios.

En resumen, con respecto a la teoría del capital social, es posible señalar que bajo este concepto se enmarca una idea muy poderosa soportada por amplia evidencia empírica: las relaciones entre personas son un recurso productivo, en el sentido de que permiten conseguir objetivos individuales y grupales. Independientemente de la forma que adquiera el capital social, éste implica la apropiación, por parte de las redes sociales y de los individuos en éstas inmersas, de aspectos de la estructura social: valores, confianza, reciprocidad, etc. Es en este sentido que resulta relevante el concepto de capital social a la luz de este escrito, puesto que los inmigrantes son “seres entre dos mundos” (Herrero 2000, 9), que poseen una característica intrín-seca: vínculos sociales tanto en las sociedades de partida como de llegada, lo que en términos de capital social implica una mayor cantidad de recursos productivos que pueden permitir la consecución de objetivos individuales y comunes, sobre todo, desde la óptica del capital social de puenteo gracias a las fuertes externalidades positivas del capital social.

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VInCuLAnDo CoDESARRoLLo y CAPI TAL SoCIAL : hACIA unA ES TRATEGIA CohEREnTE DE InTEGRACIón DE DoS MunDoS

Como se mencionó, redes sociales y capital social están indisolublemente vinculados. Para profundizar en un análisis que relacione capital social y migración es perentorio hablar de redes migratorias. Éstas se pueden definir como “grupos de vínculos interpersonales que conectan migrantes, antiguos migrantes y no migrantes los unos con los otros a través de relaciones de parentesco, amistad, o de orígenes comunitarios compartidos” (Palloni et al. 2001, 1263-1264; traducción libre). Precisamente, en dicha investigación Palloni et al. aportan importante evidencia empírica que apoya la efectiva existencia de lo que se denomina en la literatura la hipótesis de redes de la teoría de capital social.11

Según esta hipótesis, las personas que están emparentadas con nuevos o antiguos inmigrantes tienen acceso a capital social que incrementa significa-tivamente la probabilidad de que ellos mismos migren. Pues bien; además del mencionado texto de Palloni et al., autores como Massey, Goldring y Durand (1994), con sus desarrollos sobre la causación acumulativa,12 o Alves Pena (2009) aportan evidencia que soporta la idea central de la mencionada hipó-tesis. Así las cosas, es posible señalar que efectivamente existe un acervo de capital social inherente a las redes migratorias, tanto así que éste desempeña un papel relevante en permitir un curso de acción puntual: la migración. De lo anterior se infiere, basándose en los desarrollos de Putnam (1993; 2002), que, de encauzar el capital social efectivamente existente en las redes migra-torias, éste también podría ser usado como puente para codesarrollar tanto la sociedad de llegada como la de partida, siempre y cuando los actores así se lo propongan y se les entienda y potencie (a ellos y sus redes) como elementos centrales del proceso, o en otras palabras, toda vez que ello sea del interés de los inmigrantes, pues no se puede olvidar que éstos son la parte viva del flujo migratorio.

11 Palloni et al. remontan las raíces de dicha hipótesis a una larga tradición sociológica. Al respecto, señalan: “Ya en los años veinte del siglo XX los sociólogos reconocieron la importancia de las redes en la promoción del movimiento internacional (ver Thomas y Znaniecki 1918, 20; Gamio 1930). Aunque Taylor (1986; 1987) caracterizó las redes de vínculos como una fuente de ‘capital migratorio’, Massey et al. (1987, p. 170) pare-cen haber sido los primeros en etiquetar específicamente a las redes migratorias como una fuente de capital social” (Palloni et al. 2001, 1264; traducción libre).

12 La causación acumulativa en la teoría de la migración señala que cada migración mo-difica el contexto social en el que se desenvuelve —por ejemplo, incorporando nuevos migrantes en la sociedad de destino—, de tal manera que vuelve más probables futuras migraciones. Ver Massey, Goldring y Durand 1994.



Así las cosas, lo que aquí se propone es una vía para hacer codesarrollo ba-sado en las redes migratorias, los individuos en ellas insertas y el valiosísimo recurso allí circulante: el capital social. Lo anterior en total contradicción con la visión que se suele tener del inmigrante como un desposeído. Sin embargo, bien sea que efectivamente el inmigrante cumpla con el estereotipo del inmi-grante por la supervivencia, se suele pasar por alto que éste tiene la capacidad de activar el capital social dentro de las redes migratorias a las que pertenece. Desde esta perspectiva, queda claro que ningún inmigrante está totalmente desposeído; pensarlo así es poner en práctica una visión excesivamente miope del fenómeno, al no querer ver las potencialidades del capital social, o inte-resada, tal como se dijo al inicio de este trabajo, en la búsqueda de movilizar inclinaciones para no-decidir sobre el tema.

Además de lo anterior, vale la pena señalar que hoy más que nunca el capital social de las redes migratorias se ve fortalecido por elementos como las tecnologías de la información y la comunicación. El desarrollo de internet permite el sostenimiento de una verdadera comunidad migrante internacional (Vidal y Martínez 2008), que, hoy por hoy, tiene todo un conjunto de he-rramientas a su favor para mantenerse en contacto, así sus integrantes se encuentren físicamente separados. En este sentido, es pertinente recalcar lo señalado por Núñez Carrasco (2010) cuando estudia ciertas familias perua-nas con algunos de sus miembros en Chile, es decir, familias transnacionales, en el sentido que le asignan al término los ya citados Portes, Guarnizo y Landlot (1999). Pues bien; Núñez Carrasco pone de presente que aunque dichas familias tienen la imposibilidad de ser núcleos físicamente próximos, sus miembros tienen el imperativo de pertenecer a un grupo familiar, cuestión que se logra por medio de envíos sociales transmitidos por vías como internet, cartas, llamadas, etc. Uno de dichos envíos sociales es justamente el capital social, además de otros, tales como identidades, ideas o prácticas (Levitt 2001). Así las cosas, resulta claro que la comunidad migrante internacional o las comunidades transnacionales, y dentro de éstas, una amplia gama de redes migratorias de distinta raigambre, son colectividades con amplias oportunidades de potenciar el capital social y, por ende, de activar los efectos positivos de éste.

Así las cosas, de aceptarse que, primero, el concepto de codesarrollo impli-ca la revaluación de los flujos migratorios y de los migrantes, en cuanto los reconoce como elementos de desarrollo, no sólo para las sociedades de origen sino también para las de destino, sumado a que, segundo, existe evidencia según la cual el capital social genera “efectos reales”, al menos en los campos político, económico y migratorio, entonces es posible concluir que es perti-nente propugnar el fortalecimiento de las redes migratorias en un punto

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absolutamente central: las asociaciones voluntarias de migrantes. Lo ante-rior, debido a que —por ecuación de Putnam— las sociedades que ostentan mayores niveles de asociacionismo tienen más probabilidades de observar un alto desempeño en sus respectivos sistemas políticos y económicos; ello, sin duda, implica desarrollo “aquí y allá”, esto es, codesarrollo.

Pero surge una pregunta: ¿Cómo potenciar dichas redes y su infraestruc-tura asociativa? En este punto es útil usar la diferencia antes mencionada entre codesarrollo no espontáneo y espontáneo. El primer (sub)tipo de code-sarrollo, es decir, el codesarrollo orientado y planeado conscientemente, pue-de tener un papel preponderante en el momento de incentivar la aparición o fortalecimiento de asociaciones (de migrantes, de familiares de migrantes, de retornados, etc.). Ello es así si al trazar políticas, planes o proyectos de codesarrollo se busca incentivar la aceptación de dichas asociaciones como interlocutoras válidas en el proceso político de las sociedades a las que están vinculadas. Sin duda, un poderoso incentivo para que los migrantes, y en general las personas, se asocien es que vean que al organizarse aumentan significativamente sus márgenes de influencia social: justamente, a ello es a lo que se apunta.

Al respecto, se debe señalar que lo anteriormente expuesto no es simple-mente un acto de fe, puesto que existe importante evidencia empírica apor-tada por Brehm y Rahn (1997) que señala al asociacionismo voluntario, es decir, a la efectiva existencia de organizaciones formales, como el elemento clave del proceso que da inicio al círculo virtuoso del capital social.13 Lo anterior se debe a que aquél tiene un importante efecto causal en la generación de confianza interpersonal, y ésta, a su vez, en el fortalecimiento del asocia-cionismo (Brehm y Rahn 1997), permitiendo así la aparición de cierto tipo de transitividad social (Putnam 1993, 169): “Yo confío en ti, porque confío en ella, y ella me asegura que confía en ti”.

Esto, sin duda, fortalece las afirmaciones anteriores, en el sentido de que la potenciación de las asociaciones voluntarias, mediante políticas de codesa-rrollo diseñadas para ello, puede ser el elemento clave para la generación de capital social y, por esa vía, de codesarrollo. Una vez éstas sean creadas, y los inmigrantes sientan que mantenerse activos en ellas les resulta útil, existe una mayor probabilidad de que se inicie el círculo del capital social.

13 Al respecto de la creación del capital social en círculos virtuosos, Boix y Posner (1998, 687 y 688, traducción libre) señalan claramente que “Las teorías del capital social lo establecen como un concepto de equilibrio. La cooperación repetida incre-menta el stock disponible de capital social. Y altos stocks de capital social, a su vez, hacen posible sostener la cooperación”.



Ahora bien; en este marco surge otra pregunta relevante: una vez pasado el primer impulso producto de acciones de codesarrollo no espontáneo para organizar a las redes de migrantes en asociaciones voluntarias formales, ¿cómo lograr aumentar las probabilidades de que éstas se mantengan fun-cionando y produzcan las fuertes externalidades positivas del capital social? La respuesta puede estar en el vínculo entre capital social y codesarrollo espontáneo.

Lo anterior, a causa de que en la línea de base que une la teoría de Putnam (1993; 2002) y Tocqueville (1989 [1835-1840]) con la de Coleman (1988; 1990), y en parte con la concepción de codesarrollo de Naïr (1997) y del codesarrollo espontáneo (Malgesini et al. 2007), aparece como pilar el ciudadano, el actor o el migrante, es decir, el individuo que actúa porque cree que así debe hacerlo, no debido a una ordenanza o a una amenaza. La diferencia está en que en la teoría del capital social el individuo actúa pensando que su bienestar es también el de su comunidad y, por ende, el de los miembros de la misma, y lo cree no porque sea irracional, en la perspectiva de autores como Olson (1965), sino porque confía en la utilidad de la reciprocidad generalizada antes que en aquella típicamente transaccional (Portes y Sensenbrenner 1993) o, lo que es lo mismo, balanceada (Putnam 1993; 2002).14 Sin embargo, esta perspectiva de la reciprocidad generalizada está ausente en el concepto codesarrollo, pues allí el interés propio se parece más al del individualismo metodológico de los economistas; no en vano, Naïr ve al migrante como instrumento microeconó-mico del codesarrollo. Justamente, el objetivo más importante de este escrito es que se empiece a pensar el codesarrollo desde el principio de reciprocidad generalizada.

Ahora, si bien el anterior cambio de perspectiva es importante, pues sig-nifica un aporte a la teoría, también es relevante para este texto que quede claro que aquí se propugnó la iniciación del círculo virtuoso del capital vía políticas de codesarrollo que incentiven el asociacionismo en los migrantes,

14 Putnam es muy claro cuando señala que “La piedra de toque del capital es el principio de reciprocidad generalizada: yo hago esto ahora por ti, sin esperar nada a cambio de inmediato y quizá sin conocerte, pero confiando en que más adelante tú o algún otro me devolváis el favor” (Putnam 2002, 175). Por otro lado, Portes y Sensenbrenner (1993), al desarrollar su tipología del capital social, señalan como un tipo de capital social las transacciones o intercambios de reciprocidad; empero, dado que su definición de capital social está circunscrita al campo de la sociología econó-mica —tanto así que estos autores definen al capital social como “expectativas colec-tivas que afectan el comportamiento económico individual” (Portes y Sensenbrenner 1993, 1326)—, la reciprocidad de la que hablan es aquella que surge cuando los actores se relacionan cara a cara en un intercambio inmediato, es decir, no se está hablando de reciprocidad generalizada, sino balanceada.

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ello soportado en las pruebas empíricas que apuntan a que esa estrategia es efectivamente aplicable. El problema siguiente es ponerla en marcha. Ello es especialmente cierto en sociedades como la colombiana, donde la precariedad y, en general, la inexistencia de programas de codesarrollo no espontáneo que fomentan el asociacionismo de migrantes son manifiestas.15

Con el ánimo de dejar abierta la discusión, es imposible olvidar que en este proceso de integración efectiva de dos mundos siempre existirán problemas. Por ejemplo: la necesidad de tener la capacidad de penalizar a quienes uti-licen la migración y sus redes como vectores de otros procesos socialmente perjudiciales (por ejemplo, trata de personas). Sin duda, tratar complejidades de este tipo es de vital importancia, y visibilizarlas es el primer paso para ello. Sin embargo, éstas no pueden limitar una apuesta por el codesarrollo y el capital social como puentes de vinculación positiva. Lo anterior, debido a que parecen ser, según lo señalado en este artículo, más las externalidades positivas que las negativas derivadas de una estrategia de integración basada en el codesarrollo y el capital social orientada a mejorar la integración de dos mundos que, dado el modelo actual de desarrollo global, necesitan mejorar su forma de relacionarse.

ConCLuSIonES

En la última parte de este artículo se realizó una propuesta para integrar tanto a las sociedades de partida como a las de llegada por medio de una estrategia basada en tres pilares cohesionados en torno al continuo flujo de capital social: infraestructura asociativa, codesarrollo no espontáneo y co-desarrollo espontáneo. Para implementar dicha estrategia se propuso como actor fundamental al inmigrante y sus redes, siempre y cuando a éste se le tome como un individuo con intereses propios, a la vez que socializado y con capacidad de operar bajo la norma social de reciprocidad generalizada. Sin duda, la migración y el inmigrante, el capital social y el codesarrollo no espontáneo y espontáneo, son las ideas principales de este artículo. Lo an-terior debido a que, con base en ellas, se cree que es posible mejorar las con-diciones de esa enorme población migrante que vive en el planeta, multitud

15 Un programa como Bienvenido a casa del gobierno de Bogotá —junto con el Ministerio de Relaciones Exteriores colombiano y la organización Internacional de las Migraciones— sería uno de los poquísimos ejemplos de dicha existencia incipiente, pues allí se presta una ayuda reactiva, aunque inmensamente útil, al retornado. Es reactiva, pues en dicho programa no se fomenta el asociacionismo de los retornados según aquí se le concibe, y, por ende, tampoco el codesarrollo. De otro lado, es alen-tador señalar que en países como México ya existen programas que ponen en práctica programas cercanos a lo aquí propuesto.



que inevitablemente seguirá desplazándose, pues la migración es una forma de acción social coherente con la estructura de la sociedad mundial actual.

En próximas investigaciones será de vital importancia que se procure operar y profundizar el marco aquí desarrollado. Realizar estudios de caso, análisis cualitativos y ejercicios comparativos y estadísticos para documen-tar las posiciones de los actores aquí involucrados, así como los efectos y resultados que eventualmente se generen con cursos de acción como los aquí teorizados. En ese sentido, algunas hipótesis derivadas de este trabajo que pueden incentivar ejercicios investigativos de ese tipo son las siguientes:

a) Los migrantes que participen en redes migratorias cerradas deberían ser más proclives a reflejar el uso de capital social excluyente, comparados con aquellos que participen en redes migratorias abiertas; b) los migrantes que en su proceso migratorio den cuenta de un alto uso de capital social ex-cluyente deberían exhibir prácticas o actitudes mayormente negativas hacia el asociacionismo voluntario, comparados con aquellos migrantes que hagan uso de capital social incluyente; c) las redes migratorias con altos niveles de capital social excluyente deberían ser más proclives a usarse como vectores de prácticas socialmente negativas, comparadas con aquellas con altos nive-les de capital social incluyente; d) se espera que los migrantes que participen en asociaciones voluntarias durante su proceso migratorio exhiban actitudes o prácticas más cercanas a la transitividad social, comparados con quienes no lo han hecho; e) se espera que los migrantes que participen en asociaciones voluntarias durante su proceso migratorio exhiban actitudes o prácticas más cercanas a la reciprocidad generalizada, comparados con quienes no lo han hecho; f) se espera que las redes migratorias abiertas y/o con altos niveles de capital social incluyente generen más codesarrollo que aquellas cerradas o con altos niveles de capital social excluyente.

Sin duda alguna, comprobar éstas y otras hipótesis, en cuanto productos del presente trabajo, podrá conducir a entender mucho mejor cómo integrar a las sociedades de partida y de llegada unidas por flujos migratorios, es decir, el aquí y el allá en que se desenvuelven a diario los migrantes internacionales y sus redes.

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La ciencia política, ciencia noética del ordenUna mirada crítica sobre su “objeto” de estudio

Felipe Cárdenas Támara • Luisa Fernanda Suárez RozoUniversidad de La Sabana

ResumenEste trabajo tiene los siguientes propósitos fundamentales: i) responder a modo de reseña crítica a los planteamientos sobre el objeto de estudio de la ciencia política enunciados en el reciente libro de Rodrigo Losada y Andrés Casas, Enfoques para el análisis político. Historia, epistemología y perspectivas de la ciencia política (2008); ii) hacer un reflexión orientada a captar los reduccionismos existentes en la conceptualización que se hace del objeto de estudio de la ciencia política desde ciertas corrientes contemporáneas, y iii) sugerir la necesidad de ampliar nuestro entendimiento y comprensión de lo que es una rea-lidad política desde el horizonte intelectual fijado por Eric Voegelin, donde se afirma que la ciencia política es una disciplina científica noética centrada sobre el estudio del orden y la experiencia del orden en las sociedades y culturas humanas. El aporte del artículo se refiere a la reconstitución y resignificación de la ciencia política como disciplina científica de carácter noético y a los múltiples campos transdisciplinares que dicha condición posibilita.

Palabras claveciencia política • orden • teoría política • empirismo • ciencia noética • noesis • Eric Voegelin

Political Science, the Noetic Science of OrderA Critical Look on its “Object” of Study

AbstractThis work has the following fundamental purposes: i) to respond by way of a critical review to the statements on political science’s object of study made by Rodrigo Losada and Andrés Casas in their recently published book Enfoques para el análisis político. Historia, epistemología y perspectivas de la ciencia política (Approaches for Political Analysis. History, Epistemology and Perspectives of Political Science, 2008); ii) to reflect on the theoretical reductionism in the conceptualization of the object of study of political science, present in some contemporary schools of thought, and, iii) to suggest the need to expand our understanding of our political reality from the intellectual perspective proposed by Eric Voegelin, who argued that political science is a noetic scientific discipline centered on the study of order and the experience of order in societies and human cultures. The contribu-tion of the article refers to the reconstitution and resignification of political science as a scientific noetic discipline and to the multiple transdisciplinary fields that such a condition makes possible.

Keywordspolitical science • order • political theory • empiricism • noetic science • noesis • Eric Voegelin


Recibido el 15 de octubre de 2009 y aceptado el 6 de octubre de 2010.

E l ar t ícu lo no hubie r a s ido pos ib le s in e l apoyo incondic ional y sab ia s or ient ac iones de l doc tor p rofesor José Benjamín Rodr íguez Iturbe, ya sea mediante d iá logo d irec to o a t r avés de l a l ec tur a de su obra His tor ia de las ideas y de l pensamiento po l í t i co. Una per spec t iva de Occ idente (2007).

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Felipe Cárdenas Támara e s p rofesor a soc iado y d i rec tor de l Depar t amento de C ienc ia Po l í t ica y Derechos Humanos de l a Univer s idad de L a Sabana, Chía, Co lombia.Fe l ipe . cardenas@unisabana .edu . co

Luisa Fernanda Suárez Rozo e s p rofesora de l a Univer s idad de L a Sabana, Chía, Co lombia.lusuar@gmai l . com


La ciencia política, ciencia noética del ordenUna mirada crítica sobre su “objeto” de estudio

Felipe Cárdenas Támara • Luisa Fernanda Suárez RozoUniversidad de La Sabana

INTROdUCCIóN

Este artículo de orden teórico tiene tres propósitos fundamentales: i) respon-der a modo de reseña crítica a los planteamientos sobre el objeto de estudio de la ciencia política, enunciados en el libro de Rodrigo Losada y Andrés Casas, Enfoque para el análisis político. Historia, epistemología y perspectivas de la ciencia política (2008); ii) hacer un reflexión orientada a captar los reduccio-nismos existentes en la conceptualización que se hace del objeto de estudio de la ciencia política desde ciertas corrientes contemporáneas, y iii) sugerir la necesidad de ampliar nuestro entendimiento y comprensión de lo que es una realidad política desde el horizonte intelectual fijado por Eric Voegelin, que afirma que la ciencia política es una disciplina científica noética centrada sobre el estudio del orden y la experiencia del orden en las sociedades y cultu-ras humanas. Las tesis que se expondrán hacen parte del trabajo intelectual que venimos haciendo hace un par de años con la obra de Eric Voegelin, particularmente con su libro La nueva ciencia de lo político (2006).1

El trabajo de Losada y Casas brinda el pretexto y la oportunidad de co-nocer los múltiples enfoques para estudiar la realidad política; el camino puede pensarse como laberíntico, pero el texto brinda un interesante pro-ceso de clarificación, proporcionando una compilación de enfoques rigurosa y precisa, donde los autores identifican veinte enfoques (Losada y Casas 2008, 392). Los enfoques tradicionales los agrupan en el tradicional, el histórico-sociológico, y el jurídico-institucional. Los enfoques contemporá-neos los identifican como marxista, estructuralista, funcionalista, sistémico, estructural-funcionalista, microsociología política, constructivista, crítico-contemporáneo, feminista, psicosocial, elección-racional, teoría de juegos, neoinstitucional, procesos decisorios, biopolítico, posmodernos, ideacional y culturalista. La virtud de este libro radica en la forma detallada y precisa en que identifica los propósitos de cada enfoque, el tipo de problemas o

1 Ver también Cárdenas Támara 2010.

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CáRDEnAS TámARA • SUáREz Rozo

interrogantes que aborda, los conceptos que utiliza, las presuposiciones, las reglas de inferencia, las estrategias y técnicas de investigación asociadas, y una bibliografía de los textos más emblemáticos de cada enfoque. En conse-cuencia, es preciso reconocer el esfuerzo de síntesis del conjunto de la obra, lo que hace de ella un texto obligado para los politólogos, científicos sociales, académicos y el público en general, interesados en el estudio de lo político y en la identificación de los diversos enfoques útiles para dar cuenta de lo político. No obstante —con el respeto que merecen los autores y su obra—, pasamos ahora a mirar los elementos críticos del texto, y los ajustes que estimamos relevantes, desarrollando una discusión crítica sobre el objeto de estudio de la ciencia política.

PRObLemáT ICA TeóRICA eN LA ReCONST I TUCIóN de LA C IeNCIA POLí T ICA

El punto de partida de los autores es, según sus palabras, “estar a tono den-tro de la corriente principal de la ciencia política contemporánea” (Losada y Casas 2008), corriente que los propios autores denominan como la concep-ción distributiva de la ciencia política. Está muy bien que Losada y Casas expliciten el lugar desde el cual están hablando; sin embargo, salta a la vista que enfocarse en esa corriente principal de la ciencia política con-temporánea implica el alejamiento y la subordinación de otras corrientes que también pueden ser útiles para el estudio de lo político. Así las cosas, al situarse dentro de esa corriente, los autores no valoran lo suficiente los aportes recientes de lo que ellos denominan los enfoques tradicionales, entre ellos el filosófico, el histórico-sociológico y el jurídico-institucional. Desde luego, la tarea de identificar los principales enfoques tiene el mérito del inventario detallado de lo que acontece principalmente en el mundo de la ciencia política estadounidense. A partir la perspectiva distributiva, los autores entienden el objeto de estudio de la ciencia política como ligado a la indagación sobre repartos desiguales de valores, es decir, reduciéndolo a la dinámica del rendimiento económico y el cálculo costo-beneficio. En palabras de Casas y Losada, la “política surge de la escasez, los conflictos y el deseo de habitar dentro de un entorno social predecible” (Losada y Casas 2008, 21). Según ellos, el enunciado parafrasea una expresión de Michael Taylor (1975) que está en relación con la teoría de la acción colectiva. Lo que los autores pasan por alto es que dicho enunciado ha sido superado hace ya un par de años en la tarea de la sociología. Según Pierre Bourdieu, esa tarea consiste en “descubrir las estructuras más profundamente enterradas de los diversos mundos sociales que constituyen el universo social, así como los ‘mecanis-mos’ que tienden a asegurar su reproducción o su transformación” (Bourdieu


LA C IEnC IA PoL í T ICA, C IEnC IA noé T ICA DEL oRDEn

y Wacquant 2008, 30). Olvidan los autores que estos mundos sociales donde confluye lo político, son universos que tienen

la peculiaridad de que sus estructuras llevan, por decirlo así, una ‘doble vida’. Son dos veces existentes: en la “objetividad” del primer orden constituida por la distribución de recursos materiales y medios de apropiación de bienes y valores social-mente escasos [especies del capital, en el lenguaje técnico de Bourdieu], así como en la “objetividad del segundo orden”, bajo la forma de sistemas de clasificación, esquemas mentales y corporales que funcionan a manera de patrones simbóli-cos para las actividades prácticas —conducta, pensamientos, sentimientos y juicios— de los agentes sociales (Bourdieu y Wacquant 2008, 30-31).

Entonces, la lectura bidimensional del sistema, en lo referido a las relacio-nes de poder y relaciones de significado entre grupos y clase, está ausente en la lexicografía de Losada y Casas.

Ahora bien: lo cierto es que el paradigma dominante de la teoría de la acción colectiva puede ser incapaz de entender campos del comportamiento humano, porque reduce las acciones colectivas a una base racional, con un fuerte énfasis en la intencionalidad económica y los postulados de la razón económica instrumental, de tradición mercantil y capitalista. El socioecono-micismo de la afirmación definitoria de lo político tiene continuidad con una importante línea de pensamiento que viene desde Maquiavelo, Tomás Moro, Jean Bodin, Hobbes, Locke, Montesquieu, Rousseau, Tocqueville, y Stuart Mill, quienes afirman que la sociedad es un fin en sí mismo. En esa línea de pensamiento, la pretendida “política de la escasez” se entiende como afir-mada desde los horizontes conceptuales de la acción racional instrumental, que proviene del mundo industrial y se disuelve en la inestabilidad del mer-cado y en la naturaleza impredecible de muchos procesos de cambio. Desde esta perspectiva, los autores no tienen en cuenta que la teoría de la acción colectiva, como fundamentación de la ciencia política, provee elementos interesantes para entender que el “capital social formado por redes de reci-procidad, cooperación voluntaria y compromiso, contribuye a la formación de la comunidad” (Guadalupe Vargas 2003, 2). Y se agregaría: la formación de la comunidad política y la necesaria reconquista del concepto de cultura.

En otras palabras, la política de la escasez no contempla el estudio de los patrones simbólicos que conforman la “objetividad de segundo orden” des-crita por Bourdieu, produciendo, por lo tanto, una comprensión incompleta

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de la estructura de la sociedad. A su vez, la reconstrucción de la comunidad política y la recuperación del concepto de cultura suponen la elaboración de lentes teóricos y analíticos que permitan superar las interpretaciones exclu-sivamente empiristas que sólo se quedan en lecturas sobre la distribución de recursos materiales escasos.

En esta misma línea, las teorías de la historia, la sociología y la cultura demuestran que la acción colectiva no se puede entender exclusivamente fun-damentada en la satisfacción de los intereses individualistas o materialistas. La afirmación de orden sociologista de Taylor, y que los autores hacen suya, tiene el inconveniente de reducir los movimientos sociales y la realidad polí-tica a un proceso cuasi exclusivo de movilización de recursos. Desde esa perspec-tiva, los autores resuelven el problema de los fines apelando a una concepción racionalista que anula al sujeto humano como persona con capacidades tanto subjetivas como objetivas de construir la historia y de actuar en la historia.2

Con todo esto, se afirma que la ciencia no sólo debe reconocer la estructu-ra objetiva y material de la realidad; también debe aceptar que la conciencia y las interpretaciones de los agentes son un componente esencial de la realidad del mundo social. En otras palabras, no se puede dejar de lado que la expre-sión subjetiva y metasubjetiva es uno de los modos de experiencia humana y política más importante en la existencia, representación y voluntad huma-nas. El reconocimiento del punto de vista subjetivista o “constructivista” es el que se interesa por esa “objetividad de segundo orden”, de la que nos habla Bourdieu. Así mismo, la comprensión de esa realidad social —entendida como un proceso de “realización aleatoriamente desarrollada” por actores sociales— se logra desde un rigor teórico y metodológico que apela a las herramientas de la estadística y el modelamiento formal, pero también a la descripción etnográfica (Bourdieu y Wacquant 2008, 32-33).

En este contexto, no debe sorprender que el planteamiento de cuño distri-butivo, según el cual “la política surge de la escasez, los conflictos y el deseo de habitar dentro de un entorno social predecible” (Losada y Casas 2008, 21), desconozca los aportes de la antropología política, respecto de la existencia de sociedades y culturas donde la escasez no fue la pauta; y donde la opulen-cia se manejaba con criterios apartados de la racionalidad basada en la rela-ción costo-beneficio. En la misma dirección, se han subvalorado los estudios interculturales sobre la violencia, que, valiéndose del método comparativo, han proporcionado abundantes datos empíricos para demostrar la existencia de sociedades basadas en la cooperación y la armonía, tanto en sus relaciones

2 Un acercamiento refrescante al aire empirista dominante que encierra al sujeto huma-no en las celdas del sistema social es la obra de Alain Touraine (2002).



internas como externas (Howard 1995, 317). Además, el conjunto de la obra desconoce los aportes de la antropología cultural en sus estudios sobre so-ciedades ágrafas y tribales, que se sabe que constituían, en algunos casos estudiados, sistemas políticos complejos. La marginación de esta diversidad de experiencias históricas lleva a que los autores dejen de lado el estudio de la mayoría de la historia de la humanidad y se centren exclusivamente en las fuentes que estudian las realidades políticas marcadas por la presencia de los Estados modernos.3 Por eso mismo, en la visión de Casas y Losada sobre los campos de acción de la ciencia política no se encuentra referencia a una teo-ría de la historia, de la cultura o del orden, ya que, en su afán por afirmar la importancia de la comprobación empírica, los autores excluyen los aportes re-feridos a los descubrimientos sobre sistemas políticos no occidentales. Por lo tanto, la información, por completa y sistemática que aparente ser, no lo es. Consecuentemente, la limitación del objeto de estudio de la ciencia política

3 mcGlynn y Tuden (1991) presentan una recopilación de abundantes artículos que analizan los procesos políticos de varias sociedades, ninguna de ellas estudiadas por la ciencia política. El Human Relations Area Files de la Universidad Yale tiene una importante base de datos que desde el año de 1949 proporciona información compara-tiva sobre diferentes sociedades a lo largo del mundo con organizaciones de políticas basadas en las bandas, las tribus, las jefaturas y el Estado no occidental moderno. Estas sociedades también son sociedades políticas y vienen a representar el universo de la experiencia humana. Véase http://www.yale.edu/hraf/index.html. Ahora, si nos basamos en la datación sobre el paleolítico que va desde hace unos 600 000 años a unos 20 000 años y comparamos dicha temporalidad con la historia humana vivida desde los tiempos de la era cristiana, es decir hace dos mil años, lo que se obtiene es que el tiempo humano vivido por sociedades primitivas, generalmente ignoradas en los registros históricos, vendría a representar entre el 100% al 99% de la “muestra” sobre el total de todas las sociedades existentes a lo largo de la historia humana. Incluso ese 1% del tiempo vivido en la era cristiana se tiene que refinar cuando estudiamos el hecho humano en su perspectiva política: Téngase en cuenta que desde la era axial del mundo griego (Platón, Aristóteles) han transcurrido de 2400 a 2700 años. Pero no olvidemos que el fenómeno político se restringe en su estudio analítico y científico aproximadamente a los últimos doscientos años. Si se incluye la era axial en la constitución del fenómeno político en las cifras que estamos manejando, esta-dísticamente hablando, esa experiencia no tiene ninguna relevancia en el horizonte de la historia humana ya que está centrada fundamentalmente en los sucesos del mundo occidental, circunscritos al mundo helénico. Es decir, nuestro conocimiento sobre la experiencia humana en relación con el fenómeno político, de nuevo, si sólo nos referimos al mundo helénico, se restringe a una muestra representativa que os-cilaría entre el 0,074% al 0,083% del total de la experiencia humana. Desde luego, y el artículo lo que quiere demostrar, además de la enorme ignorancia que tenemos con respecto a la comprensión del fenómeno político, paradójicamente estamos vinculados al pensamiento político helénico, que de manera “axial” y categórica es el soporte para la ciencia y la filosofía.

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a la escasez de recursos es posible a la luz de la no inclusión de fuentes de información sobre lo político, sus orígenes, naturaleza, funciones y estructu-ras. En este orden de ideas, se considera que la construcción disciplinar de la ciencia política no puede estar desprovista de los acercamientos particulares de subdisciplinas científicas como la antropología jurídica o política, o de disciplinas como la historia, la filosofía, la sociología y el derecho.

Por otro lado, es posible identificar una contradicción latente, por un lado, entre el papel que Losada y Casas le otorgan al politólogo, y, por el otro, la forma como describen el objeto de estudio de la ciencia política. Para los autores, el papel del politólogo consiste en describir, interpretar, explicar y predecir “los repartos terminantes de valores que tienen lugar en todas las sociedades humanas, desde la más remota antigüedad hasta el presente” (Losada y Casas 2008, 23), mientras que el objeto de estudio de la ciencia po-lítica está dado por los conflictos que surgen a raíz de la escasez de recursos (Losada y Casas 2008, 21). La contradicción está en que pretendan explicar la escasez de recursos, incluso, en las sociedades más antiguas, cuando hemos visto que el criterio de la escasez no es generalizable a estas últimas, y que la lógica economicista no logra captar la complejidad de sociedades que se encuentran fuera de la modernidad. La contradicción es más evidente tenien-do en cuenta que la mayoría de países latinoamericanos se caracterizan por escenificar una combinación de realidades modernas y premodernas. Por lo mismo, si los autores pretenden dar cuenta del reparto de valores en la di-versidad de sociedades humanas, no parece lógico que terminen marginando a la historia, el derecho y a la antropología de las categorías con las cuales pretenden definir el horizonte de trabajo de la ciencia política.

Como ya se ha dicho, Casas y Losada sostienen que la tarea del politólogo consiste en describir, interpretar, explicar y predecir las interacciones rela-tivas a repartos terminantes de valores al nivel de todas las sociedades. Lo que llama la atención es que los autores no se hayan percatado de que esas funciones no son exclusivas de la ciencia política, sino que constituyen el campo de estudio de otras ciencias sociales.

Paradójicamente, al afirmar que ése es el fundamento diferencial de la ciencia política, los autores estarían —sin proponérselo— negando la exis-tencia de la disciplina, puesto que esos criterios generales son aplicables a otras ciencias sociales. Esto es especialmente cierto respecto de la economía formalista, que comparte el concepto de valores planteado por Casas y Losada entendiéndolo como: “cosas apetecidas o deseadas” (Losada y Casas 2008, 22).4

4 Para una clarificación entre las nociones de formalismo y el enfoque substantivista en economía, véase el trabajo de Karl Polanyi (1976).



Frente a este panorama, es indispensable preguntarse: ¿Cuál es el valor agregado o diferencial que tiene la ciencia política como disciplina académi-ca, que no se puede encontrar en los terrenos de la sociología, la economía o de la antropología? Si pensamos que esta obra proporciona las respuestas para entender el objeto de estudio de la ciencia política, obtendremos una visión, en el mejor de los casos, de orden parcial.

Dicha condición se refleja de manera muy clara en la discusión de los autores sobre la forma adecuada como los politólogos deben interpretar el acontecer político. Según ellos: “El ejercicio hermenéutico o interpretativo […] implica dos actividades paralelas, pero sólo una de ellas le correspon-dería a la ciencia política […] Una de las actividades es de tipo axiológico y, la otra, de orden fáctico, esta última relacionada con hechos y con la conje-tura sobre causas y efectos. En cuanto la interpretación de los fenómenos políticos implique juicios de valor, se estaría en el campo de la ética o de la moral, no en el de la ciencia política” (Losada y Casas 2008, 25). El dis-tanciamiento de la actividad valorativa y la reivindicación del componente fáctico, basado en el estudio de causalidades y de hechos empíricos, remiten a un debate de vieja data en las ciencias sociales: ese que tiene que ver con la dicotomía entre objeto y sujeto, y la pretensión de neutralidad del inves-tigador social. Al abogar por la separación entre la ciencia política y el eje axiológico, los autores están desconociendo que el científico social no puede sustraerse del fenómeno que estudia, ni separarse del contexto en el cual lo estudia. También pasan por alto que el contexto condiciona al investigador en la construcción de su objeto de estudio. En palabras de Bautista (2008, 21), las arenas de acción dentro de las cuales procede la investigación cien-tífica son transepistémicas; es decir que trascienden lo epistemológico y, por lo tanto, también son permeadas por el conocimiento no científico. De esta forma, se plantea que el investigador es inevitablemente parte cons-titutiva de su propio objeto de estudio y, por lo tanto, no puede apelar a la objetividad científica, entendida como la construcción del conocimiento irrefutable y totalmente neutral. Expuesto de esta manera a la influencia de lo no científico, el investigador social no puede evitar su subjetividad y, por lo tanto, tampoco puede rehusar la entrada de una posición valorativa en su interpretación de los fenómenos que estudia. Adicionalmente, Casas y Losada parecen contradecirse cuando posteriormente admiten que la interpretación axiológica, “sin lugar a dudas, le corresponde al politólogo en cuanto ser humano que ejerce su ciencia de manera responsable y, por ende, con una conciencia social, pero [que dicha interpretación] es distinta, aun cuando inseparable de su quehacer profesional” (2008, 25). A la luz de esta afirmación, lo que los autores parecen estar diciendo es que la labor

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del politólogo no consiste en limitarse a hacer juicios de valor, pero que, a su vez, dichos juicios no se pueden separar de (ni considerarse ajenos a) esa función profesional. Parecen entonces admitir que el eje axiológico hace parte de la persona, incluso en el momento en que se desempeña como profesional. En esta misma dirección, ellos sostienen que al politólogo le incumbe la “responsabilidad de saber usar sus conocimientos con un senti-do moral, es decir, tomando muy en cuenta las consecuencias que el uso de esos conocimientos encierra para el bien de la sociedad, en particular para la suerte de los más débiles dentro de ella” (2008, 31). Por lo tanto, si, como los autores indican, el politólogo tiene una responsabilidad moral que le permite distinguir los conocimientos que están bien de los que harían un mal a la sociedad, es evidente que al emplear sus criterios sobre lo bueno y lo nocivo, los politólogos entrarán en el campo de la moral, es decir, en ese eje axiológico que Casas y Losada han tratado de desvincular del papel del profesional de la ciencia política.

Además, en el primer capítulo y en el último, Casas y Losada citan a Aristóteles como un ejemplo para sintetizar lo que constituye la naturaleza de la ciencia política y las tareas que deben enfrentar sus estudiosos. En esta cita, Aristóteles sostiene que la ciencia política debe considerar: 1. Cuál sería el mejor sistema político, de acuerdo con nuestras aspiraciones, 2. Cuál se acopla a cada caso (pues para muchos lograr lo mejor es con frecuencia im-posible; de manera que el buen legislador y el buen estudiante de la política deben captar no sólo lo más perfecto en abstracto, sino lo que es mejor, de acuerdo con las circunstancias), 3. Cómo fue posible un sistema político dado, cuál fue su origen, cómo puede sobrevivir el mayor tiempo, 4. Cuáles son los sistemas políticos que mejor se adaptan a todas las polis, 5. Si la constitu-ción política es viable y asequible para todos, 6. Cómo ayudar a corregir los sistemas políticos existentes (Losada y Casas 2008, 297). Al examinar la cita, se entiende que la ciencia política se relaciona con varios ejercicios analíticos para determinar o descubrir qué es lo mejor para la sociedad, todo lo cual implica poner en práctica los propios valores. Así lo demuestra el punto 1, al indagar cuál sería el mejor sistema político, pero también el punto 2, al explicitar que hay una intención de lograr lo mejor. Igualmente, el punto 6 compromete al estudioso de la política con el ejercicio de corregir los sistemas políticos existentes, función que sólo puede realizar desde su propia visión de lo deseable y el deber ser, es decir, desde su percepción axiológica y valorati-va del sistema que pretende cambiar. Así las cosas, los autores caen en una tercera contradicción: utilizan la cita de Aristóteles para sustentar su visión del papel del politólogo, sin percatarse de que al afirmar la responsabilidad axiológica del politólogo, dicha cita niega precisamente esa visión.



LA C IeNCIA POLí T ICA, C IeNCIA NOéT ICA deL ORdeN

En contraposición a la visión dominante en la ciencia política, es el enten-dimiento de la ciencia política como una ciencia noética el que le permite diferenciarse con respecto a disciplinas positivas, como la sociología y la antropología. La concepción noética de la ciencia política, representada en los escritos de Eric Voegelin (1974; 2002; 2006), supone que toda sociedad construye autointerpretaciones de sí misma, a partir de los símbolos que la caracterizan, y que moldean una interpretación no noética de la realidad. Es decir, una interpretación alejada del conocimiento crítico. Por oposición a la autointerpretación de las sociedades, la interpretación noética nació del ejercicio filosófico de los pensadores helénicos, que hicieron posible ese co-nocimiento crítico de la sociedad. Así mismo, esa interpretación noética que surge de la reflexión teórico-científica se encuentra en constante confronta-ción con la autointerpretación (no noética) de cada sociedad. Por lo tanto, la interpretación noética surge en contraposición y como argumento crítico frente a la autointerpretación de una sociedad. Es a partir de esa relación de oposición (entre la autointerpretación y la interpretación noética) que se logra diferenciar una ciencia —la ciencia política— cuyo objeto de estudio es la realidad política. Desde esta concepción, lo que se enfrenta son diversas visiones de orden, unas, derivadas de la autointerpretación de la sociedad, y otras, consolidadas como críticas a dicha autointerpretación. Todas ellas, componentes de una misma realidad.

Es importante aclarar que el planteamiento noético no niega el espí-ritu interdisciplinar de la ciencia política, ni la desvincula de los avances conceptuales surgidos de otras ciencias sociales, pero sí reconoce que la ciencia política tiene una particularidad propia que le permite mantener puentes de continuidad con la tradición clásica de la ciencia política (Platón, Aristóteles, Tucídides), sin aislarse de los aportes de la ciencia política mo-derna (Maquiavelo, Hobbes, Locke, Rousseau, Stuart Mill) y contemporánea. Esta condición de diálogo con los pensadores políticos de diversos períodos históricos no se da en las otras ciencias sociales, que se pueden definir como hijas de la Ilustración, marcadas por un racionalismo e historicismo devasta-dores que impiden los diálogos que son posibles en los terrenos de la ciencia política.

En sus rasgos fundamentales, el análisis noético es un proceso crítico para entender la realidad, que confronta el clima de opinión reinante con una explicación científica sobre la estructura de la realidad. En el horizonte de la filosofía política clásica, su método no es exclusivamente empirista, ya que reconoce que la facultad más alta del hombre es el intelecto, que le permite descubrir principios y “esencias” constitutivas de la realidad, tanto de orden

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perceptivo como no perceptivo. La noesis no debe confundirse con la razón (dianoa), ya que el intelecto o capacidad intelectiva no funciona mediante la formulación de conceptos abstractos que llevan por esta vía a una conclu-sión obtenida mediante el uso exclusivo de la razón deductiva, al estilo de Aristóteles, santo Tomás, o en las vías ya perversas del jesuitismo descrito por Alexander Soloviev (2006), y que él identifica como uno de los peores males de Occidente, pues el mensaje de amor del evangelio se transformó en el mensaje de poder de la razón, reducida a un método con pretensiones cartesianas en su experiencia de Dios.

Simplemente, lo importante es reconocer que no todo es razón, lo que rea-firma la importancia de la categoría de noesis, tal como la venimos definien-do. Se estima que esta erosión del concepto de noesis fue la que condujo a que el poder se convirtiera en el principal objeto de estudio de la ciencia política.5

Lo que vemos es que la ciencia política no puede sustraerse de una inten-cionalidad dirigida por un accionar científico referido a la búsqueda, estudio, indagación y construcción de experiencias de orden político fundamentadas en la justicia, el derecho y la lucha por la representación de la verdad, que la obligan a dialogar con la metafísica, la ética, la literatura, el estudio compa-rado de religiones, la historia, la arqueología y la etnología. Las búsquedas científicas de la ciencia política exigen el máximo respeto por todos los testi-monios relevantes que en el récord cultural de la humanidad, y en sus expe-riencias aún vivas, han desarrollado las diversas sociedades y civilizaciones en sus búsquedas políticas.

¿Cómo rehabilitar el camino de la ciencia política como ciencia del orden? ¿Cómo superar los historicismos que convierten a las ciencias sociales en corrientes de pensamiento marcadas por el empirismo ingenuo, circuns-crito a los postulados totalitarios de las ciencias naturales? El camino tiene que vincularse a un diálogo con las fuentes que reivindiquen los aportes

5 Lo afirma con toda claridad maurice Duverger (1994) con las siguientes palabras: “La Ciencia Política, Ciencia del Poder. Esta concepción es posterior, pero se ha extendido de tal manera que, de hecho, es hoy la del mayor número de especialistas en ciencia política. Podrían multiplicarse las citas de autores de diversos orígenes y tendencias. Política significa para nosotros exaltación hacia la participación en el poder o en la influencia sobre su división, sea entre Estados, sea en el interior de un Estado entre los grupos que encierra (max Weber). Política es el estudio de las relaciones de au-toridad entre los individuos y los grupos, de la jerarquía de poderes que se establece en el interior de todas las comunidades numerosas y complejas (Raymond Aron). Si se puede definir brevemente la ciencia política es por el poder. Tiene por objeto el estudio de los fenómenos nacidos del poder, es decir, los fenómenos de mando que se manifiestan en una sociedad (Georges Vedel). El objeto de la ciencia política no presenta grandes dificultades: ciencia de la autoridad, los gobernantes, del poder”.



históricos de los padres de la ciencia política, sin pretender por ello que dicha ciencia se tenga que basar de manera dogmática en esos postulados. En el libro La República, los diálogos socráticos de Platón revelan la impor-tancia de anticiparse al futuro en la perspectiva del diseño institucional de lo que sería un estado político ideal. Su reflexión se anticipó más de 2400 años a la discusión sobre la teoría de sistemas y a la dinámica de modela-miento de la realidad. La reconstitución de la ciencia política como ciencia del orden-desorden habilitaría a la disciplina para dar cuenta de los procesos no lineales que se suceden permanentemente en los sistemas sociales. Estas descripciones-interpretaciones le permitirían calibrar sus modelos tanto cuantitativos como cualitativos, en lo referido a las fluctuaciones que suceden en el campo de las estructuras, las organizaciones y los cambios, así como a las permanencias que se presentan en los sistemas artificiales con los que trabajan los científicos sociales. Las aplicaciones y los campos de investi-gación del fenómeno político o de las experiencias de orden-desorden serían diversos y sus aportes significativos, por la capacidad de representación y prescripción que ganarían los politólogos al proponernos, no sólo descrip-ciones de la realidad política, sino construcciones noéticas, valorativas y normativas de la actuación política de una sociedad, su cultura, su ideología, su comportamiento, y de las formas materiales que dichas organizaciones humanas deben tomar en la organización de los procesos de ordenamiento territorial, usos del suelo, planificación urbana-rural y regional, desarrollo institucional y organizacional.

Desde luego, como ciencia social contemporánea, sus resultados y la visión de mundo que produzca serán parciales y provisorios. Tal como ha sugerido Georges Balandier, en su emblemático libro El desorden. La teoría del caos y las ciencias sociales (1997), la realidad con la que nos enfrentamos en la ciencia hoy es incierta, “con fronteras imprecisas o móviles”; estudiamos “el juego de los posibles”, exploramos lo complejo, lo imprevisible, lo inédito (p. 10). La ciencia del orden tendría que tener conciencia del desorden, de la falta de armonía y de la entropía. La conciencia del orden-desorden está abierta al debate. Según Balandier, dicho juego avivará nuestra conciencia, porque “Engendra reacciones contrarias, vacilaciones. Para unos, el pasado (con-servador de la tradición), incluso lo arcaico (factor de permanencia y de lo universal), se refieren al orden, revelan las señales más sólidamente afianza-das, proponen los repertorios o las guías para una orientación según la cual nuestro tiempo podría ser examinado, interpretado, organizado. La moder-nidad recibe de estas fuentes lo que la ordena y la hace portadora de signi-ficaciones. Para los otros, es la confusión y la inestabilidad, el movimiento que aligera la pesadez del orden preexistente, la abundancia de lo nuevo, lo

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que da todas sus oportunidades a una libertad nueva y fecunda: el desorden se vuelve creador, los períodos de transición ejercen entonces una verdadera fascinación, son vistos como aquellos que hacen retroceder las fronteras de lo imposible, en los cuales se realizan rupturas y avances” (Balandier 1997, 11). En última instancia, la noción de orden-desorden como objeto de estudio de la ciencia política le brindaría a la disciplina un puente de compatibilidad dialógica con los descubrimientos que se vienen sucediendo en los campos de la física, la química y la biología. Tal como ha sugerido Ilya Prigogine, “la cosmología contemporánea nos sitúa frente a una historia del universo, y un subsiguiente despliegue de estructuras, cada vez más complejas” (2009, 50). Los fenómenos sociales, políticos y culturales están marcados por trayecto-rias históricas, y condicionados por factores multicausales, donde la espacia-lidad geográfica y ambiental es elemento fundamental de la organización de toda sociedad y cultura. Nuestras concepciones políticas dominantes, por su historicidad comprobada, pueden enriquecerse de otros discursos, es decir, subjetividades, sobre el mundo y el orden elaborados en contextos culturales diferentes o en campos disciplinares aparentemente ajenos al estudio del fenómeno de lo político, como la física o la química. La comprensión de la dinámica de los sistemas sociales puede enriquecerse, destacando el marco intelectual infinitamente más complejo al que se enfrenta el científico social, con la utilización de conceptos y categorías desarrollados en los horizontes disciplinares señalados, y que están permitiendo ya el modelamiento mate-mático de muchos procesos humanos: bifurcaciones, equilibrio, desequilibrio, no linealidad, fluctuaciones, flujos y diversificación.

El proceso de dispersión humana a lo largo de la historia está reflejado en la diversidad cultural. Los procesos de globalización o dispersión cultural, con todos sus riesgos, ofrecen nuevos espacios topológicos para la construc-ción de una diversidad intencionalmente centrada, y no tan sólo mecánica. Por lo tanto, las experiencias de orden político, de las que venimos hablando, necesariamente deberán ser plurales o deben alcanzar altos niveles de plura-lismo. Es decir, podemos explorar o redescubrir nuevos o viejos valores, sig-nificados, normas, y construir nuevos o viejos vínculos sociales —utopías— que posibilitarán nuevas experiencias ideológicas, conductuales y materiales en el devenir histórico del ser humano. Lo expuesto nos lleva a recordar las lúcidas ideas de Lévi-Strauss (1999) sobre la contribución de la diversidad cultural al proceso histórico de la humanidad.

En su famoso ensayo-manifiesto que escribió en 1952, por encargo de la UNESCO, para apoyar al programa de lucha contra el racismo, la contri-bución de la que nos habla Lévi-Strauss es de orden relacional, puesto que la diversidad cultural no es solamente de orden intelectual, es también la



expresión del contacto del hombre con la diversidad geográfica, histórica y sociológica que ha experimentado. Es decir, son experiencias de orden, nutri-das no sólo por la razón humana, sino configuradas en la relación del hombre con los espacios biofísicos, y las circunstancias sociales e históricas vividas en su itinerancia. Dichos órdenes se expresan fundamentalmente como órde-nes de valores, significados y vínculos sociales diversos. De este modo, Lévi-Strauss (1999) llega a una constatación muy importante: “[…] la diversidad de culturas humanas es, de hecho en el presente […] y también de derecho en el pasado, mucho más grande y más rica que todo lo que estamos destinados a conocer jamás”. Enunciado categórico que debe llevarnos a ser más humildes y cautelosos cuando en nuestro estudio del fenómeno político nos queremos ceñir exclusivamente —por ricas que sean— a las experiencias de orden helé-nica, maquiavélica o posindustrial.6 Evidentemente, la paradoja radica en que los problemas tan complejos a los que se enfrenta la ciencia política obligan a ser prudentes, ya que esta relación interdisciplinar nos podría conducir a terminar negando las posibilidades de la inteligibilidad metafísica, como de hecho ya ha sucedido desde el horizonte de las narrativas posmodernas, llevando de tal manera a la ciencia política, como a la filosofía, a abandonar conceptos y categorías propios y fundamentales para el análisis político, que provienen del diálogo y de un ahondamiento en los principios/“verdades” de la metafísica clásica de cuño grecorromano medieval: “conocimiento”, “prin-cipio”, “juicio”, “concepto”, “abstracción”, “noesis”, “ser”, etcétera. Es decir, no todo tiene que venir de la física contemporánea; por el contrario, una metafísica clásica actualizada y una antropología filosófica bien constituida también nos fijarían los principios, las constantes, las profundidades y las alturas que se deben explorar en la realidad política del ser humano.

CAmPOS y TeNSIONeS de LA C IeNCIA POLí T ICA

Para Voegelin (2002, 373), la distorsión de la realidad, producto de una inade-cuada comprensión de la naturaleza del ser humano, se constituye en una de las más grandes catástrofes que vive la humanidad. Tal distorsión se expresa en la experiencia desintegradora de la realidad que los regímenes totalitarios de izquierda, derecha, el nacionalsocialismo, el fascismo y el comunismo, incorporaron recientemente en la historia política de la humanidad.

6 Alasdair macIntyre, desde el horizonte de la filosofía, lo reafirma cuando dice: “Demasiado a menudo todos nosotros consideramos a los filósofos morales del pasado como si hubieran contribuido a un debate único cuyo asunto fuera relativamente invariable; tratamos a Platón, Hume y mill como si fuesen contemporáneos nuestros y entre ellos” (2001, 25).

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La distorsión, en sus significados, se estructura eminentemente como producto de un proceso mental y cultural que afecta tanto al sujeto cog-noscente como a la realidad sensible y no sensible que estructura el mundo de la vida. En una dirección parecida, Bourdieau muestra cómo el conflicto dentro del campo científico, y entre éste y otros campos, gira en torno a la lucha por quién detentará el poder, para definir el orden adecuado dentro de una sociedad. Se observa cómo el orden establecido es un orden construido en función de unos intereses, por lo cual dicho orden distorsiona la realidad política y la capacidad de la ciencia para interpretar esa realidad (Bautista 2008). La perspectiva o enfoque sugerido tiene vigencia cuando se constata que muchos de los discursos y prácticas políticas contemporáneos no brindan las herramientas certeras para fijar una orientación en el mundo y para obrar en la realidad desde condiciones plenamente humanas. El orden noético, en continuidad con la filosofía política clásica, le plantea a la ciencia política el desafío de iluminar la existencia humana, recuperando para esta ciencia la participación del hombre en todos los estratos de la realidad, desde el inmanente hasta el trascendente. Los principios inspiradores del horizonte noético se plantean como vehículos de rechazo a todo relativismo cultural o ético, que inmoviliza ante los problemas del genocidio y la injusticia en sus diversas esferas (violencia del hombre contra el hombre, violencia del Estado contra la persona, violencia del capital y de la cultura contra la naturaleza). La búsqueda del orden llevó a Eric Voegelin, como nos dice su discípulo Ellis Sandoz, a desplegar un esfuerzo de “resistencia personal, intelectual y espiritual contra el horror nazi, experimentado como un ultraje profundo a su condición de hombre, como una afrenta que ponía en peligro el género humano mismo” (Sandoz 1993, 374).

En ese horizonte, la ciencia política en su versión voegelina, se alza como una disciplina eminentemente crítica y constructiva, atenta a ejercer “re-sistencia contra la falsedad y la recuperación deformada por la falsedad en una amplia variedad de modos” (Sandoz 1993, 374). Es decir, estamos ante una ciencia crítica de la opinión, de lo que está mal, de las raíces del mal, del error, de los criterios equivocados. La crítica no es sólo de orden social, ya que el contacto con la filosofía helénica, en el choque entre los sofistas y los filósofos, le proporcionó a Voegelin el dato histórico y los materiales para desarrollar en su obra de síntesis, New Science of Politics, de 1952, un análisis magistral de las deficiencias del positivismo como base de la ciencia política, y cuyo argumento subsiguiente plantea la célebre tesis de que la esencia de la modernidad es el gnosticismo. El elemento nodal de la crítica voegeliana, en palabras de Sandoz, se le formula a una modernidad perversa, “en el sentido de ser una prolongación, esencialmente, de un antiguo modo de pensamiento



identificado como gnosticismo, se ilustra con aplicaciones a las posiciones ideológicas prevalecientes, las que incluyen no sólo el positivismo, nacional-socialismo, comunismo, marxismo, freudianismo, sino también convicciones presuntamente benévolas como el progresismo y el neotomismo. En otras palabras, el conjunto completo de ‘posiciones filosóficas’ e ideológicas que conforman barreras dogmáticas para la recuperación de la verdad mediante la experiencia de la realidad, es considerado deficiente en diversos grados”. Y continúa Sandoz diciendo: “Este pesado obstáculo al amor a la sabiduría a través del amor al Ser divino como fuente suya (tal como Voegelin define la filosofía al comienzo de Order and History, vol. 1) constituye una verdadera ‘dogmatomaquia’, o guerra de posiciones [dogmas] contendientes, que obscu-rece la realidad e impide recurrir filosóficamente a ella en forma experiencial, cegando con ello el alma” (Sandoz 1993, 376).

En este sentido, la ciencia política en su concepción voegeliana, como ciencia noética del orden, tiene que proporcionar una visión contextual de la realidad política. Para ello, la teoría de la historia, del derecho, de la cultura y de la evolución, en el marco de las ciencias de la complejidad, se hace inelu-dible. La realidad política no se puede reducir al clima de opinión dominante; por consiguiente, la tarea de ampliación del sentido de la realidad política tiene que fundamentarse en los aportes de la filosofía política. Las acciones/funciones políticas no acertadas, que implican o se originan en un proceso de cognición/percepción que produce una deformación de la realidad —mar-cado por el relativismo moral, ético y cultural—, tienen que contrarrestarse mediante una terapéutica que corrija la interpretación sobre la realidad, marcada por el clima de opinión reinante.

En su estudio de Aristóteles, Eric Voegelin (1974) retoma de dicho pensador el siguiente presupuesto básico: la condición de ignorancia del hombre (agnoia, amathia) está en relación con el orden de su existencia (aition, arche). Lo que toda la filosofía política helénica y cristiana ha enseñado es que para superar dicho estado de ignorancia, de deformación de la realidad, es necesario cierto desasosiego (angustia) que busca el conocimiento (aition, arche).7 Tensión que tiene un origen en el deseo y acto consciente de los hombres que desean un verdadero conocimiento del orden. En ese sentido, el aporte noético no es simplemente descriptivo, ya que responde a la crisis humana con una filosofía constructiva que acude a fuentes clásicas para determinar los remedios de profundidad que requiere la civilización occidental. Voegelin

7 michel Foucault (2001), en sus estudios sobre la hermenéutica del sujeto, destaca de manera extensa la importancia del mencionado desasosiego tanto en la tradición de la filosofía clásica como en el cristianismo.

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hace suyas las siguientes palabras de san Agustín: “En el estudio de [la] criatura no se debiera ejercer una vana y perecedera curiosidad, sino ascender hacia lo que es inmortal y perdurable”. Palabras que no deben ser entendidas como vinculadas a sus convicciones religiosas, ya que Sandoz nos recuerda que, por el contrario, ellas comunican la más honda certidumbre de Voegelin sobre la modernidad, cuando entiende que “ella en todas sus expresiones más características, deforma, pervierte y mutila al hombre y a la realidad de la cual él es la única parte reflexiva. La diagnosis de estas mutilaciones reduccionistas —típicamente realizadas en nombre del hombre— y su correspondiente terapia es lo que gobierna el amor a la sabiduría divina en Voegelin y, según él, en toda filosofía verdadera” (Sandoz 1993, 376-377). Por consiguiente, esta convicción profunda exige constantemente la participación del hombre en todas las esferas de la realidad identificadas en la jerarquía del ser, y, muy especialmente, en el divino Ser trascendente, cuya consideración es inevitable y central para la filosofía engendrada por los antiguos griegos, y reanudada con todo el vigor por Voegelin.

De esta manera, y a diferencia de las ciencias físicas que analizan el mun-do-fenómeno externo, la ciencia política, como ciencia noética del orden, se encuentra a sí misma en la peculiar situación de que su “objeto”, la “realidad política”, está asimismo estructurado por un conocimiento que se refiere a su propio objeto. Por consiguiente —como ya se ha señalado—, una interpreta-ción noética no es independiente de la concepción de orden de la sociedad que la rodea, pero se coloca o expresa como un argumento crítico y constructivo con respecto al clima de opinión (doxa) que caracteriza a dicha sociedad. En consecuencia, luego de recuperar y aceptar la centralidad del orden como fun-damento y objeto de la ciencia política, se abre la posibilidad de diversificar las verdades y las concepciones del orden/desorden que circulan en una sociedad particular. Es decir, pasamos del orden mecánico, al orden intencional, reflexi-vo, constructivo y participativo. En dichos espacios, la ciencia política, junto con otras disciplinas, construye las gramáticas políticas y culturales de los ordenamientos políticos deseados. Al abrir estos espacios para la diversidad, se sientan las bases para la construcción de unos parámetros mínimos de unidad que fortalezcan la cohesión social y permitan la convivencia. En otras palabras, es únicamente al reconocer la diversidad (de órdenes y formas de conocer) que una sociedad puede empezar a hablar de la igualdad de sus miembros, y a la vez, el respeto de esa pluralidad requiere de la definición de unos parámetros recíprocos mínimos, que eviten la fragmentación y la exclusión social.

El análisis precedente y las conclusiones que siguen le abren caminos a la ciencia política en el horizonte del diálogo cultural, recordándole las exigen-cias del diálogo con una antropología filosófica, que da lugar a un profundo



trabajo con la teoría de la política, con la teoría de la historia y con una teoría de la cultura, en sus interesantes aproximaciones a la filosofía del simbolismo de la experiencia (o de formas simbólicas). Igualmente, para la reconstitución de la ciencia política en su conjunto, se hace fundamental una teoría de la conciencia.

CONCLUSIONeS

El debate sobre el objeto de estudio de la ciencia política no está terminado. Este artículo es precisamente una contribución al mismo, en su pretensión de identificar algunas de las grandes preguntas de la ciencia política. Partiendo de los aportes de Eric Voegelin, este trabajo sugiere alternativas para enten-der el objeto de estudio de la ciencia política desde el horizonte de la catego-ría de noesis, que le otorga a la ciencia política el objeto de estudio del orden y del desorden, en las experiencias políticamente relevantes de la humanidad, desde un horizonte transcultural. Se considera que la categoría de noesis brinda un enorme potencial científico para aportar en el entendimiento de lo que constituye una realidad política.

Las críticas que se han elaborado hacia la concepción dominante del objeto de estudio de la ciencia política —según la cual se deben estudiar las interacciones relativas a los repartos terminantes de valores y bienes escasos en la sociedad— se pueden sintetizar en que: 1. Aun cuando el in-ventario de los enfoques para el análisis político, hecho por Losada y Casas, es completo y minucioso, esa rigurosidad no se extiende a la manera como los autores definen el objeto de estudio de la ciencia política. 2. El énfasis de la concepción dominante del objeto de estudio de la ciencia política, en la distribución de recursos materiales, pasa por alto la consideración de fuen-tes de conocimiento simbólico y no sensitivo, tales como la moral y la ética; consecuentemente, no se da cuenta de la doble dimensión de la estructura social (material y simbólica) y de la constatación de que la realidad humana está conformada por dimensiones a-perceptivas, que no son inteligibles des-de el empirismo inaugurado por Hume. Por lo tanto, la ciencia política, en su análisis de la estructura social y del orden-desorden de la sociedad, debe estar atenta a un enfoque transcultural que identifique los testimonios polí-ticamente relevantes, logrando así abarcar conocimientos complejos sobre el funcionamiento, estructura y sentido de una realidad política; se deben tener en cuenta sociedades y culturas que presentan una experiencia de orden dife-rente a las dinámicas que guían la sociedad desde la cual las observamos. 3. El empirismo ingenuo y la sobrevaloración del conocimiento fáctico, propios de la corriente dominante de la ciencia política y de las ciencia sociales en general, en la lectura de Casas y Losada, suponen una separación entre el

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acto científico y el proceso axiológico, asumiendo de tal manera la creencia de que el politólogo puede separar su labor científica de la reflexión valorativa.

Como alternativa a la concepción dominante —empirista y distributiva—, se ha planteado el enfoque noético, que entiende el objeto de estudio de la ciencia política circunscrito al concepto de orden-desorden, habilitando al politólogo para el ejercicio crítico de las autointerpretaciones de la sociedad. La ciencia política pasaría a ser la ciencia de la opinión crítica; en otras pa-labras, la disciplina estaría atenta a mirar críticamente el clima de opinión. Las razones por las cuales se considera que el enfoque noético brinda aportes pertinentes para abrir nuevos horizontes en el ejercicio de la ciencia política tienen que ver con que: 1. Al diferenciar los conceptos de razón e intelecto, el enfoque noético abre la posibilidad de conocer las estructura social en su doble dimensión (material y simbólica), sin desligarse de la reflexión de las repercusiones del acto consciente en la comprensión humana sobre la estruc-tura política de la realidad. Esta complementación permite atenuar el empi-rismo ingenuo y sobrepasar los límites de la racionalidad, para ubicarse en el umbral del conocimiento noético, que está abierto a la intuición, el sentido común, la experiencia, la cognición simple. Todo ello bajo el reconocimiento de que si la ciencia política pretende proporcionar conocimiento comprehen-sivo sobre la estructura de la realidad, no puede aislarse del diálogo interdis-ciplinar con disciplinas y subdisciplinas tan diversas como la antropología, la historia, la etnología, la historia de las religiones, la filosofía política, el derecho, entre otras. 2. Al representar una interpretación científica de la realidad —por oposición a la interpretación no noética—, la interpretación noética habilita al politólogo para corregir, criticar, conocer, construir y seña-lar las distorsiones de la realidad contenidas en la autointerpretación que la sociedad hace de la realidad. Por lo mismo, el politólogo no está desprovisto de responsabilidad moral; muy por el contrario, al contener subjetividad, su trabajo influye tanto en la comprensión de la estructura de la realidad como en la capacidad de ejercer influencia en la constitución de dicha estructura. De esta manera, los politólogos realmente pueden desplegar su potencial como orientadores de la sociedad, superando el relativismo que caracteriza tanto al paradigma moderno como al posmoderno. Esto no equivale a que el politólogo imponga una única verdad sobre el camino que debe seguir la sociedad; sus teorías siempre estarán mediadas por el debate, incluso con visiones contrapuestas y antagónicas, porque el estudio del orden-desorden supone que hay espacio para la construcción de diversas experiencias de or-den política y culturalmente diferenciadas.

Un terreno como el planteado puede generar fértiles construcciones teóri-cas en el campo de la ciencia política mundial y, por encima de todo, captar



la substancia principal de la política revitalizando la discusión sobre la salud y la enfermedad en el lenguaje del alma (Platón), en un referente adaptado de la medicina hipocrática, donde se intente clarificar el asunto de la justicia y la injusticia, lo bueno y lo demoníaco, y de qué es lo que puede conducir hacia un bien ser en el animal político y crítico, tanto en lo individual y per-sonal como en lo social y cultural (Aristóteles). Lo que se puede denominar como “materia médica política” no se puede restringir a un silenciamiento de los remedios que ha experimentado la humanidad en cuanto fuentes de conocimiento e información; asumiendo equivocadamente que en el orden del gobierno y la política, lo mejor es lo más novedoso, la última moda o el enfoque teórico. En otras palabras, no se pueden desconocer los aportes de pensadores clásicos para la ciencia política y resignarse a un “darwinismo social” mimetizado, donde sólo sobreviven los que se someten a las órdenes del poder constituido mediante órganos políticos, burocráticos y académicos, interesados en la promoción de sus propias vanidades.

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