El Agua en Mexico Cauces y en Cauces

El agua En Mxico:caucEs y EncaucEs

Mxico, 2010

Editores: Blanca Jimnez Cisneros

Mara Luisa Torregrosa y ArmentiaLuis Aboites Aguilar

El aguaen

Mxico:cauces y encauces

Academia Mexicana de Ciencias Casa Tlalpan km. 23.5 Carretera Federal Mxico-Cuernavaca Av. Cipreses s/n, Col. San Andrs Totoltepec, Tlalpan, 14400, Mxico, D. F. Tels. 5849 - 4905 y 5849 - 5522 Fax: 5849 - 5112 e-mail: [email protected] http://www.amc.unam.mx

El agua en Mxico: cauces y encaucesPrimera edicin 2010 D.R. 2010. Academia Mexicana de Ciencias

Diseo de portada: Rodrigo Vzquez, Nanika Estudio

ISBN 978-607-95166-1-1

Impreso y hecho en Mxico

Esta obra se realiz gracias al apoyo de la Comisin Nacional del Agua.

7Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . 11

1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . 13Luis Aboites AguilarBlanca Jimnez CisnerosMara Luisa Torregrosa y ArmentiaRed del Agua de la Academia Mexicana de Ciencias

2. El manejo de las aguas mexicanas enel siglo XX . . . . . . . . . . . . . . . . 21Luis Aboites Aguilar, El Colegio de Mxico Diana Birrichaga Gardida, Universidad Autnoma del Estado de MxicoJorge Alfredo Garay Trejo, Universidad Autnoma del Estado de Mxico

3. Los retos del agua . . . . . . . . . . . . . 51Felipe I. Arregun Corts, Comisin Nacional del AguaVctor Alcocer Yamanaka, Instituto Mexicano de Tecnologa del AguaHumberto Marengo Mogolln, Comisin Federal de Electricidad Claudia Cervantes Jaimes, Posgrado de Ingeniera, UNAMPedro Albornoz Gngora, Posgrado de Ingeniera, UNAM Mara Guadalupe Salinas Jurez, Posgrado de Ingeniera, UNAM

4. Los acuferos sobreexplotados: origen,crisis y gestin social . . . . . . . . . . . . 79Jos Luis Moreno Vzquez, El Colegio de Sonora-COLSONBoris Maran Pimentel, Instituto de Investigaciones Econmicas, UNAMDania Lpez Crdova, Posgrado en Estudios Latinoamericanos e Institutode Investigaciones Econmicas, UNAM

5. Para dar de beber a las ciudadesmexicanas: El reto de la gestineficiente del agua ante el crecimiento urbano . . . 117Nicols Pineda Pablos, El Colegio de Sonora-COLSONAlejandro Salazar Adams, El Colegio de Sonora-COLSON Mario Buenfil Rodrguez, Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua

ndice

El agua en Mxico8

6. Retos para la administraciny gestin del agua de riego . . . . . . . . . 141Jacinta Palerm Viqueira, Colegio de Postgraduados Jaime Collado Moctezuma, Consultor independienteBenito Rodrguez Haros, Universidad de Guanajuato, Campus Celaya-Salvatierra

7. Industria . . . . . . . . . . . . . . . 179Miguel ngel Lpez Zavala, CAALCA, Tecnolgico de Monterrey Blanca Nelly Flores Arriaga, CAALCA, Tecnolgico de Monterrey

8. Produccin de energa . . . . . . . . . . . 203Claudia Sheinbaum Pardo, Instituto de Ingeniera, UNAMCarlos Chvez Baeza, Programa de Energa de la Universidad Autnoma de la Ciudad de MxicoJanet B. Ruz Mendoza, Posdoctorado del Instituto de Ingeniera, UNAM

9. Uso ecolgico . . . . . . . . . . . . . . 237Laura Celina Ruelas Monjardn, El Colegio de VeracruzMartha Chvez Cortes, Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco Vctor Luis Barradas Miranda, Instituto de Ecologa, UNAM Adriana Miranda Octaviano Zamora, EL Colegio de VeracruzLiliana Garca Calva, Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco

10. calidad . . . . . . . . . . . . . . . 265Blanca Jimnez Cisneros, Instituto de Ingeniera, UNAMJuan Carlos Durn lvarez, Instituto de Ingeniera, UNAMJuan Manuel Mndez Contreras, Tecnolgico de Orizaba

11. Visin integral sobre el aguay la salud . . . . . . . . . . . . . . . 291Marisa Mazari Hiriart, Instituto de Ecologa, UNAMAna Cecilia Espinosa, Instituto de Ecologa, UNAMYolanda Lpez Vidal, Facultad de Medicina, UNAM Ren Arredondo Hernndez, Instituto de Ecologa y Posgrado en Ciencias Biolgicas, UNAM Emilio Daz Torres, Instituto de Ecologa y Posgrado en Ciencias Biolgicas, UNAMClementina Equihua Zamora, Instituto de Ecologa, UNAM

12. Proceso poltico e ideasen torno a la naturaleza del agua:un debate en construccin en elorden internacional . . . . . . . . . . . 317Alex Ricardo Caldera Ortega, Universidad de Guanajuato-Campus Len Mara Luisa Torregrosa y Armentia, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Mxico

ndice 9

13. Agua, desarrollo econmico y desarrollohumano . . . . . . . . . . . . . . . . 347Jos Luis Montesillo Cedillo, Instituto de Estudios sobre la Universidad, UAEMCarlos Roberto Fonseca Ortiz, Maestra en Ciencias del Agua,Centro Interamericano del Recurso Agua, UAEM

14. Gnero y agua. Estrategias para alcanzarla sustentabilidad con equidad . . . . . . . . 383Austreberta Nazar Beutelspacher, El Colegio de la Frontera SurEmma Zapata Martelo, Colegio de Posgraduados, Programa de Desarrollo Rural Vernica Ramrez Castel, Colegio de Posgraduados, Programa de Desarrollo Rural

15. Pobreza . . . . . . . . . . . . . . . 411Alejandro Guevara Sangins, Universidad Iberoamericana-Ciudad de Mxico Gloria Soto Montes de Oca, Universidad Iberoamericana-Ciudad de MxicoJos Alberto Lara Pulido, Universidad Iberoamericana-Ciudad de Mxico

16. Pueblos indgenas, agua local y conflictos . . . 455Francisco Javier Pea de la Paz, El Colegio de San Luis Edna Herrera Pinedo, El Colegio de San Luis Luis Enrique Granados Muoz, Universidad Autnoma de Quertaro

17. El agua en el noroeste . . . . . . . . . . 479Jess A. Romn Calleros, Instituto de Ciencias Agrcolas, Universidad Autnoma de Baja California Alfonso Andrs Cortez Lara, Colegio de la Frontera NorteRoberto Soto Ortiz, Instituto de Ciencias Agrcolas, Universidad Autnoma de Baja CaliforniaFernando Escoboza Garca, Instituto de Ciencias Agrcolas,Universidad Autnoma de Baja CaliforniaOscar A. Viramontes Olivas, Universidad Autnoma de Chihuahua.

18. El agua en la frontera sur de Mxico:entre continuidades y claroscuros . . . . . . 505Edith F. Kauffer Michel, Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social, CIESAS-SuresteAntonino Garca Garca, El Colegio de La Frontera Sur Mara Guadalupe Sols Hernndez, Centro de Investigacionesy Estudios Superiores en Antropologa Social, CIESAS-Sureste

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19. Efectos del cambio climtico en losrecursos hdricos . . . . . . . . . . . . 529Polioptro Martnez Austria, Instituto Mexicano de Tecnologa del AguaCarlos Patio Gmez, Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua Martn Jos Montero Martnez, Instituto Mexicano de Tecnologa del AguaJos Lus Prez Lpez, Instituto Mexicano de Tecnologa del AguaWaldo Ojeda Bustamante, Instituto Mexicano de Tecnologa del AguaMartn D. Mundo Molina, Universidad Autnoma de ChiapasLeonardo Hernndez Barrios, Universidad Politcnica de Valencia

20. Eventos extremos . . . . . . . . . . . . 563Maritza Liliana Arganis Jurez, Instituto de Ingeniera, UNAM Ramn Domnguez Mora, Instituto de Ingeniera, UNAM Martn Jimnez Espinosa, Centro Nacional de Prevencin de Desastres de la Secretara de Gobernacin Delva Guichard Romero, Facultad de Ingeniera de la Universidad Autnoma de Chiapas

21. Administracin del agua . . . . . . . . . . 595Mara Luisa Torregrosa, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-SEDE MxicoLuisa Par Ouellet, Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM Karina Kloster Favini, Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico Jordi Vera Cartas, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-SEDE Mxico

22. La evolucin del marcoinstitucional del agua potabley el saneamiento urbanos enmxico: un anlisis cognitivo preliminar . . . . . 625Ricardo Sandoval Minero, Consultor

23. Rgimen jurdico del aguacontinental en Mxico: un anlisis crtico . . . . 647Rodrigo Gutirrez Rivas, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAMMara Silvia Emanuelli Panico, Coalicin Internacional para el Hbitat,Oficina Regional para Amrica Latina

24. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . 681Luis Aboites AguilarBlanca Jimnez CisnerosMara Luisa Torregrosa Red del Agua de la Academia Mexicana de Ciencias

Semblanzas . . . . . . . . . . . . . . . 683

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Nos complace presentar este libro producto del trabajo elaborado por 75 espe-cialistas provenientes de 27 instituciones con disciplinas diferentes y de11 esta-dos de la Repblica. El texto, cuya elaboracin fue promovida por la Academia Mexicana de Ciencias y la InterAmerican Network of Academies of Sciences, fue apoyado para su produccin por la Comisin Nacional del Agua emulando el esfuerzo que se realiza en otros pases en donde los acadmicos usan informa-cin oficial para emitir recomendaciones que coadyuven al manejo sustentable del agua. Destaca en esta labor la independencia de juicio que el gobierno deja a los acadmicos, lo que confiere al libro un valor muy especial al respaldar la informacin oficial contenida desde una perspectiva que no deja de ser crtica. Este tipo de trabajo, que constituye un ejercicio de transparencia, ha resultado muy fructfero en otros pases al permitir la reflexin profunda y analtica sobre el tema del agua, y ha sido a tal grado exitoso que incluso algunos de los libros han sido actualizados y reimpresos varias veces. Si bien ignoramos an cules sean los efectos de este texto en nuestro pas, si deseamos hacer nfasis en que para su desarrollo se promovi la participacin, en cada uno de los temas, de destaca-dos hombres y mujeres jvenes con objeto de prepararlos para que en el futuro tengan a su cargo la resolucin de los problemas del agua en cualquiera de los mbitos laborales en los que decidan desenvolverse. Estamos conscientes de que ste es un primer esfuerzo, pero dada la solidez con la que se realiz, es posible que se pueda recorrer en aos siguientes un camino que nos lleve, en forma ms expedita, a la implementacin de soluciones integrales para el manejo del agua en las cuales, adems, participe la sociedad en general.

Presentacin

Ing. Jos Luis Luege TamargoDirector General

Comisin Nacional del Agua

Dr. Arturo Menchaca RochaPresidente

Academia Mexicana de Ciencias

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Blanca Jimnez CisnerosMara Luisa Torregrosa y Armentia

Luis Aboites Aguilar

1. Introduccin

Este libro rene los conocimientos y la opinin de 75 especialistas en el tema del agua provenientes de 27 instituciones y 11 estados de la Repblica. Nuestro objetivo es aportar una visin crtica de la situacin actual del recurso, particular-mente en lo referente al manejo pblico del mismo. Nos preguntamos cmo he-mos llegado al punto en el que estamos, y a dnde podramos llegar en un futuro mediante una participacin activa y responsable de todos los grupos y sectores de la sociedad. La idea de este libro es contribuir a construir un rumbo sostenido y en la direccin apropiada para el manejo del agua mediante la aportacin de herramientas que permitan diagnosticar, evaluar y proponer avances en progra-mas de gobierno, con el fin de retroalimentarlos y ayudar a la conformacin de un dilogo constructivo entre especialistas, usuarios, organizaciones sociales y autoridades gubernamentales. En este sentido, el libro parte de una premisa fun-damental que sostiene que para avanzar en el manejo integrado de los recursos hdricos es necesario no slo que todos los actores participen, sino que existan los espacios para hacerlo de manera ordenada, consistente y permanente, y que se abarquen todos los elementos susceptibles de ser considerados y evaluados. As, el libro, a la vez que asume una posicin crtica respecto a los programas de gobier-no, se torna en un medio para que desde el gobierno se pueda retroalimentar de la misma forma constructiva a la academia.

La idea de realizar este libro surgi a partir de los trabajos de la Red del Agua de la Interamerican Network of Academies of Sciences, en especial de la experiencia de Brasil. En este pas, el sector acadmico en un inicio solo y posteriormente con apoyo del gobierno ha realizado ya en tres ocasiones la publicacin de un libro similar (guas doces no Brasil, en su ltima edicin, de los doctores Braga y Tundisi) que atiende las peculiaridades y necesidades propias de ese pas. Desde su primera edicin, el libro result muy til no slo para los acadmicos, sino tambin para el gobierno. Sirvi como una forma para unificar la visin que se

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tiene del recurso en los diversos sectores del mismo, as como para realizar un anlisis crtico y ordenado de la informacin oficial, lo que permiti mejoras en la forma de gobierno. Adems, por medio del libro, una parte de la informacin pblica no conocida o reconocida por la sociedad pudo ser aceptada por sta al someterse a un escrutinio formal, en tanto que otra ha podido ser mejorada o revisada a la luz de las divergencias descubiertas. Por su parte, los acadmicos, al entrar en contacto con la informacin oficial, se familiarizaron con ella y al mis-mo tiempo con el pas y, cada uno en su especialidad, puede recibir comentarios sobre sus ideas que permiten mejorar sus anlisis e interpretaciones.

Se presenta as una situacin a todas luces benfica, y se empieza a construir un ambiente ms idneo para generar consensos, en los cuales faltaran an otros actores de la sociedad. A pesar de que este libro es apenas una primera etapa en la construccin de consensos en lo referente al agua, el futuro de las nuevas formas de manejo del recurso se encuentra en la construccin de esos consensos. Para ese trabajo, es indispensable contar con una informacin homognea. En este sentido, el presente libro y el apoyo recibido de la Comisin Nacional del Agua para su impresin tienen una relevancia particular. Relevancia que adquiere una dimensin especial al haberse permitido que los expertos convocados por la Aca-demia Mexicana de Ciencias hayan desarrollado libremente sus contribuciones.

El libro se compone en total de 24 captulos, todos ellos escritos por ms de un autor, de los cuales al menos uno es menor de 40 aos. La idea es abrir el espacio a la reflexin de los ms jvenes con la intencin de ir preparando a las generaciones futuras. Se busc, adems, contar en cada uno de los textos con al menos dos instituciones para tener diferentes experiencias de investigacin y puntos de vista complementarios. Los captulos se organizan a partir de cuatro ejes temticos. El primer grupo de textos enmarca la problemtica del agua que nos preocupa; en el segundo bloque nos centramos en los problemas de los dife-rentes usos del agua; el tercero reflexiona sobre temas de la agenda internacional para el desarrollo sustentable, y en el ltimo se aborda los aspectos institucionales y legales del recurso.

Captulos que enmarcan la problemtica del agua que nos preocupaEn el Captulo 2, El manejo de las aguas mexicanas en el siglo XX, Luis Aboites, Diana Birrichaga y Jorge Alfredo Garay presentan, en un esfuerzo de sntesis, las formas del manejo del agua en Mxico en el periodo 1890-1990. ste es un captulo que todos los expertos de agua y en especial los ingenieros hidrulicos- deben leer, no slo para entender el contexto actual, sino para enterarse de cmo algunas soluciones, hoy en da consideradas como idneas, fueron abandonadas

Introduccin 15

en el pasado por ineficaces. Estamos seguros de que el lector se encontrar con varias sorpresas sobre asuntos que ocurrieron en el pasado. El Captulo 3, Los retos del agua, de Felipe Arregun, Vctor Alcocer, Humberto Marengo, Claudia Cervantes, Pedro Albornoz y Mara Guadalupe Salinas, relata, desde la perspec-tiva de los datos oficiales sobre la cantidad y calidad del agua del pas, los retos que hay que enfrentar con el fin de contar con una disponibilidad adecuada para todos los usos. El captulo plantea cinco grandes retos: (a) la escasez; (b) la conta-minacin del recurso; (c) el impacto del cambio climtico sobre el ciclo hidrol-gico; (d) la necesidad de contar con una administracin del agua fortalecida con la participacin de todos los usuarios, y (e) la importancia de revisar y fortalecer el sistema de ciencia y tecnologa en el pas para estos temas. En el Captulo 4, Los acuferos sobreexplotados: origen, crisis y gestin social, Jos Luis Moreno, Boris Maran y Dania Lpez muestran los problemas que enfrenta la gestin de los acuferos usados en exceso para la produccin econmica y el desarrollo social y cultural de la poblacin. Los autores sealan que el mal manejo de este recurso estratgico ha sido constante, y que ha habido una sobreexplotacin creciente desde mediados del siglo pasado. A pesar de que numerosos efectos negativos han sido observados, la sobreexplotacin no ha sido revertida ni siquiera deteni-da. Como solucin, el captulo destaca la importancia de fortalecer el funciona-miento de los Consejos de Cuenca y los Comits Tcnicos de Aguas Subterrneas (COTAS).

Captulos referentes al uso del agua En el Captulo 5, con el sugerente ttulo Para dar de beber a las ciudades mexica-nas: el reto de la gestin eficiente del agua ante el crecimiento urbano, Nicols Pine-da, Alejandro Salazar y Mario Buenfil reflexionan sobre los retos que enfrentar el manejo urbano del agua frente a la perspectiva del crecimiento demogrfico y de la posible reduccin de la disponibilidad de agua por efectos del cambio climtico. Para ello, consideran la evolucin institucional del manejo del agua y las polticas del sector. A partir de escenarios de crecimiento demogrfico y de demanda, concluyen que la clave para el suministro futuro de agua es, en primer trmino, el uso eficiente, y para algunos casos ms, en segundo, el empleo de nuevas fuentes de suministro. El Captulo 6, Retos para la administracin y gestin del agua de riego, escrito por Jacinta Palerm, Jaime Collado y Benito Rodrguez, habla del incremento en la produccin de las unidades y distritos de riego du-rante el siglo XX como resultado del aumento en la eficiencia de las redes de conduccin y distribucin del agua, y del perfeccionamiento de las tcnicas de riego parcelario, junto con el mejoramiento de los cultivos y la fertirrigacin. Como consecuencia de ello, ha incrementado tambin la productividad del agua.

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No obstante este logro, sealan que para hacerlo sostenible es necesario actuar haciendo mejoras a la administracin de las aguas nacionales, la capacidad insti-tucional, la gestin parcelaria del agua para riego y la capacitacin de los regantes. El tema de la Industria en Mxico es tratado en el Captulo 7 por Miguel ngel Lpez y Blanca Flores, quienes presentan las cifras sobre el empleo de agua as como la generacin, el tratamiento y reuso de las aguas residuales por la indus-tria. Los autores destacan la ausencia de informacin en este tema de forma inde-pendiente a la del gobierno. En el Captulo 8, Produccin de energa, como otro usuario de agua, Claudia Sheinbaum, Carlos Chvez y Janet Ruz sealan cmo estos dos recursos estn vinculados y son esenciales para el bienestar humano. En el texto se analiza la relacin entre ambos, para lo cual los autores primero abor-dan la demanda de agua necesaria para la produccin, transformacin y uso de la energa. En seguida exponen el tema de la energa necesaria para el consumo de agua. En los dos casos se presentan estimaciones cuantitativas, en la medida en que la informacin lo permite. La ltima parte presenta algunos de los riesgos y oportunidades de la vinculacin entre la energa y el agua. El uso ecolgico del agua se analiza en el Captulo 9, Uso ecolgico, de Laura Ruelas, Marta Chvez, Vctor Barradas, Adriana Octaviano y Liliana Garca. Los autores exponen que quienes toman decisiones en el sector hidrulico enfrentan con frecuencia dos retos: incrementar la capacidad institucional para manejar los recursos del agua en forma integrada, y utilizar el conocimiento sobre las relaciones ecolgicas de manera ms efectiva. Con el fin de contribuir a este proceso, su aporte se orienta a la relacin que el agua tiene con los aspectos ecolgicos.

Captulos crticos en la agenda internacionalEn la seccin referente a temas especficos se presenta el Captulo 10, Calidad, por parte de Juan Carlos Durn, Juan Manuel Mndez y Blanca Jimnez. En ste se analiza la informacin histrica sobre la calidad del agua en el pas y se exploran los principales problemas actuales de contaminacin as como su ori-gen. Adems, se describe la forma en la cual se potabiliza el agua para consumo humano y la efectividad de este proceso. En el Captulo 11, Visin integral sobre el agua y la salud, Marisa Mazari, Ana Cecilia Espinosa, Yolanda Lpez, Ren Arredondo, Emilio Daz y Clementina Equihua abordan de manera clara la im-portancia de la relacin entre la calidad del agua y la salud, y sealan la necesidad de contar con mtodos confiables para monitorear la primera de manera que se pueda mejorar la segunda. En el captulo se analizan los problemas con las defi-ciencias regulatorias y se cubren aspectos sobre los riesgos causados por las aguas residuales, al igual que se hace hincapi en la necesidad de contar con ecosistemas sanos para tener una poblacin sana. Mara Luisa Torregrosa y Alex Caldera, en

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el Captulo 12, Proceso poltico e ideas en torno a la naturaleza del agua: un debate en construccin en el orden internacional, abordan la disputa en torno a la natura-leza del agua como bien econmico, por un lado, y como un derecho humano, por el otro. Tambin revisa el concepto de la Gestin Integrada de los Recursos Hdricos (GIRH) y cmo sta se posicion como un paradigma aceptado por la mayora de los actores internacionales, sin entender que la dificultad que se tiene hoy en da para su implementacin es la existencia de diferentes visiones sobre la naturaleza del agua que compiten en el subsistema de la poltica hdrica. En el Captulo 13, Agua, desarrollo econmico y desarrollo humano, Jos Luis Montesillo y Carlos Fonseca exponen la relacin que existe entre la disponibilidad natural de agua y el desarrollo econmico y humano observado por medio del ndice de De-sarrollo Humano (IDH). Estudiando la relacin entre las variables mencionadas, concluyen que en los pases con desarrollo humano alto la disponibilidad natural de agua no tiene relacin con el desarrollo econmico ni con el humano. Para el caso de Mxico, concluyen que con base en informacin estatal, la evidencia tampoco permite concluir que exista esta relacin.

En el Captulo 14, Austreberta Nazar, Emma Zapata y Vernica Ramrez pre-sentan el tema Gnero y agua. Estrategias para alcanzar la sustentabilidad con equi-dad. En este trabajo se revisan estrategias propuestas por organismos internacio-nales para lograr la sustentabilidad en el manejo del agua con equidad de gnero, y se documentan algunos elementos que en el contexto particular de Mxico haran posible o no alcanzar esos objetivos. La relacin agua-pobreza de suma importancia desde el punto de vista de la salud pblica, el desarrollo del pas y la equidad social son temas que Alejandro Guevara, Gloria Soto y Jos Alberto Lara analizan en el Captulo 15, Pobreza. El texto seala cmo la escasez y la contaminacin del agua afectan a grandes sectores de la poblacin, especialmente y de manera desproporcionada a los pobres. El trabajo adems ejemplifica cmo ciertas polticas pblicas pueden agravar la situacin de desigualdad en el acceso al recurso y no sustentabilidad del mismo, en especial por medio de las tarifas de agua. El captulo tambin delinea algunas consideraciones relevantes para la pol-tica pblica. Como otro sector vulnerable de la poblacin, el indgena es aborda-do en el Captulo 16, Pueblos indgenas, cuyos autores son Francisco Javier Pea, Edna Herrera y Luis Enrique Granados. En su trabajo, los autores describen y analizan la relacin que las comunidades indgenas de Mxico establecen para el acceso, uso y distribucin del agua, y los conflictos intra y extracomunitarios que se asocian a este proceso. Los autores destacan la imposibilidad de desasociar para este sector el territorio del agua.

En el Captulo 17, El agua en el noroeste, de Jess Romn, Alfonso Cortez, Roberto Soto, Fernando Escoboza y Oscar Viramontes, se compara la situacin del agua de las diferentes regiones hidrolgicas que comprenden el estado de Baja

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California y su heterogneo y complejo comportamiento de uso, conduccin y aprovechamiento. Este documento presenta elementos de juicio que permiten al lector conocer y entender la dimensin de la problemtica del agua en el noroeste de Mxico. Este captulo contrasta con el Captulo 18, El agua en la frontera sur de Mxico: entre continuidades y claroscuros, de Edith Kauffer, Antonino Garca y Mara Guadalupe Sols, en el cual se muestra cmo Mxico comparte aguas con Guatemala y Belice bajo diversas modalidades articuladas con tres tipos de con-tinuidades ms all de la frontera poltica: la continuidad natural de las cuencas transfronterizas; la abundancia de recursos hdricos que fluyen de un pas a otro, y un continuum cultural indgena de normas y cosmovisiones en torno al agua.

El Captulo 19, Efectos del cambio climtico en los recursos hdricos, de Poliop-tro Martnez, Carlos Patio, Martn Montero, Jos Lus Prez, Waldo Ojeda, Martn Mundo y Leonardo Hernndez, muestra, a partir de escenarios de cam-bio climtico, la disminucin de la disponibilidad hdrica en el pas ocasionada por menores precipitaciones en la mayor parte del territorio, as como por la ma-yor evaporacin de suelo y la prdida tanto de vegetacin natural como de suelo, pero tambin como producto de los incrementos en la demanda de agua. En par-ticular, los autores sealan el elevado incremento en la demanda de agua por la agricultura, y a la vez la disminucin de la recarga natural de los acuferos. En este contexto, advierten que el principal reto consistir en incorporar los efectos del cambio climtico en la planeacin y gestin de los recursos hdricos, de manera que se puedan afrontar los efectos negativos pero tambin para que se puedan aprovechar los positivos. Asociado con ello, el Captulo 20, Eventos extremos, de Maritza Arganis, Ramn Domnguez, Martn Jimnez y Delva Guichard, analiza los eventos extremos hidrometeorolgicos en Mxico (inundaciones y sequas). Los autores sealan la complejidad de definicin de estos dos conceptos a pesar de ser de uso comn, y analizan los problemas que causan las inundaciones y las sequas, as como lo que se ha hecho para mitigar los efectos de ambos y futuras lneas de trabajo para enfrentarlos de mejor manera.

Captulos de aspectos institucionales y legalesLa Administracin del agua en Mxico es descrita en el Captulo 21 por Mara Luisa Torregrosa, Luisa Par, Karina Kloster y Jordi Vera. En esta seccin se pro-fundiza sobre cmo el Estado mexicano ha organizado su gestin y qu formas alternativas de valoracin y gestin han ido emergiendo. El captulo seala que en estos decenios se ha implementado un profundo proceso de reestructuracin de la gestin del agua; por un lado, la transformacin de la estructura legal que rige y norma el agua en el pas, y por el otro, un proceso de desconcentracin y descentralizacin aunado a la creacin de instancias de participacin.

Introduccin 19

El Captulo 22, La evolucin del marco institucional del agua potable y el sanea-miento urbanos en Mxico: un anlisis cognitivo preliminar, de Ricardo Sandoval, y el Captulo 23, Rgimen jurdico del agua continental en Mxico: un anlisis crtico, de Rodrigo Gutirrez y Mara Silvia Emanuelli, abordan, desde diferentes perspectivas, el marco legal. Decidimos incluir dos captulos por separado para que el lector se nutra de las diferencias de enfoque e interpretacin de este tema.

As, por medio de estas pinceladas por temas del agua, se presenta una visin general del estado del agua en Mxico, cuyas conclusiones se exponen en el Ca-ptulo 24 realizado por los editores de esta obra. La idea es que el libro impacte, y que con los aos y las posibles reimpresiones del mismo se logre ir creando la memoria de lo que en el tema del agua se realiza en Mxico. Consignar aciertos y errores nos dar la posibilidad de fluir por el futuro y asegurar que contemos con agua en suficiente cantidad y de calidad apropiada para todos en el pas.

Luis Aboites Aguilar * Diana Birrichaga Gardida**

Jorge Alfredo Garay Trejo **

*El Colegio de Mxico**Universidad Autnoma del Estado de Mxico

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2. El manejo de las aguas mexicanas en el siglo XX

Resumen

Entre 1890 y 1990 pueden distinguirse dos formas principales de manejar las aguas mexicanas, a saber, el agua local y el agua nacional. La diferencia entre una y otra est dada por la revolucin hdrica que se generaliz en buena parte del planeta durante las ltimas dcadas del siglo XIX y las primeras del siglo XX. Tal revolucin, que hizo posible el aprovechamiento de grandes volmenes de agua, se manifest en Mxico en obras como el canal de conduccin de la compaa Tlahualilo en La Laguna, la desecacin del lago de Chalco, la obra de provisin de agua desde Xochimilco a la ciudad de Mxico y la construccin de los siste-mas hidroelctricos de Necaxa y La Boquilla. En la primera forma, destacan los grupos y autoridades locales en el manejo del lquido; en la segunda, es la nacin, a travs del gobierno federal, la que intenta imponer un manejo centralizado y uniforme a lo largo y ancho del pas. La descripcin de ambas etapas gua la exposicin de los principales componentes de una y de otra en los mbitos rural y urbano, as como de los principales cambios ocurridos en las polticas e insti-tuciones gubernamentales. Concluye mostrando la decadencia del agua nacional y el ascenso de una nueva forma, que busca la expansin del mercado, la protec-cin del medio ambiente y, en cierto modo, el retorno al agua local.

Palabras clave:Localidad, nacin, polticas e instituciones gubernamentales

El agua en Mxico22

IntroduccinEn este trabajo se ofrece una visin panormica de las distintas maneras en que los grupos sociales y las instituciones gubernamentales han manejado el agua en Mxico en el periodo 1890-1990. En esos 100 aos los usos del agua (agricultu-ra, industria y provisin a localidades urbanas y rurales) sufrieron cambios ver-daderamente revolucionarios en todo el planeta. Por lo pronto el agua adquiri una doble importancia que no debe perderse de vista: se transform en fuente de grandes negocios y en ramo de una novedosa y creciente inversin gubernamen-tal. Antes de 1890, terratenientes y empresarios invertan en la construccin de obras de regulacin y aprovechamiento del lquido, al igual que lo hacan algunos gobiernos de la ms variada especie, junto con el desempeo de las tareas de regu-lacin y reglamentacin. Pero lo que sucedi en el mundo y en Mxico despus de 1890 era un fenmeno distinto; primero porque empresarios y gobiernos se movieron casi al mismo tiempo y con gran vigor, y segundo, y sobre todo, porque ese movimiento social descansaba en un cambio tecnolgico revolucionario en la escala de los aprovechamientos del lquido. Difcilmente se puede entender el sentido ltimo de los acontecimientos de este periodo en Mxico o en cualquier pas en torno al manejo de este ramo de la riqueza pblica si se omite tal revolu-cin econmica. La posibilidad de construir presas ms altas, resistentes y baratas gracias a los nuevos diseos y materiales de construccin (concreto de diversos tipos), lo mismo que grandes canales de conduccin o de desage, as como la aparicin del motor de combustin interna y de la bomba elctrica, dispositivos fundamentales para extraer grandes volmenes de aguas del subsuelo, son prota-gonistas principales de esa revolucin.

La ingeniera y las tcnicas de construccin que hicieron posible la produc-cin de electricidad a gran escala y transmitirla a largas distancias fue parte de un acelerado proceso de innovacin tecnolgica que pronto rebas a la propia hidroelectricidad y pudo adoptarse en proyectos de grande irrigacin y de provi-sin de agua y alcantarillado, principalmente en las grandes ciudades. Adems de atender el caos normativo que implic la aparicin de estos grandes proyectos, los gobiernos no tardaron en darse cuenta de las grandes posibilidades que ofreca la disponibilidad de este nuevo instrumental tecnolgico para sus planes y metas. En 1902 naca el Bureau of Reclamation en Estados Unidos para irrigar tierras del rido suroeste con fondos federales; en 1926 la Comisin Nacional de Irri-gacin (CNI) vio la luz en Mxico. As, a la vuelta de 20 o 30 aos, por obra de empresarios y de gobiernos, el mundo conoca sorprendentes obras de ingeniera que utilizaban el agua de una manera completamente nueva y en una cantidad nunca antes vista. Las nuevas obras adems cambiaban el paisaje y, con optimis-mo desbordado, hacan pensar a algunos que por fin la humanidad era capaz de

El manejo de las aguas mexicanas en el siglo XX 23

vencer o someter a la naturaleza de acuerdo con las necesidades de la sociedad. No slo borraban localidades del mapa, sino tambin cascadas y lagos, aunque tambin hacan nacer nuevos cuerpos de agua. El mejor ejemplo mexicano de tal revolucin es la planta hidroelctrica de Necaxa, concluida en 1905 sobre las aguas del ro de ese nombre, de la cuenca del ro Tecolutla.

En las pginas siguientes se ofrece un recorrido por las etapas que pueden dis-tinguirse en torno a las maneras de organizar los usos del agua en Mxico entre 1890 y 1990. Son dos etapas principales: el agua local y el agua nacional; el pun-to de inflexin es aproximadamente el ao de 1890. Adems, se apuntan algunas consideraciones sobre las caractersticas de una tercera etapa, lo que denomina-mos el agua mercantil-ambiental. Pero en esta ltima no nos detendremos mayor cosa, pues es materia del captulo a cargo de Mara Luisa Torregrosa y Luisa Par.

El agua localPor agua local se entiende, de manera burda, la poca mexicana en que el agua, por la pequea escala de los aprovechamientos, era manejada por la combinacin de propietarios, vecinos organizados y autoridades municipales y, en algunos ca-sos, distritales y de los gobiernos de los estados. Una gran diversidad de locali-dades, haciendas, fbricas, molinos, barrios y ranchos hacan uso de las aguas de manantiales y ros, as como de las aguas broncas derivadas de los escurrimientos de las zonas montaosas. Las dos primeras tenan el carcter de aguas perpetuas, mientras que las broncas slo corran en la temporada de lluvias. Esta diversidad de usos a menudo provocaba conflictos tanto entre los diversos grupos como en el interior de ellos. En el caso del riego, se establecan reglas para reducir lo ms posible la incertidumbre sobre los volmenes de agua disponibles.

Al ser el agua un recurso indispensable para la actividad agrcola, los regantes siempre mostraron inters por alterar mediante obras de distribucin las tra-yectorias de los ros a fin de garantizar el acceso al lquido. Las constantes modifi-caciones de los cauces crearon fuertes tensiones polticas y sociales por el uso del agua. En algunas regiones el aprovechamiento de los recursos hidrulicos estaba sancionado por la autoridad de acuerdo con la legislacin disponible, es decir, los pueblos y los particulares contaban con mercedes que amparasen el uso del agua. Sin embargo, en otros lugares los vecinos la obtenan de manera informal recurriendo a reglas sancionadas por los usos y costumbres.

En tiempos de escasez, o cuando alguien abusaba y construa por la fuerza una toma ms grande o una nueva toma, surgan altercados que por lo comn eran resueltos por los propios involucrados con apego a los usos y costumbres (a veces haba reglamentos escritos), que incluan a una autoridad reconocida. En caso de que las disputas continuaran sin solucin, se acuda a la autoridad municipal o al

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juez, y as se continuaba ascendiendo en la estructura gubernamental si el conflic-to segua sin solucin. En la poca colonial, los casos ms conflictivos obligaban a las ms altas autoridades a intervenir en la reglamentacin de tramos de algunas corrientes, como el Nexapa y el Cantarranas, en el actual estado de Puebla (Ca-macho, 1998). En esas situaciones, un enviado de la Audiencia General de Mxi-co proceda a hacer un repartimiento, que no era otra cosa que la asignacin del lquido disponible entre las diversas tomas. En esas ocasiones quedaba patente la diversidad de derechos de agua que coexistan, desde las mercedes reales en forma (recurdese que la tierra y el agua eran de la propiedad originaria de la Corona), hasta simples acuerdos verbales que, sin embargo, tenan la fuerza de la antige-dad y del reconocimiento colectivo. En algunos casos, el hecho de aparecer en un repartimiento otorgaba o regularizaba derechos adquiridos previamente (Meyer, 1997). El agua una a los vecinos, dbiles y poderosos, y a los de la mediana; a los nuevos interesados y a los viejos de toda la vida. En ocasiones, los repartimientos coloniales se mantuvieron vigentes durante dos o tres siglos. As ocurri en la regin de Atlixco (Castaeda Gonzlez, 2006). Tal era la fuerza y la efectividad de la administracin local del agua.

Los estudiosos coinciden en sostener que, luego de la Independencia de Mxi-co de 1821, las normas, costumbres y procedimientos de origen colonial con-tinuaron rigiendo en el nuevo pas. Por supuesto que hubo adaptaciones. Los ayuntamientos, los prefectos y ms tarde los jefes polticos, o bien los jueces loca-les y de distrito y en raras ocasiones la Suprema Corte de Justicia, sustituyeron a las autoridades e instituciones coloniales. Pero el agua, por as decir, era la misma, pues era aprovechada por pequeas tomas y obras sucesivas que no afectaban a grupos situados a largas distancias y que por lo general respetaban trminos y condiciones. Pero la conflictividad persista. Obviamente las sequas, migracio-nes, cambios de propietarios que desconocan acuerdos previos o el surgimiento de empresas y de localidades alteraban el orden existente, lo que provocaba en-frentamientos y altercados. La distribucin del agua entre los vecinos tuvo que ajustarse, ya sea mediante compra o arrendamiento o incluso el robo, algo muy comn.

En materia de propiedad, continu vigente la diversidad de formas de acce-so y de derechos. Despus de la Independencia, los ayuntamientos sustituyeron en algunos lugares a los pueblos como representantes de la propiedad comunal de tierras y aguas, y en esa calidad procedieron a otorgar nuevos derechos; en otros casos, los jefes polticos y hasta los gobernadores lo hicieron. Si bien la nacin mexicana haba heredado los derechos originarios de la Corona, no haba autoridad ni instancia gubernamental que reclamara una prerrogativa similar o equivalente. As que el agua continu siendo manejada por vecinos y autoridades locales. Algunos estados publicaron leyes sobre el ramo, como Sonora en 1843,


y reglamentos para algunas corrientes. Tambin haba mercado de agua. En el Archivo Municipal de Saltillo se hallan registros de ventas de derechos de agua medidos por minuto.

Un asunto importante es sealar que a lo largo del siglo XIX, con base en el diseo de la divisin jurisdiccional sobre el territorio nacional, el gobierno general, central o federal limitaba su accin al Distrito Federal y a los territorios federales. En consecuencia, tal y como ocurra en otros ramos (educacin, salud, impuestos), en materia de aguas la accin federal se limitaba prcticamente al Distrito Federal, mediante la Secretara de Fomento, creada en mayo de 1853.

El 5 de junio de 1888 fue aprobada la primera ley federal que estableca como vas generales de comunicacin los lagos y ros interiores si tenan el carcter de navegables, aun cuando en el territorio nacional eran pocos los ros con esas ca-ractersticas. Adems consideraba que los lagos y ros, de cualquier clase y en toda su extensin, que sirvieran como lmites de la repblica o de dos o ms estados quedaban bajo la vigilancia y polica del ejecutivo federal. Este ordenamiento legal fue objeto de grandes crticas por lo ambiguo de su texto, ya que estableca la jurisdiccin mas no la propiedad federal de las aguas. La ley del 5 de junio de 1888 y leyes estatales posteriores, como las de Jalisco (1895), Estado de Mxico (1896) y Michoacn (1906), dieron origen a diversas solicitudes, bastante po-lmicas por cierto, de concesiones de las aguas locales, que en la mayora de las ocasiones estaban administradas por los ayuntamientos (Birrichaga, 2009).

Despus de la dcada de 1890, la cuestin de la propiedad privada del agua en el siglo XIX fue materia de controversia. El conflicto de la compaa Tlahualilo con el gobierno federal de fines del siglo XIX tena como principal componente el carcter de la propiedad de las aguas. La compaa sostena que la propiedad privada s exista; el gobierno federal, mediante el brillante abogado Jorge Vera Estaol, sostena lo contrario. Por cierto, ese conflicto en torno a las aguas del ro Nazas, en la Comarca Lagunera, dio lugar a la publicacin de uno de los mejores libros sobre el agua en Mxico, precisamente el de Vera Estaol. Pero ms all de eso, era sintomtico que el antiguo ordenamiento en torno al agua que llevaba varios siglos de antigedad estaba flaqueando y que era urgente buscar otro (Vera Estaol, 1910; Kroeber, 1971; Plana, 1991). A diferencia de lo que se piensa y hace desde 1989, en mayo de 1888 en el senado de la Repblica se expresaba la necesidad de crear una autoridad superior a los estados para que ejerciera una vigilancia que ellos no pueden ejercer, y [que evite] un conflicto de armas.1 Tal autoridad superior no era otra que el gobierno federal.

El rgimen de Porfirio Daz favoreci el establecimiento de industrias al am-paro de un rgimen de concesiones y apoyos arancelarios. Para las empresas de-dicadas a la fabricacin de textiles, a la minera y a la extraccin de petrleo, el

1Diario de Debates del Senado, 25 de mayo de 1888, 791.

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agua se convirti en un recurso estratgico. La generacin de energa elctrica permiti el desarrollo y crecimiento de las industrias, ya que la introduccin de la energa motriz producida por la fuerza hidrulica permiti aumentar los ritmos de la produccin de mercancas. Pero el crecimiento de la industria a partir de nuevas posibilidades tcnicas tuvo como consecuencia la degradacin ambiental y la alteracin de las condiciones de las aguas para actividades como la agricultura y la ganadera. Con mayor intensidad que antes, los desechos de las industrias causaban la reduccin del cauce de ros, invadan las tierras de cultivo y destruan las pequeas obras de irrigacin de los labradores. El impacto ambiental de la in-dustria no se redujo a los efectos de la contaminacin, sino a los desequilibrios en el consumo de agua por parte de las industrias con relacin a otros consumidores.

La administracin del agua urbana era un asunto local, pero experiment un gradual traslado de funciones hacia el gobierno federal o los particulares. En la segunda mitad del siglo XIX surgi una poltica urbanstica orientada a modi-ficar la antigua traza colonial de las ciudades mediante la construccin de obras pblicas. Este proceso de modernizacin incluy la instalacin de un sistema en red, que consista en un circuito de tuberas que permita ampliar la oferta del servicio. Los cambios tecnolgicos repercutieron en la percepcin que tenan los vecinos sobre el agua. Con el nuevo sistema hidrulico, cada habitante poda re-cibir hasta 100 litros diarios para satisfacer sus necesidades. Esta cantidad de agua contrastaba con los 10 litros que en promedio se consuman en la poca colonial, volumen que era distribuido mediante acueductos, cajas de agua y aguadores. El mayor volumen de agua disponible trajo aparejado cambios radicales en la vida cotidiana de algunos grupos de mexicanos, por ejemplo, la instalacin de regaderas dentro de las casas y la paulatina adopcin de nuevos hbitos como el bao diario.

Los gobiernos posrevolucionarios continuaron extendiendo el sistema en red. Consideraban prioritario construir estos nuevos sistemas, al menos en las loca-lidades urbanas ms importantes. Uno de los argumentos a favor de esta inno-vacin era la de favorecer el crecimiento de la poblacin, pues consideraban que una poblacin ms numerosa sera pilar del desarrollo econmico. La nueva tec-nologa tambin permiti el trasvase de agua de cuencas distintas, como ocurri con las obras del Alto Lerma construidas durante la dcada de 1940 para abas-tecer a la ciudad de Mxico, por mucho la ciudad ms populosa e importante.

Por ltimo, cabe mencionar que el abasto y la distribucin de agua potable con el nuevo sistema tuvo dos esquemas: el primero era que algunos ayuntamien-tos o gobiernos estatales prestaran el servicio en los principales centros urbanos, y el segundo consista en que los gobiernos locales cedieran el abasto de agua a compaas particulares. Entre 1880 y 1930, los registros sealan la creacin de ms de 30 empresas en todo el pas. Ambos modelos dieron matices diferentes


al servicio en ciudades y poblados rurales. Con esta oleada de modernidad, en la primera mitad del siglo XX las principales ciudades de Mxico vieron trans-formados sus sistemas de provisin de agua (Birrichaga, 1998). Sin embargo, los pequeos poblados fueron excluidos de este progreso. Adems, en muchas de esas grandes ciudades la red hidrulica ha envejecido, como lo demuestran las numerosas fugas de agua que se detectan a diario.

El agua nacionalPor agua nacional se entiende, tambin de manera burda, la poca mexicana en la que el gobierno federal reivindic (o invent) el agua de la nacin para hacer frente a los cambios revolucionarios en la manera de usar el agua que estaban ocurriendo en distintos puntos del pas, especialmente en la prspera Comarca Lagunera. Pero no solamente en ese lugar. A partir de 1890 se registr un sinn-mero de casos en los que los empresarios y autoridades gubernamentales empeza-ron a hacer uso de las nuevas tecnologas para diversos usos: hidroelctricas, pa-peleras, sistemas de abasto urbano, fundiciones mineras, tomas y canales de riego de grandes superficies, obras de desecacin y desage. Estas obras mostraban la lgica de la relacin entre cambios en los usos del agua y el comportamiento gu-bernamental que daba entrada al gobierno federal por primera vez en los asuntos del agua. En 1910, el referido Vera Estaol (1910: 615) adverta tal relacin:

Mientras el rgimen relativo al uso y aprovechamiento de los ros haba sido asun-to secundario de nuestra vida nacional, la Federacin haba dejado que los esta-dos rigieran la materia por su propia legislacin; no sucedi lo mismo despus de que la reconstitucin interior del pas, el restablecimiento de la paz, y con l la iniciacin de su reorganizacin administrativa colocaron en primera lnea los problemas econmicos de comunicacin y de irrigacin en el pas.

La trayectoria jurdico-legislativa que dio paso al agua de la nacin ha sido bien estudiada, entre otros, por Kroeber (1997). En la dcada de 1890 se expi-dieron leyes muy controvertidas que otorgaban facultades al ejecutivo federal para otorgar concesiones de agua; el punto de debate era cmo dar concesiones de algo que no era suyo. En la dcada de 1900, sin embargo, el Estado mexica-no corrigi o afin las normas y se estableci en 1902 y 1908 el pleno dominio pblico sobre las aguas federales. Sobre este avance jurdico-legal se expidi la ley de aguas de jurisdiccin federal de 1910, la primera ley especfica sobre el ramo en nuestro pas.

A las normas anteriores, es indispensable agregar el prrafo quinto del artculo 27 de la Constitucin de 1917 que elev a rango constitucional el lento y confu-so avance logrado durante la poca porfiriana. En esta materia, los revoluciona-rios no hicieron ms que consolidar y perfeccionar lo que la dictadura porfirista

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haba hecho. Lo anterior se olvida a menudo. Lo importante es que despus de 1917 concluy la disputa por la propiedad del agua. Desde entonces, y hasta la fecha, el agua era, es, de la nacin; los particulares y colectividades slo podan y pueden tener acceso al agua por medio de resoluciones del Estado.

Pero as como hubo continuidad en torno al agua de la nacin entre el por-firiato y la poca posrevolucionaria, tambin hay que decir que hubo cambios notables. La revolucin de 1910 s impuso una ruptura tajante con el rgimen porfiriano en materia de usos del agua mediante la reforma agraria. Aunque se ha estudiado muy poco, por medio de las dotaciones y accesiones el Estado mexicano posrevolucionario emprendi un vasto reparto de agua que benefici a amplios grupos de la poblacin rural. Que ese reparto se haya realizado con criterios ms justicieros y polticos que de eficiencia productiva o de preservacin ambiental es otro problema. El estudio de Valladares sobre el estado de Morelos (2004) muestra que en la misma zona donde abundaba el agua, gracias al manejo oligrquico de los terratenientes, comenz a escasear luego de la reforma agraria. La ley de aguas de 1910 subsisti hasta 1929, cuando se expidi la ley de aguas de propiedad nacional, misma que fue sustituida en 1934 y que perdur hasta 1972.

Entre grandes confusiones y contradicciones, el gobierno federal, a travs de la Secretara de Fomento, se fue abriendo paso en la maraa de derechos, prcticas e intereses propios de la poca del agua local. sta es una historia que est por hacerse, en especial sobre las diversas maneras en que el agua nacional se impuso en algunos lugares y convivi hasta nuestros das con los usos y costumbres del agua local. Nada ms inexacto que suponer que el agua nacional, que arranc con la ley de 1888, se impuso gradual y suavemente a lo largo y ancho del pas en las dcadas siguientes. Lejos de eso, la nacionalizacin del agua tuvo lugar a pesar de la confusin y la debilidad gubernamental y, sobre todo, a pesar de la feroz oposicin de vecinos y autoridades locales.

En efecto, la intervencin del gobierno federal no siempre fue bien recibida por vecinos y autoridades locales. As ocurra cuando la Secretara de Fomen-to favoreca a una gran empresa minera, papelera o agrcola y desestimaba los derechos de pequeos agricultores y de las pequeas finanzas municipales. No extraa entonces que para muchos pueblerinos el arribo federal en el manejo del agua no fuera ms que un despojo, una mascarada para ocultar la expansin de grandes empresas en el control del lquido. Los ejemplos abundan. Tanto en Amecameca, Mxico, como en Acoxochitln, Hidalgo, los vecinos y muncipes se sintieron despojados por la nacin, o mejor dicho, por el gobierno federal que deca representar a aqulla. Eso cuando el trmite de la declaratoria de aguas na-cionales eximi a los dueos de la fbrica de papel, en el primer caso, y a los de las compaas hidroelctricas, en el segundo, de pagar impuestos por el uso del agua a los ayuntamientos respectivos (Aboites y Estrada, 2004). La tensin entre


el agua municipal y el agua de la nacin no ha sido estudiada como debiera. En 1917, la vieja Secretara de Fomento fue sustituida por la Secretara de Agricul-tura y Fomento, misma que subsisti hasta 1946. Tal cambio institucional no alter la dinmica entre la nacin y los grupos de vecinos que daban contenido al agua local.

Reglamentar y construirDos aspectos ms destacan del agua de la nacin: por un lado, el afn de regla-mentar los usos existentes, y por otro, el afn de hacer del gobierno federal un activo protagonista de los usos del agua por medio de la inversin pblica. La reforma agraria propici un gradual involucramiento del gobierno federal en la vida local como nunca antes en la breve historia de la nacin mexicana. La posi-bilidad de repartir tierras y aguas hizo de la burocracia federal a menudo ayuda-da por soldados para hacer respetar su autoridad- un protagonista al que pronto los vecinos vieron con buenos ojos. Por ejemplo, los vecinos podan aliarse con los ingenieros para echar abajo un viejo reglamento que favoreca a los grandes propietarios, como ocurra en algunas labores regadas con aguas del ro Conchos (Castaeda Gonzlez, 1995). Ello era particularmente importante cuando los eji-datarios nuevos personajes de la vida rural mexicana- exigieron aguas para regar las tierras recibidas. La pugna entre antiguos hacendados y ejidatarios se centr en muchos casos en el control del lquido disponible a travs de las obras de dis-tribucin, es decir, el agua se convirti en un instrumento de poder. La reforma agraria condujo a la creacin de nuevos centros de poblacin que demandaron no slo tierras, sino tambin agua para usos domsticos y para riego.

Estos cambios tecnolgicos y en la tenencia de la tierra generaron una dinmi-ca conflictiva que apenas ha sido abordada. El resultado fue la necesidad de poner de acuerdo a los vecinos y a las localidades, es decir, un mtodo muy similar al que utilizaban las autoridades coloniales cuando procedan a hacer los reparti-mientos. El Archivo Histrico del Agua (inaugurado en 1994) contiene numero-sos expedientes de reglamentacin de ros situados en distintos lugares del pas, especialmente en las zonas ms secas. Son una fuente inagotable de informacin. En este caso, la disputa por el control de la junta de aguas era pan de cada da, y a veces los ingenieros federales no hacan ms que salir huyendo ante la furia de los vecinos provocada por alguna resolucin. Hay evidencia que muestra que en muchos lugares la burocracia federal tom la mejor decisin: retirarse y dejar a los vecinos que manejaran el agua segn los usos y costumbres del agua local (Palerm y Martnez, 1997).

El otro aspecto se refiere a la inversin pblica. A la vuelta de siglo, el go-bierno federal mexicano se hizo de mayores recursos fiscales, lo que le permiti

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tener una mayor injerencia en la economa del pas. Adems de crear el Banco de Mxico en 1925, en 1926 cre el Banco Nacional de Crdito Agrcola y las co-misiones nacionales de Caminos y la CNI. Esta ltima naci con el propsito de impulsar un amplio programa de construccin de obras de riego, especialmente en el rido norte del pas. El optimismo geogrfico al modo de Humboldt ya haba quedado atrs y prevaleca, como hasta la fecha, el pesimismo en torno a la geografa nacional. Las zonas abiertas al riego de esa manera (Don Martn, en Anhuac, o Delicias, en Chihuahua) quedaron bajo el control de las autoridades de la CNI. Ms adelante, por medio de la figura de los distritos de riego, la CNI se hizo cargo de la administracin del agua en aquellas zonas de riego que haban sido abiertas antes de 1910 por particulares, como La Laguna, el Bajo, y los valles del Yaqui y de Mexicali. Con la suma de las zonas abiertas por los dineros gubernamentales y por particulares antes de 1926, el gobierno federal gan un lugar importante en el manejo del agua de las reas agrcolas ms productivas del pas. En 1951, los distritos de riego eran ya 55.

Muy poco se han estudiado las pugnas burocrticas por el control de los dis-tritos de riego entre distintas dependencias federales, por ejemplo, entre la CNI y el Banco Nacional de Crdito Agrcola (1936-1944), o entre la Secretara de Recursos Hidrulicos (SRH) y la Secretara de Agricultura y Ganadera, las dos ltimas nacidas gracias a la iniciativa del gobierno del presidente Miguel Alemn en 1947. En 1951, los ingenieros hidrulicos, con Adolfo Orive Alba a la cabeza, ganaron la partida. Sin embargo, en 1976, ese sueo ingenieril lleg a su fin con la desaparicin de la SRH. Desde entonces, los ingenieros hidrulicos, y en gene-ral el ramo de aguas, entraron en un periodo de franca decadencia, como ocurre hasta la fecha. Para comprobarlo, basta comparar los montos de inversin federal en el ramo en una poca y otra.

Pero ms importante que las pugnas interburocrticas es el manejo cotidiano del agua en los distritos de riego, un tema que tambin, por desgracia, ha sido muy poco estudiado. Uno de los pocos trabajos disponibles (Greenberg, 1970) caracterizaba a los gerentes de los distritos casi como dspotas hidrulicos que te-nan gran poder dentro de las regiones y las localidades. Eran el instrumento del gran poder nacional sobre el agua. Sin embargo, una mirada ms cuidadosa y cr-tica podra dar una imagen muy distinta. As se desprende de una investigacin sobre el distrito de riego de la Costa de Hermosillo (Moreno, 2006). En esta obra -un estudio sobre un distrito de aguas subterrneas-, la burocracia federal apare-ce dbil y hasta subordinada a los intereses de los grandes propietarios, quienes decidan cunta agua utilizar sin importar las regulaciones y normas federales.

Aclarar la relacin entre el aparato gubernamental y los grandes propietarios y agricultores de los distritos de riego es una extraa omisin en los estudios sobre la materia. Y es crucial, toda vez que la obra de irrigacin del gobierno mexicano


realizada a partir de 1926 hizo posible la apertura de ms de dos millones de hectreas de riego. En muy buena medida, esa superficie pas a consolidar o a formar grupos de agricultores altamente privilegiados por el propio quehacer gubernamental. Recurdese la expresin de los agricultores nylon. Adems, la contribucin econmica de esa superficie ha sido ms que subrayada por los analistas, especialmente durante la poca del auge algodonero (1940-1960) y cuando el pas logr la autosuficiencia alimentaria, en la dcada de 1960.

El agua de la nacin tena tambin manifestacin en la hidroelectricidad y en la provisin de agua a las ciudades. Aunque en 1942 empez la construccin de la primera gran obra hidroelctrica gubernamental la del sistema Miguel Alemn sobre el ro Cutzamala-, no es sino a partir de 1947 que los dineros de la nacin comenzaron a diversificarse en materia de aguas. Ya no nada ms irri-gacin, sino tambin hidroelctricas, y algo muy importante, obras de provisin de agua y alcantarillado a las localidades urbanas. Con esa misin naci la SRH en 1947, aunque la obra hidroelctrica qued en manos de otros ingenieros, los de la Comisin Federal de Electricidad. Con el surgimiento de las dos prime-ras comisiones de cuenca (Papaloapan y Tepalcatepec, en 1947), nacidas bajo la inspiracin del Tennessee Valley Project, el gobierno de la nacin consolid la reorientacin geogrfica de la inversin y comenz a gastar ms en el centro y sur del pas. Al norte ya le haba tocado lo suyo, que era bastante. Adems de las dos comisiones referidas, se crearon las del Grijalva, Fuerte, Lerma-Chapala, Pnuco y Balsas (que absorbi a la del Tepalcatepec). Las comisiones eran instituciones federales que a ojos de algn gobernador (el veracruzano Adolfo Ruiz Cortines) creaban un estado dentro de otro, lo que provoc animadversiones que deberan estudiarse con todo detalle.

La dcada de 1960, que arranca con la nacionalizacin de la industria elc-trica, fue testigo de la construccin de presas monumentales precisamente en el centro y sur del pas, como Infiernillo sobre el ro Balsas, y Malpaso, en Chiapas, sobre el Grijalva. As como la superficie irrigada haba aumentado en ms de dos millones de hectreas desde 1926, la capacidad instalada de las hidroelctricas gubernamentales haba crecido de manera notable, de 1,357,038 kilowatts en 1960, a 6,532,000 en 1984, casi cinco veces ms.

La SRH tambin inici un trabajo extenso en materia de agua potable y al-cantarillado, sector que mostraba un panorama desolador al mediar el siglo. Y ste era prueba de que ni los gobiernos estatales ni municipales, y ni siquiera las empresas privadas que empezaron a surgir en diversas ciudades desde fines del si-glo XIX, haban logrado avances sustanciales en la provisin del moderno sistema de agua entubada mediante redes subterrneas. Tampoco haba sido suficiente la labor crediticia del Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Pblicas (el actual BANOBRAS) nacido en 1933 (Bribiesca, 1959; Birrichaga, 1998).

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Se crearon las juntas federales de agua potable (que eran ms de 700 en 1965) y, con ayuda del BANOBRAS, la labor alcanz magnitudes considerables. Lo mismo puede decirse del empujn federal mediante la SRH en materia de agua potable y alcantarillado. En suma, la cobertura general de ese nuevo servicio con respecto al total de viviendas pas de 17% en 1950 a 50% en 1970 y a 77% en 1990 (Aboites, 2009b). Bien sabemos que ese indicador general esconde grandes desigualdades regionales y sociales y dice muy poco sobre la calidad del agua y del servicio. Pero de cualquier modo, no puede dejar de desestimarse un avance semejante.


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El agua en Mxico38

El agua como detonador del desarrollo nacionalA lo largo de los siglos XIX y XX podemos apreciar un cambio significativo en torno a la relacin gobierno federal-agua. En un primer momento, en la mayor parte del siglo XIX, la injerencia federal en el manejo de este recurso fue dbil. Pero desde la ltima dcada de ese siglo y en las primeras cinco del siglo XX, dicha instancia de gobierno paulatinamente gan facultades y se hizo de instru-mentos institucionales que le permitieron adquirir preponderancia en este ramo de la riqueza pblica. Lo anterior hizo posible que el gobierno federal tomara para s un papel de gran peso como administrador, regulador y usuario privile-giado de las aguas ahora consideradas nacionales. En ese trnsito, el agua gan un insospechado valor poltico y econmico. Por lo pronto, el gobierno federal, con la ayuda de ingenieros estadunidenses (White Engineering Corp.), mono-poliz la tecnologa de construccin de grandes obras de irrigacin. Los mejores ingenieros del pas, casi en su mayora, se convirtieron en empleados federales.

Sin embargo, dicha transformacin en torno al agua no puede entenderse sin considerar el contexto poltico general, en el que destaca el proceso de centrali-zacin de la vida poltica nacional luego de la Revolucin de 1910. En efecto, el Estado posrevolucionario naci con una tarea doble: acabar con la gran atomi-zacin del poder generada por el movimiento armado, y reactivar la economa nacional.

En trminos polticos, el conflicto revolucionario gener un proceso de dis-persin del poder dentro del territorio nacional, lo que dificult el control y la consolidacin del nuevo Estado tras la cada del rgimen porfirista. Se necesi-taron varias dcadas para construir un Estado-nacin relativamente estable. Tal estabilidad se logr gracias a la instauracin de un rgimen federalista, pero con rasgos que apuntaban hacia un arreglo centralista; ello con la firme intencin de acabar con el divisionismo poltico que fragmentaba a la nacin.

En ese esfuerzo destaca la creacin, en 1929, del Partido Nacional Revolucio-nario (PNR) posteriormente denominado Partido de la Revolucin Mexicana (PRM) y, finalmente, Partido Revolucionario Institucional (PRI)-, una institu-cin que monopoliz la vida electoral, pero que permiti la centralizacin del poder en el mbito federal, ms all de lo dispuesto por la Constitucin de 1917. Al manejo poltico-electoral se sum la creacin de diversas instituciones que contribuyeron a expandir y a diversificar la intervencin gubernamental en la economa. No podemos dejar de mencionar la creacin del Banco de Mxico en 1925 y del Banco Nacional de Crdito Agrcola en 1926, as como la fundacin, en ese mismo ao, de las comisiones nacionales de Caminos y de Irrigacin. Ms tarde, en la dcada de 1930, nacieron otras instituciones como Nacional Financiera (1934), la Comisin Federal de Electricidad (1933, aunque empez


a funcionar en 1937) y, por supuesto, Petrleos Mexicanos (1940); el Instituto Mexicano del Seguro Social naci en tiempos de la Segunda Guerra Mundial (1943). Como ocurra en muchos otros pases, la crisis econmica mundial de 1929 oblig al Estado mexicano a intensificar su intervencin econmica no slo en trminos de regulacin, sino tambin mediante la inversin y el gasto pblico.

El manejo del agua no puede entenderse al margen del movimiento hacia la centralizacin poltica. Por el contrario, dicho movimiento tom fuerza du-rante las dcadas de 1930 y 1940 como resultado de la necesidad de perfilar un nuevo arreglo poltico de orden nacional que, a la vez que diera respuesta a las demandas populares, especialmente la agraria, sirviera de detonador del desarro-llo econmico, por ejemplo, a travs de la expansin de la frontera agrcola de riego. Pero tambin el modelo nacional se nutri de problemas coyunturales. El inters gubernamental por la generacin de electricidad, que se ve reflejado en la creacin de la Comisin Federal de Electricidad, obedece en buena medida a la creciente renuencia de las empresas privadas extranjeras a expandir la capacidad de generacin y, por consiguiente, a atender la creciente demanda del servicio. La recuperacin de la economa despus de la crisis de 1929 y el auge provocado por la Segunda Guerra Mundial hizo evidente la grave escasez de electricidad. ste es, por desgracia, un tema muy poco estudiado.

Construir presas para aumentar la capacidad de almacenamiento tena dos propsitos principales: ampliar la superficie irrigada y generar electricidad. En el caso de la irrigacin, hay que destacar que en 1910 el pas contaba con alrededor de un milln de hectreas de riego. A partir de 1926, con la creacin de la CNI, la superficie aument de manera notable gracias a la inversin de fuertes sumas por parte del gobierno federal. El censo de 1950 registr 1,211,712 hectreas de riego; el de 1970 consigna 3,583,027, y el de 1991 eleva la cifra a 6,616,756. Si tales cifras son confiables, entre 1950 y 1990 la superficie bajo riego aument casi cinco veces y media (Aboites, 2009a). Sobre la electricidad, a mediados del siglo XX existan cuatro sistemas hidroelctricos de cierta consideracin: Necaxa, Boquilla, Chapala y el sistema Miguel Alemn, en tanto que para la segunda mitad del siglo XX, el inters gubernamental en la materia se increment consi-derablemente gracias a la construccin de grandes presas: Temascal sobre el ro Tonto, en Veracruz; Infiernillo sobre el Balsas, en Michoacn; Malpaso, Angos-tura, Chicoasn y Peitas sobre el Grijalva, en Chiapas, y Cerro de Oro sobre el Papaloapan, en Oaxaca y Veracruz. La construccin de presas hizo aumentar la capacidad de almacenamiento de una manera ms que destacada, como se apre-cia en la tabla 1.

El agua en Mxico40

Tabla 1. Capacidad de almacenamiento de las presas en Mxico (1910-1993)

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Fuente: Elaboracin propia con base en datos de SARH (1988).

Los datos de la tabla anterior reflejan la intencin del gobierno federal en el manejo del agua: explotarla y aprovecharla de manera creciente para favorecer el desarrollo econmico del pas. Primero para la irrigacin, ms tarde para la ge-neracin de energa elctrica y ms adelante para provisin de agua a las grandes ciudades. Hasta bien entrado el siglo XX, la ideologa que subyaca a la accin federal era la de alcanzar el dominio pleno del agua en todos sus aspectos, do-mear la naturaleza para conseguir la grandeza de la patria, como rezaba el lema tanto de la CNI como de la Secretara de Recursos Hidrulicos (SRH). Leer los primeros informes de la SRH es esplndida va para adentrarse en el pensamiento de esta poca sobre el lugar del agua en el desarrollo nacional. Se haca alarde del manejo cientfico del agua.

Cabe ahondar en el nacimiento de la SRH, a fines de 1946. La SRH absorbi funciones de la extinta Secretara de Agricultura y Fomento (SAyF) en lo relativo a la regulacin de los aprovechamientos hidrulicos de carcter federal. Al mis-mo tiempo, se hizo cargo de las labores de construccin que antes desempeaba la CNI, que en ese momento se extingua, y haca suyas las funciones de agua potable y control de inundaciones que hasta antes de este momento eran respon-sabilidad del Departamento de Salubridad y de la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas, respectivamente. Con esta gama de funciones, la SRH adquira una amplia y directa intervencin en el manejo del agua, pero adems contaba para su funcionamiento con una notable capacidad presupuestal que era inima-ginable dcadas atrs. Al respecto, slo basta destacar que, en sus primeros aos de funcionamiento, la SRH atraa cerca del 10% del presupuesto de egresos de la Federacin (lo que contrasta espectacularmente con lo que ahora recibe la CO-NAGUA). Segn los directivos de la institucin, no haba otro pas en el mundo que invirtiera tanto en materia de agua como Mxico.


La notable capacidad de gasto e inversin de la SRH tena que ver con la ya referida centralizacin poltica del pas, que tambin dejaba sus huellas en materia hacendaria. En este caso era ms que evidente la fortaleza creciente de la hacienda federal y el estancamiento, si no es que el debilitamiento, de las haciendas locales y municipales. El auge econmico conocido como Milagro mexicano, ocurrido entre 1940 y 1970, apuntal dicho proceso fiscal, lo que a su vez sirvi para impulsar la industrializacin va sustitucin de importacio-nes. La apuesta industrializadora propici una mayor migracin del campo a las ciudades. Mxico no tardara en hacerse un pas mayoritariamente urbano. Y las inversiones federales seguiran esa misma tendencia, pues se aprecia, despus de 1960, un descenso en la inversin en obras de riego y un crecimiento de la inver-sin en la construccin de presas hidroelctricas y de obras de provisin de agua a las ciudades. Tal descenso es uno de los factores que comnmente se esgrimen como causa de la crisis del campo mexicano, cuyo origen se ubica a mediados de la dcada de 1960. En contraste, la dcada de 1960 es la de mayor crecimiento industrial del siglo XX. De ese modo, el Estado apuntal esa parte del pas que creca a un ritmo sorprendente, a saber, la industria y las ciudades. El proyecto del campo prspero, moderno en gran medida por la empeosa irrigacin finan-ciada con dineros pblicos, qued como cosa del pasado, como prioridad de la primera mitad del siglo XX. El campo resinti con gran intensidad esa decisin gubernamental favorable a las ciudades.

Despus de 1950, adems del ya referido cambio en la orientacin geogrfica de la inversin federal en el ramo de aguas, debe mencionarse el crecimiento notable del consumo de agua en las industrias y en las ciudades. Aunque la agri-cultura continu siendo y por mucho- el principal destino del agua aprovecha-da, en estos aos es notable el acelerado crecimiento del consumo industrial y urbano. Y en ese crecimiento es inevitable considerar el vuelco hacia las aguas subterrneas. La generalizacin de esta prctica a gran escala tuvo lugar a me-diados del siglo XX, en parte debido al impulso gubernamental a la agricultura (visto el auge algodonero norteo) y en parte por la severa sequa que asol el pas entre 1949 y 1958. No es que antes de 1950 no hubiera pozos profundos, lo que no haba antes de 1950 era la magnitud del impulso de la sociedad sobre el agua subterrnea. Ejemplos de ese impulso es la apertura de reas irrigadas del noroeste del pas, como la Costa de Hermosillo. Al respecto, en la siguiente tabla se pueden apreciar las principales ramas industriales consumidoras del recurso hdrico proveniente del subsuelo.

El agua en Mxico42

Tabla 2. Principales ramas industriales consumidoras de agua subterrnea (1976)

Rama consumidora Porcentaje de agua utilizada (%)

Azucarera 35.2

Qumica 21.7

Papel y celulosa 8.2

Petrleo 7.2

Bebidas 3.3

Textil 2.7

Siderrgica 2.6

Elctrica 1.5

Alimentos 0.3

Otras 17.3

Fuente: Aboites, 2009, 30.

En suma, la historia de los usos del agua en Mxico durante el siglo XXcomo ocurri en la mayor parte del planeta contiene el gigantesco esfuerzo de la so-ciedad por acrecentar el control y aumentar el consumo del lquido. El creci-miento demogrfico, la expansin de la frontera de riego, la generacin de ms y ms electricidad, de los sistemas de provisin a las ciudades, la explotacin de las industrias son otros tantos episodios de ese creciente uso del agua. Una ma-nera de mostrar tal crecimiento es la siguiente: segn la CONAGUA (2007), la disponibilidad de agua en el pas hacia 1950 era de 17,742 metros cbicos por habitante al ao. En contraste, para el ao 2006, esta cifra haba descendido de manera alarmante al ubicarse en 4,689 metros cbicos por habitante al ao. Ese descenso permite comprender el alcance de la transformacin de los usos del agua en Mxico a lo largo de esas dcadas. El gobierno federal, el impulsor del agua nacional, fue factor importante en este episodio.


Tabla 3. Variacin de la disponibilidad natural media per cpita del agua2 1950-2006

Ao Disponibilidad (m3/hab./ao)1950 17,7421960 10,9911970 7,9401980 6,1681990 5,2982000 5,0112006 4,689

Fuente: Elaboracin propia con base en datos de CONAGUA (2007).

El derrumbe de un sueo o el agotamiento federalComo lo evidencian los datos de la tabla 3, el agua pas de ser un recurso consi-derado casi inagotable a ser un recurso mucho menos abundante. Y lo que resulta an ms alarmante es que todo este cmulo de circunstancias y actividades (re-presamiento, irrigacin, explotacin por parte de la industria, extraccin explo-siva para atender la demanda de las grandes urbes) dio origen a otro problema que acrecent el de la escasez del agua: la contaminacin. Tant

El Agua en Mexico Cauces y en Cauces

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