Curso de Derecho Administrativo · EL DERECHO ADMINISTRATIVO Capítulo I DERECHO ADMINISTRATIVO,...

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Curso de Derecho AdministrativoTomo I

VJULIO RODOLFO COMADIRAHÉCTOR JORGE ESCOLAJULIO PABLO COMADIRA(COORDInADOR, COLABORADOR y ACTUALIzADOR)

Curso de Derecho AdministrativoTomo I

VI

ISBN 978-950-20-1871-3 (obra completa)ISBN 978-950-20-1867-6 (tomo I)

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Hecho el depósito que establece la ley 11.723.Impreso en la Argentina. Printed in Argentina.

Comadira, Julio RodolfoCurso de derecho administrativo / Julio Rodolfo Comadira y Héctor Jorge Escola. - 1ª ed. - Buenos Aires: AbeledoPerrot, 2012.v. 1, 976 ps.; 17x 24.4 cm.

ISBN 978-950-20-1867-6

1. Derecho Administrativo. I. Escola, Héctor Jorge. II. TítuloCDD 342

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ÍNDICE GENERAL

Advertencia sobre la identificación de los autores de cada capítulo, de las actualizaciones y de las ampliaciones ...................................................... XXIXPresentación ............................................................................................... XXXIAgradecimientos en la edición mexicana de Derecho administrativo .......... XXXVAbreviaturas más utilizadas ........................................................................ XXXVII

Parte Primera

EL DERECHO ADMINISTRATIVO

Capítulo I

DERECHO ADMINISTRATIVO, FUNCIÓN ADMINISTRATIVA Y RÉGIMEN EXORBITANTE

I. Cometidos materiales, funciones jurídicas del Estado, derecho administrativo y función administrativa .................................................... 3

1. Funciones jurídicas del Estado. Criterios de conceptualización ... 32. La denominada actividad administrativa jurisdiccional .............. 6

2.1. Introducción ..................................................................... 62.2. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Na- ción .................................................................................. 82.3. La aparición de los entes reguladores de los servicios pú- blicos y sus funciones jurisdiccionales. La respuesta jurisprudencial ........................................................................ 102.4. La síntesis del criterio jurisprudencial en la actualidad ..... 122.5. Nuestra opinión. El art. 42, CN, como habilitante de una jurisdicción administrativa de base constitucional ............ 13

II. El derecho administrativo como régimen exorbitante y su contenido actual ................................................................................................ 15

1. Sobre la filiación histórica del derecho administrativo argentino 182. La significación de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Jus- ticia de la Nación ....................................................................... 19

2.1. Una visión panorámica del derecho administrativo desde la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Na- ción .................................................................................. 20

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2.1.1. Sobre la caracterización del derecho administrativo ...................................................................... 212.1.2. Sobre el principio de legalidad y las fuentes ......... 212.1.3. Sobre la teoría del acto administrativo ................ 222.1.4. Sobre la teoría del contrato administrativo .......... 242.1.5. Sobre el procedimiento administrativo ................. 252.1.6. Sobre la responsabilidad del Estado ..................... 262.1.7. Sobre el acceso a la justicia y el control judicial de la Administración Pública .................................... 272.1.8. Sobre el alcance del control judicial ..................... 292.1.9. Sobre la restricción de los derechos ...................... 29

2.1.10. Sobre el alcance de las restricciones legales a la eje- cución de las sentencias condenatorias del Estado 302.1.11. Sobre las potestades del juez en el proceso respecto de la validez de las normas o actos ...................... 31

2.2. El futuro ........................................................................... 31 III. Bibliografía de este capítulo citada y consultada ............................... 34

Capítulo II

FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

CON OTRAS RAMAS DEL DERECHO

I. La Constitución ................................................................................ 37 II. Los tratados ...................................................................................... 39 III. La ley ................................................................................................ 41 IV. Los reglamentos ................................................................................ 42

1. Clasificación de los reglamentos según su vinculación con las normas constitucionales .................................................................. 42

1.1. Los reglamentos de ejecución o ejecutivos ........................ 431.2. Los denominados reglamentos autónomos, independientes o constitucionales ............................................................. 441.3. Los reglamentos delegados ............................................... 44

1.3.1. Los reglamentos delegados antes de la reforma constitucional de 1994. Tres signos distintivos de la pra- xis jurisprudencial ............................................... 451.3.2. La reforma constitucional de 1994 ...................... 48

1.4. Los reglamentos de necesidad y urgencia .......................... 551.4.1. Los reglamentos de necesidad y urgencia antes de la reforma constitucional ......................................... 55

1.4.1.1. Antecedentes.......................................... 551.4.1.2. La doctrina ............................................ 571.4.1.3. Nuestra opinión..................................... 58

1.4.2. El texto de la Constitución .................................. 632. La ley 26.122 de Régimen Legal de los Decretos de Necesidad y Urgencia, de Delegación Legislativa y de Promulgación Parcial de Leyes .......................................................................................... 72

2.1. La Comisión Bicameral permanente ................................. 72

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2.2. Normas específicas para cada uno de los institutos regula- dos por la ley 26.122 ....................................................... 73

2.2.1. Los reglamentos de necesidad y urgencia ............. 732.2.2. La delegación legislativa ...................................... 732.2.3. Promulgación parcial de las leyes ......................... 74

2.3. Trámite parlamentario común a los reglamentos de necesidad y urgencia, de delegación legislativa y de promulgación parcial de leyes ................................................................. 74

V. La costumbre y los precedentes ......................................................... 75 VI. Circulares e instrucciones .................................................................. 79 VII. Relaciones del derecho administrativo con otras ramas del derecho .. 80

1. Con el derecho constitucional ................................................... 812. Con el derecho político .............................................................. 813. Con el derecho penal .................................................................. 824. Con el derecho penal administrativo .......................................... 835. Con el derecho penal disciplinario .............................................. 836. Con el derecho penal económico ................................................ 847. Con el derecho penal militar ...................................................... 848. Con el derecho financiero ........................................................... 859. Con el derecho municipal ........................................................... 86

10. Con el derecho procesal ............................................................. 8611. Con el derecho laboral ............................................................... 8712. Con el derecho internacional público ......................................... 8713. Con el derecho privado .............................................................. 8714. Con el derecho minero ............................................................... 8915. Con el derecho agrario ............................................................... 8916. Con el derecho industrial ........................................................... 8917. Con el derecho marítimo ............................................................ 9018. Con el derecho aeronáutico ........................................................ 90

VIII. Bibliografía de este capítulo citada y consultada ............................... 90

Parte Segunda

JURIDICIDAD ADMINISTRATIVA Y SITUACIONES JURÍDICAS SUBJETIVAS

Capítulo III

EL PRINCIPIO DE JURIDICIDAD, DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA Y SITUACIONES JURÍDICAS SUBJETIVAS

I. El principio de juridicidad de la Administración ............................... 99 II. La potestad discrecional .................................................................... 101

1. El reconocimiento de la discrecionalidad .................................... 1031.1. La estructura técnica de la norma que atribuye discrecionalidad ................................................................................. 1031.2. La atribución textual de discrecionalidad ......................... 105

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1.3. Conceptos jurídicos indeterminados y discrecionalidad .... 1051.4. Conceptos jurídicos indeterminados, discrecionalidad y estructura lógica de la norma jurídica ................................. 106

2. El control judicial de la discrecionalidad .................................... 1092.1. Los elementos reglados del acto ....................................... 1102.2. Motivación y discrecionalidad .......................................... 1112.3. Hechos determinantes ...................................................... 1132.4. Los principios generales del derecho ................................. 1142.5. La discrecionalidad técnica ............................................... 1152.6. Los poderes del juez en el control ..................................... 116

III. Situaciones jurídicas subjetivas: derechos subjetivos e intereses legíti- mos. Los derechos de incidencia colectiva ......................................... 121

1. La distinción entre derecho subjetivo e interés legítimo: su supe- ración. El interés simple ............................................................. 1212. Los derechos de incidencia colectiva. El caso “Halabi” .............. 123

IV. Estudios complementarios al capítulo III ........................................... 1331. El caso “Legón”: “un fallo reconfortante” ................................. 133

1.1. Los hechos ....................................................................... 1331.2. La cuestión a resolver ....................................................... 1341.3. El fallo de la Corte ........................................................... 135

1.3.1. El recurso extraordinario ..................................... 1351.3.2. La decisión impugnada ........................................ 137

1.3.2.1. La competencia del órgano actuante y su discrecionalidad ..................................... 1371.3.2.2. El control judicial de la decisión ............ 141

1.4. Texto del fallo comentado ................................................ 1452. El control judicial de las decisiones del Consejo de la Magistra- tura (con particular referencia a los procedimientos de selección de magistrados) .......................................................................... 154

2.1. Consideraciones introductorias ........................................ 1542.2. La ubicación institucional del Consejo ............................. 1552.3. La naturaleza de las funciones .......................................... 1572.4. Consecuencias de la caracterización funcional del Conse- jo ..................................................................................... 1592.5. El pleno control judicial de la decisión ............................. 1612.6. Situaciones justiciables ..................................................... 161

2.6.1. La selección de los jueces antes de la reforma constitucional de 1994. La designación como acto equi- parable a los actos institucionales ........................ 162

2.7. La situación actual en materia de selección ...................... 1632.8. La situación jurídica protegida respecto de aspirantes y pos- tulantes ............................................................................ 163

2.8.1. La perspectiva tradicional .................................... 1632.8.2. El enfoque actual ................................................. 164

2.9. Los derechos comprometidos ........................................... 1642.10. Las posibles afectaciones de las situaciones jurídicas ........ 1652.11. El alcance de la pretensión del afectado y el control judicial ................................................................................... 166

2.11.1. El supuesto de actividad reglada .......................... 166

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2.11.2. La actividad discrecional ..................................... 1662.11.3. El control de los elementos reglados de la actividad discrecional ......................................................... 1662.11.4. El control del componente discrecional ................ 166

2.12. La discrecionalidad en la confección de la terna ............... 1672.13. La discrecionalidad del Poder Ejecutivo ............................ 1672.14. La discrecionalidad del Senado ......................................... 1672.15. La importancia de la motivación ...................................... 167

2.15.1. El rigor y la exhaustividad del control judicial ..... 1682.16. Excursus breve sobre la protección cautelar ..................... 169

2.16.1. La eventual anulación judicial del acto de designa- ción ..................................................................... 170

2.17. Conclusiones finales ......................................................... 1713. La posición de la Administración Pública ante la ley inconstitucional ......................................................................................... 172

3.1. La doctrina de la Procuración del Tesoro. El dictamen comentado ........................................................................... 1723.2. La doctrina de los autores ................................................ 177

3.2.1. Tesis favorable a la no aplicación de la ley conside- rada inconstitucional ........................................... 1773.2.2. Tesis negativa de la potestad administrativa de no aplicar una ley inconstitucional ........................... 180

3.3. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Na- ción .................................................................................. 1803.4. Nuestra opinión ............................................................... 181

V. Bibliografía de este capítulo citada y consultada .............................. 186

Parte Tercera

PERSONALIDAD DEL ESTADO Y ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Capítulo IV

PERSONALIDAD DEL ESTADO, ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Y ÓRGANOS ESTATALES

I. Noción de persona. Personas jurídicas públicas y privadas ............... 195 II. Personas públicas estatales y no estatales .......................................... 198 III. Teorías sobre la personalidad del Estado ........................................... 200

1. Teorías que admiten la personalidad jurídica del Estado, pero no la personalidad moral ........................................................... 2012. Teorías que afirman que el Estado es una persona jurídica y al mismo tiempo moral ................................................................. 2023. Teorías que vinculan u oponen la personalidad del Estado con la de la Nación .............................................................................. 202

IV. Actuación del Estado ........................................................................ 203

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V. Consideración particular de la teoría del órgano ............................... 205 VI. Órgano, cargo, oficio. Órgano y agente ............................................ 207 VII. Clasificación de los órganos administrativos ..................................... 209 VIII. Las relaciones interorgánicas ............................................................. 212 IX. Organización burocrática. Organización colegiada ........................... 213 X. La organización consultiva ................................................................ 214 XI. La organización del control ............................................................... 215 XII. Bibliografía de este capítulo citada y consultada ............................... 216

Capítulo V

PRINCIPIOS JURÍDICOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

I. Principios jurídicos de la organización administrativa ....................... 221 II. La jerarquía ...................................................................................... 221 III. La competencia ................................................................................. 224

1. Concepto .................................................................................... 2242. Clasificaciones de la competencia ............................................... 2263. Criterios para delimitar la competencia de un órgano estatal ..... 227

3.1. La doctrina ....................................................................... 2273.2. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Na- ción. La concepción tradicional sobre los poderes implí- citos o inherentes ............................................................. 2293.3. La jurisprudencia sobre las competencias de los órganos administrativos ................................................................ 2303.4. Nuestra posición .............................................................. 233

4. Caracteres jurídicos .................................................................... 2354.1. Obligatoriedad ................................................................. 2364.2. Improrrogabilidad ............................................................ 237

4.2.1. Sustitución ........................................................... 2374.2.2. Delegación ........................................................... 237

4.2.2.1. Las delegaciones en particular ............... 2384.2.3. Avocación ............................................................ 241

4.2.3.1. Avocación del PEN respecto de facultades del jefe de gabinete (revocación de la delegación) ............................................ 243

4.3. Capacidad del agente estatal y del administrado .............. 2435. Cuestiones de competencia. Conflictos pecuniarios .................... 244

5.1. Razón de ser de las normas que regulan la materia .......... 2445.2. Cuestiones de competencia ............................................... 245

5.2.1. Conflictos interorgánicos ..................................... 2465.2.2. Conflictos interadministrativos ............................ 247

6. Exclusión de la intervención del Poder Judicial .......................... 2476.1. Conflictos de competencia ................................................ 2476.2. Conflictos de naturaleza pecuniaria .................................. 251

IV. Centralización y descentralización administrativa ............................. 255 V. Concentración y desconcentración administrativa ............................. 259 VI. Bibliografía de este capítulo citada y consultada ............................... 260

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Capítulo VI

LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ARGENTINA: LA ARTICULACIÓN DE LOS ORDENAMIENTOS

NACIONAL, PROVINCIAL Y MUNICIPAL; LA REGIÓN

I. Introducción ..................................................................................... 265 II. La Argentina: país federal ................................................................. 266 III. Los antecedentes históricos ............................................................... 267 IV. Los rasgos generales del sistema ........................................................ 268

1. La Constitución como origen del Estado nacional ...................... 2692. Soberanía del Estado federal y autonomía de las provincias ....... 2703. Poder del Estado federal sobre las provincias ............................. 2714. Inexistencia del derecho de secesión en favor de las provincias ... 271

V. Las relaciones jurídicas en el Estado federal argentino ...................... 2721. Las relaciones de coordinación ................................................... 272

1.1. Las deformaciones de la realidad ...................................... 2752. Relaciones de supra y subordinación .......................................... 276

2.1. Poder constituyente provincial derivado ........................... 2762.2. El control de constitucionalidad de las Constituciones provinciales ........................................................................... 2772.3. La primacía del derecho federal ........................................ 2792.4. Competencia de la Corte Suprema para dirimir conflictos entre provincias, o entre éstas y el Estado federal, y en los temas suscitados por el derecho federal ............................ 2792.5. La intervención federal ..................................................... 280

3. Las relaciones de inordinación o participación ........................... 281 VI. Los principales poderes provinciales ................................................. 281

1. La administración de justicia ...................................................... 2821.1. Pautas generales ............................................................... 2821.2. Organización de la justicia provincial ............................... 283

2. La educación primaria ................................................................ 2853. Derecho público provincial ........................................................ 287

3.1. Derecho administrativo. Pautas generales ......................... 2873.1.1. Los servicios públicos .......................................... 2883.1.2. Limitaciones a la propiedad privada en interés pú- blico .................................................................... 2893.1.3. El poder de policía ............................................... 290

VII. Las principales competencias federales .............................................. 2901. Competencias federales en lo atinente a relaciones exteriores ..... 2902. Competencias atinentes a la seguridad y defensa ........................ 2923. Competencias federales y provinciales para el dictado de normas 2934. Jurisdicción federal y provincial ................................................. 2955. Competencias federales y provinciales en materia presupuestaria, impositiva y comercial ............................................................... 302

5.1. Presupuesto federal ........................................................... 3025.2. Fijación y percepción de tributos ..................................... 3045.3. Competencias en materia comercial ................................. 307

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5.4. Competencias financieras ................................................. 3085.4.1. El Banco Central y la emisión de moneda ............ 308

5.5. Facultades en materia de promoción y fomento ............... 309 VIII. Los municipios .................................................................................. 311

1. Los municipios en la Constitución de 1853 ................................ 3112. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación .. 3123. La reforma de 1994 .................................................................... 3144. Principales órganos y competencias de los municipios ................ 315

4.1. Órganos municipales ........................................................ 3154.2. Competencias de los municipios ....................................... 316

4.2.1. Régimen edilicio y urbano ................................... 3164.2.2. Regulación y habilitación de locales con acceso al público ................................................................ 3164.2.3. Regulación del tránsito vehicular ......................... 3164.2.4. Espectáculos públicos .......................................... 3174.2.5. Atribuciones de autoorganización y dictado de normas de procedimiento .......................................... 3174.2.6. Alumbrado, barrido y limpieza. Obras de pavimen- tación .................................................................. 3174.2.7. Salud ................................................................... 3174.2.8. Transporte ........................................................... 3184.2.9. Educación ............................................................ 318

4.2.10. Seguridad ............................................................. 3185. Situación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires .................... 318

IX. Regionalismo .................................................................................... 3221. Las regiones en la reforma constitucional de 1994 ..................... 323

X. Bibliografía de este capítulo citada y consultada ............................... 326

Capítulo VII

LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ARGENTINA: ADMINISTRACIÓN NACIONAL

CENTRALIZADA Y DESCENTRALIZADA

I. Poder Ejecutivo nacional ................................................................... 3291. Introducción ............................................................................... 3292. Atribuciones del presidente la Nación ........................................ 330

II. Jefe de gabinete ................................................................................. 3331. Introducción. Atribuciones del jefe de gabinete .......................... 3332. La cuestión relativa a la titularidad de la función administrativa en la Constitución Nacional .................................................. 3343. La cuestión relativa a la relación jerárquica entre el jefe de gabinete y los demás ministros ............................................................. 335

III. Órgano ministerio ............................................................................. 3371. Como secretarios del Poder Ejecutivo y, en su caso, del jefe de gabinete ......................................................................................... 3382. Como integrantes del órgano colegiado gabinete de ministros .... 3383. Como jefes de los departamentos a su cargo .............................. 3394. Como intermediario en las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Congreso ................................................................................... 339

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IV. Secretarías y subsecretarías ministeriales y secretarías de la presiden- cia de la Nación ................................................................................ 340 V. Otros órganos. La organización consultiva de carácter jurídico: la Pro- curación del Tesoro de la Nación ...................................................... 341 VI. Organización descentralizada. Empresas y sociedades del Estado ..... 343 VII. Los entes reguladores de los servicios públicos. Remisión ................. 347 VIII. La organización financiera y el control no judicial de la Administra- ción Pública ...................................................................................... 347

1. Introducción ............................................................................... 3472. La Sindicatura General de la Nación .......................................... 3483. La Auditoría General de la Nación ............................................. 3514. La Oficina Anticorrupción ......................................................... 3535. El Ministerio Público de la Nación. La Fiscalía de Investigaciones Administrativas .......................................................................... 3556. El Defensor del Pueblo de la Nación .......................................... 358

IX. Estudios complementarios al capítulo VII ......................................... 3641. La Sindicatura General de la Nación y la emergencia social ....... 364

1.1. Introducción ..................................................................... 3641.1.1. Los objetivos de la ley .......................................... 364

1.2. La concepción sistémica: administración financiera y control del sector público ...................................................... 365

1.2.1. La administración financiera ................................ 3651.2.2. Los sistemas de control ........................................ 365

1.2.2.1. La Auditoría General de la Nación ........ 3651.2.2.2. La Sigen. Naturaleza, dependencia, competencia ................................................. 366

1.3. Los caracteres del control: integral e integrado ................. 3661.4. Su rol ante la emergencia social ........................................ 367

1.4.1. Los caracteres del gasto social. El impacto comu- nitario ................................................................. 3681.4.2. La magnitud ........................................................ 3681.4.3. Diversificación ..................................................... 3681.4.4. Interrelación ........................................................ 3681.4.5. Centralización normativa y descentralización eje- cutiva .................................................................. 3691.4.6. La incidencia de los caracteres del objeto de control en las notas de éste ........................................ 3691.4.7. La extensión jurisdiccional y sus consecuencias normativas........................................................... 3691.4.8. El decreto 408/1993 ............................................ 3701.4.9. El decreto 892/1995 ............................................ 370

1.4.10. Nuevos aspectos comprendidos en la actividad de la Sigen ................................................................ 3711.4.11. Una prueba piloto: Misiones ................................ 3711.4.12. La emergencia social en 2002 .............................. 3721.4.13. El Programa de Emergencia Alimentaria .............. 372

1.4.13.1. La elaboración de los instrumentos de control ................................................. 372

1.4.14. La fiscalización previa de las compras directas ..... 372

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1.4.15. El propio diseño de los programas ....................... 3731.4.16. Los consejos consultivos ...................................... 3731.4.17. La Red Federal de Control Público ...................... 3741.4.18. El plan estratégico de la red elaborado por la Si- gen ...................................................................... 3751.4.19. La constitución de la Red Federal ........................ 3751.4.20. El fruto de la Red Federal .................................... 375

1.5. Algunas conclusiones ....................................................... 376X. Bibliografía de este capítulo citada y consultada ...................................... 377

Parte Cuarta

ACTO ADMINISTRATIVO

Capítulo VIII

EL ACTO ADMINISTRATIVO

I. Introducción y noción. La regulación del acto en la LNPA ................ 3831. La actividad no jurídica de la Administración ............................ 3832. La actividad jurídica de la Administración ................................. 384

2.1. La distinción entre hechos y actos, esencialmente relevan- te en relación con la actividad productora de efectos jurídi- cos, es el punto de partida de una adecuada comprensión de la noción ulterior de acto administrativo ..................... 384

II. El concepto de acto administrativo. Función de la teoría ................. 3851. “Declaración...”. El acto como declaración ................................ 385

1.1. Declaración de juicio de valor o de conocimiento ............. 3872. “...Emitida por un órgano estatal, o un ente público no estatal, en ejercicio de función administrativa...”. Órgano estatal (administrativo, o no) y ente no estatal en ejercicio de función administrativa ........................................................................................ 3873. “...Bajo un régimen jurídico exorbitante...”. La función administrativa como régimen exorbitante .............................................. 3884. “...Productora de efectos jurídicos directos...”. Los efectos jurí- dicos del acto ............................................................................. 388

4.1. El caso de los dictámenes notificados ............................... 3894.2. El supuesto de las notas decisorias y notificatorias ........... 3894.3. Las preadjudicaciones condicionadas ............................... 390

5. “...E individuales...”. La extensión del concepto de acto, respec- to de su unilateralidad, bilateralidad, alcance individual y general .............................................................................................. 390

5.1. La opinión de la doctrina ................................................. 3905.2. La posición adoptada por la LNPA .................................. 3915.3. Actos de alcance general normativo y no normativo ........ 3935.4. El principio de inderogabilidad singular del reglamento. Su posible reformulación ...................................................... 394

6. “...Respecto de terceros...”. Los terceros destinatarios del acto .. 395

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7. Actos institucionales y actos políticos ......................................... 396 III. Los elementos del acto ...................................................................... 399

1. Esenciales ................................................................................... 3991.1. Competencia .................................................................... 399

1.1.1. Noción ................................................................ 3991.2. Causa ............................................................................... 3991.3. Objeto .............................................................................. 401

1.3.1. Debe ser cierto y física y jurídicamente posible .... 4011.3.2. Debe decidir todas las cuestiones propuestas ....... 4021.3.3. Puede involucrar cuestiones no propuestas, previa audiencia del interesado, siempre que no afec- te derechos adquiridos ........................................ 402

1.4. Procedimientos ................................................................. 4021.5. Motivación ....................................................................... 4041.6. Finalidad. Razonabilidad ................................................. 4051.7. Forma .............................................................................. 408

1.7.1. Forma y silencio .................................................. 4101.7.1.1. El silencio y los plazos de caducidad y pres- cripción ................................................. 413

1.7.2. Forma y publicidad .............................................. 4141.7.2.1. La notificación del acto administrativo: ¿requisito de eficacia o de validez? ............. 4171.7.2.2. El art. 11 in fine de la ley ....................... 417

1.7.3. Los actos tácitos .................................................. 4182. Accidentales ............................................................................... 419

2.1. Término o plazo ............................................................... 4202.2. Condición ........................................................................ 4202.3. Modo ............................................................................... 4202.4. Otros elementos accidentales. Admisibilidad .................... 421

IV. El sistema de nulidades del acto administrativo ................................. 4211. El sistema de la invalidez ............................................................ 421

1.1. Los tipos de invalidez según el Código Civil ..................... 4222. El sistema de la invalidez según la LNPA .................................... 423

2.1. Nulidad absoluta y relativa .............................................. 4232.1.1. El régimen de las nulidades absolutas .................. 4272.1.2. El régimen de las nulidades relativas .................... 4322.1.3. Datos comunes de las nulidades absolutas y relativas ..................................................................... 433

2.2. Nulidad manifiesta y no manifiesta .................................. 4343. Vías de hecho administrativas .................................................... 435

3.1. Especies de vías de hecho ................................................. 4363.2. El elemento subjetivo en las vías de hecho ........................ 4363.3. Las vías de hecho y el art. 12 de la ley .............................. 4363.4. Las vías de hecho y el plazo de caducidad ....................... 437

V. Los vicios en particular ..................................................................... 4371. La cuestión de los vicios de la voluntad ...................................... 438

1.1. Error ................................................................................ 4381.2. Dolo ................................................................................. 4391.3. Violencia .......................................................................... 441

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2. La simulación ............................................................................. 4413. Vicios en la competencia ............................................................ 442

3.1. Incapacidad ...................................................................... 4444. Vicios en la causa ....................................................................... 4445. Vicios en el objeto ...................................................................... 4476. Vicios de forma .......................................................................... 449

6.1. Vicios en el procedimiento ............................................... 4506.1.1. Vicios en el debido procedimiento previo ............. 4506.1.2. Vicios en el debido proceso adjetivo .................... 451

6.1.2.1. La teoría de la subsanación.................... 4526.2. Vicios en la motivación .................................................... 4536.3. Otros vicios en la declaración ........................................... 4556.4. Vicios en la publicidad ..................................................... 456

7. Vicios en la finalidad .................................................................. 4567.1. La irrazonabilidad ........................................................... 457

8. Vicios en los elementos accidentales ........................................... 459 VI. Saneamiento ...................................................................................... 459 VII. Conversión ........................................................................................ 461 VIII. Caracteres del acto administrativo .................................................... 462

1. Presunción de legitimidad ........................................................... 4631.1. Noción y consecuencias .................................................... 4631.2. Límites ............................................................................. 466

2. Ejecutoriedad ............................................................................. 4692.1. Noción y límites ............................................................... 4692.2. Ejecución del acto y recursos administrativos ................... 471

2.2.1. La suspensión en sede administrativa .................. 4712.2.2. La suspensión en sede judicial. Medidas cautelares en procesos en los que es parte la Administra- ción Pública ......................................................... 472

2.2.2.1. Modos de obtener la suspensión de los efectos del acto administrativo en sede judicial .................................................. 4732.2.2.2. Requisitos de procedencia de las medidas cautelares .............................................. 4782.2.2.3. La doctrina que considera aplicable el art. 12, LNPA .............................................. 4882.2.2.4. Nuestra postura ..................................... 4892.2.2.5. Las medidas cautelares positivas ............ 492

IX. Caracteres eventuales ........................................................................ 4931. Ejecutividad ............................................................................... 4932. La retroactividad como concepto jurídico .................................. 494

2.1. Fundamento ..................................................................... 4952.2. Supuestos de procedencia de la aplicación retroactiva de los actos administrativos ....................................................... 496

3. La condición instrumental del acto administrativo ..................... 498 X. Extinción .......................................................................................... 498

1. Esclarecimientos conceptuales y terminológicos ......................... 4982. La anulación de oficio del acto administrativo ........................... 504

2.1. Fundamento y límites de la anulación de oficio ................ 504

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2.2. La anulación de oficio en la jurisprudencia de la Corte .... 5072.2.1. Antes del fallo recaído en el caso: “Carman de Can- tón, Elena v. la Nación s/pensión” ....................... 5072.2.2. Después del caso “Carman de Cantón”. La denominada “cosa juzgada administrativa” ................ 5072.2.3. Síntesis ................................................................. 512

2.3. Régimen de la anulación de oficio en la LNPA ................. 5132.3.1. La anulación de oficio del acto irregular .............. 513

2.3.1.1. La anulación de oficio y la anulación “no ejecutoria” (presupuesto lógico de la demanda judicial de nulidad, de promoción también imperativa) como deberes impu- tados a la Administración. El interés pú- blico y el régimen jurídico de las nulidades absolutas ......................................... 5132.3.1.2. La obligatoriedad de la anulación (“oficiosa” y “no ejecutoria”) y la presunción de legitimidad de los actos “irregulares”. La imperativa suspensión oficiosa de los efectos del acto cuando éste no puede anu- larse de oficio. Distintas consecuencias de los vicios “manifiestos” y “no manifiestos” ....................................................... 5172.3.1.3. Los límites a la anulación oficiosa del ac- to “irregular” después de las reformas in- troducidas por la ley 21.686 .................. 5202.3.1.4. Las garantías contra la anulación arbitra- ria .......................................................... 5332.3.1.5. Sumaria referencia comparativa del régi- men legal de la anulación oficiosa del ac- to “irregular” con la situación existente antes de dicho régimen .......................... 5372.3.1.6. La anulación de oficio del acto “irregular”. Síntesis. Crítica .............................. 539

2.3.2. La anulación de oficio del acto “regular”............. 5412.3.2.1. Concepto de acto regular ....................... 5412.3.2.2. La anulación de oficio del acto “regular”. Su régimen en la ley ............................... 5432.3.2.3. La garantía contra la anulación arbitra- ria .......................................................... 5472.3.2.4. Sumaria referencia comparativa con el ré- gimen anulatorio derivado de la jurisprudencia anterior a la LNPA ..................... 5482.3.2.5. La anulación de oficio del acto “regular”. Síntesis. Crítica ...................................... 549

2.3.3. Los límites a la anulación de oficio como máxima posibilidad de perjuicio irrogable a los particulares, tanto en los procedimientos oficiosos como re- cursivos ............................................................... 550

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2.3.4. Consideración final. El aporte de la jurisprudencia de la Corte ........................................................... 551

3. La revocación del acto administrativo por razones de oportunidad, mérito y conveniencia ........................................................ 552

3.1. La cuestión del quantum de la indemnización .................. 5543.2. Revocación por cambio del derecho objetivo ................... 555

4. Caducidad .................................................................................. 555 XI. Estudios complementarios al capítulo VIII ........................................ 557

1. El exceso de punición como vicio del acto administrativo (con particular referencia a la relación de empleo público). Aportes para una investigación .............................................................. 557

1.1. Ensayo de aproximación al concepto ............................... 5571.2. Dos hipótesis posibles de exceso de punición, por exten- sión conceptual ................................................................ 5611.3. Las notas que tipifican el régimen jurídico del derecho penal disciplinario como elementos condicionantes de la gé- nesis y neutralización del exceso de punición ................... 5611.4. Vinculaciones del tema en estudio con otras cuestiones que también inciden en los modos de prevenir y neutra- lizar el “exceso de punición” ............................................ 571

XII. Bibliografía de este capítulo citada y consultada ............................... 573

Parte Quinta

ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE PRESTACIÓN, FOMENTO Y COACCIÓN

Capítulo IX

EL SERVICIO PÚBLICO Y LOS ENTES REGULADORES

I. Introducción. Precisiones conceptuales .............................................. 589 II. La Constitución de 1853-1860 .......................................................... 590 III. La figura de la concesión ................................................................... 591 IV. El cambio operado por la Constitución de 1949 ............................... 592 V. La situación en la década del 90 ........................................................ 592 VI. Las privatizaciones ............................................................................ 593 VII. Los servicios públicos en la reforma constitucional de 1994 ............. 595 VIII. Los objetivos previstos en los marcos regulatorios. El contenido de la caracterización legal de una actividad como servicio público ............ 598 IX. Las consecuencias jurídicas de la caracterización ¿Régimen jurídico uni- tario? Pautas para su posible determinación ...................................... 601

1. El título de acceso a la actividad ................................................. 6012. La duración de la habilitación .................................................... 6023. La publicatio............................................................................... . 6034. Existencia, o no, de rescate. La revocación por oportunidad ...... 6045. El régimen de bienes ................................................................... 607

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X. Los datos del servicio público: obligatoriedad y prestación garanti- zada .................................................................................................. 609 XI. Los entes reguladores ........................................................................ 610

1. Su inspiración ............................................................................. 6102. Descripción. Instrumento de creación. Naturaleza y régimen ju- rídico ......................................................................................... 6103. Idoneidad técnica ....................................................................... 6144. Independencia funcional ............................................................. 6155. Participación de usuarios, consumidores y provincias en los entes reguladores ........................................................................... 6176. Planteo de algunas cuestiones jurídicas ....................................... 619

6.1. El órgano constitucional competente para su creación ..... 6196.2. Los alcances del control administrativo ............................ 6226.3. El alcance de la competencia de los entes ......................... 627

6.3.1. Las facultades legislativas delegadas. Remisión .... 6296.3.2. Las funciones jurisdiccionales. La doctrina de la ju- risdicción primaria. Remisión .............................. 630

7. Las audiencias públicas. Revalorización del procedimiento administrativo previo ......................................................................... 634

XII. Bibliografía de este capítulo citada y consultada ............................... 635

Capítulo X

LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE COACCIÓN

I. Policía y poder de policía. Idea general. Evolución ............................ 641 II. Policía legislativa, judicial y administrativa ....................................... 643 III. La policía administrativa: noción conceptual .................................... 645 IV. Crisis de la noción de policía ............................................................. 647 V. El orden público ................................................................................ 648 VI. Contenido de las nociones de poder de policía y policía .................... 649 VII. Fundamentos jurídicos y positivos del poder de policía ..................... 651 VIII. Transferencia del poder de policía ..................................................... 653 IX. Validez del ejercicio del poder de policía ........................................... 654

1. Respecto de los principios y las normas constitucionales ............ 6552. Necesidad de ley formal ............................................................. 6563. Razonabilidad ............................................................................ 6564. Respecto del ámbito jurisdiccional ............................................. 658

X. El poder de policía y la libertad personal .......................................... 658 XI. Policía y estado de emergencia y necesidad ....................................... 661 XII. Policía, función y carga pública ......................................................... 663 XIII. Los medios de acción de la policía .................................................... 664

1. Los medios normativos o formales ............................................. 6651.1. Medios normativos o formales de carácter general ........... 665

1.1.1. Los reglamentos de policía ................................... 6651.1.2. Las ordenanzas .................................................... 666

1.2. Medios normativos o formales de carácter individual ...... 6671.2.1. La orden de policía .............................................. 6671.2.2. La autorización o el permiso de policía ................ 668

2. Los medios ejecutivos o de coacción ........................................... 669

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XIV. Clasificación de la policía .................................................................. 6711. Por la jurisdicción ...................................................................... 6712. Por sus fines ............................................................................... 6713. Por la materia sobre la cual versa ............................................... 6724. Por las formas de actividad ........................................................ 6725. Por el objeto de la coacción ........................................................ 672

XV. Ámbito jurídico espacial de la policía de nuestro país ....................... 673 XVI. Las sanciones administrativas ........................................................... 676

1. Aplicación de las sanciones administrativas ................................ 6772. Derecho penal y derecho penal administrativo ........................... 6793. Las faltas administrativas o contravencionales ........................... 6814. Configuración de las contravenciones ......................................... 6835. Elementos componentes de la contravención .............................. 684

5.1. Sujeto activo ..................................................................... 6845.2. Sujeto pasivo .................................................................... 6855.3. La acción .......................................................................... 6855.4. La antijuridicidad ............................................................. 6855.5. La culpabilidad ................................................................ 686

6. Ámbito de las contravenciones ................................................... 6877. Clasificación de las contravenciones ........................................... 6888. Tentativa, concurso y reincidencia en las contravenciones .......... 6909. Las sanciones administrativas (continuación) ............................. 690

10. Diferentes clases de sanciones contravencionales ........................ 69110.1. Amonestación ................................................................... 69210.2. Sanciones privativas de la libertad .................................... 69210.3. Multa administrativa ........................................................ 69210.4. Decomiso o comiso .......................................................... 69310.5. Inhabilitación ................................................................... 69410.6. Clausura ........................................................................... 69410.7. Caducidad ........................................................................ 69410.8. Retiro de la personería ..................................................... 695

11. La ejecución condicional en materia contravencional ................. 69512. Extinción de la acción contravencional ...................................... 69513. Extinción de las sanciones contravencionales ............................. 69614. Los tribunales de faltas ............................................................... 697

XVII. Jurisdicción en materia de policía ...................................................... 698 XVIII. Bibliografía de este capítulo citada y consultada ............................... 699

Capítulo XI

FOMENTO

I. Concepto .......................................................................................... 705 II. Clasificación de los medios de fomento ............................................. 708

1. Medios de fomento honoríficos .................................................. 7092. Medios de fomento económicos ................................................. 7103. Medios de fomento jurídicos ...................................................... 7124. Las subvenciones ........................................................................ 713

III. Convertibilidad de los medios de fomento ........................................ 714

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IV. Diferenciación entre la actividad de fomento y el servicio público ..... 715 V. Bibliografía de este capítulo citada y consultada ............................... 715

Parte Sexta

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Capítulo XII

LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS EN GENERAL

I. Los contratos: concepto general y evolución ..................................... 721 II. Los contratos administrativos ........................................................... 723

1. Introducción ............................................................................... 7232. Resumen de las teorías negativas y positivas del contrato administrativo ........................................................................................ 7243. El contrato administrativo y su valor jurídico ............................ 7274. La noción esencial de contrato ................................................... 7285. La noción del contrato administrativo ........................................ 729

5.1. Criterio subjetivo ............................................................. 7295.2. Criterio de la jurisdicción ................................................. 7305.3. Criterio formal ................................................................. 7305.4. Criterio de la cláusula exorbitante .................................... 731

6. El contrato administrativo como actividad administrativa.......... 7327. La finalidad de los contratos administrativos ............................. 7338. La noción de interés público ....................................................... 7349. Definición de los contratos administrativos ................................ 735

10. Elementos del contrato administrativo ....................................... 73810.1. Los elementos esenciales básicos ....................................... 740

10.1.1. El consentimiento ................................................ 74010.1.2. El objeto .............................................................. 743

10.2. Los elementos esenciales presupuestos .............................. 74410.2.1. Los sujetos ........................................................... 74410.2.2. La competencia y la capacidad ........................... 74610.2.3. La causa .............................................................. 74710.2.4. La finalidad ......................................................... 74810.2.5. El elemento esencial complementario: la forma ... 749

10.3. Los elementos no esenciales .............................................. 75211. Clasificación de los contratos administrativos ............................ 753

11.1. Por las partes que se obligan ............................................. 75311.2. Por la relación que existe entre las prestaciones ................ 75411.3. Por el momento en que quedan concluidas ....................... 75411.4. Por su clasificación o no por la ley .................................... 75411.5. Por la circunstancia de que las prestaciones sean o no cier- tas y puedan ser objeto de apreciación .............................. 75511.6. Por su dependencia o no de otro contrato ........................ 75611.7. Por la circunstancia de constituir o no una unidad diferen- ciada ................................................................................. 756

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11.8. Por la duración del cumplimiento de las prestaciones ...... 75712. Contratos administrativos y de derecho común .......................... 758

III. Estudios complementarios al capítulo XII ......................................... 7631. La observancia de la causa y el fin en la contratación administrativa reservada. La revocación por ilegitimidad en el contrato administrativo en cumplimiento ................................................. 763

1.1. La cuestión a resolver ....................................................... 7631.2. Los hechos ....................................................................... 7641.3. Doctrina sentada .............................................................. 7641.4. Aspectos generales ............................................................ 7641.5. Aspectos particulares propios de la contratación administrativa .............................................................................. 765

1.5.1. La relativización de la autonomía de la voluntad 7651.5.2. El principio de legalidad y el secreto de la contra- tación .................................................................. 7651.5.3. La irregularidad del contrato y su revocación en sede administrativa .............................................. 766

2. Texto del fallo comentado .......................................................... 767 IV. Bibliografía de este capítulo citada y consultada ............................... 770

Capítulo XIII

FORMACIÓN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

I. Introducción ..................................................................................... 775 II. Formación de la voluntad administrativa .......................................... 776 III. Formación de la voluntad del cocontratante particular ..................... 777 IV. La expresión de la voluntad de las partes .......................................... 777 V. La autorización y la aprobación en la contratación administrativa ... 779 VI. ¿Quiénes pueden contratar con la Administración Pública? .............. 781 VII. Bibliografía de este capítulo citada y consultada ............................... 783

Capítulo XIV

LOS PROCEDIMIENTOS DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA (I)

LA LICITACIÓN PÚBLICA

I. La selección del contratista: libre elección o sistemas de restricción. Principio general ............................................................................... 785

1. Nuestra opinión ......................................................................... 7882. Consecuencias del principio que se adopte ................................. 794

2.1. La interpretación de las normas de contrataciones ........... 7942.2. La valoración constitucional de las normas que fijan los procedimientos de selección. Las contrataciones celebra- das con omisión de este procedimiento ............................ 795

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II. La licitación pública .......................................................................... 7981. ¿Acto complejo? ......................................................................... 7992. La licitación pública como procedimiento administrativo .......... 7993. El llamado a licitación ................................................................ 802

3.1. La convocatoria como acto de alcance general no normativo .................................................................................. 8023.2. El llamado a licitación pública como invitación a formu- lar ofertas ......................................................................... 802

4. Principios que rigen la licitación pública .................................... 8044.1. Principios generales del procedimiento administrativo aplicables a la licitación pública ............................................. 804

4.1.1. Juridicidad ........................................................... 8044.1.2. Oficialidad ........................................................... 8094.1.3. Verdad material ................................................... 8104.1.4. Formalismo moderado. El oferente como colaborador de la Administración .................................. 812

4.1.4.1. El “informalismo” y las preadjudicaciones condicionadas .................................. 8154.1.4.2. Una contracara hermenéutica de la co- laboración: el criterio interpretativo del contrato y de los pliegos en la relación contractual ............................................ 8164.1.4.3. La colaboración y las garantías de impug- nación ................................................... 818

4.1.5. Debido procedimiento previo .............................. 8194.1.6. Celeridad, economía, sencillez y eficacia .............. 821

4.2. Principios específicos de la licitación pública .................... 8234.2.1. Igualdad .............................................................. 8254.2.2. Concurrencia ....................................................... 8264.2.3. Publicidad ............................................................ 829

5. Algunos supuestos de excepción a la licitación pública ............... 8345.1. El caso de la urgencia ....................................................... 8345.2. El fracaso de la licitación (ausencia de ofertas, ofertas inad- misibles u ofertas inconvenientes) .................................... 8365.3. Las contrataciones interadministrativas ............................ 8385.4. Las contrataciones reservadas .......................................... 839

6. Concepto y naturaleza de los pliegos .......................................... 8396.1. Medios de impugnación administrativa de los pliegos de bases y condiciones .......................................................... 844

6.1.1. Los pliegos de bases y condiciones generales ........ 8446.1.2. Los pliegos de bases y condiciones particulares .... 8466.1.3. Legitimación, oportunidad de la impugnación y cláusulas que imponen la aceptación ................... 847

6.1.3.1. El oferente ............................................. 8476.1.3.2. Los potenciales oferentes ....................... 849

7. La adjudicación, ¿decisión reglada o discrecional? ..................... 8507.1. El qué del derecho del oferente ilegítimamente vencido en la adjudicación ................................................................. 8537.2. Los medios de impugnación del acto de adjudicación ....... 855

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8. Extinción del llamado a licitación pública .................................. 8568.1. Potestad administrativa para extinguir un llamado a lici- tación pública .................................................................. 856

8.1.1. Ejercicio legítimo de la potestad revocatoria ........ 8578.1.1.1. El caso de la extinción del llamado por razones de ilegitimidad ............................. 859

8.1.2. Ejercicio ilegítimo de la potestad revocatoria ....... 860 III. Bibliografía de este capítulo citada y consultada ............................... 861

Capítulo XV

LOS PROCEDIMIENTOS DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA (II)

OTROS SISTEMAS DE RESTRICCIÓN

I. La licitación privada ......................................................................... 873 II. La licitación restringida ..................................................................... 875 III. La contratación directa ..................................................................... 875 IV. El remate público .............................................................................. 878 V. El concurso ....................................................................................... 879 VI. Perfeccionamiento y prueba del contrato administrativo ................... 880 VII. Bibliografía de este capítulo citada y consultada ............................... 881

Capítulo XVI

EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

I. Introducción ..................................................................................... 883 II. Principios y potestades que rigen la ejecución contractual administrativa .................................................................................................... 885

1. El principio de la continuidad en la ejecución ............................. 8852. La potestad de dirección y control .............................................. 8863. El principio de mutabilidad ........................................................ 8884. La potestad rescisoria ................................................................. 8925. La potestad sancionatoria .......................................................... 894

III. Derechos y obligaciones de las partes en los contratos administrativos .................................................................................................... 897

1. Derechos y obligaciones de la Administración Pública ............... 8971.1. Derecho a exigir la debida ejecución del contrato ............. 8971.2. Derecho a exigir la ejecución en término .......................... 898

2. Derechos y obligaciones del cocontratante particular ................. 9022.1. Derecho a exigir que la Administración Pública cumpla sus obligaciones ..................................................................... 9022.2. Derecho del cocontratante particular a percibir el precio fijado ................................................................................ 9032.3. Derecho a suspender la ejecución del contrato ................. 9042.4. Derecho a requerir la rescisión del contrato administrativo .................................................................................. 905

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2.5. Derecho a ser resarcido por la extinción del contrato ....... 9062.6. Derecho al mantenimiento de la ecuación económico financiera del contrato ............................................................. 907

2.6.1. La teoría del hecho del príncipe ........................... 9082.6.2. La teoría de la imprevisión .................................. 909

IV. Conclusión de los contratos administrativos ..................................... 9111. Modos normales de conclusión de los contratos administrativos 911

1.1. Cumplimiento del objeto del contrato .............................. 9111.2. Expiración del término de la duración del contrato ......... 912

2. Modos anormales de conclusión de los contratos administrativos ............................................................................................. 913

2.1. Rescisión convencional del contrato ................................. 9132.2. Desaparición del objeto del contrato ................................ 9132.3. Rescisión debida a fuerza mayor, hecho de la Administra- ción o hecho del príncipe ................................................. 9142.4. Rescisión dispuesta por la Administración Pública por apli- cación de su potestad rescisoria ........................................ 9152.5. Imposición de sanciones rescisorias por la Administración Pública ............................................................................. 9162.6. Rescisión debida al ejercicio de la potestad modificatoria de la Administración Pública ............................................ 9172.7. Muerte o quiebra del cocontratante particular ................. 9172.8. Ruptura definitiva de la ecuación económico financiera del contrato administrativo .................................................... 919

3. El arbitraje, la transacción y los contratos administrativos ........ 919 V. Los cuasicontratos administrativos ................................................... 921 VI. Bibliografía de este capítulo citada y consultada ............................... 922

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ADvERtENCIA sobRE LA IDENtIfICACIóN DE Los AutoREs DE CADA CApÍtuLo,

DE LAs ACtuALIzACIoNEs y DE LAs AmpLIACIoNEs

Al inicio de cada capítulo, en nota al pie, se consigna quién es el autor de cada uno de ellos. Cabe destacar que los capítulos corres-pondientes a Héctor Jorge Escola fueron actualizados, en un primer momento, por Julio Rodolfo Comadira. En este último caso, para identificar las actualizaciones, el texto agregado por Julio Rodolfo Comadira se imprime con un tamaño de letra más pequeño.

A su vez, la obra completa fue luego actualizada y, en algunos casos, ampliada, por Julio Pablo Comadira. Estos aportes también se individualizan con un tamaño de letra reducido, pero agregan una vi-ñeta (♦) en el inicio de cada párrafo, nota o fallo añadidos, tanto si se trata de la obra de Julio Rodolfo Comadira como cuando corresponde a un capítulo de Héctor Jorge Escola.

Los estudios complementarios que se agregan al final de algunos capítulos son de autoría de Julio Rodolfo Comadira.

Las sugerencias y los comentarios respecto de esta obra serán bienvenidos en la dirección de correo electrónico que transcribimos: [email protected].

Julio Pablo Comadira

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pREsENtACIóN

Este Curso debió haber visto la luz hace mucho tiempo y, por cierto, en otras circunstancias.

Hacía varios años que mi padre había concebido su idea de escri-bir una obra en la que se desarrollaran los capítulos que integran el estudio del derecho administrativo. Ya Marienhoff, eminente profesor y tratadista argentino, en el año 1996 había sugerido, al prologar la primera edición del libro de mi padre, Derecho administrativo, que “...los trabajos que integran este libro, por su profundidad y seriedad, tienen jerarquía científica suficiente como para esperar que sirvan de base o antecedente a un futuro Tratado de derecho administrativo, idea a la que el Dr. Comadira se está aproximando y preparando a través de meditadas investigaciones”.

Sin embargo, su intención se precipitó a raíz del ofrecimiento que el distinguido profesor mexicano Jorge Fernández Ruiz le cursara para participar de la Colección Internacional de Derecho Adminis-trativo patrocinada por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, elaborando el volumen correspondiente al Derecho administrativo argentino.

En esa oportunidad, mi padre advirtió que solo no llegaría a cumplir con la honrosa encomienda en los plazos previstos y, por ello, decidió acudir al destacado Prof. Héctor Jorge Escola –con quien inició su actividad profesional y científica–, requiriéndole autoriza-ción para actualizar e incluir en el libro algunos capítulos de su clá-sico Compendio de derecho administrativo. Asimismo, mi padre me brindó la inmensa oportunidad de colaborar con él en ese volumen y me encomendó la sistematización general de la obra, para lo cual le propuse un índice y me ocupé de resumir y adaptar toda su labor escrita hasta el momento, de modo tal que pudiera incluírsela en ese trabajo.

No obstante, incluso antes de que la obra Derecho administrativo argentino hubiese sido enviada a la editorial, mi padre ya me había planteado y comprometido en su deseo de ampliarla y profundizarla

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para una publicación aquí en la Argentina, dando origen a lo que nos imaginábamos como un Curso de derecho administrativo.

Lamentablemente, no sólo no llegó a ver el fruto de esa primera tarea –pues el libro Derecho administrativo argentino fue publicado en México en el año 2006–, sino que tampoco alcanzó a concretar su anhelo de aquella publicación en la Argentina, pues sorpresivamente Dios decidió llamarlo a su lado el 2 de octubre de 2005.

De todos modos, siempre estuve convencido de que me tocaba con-cretar su proyecto de publicar un Curso de derecho administrativo.

Así fue que, entonces, me aboqué a la tarea de ampliar el libro Derecho administrativo argentino y, extendiendo y siguiendo la siste-matización y plan general que en su momento había preparado, no sólo incluí aquí nuevos capítulos tomados de otros trabajos de mi padre –adaptándolos, por supuesto, al esquema y márgenes de esta obra– y, en algún caso, de Héctor Jorge Escola, sino que, además, redacté al-gunos puntos que eran necesarios para completar un Curso integral de la materia y me encargué de actualizar los contenidos abordados tanto por mi padre como por el Dr. Escola. A su vez, consideré opor-tuno incorporar, como estudios complementarios a algunos capítulos, diversos trabajos de mi padre que profundizan ciertos aspectos tratados en los capítulos respectivos.

Con el objetivo de mantener inalterado y no llevar a confusiones sobre cuál es el pensamiento de mi padre y el de Escola, en esta obra se indica, al inicio de cada capítulo, quién es el autor de cada punto, debiéndose tener presente que las actualizaciones hechas directamente por mi padre al trabajo de Escola se expresan en un cuerpo de letra más pequeño y, a su vez, todas las actualizaciones y ampliaciones que por mi parte he efectuado a la obra en general se advierten con un “♦” al inicio del párrafo.

Asimismo, salvo en las investigaciones complementarias, para facilitar la lectura y el estudio por los alumnos, se ha intentado reducir la cantidad de citas y, cuando se alude al pensamiento de algún autor, se señala su nombre entre paréntesis en el texto principal y se incluye la indicación completa de las obras consultadas o citadas al final de cada capítulo.

Con ese esquema, entonces, se efectúa un estudio integral y siste-mático del derecho administrativo dando lugar a este Curso en el que se trata: el concepto mismo de derecho administrativo, función admi-nistrativa y régimen jurídico exorbitante (Parte Primera); el principio de juridicidad administrativa y las situaciones jurídicas subjetivas (Parte Segunda); la personalidad del Estado y la organización administrativa (Parte Tercera); el acto administrativo (Parte Cuarta); las actividades administrativas de prestación, fomento y coacción (Parte Quinta); los

PRESENTAC�ÓN

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contratos administrativos (Parte Sexta); el procedimiento administra-tivo (Parte Séptima); el control judicial de la Administración Pública y la responsabilidad del Estado (Parte Octava); el dominio público y privado del Estado y las limitaciones administrativas a la propiedad (Parte Novena); y otros estudios (Parte Décima).

Como dije, este Curso debió haberse publicado hace varios años. Pero me ha costado mucho llegar a este momento. Y no sólo por la dificultad que encarna la publicación de cualquier obra como ésta, sino, fundamentalmente, por el compromiso afectivo que me une con ella y la conciencia, hasta paralizante en algún momento, de que por más esfuerzo que vuelque en mi labor, jamás estaré en condiciones de concluir algo que se aproxime a la calidad y excelencia de lo que podría haber hecho mi padre. Ello, sumado al temor de que cualquier error que aquí se deslice –y que seguramente iré descubriendo con el tiempo– pueda empañar la profundidad y rigurosidad que caracteri-zaba su investigación científica, cuando, obviamente, no hay aquí otro responsable de las imperfecciones que este colaborador.

Por tal motivo, no puedo dejar de agradecer a todos aquellos que, de una u otra forma, me ayudaron y alentaron para que esta obra pueda publicarse. Así, debo agradecer, en primer lugar, a mi hermano Fernando Gabriel Comadira, sin cuya invalorable colabora-ción y preocupación no hubiese sido posible concretar este proyecto de nuestro padre; al profesor Pedro J. J. Coviello, quien, dentro del marco insoslayable del estrecho afecto que lo unía a mi padre y que hoy me une con él, me motivaba, insistentemente, a que concluyera la obra; a Fernando Lagarde, quien me ha brindado valiosas opinio-nes sobre algunos aspectos de esta edición y me ha tenido paciencia en el Estudio mientras me ocupaba de ella; a Miriam Ivanega, por su constante estímulo; a los profesores Laura Monti, Fabián Canda y Federico Nielsen, quienes con sus inestimables aportes, en su mo-mento, permitieron que mi padre concluyera algunos de sus traba-jos que hoy integran este Curso; a todos aquellos que colaboraron permitiéndome advertir y corregir algún error o revisar alguna cita –como Beltrán Gorostegui, Mariano Oteiza, Mercedes Yapur, Die-go Iparraguirre, mi hermana María Victoria Comadira y mi madre María Cristina, entre otros–, y a la editorial AbeledoPerrot, en es-pecial al Dr. Leandro T. Pacheco Barassi y a Tatiana Andrade, por la paciencia.

Por otra parte, debo mencionar que el profesor Héctor Jorge Es-cola –a quien tuve la dicha de conocer personalmente no hace mucho tiempo, en su casa, junto a su dedicada y entrañable esposa, Carmen Mazza, y a uno de sus hijos, también llamado Héctor Jorge Escola– tie-ne el deseo de dedicar este Curso a su nieta, Luciana M. R. Escola,

PRESENTAC�ÓN

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quien hoy sigue sus pasos en la carrera de Derecho en la Universidad Católica Argentina.

Finalmente, no puedo dejar de expresar mi esperanza de que este Curso permita a todos aquellos que inicien su formación en el dere-cho administrativo, o bien busquen profundizar o investigar sobre algunos de los temas que aquí se estudian o, en fin, encarar algún asunto profesional desde el ámbito privado o público, alcanzar el equi-librio axiológico entre el poder y la libertad, entre el interés público y el derecho individual, que mi padre reclamaba de todo aquel que cultivara esta rama del derecho –y que, sin duda, él mismo encarnó con ejemplaridad– adhiriendo “...a una visión servicial y no opresiva de la prerrogativa pública y a una concepción solidaria del derecho individual”.


PRESENTAC�ÓN

XXXV

AGRADECImIENtos EN LA EDICIóN mExICANA DE Derecho aDministrativo

En el mes de junio del año 2002 tuve la honda satisfacción intelec-tual y personal de conocer al ilustre jurista mexicano Jorge Fernández Ruiz, durante el desarrollo de la segunda reunión del Foro Iberoame-ricano de Derecho Administrativo realizada en Antigua, Guatemala. Desde el primer instante tuve la convicción de estar ante un investi-gador y científico de raza y el tiempo transcurrido me ha permitido confirmar su condición de administrativista agudo e inteligente. El trato posterior en diversos eventos académicos y la comunicación electrónica o telefónica, fue cimentando también una relación de amistad en la cual me enriquezco a partir de la calidez, transparencia, hombría de bien y calidad humana del, ahora, querido amigo Jorge.

Esta obra, que aparece con demora en razón de circunstancias sólo imputables a su director, tiene su origen en la generosa invitación a elaborarla que me formulara el profesor Fernández Ruiz. Esta in-vitación, que me coloca entre los autores que integrarán la colección internacional de Derecho Administrativo patrocinada por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, ha sido, para mí, motivo de inocultable orgullo, de muy re-levante distinción; una circunstancia que me honra como administra-tivista y que compromete mi agradecimiento muy sentido al querido profesor mexicano y, por su intermedio, a las instituciones académicas que patrocinan la colección.

Desde el comienzo del trabajo tuve la sensación de que no podría concluir, en los plazos acordados, el libro encomendado por el profesor Fernández Ruiz y es por eso que decidí acudir al doctor Héctor Jorge Escola, destacado administrativista argentino, cuyos aportes a la dis-ciplina en el país han sido de importancia destacada, y al amparo de cuya generosidad intelectual inicié mi actividad profesional y científica, para incorporar, con su autorización, como parte del libro algunos de los capítulos de su excelente Compendio de derecho administrativo publicado en el año 1984. En estos capítulos el lector podrá hallar,

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pues, el pensamiento intocado del autor y una actualización, suma-ria, por cierto, realizada por mí, en letra más pequeña, respecto de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, de las reformas legislativas y, en algunos casos, de novedades doctrinarias de importancia. Vaya, entonces, nuevamente, mi agradecimiento al Dr. Escola por su generosidad.

Mi agradecimiento también a los colaboradores. A Laura Monti, egresada de la maestría en Derecho Administrativo de la Universidad Austral, profesora titular, en ella, de la materia Responsabilidad del Estado, docente también en la Facultad de Derecho de la Universidad Católica Argentina, juez de una Cámara de Apelaciones en lo Con-tencioso Administrativo en la provincia de Buenos Aires, no sólo por sus eruditos aportes respecto de la jurisprudencia especialmente en materia de acto administrativo y control judicial de la Administración Pública, sino también por sus constantes inquietudes que mueven a la reflexión. Y a mi hijo, Julio Pablo, también magíster en Derecho Administrativo de la Universidad Austral, docente en esta casa, en la Universidad Católica y en la Universidad de Buenos Aires, quien no sólo tuvo a su cargo la sistematización general del libro y el resumen de todos los contenidos de los capítulos de mi autoría para tornarlos compatibles con los espacios propios de la obra, sino que, además, me enriqueció con sus agudas e incisivas observaciones respecto de diver-sos temas, obligándome a repensar cuestiones que, equivocadamente, valoraba como ya definidas.

A Federico Nielsen, quien, con su esforzada tarea de leer una y otra vez los originales, de corregir sus errores y de puntualizar interrogantes ha contribuido, decisivamente, a la calidad del texto. Y por último a Fabián Canda, porque algunas de sus certeras reflexiones me ayudaron a la hora de dar forma, en su momento, al capítulo VI.

Espero que este libro sea útil para al mejor conocimiento del de-recho administrativo de mi país, como sucede, en relación con otros países, con las obras similares editadas hasta ahora, y es mi deseo tam-bién que, de ese modo, nuestras comunidades hispanoparlantes crezcan en un aspecto tan importante de sus ordenamientos jurídico políticos, a través del mutuo conocimiento de las respectivas materias.

Julio Rodolfo Comadira

AGRADEC�m�ENToSENLAED�C�ÓNmEX�CANA...

XXXV��

AbREvIAtuRAs más utILIzADAs

AeDP .................................... Revista Actualidad en el Derecho Público (Ad-Hoc, Buenos Aires)

Boletín de la C. Nac. Fed. .... Boletín de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal

BO ....................................... Boletín OficialCCiv. ................................... Código CivilCPen. ................................... Código PenalCPCCN ................................ Código Procesal Civil y Comercial de la NaciónCN ....................................... Constitución NacionalC. Fed. Mendoza .................. Cámara Federal de MendozaC. Nac. Civ. ......................... Cámara Nacional de Apelaciones en lo CivilC. Nac. Cont. Adm. Fed. ..... Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso

Administrativo FederalC. Nac. Civ. y Com. Fed. ..... Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Co-

mercial FederalC. Nac. Civ. y Com. Fed. ..... Cámara Nacional Civil y Comercial FederalC. Nac. Esp. Civ. y Com. ..... Cámara Nacional Especial Civil y ComercialCorte Sup. ........................... Corte Suprema de Justicia de la NaciónED ........................................ El Derecho (Buenos Aires)EDA ..................................... El Derecho Administrativo (El Derecho, Buenos Ai-

res)Fallos ................................... Colección de fallos de la Corte Suprema de Justicia

de la Nación. JA ......................................... Jurisprudencia ArgentinaLA ........................................ Legislación ArgentinaLL ........................................ La Ley (Buenos Aires)LMREP ................................ Ley Marco de Regulación de Empleo PúblicoLNPA ................................... Ley Nacional de Procedimiento AdministrativoPEN ..................................... Poder Ejecutivo nacionalPTN ..................................... Procuración del Tesoro de la NaciónRADA .................................. Revista Argentina de Derecho Administrativo (Plus

Ultra, Buenos Aires)RAP ..................................... Revista Argentina del Régimen de la Administración

PúblicaReDA o RDA ....................... Revista de Derecho Administrativo (Depalma - Lexis-

Nexis - AbeledoPerrot, Buenos Aires)REDA .................................. Revista Española de Derecho Administrativo (Civi-

tas - Thomson Civitas - Civitas, Madrid)

XXXV��

RLNPA ................................ Reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos

Sup. Corte Bs. As. ................ Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires

Sup. Corte Just. Mendoza .... Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Men-doza

Nota: la legislación nacional citada puede consultarse en www.infoleg.gov.ar. Asi-mismo, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación puede verse en www.csjn.gov.ar.

ABREV�ATURASmÁSUT�L�ZADAS

ÍNDICE GENERAL III

Curso de Derecho AdministrativoTomo II

ÍNDICE GENERAL VJULIO RODOLFO COMADIRAHÉCTOR JORGE ESCOLAJULIO PABLO COMADIRA(COORDInADOR, COLABORADOR y ACTUALIzADOR)

Curso de Derecho AdministrativoTomo II

VI ÍNDICE GENERAL

ISBN 978-950-20-1871-3 (obra completa)ISBN 978-950-20-1870-6 (tomo II)

SET 41293129 (obra completa)SAP 41293125 (tomo II)

Todos los derechos reservados

© AbeledoPerrot S.A.

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Buenos Aires - Argentina

Hecho el depósito que establece la ley 11.723.Impreso en la Argentina. Printed in Argentina.

Comadira, Julio RodolfoCurso de derecho administrativo / Julio Rodolfo Comadira y Héctor Jorge Escola. - 1ª ed. - Buenos Aires: AbeledoPerrot, 2012.v. 2, 1056 ps.; 24.4 x 17 cm.

ISBN 978-950-20-1870-6

1. Derecho Administrativo. I. Escola, Héctor Jorge. II. TítuloCDD 342

ÍNDICE GENERAL VII

ÍNDICE GENERAL

Advertencia sobre la identificación de los autores de cada capítulo, de las actualizaciones y de las ampliaciones ...................................................... XXIX

Capítulo XVII

LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS EN ESPECIAL

I. Los principales contratos administrativos ......................................... 9251. La aplicabilidad del decreto delegado 1023/2001 a los diversos contratos administrativos ................................................................ 926

II. El contrato de concesión de servicios públicos .................................. 9271. Noción conceptual ..................................................................... 9272. Naturaleza jurídica de la concesión de servicios públicos ........... 929

2.1. Teoría del acto unilateral de la Administración Pública .... 9292.2. Teoría del contrato de derecho privado ............................ 9302.3. Teoría del contrato administrativo, concebido como un acto mixto ........................................................................ 9312.4. Teoría del contrato administrativo, stricto sensu .............. 932

3. Caracteres del contrato de concesión de servicios públicos ......... 9334. Elementos del contrato ............................................................... 934

4.1. Sujetos .............................................................................. 9344.2. Competencia y capacidad ................................................. 9364.3. Consentimiento ................................................................ 9374.4. Objeto .............................................................................. 9374.5. Forma .............................................................................. 938

5. Ejecución del contrato ................................................................ 9385.1. Continuidad en la ejecución ............................................. 9415.2. Dirección y control ........................................................... 9425.3. Mutabilidad ..................................................................... 9445.4. Potestad rescisoria ............................................................ 9455.5. Potestad sancionatoria ..................................................... 9455.6. Sanciones penales ............................................................. 947

6. Derechos y obligaciones de la Administración Pública ............... 9476.1. A exigir la debida ejecución .............................................. 9476.2. A exigir la ejecución en término ....................................... 9486.3. Causas eximentes de la responsabilidad por la inejecu- ción en término ................................................................ 949

VIII ÍNDICE GENERAL

7. Derechos y obligaciones del cocontratante particular (concesionario) ......................................................................................... 950

7.1. A percibir el precio ........................................................... 9517.2. A suspender la ejecución del contrato ............................... 9547.3. A requerir la rescisión del contrato ................................... 9547.4. A ser resarcido por la extinción del contrato .................... 9557.5. Al mantenimiento de la ecuación económico financiera .... 955

8. Conclusión del contrato ............................................................. 9568.1. Cumplimiento del objeto .................................................. 9568.2. Expiración del término de duración del contrato .............. 9568.3. Renuncia .......................................................................... 9578.4. Rescisión convencional del contrato ................................. 9578.5. Desaparición del objeto del contrato ................................ 9588.6. Rescisión debida a fuerza mayor, hecho de la Administra- ción o hecho del príncipe ................................................. 9588.7. Rescisión dispuesta por la Administración Pública por apli- cación de su potestad rescisoria ........................................ 9588.8. Imposición de sanciones rescisorias por la Administración Pública ............................................................................. 9598.9. Rescisión debida al ejercicio de la potestad modificatoria 959

8.10. Muerte o quiebra del concesionario .................................. 9608.11. Ruptura definitiva de la ecuación económico financiera del contrato ...................................................................... 9608.12. Nulidad del contrato ........................................................ 960

9. Jurisdicción competente ............................................................. 960 III. El contrato de obra pública ............................................................... 962

1. Noción conceptual ..................................................................... 9622. Naturaleza jurídica ..................................................................... 9633. Caracteres del contrato de obra pública ..................................... 9644. Elementos del contrato ............................................................... 965

4.1. Sujetos .............................................................................. 9654.2. Competencia y capacidad ................................................. 9674.3. Consentimiento ................................................................ 9674.4. Objeto .............................................................................. 9674.5. Causa ............................................................................... 9684.6. Finalidad .......................................................................... 9684.7. Forma .............................................................................. 969

5. Ejecución del contrato ................................................................ 9695.1. Continuidad en la ejecución ............................................. 9705.2. Dirección y control ........................................................... 9705.3. Mutabilidad ..................................................................... 9715.4. Potestad rescisoria ............................................................ 9735.5. Potestad sancionatoria ..................................................... 9745.6. Sanciones penales ............................................................. 974

6. Derechos y obligaciones de la Administración Pública ............... 9746.1. A exigir la debida ejecución .............................................. 9746.2. A exigir la ejecución en término ....................................... 9756.3. Causas eximentes de la responsabilidad por la inejecu- ción en término ................................................................ 976

ÍNDICE GENERAL IX

7. Derechos y obligaciones del cocontratante particular ................. 9767.1. A que la Administración Pública cumpla sus obligaciones 9777.2. A percibir el precio ........................................................... 9777.3. A suspender la ejecución del contrato ............................... 9807.4. A requerir la rescisión del contrato ................................... 9807.5. A ser resarcido por la extinción del contrato .................... 9817.6. Al mantenimiento de la ecuación económico financiera .... 981

8. Conclusión del contrato ............................................................. 9818.1. Cumplimiento del objeto .................................................. 9818.2. Expiración del término de duración del contrato .............. 9828.3. Rescisión convencional del contrato ................................. 9828.4. Desaparición del objeto del contrato ................................ 9828.5. Rescisión debida a fuerza mayor, hecho de la Administra- ción o hecho del príncipe ................................................. 9838.6. Rescisión dispuesta por la Administración Pública por apli- cación de su potestad rescisoria ........................................ 9838.7. Imposición de sanciones rescisorias por la Administración Pública ............................................................................. 9848.8. Rescisión debida al ejercicio de la potestad modificatoria . 9848.9. Muerte o quiebra del cocontratante particular ................. 985

8.10. Ruptura definitiva de la ecuación económico financiera del contrato ...................................................................... 9858.11. Nulidad del contrato ........................................................ 985

9. Jurisdicción competente ............................................................. 985 IV. La concesión de obra pública ............................................................ 986

1. Noción conceptual ..................................................................... 9862. Régimen jurídico de la concesión de obras públicas ................... 988

V. El contrato de función o empleo públicos ......................................... 9901. Noción conceptual ..................................................................... 9902. Naturaleza jurídica de la relación de función o empleo públicos 9903. Caracteres del contrato de función o empleo públicos ................ 9924. Elementos del contrato ............................................................... 993

4.1. Sujetos .............................................................................. 9934.2. Competencia y capacidad ................................................. 9944.3. Consentimiento ................................................................ 9944.4. Objeto .............................................................................. 9954.5. Causa ............................................................................... 9954.6. Finalidad .......................................................................... 9954.7. Forma .............................................................................. 995

5. Formación del contrato .............................................................. 9966. Ejecución del contrato ................................................................ 999

6.1. Continuidad en la ejecución ............................................. 10016.2. Dirección y control ........................................................... 10026.3. Mutabilidad ..................................................................... 10036.4. Potestad rescisoria ............................................................ 10056.5. Potestad sancionatoria ..................................................... 10056.6. Sanciones penales ............................................................. 1008

7. Derechos y obligaciones de la Administración Pública ............... 10097.1. A exigir la debida ejecución .............................................. 1009

X ÍNDICE GENERAL

7.2. A exigir la ejecución en término ....................................... 10127.3. Causas eximentes de la responsabilidad por la inejecución en término ........................................................................ 1012

8. Derechos y obligaciones del cocontratante particular ................. 10128.1. Deberes u obligaciones ..................................................... 1012

8.1.1. Deber de dedicación al cargo ............................... 10128.1.2. Deber de residencia .............................................. 10138.1.3. Deber de obediencia ............................................ 10148.1.4. Deber de respetar el orden jerárquico .................. 10148.1.5. Deber de reserva y secreto.................................... 10148.1.6. Deber de lealtad al orden jurídico político ........... 10158.1.7. Deber de observar una conducta digna ................ 10168.1.8. Deber de denunciar y querellar criminalmente ..... 10168.1.9. Deber de urbanidad y buen trato del público ....... 1017

8.1.10. Deber de declarar las demás actividades que cumpla ....................................................................... 10188.1.11. Deberes vinculados con su situación patrimonial y la prevención de conflictos de intereses ................ 10188.1.12. Prohibiciones ....................................................... 10208.1.13. Deberes y pautas de comportamiento ético .......... 1020

8.2. Derechos .......................................................................... 10218.2.1. Derecho a la estabilidad ....................................... 10218.2.2. Derecho a la carrera ............................................ 10288.2.3. Derecho al debido tratamiento............................. 10298.2.4. Derecho al descanso ............................................ 10308.2.5. Derecho a ser indemnizado por los daños sufri- dos ...................................................................... 10308.2.6. Derecho a la asistencia y previsión social ............. 10318.2.7. Derecho a la jubilación ........................................ 10318.2.8. Derecho a integrar asociaciones profesionales...... 10328.2.9. Derecho al sueldo ................................................ 1033

9. Conclusión del contrato ............................................................. 10359.1. Cumplimiento del objeto del contrato .............................. 10359.2. Expiración del término de duración del contrato .............. 10369.3. Renuncia .......................................................................... 10369.4. Desaparición del objeto del contrato ................................ 10379.5. Muerte del cocontratante particular ................................. 10389.6. Pérdida de la aptitud e idoneidad ..................................... 10389.7. Imposición de sanciones expulsivas .................................. 10389.8. Inhabilitación penal .......................................................... 10409.9. Incompatibilidades ........................................................... 1040

9.10. Jubilación ......................................................................... 10409.11. Nulidad del contrato ........................................................ 1041

10. Jurisdicción competente ............................................................. 1041 VI. El contrato de suministro .................................................................. 1042

1. Noción conceptual ..................................................................... 10422. Naturaleza jurídica ..................................................................... 10433. Caracteres del contrato de suministro ........................................ 10434. Régimen general del contrato de suministro ............................... 1044

ÍNDICE GENERAL XI

VII. Otros contratos administrativos. Idea general ................................... 1046 VIII. Estudios complementarios al capítulo XVII ...................................... 1047

1. La responsabilidad disciplinaria del funcionario público ............ 10471.1. El poder disciplinario como poder inherente de la organi- zación .............................................................................. 10471.2. El concepto de responsabilidad disciplinaria .................... 10481.3. Un sistema de consecuencias jurídicas de índole sanciona- torio represiva .................................................................. 10491.4. Conductas violatorias de deberes o prohibiciones ............ 10501.5. La cuestión del bien jurídico protegido ............................. 10521.6. El encuadre del derecho disciplinario ............................... 10551.7. El principio nullum crimen, nulla poena sine praevia lege 10561.8. Legale iudicium ................................................................ 10571.9. La tipicidad ...................................................................... 1058

1.10. El non bis in idem ............................................................. 10611.11. De la prescripción y de la ley más benigna ........................ 1062

2. Regulación jurídica de la ética pública (con particular referencia al ámbito nacional) .................................................................... 1063

2.1. Consideraciones introductorias sobre la ética y la ética pú- blica ................................................................................. 10632.2. La ética pública en el ordenamiento jurídico argentino .... 10642.3. La Ley de Ética de la función pública ............................... 1070

2.3.1. Enunciación de su contenido ............................... 10702.3.2. Ámbito de aplicación de la ley ............................. 10702.3.3. La obligación genérica de observancia de una conducta acorde con la ética pública ......................... 10712.3.4. Contenido concreto del comportamiento ético. Sis- tematización de los deberes.................................. 1072

2.3.4.1. Deber de actuación virtuosa .................. 10722.3.4.2. Deber de actuación teleológica .............. 10732.3.4.3. Deber de actuación conforme con la juridicidad .................................................. 1075

2.3.5. Deber de transparencia ........................................ 10782.3.5.1. Transparencia, motivación y publicidad de los actos que se emiten........................... 10792.3.5.2. Transparencia y acceso a la información 10822.3.5.3. Transparencia y principios de la contra- tación administrativa ............................. 10832.3.5.4. Transparencia y publicidad .................... 10882.3.5.5. Transparencia e igualdad ....................... 10892.3.5.6. Transparencia y concurrencia ................ 10902.3.5.7. Transparencia y razonabilidad ............... 1091

2.3.6. Deber de imparcialidad ........................................ 10912.3.7. La Ley de Ética en la Función Pública y el régimen de declaraciones juradas patrimoniales y de antecedentes laborales ................................................ 1092

2.3.7.1. La declaración jurada como requisito para el ingreso y la permanencia. El deber de

XII ÍNDICE GENERAL

presentarla aun luego de haber cesado en el cargo .................................................. 1093

2.3.8. El régimen de incompatibilidades y conflictos de intereses .................................................................. 1096

2.3.8.1. Las incompatibilidades de los regímenes específicos .............................................. 10972.3.8.2. Incompatibilidades genéricas. Deberes relativos a quienes quedaren comprendidos ........................................................ 10972.3.8.3. Incompatibilidades específicas en materia de privatizaciones y concesiones ............ 1098

2.3.9. Régimen de los actos emitidos por funcionarios in- cursos en incompatibilidades y conflictos de intereses. Responsabilidades ......................................... 1099

2.3.10. La Ley de Ética Pública y el régimen de obsequios 11002.4. La ética pública y los particulares ..................................... 11002.5. Consideraciones finales .................................................... 1103

3. La profesionalización de la Administración Pública ................... 11053.1. Planteo preliminar ............................................................ 11053.2. Sumaria referencia a algunos modelos de función pública en el derecho comparado ................................................. 1107

3.2.1. España ................................................................. 11073.2.2. Francia ................................................................ 11083.2.3. Alemania ............................................................. 11083.2.4. Italia .................................................................... 11093.2.5. Estados Unidos .................................................... 1110

3.3. La situación en la Argentina ............................................. 11113.3.1. Un poco de historia: las bases en la Constitución his- tórica de 1853 ..................................................... 11113.3.2. La reforma constitucional de 1957: el art. 14 bis .. 11123.3.3. La regulación legal de la estabilidad..................... 1113

3.3.3.1. Los agentes comprendidos en la estabilidad ........................................................ 11133.3.3.2. Las exclusiones: sus alcances ................. 11143.3.3.3. Las causas habilitantes de la separación del agente .............................................. 1114

3.3.4. Una primera quiebra de la estabilidad: las leyes de prescindibilidad ................................................... 1115

3.3.4.1. La legitimación jurisprudencial .............. 11153.3.4.2. Crítica a la jurisprudencia...................... 1116

3.4. Otra fisura en la estabilidad constitucional: la laboraliza- ción .................................................................................. 1117

3.4.1. La naturaleza del vínculo ..................................... 11173.4.2. Una pretensión inicial .......................................... 11183.4.3. Una laboralización comprensible ......................... 11193.4.4. La invasión en el área administrativa ................... 11193.4.5. Una dualidad equívoca ........................................ 11193.4.6. Afectación de la profesionalización ...................... 11203.4.7. Dudosa constitucionalidad de la laboralización ... 1120

ÍNDICE GENERAL XIII

3.4.8. Alcances aceptables de la laboralización .............. 11213.5. El mérito y la capacidad ................................................... 1121

IX. Bibliografía de este capítulo citada y consultada ............................... 1124

Parte Séptima

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Capítulo XVIII

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

I. Concepto .......................................................................................... 1135 II. Procedimiento administrativo y procedimiento judicial (civil) ........... 1136 III. El procedimiento administrativo como exigencia constitucional de la función administrativa ...................................................................... 1139 IV. La regulación del procedimiento administrativo ................................ 1141 V. Los límites constitucionales de la regulación legislativa ..................... 1142 VI. La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, 19.549: carác- ter y contenido .................................................................................. 1143

1. Carácter ..................................................................................... 11432. Contenido: las diversas materias reguladas en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos y su reglamentación ................. 1144

VII. Los principios del procedimiento administrativo ............................... 11451. Juridicidad ................................................................................. 11462. Verdad jurídica objetiva ............................................................. 11493. Impulsión e instrucción de oficio (“oficialidad”) ........................ 11514. Informalismo. El administrado como colaborador ..................... 11535. Debido procedimiento previo ..................................................... 11576. Celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites ............. 1159

VIII. El expediente administrativo ............................................................. 11601. Concepto. Contenido. Formalidades .......................................... 11602. Condición jurídica del expediente administrativo. La denominada condición instrumental del acto administrativo ..................... 1162

IX. Los escritos. Formalidades y recaudos. Firma. Domicilios. Presenta- ción. Documentos que se acompañen ................................................ 1165

1. Formalidades y recaudos de los escritos ..................................... 11652. Firma ......................................................................................... 11653. Domicilios .................................................................................. 11664. Peticiones múltiples .................................................................... 11675. Presentación de escritos, fecha y cargo. Constancias. Proveídos de mero trámite .............................................................................. 11676. Documentos que se pretenda acompañar ................................... 11697. Representación ........................................................................... 1169

7.1. Representantes y apoderados. Acreditación. Gestión de ne- gocios. Alcance ................................................................ 11697.2. Unificación de personería ................................................. 11717.3. Cesación ........................................................................... 1172

XIV ÍNDICE GENERAL

X. Los plazos ......................................................................................... 11731. Obligatoriedad. Días y horas hábiles administrativos ................. 11732. Interrupción y suspensión de los plazos en el procedimiento administrativo ............................................................................... 1175

2.1. Diferencia entre “suspensión” e “interrupción” ............... 11752.2. Suspensión e interrupción de plazos por actuaciones administrativas ........................................................................ 11762.3. Interrupción de plazos por interposición de recursos ........ 1180

XI. La prueba .......................................................................................... 11811. Concepto. Carga de la prueba .................................................... 11812. El ofrecimiento de la prueba ....................................................... 11823. La producción de la prueba ........................................................ 11834. Los medios de prueba ................................................................. 1183

4.1. Informes y dictámenes ...................................................... 11844.2. Testigos ............................................................................ 11844.3. Peritos .............................................................................. 11854.4. Documental ...................................................................... 11864.5. Confesión ......................................................................... 1187

5. Alegatos y producción de nueva prueba ..................................... 11886. Resolución y apreciación de la prueba ........................................ 1188

XII. La vista de las actuaciones administrativas ........................................ 1188 XIII. Las notificaciones .............................................................................. 1191 XIV. Conclusión del procedimiento administrativo ................................... 1194

1. Introducción. Clasificación de las formas de terminación del procedimiento ................................................................................. 11942. La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos y su regla- mentación .................................................................................. 1196

2.1. Resolución tácita (silencio administrativo) ....................... 11972.2. La caducidad del procedimiento ....................................... 1197

2.2.1. Introducción ........................................................ 11972.2.2. La caducidad y el principio de instrucción e impul- sión de oficio ....................................................... 11992.2.3. Forma de operarse la caducidad .......................... 12002.2.4. Consecuencias de la declaración .......................... 12002.2.5. Aplicación a la Administración ............................ 12002.2.6. Caducidad y archivo ............................................ 1201

2.3. Desistimiento del procedimiento o del derecho ................. 1201 XV. Estudios complementarios al capítulo XVIII ..................................... 1203

1. Aplicación de la Ley Nacional de Procedimientos Administrati- vos y su reglamentación en las Fuerzas Armadas ....................... 1203

1.1. Introducción ..................................................................... 12031.2. La especialidad del orden jurídico militar y las distintas relaciones comprendidas en su ámbito ................................ 1209

1.2.1. La especialidad del orden jurídico militar. Derecho especial y derecho de excepción. Analogía y subsi- diariedad como técnicas de integración normativa 12091.2.2. Distintas relaciones jurídicas existentes en el ámbi- to castrense .......................................................... 1214

ÍNDICE GENERAL XV

1.2.2.1. Internas (esto es, limitadas a la esfera ex- clusiva de la fuerza, sin afectar el “estatus” de agentes militares o “terceros”)... 12141.2.2.2. Externas (por afectar el “estatus” jurídico de un agente militar o bien, de un tercero o administrativo) ................................... 1216

1.3. Las diversas materias reguladas en la Ley Nacional de Pro- cedimientos Administrativos y su reglamentación ............ 12181.4. Aplicación analógica y subsidiaria de las normas “procedi- mentales” en el órgano castrense ...................................... 1220

1.4.1. Tiempo de paz ..................................................... 12211.4.1.1. Relaciones internas ................................ 12211.4.1.2. Relaciones externas ............................... 1222

1.4.2. Tiempo de guerra ................................................. 1225 XVI. Bibliografía de este capítulo citada y consultada ............................... 1229

Capítulo XIX

LA IMPUGNACIóN EN SEDE ADMINISTRATIVA DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

I. Los recursos administrativos ............................................................. 12371. Aspectos generales ...................................................................... 1237

1.1. El concepto de recurso administrativo .............................. 12371.1.1. Perspectiva objetiva y subjetiva de los recursos .... 12371.1.2. El recurso como acto. Los elementos del concepto 1238

2. Recursos administrativos y procedimiento administrativo .......... 12392.1. La identificación histórica ................................................ 12392.2. Los principios generales del procedimiento administrativo 1240

3. La legitimación. Las asociaciones ............................................... 12414. Actuación administrativa impugnable ........................................ 1243

4.1. Actos unilaterales de alcance particular ............................ 12434.2. Actos de alcance general ................................................... 1243

4.2.1. Impugnación directa ............................................ 12434.2.2. Impugnación indirecta ......................................... 1245

4.3. Actos de entes públicos no estatales o de sujetos privados 12454.4. Actos de objeto privado ................................................... 12454.5. Actos preparatorios .......................................................... 12454.6. Vías de hecho y hechos administrativos ............................ 12464.7. El silencio de la administración ........................................ 12464.8. Actos que resuelven reclamos interadministrativos de ca- rácter pecuniario .............................................................. 1247

5. Efectos de la interposición de los recursos administrativos ......... 12476. Efectos de la resolución de los recursos administrativos ............. 12487. La vista de las actuaciones administrativas ................................. 1248

II. Los recursos en particular ................................................................. 12491. El recurso de reconsideración ..................................................... 12492. El recurso jerárquico .................................................................. 12503. El recurso de alzada ................................................................... 1252

XVI ÍNDICE GENERAL

4. El recurso de queja: un recurso nominado, pero atípico ............. 12545. El recurso de revisión ................................................................. 1255

III. Un recurso administrativo impropio: la denuncia de ilegitimidad ...... 12581. Naturaleza jurídica ..................................................................... 12582. Fundamento ............................................................................... 12593. Legitimidad y oportunidad ......................................................... 12604. Procedencia ................................................................................ 1260

4.1. Requisitos positivos .......................................................... 12604.1.1. Acto administrativo ............................................. 1260

4.1.1.1. El caso de los actos de alcance general ... 12614.1.2. Plazo de impugnación vencido. La extemporanei- dad como único supuesto de admisión................. 12614.1.3. Legitimación: invocación de un derecho subjetivo o de un interés legítimo........................................ 1261

4.2. Requisitos negativos ......................................................... 12624.2.1. Inexistencia de razones de seguridad jurídica que justifiquen su inadmisión ..................................... 1262

4.2.1.1. La seguridad jurídica ............................. 12624.2.1.2. La seguridad jurídica frente a las nulidades absolutas y relativas. Seguridad jurí- dica y juridicidad ................................... 1262

4.2.2. Plazo de impugnación vencido que no configure un exceso de razonables pautas temporales indicati- vas de un abandono voluntario del derecho ......... 1263

4.2.2.1. Los conceptos “razonables pautas temporales y abandono voluntario del derecho” ...................................................... 12634.2.2.2. Nulidad absoluta y abandono voluntario del derecho ....................................... 1263

4.2.3. El alegato fundado de la nulidad absoluta como supuesto habilitante de la actuación oficiosa de la Ad- ministración, cuando la denuncia de ilegitimidad

es desestimada con sustento en el abandono voluntario del derecho por el particular. Las partes en el procedimiento...................................................... 12644.2.4. El caso de la denuncia referida al acto anulable, de nulidad relativa y su desestimación con fundamento en el abandono del derecho por el administrado ................................................................... 1265

5. Carácter obligatorio de su valoración. El amparo por mora ....... 12656. Trámite ...................................................................................... 1265

6.1. Suspensión del acto denunciado. Medida cautelar autóno- ma en sede judicial ........................................................... 12666.2. El desistimiento de la denuncia ......................................... 1267

7. Efectos de la decisión. Distintos supuestos ................................. 12677.1. El acto de desestimación formal de la denuncia ................ 12677.2. El acto que resuelve el fondo de la cuestión planteada en la denuncia. La extinción del derecho impuesta por la LNPA ............................................................................... 1267

ÍNDICE GENERAL XVII

7.2.1. La jurisprudencia administrativa y judicial sobre la revisibilidad del acto que resuelve la denuncia .. 1268

7.2.1.1. El caso de la denuncia calificada y resuel- ta como recurso ..................................... 12697.2.1.2. Un criticable criterio de la Corte Supre- ma ya superado ..................................... 1269

7.3. El caso del acto que resuelve la denuncia de ilegitimidad, ilegítimo en sí mismo: su revisibilidad .............................. 1270

8. Denuncia de ilegitimidad y derechos subjetivos emergentes del acto recurrido ............................................................................ 1271

8.1. El acto irregular ............................................................... 12718.2. El acto regular .................................................................. 1272

IV. Otras vías de impugnación administrativa ........................................ 12721. La reclamación en queja ............................................................. 12722. La aclaratoria y la rectificación de errores materiales ................. 1273

V. Estudios complementarios al capítulo XIX ....................................... 12741. El caso “Gorordo”: nueva jurisprudencia de la Corte Suprema en materia de habilitación de instancia y revisión judicial de la denuncia de ilegitimidad ........................................................... 1274

1.1. Introducción ..................................................................... 12741.2. La práctica jurisprudencial tradicional ............................. 12761.3. El cambio operado a partir de la causa “Cohen” ............. 12771.4. Control judicial de la actividad administrativa y control oficioso de la habilitación de la instancia ............................. 12801.5. El agotamiento de la vía administrativa y el plazo breve de impugnación, como prerrogativas .................................... 12811.6. El fallo anotado ................................................................ 1289

1.6.1. La habilitación de la instancia, controlable de oficio por el juez ...................................................... 12891.6.2. El control judicial de la decisión administrativa dictada en la denuncia de ilegitimidad ................. 1290

1.7. Conclusión ....................................................................... 12911.8. Texto del fallo comentado ................................................ 1296

VI. Bibliografía de este capítulo citada y consultada ............................... 1300

Capítulo XX

EL PRINCIPIO DE PARTICIPACIóN CIUDADANA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO(con especial referencia a la formación de la voluntad

de la Administración y a la selección de autoridades públicas)

I. Introducción ..................................................................................... 1305 II. Determinación de un concepto técnico-jurídico de participación ....... 1306 III. La participación procedimental ......................................................... 1310

1. La participación procedimental defensiva ................................... 13101.1. Alcance del rol colaborativo del particular que ejerce su derecho de defensa frente a una pretensión administrativa represiva ............................................................................. 1312

XVIII ÍNDICE GENERAL

2. La participación procedimental no defensiva .............................. 1314 IV. La participación procedimental no defensiva y las situaciones que ha- cen posible la participación, en el dec. 1172/2003 del Poder Ejecutivo nacional ............................................................................................ 1316

1. Audiencias públicas convocadas en el ámbito del Poder Ejecuti- vo nacional ................................................................................ 1317

1.1. Reseña de antecedentes .................................................... 13171.2. El dec. 1172/2003 ............................................................ 1319

2. Gestión de intereses en el ámbito del Poder Ejecutivo nacional .. 13243. Elaboración participativa de normas .......................................... 1326

3.1. Antecedentes .................................................................... 13263.2. Dec. 1172/2003 ................................................................ 1328

4. Acceso a la información pública ................................................. 13324.1. Reseña de antecedentes .................................................... 13324.2. El dec. 1172/2003 ............................................................ 1334

5. Reuniones abiertas de los entes reguladores de servicios públicos 1340 V. Participación procedimental, no defensiva, tutelada, en la selección de magistrados del Poder Judicial de la Nación y de autoridades superio- res del Ministerio Público .................................................................. 1343 VI. Bibliografía de este capítulo citada y consultada ............................... 1347

Parte Octava

CONTROL JUDICIAL DE LA ADMINISTRACIóN PúBLICA y RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

Capítulo XXI

PRINCIPIOS GENERALES DEL CONTROL JUDICIAL

I. La Administración sometida a la Justicia .......................................... 1353 II. El Título IV de la Ley de Nacional de Procedimientos Administrati- vos .................................................................................................... 1355 III. La habilitación de la instancia en el fuero federal .............................. 1356

1. Introducción ............................................................................... 13562. La práctica jurisprudencial tradicional ....................................... 13583. El cambio jurisprudencial ........................................................... 13594. La jurisprudencia y la legislación actuales en la materia ............. 13625. Control judicial de la actividad administrativa y control oficioso de la habilitación de la instancia ................................................ 13686. El agotamiento de la vía administrativa y el plazo breve de impug- nación como prerrogativas ......................................................... 13687. Algunas cuestiones resueltas por la jurisprudencia en materia de decisiones preliminares sobre la habilitación de instancia .......... 1375

7.1. Facultades de los jueces .................................................... 13757.2. Criterio con el que se examinan estas cuestiones .............. 13757.3. La decisión previa que resuelve sobre la habilitación de la instancia no causa preclusión ........................................... 1376

ÍNDICE GENERAL XIX

7.4. Juicio previo al traslado de la demanda ............................ 13767.5. Excepciones al principio anterior ..................................... 13777.6. Intervención del Ministerio Público .................................. 13777.7. Momento procesal hasta el cual el Estado puede oponer la inadmisibilidad procesal de la demanda contencioso administrativa .......................................................................... 13787.8. Renunciabilidad de los requisitos de habilitación de la instancia ............................................................................... 13787.9. Contenido de la decisión sobre habilitación de la instancia .................................................................................... 1379

8. El caso especial de las funciones jurisdiccionales de los entes reguladores y su relación con la habilitación de la instancia judicial. Remisión .................................................................................... 1380

IV. La doble vía para acceder a la instancia judicial (recursos o reclamos) 13811. Opción entre reclamo y recurso .................................................. 13812. Nuestra opinión ......................................................................... 1385

V. La impugnación judicial de actos de alcance particular ..................... 13861. Nociones preliminares ................................................................ 13862. Los distintos supuestos contemplados en la norma ..................... 13883. Principio de congruencia ............................................................ 1391

VI. Impugnación de actos de alcance general .......................................... 13921. Nociones preliminares ................................................................ 13922. El concepto de “acto de alcance general” ................................... 13933. Modos de impugnación de los actos de alcance general .............. 1393

3.1. La vía directa (art. 24, inc. a]) .......................................... 13933.1.1. Requisitos para la impugnación directa de actos de alcance general .................................................... 1395

3.1.1.1. Afectación directa e inminente de “derechos subjetivos” .................................... 13953.1.1.2. Certeza e inminencia de la aplicación .... 14023.1.1.3. Ante quién se interpone y quién resuelve el reclamo .............................................. 14033.1.1.4. Plazo para interponer el reclamo ........... 14033.1.1.5. Suspensión del acto de alcance general mientras tramita el reclamo ................... 14053.1.1.6. Plazo para resolver el reclamo en forma expresa .................................................. 14053.1.1.7. Silencio de la Administración (art. 10, LNPA) ................................................... 1406

3.1.2. Otras cuestiones relacionadas con el reclamo administrativo impropio .......................................... 1406

3.1.2.1. Casos en que la interposición del reclamo no es obligatoria (aplicación exten- siva del art. 32, inc. e], LNPA, al reclamo impropio) .............................................. 14063.1.2.2. Inaplicabilidad del régimen impugnato- rio de la LNPA a los reglamentos de necesidad y urgencia. El caso de los reglamentos delegados .................................. 1407

XX ÍNDICE GENERAL

3.1.3. Actos de alcance general autoaplicativos.............. 14083.1.4. Vías para la impugnación directa (reclamo, recurso ¿o ambos?) ...................................................... 1409

3.2. La vía indirecta (art. 24, inc. b]) ....................................... 14124. Los efectos de la sentencia que acoge la impugnación de un reglamento .................................................................................... 1413

VII. Plazos dentro de los cuales debe deducirse la impugnación judicial (por vía de acción o de recurso) ........................................................ 1416

1. Los plazos de caducidad en la LNPA. Su fundamento ................ 14162. Plazos diversos: demanda y recurso ............................................ 14183. Constitucionalidad de los plazos de caducidad ........................... 14204. ¿Plazos de caducidad o de prescripción? ..................................... 14215. Suspensión e interrupción de los plazos de caducidad ................ 14236. Caducidad del plazo para impugnar el acto y posibilidad de de- mandar los daños y perjuicios derivados de él ............................ 14247. Demanda impugnatoria y no impugnatoria. La cuestión de los plazos ........................................................................................ 14278. La cuestión de los actos afectados de nulidad absoluta ............... 14299. Los plazos cuando el Estado es actor .......................................... 1431

10. Los distintos supuestos contemplados en la norma ..................... 143211. Supuestos especiales de aplicación del art. 25 ............................. 1433

11.1. Aplicación a tribunales administrativos ............................ 143311.2. Aplicación a actos políticos .............................................. 1434

12. Silencio de la Administración (art. 26) ....................................... 1434 VIII. Amparo por mora de la Administración ............................................ 1436

1. El amparo por mora ................................................................... 14362. Opciones del administrado ante la morosidad administrativa .... 14373. Requisitos de la acción de amparo por mora .............................. 1438

3.1. Legitimación .................................................................... 14383.2. Contra quién se interpone ................................................ 1439

4. Supuestos especiales de procedencia ........................................... 14404.1. Emisión de actos .............................................................. 14404.2. Emisión de dictámenes ..................................................... 14404.3. Ante la solicitud de vista de un expediente en sede administrativa .......................................................................... 14404.4. Contratos ......................................................................... 1441

5. Supuestos especiales de improcedencia ....................................... 14415.1. Obligaciones de hacer ...................................................... 14415.2. No es vía para solicitar o urgir pagos ............................... 1442

6. Inapelabilidad de la inicial resolución del juez sobre la admisibilidad del amparo por mora ........................................................ 14427. Informe de la Administración ..................................................... 14428. La sentencia en el amparo por mora ........................................... 1443

8.1. Conversión del amparo en amparo por mora ................... 14438.2. El juez no puede exceder el objeto de la pretensión y el fin del amparo por mora, establecido en la ley ...................... 1444

9. Las costas en el amparo por mora .............................................. 144410. Apelación ................................................................................... 1446

10.1. Plazos aplicables ............................................................... 1447

ÍNDICE GENERAL XXI

11. Consecuencias del incumplimiento por la Administración de la orden de pronto despacho .......................................................... 1448

IX. Reclamo administrativo previo a la demanda judicial ....................... 14481. La “reclamación administrativa” de la ley 3952 y el “reclamo administrativo previo” de la LNPA ................................................ 14482. El reclamo administrativo previo ................................................ 14503. El reclamo administrativo previo. Caracteres ............................. 1452

3.1. Plazo para su interposición ............................................... 14523.2. Ante quién se presenta ...................................................... 14523.3. Principio de congruencia ................................................. 14523.4. Legitimación .................................................................... 14533.5. Presentación del reclamo .................................................. 14543.6. Plazo de resolución ........................................................... 14543.7. Irrecurribilidad ................................................................. 14543.8. Se trata de un trámite necesario para habilitar la instancia judicial ............................................................................. 1454

4. Efectos de la interposición del reclamo administrativo previo..... 14554.1. Suspensión o interrupción de los plazos de prescripción ... 14554.2. Aplicación del plazo de caducidad del art. 25, LNPA ....... 1455

5. Excepciones a la obligatoriedad del reclamo .............................. 14585.1. La innecesariedad del reclamo administrativo previo en las demandas contra las empresas del Estado, sociedades de economía mixta, sociedades del Estado y sociedades anó- nimas con la participación estatal mayoritaria ................. 1462

X. Estudios complementarios al capítulo XXI ....................................... 14631. Las medidas cautelares en el proceso administrativo, con especial referencia a la suspensión de los efectos del acto ................ 1463

1.1. La protección cautelar en general ..................................... 14631.1.1. Las dificultades de una formulación global .......... 14631.1.2. Los rasgos comunes ............................................. 14641.1.3. Fundamento constitucional .................................. 14641.1.4. Los fines .............................................................. 14641.1.5. Cautela conservativa e innovativa ........................ 1467

1.2. La tutela cautelar en el proceso administrativo ................. 14681.2.1. Función administrativa y régimen exorbitante ..... 14681.2.2. El privilegio posicional de la Administración Pú- blica. El proceso administrativo como proceso al acto ..................................................................... 14691.2.3. Variantes cautelares ............................................. 14701.2.4. La importancia, siempre presente, del acto previo 14721.2.5. El fundamento de la tutela cautelar administrativa ...................................................................... 1472

1.2.5.1. El peligro en la demora .......................... 14731.2.5.2. La verosimilitud del derecho .................. 1474

1.2.6. Los requisitos para la suspensión del acto ............ 14791.2.6.1. La cuestión en el ámbito nacional .......... 1481

1.2.7. Las medidas cautelares positivas .......................... 14912. Remisión .................................................................................... 1493

XI. Bibliografía de este capítulo citada y consultada ............................... 1493

XXII ÍNDICE GENERAL

Capítulo XXII

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

I. Introducción ..................................................................................... 1503 II. Evolución de las ideas acerca de la responsabilidad del Estado ......... 1503 III. El fundamento de la responsabilidad del Estado. Distintos criterios .. 1506

1. Teoría de la representación ......................................................... 15062. Teoría organicista ....................................................................... 15063. Teoría de la expropiación ........................................................... 15074. Teoría de la igualdad o proporcionalidad de los cargos públicos 15075. Teoría del seguro contra riesgos sociales ..................................... 15086. Teoría de la equidad ................................................................... 15097. Teoría del enriquecimiento sin causa .......................................... 15098. Criterio de Héctor Jorge Escola .................................................. 1510

IV. Fundamento general de la responsabilidad del Estado ....................... 1511 V. Evolución histórica de la responsabilidad del Estado en la jurisprudencia argentina. Distintas etapas ..................................................... 1512 VI. Especies de responsabilidad ............................................................... 1514

1. Responsabilidad por actividad ilegítima ..................................... 15141.1. Fundamento ..................................................................... 15141.2. La falta de servicio como factor de atribución en la responsabilidad por actividad ilegítima ...................................... 15151.3. Requisitos ........................................................................ 1516

1.3.1. El daño ................................................................ 15161.3.2. La relación de causalidad ..................................... 15171.3.3. La imputabilidad jurídica del daño al Estado ....... 1518

1.4. Alcance de la indemnización ............................................ 15192. Responsabilidad por actividad lícita ........................................... 1519

2.1. Fundamento ..................................................................... 15192.2. Requisitos ........................................................................ 1521

2.2.1. La exclusividad en la relación de causalidad ........ 15222.2.2. Ausencia del deber jurídico de soportar el daño ... 15232.2.3. El sacrificio especial ............................................. 1523

2.3. Alcance de la indemnización ............................................ 1525 VII. Responsabilidad del Estado por omisión ........................................... 1530

1. Concepto. Requisitos. Cuestiones ............................................... 15302. Algunos casos de responsabilidad del Estado por omisión .......... 1539

2.1. Omisiones en el ejercicio del poder de policía de seguridad y, en particular, policial ............................................. 15402.2. Responsabilidad del Estado por omisión por animales suel- tos en rutas ...................................................................... 15422.3. ¿Responsabilidad del Estado por omisión lícita? .............. 1544

VIII. Responsabilidad extracontractual del Estado por actos legislativos ... 1547 IX. Responsabilidad extracontractual del Estado por actos judiciales ..... 1552 X. Casos especiales de responsabilidad del Estado ................................. 1557

1. Guerra ........................................................................................ 15572. Revolución y motines ................................................................. 1559

ÍNDICE GENERAL XXIII

XI. Contiendas y jurisdicción en materia de responsabilidad extracontractual del Estado .................................................................................. 1559 XII. Prescripción ...................................................................................... 1560 XIII. Estudios complementarios al capítulo XXII ...................................... 1561

1. La responsabilidad del Estado por su actividad lícita o legítima. Principio de juridicidad y responsabilidad del Estado ................ 1561

1.1. El propósito del presente trabajo ...................................... 15621.2. El enfoque sistemático ...................................................... 15621.3. Esquema sumario de la responsabilidad civil. El concepto. Los dos ámbitos: contractual y extracontractual .............. 15621.4. Los datos comunes ........................................................... 15631.5. Las diferencias .................................................................. 15631.6. La antijuridicidad como presupuesto fundamental ........... 15641.7. La responsabilidad sin antijuridicidad en el derecho civil .. 15651.8. Las causas de justificación. La excepción al molde tradicional de la responsabilidad civil .......................................... 15651.9. Las causas de justificación pueden ser implícitas .............. 1566

1.10. El criterio clasificatorio de la responsabilidad del Estado. Aplicación del sistema civil ............................................... 15661.11. En el derecho civil se privilegia la existencia o no de un contrato por sobre la naturaleza lícita o ilícita de la actividad 15671.12. En el derecho administrativo corresponde privilegiar la ín- dole lícita o ilícita de la actividad ..................................... 15671.13. La competencia para sacrificar derechos patrimoniales por razones de bien común ..................................................... 15671.14. El fundamento general de la responsabilidad del Estado ... 15681.15. Mi punto de vista. Las disposiciones constitucionales in- volucradas. Mediatez de la Constitución e inmediatez de la ley .................................................................................... 15691.16. Prioridad cronológica del Código Civil. Sentido de su apli- cación originaria y alcances de su vigencia actual respecto del derecho administrativo ............................................... 15701.17. Aplicación mediata de la Constitución e inmediata de la ley administrativa local ..................................................... 15711.18. El fundamento de la responsabilidad del Estado por actividad ilícita ....................................................................... 15721.19. La diferencia entre la responsabilidad ilícita en el derecho civil y en el derecho administrativo ................................... 15721.20. El fundamento de la responsabilidad del Estado por su actividad lícita ..................................................................... 15731.21. La incoherencia de la Corte en “Laplacette” .................... 15731.22. El derecho civil acepta responsabilidad sin antijuridicidad, empero, por causales distintas de las públicas ................... 15741.23. La lúcida remisión del codificador. El art. 2611 del Códi- go Civil ............................................................................. 15741.24. La inaplicabilidad de las causas de justificación ................ 15741.25. El Estado no necesita causales de justificación para sacrificar derechos patrimoniales por razones de bien común .. 1576

XXIV ÍNDICE GENERAL

1.26. El eventual símil con el derecho civil: ejercicio regular de los derechos ...................................................................... 15761.27. La responsabilidad del Estado por su actividad lícita o le- gítima en la jurisprudencia. Enjuiciamiento crítico ........... 1577

1.27.1. El daño ................................................................ 15781.27.2. La relación de causalidad ..................................... 15781.27.3. La imputabilidad jurídica del daño al Estado ....... 15791.27.4. Ausencia del deber jurídico de soportar el daño ... 15801.27.5. El sacrificio especial ............................................. 1581

1.28. La cuestión del quantum de la indemnización .................. 15821.28.1. La Constitución garantiza indemnización justa, pero difiere su determinación al legislador ........... 15821.28.2. Los arts. 14 y 17, CN, y 21, inc. 2º, Pacto de San José de Costa Rica ............................................... 15831.28.3. La eventual inconstitucionalidad de las normas li- mitativas de la responsabilidad ............................ 15831.28.4. Inexistencia en el Código Civil de un régimen orgá- nico en materia de indemnización por actividad lícita .................................................................... 15841.28.5. La situación en el derecho administrativo. La Ley de Expropiaciones como paradigma .................... 15841.28.6. El concepto legal expropiatorio: nutriente del sistema legal ............................................................ 1586

2. Improcedencia del lucro cesante en casos de responsabilidad del Estado por obrar administrativo lícito: fuerza expansiva de los principios de la expropiación .................................................... 1589

2.1. Introducción ..................................................................... 15892.2. La teoría de la indemnización: una respuesta iuspublicista 15912.3. El alcance de la indemnización. Los principales fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación ....................... 1596

2.3.1. “Corporación Inversora Los Pinos v. Municipali- dad de la Ciudad de Buenos Aires s/daños y perjuicios” (22/12/1975) .......................................... 15962.3.2. “Cantón, Mario Elbio v. Gobierno nacional s/or- dinario” (15/5/1979) ........................................... 15972.3.3. “Eduardo Sánchez Granel, Obras de Ingeniería SA v. Dirección Nacional de Vialidad” (20/9/1984) .. 1598

2.3.3.1. Voto de la mayoría ................................ 15992.3.3.2. Voto minoritario .................................... 1600

2.3.4. “Motor Once SA v. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires” (9/5/1989) ............................... 16012.3.5. “Jucalán Forestal, Agropecuaria SA v. Provincia de Buenos Aires” (23/11/1989) ........................... 1603

2.3.5.1. Voto de los ministros Petracchi y Bellus- cio ......................................................... 16032.3.5.2. Voto del ministro Fayt ........................... 16042.3.5.3. Voto del ministro Bacqué ....................... 16052.3.5.4. Síntesis de las posiciones sustentadas en punto a la procedencia del lucro cesante 1606

ÍNDICE GENERAL XXV

2.4. Sobre la procedencia del lucro cesante .............................. 16062.4.1. Principales argumentos en pos del reconocimien- to del lucro cesante .............................................. 16062.4.2. Aproximación crítica al desarrollo argumental pre- cedente. El quantum de la indemnización no tiene determinación constitucional. La reglamentación legal del derecho indemnizatorio ......................... 1608

2.5. Fuerza expansiva de los principios expropiatorios ............ 16132.6. El alcance de la indemnización en casos de responsabilidad por acto lícito en el ámbito del derecho civil ............. 1618

2.6.1. El Estado obrando lícitamente en supuesto de da- ño causado en “estado de necesidad” .................. 16182.6.2. La indemnización debida en caso de daños ocasio- nados en estado de necesidad............................... 1622

2.7. Conclusión ....................................................................... 16243. La responsabilidad del Estado por las obligaciones de sus entes descentralizados (a propósito de un fallo sobre Ferrocarriles Ar- gentinos) .................................................................................... 1626

3.1. Introducción ..................................................................... 16263.2. La condición jurídica de Ferrocarriles Argentinos ............ 16263.3. La responsabilidad del Estado nacional (Administración central) por las obligaciones de sus entes jurídicamente descentralizados .................................................................... 1633

3.3.1. Fundamento ........................................................ 16333.3.2. El carácter de la responsabilidad: subsidiaria o solidaria .................................................................. 16373.3.3. La legislación relativa a la reforma del Estado y emergencia administrativa ................................... 1640

3.4. Texto del fallo comentado ................................................ 1643 XIV. Bibliografía de este capítulo citada y consultada ............................... 1644

Parte Novena

DOMINIO PúBLICO y PRIVADO DEL ESTADO. LIMITACIONES ADMINISTRATIVAS A LA PROPIEDAD

Capítulo XXIII

DOMINIO PúBLICO y PRIVADO DEL ESTADO

I. La cuestión terminológica ................................................................. 1655 II. Origen y evolución histórica ............................................................. 1656 III. Dominio público y dominio privado: distinción y fundamento ......... 1658 IV. Necesidad del dominio público ......................................................... 1659 V. Semejanzas y diferencias del dominio público con otras instituciones jurídicas ............................................................................................ 1660 VI. Noción conceptual del dominio público. Evolución .......................... 1662

XXVI ÍNDICE GENERAL

VII. Elementos del dominio público ......................................................... 16651. Elemento subjetivo ..................................................................... 16652. Elemento objetivo ...................................................................... 16673. Elemento teleológico o finalista .................................................. 16674. Elemento normativo o legal ........................................................ 1668

VIII. Definición del dominio público ......................................................... 1669 IX. Naturaleza jurídica del dominio público ........................................... 1670 X. Caracteres jurídicos del dominio público .......................................... 1672 XI. Clasificación del dominio público ..................................................... 1674 XII. Afectación y desafectación ................................................................ 1675 XIII. Composición del dominio público ..................................................... 1679

1. Dominio público terrestre .......................................................... 16792. Dominio público marítimo ......................................................... 16823. Dominio público aéreo ............................................................... 16844. Las universalidades públicas ....................................................... 1685

XIV. Uso del dominio público ................................................................... 16861. Uso común o general .................................................................. 16872. Uso especial o privativo .............................................................. 1689

2.1. El permiso de uso ............................................................. 16902.2. La concesión de uso ......................................................... 16922.3. Prescripción adquisitiva .................................................... 1697

XV. Régimen administrativo y fiscal del dominio público ........................ 1698 XVI. La protección del dominio público .................................................... 1698 XVII. Dominio privado del Estado ............................................................. 1699 XVIII. Bibliografía de este capítulo citada y consultada ............................... 1701

Capítulo XXIV

LIMITACIONES ADMINISTRATIVAS A LA PROPIEDAD PRIVADA

I. La propiedad privada y su función social .......................................... 1709 II. Limitaciones en interés privado y en interés público .......................... 1710 III. Limitaciones a la propiedad privada en interés público: concepto ..... 1711 IV. Fundamento jurídico y principios generales aplicables ...................... 1712 V. Clasificación de las limitaciones en interés público ............................ 1713 VI. Las restricciones administrativas ....................................................... 1715

1. Concepto y naturaleza jurídica ................................................... 17152. Caracteres de las restricciones administrativas y diferencias con otros institutos ........................................................................... 17163. Clasificación, fuente y límites de las restricciones ....................... 17184. órgano competente para imponerlas, forma y cumplimiento ..... 17195. Contiendas y jurisdicción en materia de restricciones administrativas ........................................................................................... 1720

VII. Las servidumbres administrativas ...................................................... 17211. Concepto .................................................................................... 17212. Diferencia con las servidumbres de derecho privado .................. 17223. Clasificación de las servidumbres administrativas ....................... 1722

ÍNDICE GENERAL XXVII

4. Los sujetos en las servidumbres administrativas. Constitución. Forma ........................................................................................ 17235. órgano competente .................................................................... 17256. Objeto, contenido y alcance de las servidumbres administrativas 17267. Régimen jurídico, derechos y obligaciones ................................. 17278. Extinción de las servidumbres administrativas ........................... 17299. Protección de las servidumbres administrativas. Jurisdicción ...... 1729

10. Principales servidumbres administrativas ................................... 1730 VIII. La expropiación ................................................................................ 1730

1. Noción conceptual. Terminología ............................................... 17302. Evolución histórica de la expropiación ....................................... 17323. Diferencias con otros institutos .................................................. 17344. La expropiación, institución de derecho público ........................ 17355. Fundamento de la expropiación ................................................. 17376. Caracteres básicos de la expropiación ........................................ 17397. Los sujetos en la expropiación .................................................... 1740

7.1. El sujeto activo o expropiante .......................................... 17407.2. El sujeto pasivo o expropiado .......................................... 1743

8. El objeto expropiable ................................................................. 17439. La calificación de utilidad pública .............................................. 1746

10. La indemnización previa ............................................................ 174811. El procedimiento expropiatorio .................................................. 175212. El abandono de la expropiación ................................................. 175413. La retrocesión ............................................................................ 175514. La expropiación indirecta o irregular ......................................... 175915. La ocupación temporánea .......................................................... 1761

IX. Las requisiciones ............................................................................... 1764 X. El decomiso o comiso y el secuestro .................................................. 1767 XI. La confiscación ................................................................................. 1769 XII. Bibliografía de este capítulo citada y consultada ............................... 1770

Parte Décima

OTROS ESTUDIOS

Capítulo XXV

UNA EXPERIENCIA DOCENTE EN EL POSGRADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO.

A DIEZ AÑOS DEL INICIO DEL MÁSTER EN DERECHO ADMINISTRATIVO

I. El inicio ............................................................................................. 1777 II. El perfil ............................................................................................. 1777 III. Las bases ........................................................................................... 1778 IV. El diseño metodológico ..................................................................... 1778 V. El contenido curricular inicial ........................................................... 1779 VI. La actualización ................................................................................ 1779

XXVIII ÍNDICE GENERAL

VII. La maestría como proyecto abierto ................................................... 1779 VIII. La incorporación de nuevos contenidos ............................................ 1780 IX. Una actualización integrada a los conceptos clásicos ......................... 1780 X. La movilización profesional, docente y académica ............................ 1781 XI. La perdurabilidad: sus bases ............................................................. 1781 XII. El equilibrio axiológico exigible al administrativista ......................... 1782 XIII. El equilibrio entre prerrogativas y garantías ...................................... 1783 XIV. No buscamos un modelo o tipo administrativista ............................. 1783 XV. No se trata de grandes gestas ............................................................ 1784 XVI. Las exigencias éticas son también para el administrado .................... 1784

1. La necesidad de un cambio ......................................................... 17852. La Ley de Ética Pública supone el cambio .................................. 17853. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación 17854. El Estado de derecho en la Argentina y la juridicidad administrativa ............................................................................................ 1785

XVII. Los vicios en las cuestiones institucionales ........................................ 1786 XVIII. Las cuestiones “técnicas” .................................................................. 1786 XIX. La política y la gestión sobre el derecho ............................................ 1787 XX. La contribución del administrativista en la hora actual ..................... 1787 XXI. Las instituciones y sus cambios ......................................................... 1788 XXII. Los contextos: la transformación del Estado ..................................... 1788 XXIII. Permanencia de inquietudes .............................................................. 1789 XXIV. El Máster no se agota en la solvencia técnica .................................... 1789 XXV. Lo que se espera del egresado ............................................................ 1789XXVI. Las circunstancias sociales ................................................................ 1790

XXVII. El llamado a la renovación del compromiso ...................................... 1790

Índice alfabético de fallos .............................................................................. 1791Índice temático de fallos ................................................................................ 1827Índice general de la obra ............................................................................... 1899

ÍNDICE GENERAL XXIX

ADvERtENCIA sobRE LA IDENtIfICACIóN DE Los AutoREs DE CADA CApÍtuLo,

DE LAs ACtuALIzACIoNEs y DE LAs AmpLIACIoNEs

Al inicio de cada capítulo, en nota al pie, se consigna quién es el autor de cada uno de ellos. Cabe destacar que los capítulos corres-pondientes a Héctor Jorge Escola fueron actualizados, en un primer momento, por Julio Rodolfo Comadira. En este último caso, para identificar las actualizaciones, el texto agregado por Julio Rodolfo Comadira se imprime con un tamaño de letra más pequeño.

A su vez, la obra completa fue luego actualizada y, en algunos casos, ampliada, por Julio Pablo Comadira. Estos aportes también se individualizan con un tamaño de letra reducido, pero agregan una vi-ñeta (♦) en el inicio de cada párrafo, nota o fallo añadidos, tanto si se trata de la obra de Julio Rodolfo Comadira como cuando corresponde a un capítulo de Héctor Jorge Escola.

Los estudios complementarios que se agregan al final de algunos capítulos son de autoría de Julio Rodolfo Comadira.

Las sugerencias y los comentarios respecto de esta obra serán bienvenidos en la dirección de correo electrónico que transcribimos: [email protected].


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