DIVISIÓN DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

Al contestar refiérase

al oficio No. 05043

14 de mayo, 2009DCA-1379

Master Edgar Sandoval MonteroGerente Administrativo FinancieroMunicipalidad de San José

Estimado señor:

Asunto: Se concede autorización para contratar en forma directa con el Consorcio Métodos Avanzados de Sistemas MAS S.A y Métodos Avanzados Industriales y Sistemas Cognos Co. Ltda. y se refrenda el contrato suscrito entre esa Municipalidad de San José y el Consorcio de cita.

Nos referimos a su oficio GAF-302-2009 de 3 de abril de 2009, complementado a solicitud de esta oficina por oficio GAF-357-2009 del pasado 21 de abril, mediante el cual solicita reconsideración de lo indicado por este Despacho en oficio N° 02494 de 3 de abril de 2009, donde se denegó el refrendo al contrato suscrito entre esa Municipalidad de San José y el Consorcio Métodos Avanzados Industriales y Sistemas Cognos Co. Ltda. y Métodos Avanzados de Sistemas MAS. S.A.

Se adjunta a su gestión una justificación técnica que respalda la solicitud, y se dice que se tome en cuenta que “cualquier otra tecnología que se contrate, pondría en riesgo la satisfacción del interés público que se persigue”.

I. Antecedentes

1) Que esa Municipalidad presentó con fecha 19 de enero del año en curso el oficio DAJ-0256-2009 para obtener el refrendo del contrato para la implementación de una solución de planificación de recursos empresariales (ERP) sobre plataforma Microsoft.

2) Que el contrato se formalizó entre esa Municipalidad y el Consorcio Métodos Avanzados Industriales y Sistemas Cognos Co. Ltda. y Métodos Avanzados de Sistemas MAS. S. A.

3) Que analizados los antecedentes del caso, basado dicho contrato en la Contratación Directa 2008CD-2217-PROV, motivada en la excepción de oferente único; este Despacho concluyó que dicha excepción no se cumplía.

4) Que en el oficio 02494 de 27 de febrero de 2009, se manifestó: “Por las razones expuestas y a la luz de lo dispuesto en el artículo 8 inciso 2) del “Reglamento sobre el refrendo de las contrataciones de la Administración Pública”, lamentamos no otorgar el refrendo solicitado en razón de estimar que en el caso particular no aplica la excepción de oferente único, siendo posible la realización de un concurso”

5) Que esa Corporación Municipal presenta la gestión que nos ocupa, oficio GAF-302-2009, solicitando una reconsideración de lo resuelto por este Despacho en oficio 02494-2009. Se omite enviar el contrato de interés.

6) Que a solicitud de este Despacho se nos envía información complementaria y el contrato que se somete a refrendo, esto mediante oficio GAF-357-2009 de 21 de abril de 2009.

II. Sobre la presente gestión

a) Sobre la causal de oferente único: En el caso que se analiza, esa Administración ha solicitado reconsideración sobre la denegatoria de refrendo del contrato para la implementación de una solución de planificación de recursos empresariales (ERP) sobre plataforma Microsoft. Dicho contrato es producto de la Contratación Directa por excepción número 2008CD-2217-PROV., con fundamento en el artículo 2 inciso d) de la Ley de Contratación Administrativa que al respecto señala:

“Excepciones: Se excluyen de los procedimientos de concursos establecidos en esta ley las siguientes actividades:[…]d) La actividad de contratación que, por su naturaleza o las circunstancias concurrentes, no pueda ser sometida a concurso público o no convenga someterla, sea porque solo existe un único proveedor, por razones especiales de seguridad o por otras igualmente calificadas de acuerdo con el Reglamento de esta Ley.”

Con fundamento en la normativa indicada, la Administración razona una serie de justificantes: a) conectividad nativa con el producto Microsoft Dynamics CRM que posee la Municipalidad de San José, b) integración con Microsoft Sharepoint Portal Service que posee la Municipalidad, c) módulos especializados para Sector Gobierno propios del producto d) Conectividad nativa con los productos Microsoft Office Word y Excel e) Módulo especializado para administración financiera-contable de proyectos para integrar el producto Microsoft Project Server que posee la Municipalidad de San José.

Esta División de Contratación Administrativa, con apoyo de los técnicos en la materia, procedió a analizar los documentos aportados, no encontrándose argumentos que hagan variar el criterio expresado en nuestro oficio 2494-2009, pues si bien se demuestra la conveniencia del producto, no así su unicidad.

Al respecto, resulta oportuno realizar algunos comentarios en torno a la información que nos fue remitida. Así, entre otras cosas, esa Municipalidad señala:

“Que es importante destacar que mediante el Licenciamiento Corporativo autorizado y aprobado por el ente Contralor, con una inversión de $1,136,272.68 en abril del 2008; se había adquirido la Solución de Negocios con un total de 101 licencias para el CRM (relación de negocios con el ciudadano), pero que debido a que el fabricante Microsoft por políticas comerciales, no vende el componente GP dentro del esquema de licenciamiento corporativo; por eso se tuvo que hacer otra contratación”

Al respecto se debe precisar que esta Contraloría General dio la autorización para que la Municipalidad adquiera un licenciamiento corporativo de herramientas Microsoft, en donde se adquirieron las siguientes licencias, entre las cuales están 101 licencias CRM :

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Es claro que no se solicitó licencias de ERP. Ahora bien, el CRM, del que sí se autorizó 101 licencias, es una herramienta de software que el mismo fabricante promociona en su sitio de Internet, como que se puede integrar con productos de otros fabricantes. El hecho de que se tenga un CRM Dynamic de Microsoft, no obliga a que el ERP tenga que ser un producto Microsoft.

También la Municipalidad, expone:

“Y al solicitar la condición de proveedor único para esta contratación, es porque el mismo fabricante indica que la única empresa en Costa Rica con las certificaciones requeridas por el municipio para su implementación es la empresa Grupo MAS en la actualidad”

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Esta contratación presenta dos etapas claramente diferenciadas, una primera es la determinación sobre si a nivel de ERP existen otros proveedores, en este aspecto hemos sido categóricos en que existen otros proveedores a nivel de ERP, aspecto que la misma Municipalidad no ha desacreditado. La segunda etapa se daría, una vez escogida la solución ERP, al determinar cuales podrían ser las compañías que podrían dar la consultoría de implementación. En el caso particular del ERP Dynamic GP de Microsoft, dicho fabricante indica que el único autorizado a nivel nacional es el Grupo Mas.

Consideramos que se da un enfoco para demostrar que el Grupo MAS es el proveedor único en la implementación del ERP Dynamic de Microsoft, sin demostrar que Microsoft sea proveedor único, a nivel de ERP.

En la página 3, párrafo 4, se hace la siguiente anotación.

“Todas y cada una de estas condiciones, son requeridas a nivel técnico para el Municipio para garantizar una implementación transparente en el tema de tecnologías de información y cumplir con el plan de implementación de las Normas Técnicas de la Contraloría General de la Republica entregadas al ente contralor en setiembre del 2009”La incongruencia mostrada en la fecha se encuentra en el documento de origen.

En primer lugar se desea anotar que el “Manual de Normas Técnicas para la Gestión y el Control de las Tecnologías de la Información”, no plantea ningún aspecto relacionado con ERP o CRM, ni con la implantación de planes relacionados con estos. En todo caso la Municipalidad al hacer referencia a la implementación de las Normas Técnicas, debería indicar en qué inciso se apoya para argumentar que debe adquirir en forma directa el ERP de Microsoft.

Por el contrario dicho Manual sí plantea aspectos como los siguientes: en el Capitulo de “Consideraciones Generales de la implementación de T.I., inciso e) :

“Analizar alternativas de solución de acuerdo con criterios técnicos, económicos, operativos y jurídicos, y lineamientos previamente establecidos.”.

En el mismo capitulo, inciso i), se indica:

“Promover su independencia de proveedores de hardware, software, instalaciones y servicios.”

Por lo tanto en acatamiento al manual indicado, específicamente a lo señalado en los incisos anotados, la Municipalidad debió analizar diferentes alternativas de solución siguiendo esos criterios y buscando la independencia de proveedores y no concentrando sus adquisiciones en un solo proveedor de software.

Por otra parte, no es claro para este Despacho qué se quiere decir con la expresión: “con el plan de implementación de las Normas Técnicas de la Contraloría General de la Republica entregadas al ente contralor en setiembre del 2009”, ya que se habla de un plan, sin que conozcamos los detalles del mismo.

Sí existe una nota fechada en setiembre del 2008, en donde la Municipalidad certifica e informa a la CGR, el cumplimiento de lo establecido en el artículo 6, de la resolución R-CO-26-2007. El artículo 6 mencionado señala lo siguiente:

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“Artículo 6 – Informar que la Administración contará con dos años a partir de su entrada en vigencia para cumplir con lo regulado en esta normativa, lapso en el cual, dentro de los primeros seis meses, deberá planificar las actividades necesarias para lograr una implementación efectiva y controlada de lo establecido en dicha normativa, contemplando los siguientes aspectos:

a.La constitución de un equipo de trabajo con representación de las unidades que correspondan.

b.La designación de un responsable del proceso de implementación, quien asumirá la coordinación del equipo de trabajo y deberá contar con la autoridad necesaria, dentro de sus competencias, para ejecutar el referido plan.

c.El estudio detallado de las normas técnicas referidas, con el fin de identificar las que apliquen a la entidad u órgano de conformidad con su realidad tecnológica y con base en ello establecer las prioridades respecto de su implementación .

d.Dicha planificación deberá considerar las actividades por realizar, los plazos establecidos para cada una, los respectivos responsables, los costos estimados, así como cualquier otro requerimiento asociado (tales como infraestructura, personal y recursos técnicos) y quedar debidamente documentada.”

Como se puede comprobar en el oficio remitido a la Municipalidad de San José, DFOE-SM-4-2008, página 4, último párrafo, lo que se les indico es lo siguiente:

“En relación con la anterior disposición, se aclara que esta Contraloría General requiere la certificación de esa Alcaldía del cumplimiento efectivo de lo dispuesto en el artículo 6 de la resolución R-CO-26-2007 de marras y no el envío del estudio y el plan de implementación mencionados, documentos que son responsabilidad exclusiva de esa Administración Municipal.

Así las cosas consideramos que no resulta atendible para efectos de la justificación que se pretende, invocar el cumplimiento de “el plan de implementación de las Normas Técnicas de la Contraloría General de la Republica” para justificar la adquisición de un ERP bajo la figura de oferente único.

En la página 3 en el ante penúltimo párrafo se indica:

“En el estudio realizado por este municipio se encontró que existen una serie de ERP, que pueden ser aplicables al sector gobierno, pero no todos reúnen en su totalidad los requerimientos establecidos por la municipalidad”

De este párrafo claramente se deduce, que existen otras opciones en el mercado, descartándose la idea de proveedor único a nivel de ERP, como lo ha indicado ésta instancia técnica. Se echa de menos un estudio técnico, en donde la Municipalidad demuestre que contactó formalmente a otros proveedores, -estudio de mercado- y a partir de un detalle de requerimientos y pruebas, haya concluido sin lugar a dudas de que sus que soluciones ERP no cumplen con los requerimientos del municipio.

El documento que nos fue enviado hace mención a ciertas características del producto ERP Dynamic GP de Microsoft, como las que se listan a continuación, mismas que esta instancia técnica interpreta que son aspectos de conveniencia:

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- Conectividad Nativa con el Producto Microsoft Dynamic CRM que posee la Municipalidad de San José.

- Integración con Microsoft Share Point Portal Server que posee la Municipalidad de San José.- Módulos especializados para Sector Gobierno propios del producto (no de terceras personas).

Extractos tomados del documento “Government” de Microsoft.- Conectividad Nativa con los productos Microsoft Office Word y Excel.- Módulos especializados para administración Financiera-Contable de Proyectos para integrar al

producto Microsoft Project Server que posee la Municipalidad de San José.

La Municipalidad no define qué interpreta por “Conectividad Nativa”, por lo que queda la duda al respecto. Sin embargo, técnicamente se entiende que muchos de los ERP del mercado ofrecen funcionalidades similares, lo que descarta la existencia de un proveedor único.

Aunado a lo anterior debemos señalar que el CRM de Microsoft, conocido como Microsoft Dynamics CRM, del cual la Municipalidad cuenta con 101 licencias como lo indican en su nota GAF-302-2009, es un producto que se anuncia en el sitio de Microsoft, http://www.microsoft.com/presspass/pres/, como un producto con una gran capacidad de conexión, aspecto muy congruente con el mercado actual, en donde un producto que no presente esta característica, vería limitadas sus opciones de comercialización.

El sitio en mención señala:

“The Microsoft CRM team is introducing a range of prepackaged connectors and templates for delivering real-time connections with Microsoft Dynamics ERP products as well as third-party CRM and ERP applications such as those from Siebel Systems Inc., SAP AG and Oracle Corp.”

El claro que el hecho de esa Municipalidad cuente con el CRM de Microsoft, no está obligada a adquirir un ERP de Microsoft, sino que tiene la posibilidad de analizar otras opciones del mercado, lo que descarta la argumentación de proveedor único.

b) Autorización de contratación directa: El artículo 131 inciso a) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa señala:

“Objetos de naturaleza o circunstancia concurrente incompatibles con el concurso . La Administración, podrá contratar de forma directa los siguientes bienes o servicios que, por su naturaleza o circunstancias concurrentes, no puede o no conviene adquirirse por medio de un concurso, así como los que habilite la Contraloría General de la República:a) Oferente único: Los bienes o servicios en los que se acredite que solamente una persona o

empresa está en condiciones de suministrar o brindar, sin que existan en el mercado alternativas que puedan considerarse idóneas para satisfacer la necesidad institucional. La procedencia de este supuesto ha de determinarse con apego a parámetros objetivos en relación con la necesidad, acreditando que la opción propuesta es la única apropiada y no sólo la más conveniente./Dentro de esta excepción se encuentra la compra de artículos exclusivos, entendidos como aquellos que en razón de una patente de invención sólo son producidos por determinada empresa, siempre que no existan en el mercado artículos similares sucedáneos. Comprende también la compra de repuestos genuinos, producidos por la propia fábrica de los equipos principales y respecto de los que exista en el país sólo un distribuidor autorizado. Si hubiesen varios distribuidores de partes o repuestos el concurso se hará entre ellos./En los casos de contrataciones sujetas a prórrogas, de

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previo a convenir una de ellas, la Administración se encuentra obligada a estudiar el mercado para determinar si han surgido nuevas opciones idóneas, en cuyo caso han de adoptarse las medidas oportunas tendientes a iniciar el procedimiento concursal que corresponda./Si en aplicación de esta causal, se incorporan partes o piezas a equipos propietarios que, a su vez conlleven su actualización, la Administración deberá justificar que técnica y económicamente esa alternativa es una opción más apropiada que sustituir el equipo, mediante la licitación que corresponda.”

Visto lo anterior, en el presente caso no se ha logrado demostrar que la contratación bajo la causal de oferente único sea la única opción para satisfacer la necesidad, tal y como lo dispone el artículo recién citado al señalar que para aplicar esta excepción debe quedar plenamente acreditado que no “… existan en el mercado alternativas que puedan considerarse idóneas para satisfacer la necesidad institucional.

En este orden de cosas, es preciso recordar que esta contratación tiene dos fases, en primer término demostrar por qué la escogencia de Microsoft, y en segundo lugar por qué la escogencia del Consorcio.

Y es en cuanto a la primera fase de escoger Microsoft como único oferente donde no ha quedado demostrado la unicidad requerida para aplicar tal excepción, toda vez que para el caso en cuestión no quedó demostrado que solo la solución de Microsoft pueda ser compatible con el equipo adquirido, lo que lleva a mantener el criterio vertido en el oficio cuya reconsideración se pide.

No obstante, siendo que se puede observar la necesidad institucional y que existió para la compra directa estudios que demuestran que es la opción más conveniente para los intereses de la Administración, analizado el caso particular, y en aplicación del principio de eficiencia y eficacia regulado en el numeral 4 de la Ley de Contratación Administrativa (LCA), de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 bis inciso c) de la LCA, se procede a otorgar una autorización de contratación directa con el consorcio dicho.

Al respecto el artículo 2 bis, inciso c) de la Ley de Contratación Administrativa (LCA) establece que la Contraloría General puede autorizar la contratación directa en “…otras actividades o casos específicos en los que se acrediten suficientes razones para considerar que es la única forma de alcanzar la debida satisfacción del interés general o de evitar daños o lesiones a los intereses públicos. La solicitud que dirija la administración deberá contener una justificación detallada de las circunstancias que motivan la aplicación de las excepciones establecidas en este artículo, así como el detalle de la forma que se ha previsto para seleccionar al contratista.” Lo argumentado por la Municipalidad califica como una de las situaciones que comprende la normativa citada, considerándose el interés público que puede verse debidamente satisfecho si se adquieren los bienes a través del mecanismo de contratación directa autorizada. Para ello se considera que resulta conveniente contar con los bienes propuestos, observándose del respectivo expediente, además, que la oferente es una empresa que ha cumplido con los requerimientos técnicos del pliego cartelario, así como aspectos de legalidad como rendición de garantía de cumplimiento, timbres fiscales, estar al día con la CCSS y otros requisitos de interés.

Así, considerando que en el expediente de la contratación se exponen las razones técnicas que justifican esta compra, esta Contraloría General, en virtud de las competencias que le han sido otorgadas por el artículo 2 bis, inciso c) de la Ley de Contratación Administrativa, concede a esa Municipalidad, la autorización para contratar de forma directa con el Consorcio Métodos Avanzados Industriales y Sistemas Cognos Co.Ltda y Métodos Avanzados de Sistemas MAS. S.A

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la “implementación de una solución de planificación de recursos empresariales ERP, sobre plataforma Microsoft”.

c) Sobre el refrendo: Bajo esta línea y en aras de facilitar la tramitología del presente caso, con base en el artículo 8 inciso del Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública, se concede en este mismo acto el refrendo al Contrato suscrito entre la Municipalidad de San José y el Consorcio Métodos Avanzados Industriales y Sistemas Cognos Co.Ltda y Métodos Avanzados de Sistemas MAS. S.A; el cual queda condicionado a:

1) La Administración deberá verificar se mantenga la vigencia de la garantía de cumplimiento durante el plazo fijado en el cartel.

2) De igual forma, la Administración debe contar con el recurso humano que verifique que los bienes brindados sean los exigidos tanto en el cartel como en el contrato, que además sean instalados de la forma correcta y en el tiempo establecido. Esta solución involucra licencias de software, consultoría de implantación y capacitación. Todo de acuerdo con las especificaciones técnicas establecidas en el cartel de la contratación directa y la cláusula primera del contrato

3) Corre bajo responsabilidad de la Administración la razonabilidad del precio a pagar, que es la suma de cuatrocientos treinta mil dólares. Asimismo debe contar con el presupuesto disponible y suficiente para hacer frente a las erogaciones derivadas de la contratación.

4) Es responsabilidad de esa Municipalidad velar por el cumplimiento de las obligaciones obrero patronales de las empresas suscriptoras del contrato con la CCSS.

Finalmente, en virtud de los alcances de este oficio, a futuro los contratos cuyo objeto sea similar al presente, deberá seguirse el procedimiento ordinario de concurso correspondiente. Para contratos similares debe evitarse la dependencia de un fabricante de software específico, para que no se genere sujeción a un canal determinado de distribución del producto.

Atentamente,

Licda. Marlene Chinchilla CarmiolGerente Asociada

Mati. Héctor Picado Venega Licda. Berta María Chaves Abarca.Fiscalizador Fiscalizadora Asociada.

BMCA/fjm

Anexo: Tres expedientes

Ci: Archivo Central

Ni: 6539,7840

G: 2009000523-3-4

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