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XIII Congreso Internacional de Investigación en Ciencias Administrativas La administración frente a la globalización: Gobernabilidad y Desarrollo

XIII Congreso Internacional de Investigación en Ciencias Administrativas

La administración frente a la globalización: Gobernabilidad y desarrollo

5, 6, 7 y 8 de mayo de 2009

Metodología para Evaluar el Desempeño de los Gobiernos Estatales Mexicanos

Capítulo 7: Admnistración Publica

Jorge Ibarra Salazar

[email protected]

ITESM, Departamento de Economía

Av. E. Garza Sada 2501 Sur, Monterrey N.L. 64849

(81) 8358-2000 Ex 4306


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Metodología para Evaluar el Desempeño de los Gobiernos Estatales Mexicanos

Resumen

Este artículo presenta la metodología desarrollada en el libro “Desempeño de los

Gobiernos Estatales Mexicanos” y extiende ese estudio mostrando la forma en que

puede ser aplicada en los procesos de planeación de las entidades federativas.

Palabras Clave. Desempeño Gubernamental, Indicadores de Desempeño, Finanzas

Públicas Sub nacionales.

1. Introducción

Con base en indicadores propuestos en la literatura relacionada y la disponibilidad de

datos, Ibarra Salazar et al. (2001) construyeron indicadores de desempeño y

propusieron una metodología de agregación de los mismos, presentando un Índice

Global de Desempeño, que permite evaluar en forma relativa el desempeño de los

gobiernos estatales en México. Ibarra Salazar et al. (2005) relacionaron ese Índice

Global de Desempeño con variables económicas, demográficas, políticas y regionales.

En este artículo presentamos la metodología propuesta en Ibarra Salazar et al. (2001) y

extendemos ese estudio mostrando la forma en que puede ser aplicada en los

procesos de planeación de las entidades federativas.

La evaluación del desempeño gubernamental tiene su origen en el principio

económico de eficiencia en la asignación de recursos, por un lado, y la satisfacción de

las demandas de los ciudadanos por bienes y servicios públicos de calidad, por el otro.

Estudios relacionados con indicadores de desempeño para organismos

gubernamentales, desde la perspectiva de la administración pública [Mol (1996),

Osborne et al. (1995), Hyndman y Anderson (1995)], enfatizan la importancia que tiene

la creación de un sistema de indicadores que sea usado en la presentación de

resultados y que mejore la rendición de cuentas de los organismos públicos. En

particular, la evaluación del desempeño de las haciendas públicas estatales reviste

especial importancia, ya que sus funciones tienen un impacto directo en la ciudadanía a


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través de la provisión de servicios públicos y la instrumentación de políticas en diversas

áreas.

El proceso de reingeniería de los gobiernos, de acuerdo a Osborne y Gaeber

(1993) incluye al gobierno orientado a resultados. En tal orientación es vital el

desarrollo de medidas para evaluar el desempeño. El sistema de indicadores de

desempeño, en este enfoque, debe estar orientardo hacia la medición de resultados

para que el esfuerzo presupuestal y de ejercicio de gasto se avoque a financiar

resultados, en lugar de financiar insumos como se hacía en los procesos de

presupuestación tradicionales. Los egresos no tienen, en esta visión, una justificación

en los recursos empleados por la administración pública, sino en los resultados

generados. Presupuestar y ejercer los recursos de acuerdo a los factores no genera la

motivación por mejorar el desempeño gubernamental.

En forma muy sintética, Osborne y Plastrik (2000) consideran que la medición del

desempeño crea información de los resultados de las actividades del sector público. Tal

ejercicio permite mejorar la rendición de cuentas de las organizaciones e implementar

un sistema de incentivos con base en el desempeño. También ayuda a los ciudadanos

a valorar los bienes y servicios provistos por el gobierno, y provee a administradores y

empleados públicos con datos que les pueden ayudar a mejorar su desempeño.

En México, y a escala del gobierno federal, Chavez Presa (2000) refiere que la

reforma presupuestaria adoptada hacia finales de los noventas incluye dos elementos

primordiales: la nueva estructura programática y el sistema de evaluación del

desempeño. Este último se concibe como el instrumento para evaluar la eficacia y

eficiencia de los programas y proyectos gubernamentales enfocados a resultados. Por

otro lado, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha mostrado un especial interés

por evaluar las funciones de las haciendas públicas estatales. Chávez (1996) refiere la

importancia de contar con elementos de análisis que permitan conocer la evolución y

situación de las finanzas públicas de las haciendas estatales. De ahí la necesidad de

diseñar y elaborar indicadores relevantes con las variables más representativas de

ingreso, gasto y deuda estatales.

En diferentes instancias se ha documentado el diseño y aplicación de indicadores

para evaluar el desempeño en los ámbitos de gobierno federal y municipal. El sector


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salud utiliza indicadores de resultado para evaluar los servicios descentralizados en

términos del impacto en el mejoramiento de las condiciones de salud de la población

[López Barcena y Real Mata (2001), Tamayo López-Portillo (2001)]. Lezana Fernández

(2001) presenta los diferentes programas en el área de salud y los indicadores de

desempeño para cada uno de ellos. El sistema de planeación del gobierno federal,

incluye ahora un sistema de indicadores para evaluar el Plan Nacional y los programas

de mediano plazo 2001-2006 [Aregional.com (2002)]. En algunos gobiernos

municipales existen programas recientes de modernización administrativa que incluyen

la definición de indicadores de desempeño. Tales son los casos del Sistema de

Medición del Desempeño en Pachuca de Soto Hidalgo [Cabrero Mendoza et al. (2001)];

el Sistema de Planeación para el Municipio de Guadalajara, en Jalisco; el de

Evaluación del Desempeño de la Gestión Pública Municipal en Tlalnepantla de Baz,

México; y el Programa de Evaluación Municipal de Centro, Tabasco [Cabrero Mendoza

et al. (2002)]. Adicionalmente, la Asociación de Municipios de México, A.C. (AMMAC),

está diseñando un sistema de indicadores para medir el desempeño en la gestión

municipal [www.ammac.org.mx/Principal-ammac.htm].No contamos con evidencia de

que este tipo de programas se hayan implementado en gobiernos estatales.

La metodología de evaluación del desempeño que presentamos puede auxiliar a

los gobiernos estatales a realizar una comparación entre ellos mismos con base en

indicadores en diferentes áreas; a determinar la efectividad de ciertas actividades o

programas; a mejorar el proceso de toma de decisiones; a alcanzar el logro de

objetivos; a reducir presupuestos (sin reducir el nivel de provisión de servicios

públicos); a mejorar la productividad; y a responsabilizar más a la burocracia. Por lo

general, este enfoque puede traducirse en una herramienta de apoyo en las labores de

planeación y presupuestación. Específicamente, los gobiernos pueden desarrollar un

sistema de indicadores de desempeño para evaluar de manera continua su función y

corregir a tiempo posibles desviaciones de las metas propuestas. Adicionalmente, el

establecimiento de referencias o metas numéricas en los procesos de planeación

estatal será de gran utilidad, ya que definen una métrica de los resultados deseados.

Esto facilitará la evaluación de resultados y la rendición de cuentas ante los congresos

locales y los ciudadanos.


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Desde el punto de vista de la ciudadanía, la evaluación del desempeño de los

gobiernos estatales tiene especial significancia, ya que es un mecanismo que informa

la manera en que se aplican y administran los recursos que los ciudadanos pagan

directamente al estado, o bien al gobierno federal. Esta es una forma de motivar la

rendición de cuentas de los gobiernos estatales.

El inicio de la década de los noventa marcó para México, así como sucedió en

otros países de Latinoamérica, el proyecto de un cambio estructural dirigido a darles

mayor participación a los gobiernos estatales a través de mayores facultades de gasto

e ingreso. Este proceso ha implicado, e implicará en el futuro, mayor participación de

los gobiernos estatales en la provisión de bienes y servicios, así como en la

recaudación de recursos de los ciudadanos. Por tanto, es imperativo mejorar los

procesos de planeación y evaluación del desempeño en diversas áreas de la

administración pública estatal.

Nuestro estudio pretende estimular la sistematización en el uso de indicadores de

desempeño para soporte en los procesos de planeación y rendición de cuentas, así

como a hacer pública la información para la mejor evaluación relativa del desempeño

de los gobiernos estatales.

El resto del artículo está organizado de la siguiente manera: La segunda sección

describe la metodología para construir los índices de desempeño fiscal, financiero,

administrativo y de provisión de servicios, así como el Índice Global de Desempeño; en

la tercera sección se explica la forma en que esta metodología puede ser empleada en

los procesos de planeación gubernamental; y finalmente, en la quinta, presentamos las

conclusiones.

2. Metodología

Con base en indicadores propuestos en la literatura relacionada y la disponibilidad de

información para todos los estados mexicanos, Ibarra Salazar et al. (2001)

construyeron indicadores de desempeño y realizaron una clasificación de los mismos

en cuatro áreas: fiscal, financiera, administrativa y provisión de servicios. El área fiscal

se dividió en tres grupos de indicadores: capacidad fiscal, esfuerzo fiscal y resultado

fiscal. El área financiera se dividió en indicadores relacionados con endeudamiento,

con dependencia financiera y con la capacidad de operación de los gobiernos


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estatales. Y por último, el área de provisión de servicios se dividió en indicadores de

infraestructura material y humana, y en cobertura de servicios. Los indicadores

construidos utilizan variables correspondientes a 1997. La Tabla 1 contiene las áreas,

grupos e indicadores incluidos en el estudio, así como las fuentes de información

empleadas.

3.1 Los Indicadores

El propósito general de los indicadores fiscales es aproximar el esfuerzo de los

gobiernos para acercar su recaudación al potencial de generación de ingresos fiscales

y la posición fiscal, entendida como la brecha entre necesidades y capacidad fiscal

[Musgrave y Musgrave (1980)]. Diferentes estudios han empleado variables

relacionadas con el esfuerzo y la capacidad fiscales para determinar la condición fiscal

de gobiernos locales [Mercer y Gilbert (1996), Benson et al. (1988), Yinger y Ladd

(1989), Badu y Li (1994)]. Otras consideran variables relacionadas con el resultado

fiscal [Billings y Crumbley (1988), Levin (1988), Brown (1993), Brown (1996), Honadle y

Lloyd-Jones (1997), Benson (1988), Bahl y Duncombe (1988)].

Los indicadores financieros revelan la posición de la hacienda pública estatal en

cuanto a sus fuentes de financiamiento, la asignación de recursos financieros, el

balance entre éstos y el peso relativo que tienen sobre sus ingresos el gasto corriente,

el costo financiero y el saldo de la deuda pública. Estos indicadores fueron divididos en

tres subgrupos: los relacionados con endeudamiento, los relacionados con la

dependencia de los estados de recursos provenientes de transferencias federales y los

que muestran la operación de la hacienda pública estatal. Diversos autores han

señalado la importancia de los aspectos financieros en la evaluación de los gobiernos

locales [Wrasman (1993), Mercer y Gilbert (1996)], y han propuesto indicadores

específicos para evaluar los aspectos financieros relacionados con la capacidad de

operación [Hyndman y Anderson (1995), Raich (2000), Brown (1993), Brown (1996),

Brown et al. (1994), Duff & Phelps de México (1999)], endeudamiento [Chávez (1996),

Billings y Crumbley (1988), Hadady (1991), Wrasman (1993), Copley et al. (1997), Duff

& Phelps de México (1999)], dependencia de transferencias federales u otras fuentes

de ingreso [Chávez (1996), Billings y Crumbley (1988), Raich (2000), Wrasman (1993),

Brown (1993), Brown (1996), Duff & Phelps de México (1999)]. Otro grupo de


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indicadores explorados por la literatura se relaciona con la capacidad del gobierno para

hacer frente a sus gastos de operación, ya sea en forma absoluta o relativa [Billings y

Crumbley (1988), Raich (2000), Brown (1993), Brown (1996), Honadle y Lloyd-Jones

(1997), Brown et al. (1994)].

Los indicadores administrativos son útiles para evaluar el desempeño de las

funciones que se relacionan con la administración de los recursos humanos,

financieros, físicos y tecnológicos del gobierno. Los criterios de economía, eficiencia y

efectividad son útiles para medir el desempeño en el ámbito administrativo de los

gobiernos, así como en la conducción de programas gubernamentales en particular

[Mol (1996), Hyndman y Anderson (1995), Mandell (1997)]. La Porta et al. (1998)

analizan los determinantes de la calidad de los gobiernos de varios países, y sugieren

explorar el intervencionismo del gobierno (calidad de la regulación y seguridad de los

derechos de propiedad), la eficiencia del sector público, la calidad de la burocracia y el

estado de la democracia y los derechos de los ciudadanos.

Los indicadores de provisión de servicios incluyen tres áreas: educación, salud y

seguridad. Los Artículos 3 y 73 de la Constitución establecen responsabilidades

conjuntas de los gobiernos estatales y federal en cuanto a los servicios de educación,

en tanto que la Ley General de Educación contiene las atribuciones, exclusivas y

conjuntas, de los diferentes niveles de gobierno en este ámbito. Los Artículos 4 y 73 de

la Constitución y la Ley General de Salud marcan las responsabilidades exclusivas y

conjuntas en relación con los servicios de salud. El Artículo 21 Constitucional trata la

concurrencia en seguridad pública, mientras que la Ley General que Establece las

Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública coordina la

integración y el funcionamiento de este sistema entre la federación, las entidades

federativas y los municipios.

Para evaluar el desempeño de los gobiernos locales en la provisión de servicios,

la literatura relacionada sugiere el uso de medidas que aproximen el grado de

necesidad por servicios, el grado de satisfacción de la población objetivo, la calidad de

los bienes y servicios, la cantidad del servicio, la infraestructura física y humana en la

provisión de servicios, la cantidad de insumos disponible, el nivel de cobertura y

medidas de resultado en cuanto a la población objetivo atendida [Osborne et al. (1995),


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Few y Vogt (1997), Joyce (1993), Roth (1992), Brown et al. (1994), Beauchamp (1991),

Reid (1989), Leithe (1996)].

3.2 Agregación de lndicadores

La medición del desempeño para cada estado se realizó a través del Índice Global de

Desempeño (IGD). El IGD es una suma ponderada de los índices de desempeño en

las cuatro áreas contempladas: fiscal, financiera, administrativa y provisión de servicios.

Es decir:

IGDj = 1 IDFj + 2 IDFIj + 3 IDAj + 4 IDSj. (1)

Donde IGDj es el Índice Global de Desempeño del estado j, IDFj es el índice de

desempeño fiscal del estado j, IDFIj es el índice de desempeño financiero del estado j,

IDAj es el índice de desempeño administrativo del estado j, e IDSj es el índice de

desempeño en la provisión de servicios del estado j. Los parámetros 1, 2, 3 y 4,

tales que 1 + 2 + 3 + 4 = 1, representan el peso de cada uno de los índices de área

en el índice global. Estos ponderadores se obtuvieron aplicando la técnica estadística

de componentes principales a los índices fiscal, financiero, administrativo y de provisión

de servicios.

Los índices de área (IDF, IDFI, IDS) se obtuvieron como promedios ponderados

de los índices correspondientes a los grupos que los integran. Específicamente, el IDF

se obtuvo como un promedio ponderado del índice de capacidad fiscal, del índice de

esfuerzo fiscal y del índice de resultado fiscal. El IDFI es un promedio ponderado de

los índices de endeudamiento, dependencia y capacidad de operación; y el IDS es un

promedio ponderado de los índices de infraestructura y cobertura de servicios. Como

el área administrativa no está dividida en grupos, el IDA es un promedio ponderado de

los indicadores que integran esta área. A su vez, el índice de cada grupo de

indicadores es también un promedio ponderado de los indicadores que lo componen.

Por ejemplo, el índice de capacidad fiscal es una suma ponderada de los indicadores

que comprenden este grupo, y así sucesivamente para el resto de los grupos (Tabla 1).

Para efectos de agregación, los indicadores que componen cada grupo fueron

estandarizados1 para reconocer explícitamente el carácter relativo de la jerarquización

1 Para estandarizar se le restó a la variable el promedio de esa variable entre los estados mexicanos y tal resultado se dividió por


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que se realiza en este estudio. En todos los casos, los ponderadores para construir los

índices fueron obtenidos aplicando la técnica estadística de componentes principales.

Esta técnica de análisis multivariante ha sido empleada en otros estudios relacionados

con la jerarquización de estados, ciudades o municipios en diferentes ámbitos [Mercer

y Gilbert (1996), Savageau y Loftus (1997), Savageau y D’Agostino (2000), Serrano

Camarena y Sandoval Musi (1997), Unikel (1976), CONAPO (1998), CONAPO (2000)].

Consideramos que el método de componentes principales es una herramienta

objetiva para obtener esas ponderaciones. Un método alternativo que pudiera ser

utilizado en la definición de esos pesos consiste en la aplicación de un cuestionario en

que los funcionarios públicos (y expertos en el tema) definieran, de acuerdo con su

propia percepción y experiencia, la importancia de cada indicador e índice de los

empleados en el estudio. Este método puede emplearse para contrastar los resultados

obtenidos en este trabajo, y es recomendado como una avenida de investigación

adicional. Sin embargo, elegimos aplicar la técnica de componentes principales, ya que

nos brinda un criterio estadístico objetivo para determinar los pesos de indicadores e

índices. De esta forma nos ceñimos a lo que los mismos datos considerados pueden

mostrarnos.

Hair et al. (1998) describen las etapas para aplicar componentes principales. En

relación con el tamaño de la muestra, nuestro estudio tiene una limitación natural que

es el número de estados mexicanos. De esta forma, se emplearon treinta y una

observaciones para aplicar la técnica de componentes principales y obtener los

ponderadores de las variables en los distintos subgrupos de indicadores

estandarizados. El Distrito Federal fue excluido de la muestra empleada en el análisis.

Al igual que OCDE (1998), en este estudio creemos que merece un tratamiento por

separado en general, y para evaluar su desempeño relativo en particular.

El primer componente principal resume la información de las variables

consideradas y además explica el mayor porcentaje de la variación total en las mismas.

La matriz de factores no-rotada contiene las cargas de los factores. Cada una de éstas

representa la correlación de cada variable original con los factores e indica el grado de

correspondencia entre cada variable y factor. El cuadrado de la carga del factor indica

la desviación estándar.


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el porcentaje de la varianza de la variable original que es explicada por el factor. Por

estas razones, las cargas grandes pueden hacer a la variable representativa del factor

correspondiente. En este estudio empleamos el cuadrado de las cargas de los factores

para ponderar los indicadores e índices.

La Tabla 2 presenta el Índice Global de Desempeño y sus componentes: los

índices de desempeño fiscal, financiero, administrativo y de provisión de servicios.

Entre paréntesis se indica la ponderación de cada uno. Recomendamos consultar

Ibarra Salazar et al. (2001) para mayor desglose de los resultados.

Como se observa en la Tabla 2, las primeras cinco posiciones las ocupan los

estados de Nuevo León, Quintana Roo, Tamaulipas, Baja California Sur y Chihuahua,

en ese orden. De los cuatro subíndices (fiscal, financiero, administrativo y provisión de

servicios), el índice fiscal representó casi la mitad del índice de desempeño global (con

un peso de 45%), por lo que aquellas entidades federativas que resultaron bien

evaluadas en esta área también resultaron favorecidas en la evaluación global. El

índice de provisión de servicios tuvo un peso de 36% en el índice global, y los índices

financiero y administrativo de 14% y 5%, respectivamente.

3.3 Limitaciones del enfoque

La metodología que presentamos en el artículo no está exenta de limitaciones. En

primera instancia, un buen número de las variables empleadas son homologadas por

el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), con base en

informes sobre finanzas públicas provistos por las haciendas públicas estatales. Como

los requerimientos para presentar cuentas son autorizados por los congresos locales,

no por algún organismo federal que les requiera un mismo método, forma de registro y

presentación de resultados. Ante esto puede ser que los datos agregados tengan

sesgos por la metodología empleada en el registro de las cuentas públicas.

Adicionalmente, el número de indicadores calculados está condicionado a la

disponibilidad de las variables para todos los estados mexicanos.

Por otro lado, y como sería de esperarse, los resultados de la agregación son

sensibles a la metodología empleada. Particularmente, la técnica de componentes

principales es una forma de obtener los ponderadores para los distintos indicadores e

índices. Si se cambia la metodología de ponderación, y como consecuencia de la


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variación en los ponderadores, también cambiará la jerarquización del desempeño

entre los estados. Adicionalmente, el impacto de las acciones sobre los distintos

índices que agregan las variables que se ven influidas por tales acciones, y por tanto,

sobre el Índice Global de Desempeño, es también sensible a los valores que tomen los

ponderadores.

Los indicadores que se usaron no son los únicos que se pueden proponer para

medir el desempeño gubernamental. Asimismo, la definición de los grupos y áreas en

que se agregaron los indicadores no son universales. La construcción y agrupación de

indicadores, ad-oc, tuvo como fundamento la disponibilidad de datos para todos los

estados y los indicadores de desempeño propuestos por la literatura relacionada.

La metodología empleada para jerarquizar no es única tampoco. Por ejemplo, con

base en la teoría económica de producción y costos, el enfoque de DEA (Data

Envelopment Analysis) se puede aplicar para derivar índices de desempeño relativos

de unidades económicas de decisión, como son los estados.

Por último, es importante mencionar que los indicadores e índices tienen una

aplicación limitada en la definición de acciones para mejorar el desempeño de los

estados. El establecimiento de referencias puede ayudar a detectar áreas de

oportunidad, y de ahí definir acciones particulares de mejora en indicadores de

desempeño, aunque tal indicador se vea influido también por otros factores diferentes a

las acciones que pudo haber definido el estado.

La complejidad de la labor gubernamental hace muy arduo el ejercicio de la

evaluación de su desempeño. Nuestra propuesta metodológica es, por tanto, parcial.

4. Aplicación de los Índices en la Planeación

El índice global, los índices de área (fiscal, financiera, administrativa y provisión de

servicios) y los índices de grupo, al interior de cada área (ver Tabla 1), representan una

agregación de indicadores y son útiles para establecer una jerarquización de las

unidades de análisis, los estados mexicanos. Fuera de tal ordenamiento, los distintos

índices agregados no permiten apreciar la aplicación en los ejercicios de planeación

gubernamental. La metodología desarrollada permite establecer referencias de

desempeño con base en los índices agregados comparados entre los distintos estados


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mexicanos: valores mínimos, máximos y promedio son una base para ubicar el

desempeño de los estados en forma agregada.

Es posible, sin embargo, emplear los indicadores específicos para fijar referencias

que puedan ser empleadas en los procesos de planeación y para derivar

recomendaciones de política. Si bien los índices agregados no establecen una relación

causal, tal como se podría establecer en un modelo de regresión, la técnica de

componentes principales nos permite derivar el peso que tiene cada indicador en el

valor de los índices agregados. De esta forma, es posible determinar la influencia que

una serie de acciones, que modifiquen las variables con las que se construyeron los

indicadores, tiene sobre indicadores, índices de grupo, de área y en el indicador global

(Figura 1).

Es claro que la influencia de las acciones sobre los índices depende de los

ponderadores a los distintos niveles de agregación. Tales ponderadores, como ya lo

hemos comentado, fueron obtenidos aplicando la técnica de componentes principales a

las distintas series de datos. En la medida que el usuario de los índices tenga la

posibilidad de establecer los pesos en los distintos niveles de agregación, o en la

medida que se utilice otro método para fijarlos, el impacto de las acciones será distinto.

Los resultados de cada indicador y los distintos índices se omiten en el artículo por

cuestiones de espacio. Pueden ser revisados en Ibarra Salazar et al. (2001). Para

ilustrar la influencia de las acciones en los índices que corresponda, y por tanto, para

establecer la utilidad práctica de nuestra metodología en los procesos de planeación y

en la generación de políticas para mejorar el desempeño, mostramos el siguiente

ejemplo en el que seleccionamos una área específica, un grupo y un indicador para un

estado particular.

Seleccionamos el área fiscal, el grupo de esfuerzo fiscal y el indicador

denominado razón de impuestos a PIB (que se calcula con la recaudación total de

impuestos estatales dividido por el PIB estatal, y multiplicado por 100) del estado de

Chihuahua.2 La variable de control que corresponde al indicador es la recaudación de

impuestos estatales, y las acciones son aquellas que defina la autoridad fiscal para

2 Esta selección es únicamente para efectos de ilustración.


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mejorar la recaudación de impuestos, y por ende, el indicador correspondiente (ver

Figura 2). Cabe aclarar que la instancia estatal que defina e implemente las acciones

será diferente, dependiendo de la variable de control. Para el indicador de este

ejemplo, la organización competente en la definición de acciones será la Secretaría de

Finanzas del gobierno estatal. En otros casos, la dependencia que se ocupe de la

definición de acciones podrá ser la Secretaría de Educación, Salud o Seguridad en los

indicadores relacionados con el desempeño de la provisión de servicios.

En particular, para obtener el impacto total en el Índice Global de Desempeño de

la entidad j, se multiplica el cambio en el índice fiscal por el ponderador que dicho

índice tiene en el IGP: ΔIGPj = (1) (ΔIFj). El cambio en el índice fiscal, a su vez, se

calcula multiplicando el cambio en el índice de esfuerzo fiscal por el ponderador que

éste tiene en el índice fiscal: ΔIFj = (1) (ΔIEFj). El cambio en el índice de esfuerzo

fiscal es producto de multiplicar el cambio en el indicador estandarizado por la

ponderación que éste tiene en la construcción del índice de esfuerzo fiscal: ΔIEF j = (θ1)

Δ[(Ingreso por impuestos estatales / PIB estatal)*100] estandarizado. En resumen, el

efecto del cambio en el indicador sobre el Índice Global de Desempeño sería: ΔIGPj =

(1) (1) (θ1) [Δ((ingreso por impuestos estatales/PIB estatal)*100)] estandarizado. De

esta forma es posible identificar los efectos de aumentar la cuantía en los ingresos por

impuestos en los índices de grupo, de área y global.

Con esta selección, la Tabla 3 muestra un ejercicio de simulación para determinar

los efectos de un cambio en la variable de control (impuestos estatales) sobre los

índices del grupo y área seleccionados, y sobre el Índice Global de Desempeño.

La primera columna de la Tabla 3 muestra el porcentaje de incremento en la

variable de control, que en este caso es la recaudación de impuestos estatales, que va

desde 5% hasta 40%. Las acciones que se definan habrán de ir encaminadas a lograr

el porcentaje de incremento que considere la dependencia tomadora de la decisión. La

segunda columna se calculó aplicando este porcentaje de incremento al valor original

de la recaudación de impuestos del estado ($167.2 millones de pesos de 1994). La

tercera columna muestra el indicador razón de impuestos a PIB del estado

seleccionado, y se calculó dividiendo el nuevo valor de la recaudación de impuestos

estatales por el PIB estatal (el cual suponemos se mantiene constante), y multiplicado


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por 100. La cuarta columna muestra la nueva posición del estado seleccionado en el

indicador razón de impuestos a PIB, con relación al resto de las entidades federativas.

La quinta columna muestra el índice de esfuerzo fiscal para el estado, el cual se calculó

como un promedio ponderado de los cinco indicadores estandarizados que lo integran

(ver Tabla 1), entre ellos el indicador razón de impuestos a PIB, el cual tiene una

ponderación de 27.8% en este índice. La sexta columna muestra la posición del estado

en el índice de esfuerzo fiscal, con respecto al resto de las entidades federativas. La

séptima columna presenta el índice fiscal del estado, el cual se calculó como un

promedio ponderado de los tres índices de grupo que lo integran (ver Tabla 1), entre

ellos el índice de esfuerzo fiscal, con una ponderación de 31.2% en este índice. La

octava columna de la tabla muestra la posición del estado en el índice fiscal, con

respecto al resto de las entidades federativas. La novena columna presenta el Índice

Global de Desempeño para el estado seleccionado, en donde el índice fiscal tiene un

peso de 44.7%. La última columna contiene la posición del estado en el Índice Global

de Desempeño, con respecto al resto de las entidades federativas.

La recaudación original de impuestos estatales es de $167.2 millones de pesos.

Con esto, el indicador razón de impuestos a PIB es 0.2995%, el índice de esfuerzo

fiscal es de 0.5903, el índice fiscal es 0.8548 y el índice global es 0.4087. Tales cifras

ubican al estado en el 8° sitio respecto al indicador, en 5° con relación al esfuerzo

fiscal, en 4° en el área fiscal y en 5° en desempeño global.

Si el gobierno decidiera definir acciones conducentes a aumentar el ingreso por

impuestos estatales en un 5%, la recaudación sería de $175.5 millones, lo que

resultaría en un aumento en los distintos índices, tal como se muestra en la Tabla 3.

En relación con el indicador razón de impuestos a PIB el estado pasaría de la 8ª

posición a la 7ª, y el área fiscal pasaría de la 4ª a la 3ª posición.

Por otro lado, si el aumento en los ingresos por impuestos estatales es de 40%, la

recaudación estatal sería de $234 millones de pesos, de lo cual resultaría que el estado

se ubicara en 1° lugar en el indicador razón de impuestos a PIB, en 3° lugar tanto en el

índice de esfuerzo fiscal como en el índice fiscal, y en 5° lugar en el Índice Global de

Desempeño.


16

Como se aprecia en la Tabla 3, los cambios en la variable de control tienen un

mayor impacto en el indicador razón de impuestos a PIB, ya que el estado pasa de la

8ª posición a la 1ª al incrementar la recaudación de impuestos estatales en 40%. Sin

embargo, el impacto en el Índice Global de Desempeño es marginal; en este caso,

aunque el índice global aumenta a medida que la recaudación de impuestos se

incrementa, el estado se mantiene en la misma posición (5°), ya que la ponderación del

indicador seleccionado en el Índice Global de Desempeño es de 3.9%. Esto es

resultado de multiplicar (1) (1) (θ1) = (0.447) (0.312) (0.278) = 0.0387. Entonces, el

impacto total de un incremento del 40% en la recaudación de impuestos estatales (que

afecta al indicador razón de impuestos a PIB) se calcula como sigue: ΔIGP j = (1) (1)

(θ1) [Δ((ingreso por impuestos estatales/PIB estatal)*100)] estandarizado = (0.447)

(0.312) (0.278) (1.8366-0.9745) = 0.0334. El Índice Global de Desempeño aumenta en

0.0334, es decir, ahora el índice es de 0.4421 (0.4087+0.0334).

El ejercicio que acabamos de presentar muestra los impactos parciales de

cambios en un indicador sobre los distintos índices. Es parcial en dos sentidos:

primero porque supone que todo lo demás se mantiene constante, y segundo porque

aunque una misma variable de control puede influir en varios indicadores, el ejemplo

considera únicamente el impacto en un indicador. Creemos que esta etapa es una

forma conveniente de aproximar los efectos individuales de las acciones que pueden

definir las distintas áreas de gobiernos estatales en la realización de ejercicios de

planeación. Sin embargo, es necesario consolidar los efectos de las acciones

planeadas por las distintas áreas para determinar el efecto conjunto de las acciones

sobre los índices de grupo, de área y el global.

Una consecuencia lógica de este ejercicio parcial se aprecia en el impacto de un

indicador particular sobre el Índice Global de Desempeño. Recomendamos poner

mayor énfasis en los impactos sobre el indicador y el índice de grupo, que en el caso

del ejemplo presentado sería la razón de impuestos a PIB y el índice de esfuerzo fiscal.

En el efecto conjunto de las acciones recomendamos además considerar los índices de

área y el global.

En la ilustración además impusimos como restricción que los ponderadores se

mantuvieran constantes. Las limitaciones dependen del método que se siga para


17

obtener los ponderadores. En nuestro caso, al emplear la técnica de componentes

principales, el cambio en un indicador modifica todos los ponderadores, aunque de

manera casi imperceptible. Creemos sin embargo, que trabajar con ponderadores

constantes resulta más práctico y sencillo. En particular nosotros realizamos el

ejercicio recalculando todos los ponderadores y los resultados prácticamente son los

mismos que con ponderadores constantes.

El objetivo de este ejercicio particular es ilustrar el potencial de esta metodología

para generar indicadores de desempeño y para usar dicho sistema en los procesos de

planeación estatal.

5. Conclusiones

En este artículo hemos presentado la metodología propuesta en Ibarra Salazar et

al. (2001) para evaluar en forma relativa el desempeño de los gobiernos estatales

mexicanas. El cálculo del Índice Global de Desempeño implicó seleccionar indicadores

y agruparlos en cuatro áreas: fiscal, financiera, administrativa y provisión de servicios.

La técnica estadística de componentes principales fue aplicada a los indicadores

estandarizados para calcular los ponderadores en los diferentes índices construidos. El

aporte fundamental de este artículo ha consistido en ilustrar la forma en que esta

metodología puede ser aplicada en los procesos de planeación de las entidades

federativas.

Ante realidades económicas y políticas que enfrentan los gobiernos de los

estados, entre las que podemos mencionar al proceso descentralizador de ingresos y

gastos y el reclamo de mayor responsabilidad fiscal, contar con una herramienta para

evaluar el desempeño, cobra especial importancia.

Para efectos prácticos, los resultados del estudio permiten a cada estado

mexicano establecer referencias (benchmark) para las diferentes áreas, grupos e

incluso para cada indicador específico. Tales niveles de referencia pueden ser

incorporados en los procesos de planeación. Su fijación y posterior cumplimiento

redundarán en mejor desempeño, en mejores servicios a la comunidad y en una

rendición de cuentas más eficaz a la ciudadanía.


18

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Tabla 1. Indicadores empleados en la construcción del Índice Global de Desempeño*

ÁREA FISCAL

INDICADOR AÑO FUENTE

Capacidad fiscal

1. PIB estatal per cápita 1997 INEGI (1999), Sistema de Cuentas Nacionales de México. Producto Interno Bruto por Entidad Federativa 1993-1997, México. INEGI (1996), Conteo de población y vivienda 1995, México.

2. Recaudación de impuestos estatales per cápita / prom. estatal de impuestos estatales per cápita

1997 INEGI (1999), Finanzas públicas estatales y municipales de México 1994-1997, México. INEGI (1996), Conteo de población y vivienda 1995, México.

3. Recaudación de tenencia i) por automóvil registrado en el estado / recaudación de tenencia por automóvil prom. entre los estados

1997 INEGI (1999), El ingreso y el gasto público en México, Edición 1998, México. INEGI (1998), Anuario estadístico de los estados mexicanos, Edición 1998, México.

4. Recaudación de ISAN por automóvil vendido en el estado / recaudación de ISAN por automóvil vendido prom. de los estados.

1997 SHCP (1997), Impuestos Asignables del Ejercicio de 1997, Subsecretaría de Ingresos, Dirección General de Coordinación con Entidades Federativas, México. AMIA (1998), Ventas al menudeo de automóviles y camiones 1997, Boletín 387, México.

Esfuerzo fiscal

5. Ingresos por impuestos / PIB estatal 1997 INEGI (1999), Finanzas públicas estatales y municipales de México 1994-1997, México. INEGI (1999), Sistema de Cuentas Nacionales de México. PIB por Entidad Federativa 1993-1997, México.

6. Ingresos por incentivos económicos ii) / participaciones federales

1997 INEGI (1999), El ingreso y el gasto público en México, Edición 1998, México. INEGI (1999), Finanzas públicas estatales y municipales de México 1994-1997, México.

7. Tasa de impuesto sobre nómina / tasa promedio de los estados iii)

1997 INDETEC (1997), “Elementos del Impuesto sobre Nóminas”, Revista Indetec, No. 107, México.

8. Tasa de impuesto sobre hospedaje / tasa promedio de los estados

1997 INDETEC (1997), “Elementos de los Impuesto sobre Hospedaje Establecidos en las Entidades Federativas”, Revista Indetec, No. 104, México.

9. Si el estado ejerce la potestad de impuesto estatal sobre tenencia de vehículos

1997 INDETEC (1997), “Impuestos Vigentes en la Entidades Federativas y Distrito Federal Contemplados en las Leyes de Ingresos para 1997”, Revista Indetec, No. 105, México.

Resultado 10. Ingresos efectivos ordinarios iv) per cápita 1997 INEGI (1999), Finanzas públicas estatales y municipales de México


25

fiscal 1994-1997, México. INEGI (1996), Conteo de población y vivienda 1995, México.

11. Ingresos estatales v) per cápita 1997 INEGI (1999), Finanzas públicas estatales y municipales de México 1994-1997, México. INEGI (1996), Conteo de población y vivienda 1995, México.

12. Ingreso estatal / ingreso estatal disponible vi)

1997 INEGI (1999), Finanzas públicas estatales y municipales de México 1994-1997, México.

13. Resultado fiscal (ingresos efectivos ordinarios – egresos efectivos ordinarios vii) )


14. Resultado fiscal / ingresos efectivos ordinarios.



26

ÁREA FINANCIERA


Endeudamiento 15. Monto de intereses de deuda directa más gasto en servicios personales / ingreso estatal disponible

1997 SHCP (1998), Situación financiera de las entidades federativas, 1989-1997, México. INEGI (1999), Finanzas públicas estatales y municipales de México 1994-1997, México.

16. Intereses de la deuda directa / ingreso neto estatal discrecional viii)

1997 SHCP (1998), Situación financiera de las entidades federativas, 1989-1997, México.

17. Saldo de deuda total / ingreso estatal disponible.


18. Deuda pública directa / ingresos efectivos ordinarios.


19. Deuda pública directa / participaciones federales


Dependencia 20. Participaciones federales / ingresos efectivos ordinarios


21. Participaciones netas estatales / ingreso estatal


22. Ingresos ajenos ix) / ingresos totales 1997 INEGI (1999), Finanzas públicas estatales y municipales de México 1994-1997, México.

23. Ingresos estatales / gasto administrativo


Capacidad de operación

24. Gasto corriente / participaciones netas estatales


25. Balance financiero x) / ingresos totales


26. Egresos efectivos ordinarios / egresos totales



27

27. Gastos administrativos más transferencias netas / ingreso neto estatal


28. Ingreso de operación / egresos de operación


29. Ingresos efectivos ordinarios / ingresos totales


30. Gasto de inversión / ingreso estatal disponible


ÁREA ADMINISTRATIVA


31. Gastos administrativos per cápita 1997 INEGI (1999), Finanzas públicas estatales y municipales de México 1994-1997, México. INEGI (1996), Conteo de población y vivienda 1995, México.

32. Gastos administrativos / gastos totales 1997 INEGI (1999), Finanzas públicas estatales y municipales de México 1994-1997, México.

33. Servicios personales / ingreso estatal disponible


34. Gestión administrativa xi)

1997 Consejo Coordinador Empresarial (1999), Estudio comparativo de la calidad del marco regulatorio en los estados de la República Mexicana, en <http://www.cce.org.mx/ publicaciones/marco-regula.htm>, México.

35. Gestión regulatoria xii)

Consejo Coordinador Empresarial (1999), Estudio comparativo de la calidad del marco regulatorio en los estados de la República Mexicana, en <http://www.cce.org.mx/ publicaciones/marco-regula.htm>, México.

http://www.cce.org.mx/%20publicaciones/marco-regula.htm

http://www.cce.org.mx/%20publicaciones/marco-regula.htm


28

ÁREA DE PROVISIÓN DE SERVICIOS


Infraestructura 36. Personal ocupado en las instituciones públicas del sector salud por cada mil habitantes

1997 INEGI (1998), Anuario estadístico de los estados mexicanos, Edición 1998, México.

37. Número de unidades médicas por cada diez mil habitantes


38. Personal docente del sector educativo por cada cien alumnos inscritos


39. Número de escuelas por cada mil alumnos inscritos


40. Número de bibliotecas públicas por cada cien mil habitantes


41. Número de agencias del ministerio público por cada cien mil habitantes


Cobertura 42. Número de consultas por habitante 1997 INEGI (1998), Anuario estadístico de los estados mexicanos, Edición 1998, México.

43. Número de derechohabientes de las instituciones de salud pública / población total del estado


44. Número de niños entre seis y catorce años que asisten a la escuela / población total de seis a catorce años


45. Número de alfabetas / número de habitantes del estado


46. Promedio de grados aprobados por la población de quince años y más


47. Número de delitos xiii)

por cada mil habitantes


48. Número de internos entre la capacidad de las cárceles de un estado


* Para más descripción y justificación de los indicadores, y fuentes de información ver Ibarra Salazar et al. (2001)


29

i) El artículo 16 de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos indica que los estados pueden establecer impuestos

locales o municipales sobre tenencia sin perjuicio de continuar adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. La cifra

empleada en este caso sólo incluye el impuesto federal sobre tenencia o uso de vehículos.

ii) Los incentivos económicos son montos de dinero que reciben las haciendas públicas estatales por actividades de

administración fiscal realizadas con motivo del Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal que

celebra con el gobierno federal. Incluyen ingresos por fiscalización, verificación y multas de los impuestos al valor agregado,

sobre la renta y especial sobre producción y servicios; recaudación, recargos y multas del impuesto sobre tenencia; multas

impuestas por autoridades federales no fiscales; vigilancia del cumplimiento de obligaciones fiscales; gastos de ejecución;

por vehículos embargados precautoriamente; por vehículos enajenados y sus multas, entre otros.

iii) Esto equivale a calcular la tasa estándar del impuesto sobre nómina como el promedio de las tasas de todos los estados, tal

como lo hacen Mercer y Gilbert (1996).

iv) Ingresos por impuestos, participaciones, contribuciones de mejoras, derechos, productos y aprovechamientos.

v) Ingresos por impuestos, derechos, productos y aprovechamientos.

vi) Ingreso estatal más participaciones netas.

vii) Egresos administrativos, obra pública y fomento, y transferencias.

viii) Ingreso total - participaciones a municipios – recursos federalizados.

ix) Son los ingresos que los estados reciben de fuentes diferentes a las propias.

x) Es resultado que se obtiene al restar de los ingresos totales de las entidades federativas, el gasto primario (incluye gasto

corriente, transferencias, gasto de inversión y ADEFAS [Duff & Phelps de México (1999)] y los intereses financieros.

xi) Porcentaje de respuestas positivas que arrojaron las encuestas de opinión empresarial sobre la calidad de gestión en

trámites empresariales, efectuadas por Consejo Coordinador Empresarial.

xii) Porcentaje de respuestas positivas que arrojaron las encuestas de opinión empresarial sobre la calidad de gestión

regulatoria, efectuadas por el Consejo Coordinador Empresarial.


30

xiii) Se refiere a los delitos en averiguaciones previas iniciadas ante las agencias del ministerio público del fuero federal. Para

el estado de Guanajuato, se tomó el dato de presuntos delitos registrados ante las agencias del ministerio público del fuero

federal. Para el estado de Sonora, se tomó el dato de denuncias de presuntos delitos registradas ante las agencias del

ministerio público del fuero federal.


Tabla 2. Índice Global de Desempeño 1997

Posici

ón

Entidad

Federativa

Índice

Fiscal

(45%)

Índice

Financiero

(14%)

Índice

Administra

tivo (5%)

Índice de

Provisión

de

Servicios

(36%)

Índice de

Desempeñ

o Global

1 Nuevo León 1.8502 0.1683 -0.7219 0.5191 1.0019

2 Quintana Roo 1.5640 0.2396 1.1020 0.0691 0.8131

3 Tamaulipas 0.2909 0.5585 1.3230 0.5496 0.4742

4 Baja California

Sur 0.1054 -0.5848 0.2424 1.3438 0.4631

5 Chihuahua 0.8548 -0.0397 -0.7543 0.1944 0.4087

6 Baja California 0.8558 -0.0124 -0.0065 -0.0962 0.3455

7 Coahuila 0.3568 -0.0425 -0.7339 0.5854 0.3283

8 Campeche 0.5524 -0.2649 -0.6186 0.3964 0.3218

9 Sonora 0.5825 -0.4488 -0.1888 0.2043 0.2614

10 Durango -0.2473 -0.2604 0.1742 0.8776 0.1791

11 Nayarit -0.2373 0.1983 0.8786 0.5821 0.1768

12 Aguascalientes -0.0628 0.0885 1.2624 0.1662 0.1081

13 Sinaloa 0.2138 -0.2027 0.0459 -0.0092 0.0659

14 Jalisco 0.4048 -0.1201 -0.7395 -0.1692 0.0655

15 Yucatán 0.1127 0.5749 -0.0754 -0.2935 0.0215

16 Tabasco -0.1464 0.1708 -0.8169 0.2378 0.0036

17 Tlaxcala -0.3714 0.7647 -0.2564 0.0298 -0.0602

18 Morelos -0.0296 0.0759 0.0936 -0.1799 -0.0629

19 Colima -0.3583 -0.3033 0.5595 0.2427 -0.0869

20 Querétaro -0.1887 -0.4068 0.2785 -0.1912 -0.1968

21 Hidalgo -0.7265 0.6136 1.7273 -0.2769 -0.2513

22 Puebla -0.0592 0.3433 -0.6847 -0.6865 -0.2609


33

23 Zacatecas -0.8132 0.1224 0.3518 0.0529 -0.3092

24 Guerrero -0.2292 -0.3237 -1.0153 -0.5005 -0.3803

25 Chiapas -0.3321 0.1381 -0.6464 -0.7063 -0.4170

26 Guanajuato -0.4109 0.1882 -0.7580 -0.6228 -0.4206

27 Veracruz -0.7532 0.2071 -0.6467 -0.3681 -0.4731

28 México -0.1115 -1.5853 -0.7867 -0.4486 -0.4753

29 San Luis

Potosí -0.8819 -0.3412 0.4859 -0.2562 -0.5104

30 Oaxaca -1.0156 0.1213 1.6991 -0.5900 -0.5647

31 Michoacán -0.7690 0.3631 -0.7742 -0.6560 -0.5687

Tabla 3. Ejercicio de simulación para la variable de impuestos estatales

Variable de control:

IMPUESTOS

ESTATALES

INDICADOR:

Razón de

impuestos a

PIB (27.8% en

el Índice de

Esfuerzo

Fiscal)

ÍNDICE DE

ESFUERZO

FISCAL (31.2%

en el Índice

Fiscal)

ÍNDICE FISCAL

(44.7% en el

Índice Global

de Desempeño)

ÍNDICE GLOBAL

DE DESEMPEÑO

%

aumento

Pesos de

1994 Valor

Posici

ón Valor

Posici

ón Valor

Posici

ón Valor

Posici

ón

Valor

original

$167,158,38

2 0.2995 8 0.5903 5 0.8548 4 0.4087 5


34

5%

$175,516,30

1 0.3145 7 0.6219 5 0.8646 3 0.4131 5

10%

$183,874,22

0 0.3294 5 0.6531 5 0.8744 3 0.4175 5

20%

$200,590,05

9 0.3594 4 0.7141 5 0.8934 3 0.4260 5

30%

$217,305,89

7 0.3893 4 0.7730 4 0.9119 3 0.4342 5

40%

$234,021,73

5 0.4193 1 0.8298 3 0.9296 3 0.4421 5

Figura 1. Relación de acciones en el Índice Global de Desempeño

Figura 2. Desglose de los Efectos de Aumentar Ingresos por Impuestos

VARIABLE INDICADOR

DEFINICIÓN DE

POLÍTICAS:

ACCIONES

ÍNDICE DE GRUPO ÍNDICE DE ÁREA ÍNDICE GLOBAL

Recaudación de

impuestos estatales Ingresos por

Impuestos/ PIB Estatal ACCIONES

ÍNDICE DE

ESFUERZO FISCAL ÍNDICE FISCAL ÍNDICE GLOBAL

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