Desarrollo Económico y La Minimización de La Coerción (Africa, Asia y a. Latina)

Robert Cassen. Desarrollo Econmico y la Minimizacin de la Coersin El rol de los sindicatos en...Desarrollo Econmico.

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DESARROLLO ECONMICO Y LA MINIMIZACIN DELA COERCIN - EL ROL DE LOS SINDICATOS EN EL

DESARROLLO ECONMICO*

ROBERT CASSEN

Esta resea, si bien limitada, permite decir bastante acerca deldesarrollo econmico con coercin mnima, sin necesidad de exami-nar en detalle el concepto de coercin; ello slo complicara las cosas,al preguntarnos, por ejemplo, si cabe considerar coercin, el coartarlos deseos inmediatos en beneficio de una persona, lo que ella mismareconocera como sus intereses a largo plazo. Es coercin restringirlos niveles actuales de consumo de un grupo de personas a fin de queellos aumenten ms tarde? En cierto modo, ste es el problema esen-cial de este artculo, pero quisiera sacarlo de este terreno filosfico ydefinir la coercin como hacer que una persona o grupo de personasacten en una forma que ellas no habran elegido libremente de ha-berse seguido sus propios deseos.

En las sociedades occidentales tendemos a exigir razones podero-sas para justificar la coercin. Sin embargo, a pesar de lo desagrada-ble que nos pueda resultar, debemos tener bien presente que, paralos habitantes de las zonas subdesarrolladas, nuestra concepcin dela libertad puede tener mucho menos importancia. Las personas queviven al borde del hambre pueden no estar en condiciones de apre-ciar las bondades de la libertad individual. As como en los EE.UU.durante el perodo blico, se toler el arbitraje coercitivo en algunosconflictos laborales, en la misma forma, cuando el progreso econmi-co debe significar algn costo social, tal como muchas veces ha suce-dido, habra quienes estn preparados a pagar por I.

En este trabajo analizaremos, primero, algunos de los criteriosgenerales propugnados sobre el papel de los sindicatos en el desarro-llo; luego examinaremos la naturaleza de las relaciones industrialesen los pases de Asia, frica y Amrica Latina. Finalmente, realizare-mos un comentario de la discusin general.

* Versin al castellano de Alberto M. Tandurella.



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DEMOCRACIA POLTICA Y DESARROLLO ECONMICO

En un artculo as titulado, Karl de Schweinitz (1), ha reseado loque podra llamarse el punto de vista pesimista del papel de los sindi-catos. La mayora de las democracias polticas actuales tienen sindi-catos poderosos; estos tipos de sindicatos conseguirn redistribuir losingresos del sector del beneficio entre los asalariados; stos tienenuna mayor propensin marginal a consumir que los empresarios; elahorro disminuye a medida que aumenta el consumo, y todo ello difi-culta el logro de una tasa acelerada de inversin. Durante el perododel take off en Inglaterra, Alemania, Francia, Japn, EE.UU. y laU.R.S.S., los sindicatos no existan o estaban restringidos. En Ingla-terra regan las Combination Acts; en Francia, la Ley Le Chapelier;en Alemania, la supresin de la agremiacin de trabajadores en laConfederacin del Norte y la legislacin de Bismarck; en Japn, la leyde Preservacin de la Paz de 1900 y una hostilidad general por partedel gobierno [v. R. Scalapino en (3)]; en EE.UU., la doctrina de laconspiracin criminal en el derecho comn; con respecto a laU.R.S.S., es ya por todos conocido el papel que desempearon lossindicatos. La libertad de accin para los sindicatos es un fenmenode los pases avanzados. Por lo tanto, hay una alternativa entre cre-cimiento econmico y control de los trabajadores que, posiblemente,signifique una eleccin entre crecimiento y democracia.

Asimismo, y esto resulta ms evidente, los gobiernos con planesde desarrollo y economas basadas en un pequeo nmero de pro-ductos, sencillamente no pueden permitirse el disloque y las prdidasde produccin resultantes de las disputas laborales. En general, laimportancia de los sindicatos no reside en su fuerza numrica, sino,ms bien, en la posicin estratgica que ocupan. Como ilustracin deello, recurdese la huelga de los trabajadores petroleros en ArabiaSaudita en 1953, las actividades de los obreros portuarios y ferrovia-rios en India, y la crisis del petrleo iranio iniciada por los trabajado-res de Abadn (6).

No se necesitan ms argumentos para demostrar que, en benefi-cio del crecimiento econmico, puede resultar necesario ejercer uncierto grado de control sobre la fuerza laboral. Podra sealarse el Ja-pn como ejemplo de un pas que llev esto a cabo y consigui conrelativa rapidez volver a crear un movimiento sindical, aunque no shasta qu punto ello puede deberse slo a la influencia de la ocupa-



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cin norteamericana. Por lo tanto, en contra de la tesis de Schweinitz,es posible volver atrs en la ruta del totalitarismo. Pero el argumentoprima facie respecto del control sigue en pie; tambin existe un ar-gumento desfavorable, pero dejar que ste surja del anlisis de lossindicatos existentes y de mis conclusiones eventuales.

LOS SINDICATOS EN FRICA

La situacin sindical en frica difiere de la existente en muchos delos pases atrasados debido, en particular, a la relativamente escasapresin de la poblacin. All donde la tierra y el trabajo abundan perono en exceso, la necesidad de urbanizacin disminuye. Por ejemplo,Rhodesia del Norte, cuenta con que el Intercambio entre la zonarural y la urbana contine hasta un futuro previsible. [Salvo indica-cin contraria, los datos para esta seccin se extrajeron de (15)]. Su-mndose al flujo constante de mano de obra entre la ciudad y elcampo, existe un gran volumen de migracin de mano de obra entrereas enteras y aun entre pases. Esto tiene la desventaja de esti-mular la persistencia de un bajo nivel de desarrollo de la capacitaciny de la productividad y, tambin, significa que los africanos trabajana menudo por un salario inferior al de subsistencia, por tener fuentesalternativas de ingresos. Por otra parte, no debe olvidarse que las ne-cesidades estacionales de una agricultura de subsistencia, casi siem-pre complementan las de la agricultura comercial y la industria en elsector de intercambio, obtenindose con ello un empleo ms adecua-do de la oferta de mano de obra, en aquellas zonas donde sta es es-casa. El mantenimiento de vnculos de aldea tambin contribuyen areducir la inseguridad del trabajador [E. Berg, en (3)]. Casi todos losque han escrito sobre los trabajadores africanos observaron que lainseguridad es uno de los elementos ms perturbadores en la vidaurbana del frica y que afecta a casi todos los trabajadores.

Por estas y otras razones, el sindicalismo an debe hacer grandesprogresos en este continente. Por ejemplo, en los territorios pertene-cientes a Blgica, casi no existe negociacin colectiva; el gobierno fijlos salarios mnimos por medio de cmaras de delegados patronales yobreros. En el Congo Belga, los sindicatos existen slo desde 1957 yestn controlados por ley (13). Debido a la actitud altamente pater-nalista de los empresarios, la actuacin de los sindicatos se limita casia ejercer presin sobre el gobierno para que ste promulgue leyes de



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mejoras en los salarios mnimos, salario familiar, compensaciones porenfermedad y accidentes, etc. Lo mximo que han podido tener esuna reduccin muy gradual de las diferencias de salarios entre africa-nos y europeos. (En el cuadro I puede apreciarse el grado de sindica-lizacin en algunos pases representativos):

En los territorios ingleses, el gobierno es por lo general el emplea-dor ms importante, y espera, asimismo, que los salarios que fija seconviertan en el salario mnimo para toda la economa. Tambinexiste un cierto grado de negociacin colectiva con arbitraje volunta-rio. Pero, aun en aquellos lugares donde se estimula a los sindicatos,como por ejemplo, Kenya, el gobierno es el que toma las principalesdecisiones en cuestiones de salarios y normas de trabajo. Esto, talcomo se ver ms adelante, resulta cierto para la mayor parte defrica.

En Ghana se puede apreciar lo siguiente: el gobierno es el princi-pal empleador, y todo aumento que realiza en los salarios estimulauna reaccin similar por parte de los empleadores privados. Hasta



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1955, los salarios haban aumentado con ms rapidez que los precios.Las relaciones laborales son normalmente buenas; los das perdidospor paros ascendan como promedio a menos del 1/2 % de los daslaborables. Resulta interesante notar que, si bien los conflictos porsalarios constituyen, aisladamente, el principal factor de los paros,2/3 partes de estos se deben a otras causas.

En un sentido algo distinto, la influencia gubernamental tambinresulta evidente en Tnez. Las huelgas que se producen tienen unsentido simblico y de protesta, revisten carcter poltico y fracasanindefectiblemente. Las cuestiones de salarios estn excluidas por leyde las negociaciones colectivas; los salarios son, por regla general,muy bajos: la mano de obra necesaria es principalmente lano-calificada, y hay una gran cantidad de desocupados crnicos. Elgobierno fija los salarios mnimos, pero los empleadores muy a me-nudo no los pagan; dependen de los inestables mercados de exporta-cin que operan en forma marginal. Asimismo, la economa se veprofundamente afectada por las variaciones anuales en las precipita-ciones pluviales. En vista de todo esto y de la inestabilidad general,se torna necesaria una gran intervencin gubernamental.

Gracias al estudio de Elliot Berg [ver (3)], posiblemente el msvalioso de los materiales disponibles, contamos con una descripcinparticularmente completa de los sindicatos en el frica OccidentalFrancesa. La posicin de este pas es un tanto anormal; sus lazos po-lticos con la Francia metropolitana (hasta su reciente independencia)implicaban que los salarios podan elevarse sin causar inflacin; elconsumidor francs soportaba el peso de esos aumentos. Adems elpas tiene una verdadera escasez de mano de obra. No obstante, lassimilitudes con los otros pases africanos son mayores que las dife-rencias. Berg se refiere a la difcil coexistencia de los valores urba-nos y los rurales; analiza luego la baja productividad de lostrabajadores africanos, que atribuye a la escasa alimentacin, lasenfermedades, la falta de aprendizaje, la inestabilidad en el trabajo,la diferencia de ritmo entre el trabajo asalariado y el trabajo en la al-dea, la supervisin incompetente, el mal clima y las actividades em-presariales, debidas a la baratura de la mano de obra.

Existen algunas dudas acerca de la verdadera magnitud del dis-gusto por el trabajo manual; en la medida en que existe hay nume-rosos factores que lo hacen plausible: en primer lugar, los africanos,como empleados, tienen mayor demanda que como trabajadores cali-ficados. Las tareas de oficina estn mejor remuneradas y exigen me-



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nos esfuerzo fsico; simbolizan la tcnica europea y significan, por lotanto, un status superior. Para los africanos cultos, aun despus de laindependencia, el servicio civil y la actividad poltica ofrecen muchoms, como carrera, que el trabajo en la industria.

Finalmente, no debemos omitir el hallazgo realizado por Berg enel sentido de que la curva de oferta doblada hacia atrs, relativa altrabajo, no se da en el frica Occidental Francesa. Aunque existe unacierta proporcin de trabajadores con meta fija, trabajadores aquienes slo interesa ganar una suma dada y luego retirarse. Por re-gla general, los africanos son extremadamente sensibles a los benefi-cios econmicos, y muchos empresarios europeos se han perjudicadopor actuar creyendo lo contrario.

Posiblemente, el temor por parte de Francia de que se produjerauna nueva Argelia, constituy la causa principal de que el movimientoobrero en el frica Occidental Francesa haya tenido xito. Durante elperodo 1953-56 las tasas de salarios mnimos se elevaron en canti-dades que fluctan entre un 27 % y un 80 %, en los distintos distri-tos. Este fue, precisamente, el mrito de las cmaras de salariosregionales; pero el estudio de Berg pone en evidencia hasta qupunto la puesta en prctica de sus decisiones fue consecuencia de laspresiones polticas ejercidas por los sindicatos, especialmente en Pa-rs.

Berg llega hasta llamar palanca igualitaria a los conflictos sobrelos sueldos diferenciales a europeos y africanos. No hay duda de queste es un elemento constante en el panorama africano, y probable-mente est en lo cierto cuando dice que, cuando los franceses aban-donen frica, el poder de negociacin de los sindicatos disminuir engran medida.

Las actividades de los sindicatos en el frica Ecuatorial Francesa,ejemplifican muchas de las caractersticas de los sindicatos africanos,por lo menos las de aquellos pases donde el colonialismo -social oconstitucional- est en vigencia. Los avances en esta materia en po-cos casos se deben a los empleadores; el progreso alcanzado provie-ne de la legislacin gubernamental, y el papel de los sindicatos -enlos lugares donde existen- consiste slo en presionar para que la le-gislacin se ponga en prctica antes que en iniciar cambios genuinos.A pesar de todo ello, la prctica de negociaciones colectivas se en-cuentra en marcha en el continente africano, y, a menos que las au-toridades coloniales aprendan algunas de las lecciones implcitas en la



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experiencia en el frica Occidental Francesa, es probable que el sindi-calismo se desarrolle de esta manera.

LOS SINDICATOS EN MXICO Y EN AMRICA LATINA

Tambin aqu el gobierno constituye el principal factor determi-nante de los salarios y las condiciones de trabajo, aunque el papeldesempeado por los sindicatos es algo diferente del que observamosen frica. Muchos de los pases son monoproductores, y sus econo-mas fluctan segn los precios mundiales para sas materias primas:cobre en Chile; azcar en Cuba; petrleo en Colombia y en Venezue-la; estao en Bolivia. En estos tres ltimos pases, los beneficios deri-vados por contratos colectivos con estas industrias, estndirectamente determinados por los precios del mercado internacional(8). Adems de la pobreza, existen fuertes motivos para el desarrolloeconmico: el nacionalismo y el deseo de independizarse de las con-diciones del comercio internacional. Los sindicatos tienen una parteconsiderable en estas aspiraciones, a las que agregan algunas pro-pias: el deseo de nuevas formas e instituciones sociales. As, aunque,como en el caso de frica, la relacin gobierno-sindicato es crucial,esta se maneja mediante la cooperacin, voluntaria o de otro tipo,ms bien que por antagonismo. De hecho, muchos gobiernos suda-mericanos encuentran su principal fuente de apoyo en los sindicatosms importantes.

Tomemos a Bolivia como ejemplo; un pas subpoblado, con abun-dancia de recursos. En este caso, los sindicatos son responsables demantener una alta proporcin de ocupacin disfrazada (13), pero elgobierno teme enfrentarlos. La Central Obrera Boliviana, una organi-zacin marxista no comunista, apoya al partido mayoritario -el Mo-vimiento Nacionalista Revolucionario-, e incluso se encuentra repre-sentado en el gobierno. El desarrollo normal de las disputas laboraleses el siguiente: reclamaciones de los sindicatos; negativa patronal;huelga ficticia y apelacin al gobierno. Al igual que en la mayora delos pases latinoamericanos, el principal problema es la inflacin, y laactividad sindical est dedicada, en su mayor parte, a mantenerse ala par con el aumento en el costo de la vida. Pero aun un partido tansolidario con los obreros, como el M.N.R, ha debido restringir este ti-po de actividad; la huelga general que sigui a la proposicin de con-gelar los salarios en 1956, slo finaliz gracias a la huelga de hambrerealizada por el Presidente Siles (ver el New York Times, diciembre



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30 de 1956, pg. 13). (Sera interesante dilucidar si esta accin com-porta coercin o no). Pero, en general, los sindicatos han recibido untratamiento preferencial por parte del gobierno.

El otro extremo de la escala aparece en Brasil, la Repblica Domi-nicana y El Salvador, donde los sindicatos estn controlados para quecooperen con los planes econmicos gubernamentales y tienen comofuncin principal la de contribuir a la productividad. En estos pases,tal como parece suceder en todo el mundo subdesarrollado, existeuna legislacin laboral avanzada en lo referente a condiciones de tra-bajo, remuneraciones y otros beneficios sociales, pero, por numero-sas razones, raramente se cumplen -en Brasil, por ejemplo, debidofundamentalmente a la vastedad de su territorio y a la escasez depersonal y fondos a disposicin del Ministerio de Trabajo.

Per resulta, ms o menos, un caso intermedio. El gobierno (en1956) debi su mayora al apoyo del partido Aprista. En este parti-do milita tanto la clase media como la trabajadora, y est encabezadopor el legendario Haya de la Torre. Los sindicatos apristas debieronenfrentar ciertas dificultades, originadas por la oposicin de algunossindicatos comunistas, ya que, si ambos grupos se unan, podran ha-berse producido huelgas generales, lo cual hubiera sido desastrosopara todo el movimiento obrero; por otro lado, si los sindicatosapristas accedan a las demandas gubernamentales, podan aparecercomo indiferentes a las aspiraciones de sus integrantes. En general,el gobierno accede a las demandas de la clase trabajadora, ya que nodesea perder su apoyo, pero la intervencin gubernamental es muchomayor que en Bolivia, pues afecta a todos los niveles del proceso denegociacin. Tal como sucede en muchos pases subdesarrollados, laclase obrera y el gobierno reconocen que es mucho ms fructferoaunar esfuerzos en la accin.

En Mxico, la central ms importante (la Confederacin de Tra-bajadores en Mxico) apoya al Partido Institucional Revolucionario ycuenta con representacin en el gobierno. El sindicalismo mejicano seencuentra ms desarrollado que el de cualquier otro pas latinoameri-cano; en cualquiera de stos, la mayor parte de los contratos labora-les toman la forma de acuerdos parciales por empresa. Slo en Ar-gentina existen negociaciones que engloban toda una industria comoen Mxico. Pero, siempre con referencia al caso mejicano, el papelque desempea el gobierno sigue siendo importante: el gobiernootorga aumentos a los empleados de los servicios a industrias que lepertenecen, y espera que las empresas privadas hagan lo mismo;



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acta como mediador en las disputas por salarios, y puede, y a veceslo hace, poner fin a las huelgas. Asimismo, la C.T.M. coopera en laofensiva econmica nacional, proveyendo un gran nmero de servi-cios sociales y de adiestramiento. Su otra funcin importante consisteen una especie de combinacin de actividad poltica y de negociacincolectiva, tendiente, en esencia, a hacer cumplir los salarios mnimosestablecidos por el Ministerio de Trabajo.

En general, los sindicatos existentes en Amrica Latina no gozande tanta libertad como otros movimientos laborales de muchos pasesoccidentales. En Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Guate-mala, Honduras, El Salvador y Venezuela, sus actividades polticasestn expresamente prohibidas. La conciliacin y el arbitraje porjuntas ad-hoc o por comisiones permanentes es, casi siempre, com-pulsiva. En casi todos los pases estn en vigencia leyes de tipoTaft-Hartley, si bien ms severas que sta, y con gran libertad parainterpretar qu se entiende por actividad esencial para el inters na-cional. Tal como sucede en frica, los sindicatos reciben con muchoagrado la legislacin relativa a salarios mnimos, pues as impiden lacompetencia de la mano de obra barata con los obreros agremiados.Gran parte de la actividad sindical est dirigida a asegurar su cum-plimiento. Aparte de ello, deben entendrselas con el gobierno enasuntos de salarios, y slo gozan de libertad en el terreno de las rei-vindicaciones de carcter no econmico y en la obtencin de un ma-yor bienestar social. [La informacin consignada anteriormente esttomada, en su totalidad, de (6), (11) y (13)].

LOS SINDICATOS EN ASIA

[Salvo indicacin contraria, las fuentes de informacin para esta sec-cin son: (4), (12) y (13)]

A esta altura de la exposicin, no resultar una sorpresa descubrirque tambin en Asia la accin gubernamental desempea un papel deprimera importancia en los problemas laborales y que existen rasgossimilares a los que encontramos en frica y en Amrica Latina; estoes, principalmente, los frutos del colonialismo y las relaciones entrelos sindicatos y los partidos polticos.

Antes que nada, debe mencionarse un aspecto del sindicalismoasitico que tambin debi incluirse al analizar las otras regiones,pues se trata de un fenmeno prcticamente universal: el liderazgo



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del movimiento obrero. Egipto es uno de los pocos pases subdesa-rrollados donde los dirigentes surgen de los mismos componentes delsindicato, y tal circunstancia, obedece a la poltica trazada por el r-gimen de Nasser para debilitar el movimiento laboral. En los sindica-tos asiticos y africanos, los lderes obreros son prcticamentedesconocidos, pues provienen en su mayor parte de la clase mediaprofesional. Si bien ello proporcion a los sindicatos mayor fuerza alcontar con dirigentes capacitados para negociar en un mismo pie deigualdad con los patronos, tambin es cierto que los ha convertido,especialmente en Asia, en instrumentos de las ambiciones de los po-lticos y de la lucha partidaria en general de los partidos. La impor-tancia de esta afirmacin se aclarar a medida que avancemos en laexposicin.

Un ejemplo tpico de la situacin sindical imperante en un passubdesarrollado es el existente en la India. Desde 1947 el gobiernodel Partido del Congreso ha ido incrementando su control de las rela-ciones laborales. La existencia de cuatro federaciones distintas, cadauna con una poltica distinta, ha dificultado en gran medida estas re-laciones. Una de las dificultades ms importantes se origina en el he-cho de que no existe la forma de decidir en el momento de unadisputa, cual es el sindicato representativo. Por ello, el gobierno hacreado un mecanismo de arbitraje coercitivo y otros controles, parasolucionar las controversias sobre salarios. Al mismo tiempo se havisto forzado a tomar en cuenta los reclamos de los trabajadores or-ganizados, y ha organizado un complejo sistema de seguro socialque, podr estar fuera de la capacidad de la industria india, peroque, si se desea conservar el apoyo al partido que est en el gobier-no, resulta polticamente necesario para satisfacer las crecientes de-mandas de los trabajadores (4).

La federacin de sindicatos ms grande (I.N.T.U.C.) fue estable-cida en 1947, con el apoyo del Partido del Congreso, y desde enton-ces el gobierno se preocup por fortalecerla contra los sindicatos ri-vales, en especial contra aquellos dominados por los comunistas. (Sinembargo, tal como ya lo sealamos, el apoyo gubernamental a laI.N.T.U.C. puede tener; a veces, un efecto opuesto (5), al disminuirsu influencia: cualquier victoria obtenida, es una victoria del gobiernoy no de los sindicatos, y no aumenta su predicamento).

El argumento bsico del gobierno es el siguiente: no pueden per-mitirse huelgas en los sectores o las industrias vitales para el desa-rrollo, por razones econmicas obvias, como por el peligro de que los



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comunistas exploten el descontento en beneficio propio. Se sostiene,adems, que los sindicatos son en general muy dbiles y que losobreros carecen de la fuerza y los recursos necesarios para afrontaruna huelga prolongada, y que, sin la intervencin gubernamental, nopodrn obtener concesiones de los empleadores. Por ltimo, el go-bierno considera haber contrado una obligacin, no slo para con lostrabajadores y empresarios, sino para con toda la nacin, y no puedepermitir que disputas parciales se resuelvan de una manera perjudi-cial para el bienestar general.

Malaya es, quizs, el pas asitico atrasado donde la interferenciagubernamental en las actividades sindicales es menor. Debido, engran parte, al temor de la infiltracin comunista, el movimiento tra-bajador malayo recibe considerable ayuda financiera, tanto de su go-bierno como de gobiernos extranjeros. En un sector tan estratgicocomo la industria de las plantaciones, en 1956, los sindicatos consi-guieron obtener, de los propietarios de las plantaciones de caucho, unsubstancial aumento de salarios. El nico caso donde el gobierno haintervenido en forma significativa es en el de la industria del estao,donde los sindicatos son menos eficaces. Pero esto sucede en un pasque posee el standard de vida ms alto de todo el sudeste asitico;sera interesante saber si esta liberalidad persistir cuando el incre-mento anual de la poblacin -3 %- comience a hacerse sentir.

En Pakistn, los sindicatos son dbiles e ineficaces (13); tienenun reducido nmero de miembros; sus organizaciones son demasiadolocales; no existe ninguna unidad entre ellos; cuentan con fondos mi-nsculos y con una direccin dbil, realizada por profesionales cuyosintereses son puramente polticos. Muy a menudo, los patronos des-conocen a los sindicatos, e incluso los trabajadores son discriminadospor el hecho de su afiliacin a un sindicato. El apoyo gubernamental alos sindicatos es slo nominal; tiene alguna influencia sobre el arbi-traje, ya que la mayor parte de las disputas se remiten a una Juntade Conciliacin. Las 2/3 partes (como promedio) de las huelgas pro-ducidas tienen como causa peticiones de aumento de salario, peroslo pueden tomar la forma de manifestaciones de protesta. El go-bierno mismo est interesado en restringir el consumo, y no resultasorprendente que slo se obtengan muy pocas mejoras. (Todos estosdatos corresponden al ao 1954; no hemos podido encontrar infor-macin ms reciente, pero dudo de que el advenimiento del nuevogobierno militar haya mejorado las cosas).



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En Ceyln, los sindicatos tambin son dbiles y viciados por divi-siones raciales; la mayor parte de las mejoras se debe a la legisla-cin. El gobierno tiene poder para mediar en todas las disputas (lamayora de las cuales, incidentalmente, parece estar relacionada conreivindicaciones no econmicas). Las Juntas de Salarios son respon-sables de la fijacin de salarios mnimos. Los empleados pblicos tie-nen prohibida la huelga y el gobierno, adems, puede anularcualquier huelga, sobre la base de que es esencial para el bienestarde la nacin, segn su propia interpretacin, tal como lo hizo en lahuelga portuaria de Colombo en 1956.

En Birmania, cerca de la mitad de los obreros en condiciones deagremiarse estn, en realidad, organizados. (En general, debe recor-darse, al examinar las cifras en la Tabla, que muchas veces slo unpequeo porcentaje de los asalariados no agrcolas estn en condi-ciones de agremiarse en sindicatos). La Confederacin de Sindicatos(Birmania) es vista con simpata por el gobierno, que es socialista, yella misma organiza la mayor parte de las empresas gubernamenta-les, y en este sentido, acta casi como rgano del gobierno, por loque ste resulta codificador y rbitro en los asuntos laborales, situa-cin que los empresarios se limitan a tolerar.

En Indonesia, los sindicatos se desarrollaron en gran parte comofuerza para combatir a los holandeses, como consecuencia de lo cualson de naturaleza principalmente poltica, con poca experiencia sobrenegociaciones coercitivas (14). La federacin ms importante es elConsejo Central Sindical Indonesio, una organizacin comunista queapoya a Sukarno; uno de sus fines principales es el de favorecer eldesarrollo del socialismo y de la nacionalizacin de las empresas ho-landesas. Tambin aqu, el gobierno tiene el poder de declarar ilegallas huelgas en empresas consideradas vitales por la Administracin.En las disputas industriales, la norma es el arbitraje coercitivo, apli-cado por comits establecidos por el Ministerio de Trabajo. Los sala-rios se regulan segn acuerdos colectivos, pero el gobierno siguesiendo el rbitro principal, sujeto a las presiones de los sindicatos quele brindan su apoyo.

En Tailandia rige la ley marcial y, debido al propsito declarado decombatir al comunismo, todos los sindicatos y partidos polticos fue-ron abolidos en 1958.



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DISCUSIN Y CONCLUSIONES

Al finalizar esta resea un poco triste, resulta claro que se ejerceya una buena dosis de coercin. De los pases examinados pocos sonlos que no utilizan alguna forma coercitiva de arbitraje y de accinrompe-huelga. Desde luego, la circunstancia de que se practique ar-bitraje coercitivo no niega totalmente la actividad sindical. En la ma-yora de los pases, el arbitraje slo se aplica cuando trabajadores yempresarios no logran llegar a un acuerdo. La India es uno de los po-cos pases donde cierto tipo de disputas deben ser sometidas a arbi-traje, sin que se tenga en cuenta la marcha de la negociacin. Para lasolucin de problemas laborales, la India ha tomado medidas queconstituyen un precedente para medidas an ms autoritarias [vase(17)]. Sin embargo, si suponemos -como es razonable- que los em-presarios difcilmente accedan a las demandas de salarios, es posibleapreciar cun importante resulta el arbitraje coercitivo como mediode control gubernamental sobre la economa.

Tambin resulta evidente que el hecho de que el gobierno tengauna influencia, grande o pequea, sobre los niveles de los salarios, nosignifica por s mismo una trasgresin de los derechos sindicales. Slose justificara hacer esta afirmacin si fuera indudable que el gobiernoha impedido a los sindicatos obtener beneficios que, librados a suspropias fuerzas, hubieran sido capaces de lograr. Como ya vimos, enmuchos pases subdesarrollados sucede lo contrario; es decir, que sino existiera una intervencin gubernamental, las conquistas obteni-das por los trabajadores no se hubieran logrado jams.

Pero los salarios no constituyen la nica fuente de conflicto; tam-bin existe el problema de la ocupacin. En este punto el problemade la racionalizacin se torna importante. Los trabajadores tienden arechazar la introduccin de nuevas maquinarias que desplazan manode obra, mientras que los empresarios estn ansiosos de hacerlo, amedida que sus fbricas se tornan anticuadas. Casi siempre, resultaimposible reemplazar las viejas mquinas por otras de tipo similarque mantengan constante la ocupacin, ya que el modelo anteriorpuede no fabricarse ms. Pero, aunque as fuera, los hombres de ne-gocios, en su deseo de mantener posiciones competitivas dentro delmercado mundial, favorecern el empleo de la maquinaria ms mo-derna y que ahorra trabajo, a pesar del bajo nivel de los salarios. Losmtodos de produccin intensivos de capital reducirn los costos en



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muchos casos (10), siendo esta una consideracin que pocos hom-bres de negocios pueden pasar por alto, y que ningn sindicato aco-ger de buen grado. (Podra agregarse, que cuanto ms xitoobtengan los sindicatos en sus demandas de salarios, mayor ser elnmero de empresas que reemplacen la mano de obra por maquina-rias).

Sobre la base de algunas negociaciones exitosas dentro de la in-dustria textil, Myers (4) sugiere una poltica para la racionalizacin:los empresarios debern ponerse de acuerdo con los sindicatos paraofrecer a los trabajadores una participacin en los incrementos debeneficios, indemnizaciones a los desplazados (quienes, dentro de loposible, sern voluntarios) y aprendizaje gratuito para los que sondesplazados o transferidos a otras ocupaciones que han quedado li-bres por jubilacin, muerte o renuncia voluntaria. Argumenta luegoque resulta poco inteligente introducir nueva maquinaria dentro deuna empresa ya en funcionamiento, a menos que se produzca unaexpansin en la misma. Dicha situacin resulta factible si se puedeactivar la cadena de reduccin de precios, incremento de la demanday aumento de la produccin. Con respecto a esta ltima alternativa,quizs sera til tener en cuenta los reclamos de los trabajadores in-dios en lo concerniente a la racionalizacin de las empresas. Mien-tras que los hombres de negocios se nieguen a compartir con lostrabajadores y consumidores las ganancias provenientes de la racio-nalizacin y mantengan su aspiracin a incrementar los beneficios ydividendos para los accionistas (segn opinan muchos observadores)dichas propuestas no sern aceptadas tan fcilmente por los trabaja-dores.

La conclusin de Myers es que el precio de la estabilidad polticapuede ser la reduccin del ritmo del desarrollo, tanto con respecto alproblema de la racionalizacin como al de la ocupacin. El gobiernoindio, al igual que otros gobiernos, es sensible a la presin de tipopoltico ejercida por los desocupados, y puede verse forzado a asignarrecursos a inversiones intensivas en trabajo, sin considerar sus ven-tajas o desventajas para un crecimiento a largo plazo. Resulta pocoprobable, sin embargo, que los trabajadores y los empresarios con-cuerden con la poltica propuesta por Myers, y por lo tanto toda vezque se discuta la cuestin del reequipamiento, probablemente sernecesario ejercer un cierto grado de coercin, tanto en el sector la-boral como en el patronal. Dejaremos de lado, por el momento, la



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discusin sobre la magnitud de esta coercin en el caso de los sindi-catos.

Pasar ahora a examinar algunos de los usos positivos de los sin-dicatos que hasta el momento no hayan surgido en forma evidente.No creo que muchos economistas consideren el desarrollo del movi-miento sindical como una de las cuestiones ms urgentes dentro delcrecimiento econmico, pero parecen existir abundantes pruebas ensentido contrario.

Manning Nash, luego de realizar un estudio sobre una comunidadguatemalteca [vase (9)], ofrece ciertas recomendaciones acerca delreclutamiento de la fuerza laboral. Entre ellas incluye la necesidad deque surjan nuevas relaciones de tipo personal dentro del marco la-boral, y de que las organizaciones de trabajadores evolucionentransfiriendo controles sobre las tareas y condiciones de trabajo. Ensu estudio los sindicatos locales cumplan ambas condiciones.

Me parece indudable que los sindicatos podran desempear unvalioso papel en la estabilizacin de la fuerza laboral; como refugiofrente a la inseguridad de la vida urbana, un sindicato eficaz podrahacer mucho ms que cualquier otra organizacin para solucionar losproblemas del aldeano desplazado y ayudarlo a identificarse con laspautas de la vida industrial. Creo que quien haya estudiado el proble-ma de la urbanizacin, estar de acuerdo en que esto tiene una im-portancia fundamental.

Tambin resulta evidente que, all donde la mano de obra es ba-rata, los empresarios emplean procedimientos muy poco cuidadososal contratar y despedir. La existencia de los sindicatos constituye unserio obstculo para tal actitud y proporciona al trabajador la protec-cin que ste tanto necesita. Dichas organizaciones constituyen, ade-ms, un elemento valioso, en tanto reducen la tasa de rotacin de lamano de obra y, con ello, los costos de capacitacin. Tampoco debe-mos olvidar la labor que cumplen al informar al obrero sobre las acti-vidades de la empresa y su ubicacin en ella. La Federacin deNigeria, en el Informe Anual del Departamento de Trabajo, ao 1954[citado en (15), pg. 232] consigna lo siguiente: desde la creacindel movimiento sindical se ha producido un apreciable mejoramientode las relaciones industriales. Los patronos han descubierto paulati-namente la necesidad de un esfuerzo continuado y positivo por partede ellos, para asegurar y mantener la confianza de sus empleados yobreros, y los trabajadores comienzan a apreciar el dao producidopor las demandas y actitudes irreflexivas a irresponsables.



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All donde exista cualquiera de las formas del colonialismo, lossindicatos pueden resultar importantes para superar los conflictos ra-ciales. En frica, uno de los motivos que tornan inadecuados los in-centivos de salarios para estabilizar la fuerza laboral y resolver elproblema de la migracin y del trabajo temporal consiste, precisa-mente, en que los africanos no pueden en general conseguir lo quems desean, a saber: una casa propia o el derecho de alquilar y ha-bitar una casa situada dentro del rea urbana; el derecho a un tra-bajo satisfactorio; educacin adecuada para sus hijos; igualdad destatus o seguridad. Es necesario persuadir al trabajador africano deque, por medio del trabajo asalariado, podr encaminarse hacia unavida en la cual el sacrificio y la capacidad sern adecuadamente retri-buidos, y en el que sus aspiraciones como ser humano, no sernfrustradas por un tratamiento discriminatorio [ver (15), pg. 518].En frica, los sindicatos han hecho algo para avanzar en esta direc-cin, y con toda seguridad an harn ms. Hay otras tres importan-tes funciones desempeadas por los sindicatos, relacionadas con losproblemas de disciplina y con la canalizacin del descontento. En pri-mer lugar, cabe afirmar que un sindicato constituye el mejor mtodo(y el menos autoritario) para mantener la disciplina laboral dentro dela fbrica: si el trabajador se conserva fiel para con su sindicato, sabeque est trabajando en su propio inters. Asimismo, podr lograrseque acepte ms fcilmente las normas disciplinarias de negociacindel sindicato. En segundo lugar, el sindicato proporciona los mediosms eficaces para satisfacer las reivindicaciones no econmicas en lascondiciones de trabajo, tanto las individuales como las de grupo. (Engeneral, dentro de lo que he podido observar, en los pases atrasadoseste es el principal motivo de los conflictos industriales). Y, en tercerlugar, el sindicato proporciona el centro y un instrumento de accinpara canalizar el descontento poltico y social del trabajador. Si lossindicatos no cumplieran ninguna de estas funciones se llegara aconflictos industriales indisciplinados y, a una intranquilidad polticaprofundamente perturbadores.

Deseamos recalcar la importancia de la combinacin de estas tresfunciones. Cabra argumentar que muchas de ellas podran ser reali-zadas adecuadamente por otra clase de organizaciones: comits defbrica; procedimientos para la solucin de conflictos internos, parti-dos polticos, etc. Pero la posicin crtica del trabajador urbano exigeque encuentre lugar dentro de una organizacin que se ocupe o queal menos prometa ocuparse de sus aspiraciones a ms largo plazo.



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Tal como ha dicho un autor, la visin que el trabajador rural tiene dela miseria, es asinttica; el trabajador urbano, a pesar de que su pa-ga (cuando la recibe) puede ser ms alta, tiene perspectivas an msnegras (7).

CONCLUSIONES

Ahora bien, cul es la poltica frente a los sindicatos ms reco-mendable para un gobierno embarcado en el desarrollo? Un autor,Asoka Mehta (Ec. Dev. & Cult. Change, octubre 1957), considera queel papel de los sindicatos debe restringirse al de auxiliares del creci-miento. Pero, segn otro criterio, resulta poco probable que los sindi-catos puedan aceptar tal limitacin (2). A largo plazo, si los sindicatosno ayudan al trabajador a obtener lo que desea, surgirn nuevas or-ganizaciones que s lo harn. La fuerza de los sindicatos radica en sudefensa de los intereses de sus miembros; no pueden existir comoagencias sociales, ni como instrumentos positivos para restringir lossalarios; ello les impedira cobrar cuotas y, adems, los trabajadoresveran la posibilidad de obtener salarios ms altos sin su ayuda ymiraran con ms simpata a los empresarios que a los sindicatos.

A menudo encontramos sindicatos nacionalistas en pugna con lossindicatos comunistas. Los sindicatos de tendencia moderada correnel riesgo de perder terreno frente a ambos, al no formular reclama-ciones de salarios. Quizs nada explica mejor el peligro, siempre pre-sente, de los sindicatos comunistas, que el hecho de ir despacio enlas reclamaciones de salarios realizadas por los otros sindicatos, for-muladas con mayor consideracin para con las necesidades del desa-rrollo debido a su asociacin con los gobiernos.

Muchas veces se ha sealado, sin embargo, que la satisfaccin delas demandas de los consumidores resulta a veces inevitable paraprevenir levantamientos que seran ms perjudiciales para el desa-rrollo econmico que cualquier aumento de salario. Hasta donde ellosea cierto, sera ms provechoso para los interesados que estos au-mentos surgieran de la libre contratacin colectiva, y no de disposi-ciones gubernamentales. Desgraciadamente, esta situacin es pocoprobable. (Cabra agregar que la presin de los sindicatos sobre laparte empresarial podra resultar til para estimular la introduccinde mejoras y para aumentar la eficiencia; por lo menos en la medida



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en que los aumentos de costos no se trasladen al consumidor y quelos costos de salarios no desalienten las nuevas empresas).

En oposicin a este criterio, podra argumentarse que el desarrolloser ms beneficioso para el sector laboral que cualquier incrementode salarios a corto plazo. Por esa razn, si los aumentos de salariostraban el desarrollo, deben postergarse. El grado de coercin necesa-rio para conseguir tal resultado depender de la medida en que seconvenza a los sindicatos para que colaboren, voluntariamente, conlos planes econmicos gubernamentales. Ello depender, a su vez, dela habilidad desplegada por el gobierno para ensear a la clase tra-bajadora a ver las ventajas derivadas de una alta tasa de ahorro. Enla Alemania de post-guerra, por ejemplo, se ha dado el caso de res-tricciones voluntarias de salarios.

Si tal estado de cosas (al igual que las huelgas de hambre) noprevalece el grado de coercin depender, en ltima instancia, de latasa de desarrollo deseado. Aqu deber tenerse en cuenta que unatasa rpida de crecimiento no es consecuencia de las teoras delgran empuje. La mayor parte de los gobiernos se ve obligada aacelerar el proceso de industrializacin a causa de la opinin pblicainterna [cf. Galenson en (3)].

Existen dos formas de coercin, sobre las cuales hay algo positivoque decir. En primer lugar, tenemos la coercin empresarial: seramucho ms fcil convencer a la clase trabajadora de las bondades dela redistribucin de ingresos frente al aumento de salarios, si resulta-se obvio que las ganancias se canalizan en inversiones productivas yno en el consumo conspicuo. A menudo se alega sin mayor congruen-cia que la clase trabajadora debe sufrir restricciones en su consumo,para que se produzca el desarrollo; mientras que los empresarios, porotra parte, necesitan libertad de accin en este sentido para propor-cionarles incentivos. Pero aun si el consumo de la clase empresariaconstituye una pequea fraccin del ingreso nacional, hay razones depoco peso para justificar el hecho de que no estn sujetos a unaeducacin gubernamental como la de cualquier otro sector. Una ac-cin de tal naturaleza podra tener saludables efectos sobre el des-contento laboral.

En segundo lugar, hay consideraciones que podran conducirnos asancionar alguna forma de control ms acentuada para los sindicatoscomunistas. Estos tienden a actuar en la forma ms irresponsable(resulta irnico que sus actividades sean exactamente opuestas a laspermitidas en su pas de origen) y agregan inmensas dificultades a la



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accin de los sindicatos moderados. A ello debemos agregar que susfines polticos son muy distintos de los objetivos de los sindicatos nocomunistas, y pueden conducir, si se les otorga completa libertad, aun grado de opresin mayor que el que significara su control. Sinembargo, el hecho de que un sindicato sea comunista no significa,necesariamente, que sea irresponsable. En general, consideramosque un tratamiento discriminatorio de este tipo podra ser muy peli-groso.

Quizs no slo los sindicatos comunistas sean irresponsables. Porejemplo, segn la opinin de Lambert (5), la direccin de los sindi-catos en la India es altamente carismtica, y los problemas queplantean a menudo no son otra cosa que la poesa por medio de laque se comunican con sus adeptos. Desde luego, es sta una cues-tin que los gobiernos deben encarar. Despus de todo, es precisa-mente con los gobiernos que los sindicatos estn ms relacionados,debido a la naturaleza de su liderazgo y en especial por su debilidadfinanciera (el sindicato ms grande de la India tiene un ingreso decasi U$S 13.500 por ao). Dentro de esta relacin, yo sugerira quelos gobiernos encontraran ventajoso el alentar a los sindicatos en susfunciones productivas y en su capacidad para ayudar a estabilizar ycomprometer a la fuerza laboral. Tambin redundar en su benefi-cio el permitir a los sindicatos, en la medida de lo posible, desarrollarsus funciones con respecto al consumo, aunque parece no existir otraalternativa a la necesidad de que el gobierno posea algn medio paracontrolar los cambios de salarios y de ocupacin resultantes de laactuacin de los sindicatos, y para evitar los paros en las empresasclaves. El grado de coercin necesario depender de las particularida-des y de los problemas que tenga la economa considerada, del gradode xito o fracaso de los otros mtodos existentes para obtener coo-peracin y de la tasa de crecimiento que se crea necesaria. Aunqueparezca una repeticin, la tasa de crecimiento posible depende de laactitud de la clase trabajadora: ni siquiera la coercin es infalible (siestas observaciones parecen circulares, por lo menos giran en tornode los hechos).

No hemos propuesto nada que se asemeje a una poltica laboral,ya que no consideramos de utilidad hacerlo sin referirla a un pas enparticular. Slo tuve como objetivo examinar la tesis de Schweinitz, ya ella vuelvo al concluir este trabajo.

Segn nuestro parecer, resulta menos importante que una socie-dad con sindicatos severamente restringidos o inexistentes pueda



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perder su naturaleza democrtica, que la posibilidad de que la supre-sin de los sindicatos lleve a la destruccin o subversin de la demo-cracia. De cualquier forma, los tipos de controles ejercidos en lospases subdesarrollados sobre los grandes sindicatos politizados son,segn vimos, distintos en naturaleza y en sus resultados de lo quehabran sido en pases desarrollados. Finalmente, aun si estos con-troles son ms peligrosos para la democracia de lo que parece, no esen modo alguno inevitable que su aplicacin en un momento deter-minado traiga aparejado ms tarde el totalitarismo. Existen factoresms poderosos capaces de crear tal situacin: las fuerzas polticasque podran emerger en la eventualidad de un fracaso en el desarro-llo, y que quizs la gente aceptara de buen grado ante el fracaso dela democracia

REFERENCIAS

(1) K. de Schweinitz, Political Democracy and Economic Growth,Economic Development and Cultural Change (July, 1959).

(2) A. Sturmthal, a reply lo (1), Economic Devt and Cult. Change(Jan., 1960).

(3) W. Galenson (ed.), Labor and Economic Development, New York,1959.

(4) C. A. Myers, Labor and the Industrialization of India, (1958).(5) R. D. Lambert, una crtica de (4), Ec. Devt and Cult. Change,

(Jan., 1960).(6) S. Kaukonen, Trade Unions in Economic Development, I.R.R.A.,

Proceedings, 1953.(7) O. Ornati, una discusin de (6), dem.(8) S. Romualdi, Trade Unions in Latin Amrica, dem.(9) M. Nosh, Conditions for the Recruitment of a Labor Force,

Annals, N 305 (1953).(10) C. A. Myers, Rationalization in India, Int. Labour Review,

(April, 1956).(11) R. Vernengo, Freedom of Association and Industrial Relations in

Latin America, Int. Labour Review (May and June, 1956).

(12) E. Daya (lo mismo), in Asian Countries, idem. (Apr, and May,1955).



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(13) U. S. Bureau of Labor Statistics, Summary of the Labor Situa-tion in... y Foreign Labor Information..., para los pases men-cionados (1954-1958). Por ej.: Summary of Labor Situation inGhana).

(14) J. H. Richardson, Indonesian Trade Unions in their PoliticalSetting, Ind. and Labor Relations Review, Oct., 1958.

(15) I.L.O., African Labour Survey, Geneva, 1958.(16) R. de Briey, Productivity of African Workers, Int. Lab. Review,

(1956).(17) R. C. James, Casual Labour Problem in Indian Manufacturing,

Quart. Journ. Econ. (feb., 1960).

RESUMEN

En este artculo, el autor analiza la interrelacin que existe entretodo proceso de desarrollo econmico y la fuerza de trabajo. Realizaeste enfoque teniendo como mira central, el papel desempeado porlos sindicatos -en los que se aglutina esa fuerza laboral- al enfrentar-se con las tensiones de tipo social que este fenmeno de desarrollosuele traer aparejado.

En primer lugar, pasa revista a los argumentos generales que sehan hecho acerca de la actuacin de este tipo de asociacin en el de-sarrollo econmico, examinando luego, la naturaleza de las relacionesentre el Estado, los empresarios y la clase trabajadora, en distintospases de Amrica Latina, frica y Asia.

Teniendo en cuenta las distintas particularidades de la situacinsocioeconmica de los pases analizados, R. Cassen concluye que, ysin lugar a dudas, los sindicatos desempean un papel valiossimopara obtener un desarrollo econmico con un mnimo de tensin so-cial.

SUMMARY

In this article the author analizes the interrelation existingbetween every economic development process and the labor force.This approach is done keeping in mind the role of the trade unionswhich organize the labor force, and its confrontation with the several



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types of social tensions which this development phenomena tends lobring about.

In the first place, the general arguments concerning the activity ofthis type of association and its relation lo economic development isreviewed, after which are examined the nature of State, entrepre-neurial and labour relations in different countries of Latin America,Asia and Africa.

Keeping in mind different socio-economic particularities of thedifferent countries analized, R. Cassen concludes that, without anydoubt, labor unions carry out a very valuable role in obtaining eco-nomic development with a minimum of social tension.

Desarrollo Económico y La Minimización de La Coerción (Africa, Asia y a. Latina)

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