El ordenamiento territorial en Colombia a partir de la Ley ...
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El ordenamiento territorial en Colombia a partir de la Ley 1454 de 2011. Una aproximación jurídica e histórica al proceso legislativo. Presentado por: Sergio Andrés Hernández Botia Oscar Samir Martínez Peña Trabajo de grado dirigido por: Prof. Elliot Parra Ávila Para optar título de: Abogado UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA Facultad de Derecho Bogotá D. C., 2015
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El ordenamiento territorial en Colombia a partir de la Ley 1454 de 2011
Una aproximacioacuten juriacutedica e histoacuterica al proceso legislativo
Presentado por
Sergio Andreacutes Hernaacutendez Botia
Oscar Samir Martiacutenez Pentildea
Trabajo de grado dirigido por
Prof Elliot Parra Aacutevila
Para optar tiacutetulo de
Abogado
UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA
Facultad de Derecho
Bogotaacute D C 2015
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TABLA DE CONTENIDO
Introduccioacuten pp 3
1 El centralismo autoritario una herencia poliacutetico-administrativa en crisis pp 6
2 La Constitucioacuten de 1991 Ruptura y auge del ordenamiento territorial pp 15
3 Ley 388 de 1997 Intentos y avances en la normatividad nacional pp 24
4 El retorno de la (re)centralizacioacuten poliacutetica y fiscal pp 28
Deacutecadas peacuterdidas La descentralizacioacuten y la desconcentracioacuten en crisis pp 30
La poliacutetica de Seguridad Democraacutetica y sus impactos sobre el territorio pp 33
5 La expedicioacuten de la LOOT y sus avatares pp 41
Puntos complementarios frente al ordenamiento territorial (2011-2013) pp 50
Panorama del nuevo ordenamiento territorial pp 60
6 Conclusiones pp 65
7 Bibliografiacutea pp 72
8 Anexos pp 78
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Introduccioacuten
Esta investigacioacuten presenta un balance de las tendencias histoacutericas que se
configuraron en torno a la legislacioacuten los modelos administrativos del Estado
colombiano y la gobernabilidad centrando la mirada en el periodo de 1986 hasta
la sancioacuten de la ley orgaacutenica 1454 de 2011 y la posterior aprobacioacuten de la ley
1551 de 2012
Ademaacutes ofrece una mirada transversal que no pierde de vista el contexto de las
reformas poliacuteticas y la forma como eacutestas incidieron en la estructura institucional del
Estado En tanto el intereacutes por afianzar un modelo integral de ordenamiento
territorial consolidoacute un escenario de debate y controversias acadeacutemicas y juriacutedicas
durante maacutes de dos deacutecadas por cuenta de los intereses poliacuteticos y econoacutemicos
que entrantildeaba esta problemaacutetica en los territorios el cual soacutelo pudo ldquosuperarserdquo
durante el primer Gobierno de Unidad Nacional santista y resulta esencial
problematizarlo para poder responder a la pregunta sobre las dinaacutemicas de
construccioacuten de normatividad y conceptualizacioacuten de ordenamiento territorial en
los distintos periodos presidenciales desde 1991
Sin embargo se advierte que la eficacia del nuevo modelo cristalizado en la ley
orgaacutenica 1454 dependeraacute en gran medida de los incentivos que se promuevan y
de las estrategias de implementacioacuten que se formulen en los proacuteximos 10 antildeos
De ahiacute que la estrategia metodoloacutegica empleada en la construccioacuten del presente
documento articule de una parte la buacutesqueda de muacuteltiples documentos con un
enfoque interpretativo enmarcado en la hermeneacuteutica juriacutedica y de otra parte el
anaacutelisis de contexto histoacuterico y poliacutetico del periodo 1986-2012 leiacutedo a traveacutes de los
conceptos y teoriacuteas maacutes relevantes en el debate en torno al ordenamiento
territorial Este abordaje permitiraacute identificar los paradigmas teoacutericos adoptados
4
por los distintos gobiernos de turno elucidando cuaacuteles aspectos histoacutericos se
cristalizaron en ley 1454 asiacute como sus implicaciones administrativas
En ese sentido los resultados de la investigacioacuten se dividen en cinco capiacutetulos En
el primero se abordaraacuten los antecedentes histoacutericos del ordenamiento territorial en
Colombia con el fin de evidenciar por queacute la Constitucioacuten Poliacutetica de 1886 entrantildeoacute
un modelo de ldquocentralismo autoritariordquo En este periodo el argumento del Gobierno
postulaba el fortalecimiento de una repuacuteblica unitaria pero este discurso oficial en
realidad generoacute muacuteltiples fragmentaciones territoriales y disputas poliacuteticas (como
la peacuterdida de Panamaacute en 1903) las cuales desembocaron en un paquete de
reformas al ordenamiento territorial haciacutea 1910 Esta dinaacutemica reformista continuoacute
operando en otros momentos histoacutericos mediante reformas constitucionales como
sucedioacute en 1936 1945 y en 1968 Empero todas estas reformas de contencioacuten del
modelo territorial fueron limitadas frente a las demandas sociales de la eacutepoca
De ahiacute que en 1986 se produjera otra reforma constitucional con la cual se aproboacute
la eleccioacuten popular de alcaldes fortaleciendo la participacioacuten en teacuterminos de la
representacioacuten social y en materia de la descentralizacioacuten poliacutetica Mientras que
en el segundo acaacutepite se analizaraacuten las implicaciones institucionales que tuvo la
Constitucioacuten de 1991 -considerada como punto de partida en el debate reciente
sobre el ordenamiento- en la medida que la nueva carta poliacutetica entrantildeoacute una
ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo centralista impuesto por la
Constitucioacuten de la Regeneracioacuten (1886) Asimismo se examinaraacute coacutemo la ley 152
y el decreto 2284 de 1994 cimentaron el marco legal del ordenamiento puesto que
definieron los principios de accioacuten que permitieron a los entes territoriales superar
la ambiguumledad juriacutedico-administrativa e identificar una ruta procesal en aras de
mejorar la planificacioacuten de los municipios por la viacutea de los planes de desarrollo
5
Posteriormente se realizaraacute una lectura minuciosa de la ley 388 de 1997 en la
cual se evidenciaraacuten las principales trasformaciones conceptuales en materia de
ordenamiento territorial pues en esta ley se reguloacute y reorganizoacute la administracioacuten
del espacio desde un enfoque que priorizaba los centros urbanos maacutes poblados
en donde se haciacutea necesaria una continua coordinacioacuten de las aacutereas rurales con
los centros urbanos En el cuarto capiacutetulo se realizaraacute un anaacutelisis del proceso de
re-centralizacioacuten poliacutetica econoacutemica y administrativa que tuvo lugar durante los
dos Gobiernos de Aacutelvaro Uribe a raiacutez del recorte de transferencias junto a la
concentracioacuten del gasto puacuteblico en manos de la rama ejecutiva En ese sentido es
importante mencionar que este acaacutepite estaraacute encabezado por el debate teoacuterico
suscitado por la descentralizacioacuten y la desconcentracioacuten
El quinto acaacutepite se centra en el anaacutelisis del primer Gobierno de Juan Manuel
Santos y coacutemo despueacutes de 20 antildeos de disputas poliacuteticas y tentativas fracasadas
eacuteste logroacute la aprobacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial con base
en los discursos de la ldquounidad nacionalrdquo y el ldquobuen gobiernordquo e impulsando sus
locomotoras para la prosperidad social
Finalmente el documento presenta unas conclusiones en torno al Modelo de
Ordenamiento Territorial en Colombia al tiempo que intenta establecer algunos
interrogantes sobre la eficacia del modelo sus horizontes y limitaciones Se
espera por lo tanto que esta investigacioacuten permita una mayor claridad sobre este
tema con el fin de comprender las principales dinaacutemicas juriacutedico-poliacuteticas
socioloacutegicas y normativas que han confluido en este proceso que a pesar de su
poco conocimiento resulta vital para la sociedad
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1 El centralismo autoritario una herencia poliacutetico-administrativa en crisis
La Constitucioacuten poliacutetica instaurada durante La Regeneracioacuten tuvo dos aspectos
que conllevaron al pausado hundimiento de su enfoque de ordenamiento territorial
luego de un siglo de su implementacioacuten El primero asociado al modelo de
ldquoRepuacuteblica unitariardquo en el que la soberaniacutea residiacutea en la nacioacuten colombiana Esta
repuacuteblica estaba integrada por 9 departamentos con un modelo de centralismo
poliacutetico y descentralizacioacuten administrativa Sin embargo durante el Consejo
Nacional Constituyente que dio origen a esta carta magna el Gobierno designoacute
desde la capital a los delegatarios de los Estados de Antioquia Boliacutevar Boyacaacute
Cauca Cundinamarca Magdalena Panamaacute Santander y Tolima
El Consejo Nacional Constituyente estuvo compuesto por las principales figuras
del conservatismo de la eacutepoca pero la decisioacuten adoptada en el centro poliacutetico del
paiacutes no tardoacute en desatar el malestar en las provincias luego de la designacioacuten de
liacutederes bogotanos para regiones como Panamaacute La estructura de poder que se
manejoacute durante la Regeneracioacuten fue objeto de criacuteticas por parte de conservadores
histoacutericos1 quienes cuestionaron la forma como se estaba dirigiendo el paiacutes La
tensioacuten centralista desembocoacute en un documento de la eacutepoca conocido como ldquoel
Manifiesto de los 21rdquo o ldquoMotivos de disidenciardquo donde este grupo reprochoacute la
polarizacioacuten de la sociedad el caraacutecter antidemocraacutetico de la Regeneracioacuten la
supresioacuten de las libertades de prensa y asociacioacuten y la usurpacioacuten que hizo la
1 Este grupo estaba compuesto principalmente por antioquentildeos y bogotanos dedicados al comercio de cafeacute y sosteniacutea que el retraso econoacutemico e industrial de la eacutepoca estaba afectando sus negocios
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nacioacuten a las funciones de los distritos parroquiales2 y de los departamentos -antes
estados soberanos3 (Urrego 2007)
La tensioacuten se profundizoacute en noviembre de 1903 cuando el modelo de tutela
centralista desembocoacute en la peacuterdida de Panamaacute evidenciando el fracaso del
ldquoautoritarismo regenerativordquo Las oacuterdenes impartidas desde Santafeacute de Bogotaacute
pasaban por la designacioacuten presidencial de los Gobernadores sin que mediara la
voluntad del pueblo en ninguno de los 9 departamentos Con la peacuterdida del istmo
se realizoacute una reestructuracioacuten territorial que implicoacute la creacioacuten de departamentos
como Huila Caldas Valle del Cauca y la escisioacuten entre Norte de Santander y
Santander Sin embargo el proceso de creacioacuten de entes territoriales -fuesen
comisariacuteas intendencias o Departamentos- debiacutea pasar por un examen detallado
en la capital bogotana en virtud del artiacuteculo 5deg de la Constitucioacuten que estableciacutea
como condiciones baacutesicas
1 Que el nuevo Departamento tenga por lo menos doscientas mil almas
2 Que aqueacutel o aqueacutellos de que fuere segregado queden cada uno con una poblacioacuten de
doscientos cincuenta mil habitantes por lo menos
3 Que la creacioacuten sea decretada por una ley aprobada en dos Legislaturas ordinarias
sucesivas (Constitucioacuten de 1886 artiacuteculo 5deg -texto original y sin reformas
En ese escenario la ampliacioacuten del mapa poliacutetico-administrativo estaba supeditada
a los dictaacutemenes impartidos por el Gobierno central y los intereses que estuvieran
mediando la solicitud de creacioacuten de nuevos departamentos Esta tendencia no se
2 Durante el Virreinato de la Nueva Granada las provincias se dividieron en cantones y eacutestos en parroquias Sin embargo con la entrada en vigencia de la Constitucioacuten de la Nueva Granada en 1832 las parroquias se convirtieron en distritos parroquiales los cuales se mantuvieron durante la Confederacioacuten Granadina pero fueron suprimidos por la Constitucioacuten de 1886 La figura de los distritos parroquiales se postula por ende como el antecedente maacutes cercano a la figura de los municipios actuales (Veacutease Remolina 2011) 3 Ibiacuted Es importante sentildealar que la figura de los Departamentos se empleoacute como unidad del ordenamiento territorial durante la Gran Colombia (1819-1830) cuando el Congreso aproboacute la ley 25 de 1824 con la que se crearon 12 departamentos Sin embargo la Constitucioacuten de la Repuacuteblica de la Nueva Granada (1831-1858) suprimioacute esta figura conservando uacutenicamente las provincias y posteriormente la Constitucioacuten de la Confederacioacuten Granadina (1858-1863) crea la figura de los Estados Soberanos que se mantuvo con la Constitucioacuten de Rio Negro (1863)
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transformoacute ni siquiera con la llegada de los liberales al poder Los actos
legislativos aprobados durante la Hegemoniacutea liberal no modificaron la injerencia
centralista en los asuntos locales aun cuando ampliaron los instrumentos del
ordenamiento territorial
Por otra parte seria durante el primer Gobierno de Loacutepez Pumarejo se aproboacute el
acto legislativo 01 de 19364 en el que se reconocen a nivel constitucional las
intendencias y comisariacuteas aunque es importante mencionar las disposiciones
sobre el ordenamiento territorial no fueron el eje central de esta reforma
constitucional a diferencia de la siguiente reforma en donde se abordan con un
poco maacutes de profundidad algunos temas sobre las disposiciones territoriales a
traveacutes de la adopcioacuten de un sistema categorizado de municipios en funcioacuten de la
densidad poblacional los recursos fiscales y la importancia econoacutemica del
municipio (artiacuteculo 80deg) asiacute como se ordenoacute la creacioacuten de asambleas
departamentales por eleccioacuten popular5 y el establecimiento del Distrito Especial
de Bogotaacute
La ciudad de Bogotaacute capital de la Repuacuteblica seraacute organizada como un Distrito especial
sin sujecioacuten al reacutegimen municipal ordinario dentro de las condiciones que fije la ley La ley
podraacute agregar otro u otros Municipios circunvecinos al territorio de la capital de la
Repuacuteblica siempre que sea solicitada la anexioacuten por las tres cuartas partes de los
concejales (sic) del respectivo Municipio (Artiacuteculo 1deg - Acto Legislativo 01 de 1945)
iquestCuaacutel es la relacioacuten entre la creacioacuten de Bogotaacute como distrito capital y el Frente
Nacional
4 En el citado acto legislativo que reformoacute la Constitucioacuten el artiacuteculo 5deg quedoacute de la siguiente manera ldquoArt 2o El territorio nacional se divide en Departamentos Intendencias y Comisariacuteas los primeros se dividen en Municipios o Distritos Municipalesrdquo 5 En artiacuteculo 81deg sentildeala que en cada departamento habraacute ldquouna corporacioacuten administrativa denominada Asamblea Departamentalrdquo y en el artiacuteculo siguiente se estipula que ldquoLas Asambleas Departamentales son de eleccioacuten popular y se compondraacuten de tantos Diputados cuantos correspondan a la poblacioacuten del respectivo Departamento a razoacuten de un Diputado por cada cuarenta mil habitantes y uno maacutes por fraccioacuten igual o mayor a la mitad de dicha cifrardquo (Artiacuteculo 82deg - Acto Legislativo 01 de 1945)
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Antes del Frente Nacional (1958-1974) los Gobernadores soliacutean estar vinculados
al partido en el poder y generalmente procediacutean de la capital de la Repuacuteblica
donde se designaba a los mandatarios departamentales pese al desconocimiento
del contexto social y econoacutemico de las regiones Bajo esta loacutegica se priorizaba la
centralizacioacuten del poder a traveacutes de decisiones administrativas que garantizaban la
reproduccioacuten y el mantenimiento del modelo (Remolina 2011) Empero los
intentos por equilibrar el modelo de desarrollo regional la reforma constitucional
de 19686 tampoco pudo transformar sustancialmente el reacutegimen territorial a pesar
de la autorizacioacuten de las aacutereas metropolitanas
Artiacuteculo 63deg Para la mejor administracioacuten o prestacioacuten de servicios puacuteblicos de dos o maacutes
Municipios de un mismo Departamento cuyas relaciones den al conjunto las
caracteriacutesticas de un aacuterea metropolitana la ley podraacute organizarlos como tales bajo
autoridades y reacutegimen especiales con su propia personeriacutea garantizando una adecuada
participacioacuten de las autoridades municipales en dicha organizacioacuten (hellip) La ley estableceraacute
las condiciones y las normas bajo las cuales los Municipios puedan asociarse entre siacute para
la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos (Acto Legislativo 01 de 1968)
Sin embargo esta reforma constitucional fue muy cuestionada porque se encargoacute
de fortalecer el poder ejecutivo en contra del poder legislativo el cual implicaba
un reparto regional del presupuesto maacutes profundo pues los congresistas debiacutean
entregar a los jefes y caciques poliacuteticos regionales su respectiva parte Ante la
centralizacioacuten del gasto fiscal en manos del presidente se terminoacute debilitando las
regiones favoreciendo la concentracioacuten de la gestioacuten estatal
ldquoespecialmente en lo referente a la reparticioacuten ilegal del presupuesto nacional entre
caciques regionales por parte de los senadores y representantes En adelante el ejecutivo
llevariacutea la iniciativa en materia de presupuesto y gasto puacuteblico sin que se interpusieran
6 Con el Acto Legislativo 01 de 1968 el artiacuteculo 5deg de la Constitucioacuten quedoacute asiacute ldquoSon entidades territoriales de la Repuacuteblica los Departamentos las Intendencias las Comisariacuteas y los Municipios o Distritos Municipales en que se dividen aquellos y eacutestasrdquo
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otras instancias del Estado (hellip) Esta reforma ahondoacute auacuten maacutes la pobreza municipal y
regional en tanto que se crearon foacutermulas centralizadoras y una cantidad de entes
nacionales encargados de organizar los servicios puacuteblicos la salud y la educacioacuten
llamados descentralizados (Borja 2007)
Asimismo el centralismo poliacutetico continuacuteo representando un modelo poco
pragmaacutetico para un paiacutes tan diverso como el colombiano con el cual se profundizoacute
el desequilibrio de poder y autonomiacutea impuesto por la Constitucioacuten de 1886 en la
que todas las regiones por fuera de Santa fe de Bogotaacute eran consideradas como
menores de edad e incapaces a la hora de definir queacute les conveniacutea por ello
estaban sujetas a la tutela administrativa poliacutetica y econoacutemica perpetua de la
capital En este escenario se relegaba la aspiracioacuten de autonomiacutea poliacutetica y
administrativa a un plano marginal sujeto a los intereses de las eacutelites regionales
(Fals Borda 1997)
Al no encontrar espacios de discusioacuten intermedios tendientes a la redistribucioacuten
del poder se generoacute una crisis del modelo centralista la cual intentaron solventar
con la profundizacioacuten de la descentralizacioacuten administrativa y poliacutetica Con La ley
11 de 1986 se pretendioacute modificar el modelo de ordenamiento territorial heredado
de la Constitucioacuten de 1886 a traveacutes de la convocatoria puacuteblica de la comunidad
ldquopara que no siguiera siendo ajena a grandes y pequentildeas decisiones que le
concerniacutean y que tocaban con la vida ciudadana a escala localrdquo En virtud de esta
ley se implementoacute la figura de las Juntas Administradoras Locales7 para atender a
las necesidades de las comunas y corregimientos (Betancur 1989)
Pese a la ampliacioacuten de los instrumentos para el ordenamiento territorial que
dispuso el acto legislativo eacuteste fue conocido porque permitioacute la eleccioacuten popular
de alcaldes a traveacutes de la modificacioacuten de 3 artiacuteculos de la Constitucioacuten Poliacutetica de
7 Es importante precisar que las Juntas Administradoras Locales existiacutean desde 1968 como unidad de planeacioacuten del territorio y que en 1986 fueron modificadas por medio del acto legislativo pero no fueron ldquoimplementadasrdquo por primera vez
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1886 en donde se postuloacute que todos los ciudadanos podriacutean elegir directamente
al Presidente a los congresistas Diputados Concejales y a los Alcaldes (Art
171deg) asiacute como decretoacute la necesidad de tener un Alcalde -Jefe de la
Administracioacuten Municipal- (Art 200deg) precisoacute el procedimiento para la eleccioacuten
popular y estipuloacute de manera geneacuterica las incompatibilidades e inhabilidades del
oficio de eleccioacuten popular (Art 201deg) (Acto Leg 01 de 1986)
Meses despueacutes de la aprobacioacuten del Acto Legislativo se promulgoacute el decreto
presidencial 1333 por el cual se adoptoacute el reacutegimen municipal En el artiacuteculo 8deg
establecioacute que ldquolos territorios y los habitantes de eacuteste sometidos a la jurisdiccioacuten
del alcalde constituyen un municipio o distrito municipalrdquo pero es importante
mencionar que esta unidad del ordenamiento territorial continuacutea subordinada a los
intereses del departamento y de la nacioacuten puesto que si estos entes de mayor
categoriacutea administrativa requirieran desarrollar alguna obra o establecimiento
puacuteblico en suelos municipales el ente territorial maacutes pequentildeo deberaacute acoger dicha
obra como parte de su intereacutes general -y el de sus habitantes- (artiacuteculo 9deg)
Adicionalmente los alcaldes se encuentran bajo la tutela administrativa de los
Departamentos seguacuten lo establecido en el artiacuteculo 6deg del Decreto 1222 de 1986 y
en el artiacuteculo 7deg del Decreto 1333 de 1986 en temaacuteticas de planificacioacuten y
coordinacioacuten de desarrollo regional y local y para la prestacioacuten de servicios
Ahora si bien la ampliacioacuten democraacutetica mantuvo privilegios administrativos a la
nacioacuten y a los departamentos garantizando el control poliacutetico desde la capital en
Santa fe de Bogotaacute tambieacuten generoacute la ruptura del modelo bipartidista heredado
del Frente Nacional que se profundizoacute con la eleccioacuten popular de Alcaldes y
Gobernadores -a diferencia de los mandatarios municipales su eleccioacuten se
autorizoacute en 1992- en la medida que incrementoacute la institucionalizacioacuten de
movimientos sociales y grupos armados asiacute como la agremiacioacuten de intereses
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poliacuteticos en organizaciones como la Federacioacuten de Gobernadores de Colombia y
la Federacioacuten Colombiana de Municipios8 fundada en 1990
Su creacioacuten es producto de una de las reformas maacutes importantes del siglo XX en el paiacutes el
inicio del proceso de descentralizacioacuten En este contexto la creacioacuten de la Federacioacuten no
solo era una buena idea era una necesidad de los alcaldes agremiarse quienes en este
nuevo marco institucional eran autoacutenomos y responsables de una gran cantidad de
competencias nuevas que implicaban un gran reto para los municipios y una gran
responsabilidad poliacutetica (FCM 2010)
En ese escenario la ampliacioacuten del espectro poliacutetico por la viacutea electoral se
configuroacute un modelo democraacutetico que afianzoacute la participacioacuten poliacutetica de los
colombianos al tiempo que buscaba mayor autonomiacutea poliacutetica profundizar la
descentralizacioacuten administrativa y fortalecer la capacidad de decisioacuten autoacutenoma
de los municipios Sin embargo la eleccioacuten popular de alcaldes no transformoacute el
modelo administrativo basado en el centralismo poliacutetico pero si empezoacute a afianzar
un modelo electoral maacutes incluyente en donde nuevas fuerzas y actores sociales
que se movilizaron en deacutecadas anteriores lograron tener un espacio de discusioacuten
participacioacuten y representacioacuten colectiva de sus intereses a traveacutes de los comicios
municipales que tuvieron lugar el 13 de marzo de 1988
Con esta apuesta poliacutetica se generoacute un proceso de transferencia de competencias
que tradicionalmente habiacutea detentado el Gobierno central hacia los municipios y
se amplioacute la gama de actores poliacuteticos habilitados en el sistema electoral
incrementando la representatividad por la viacutea de la participacioacuten ciudadana y la
inclusioacuten de los movimientos sociales y ciacutevicos de los antildeos 70 y 80 Seguacuten Dariacuteo
Restrepo entre el 11 y el 36 de las alcaldiacuteas y gobernaciones quedaron en
manos de fuerzas poliacuteticas ajenas al liberalismo y el conservatismo (1995) No 8 La Federacioacuten Colombiana de Municipios se constituye como una entidad gremial privada y sin aacutenimo de lucro con el fin de promover la descentralizacioacuten la autonomiacutea la democracia y la gobernabilidad local asiacute como pretende articular los esfuerzos internacionales nacionales subnacionales puacuteblicos y privados tendientes al fortalecimiento de los gobiernos municipales y distritales Para mayor informacioacuten sobre la misioacuten visioacuten e historia de la entidad consulte httpwwwfcmorgcoindexphpid=13 (20130314)
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obstante este aspecto debe ser analizado con detenimiento puesto que si bien
generoacute un mayor nivel de representacioacuten para la sociedad tambieacuten produjo
efectos colaterales limitantes para el desarrollo regional
El intento por romper la estructura de poder poliacutetico heredada del Frente Nacional
-bipartidismo profundamente riacutegido- junto a la jerarquizacioacuten poliacutetica planteada en
principio como un intento por mejorar las condiciones de desarrollo en el paiacutes trajo
consigo una oleada de clientelismo desmesurado que dificultoacute avanzar en temas
relacionados con el desarrollo regional Mientras se buscaba ldquorecobrar la unidad
nacional sin sacrificar los intereses de la provincia menos auacuten de la ceacutelula
municipalrdquo el poder local aumentoacute de la mano de la ldquoineficiencia y del burocratismo
clientelistardquo (Betancur 1989) El traacutefico de influencias y el afaacuten de los nuevos
caciques locales por consolidar sus cuotas burocraacuteticas9 no se hicieron esperar y
las campantildeas poliacuteticas se permearon por estas dinaacutemicas
Resultaba mucho maacutes rentable obtener la personeriacutea juriacutedica de un partido o
movimiento poliacutetico como un mecanismo de poder para hacer exigibles los
intereses de la red social de votantes a traveacutes de la obtencioacuten de prebendas y
puestos por nombramientos poliacuteticos antes que tramitar los intereses ciudadanos
en canales democraacuteticos En esta carrera cayeron algunos partidos poliacuteticos que
habiacutean surgido de los diaacutelogos luego de que el Gobierno de Belisario Betancur y
grupos armados negociaran una salida al conflicto y eacutestos uacuteltimos encontraron en
la institucionalizacioacuten electoral un nicho feacutertil para sus aspiraciones poliacuteticas
En menos de un lustro la descentralizacioacuten poliacutetica pasoacute de ser la esperanza del
paradigma representativo a convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo
9 Ahora bien el clientelismo no surgioacute luego de la aprobacioacuten del acto legislativo 01 de 1986 ndashEleccioacuten popular de Alcaldes- sino que tiene raiacuteces profundas en el tipo de relaciones sociales poliacuteticas y econoacutemicas sobre las cuales se erigioacute el modelo de Estado en Colombia En ese sentido Francisco Leal (2010) plantea que eacuteste es el resultado de relaciones de transaccioacuten pre capitalistas que fueron utilizadas por los caciques poliacuteticos locales y por el Estado mismo para facilitar el proceso modernizador
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regional por cuenta de ldquopermanentes conflictos entre comunidades y poliacuteticos con
gobiernos regionales y nacionales donde se desperdiciaban y agotaban las
energiacuteas de caraacutecter administrativordquo (Gaviria 1989) Sin embargo los partidos
poliacuteticos tradicionales no estuvieron al margen de esta carrera clientelar todo lo
contrario tanto los liberales como los conservadores aprovecharon la expansioacuten
del sistema de partidos y como duentildeos ldquonaturalesrdquo del monopolio de la votacioacuten -
tanto los caciques locales como los poliacuteticos electos- apuntaron a crear una
estrategia que les permitiera incrementar sus beneficios dejando la menor parte a
los movimientos ajenos al control de la asociacioacuten bipartidista
El control del bipartidismo sobre la administracioacuten del Estado condujo a que la clase
poliacutetica tendiera a hacer un uso indiscriminado de los recursos estatales De ahiacute a que se
viera como natural el usufructo privado de tales recursos y fuera fuente de desarrollo de
multitud de praacutecticas y costumbres (Leal 2010)
Para superar las tensiones poliacuteticas derivadas de la eleccioacuten popular de alcaldes
que entorpecioacute la adopcioacuten de mecanismos para garantizar el desarrollo equitativo
entre las regiones el Estado colombiano optoacute por ldquola ecuacioacuten ordenamiento
territorial equivale a planificacioacuten espacialrdquo implicando un modelo interdependiente
entre los centros urbanos y las formas de poblamiento y produccioacuten De este modo
se intentoacute superar la fragmentacioacuten social que habiacutea generado la ampliacioacuten
democraacutetica de finales de los 80 basaacutendose en un orden territorial funcional que
asegurara el desarrollo bajo paraacutemetros modernos (Borja 1996)
Sin embargo los partidos poliacuteticos y sus agentes construyen alianzas a partir de
ejes programaacuteticos como la planificacioacuten espacial apropiaacutendose del discurso del
desarrollo regional equitativo y de la planificacioacuten del territorio iquestdejando a un lado
el desconocimiento de paradigmas conceptuales y de las complejidades socio-
culturales del territorio Mientras tanto las alianzas continuacutean siendo productivas
electoralmente y en virtud de eacutestas se consolidan coaliciones de intereses en
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espacios de incidencia poliacutetica y administrativa para garantizar la administracioacuten
de recursos con mayor autonomiacutea del departamento y de la nacioacuten En ese
contexto la Federacioacuten Colombiana de Municipios adquiere relevancia
De modo que la implementacioacuten de herramientas descentralizadoras fue soacutelo la
punta de lanza de las estrategias empleadas para la adopcioacuten de un esquema
territorial alterno en donde se buscoacute romper el centralismo autoritario heredado
del reacutegimen constitucional de 1886 y que tuvo muacuteltiples fracasos en el proyecto
de unificacioacuten nacional por cuenta del desconocimiento de las particularidades
socio-culturales y regionales
A continuacioacuten se presentaraacute un anaacutelisis del modelo poliacutetico e institucional que
implicoacute la carta magna de 1991 en donde se sentaron las bases principios y
elementos del nuevo modelo territorial propuesto como alternativa al centralismo
autoritario decimonoacutenico con sus posibilidades y retos de implementacioacuten
2 La Constitucioacuten de 1991 Ruptura y auge del ordenamiento territorial
La discusioacuten sobre el Ordenamiento Territorial en Colombia ha sido abordada por
autores como Fals Borda Massiris Borja Restrepo entre otros con el fin de
determinar los antecedentes y los aportes en la materia para nutrir desde distintos
campos la experiencia nacional Sin embargo la discusioacuten maacutes seria sobre el
ordenamiento territorial se planteoacute en el seno de la Asamblea Nacional
Constituyente como un debate de relevancia nacional cuya maacutexima preocupacioacuten
consistioacute en definir una hoja de ruta asiacute como plantear la necesidad de consolidar
un modelo capaz de garantizar ldquoun desarrollo equilibrado y justo de las distintas
regiones en espacial las maacutes pobres y marginales sin obstaculizar el progreso de
las maacutes ricasrdquo (COT 1992)
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Gracias a la pluralidad acadeacutemica poliacutetica y social de los constituyentes la
necesidad de replantear estos temas se evitoacute caer en un debate reducido a
problemas cartograacuteficos para plantear la importancia de analizar la escenarios
para la creacioacuten y apropiacioacuten del espacio por parte de los grupos sociales con
sus propias culturas y organizacioacuten social y con la estructura general y la forma
administracioacuten recursos competencias y planeacioacuten del Estado (Borja 1996) La
Constitucioacuten de 1991 se adopta como un intento por construir un modelo
heterodoxo entre una repuacuteblica unitaria que reconoce la autonomiacutea regional de
departamentos y municipios por la viacutea de la transferencia de funciones y recursos
econoacutemicos a los entes territoriales y que apunta a disminuir los desequilibrios
econoacutemicos entre las regiones (Riveros cit COT 1992)
Para esto el texto constitucional debioacute acompantildearse con un articulado transitorio
que facilitara los procesos de cambio entre el anterior reacutegimen centralista
heredado de la Regeneracioacuten y la nueva foacutermula constitucional nacida de la
Asamblea Nacional Constituyente El artiacuteculo 3810 se convirtioacute en la piedra angular
para pensar el ordenamiento como una problemaacutetica nacional puesto que en eacuteste
se establecioacute que el Gobierno debiacutea encabezar la creacioacuten de la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial en un plazo de 6 meses y por un teacutermino de 3 antildeos con
el objetivo de realizar los estudios y formular las recomendaciones pertinentes en
torno a la divisioacuten territorial del paiacutes Seguacuten Fals Borda la importancia de la
Comisioacuten eran maacutes una intuicioacuten que cualquier otra cosa
Esta intuicioacuten proveniacutea de reconocer el lastre de liacutemites arbitrarios o mal desdentildeados que
han ignorado las realidades culturales geograacuteficas y econoacutemicas y desdentildeado las
10 Artiacuteculo Transitorio 38deg - El Gobierno organizaraacute e integraraacute en el teacutermino de seis meses una Comisioacuten de Ordenamiento Territorial encargada de realizar los estudios y formular ante las autoridades competentes las recomendaciones que considere del caso para acomodar la divisioacuten territorial del paiacutes a las disposiciones de la Constitucioacuten La Comisioacuten cumpliraacute sus funciones durante un periacuteodo de tres antildeos pero la ley podraacute darle caraacutecter permanente En este caso la misma ley fijaraacute la periodicidad con la cual presentaraacute sus propuestas (Constitucioacuten 1991)
17
necesidades cotidianas de la poblacioacuten con obvias consecuencias negativas para la
administracioacuten y el buen gobierno de las unidades territoriales (Fals cit COT 1992)
Asimismo el artiacuteculo 288deg de la Constitucioacuten Poliacutetica ordenoacute la construccioacuten de
una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (LOOT) en donde era fundamental tener en
cuenta dos elementos el primero relacionado con la importancia de la autonomiacutea
municipal pues estas ceacutelulas del ordenamiento y la administracioacuten nacional son
ldquoentes territoriales fundamentales durante la prestacioacuten de servicios puacuteblicos
domiciliariosrdquo y el segundo asociado al papel protagoacutenico del departamento como
ldquopromotor del desarrollo econoacutemico planificador generante de sus zonas de
frontera y como depositario constitucional de funciones de educacioacuten ambiente
salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra cit COT 1992)
Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo
centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 -tal como se mencionoacute antes- y
ademaacutes establecioacute en virtud de los artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las
entidades territoriales al tiempo que se les concedioacute autonomiacutea para gestionar sus
intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de proyectos y una inversioacuten directa
a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla Por tal razoacuten la
organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el Titulo XI
ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera
especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud
del artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias
entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten
concurrencia y subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)
18
Para el momento de su creacioacuten Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi
(IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la
primera definicioacuten institucional de Ordenamiento Territorial entendido como
El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y
utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en
cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio
considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)
No obstante la produccioacuten y apropiacioacuten conceptual realizada por la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial enfrentoacute un problema endeacutemico de la administracioacuten
colombiana pues con el incremento de las funciones conjuntas del Instituto
Agustiacuten Codazzi y otras entidades iniciaron una serie de conflictos asociados al
enfoque de ordenamiento e integracioacuten territorial maacutes pertinente de acuerdo a los
intereses institucionales En esta disputa intervinieron el Departamento Nacional
de Planeacioacuten (DNP) algunos sectores acadeacutemicos e incluso representantes del
Gobierno para definir los paraacutemetros y modelos de Ordenamiento Territorial
El debate conceptual poliacutetico econoacutemico y juriacutedico atrajo cada vez maacutes el intereacutes
de otros sectores acadeacutemicos interesados en fomentar programas de estudios
especializados y de esa forma generar nuevas propuestas conceptuales la
mayoriacutea de las veces en coalicioacuten con entidades puacuteblicas con una perspectiva
teoacuterica similar Entre los teoacutericos pioneros se destacan Aacutengel Massiris que desde
el IGAC y la academia nacional planteoacute herramientas y definiciones conceptuales
para entender el Ordenamiento en Colombia Orlando Fals Borda quien
proporcionoacute los principales lineamientos del Ordenamiento en clave de la
regionalizacioacuten Hernando Gonzaacuteles que profundizoacute en el tema de la planificacioacuten
Anuar Yaver poliacutetico liberal que sosteniacutea la creacioacuten de un proyecto de
19
Ordenamiento Territorial Rubeacuten Dariacuteo Utria que ahondoacute en la conceptualizacioacuten
de desarrollo nacional y planificacioacuten entre otros autores reconocidos
De hecho los gobiernos de turno y altos funcionarios empezaron a considerar el
Ordenamiento como piedra angular en la modernizacioacuten del Estado (Estupintildeaacuten
2001) y un eje de trasformacioacuten administrativa donde se rescatariacutean y
potenciariacutean las concepciones iniciales de descentralizacioacuten autonomiacutea y
democracia que lograron penetrar en la Comisioacuten de Ordenamiento llevaacutendola en
1993 a modificar la definicioacuten inicial
Contribuir al logro de un Estado eficiente y a la consolidacioacuten de la democracia y la
descentralizacioacuten la COT realiza estudios y ofrece recomendaciones dirigidas al
Congreso de la Repuacuteblica y al Gobierno Nacional sobre asuntos que reflejen los intereses
de la Nacioacuten y de las diversas regiones y procura una divisioacuten y administracioacuten territorial
que armonice la distribucioacuten de la poblacioacuten y el desarrollo social econoacutemico y poliacutetico
con el uso de los recursos naturales y la proteccioacuten del ser humano y del medio ambiente
(Massiris 2010)
Pero a pesar de las contribuciones y esfuerzos administrativos la creacioacuten y
aprobacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial continuaba siendo una
quimera Ademaacutes como si fuera poco los municipios departamentos y demaacutes
entidades territoriales teniacutean muacuteltiples confusiones en torno a sus competencias
legales Esta situacioacuten dificultoacute profundamente la conciliacioacuten de un proyecto
unitario de ordenamiento del territorio colombiano en donde el ordenamiento
espacial se buscaba usar como un instrumento del Estado para el logro de la
eficacia la consolidacioacuten de la democracia y la descentralizacioacuten respetando a las
autonomiacuteas locales y velando por la unidad nacional (Borja 1996)
En medio de esa pugna otros sectores buscaron expandir las problemaacuteticas
asociadas al Ordenamiento territorial y autores como Romero (1997) lo
20
vincularon al tema de la descentralizacioacuten administrativa Roberto Junguito lo
asocioacute a las finanzas entre otros autores preocupados por la situacioacuten Por esta
razoacuten la Comisioacuten de Ordenamiento Territorial procuroacute unificar criterios en un solo
espacio con el lanzamiento de talleres
Tambieacuten el Departamento Nacional de Planeacioacuten (1993) aclaroacute que con la
ordenacioacuten del territorio se pretendiacutean coordinar y unificar las acciones de los
sectores puacuteblico y privado que resultan en impactos en las formas de ocupacioacuten
territorial transformando el espacio conformado naturalmente y el construido social
y econoacutemicamente para hacer maacutes eficiente la asignacioacuten de la inversioacuten puacuteblica y
privada elevando la calidad de vida de la poblacioacuten manteniendo la armoniacutea con
la naturalezardquo (Gonzaacuteles 1993)
En uacuteltimas desde la ruptura de la constitucioacuten 1991 frente al tema territorial y su
intento de impulsar cambios al respecto hasta 1993 con las nuevas instituciones y
avances acadeacutemicos en la materia se llegoacute a ciertos puntos en comuacuten que exigiacutean
una normatividad para regular y resolver ciertas problemaacuteticas comunes a todas
las perspectivas comunes y teoacutericas Un ejemplo de esa unificacioacuten es la tabla de
Sede de Palmira de la Universidad Nacional (2009) tratando de mostrar cuales
eran los problemas donde existiacutea un consenso y sus respectivas propuestas
TABLA 1 Problemas y soluciones al Ordenamiento Territorial a partir de la Constitucioacuten de 1991
PROBLEMAS LOGROS
Conflictos de uso del suelo por incompatibilidad entre el uso
potencial y el uso real
Mejor uso del suelo de acuerdo con las potencialidades
y limitaciones
Desequilibrios en la explotacioacuten y acceso al suelo Mejor instrumentacioacuten para orientar los procesos de
urbanizacioacuten
Aprovechamiento insostenible de los recursos naturales Mejor articulacioacuten e integracioacuten del territorio a nivel local
y nacional
Ocupacioacuten de aacutereas sujetas a amenazas naturales y antro
picas Mejora la habitabilidad del medio rural
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Desarrollo de infraestructuras especiales de gran impacto
sin las debidas previsiones ambientales
Inicios en reglamentacioacuten y gestioacuten para la proteccioacuten
del patrimonio natural y cultural
Expansioacuten urbana desordenada principalmente en las
grandes ciudades
Mejoran las poliacuteticas y programas para la prevencioacuten de
desastres naturales y antro picos
Desequilibrios en el acceso a servicios puacuteblicos y sociales
de la poblacioacuten urbana El fortalecimiento de la competitividad de los territorios
Limitaciones en el acceso a servicios puacuteblicos domiciliarios
y sociales de las aacutereas rurales
Motivacioacuten por formular e investigar sobre una
organizacioacuten del espacio urbano maacutes funcional y acorde
con el desarrollo humano sostenible
Desequilibrios en la distribucioacuten de actividades y empleos
principalmente entre lo urbano y lo rural y entre las
ciudades y las aacutereas urbanas rurales
Estudios de impacto ambiental que ayudan a la
localizacioacuten oacuteptima de las infraestructuras
equipamientos y servicios
Concentracioacuten de casi el 40 de la poblacioacuten en las cuatro
ciudades maacutes importantes Una mejor localizacioacuten de las instalaciones productivas
Desequilibrios en la estructura urbano-regional Planeacioacuten y ordenacioacuten territorial a corto mediano y
largo plazo
Desequilibrios en el desarrollo urbano rural Estructura general de ordenamiento articuladora de
planes sectoriales
Desatencioacuten de las aacutereas e inmuebles de valor patrimonial
histoacuterico cultural natural y arquitectoacutenico Mayor concientizacioacuten de la planeacioacuten estrateacutegica
Fuente Universidad Nacional de Colombia Sede Palmira (2009)
Por lo tanto se fueron promoviendo proyectos de diversos enfoques conceptuales
juriacutedicos y poliacuteticos frente al Ordenamiento Respecto los antildeos posteriores a la
Constitucioacuten de 1991 resulta necesario rescatar la Ley 152 de 1994 la cual
intentoacute profundizar los artiacuteculos 313 325 y 339 de la Constitucioacuten ademaacutes de
complementarse con los decretos 2284 del mismo antildeo hasta verse modificado en
el 2002 con el Decreto 2250 especiacuteficamente en el artiacuteculo 9 de dicha ley
De hecho la ley 152 de 1994 evidencioacute algunos esfuerzos por avanzar en la
configuracioacuten de un modelo de ordenamiento territorial al tiempo que empezoacute a
plantear soluciones estableciendo unos principios y competencias baacutesicas para
que las entidades territoriales dejando de lado la ambiguumledad poliacutetica y la
inestabilidad legislativa Esta situacioacuten permitioacute estabilizar en el articulado de la ley
los elementos centrales de la planeacioacuten municipal sus componentes y alcances
22
TABLA 2 Cambios en el modelo de descentralizacioacuten y Ordenamiento Territorial (1994)
PRINCIPIOS (LEY 1521994 CAP X) (DECRETO 22841994)
Creacioacuten de un modelo
ambiental sustentable
Desarrollo armoacutenico de las
regiones
Procesos de Planeacioacuten
Eficiencia
Vitalidad
Coherencia
Conformaciones de los
planes de desarrollo
Autonomiacutea
Delimitacioacuten clara de las
competencias
Coordinacioacuten
Consistencia
Prioridad del gasto puacuteblico
social
Continuidad
Participacioacuten
En lugar del DNP actuaraacute la
Secretariacutea Departamento
Administrativo u Oficina de
Planeacioacuten o la dependencia que
haga de sus veces
En lugar del CORPES actuaraacute el
Consejo de Gobierno o la
autoridad de planeacioacuten que sea
equivalente en las otras
entidades territoriales En lugar
del CNP lo haraacute el respectivo
Consejo Territorial
En lugar del Congreso la
Asamblea Consejo o la instancia
de planeacioacuten que sea
equivalente en las otras
entidades territoriales
Se cambia el propoacutesito y los
objetivos de los planes
ajustaacutendolos a los pilares de
dicha Ley
Se busca mejorar la eficiencia y
el paradigma de administracioacuten
puacuteblica a traveacutes de crear un
procedimiento especiacutefico para la
creacioacuten de los planes
La representacioacuten en el Consejo
Nacional de Planeacioacuten de los
municipios y distritos las provincias y
departamentos cambia a traveacutes cinco
grupos territoriales11
Los Consejos Regionales de
Planificacioacuten Econoacutemica y Social -
Corpes- coordinaraacuten el proceso de
conformacioacuten por parte de los
gobernadores de los departamentos
correspondientes a la jurisdiccioacuten de la
correspondiente regioacuten de planificacioacuten
econoacutemica y social de la terna con base
en la cual el Presidente de la Repuacuteblica
designaraacute el Departamento cuya maacutexima
autoridad administrativa actuaraacute en
representacioacuten de los departamentos en
el Consejo Nacional de Planeacioacuten
Para tal efecto los Conpes sentildealaraacuten el
plazo para inscribir candidaturas de los
departamentos para conformar la terna
respectiva y organizaraacuten el
procedimiento para que cada
departamento a traveacutes de su
Gobernador vote hasta por tres
departamentos La terna se conformaraacute
con los departamentos que obtengan el
mayor nuacutemero de votos
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de la ley 152 de 1994 y el decreto 2284 de 1994
11 A saber el Articulo 9 de la Ley 152 de 1994 los clasifico en Grupo uno Compuesto por los departamentos de Amazonas Caquetaacute y Putumayo Grupo dos Compuesto por los departamentos de Boyacaacute Cundinamarca Huila Norte de Santander Santander y Tolima Grupo tres Compuesto por los departamentos de Atlaacutentico Boliacutevar Cesar Coacuterdoba Guajira Magdalena Sucre y el Archipieacutelago de San Andreacutes Providencia y Santa Catalina Grupo cuatro Compuesto por los departamentos de Antioquia Cauca Caldas Chocoacute Narintildeo Quindiacuteo Risaralda y Valle del Cauca Grupo cinco Compuesto por los departamentos de Arauca Casanare Guainiacutea Guaviare Meta Vaupeacutes y Vichada
23
La Ley 152 de 1994 y la joven normatividad e institucionalidad que se iba
construyendo hasta 1994 dariacutean lugar a que especialmente en 1995 se produjera
una expansioacuten y auge de la problemaacutetica y se formulan dos proyectos de ley con
amplias expectativas de aprobacioacuten que pese a todos los pronoacutesticos no
pudieron cumplir con la mayoriacutea absoluta en la Caacutemara de Representantes y el
Senado en especial por las diferencias entre las posturas que apostaban en
general por definiciones metodologiacuteas y anaacutelisis propios tomados como uacutenicos
De hecho en 1996 el Instituto Agustiacuten Codazzi publica una guiacutea metodoloacutegica
donde plantea una definicioacuten diferente del el Ordenamiento entendido como
Una poliacutetica de Estado e instrumento de planificacioacuten que permite una apropiada
organizacioacuten poliacutetico-administrativa de la Nacioacuten y la proyeccioacuten espacial de las poliacuteticas
sociales econoacutemicas ambientales y culturales de la sociedad garantizando un nivel de
vida adecuado para la poblacioacuten y la conservacioacuten del ambiente (IGAC 1996)
La dificultad de unificar teacuterminos a pesar del progreso a nivel normativo llevariacutea a
la necesidad de expedir en 1997 una Ley que buscara ambiciosamente
solucionar las discrepancias y los problemas teacutecnico y administrativos que
surgieran en todo el territorio por la ausencia de una LOOT
Sin embargo en el paiacutes tuvieron que transcurrir maacutes de 20 antildeos para obtener un
acuerdo en torno al modelo de ordenamiento territorial consagrado en el marco de
la Ley 1454 de 2011 Soacutelo hasta ese momento se aproboacute una legislacioacuten que
conciliaba los conflictos asociados a la ambiguumledad administrativa que imperaban
en el paiacutes En ese contexto la actual ley es producto de muacuteltiples fracasos por
establecer las competencias instituciones y otros elementos administrativos
respecto a la regionalizacioacuten asiacute como las temaacuteticas vitales para la modernizacioacuten
del Estado
24
3 Ley 388 de 1997 Intentos y avances en la normatividad nacional
En 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3
de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los
costos poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de
manera efectiva el territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten
de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la
Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se definiacutea conceptualmente el Ordenamiento
Territorial 12 como
El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas
emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la
funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las
leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del
espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con
el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo 5deg)
Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde
los insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean
presentado muacuteltiples autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten
puacuteblica hasta limitar la discusioacuten poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes
GRAacuteFICA 1 Visioacuten del sistema Poliacutetico administrativo a partir de la Ley 388 de 1998
SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO
CO
MP
O
NE
NT
ES
Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos
12 Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879
25
Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-administrativos de las
entidades territoriales y administrativas con referente territorial
Componentes legales de la descentralizacioacuten y la democracia
Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)
Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del
paiacutes ya que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre
ordenamiento territorial Siacute bien dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de
los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) asiacute como la creacioacuten de
instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la
administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas
teniendo en cuenta los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional
Pero a pesar de las dificultades asociadas a la Ley 388 es importante destacar los
avances en materia de gestioacuten ambiental asiacute como la promocioacuten del desarrollo
sostenible Por esta razoacuten la Ley 388 implicoacute la adaptacioacuten de nuevas
perspectivas sobre ordenamiento territorial en Colombia De hecho la forma en
que entra a regular y reordenar la administracioacuten del territorio se fundamenta a
traveacutes de las perspectivas urbanas donde empiezan a tomar mayor prioridad las
ciudades urbes y se busca es coordinar los centros y aacutereas rurales del paiacutes con
estas De tal manera de la descentralizacioacuten no tiene un gran retroceso a nivel
macro pero en las dinaacutemicas de las entidades territoriales sucede algo distinto
Esta ley se cimentoacute sobre cinco pilares baacutesicos a saber a) La funcioacuten social y
ecoloacutegica de la propiedad (instaurada desde 1936) b) La prevalencia del intereacutes
general sobre el particular c) La distribucioacuten equitativa de cargas y beneficios del
urbanismo d) La funcioacuten puacuteblica del urbanismo e) La participacioacuten democraacutetica
26
de los individuos En ese contexto la ley 388 materializoacute la implementacioacuten de los
Planes de Ordenamiento Territorial (POT) consagrados en la ley 152 de 1994 al
tiempo que acogioacute los principios de una concepcioacuten urbana donde se considera la
necesidad de oportunidades de los ciudadanos de gozar de los beneficios de la
urbanizacioacuten se busca cambiar el gasto puacuteblico ineficiente por inadecuada
planificacioacuten que no se corrigioacute con la Ley 152 de 1994
Ahora si bien la Ley 388 consagroacute un proyecto de ordenamiento territorial local
ambicioso es importante aclarar que eacutesta no se creoacute para resolver todos los
problemas sobre la administracioacuten del territorio nacional sino para crear
mecanismos y escenarios de planificacioacuten y gestioacuten del suelo para configurar una
especie de ldquocaja de herramientasrdquo al servicio de las autoridades locales y con la
participacioacuten de la sociedad canalizada a traveacutes de sus organizaciones En uacuteltimas
se buscoacute enfocar la planeacioacuten en funcioacuten de problemaacuteticas o situaciones
concretas con un marco legal fundamentado con voluntad poliacutetica y una eficiente
administracioacuten de los recursos humanos y financieros (Caicedo 2007)
De tal manera la ley se centroacute en el fortalecimiento del papel de los entes
territoriales para que cumplieran con la funcioacuten puacuteblica del urbanismo (decisiones
normativas y control ejecuciones) y garantizaran la captacioacuten de plusvaliacuteas la
equidad en el desarrollo urbano el equilibrio en la provisioacuten de infraestructura
urbana y servicios la rentabilidad de los negocios y los consensos sobre el
desarrollo territorial a traveacutes de la participacioacuten democraacutetica (Acero 2011) De esta
forma se garantizariacutea ademaacutes el cambio de paradigma que se habiacutea manejado al
respecto desde el 91rsquo contraponieacutendose al de instituciones como la COT IGAC
DNP que si bien reconociacutean la importancia de lo urbano no habiacutean
problematizado sobre este aspecto
27
En este sentido uno de los aspectos que maacutes repercusioacuten tendriacutean de dicha Ley
en el OT seriacutean los POTrsquos desde una perspectiva urbana que buscaba mezclarse
y retomar el tema de la regionalizacioacuten que se veniacutea trabajando desde 1991 La
idea era armonizar los debates de las regiones a traveacutes de mejorar las
condiciones de acceso y calidad de vida en las urbes teniendo en cuenta los
factores medio ambientales y el buen uso de dineros puacuteblicos e invirtiendo
fuertemente en aspectos como la infraestructura y transporte en las ciudades
buscando que se conectaran las periferias de los entes territoriales con sus
centros y esperando un equilibrio entre el territorio deseado donde la idea era
urbanizar a gran escala el actual y el posible
GRAacuteFICA 2 Esquema para la formulacioacuten de la visioacuten de planes de ordenamiento territorial
DIMENSIONES Unidades de Paisaje
Ambiental
Cultural TERRITORIO
DESEADO
Propoacutesito Gral
del Desarrollo Social
Econoacutemica
Poliacutetica
VISION URBANO -
REGIONAL
IMAGEN
OBJETIVO
Sostenibilidad ambiental TERRITORIO
POSIBLE Funcioacuten urbano-regional
Movilidad poblacional
ATRIBUTOS
Espacio puacuteblico
Transporte
Equipamiento TERRITORIO
ACTUAL
Escenarios del
ordenamiento Vivienda
Infraestructura
Usos del suentildeo Unidades de Paisaje
Fuente Ley 388 de 1997 - Mindesarrollo Proceso de aplicacioacuten
28
Sin embargo esto no significa que el nuevo paradigma del OT enfocado a lo
urbano a traveacutes de una nueva normatividad dejara de lado toda la evolucioacuten que
se habiacutea realizado juriacutedicamente desde 1991 Se plantea desde Estado que El
POT (Plan de ordenamiento Territorial) y el PDD (Plan desarrollo) son
complementarios en sus objetivos y fines ambos conducen a garantizar los
derechos fundamentales mediante la provisioacuten de servicios para mejorar la calidad
de vida y el desarrollo sostenible del territorio
En siacutentesis los intentos y avances registrados durante este periodo no tuvieron un
gran alcance y tampoco solventaron las principales problemaacuteticas vinculadas a la
administracioacuten territorial Incluso se promovieron muacuteltiples proyectos de ley para
consolidar el modelo de ordenamiento territorial que fracasaron en gran medida
por cuenta de los intereses clientelistas subyacentes a eacutestos
4 El retorno de la (re)centralizacioacuten poliacutetica y fiscal
Luego de una deacutecada de intentos fallidos por consolidar un proyecto de Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en la cual se aglutinaran y articularan las
propuestas maacutes relevantes en teacuterminos de desarrollo regional equitativo u otros
modelos de desarrollo territorial se termina expidiendo una norma orgaacutenica que
incide de manera directa cabe mencionar tanto en la asignacioacuten de recursos y
competencias especiacuteficas a los entes territoriales como con relacioacuten a la
prestacioacuten de servicios en salud educacioacuten y otras aacutereas de igual importancia
para las regiones Sin embargo con esta ley se transfirieron mayores
responsabilidades a los gobiernos territoriales con los mismos recursos
(Restrepo 2005) y teniendo en cuenta que desde 1991 a inicios del gobierno
29
Uribe existiacutea un gran desorden territorial la recentralizacioacuten iba a permitir que
debates dispersos como el ambiental se avivaran
Ademaacutes como se puede observar en la declaraciones del INCODER a cargo del
subgerente de Planificacioacuten e Informacioacuten se observa una inclinacioacuten no solo por
la recentralizacioacuten sino un apoyo al sector privado sobre el puacuteblico y el
fortalecimiento del ordenamiento territorial en tanto aspectos econoacutemicos-fiacutesicos y
no culturales o sociales primando el uso del ordenamiento territorial es coacutemo una
herramienta para la explotacioacuten de recursos De hecho las declaraciones parten
de afirmar que los conglomerados industriales agriacutecolas minero-energeacuteticos de
la quiacutemica la fiacutesica la biologiacutea y la biotecnologiacutea la electroacutenica y la roboacutetica que
se estaacuten dando en el paiacutes en Colombia tienen expresioacuten local a nivel mundial
determinando la competitividad un principio de ordenamiento de las regiones y de
las naciones y responden a loacutegicas determinadas por muacuteltiples factores entre los
que se destacan la dotacioacuten de recursos biofiacutesicos talento humano
institucionalidad relaciones y tejido social estructuras y relaciones poliacuteticas
infraestructura fiacutesica dando prioridad a un modelo especiacutefico en la economiacutea la
dotacioacuten y presencia de agentes en la cadena de produccioacuten-transformacioacuten y
agroindustria comercio transporte e infraestructura social entre otros (Uribe
2003)
Lo anterior evidencia que solo las regiones tienen autonomiacutea en tanto los
procesos industriales privados que estaacuten llevando a cabo pero donde se prima
una visioacuten economicista del territorial como medio lo cual se hace auacuten maacutes
relevante en sus anaacutelisis sobre los teacuterminos puramente econoacutemicos donde afirma
que Michael Porter plantea que la competitividad de una empresa o grupo de
empresas estaacute determinada desde lo local por los atributos del diamante que
incluyen (i) las condiciones de los factores (ii) las condiciones de la demanda (iii)
las industrias relacionadas y de apoyo y (iv) la estrategia estructura y
30
competencia de la empresa lo cual es cierto pero lo importante radica en tanto lo
usa para sostener argumentativamente que debido a que en el desarrollo de su
planteamiento Porter le asigna una especial importancia al potencial de lo local a
partir de la interaccioacuten adecuada de estos atributos constitutivos del diamante de
la competitividad que son la fuente del mejoramiento continuo y la innovacioacuten de
las empresas y los conglomerados productivos o ldquoclustersrdquo en regiones
geograacuteficas relativamente concentradas (Uribe 2003) de ahiacute que durante este
periodo se manejara un recentralizacioacuten poliacutetica en pro de promover el
fortalecimiento del sector privado como eje del desarrollo territorial a niveles
locales
Deacutecadas peacuterdidas La descentralizacioacuten y la desconcentracioacuten en crisis
Los avances obtenidos durante las deacutecadas del 80 y 90 en teacuterminos de
descentralizacioacuten poliacutetica e incremento del gasto social por la viacutea de las
transferencias de la nacioacuten a los municipios resultan seriamente afectados
durante la primera deacutecada del siglo XXI Con la ley 715 de 2001 se modificoacute y se
recortoacute el gasto puacuteblico social asociado al Sistema General de Participaciones que
transfiere la nacioacuten a los municipios producto de la disminucioacuten real de los
Ingresos Corrientes de la Nacioacuten los cuales dependen del comportamiento de la
economiacutea (creciente o decreciente13) Ademaacutes con esta ley se empiezan a
interrumpir la cobertura de servicios sociales como la salud y la educacioacuten lo cual
implica un aumento en el desempleo y la pobreza por cuenta de la inequidad en el
acceso general a estos servicios sociales (Restrepo 2005)
13 Es importante recordar que a finales de los antildeos 90 la crisis del Sudeste Asiaacutetico golpeoacute el mercado interno y por ende el paiacutes estaba atravesando una difiacutecil situacioacuten macroeconoacutemica)
31
Con la que se regularon las competencias locales en sectores vitales para el
desarrollo regional como la salud y la educacioacuten al tiempo que se intentoacute
profundizar el modelo de descentralizacioacuten econoacutemica puesto que la nacioacuten se
encargoacute de reasignar presupuesto y definir las competencias especiacuteficas a los
entes territoriales Es decir que se trasladan competencias y funciones de una
persona juriacutedica a otra Se trata en uacuteltimas de un proceso administrativo y fiscal a
traveacutes del cual se
ldquoreasigna el poder poliacutetico competencias y recursos entre los distintos niveles de gobierno
(nacioacuten departamentos municipios entre otros) con el objeto de que el Estado pueda
cumplir sus fines de bienestar y equidad sobre la base de la accioacuten conjunta y
complementaria del gobierno nacional y de los gobiernos territoriales (Goacutemez 2011)
Sin embargo seguacuten Restrepo esa herramienta administrativa poliacutetica y fiscal
abre la puerta a un proceso de recentralizacioacuten que lesiona la legitimidad de la
reforma iniciada en la deacutecada del 80 la cual terminaraacute por ldquoponer en riesgordquo la
descentralizacioacuten poliacutetica asociada a la eleccioacuten local de funcionarios (alcaldes
gobernadores principalmente) asiacute como la planeacioacuten participativa Ademaacutes esta
ley confiere al ejecutivo ldquodiscrecioacuten en la reparticioacuten de rentas y contratos (hellip) con
los recursos de la salud de los pobresrdquo (Restrepo 2005) Una crisis similar
atraviesa la desconcentracioacuten otra herramienta de la gestioacuten puacuteblica con la cual
se posibilita ldquola radicacioacuten de competencias y funciones en dependencias ubicadas
fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa conservando la
autoridad central las potestades y deberes de orientacioacuten e instruccioacuten14 (Ley 489
de 1998)
14 Mientras que Borja retoma a autores como Haldenwang quien sentildeala que la descentralizacioacuten es una herramienta de Estados en crisis que se ha puesto de moda maacutes allaacute de los proyectos que se proponen desde sectores con intereses econoacutemicos y poliacuteticos concretos reducieacutendose en uacuteltimas a una herramienta de la gestioacuten puacuteblica (Borja 1996)
32
Seguacuten la Corte Constitucional la desconcentracioacuten es ldquouna herramienta que
permite descongestionar los oacuterganos superiores con miras a facilitar y agilizar la
funcioacuten puacuteblica de conformidad con los principios funcionales de eficacia y
celeridad que gobiernan dicha funcioacutenrdquo (Sentencia C-727 de 2000) Este
procedimiento tiene lugar ldquoal interior de una misma organizacioacuten con unidad de
mando y direccioacuten y con la misma identificacioacuten legal o razoacuten juriacutedicardquo en
cualquier nivel territorial (Rubio 2004) De hecho el Departamento Nacional de
Planeacioacuten (2004) sostiene que la desconcentracioacuten es una variante de la
centralizacioacuten y permite trasladar funciones a entidades que actuacutean bajo
instrucciones de las autoridades centrales
El Distrito Capital es un claro ejemplo de la desconcentracioacuten administrativa en
donde La Alcaldiacutea Mayor en aras de garantizar la atencioacuten ceacutelere y eficiente a los
ciudadanos tiene desconcentradas sus funciones a lo largo de las 20 localidades
de la ciudad Otro ejemplo a nivel nacional es la existencia de oficinas regionales
de entidades como el SENA y de la Escuela Superior de Administracioacuten Puacuteblica
para resolver la demanda de acceso en educacioacuten de las personas de otras
regiones del paiacutes (DNP 2004)
Tanto la descentralizacioacuten como la desconcentracioacuten operaban de manera alterna
en la administracioacuten puacuteblica y la gestioacuten de recursos para el territorio Sin
embargo los marcos normativos aprobados sumados a la restriccioacuten real de las
herramientas de gestioacuten terminaran por reducirse con el modelo de poliacuteticas
puacuteblicas de ordenamiento del territorio de los Gobiernos de Aacutelvaro Uribe Si bien
durante estos periodos no se cristalizoacute una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial (maacutes allaacute de los proyectos de ley que cursaron en el Congreso) siacute se
promulgaron varias leyes que modificaron los escenarios territoriales a raiacutez de su
relacioacuten con la asignacioacuten de recursos y competencias
33
La poliacutetica de Seguridad Democraacutetica y sus impactos sobre el territorio
La poliacutetica central de su Gobierno teniacutea entre sus objetivos recuperar el orden
puacuteblico en el paiacutes a traveacutes de la tradicional viacutea del monopolio de las armas Su
poliacutetica de Seguridad Democraacutetica tambieacuten implicaba el fortalecimiento de la
imagen de la Fuerza Puacuteblica asiacute como la lucha contra los grupos terroristas (de
ahiacute que las zonas de frontera hayan cobrado un especial intereacutes por parte del
Gobierno al menos para su estrategia de control del territorio)
El mandatario de turno inicia su primer periodo con la declaratoria de Estado de
conmocioacuten interior (decreto 1837 de 2002) luego de los ataques perpetrados por
las FARC durante su posesioacuten el 7 de agosto de 2002 Con eacutesta el mandatario
adquiere facultades extraordinarias como legislador las cuales son aprovechadas
para expedir el Decreto presidencial 2002 de 2002 mejor conocido como el
ldquoestatuto antiterroristardquo (declarado inexequible por la Corte Constitucional
posteriormente)
La formulacioacuten inicial del Decreto teniacutea prevista la creacioacuten de ldquozonas de
rehabilitacioacuten y consolidacioacutenrdquo en regiones afectadas por el conflicto armado en
donde se proponiacutea restringir los derechos y garantiacuteas fundamentales de los
ciudadanos en aras de recuperar el monopolio de la fuerza estatal Estas zonas
fueron conocidas como ldquoteatros de operacionesrdquo y en virtud del decreto 2002 en
estas zonas se limitaba el derecho de circulacioacuten y residencia de los habitantes a
traveacutes de medidas como los retenes toques de queda entre otras restricciones
Es importante aclarar que en ninguacuten momento se cuestiona la formulacioacuten de la
poliacutetica de seguridad democraacutetica y su relacioacuten con el territorio sino sus
estrategias procedimientos y en general de sus contenidos pues tal como sentildeala
34
Alejo Vargas ldquoEn una democracia el marco de la seguridad democraacutetica no puede
ser otro que el de la Constitucioacuten Nacionalrdquo (Vargas 2005)
De hecho afirma Duque (2012) que esta doctrina de seguridad democraacutetica tiene
otro aspecto fuerte en relacioacuten con el ordenamiento territorial como es el efecto
remarcable del caudillismo pastoral que se sintioacute en la reactivacioacuten de las redes
clientelares afines al ejecutivo y en general desde todos los entes territoriales
especialmente aquellos con poco orden y cooptaciones de grupos armados
ilegales donde se destaca que sin embargo su aacutembito de actuacioacuten no era ya la
plaza puacuteblica de antantildeo sino que en el caso de Uribe Veacutelez eran las redes
clientelares las que fueron un engranaje cuidadosamente ajustado en el proceso
de espectacularizacioacuten de la poliacutetica por la viacutea de su transmisioacuten televisiva
llevando a que el ordenamiento se diera en una esfera distinta a la legislativa
normativa y se construyera seguacuten unas luchas e intereses de poder donde las
clientelas una vez mediatizadas televisivamente buscaban suplantar la
participacioacuten ciudadana y el debate democraacutetico por la viacutea de sus consejos
comunales transmitidos por televisioacuten abierta truncando un ordenamiento
territorial basado en la descentralizacioacuten y la autonomiacutea
El estudio de Saldiacuteas (2008 cit Duarte 2012) presenta como tesis el hecho de
que ya no es necesario que las marchas y manifestaciones lleguen a la capital
para ser atendidas por el Presidente ahora el Presidente va a las localidades a
hacerlo donde se hace manifiesto que alliacute no atiende a la poblacioacuten en general en
sus diferentes manifestaciones sino a las clientelas particulares de la Nacioacuten
reunidas y formateadas de la mejor manera para mantener el modelo nacional y
no para dar espacio a la conformacioacuten de presentes y futuros bajo modelos
regionales de tal forma que los consejos comunitarios de dicho periodo no
solamente estuvieron socavando la institucionalidad a medida que se endiosa la
figura presidencial contrariacutean el espiacuteritu de la Constitucioacuten del 91 en cuanto a la
35
descentralizacioacuten sino acabaron con la espontaneidad y la diversidad de los
movimientos ciudadanos y se confundioacute la atencioacuten a lo popular con la gestioacuten
clientelar en puacuteblico de las demandas de los amigos y pretenden resolver
mediaacuteticamente los conflictos y demandas territoriales
Otro punto importante que debe mencionarse resulta ser los desarrollos
posteriores de las distintas leyes o normatividades respecto al ordenamiento
territorial ya que no han sido los mejores puesto que no solo conllevaron a una
centralizacioacuten sino que profundizaron conflictos territoriales ya que durante este
periodo se vieron reducidas el nuacutemero de hectaacutereas adquiridas por el Estado y los
procesos realizados a traveacutes de las figuras de expropiacioacuten y de extincioacuten de
dominio no han sido significativos ni se han traducido en beneficio para el
campesinado de hecho las cifras de los resultados de los gobiernos de Aacutelvaro
Uribe Veacutelez (entre el 2002 y el 2010) asiacute lo demuestran al punto de que de igual
forma se debe sentildealar que la normatividad no contrarrestoacute la concentracioacuten de la
tierra la cual se vino incrementando de la mano de lecturas sobre lo rural auacuten
maacutes orientadas en clave del capitalismo global resaltaacutendose el caso de la Ley
1152 de 2007 Estatuto de Desarrollo Rural (ILSA 2012)
Lo anterior implicoacute cierta dificulta a la hora de generar un proceso de integracioacuten
territorial y por esta razoacuten varios municipios y departamentos buscaron una
autonomiacutea bajo el apoyo de y cooptacioacuten de grupos armados ilegales donde
ademaacutes en nuestro paiacutes la concentracioacuten en la tenencia de la tierra se evidencioacute
en un coeficiente de Gini cercano al 08 y en las cifras sobre propiedad que
recopilaron preocupadamente ILSA- Instituto Latinoamericano para una sociedad y
derechos alternativos-
En el antildeo 2000 las fincas menores de tres hectaacutereas correspondiacutean al 17 de la
superficie y perteneciacutean al 573 de los propietarios en tanto que para las fincas de maacutes
de 500 hectaacutereas estos porcentajes eran del 04 y 612 respectivamente (Fajardo
36
2002b) Las cifras sobre vocacioacuten y uso del suelo evidencian de manera contundente la
forma en que se privilegia el latifundio ganadero por encima de la produccioacuten agriacutecola de
alimentos fortaleciendo la tesis de despojo de tierras a campesinos con finalidad pecuaria
(ILSA 2012)
Otro elemento de la Poliacutetica de Seguridad Democraacutetica que suscitoacute un gran debate
frente a los derechos humanos fue la consolidacioacuten de redes de informantes que
fueron conformadas principalmente por poblacioacuten civil y a quienes se les ofrecioacute
un incentivo econoacutemico toda vez que suministraran informacioacuten para dar con la
captura de terroristas yo evitar atentados Sin embargo estas redes no eran
adecuadas en la medida que la cooperacioacuten entre la ciudadaniacutea y las autoridades
se deriva de la legitimidad social y no del pago de recompensas Ademaacutes este
tipo de redes daba lugar a abusos de autoridad por cuenta de informaciones poco
filtradas yo distorsionadas (Vargas 2005)
En ese escenario de facultades legislativas extraordinarias se elucida cierto
caraacutecter arbitrario pues en los decretos presidenciales se promueven ataques a
las instituciones y funcionarios que no esteacuten de acuerdo con las poliacuteticas del
gobierno Por ejemplo en otra de las propuestas e intentos de reforma
institucional que emprendioacute el ex presidente Uribe se proponiacutea eliminar las
personeriacuteas y sustituir las funciones de la Contraloriacutea General por medio de
auditoriacuteas privadas Asimismo promoviacutea limitar las facultades del Congreso
reducieacutendolo a una estructura unicameral Sin embargo una vez se asegura
mayoriacuteas absolutas en el oacutergano legislativo su propuesta de reforma institucional
se deja a un lado Lo paradoacutejico de la situacioacuten es que todas estas propuestas
eran avaladas con el discurso de lucha contra la politiqueriacutea y la corrupcioacuten
(Peacuterez 2002)
En menos de un antildeo las poliacuteticas de gobierno generaron un retroceso en teacuterminos
de la descentralizacioacuten administrativa poliacutetica y fiscal que teniacutean los municipios
37
asiacute como se profundizaron las inequidades en el territorio y sobre los ciudadanos
En ese mismo escenario de restriccioacuten de la autonomiacutea de los municipios se
expidioacute el decreto presidencial 2201 de 2003 con el cual se ratifica la arremetida
contra la capacidad de decisioacuten que teniacutean los municipios pues con este decreto
el Presidente ordena que
ldquoArtiacuteculo 2 Todos los planes planes baacutesicos o esquemas de ordenamiento territorial de los
municipios y distritos en ninguacuten caso seraacuten oponibles a la ejecucioacuten de proyectos obras o
actividades a los que se refiere el artiacuteculo 1deg
Art 1 Todos los proyectos obras o actividades considerados por el legislador de utilidad
puacuteblica e intereacutes social cuya ejecucioacuten responda a la nacioacutenhellip (Decreto 2201 de 2003)
Podriacutea cuestionarse esta hipoacutetesis indicando que el Gobierno Nacional haciacutea uso
de la figura de ldquoautonomiacutea relativardquo definida y avalada por Corte Constitucional en
la Sentencia C-520 de 1994 en donde sentildealoacute la posible coexistencia entre la
descentralizacioacuten por servicios (tambieacuten llamada ldquoteacutecnica o especializadardquo) con
una limitacioacuten de la autonomiacutea de los entes territoriales Es decir que la nacioacuten
puede asignar competencias o funciones administrativas a los municipios y a los
departamentos pero tambieacuten puede restringir algunas de esas competencias en
aras de preservar la unidad del Estado (Goacutemez 2011)
Sin embargo con el decreto presidencial 2201 de 2003 el Gobierno adquirioacute
plenas facultades para intervenir sobre el territorio sin mayor participacioacuten de las
entidades territoriales Bastaba uacutenicamente la declaratoria del proyecto obra o
actividad como de ldquointereacutes nacionalrdquo para que la intervencioacuten se realizara dejando
a los entes territoriales en un lugar marginal del proceso de planeacioacuten del
territorio al tiempo que se diezmaba la participacioacuten de las regiones Seguacuten Rubio
Se asistioacute a un proceso de descentralizacioacuten poliacutetica y reestructuracioacuten administrativa que
dejoacute de lado equilibrio participativo de las regiones y en varios momentos las decisiones
38
estrateacutegicas fueron avaladas desde el centro poliacutetico del paiacutes a pesar de las
observaciones realizadas por las regiones (Rubio 2004)
Esta situacioacuten no implicaba otra cosa diferente al desconocimiento de las
problemaacuteticas sociales culturales poliacuteticas y econoacutemicas de los entes territoriales
especialmente en los municipios de vocacioacuten rural en donde se empezaron a
implementar proyectos productivos que no se correspondiacutean con la vocacioacuten del
uso de los suelos15 en favor de proyectos agroindustriales o de megaproyectos
industriales de infraestructura yo minero-energeacutetico dejando de lado la vocacioacuten
identidad potencialidades fortalezas y debilidades del suelo limitando la
generacioacuten de ventajas comparativas para el desarrollo de las regiones asiacute como
la superacioacuten de la pobreza
El Gobierno con tal de garantizarse para siacute el dominio y control territorial terminoacute
por imponer sus proyectos productivos al tiempo que reasignoacute funciones a los
municipios sin transferirles informacioacuten teacutecnica y sin brindar asesoriacuteas para la
implementacioacuten de instrumentos de seguimiento de sus Planes de Desarrollo
locales impidiendo la construccioacuten de diagnoacutesticos previos y estudios
prospectivos -herramientas centrales del modelo de planeacioacuten territorial-
prospectivos (Rubio 2004)
Sumado a la cadena de episodios que diezmaron los avances alcanzados durante
la deacutecada del 90 en el terreno de la desconcentracioacuten y la descentralizacioacuten
(poliacutetica fiscal y administrativa) se presentoacute otro evento que marcoacute la pauta para
el retorno de la centralizacioacuten con rasgos autoritarios similar al modelo
Constitucional de 1886 La exitosa campantildea reeleccionista de Aacutelvaro Uribe implicoacute
un desequilibrio de poderes para el sistema institucional y constitucional
15 Por ejemplo en regiones donde la tierra teniacutea una vocacioacuten agriacutecola y cuya tradicioacuten productiva se asociaba a los bienes de consumo de la canasta familiar se empezaron a implantar grandes extensiones de cantildea de azuacutecar para la produccioacuten de Etanol (biocombustibles)
39
colombiano16 con el cual se favorecioacute la centralizacioacuten del poder en manos del
Ejecutivo y del gobierno central sobre todos los demaacutes entes territoriales en
especial municipios
Asimismo la aprobacioacuten de la Ley 1176 de 2007 conocida como ldquoLey de
Transferenciasrdquo terminoacute reduciendo a su miacutenima expresioacuten la autonomiacutea
alcanzada por los municipios Las modificaciones introducidas por la nueva ley al
anterior Sistema General de Participaciones fue sentildealada desde varios sectores
como regresiva inclusive a pesar de las observaciones y cuestionamientos que
tuvo la ley 715 de 2001 principalmente por parte del Magisterio (FECODE se
manifestoacute en 2001 porque el Sistema General de Participaciones distorsionaba las
reglas ya establecidas para los educadores)
Con la reforma al Sistema General de Participaciones el ejecutivo concentroacute
tambieacuten su poder sobre el gasto puacuteblico generando un mayor grado de
dependencia de los poderes locales con el Gobierno Nacional Seguacuten la
Representante a la Caacutemara Gloria Ineacutes Ramiacuterez la ley 1176 de 2007 recortoacute las
transferencias para la educacioacuten en los entes territoriales al punto que agudizoacute la
crisis del sistema educativo y fomentoacute la privatizacioacuten de instituciones educativas
Es decir que los recursos transferidos a los municipios fluctuaban en razoacuten del
reporte de las tasas netas de cobertura Entre maacutes alumnos reportaran los
municipios y los departamentos maacutes dinero se transferiacutea desde la nacioacuten Sin
embargo este aumento neto implicaba en uacuteltimas un recorte de recursos per
caacutepita y ademaacutes posibilitoacute muacuteltiples manipulaciones en el presupuesto asiacute como
episodios de corrupcioacuten pues se empezaron a reportar alumnos fantasmas
16 Ademaacutes las cruzadas poliacuteticas del creciente uribismo por responder a cambios constitucionales favorables al gobierno de turno rompioacute con la institucionalidad interna pues se convirtioacute en un factor de corrupcioacuten y clientelismo en donde el gasto puacuteblico se orientoacute a la financiacioacuten de la campantildea reeleccionista al tiempo que se satanizaron los conflictos sociales en teacuterminos de ldquopatologiacuteasrdquo y se criminalizoacute la protesta social de manera anaacuteloga al terrorismo
40
mientras que en otras regiones los nintildeos nintildeas y adolescentes no teniacutean acceso a
la educacioacuten lo cual no solo mediaacuteticamente sino dentro de la sociedad civil
deslegitimaba al estado y en especial debilitaba su capacidad de crear entes
territoriales con gobiernos legiacutetimos socialmente aceptables que puedan ser
autoacutenomos y mantener una poliacutetica de transparencia de manera constante en el
tiempo
Frente al presupuesto para la salud que se indicaba en la ley de transferencias la
modificacioacuten del sistema general de participaciones tambieacuten conllevoacute a una crisis
en la Red Puacuteblica Hospitalaria en detrimento de la salud puacuteblica en donde no se
corrigioacute la tendencia creciente de enfermedades como la tuberculosis VIH ndash SIDA
yo la anemia Seguacuten la Representante Ramiacuterez Riacuteos
Ante la merma en los recursos entre otras cosas los iacutendices de mortalidad materna
aumentaron inclusive hasta niveles de hace maacutes de 20 antildeos (en 1985 este indicador se
encontraba en 806 decesos maternos por cada 100 mil nacidos vivos y en la actualidad
llega a 98 fallecimientos cuando la meta del milenio es reducirla a 33 (Ramiacuterez 2006)
Durante el 2008 y 2009 el senador Ernesto Ramiro Estacio presentoacute dos
proyectos de ley que obtuvieron ponencia positiva del senador pero corrieron
igual suerte que sus predecesores porque ninguno de ellos fue aprobado al no
cumplir con los requisitos contemplados en el artiacuteculo 162 (Suaacuterez 2010 35)
Empero la propuesta del senador intentaba transformar la concepcioacuten del
ordenamiento del territorio maacutes allaacute de simple herramienta de administracioacuten
puacuteblica en la medida que visualizaba auacuten maacutes el tema de los indiacutegenas y de las
diferencias culturales en territorio colombiano
En siacutentesis durante el periodo 2002-2010 se asistioacute a un proceso de
(re)centralizacioacuten administrativa poliacutetica y fiscal que sumado al desequilibrio de
poderes -producto de la reeleccioacuten inmediata- terminaron por diezmar la
41
autonomiacutea local de los entes territoriales bajo el discurso de la gobernabilidad
poliacutetica y econoacutemica del paiacutes No en vano la poliacutetica de Seguridad Democraacutetica
teniacutea como propoacutesito garantizar el monopolio y control sobre el territorio nacional
articulaacutendose con la poliacutetica de Confianza Inversionista
Ademaacutes la recentralizacioacuten impuesta durante este periodo disparoacute las
desigualdades sociales y poliacuteticas entre los entornos urbanos y rurales debilitando
la capacidad de manejo autoacutenomo de recursos transferidos a las entidades
territoriales en gran medida por la concentracioacuten del poder en manos del
Presidente la cual estaacute vinculada al aumento de la corrupcioacuten de la clase poliacutetica
tradicional pues en ese periodo el Congreso respaldoacute casi de manera unaacutenime el
proyecto clientelista con el cual se nutrieron ldquotentaciones autoritarias para
acrecentar su poder sobre las otras ramas del poder puacuteblicordquo (Restrepo 2005 69)
lo cual generariacutea un ambiente auacuten maacutes adverso para los procesos de
ordenamiento territorial y la implementacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial que surgiriacutea en el siguiente periodo y marcariacutea una ruptura significativa
con estos ocho antildeos de gobierno
5 La expedicioacuten de la LOOT y sus avatares
Teniendo en cuenta el mandato de la constitucioacuten de 1991 y la necesidad del
Estado de concebir una poliacutetica de desarrollo territorial moderna que posicione al
paiacutes y sus regiones desde el punto de vista de su organizacioacuten territorial
procurando que el ordenamiento inducido se ajuste a los intereses de las
localidades y regiones reconociendo su diversidad y la importancia de que los
impulsos externos de crecimiento se transformen en desarrollo sustentable donde
tanto la descentralizacioacuten y un ordenamiento territorial concreto claro eficaz se
constituyen en pilares fundamentales para el disentildeo de unas poliacuteticas territoriales
42
que atiendan la diversidad regional del paiacutes (Porras 2006) siendo asiacute como el
paiacutes no podiacutea seguir esperando entre ambiguumledad una Ley orgaacutenica de
ordenamiento territorial ya que cada vez maacutes se profundizan las grietas
territoriales de Colombia
Es asiacute como despueacutes de 20 antildeos de proyectos fracasados debates sin
conclusiones y un paiacutes cada vez maacutes fragmentado el 28 de junio del 2011 se
decreta la Ley 1454 La ley orgaacutenica de ordenamiento territorial durante la
presidencia de Juan Manuel Santos lo cual resulto inesperado No obstante el
cumplimiento del mandato de la constitucioacuten de 1991 despertoacute y profundizo las
discrepancias frente al ordenamiento territorial de Colombia al punto de avivar
debates que pareciacutean perdidos ante la constancia del conflicto armado que dejaba
en segundo plano otras discusiones
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el
principio de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en
donde se crean unos nuevos fondos para niveles intermedios y bajos del
ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo local y regional en especial bajo
la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de incentivos la
colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no
tan favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes
similar dentro del paiacutes
Ademaacutes existen discursos que adicionan a estos valores el escenario de debate
sobre la paz donde el tema territorial y de tierras es esencial Para lo cual el tema
de restitucioacuten de tierras y el cambio en el manejo de los municipios es esencial De
hecho la idea de un avance equitativo hace parte de un entramado discursivo en
donde se busca resignificar los imaginarios que se teniacutean para legitimar como se
hizo con la constitucioacuten de 1991 al Estado pero en especial las nuevas
43
transformaciones y dinaacutemicas socio-poliacuteticas que se empujariacutean desde el gobierno
Santos y su bancada
Ahora bien el Viceministro del Interior destacoacute que la Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial permite un reacutegimen flexible de asociacioacuten a partir de la
especificidad de cada territorio que abre las posibilidades para un mejor manejo y
ordenamiento del territorio de hecho Londontildeo (2012) considera que el principal
reto que enfrenta la LOOT es el de re-institucionalizar y mejorar el proceso de
construccioacuten de estatalidad este uacuteltimo aspecto se refiere al aumento de la
capacidad institucional del Estado para dar soluciones efectivas a los problemas
que enfrenta (Konrad Adenauer 2012) garantizar un mayor control territorial y
permitir que la administracioacuten puacuteblica pueda implementarse de manera estable sin
tantos percances y logrando un efecto favorable y comprobable en las
poblaciones sus problemaacuteticas en pro de garantizar un desarrollo del paiacutes
Se debe recalcar el tema de descentralizacioacuten ya que es una de las variables a
las que maacutes le ha apostado el gobierno central a la hora de tramitar la LOOT en
tanto ven la ley como una reparacioacuten histoacuterica a las periferias y regiones de
Colombia que se han visto manejadas principalmente desde Bogotaacute En este
sentido lo que tiene Colombia es leiacutedo como un desorden heredado de la Colonia
que por supuesto ha sufrido modificaciones pero sin criterios geograacuteficos
socioloacutegicos ambientales culturales econoacutemicos y poliacuteticos bien estructurados y
sin consultas veraces (El Heraldo 2014) que se buscariacutea solucionar a traveacutes de la
LOOT en cada uno de esos campos seguacuten la realidad actual del paiacutes y en tanto
con el pasar de los gobiernos se evidencia maacutes dicho desorden
Debe destacarse tambieacuten que seguacuten Brennan y Buchanan la descentralizacioacuten
se convierte en un poderoso elemento de contencioacuten de la expansioacuten de lo que
determina un gobierno monoliacutetico que busca explotar la ciudadaniacutea a traveacutes de la
44
maximizacioacuten de ingresos provenientes del sector puacuteblico (Remolina 2011) en
territorios pluralistas donde la coexistencia de muacuteltiples culturas creencias y
geografiacuteas no deben ser manejadas por gobiernos centralistas pues se podriacutean
ver afectados los beneficios locales incrementaacutendose ademaacutes los conflictos
Un ejemplo de este avance sobre el gobierno monoliacutetico y la estructura centralista
son los Fondos de compensacioacuten regional (cuya finalidad es la financiacioacuten de
proyectos en las zonas de inversioacuten especial para superar pobreza bajo los
principios de equidad y reduccioacuten de pobreza) o el Fondo de Desarrollo Regional
(cuyo objetivo es la financiacioacuten de proyectos regionales de desarrollo) Cabe
destacar que a pesar del constante nombramiento de dichos principios la ley
tambieacuten enmarca de manera constante que toda decisioacuten o accioacuten estaacute sujeta a la
Ley de sostenibilidad fiscal lo que significa unos fuertes liacutemites al menos en la
esfera econoacutemica que resulta imprescindible ya que se parte de un paiacutes desigual
con grandes conflictos territoriales donde deberiacutea matizarse las ataduras que
significa dicha ley entre las diferentes figuras territoriales
En este sentido la Cooperacioacuten y las alianzas como la creacioacuten de nuevas figuras
territoriales proyectan subsanar este punto donde ademaacutes se busca
descentralizar al tiempo que se integra Este uacuteltimo concepto resulta primordial en
tanto descentralizar no contradice la unidad nacional sino que la refuerza el
pluralismo se encadena a la cooperacioacuten y en un paiacutes fragmentado se postula
permitir la autonomiacutea negada desde la colonia para garantizar una unidad basada
no en la fuerza sino en un sentimiento nacional de desarrollo mutuo lo cual
resulta particular en este gobierno ya que se reconoce una problemaacutetica conocida
pero invisibilizada que es la construccioacuten de nacioacuten de comunidad imaginaria en
un paiacutes en constante conflicto que sigue manteniendo distancias territoriales
45
Es bajo esas premisas que la LOOT busca la descentralizacioacuten sin olvidar su
finalidad principal de unidad y que se propone de manera innovadora aunque
experimental figuras Territoriales nuevas Por lo tanto se regulan las figuras
territoriales como Provincias Administrativas y de Planificacioacuten (RAP) compuestas
por dos o maacutes departamentos las Regiones de planeacioacuten y gestioacuten (RPG)
entendidas como esquemas asociativos (Asociaciones de entidades territoriales
Asociacioacuten de departamentos Asociacioacuten de distritos especiales Asociacioacuten de
municipios Asociacioacuten de aacutereas metropolitanas) y las zonas de inversioacuten
especial para superar la pobreza reconociendo las desigualdades existentes
durante el proceso de descentralizacioacuten y favoreciendo un desarrollo equitativo
Es importante resaltar que si bien muchas de estas figuras transforman el
panorama territorial con sus efectos poliacuteticos y econoacutemicos en el tema electoral
la ley es maacutes cuidadosa Un ejemplo son las RAPrsquos que en ninguacuten caso podraacuten
constituir circunscripciones electorales especiales dentro de la divisioacuten poliacutetico
administrativa nacional Esto evidencia la dificultad de transformar territorialmente
un paiacutes que tiene dentro de su sistema electoral dinaacutemicas de clientelismo y otros
vicios electorales histoacutericos que generan presioacuten para no verse afectadas pero en
un momento u otro entraran en choque con la Ley de Ordenamiento Territorial si
esta es llevada a cabo a plenitud lo cual permite ver no solo uno de los grandes
debates que se avecina sino un gran desafiacuteo del paiacutes en materia poliacutetica
Ademaacutes retomando el tema de entes territoriales y la LOOT de las anteriores
figuras se mantienen en lo referente a competencias estipuladas por la ley la
nacioacuten los departamentos los municipios y los distritos especiales donde dichas
competencias concretas quedan delimitadas seguacuten la siguiente tabla basada en la
Ley orgaacutenica de ordenamiento territorial
46
TABLA 4 Definicioacuten de competencias de las entidades territoriales (Ley 1454 de 2011)
NACIOacuteN
Establecer poliacutetica de ordenamiento al territorio en asuntos nacionales
Localizar grandes proyectos de infraestructura
Determinar aacutereas limitadas
Lineamientos de procesos de urbanizacioacuten y sistemas de ciudades
Lineamientos para equitativa distribucioacuten de cargas y beneficios en temas
de servicios puacuteblicos e infraestructura
Conservacioacuten y proteccioacuten de aacutereas de importancia histoacuterica y cultural
Definir principios de economiacutea y buen gobierno miacutenimos que deben
cumplir los entes territoriales
DEPARTAMENTO
Establecer directrices y orientaciones para ordenamiento de parte o la
totalidad de su territorio en aacutereas de conurbacioacuten para determinar usos y
ocupacioacuten de espacio publico
Definir poliacuteticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos
Orientar la ubicacioacuten de la infraestructura fiacutesica-social
Integrar y orientar la ubicacioacuten espacial de los planes sectoriales
departamentales de los municipios y entidades territoriales indiacutegenas
Articular sus poliacuteticas directrices y estrategias fiacutesico-territoriales con los
planes programas proyectos y actuaciones sobre el territorio mediante la
adopcioacuten de planes de ordenamiento para totalidad o porciones
especiacuteficas de su territorio
Competencias para establecer directrices y orientaciones especiacuteficas
para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de
un Aacuterea Metropolitana correspondiente a estas
Podraacuten adoptar programas de proteccioacuten especial y recuperacioacuten del
medio ambiente
MUNICIPIOS
Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio
Reglamentar de manera especiacutefica los usos del suelo en aacutereas urbanas
de expansioacuten y rurales
Optimizar los recursos de las tierras disponibles y coordinar planes
sectoriales en armoniacutea con poliacuteticas nacionales y planes
departamentales y metropolitanos
DISTRITOS
ESPECIALES
Dividir el territorio distrital en localidades de acuerdo a ciertas
caracteriacutesticas
Organizarse como Aacutereas Metropolitanas siempre que existan relaciones
fiacutesicas sociales econoacutemicas que den lugar a actuar en conjunto
Dirigir las actividades de destinacioacuten especiacuteficas correspondientes
Estas competencias son importantes en tanto permiten observar las dinaacutemicas de
toma de decisiones y observar coacutemo se implementa la descentralizacioacuten desde la
47
LOOT ya que el nivel central la Nacioacuten busca acercarse o relacionarse con los
demaacutes entes es a traveacutes de contratos o convenios-plan (convenio- contrato entre
la Nacioacuten con los entes territoriales asociaciones de entes territoriales y con las
aacutereas metropolitanas para la ejecucioacuten asociada de proyectos estrateacutegicos de
desarrollo territorial donde se definen aportes y fuentes de financiacioacuten) o
aquellas acciones que esteacuten directamente en sus competencias dejando lado a
que la prestacioacuten y toma de decisiones locales y regionales realmente se tomen
de manera descentralizada autoacutenomo y seguacuten las necesidades reales de cada
territorio sin sesgos del nivel central
Por ejemplo Laufurie (2012) propone que el Fondo de Compensacioacuten Regional
promueva incentivos a los entes territoriales que reduzcan los iacutendices de pobreza
en su propio territorio con el fin de propiciar mejoras en la calidad de vida de sus
habitantes con base en los discursos de la ldquounidad nacionalrdquo y el ldquobuen gobiernordquo
e impulsando sus locomotoras para la prosperidad social (Konrad Adenauer
2012) sin necesidad de que el gobierno tenga participacioacuten directa sino que sirva
de veedor y garante de la destinacioacuten de fondos e incentivos lo cual hariacutea parte
de promover sin intervenir
Por otro lado en la Sociedad del Conocimiento los factores de desarrollo maacutes
importantes son las instituciones el conocimiento- o mejor la aplicabilidad de este
en pro del desarrollo- y la innovacioacuten redes de muacuteltiple espectro y relaciones
entre diversos actores (Cit Noguera 2008 Acosta 2012) lo cual desde las TICrsquos
Colciencias los distintos ministerios del entramado gubernamental ha sido parte
del discurso presidencial evidenciando una apuesta relativa por los temas de
ciencia y tecnologiacutea lo cual seacute evidencia que estaacute latente en la LOOT en cinco
ejes principalmente aunque desde otras normatividades se implemente o se
busque implementarlas de manera uniforme y cada vez maacutes concreta como se
puede notar en las convocatorias de Colciencias que apuntan a financiar
48
investigaciones o proyecto que fortalezcan los desarrollos territoriales basados en
la superacioacuten de la pobreza la cooperacioacuten y el fortalecimiento de la autonomiacutea
territorial Retomando los ejes de la LOOT se encuentran en relacioacuten con las
TICrsquos los siguientes cinco puntos
i) Instituciones y gobiernos que generan condiciones para que el desarrollo econoacutemico la
innovacioacuten y el emprendimiento sucedan en el territorio
ii) Formacioacuten de redes empresariales de innovacioacuten conocimiento y emprendimiento
iii) Capital social proclive a acciones colectivas que redunden en el desarrollo de la
produccioacuten de la innovacioacuten y del emprendimiento en un marco de sostenibilidad para
alcanzar altas tasas de productividad y de competitividad ante lo cual el desarrollo del
conocimiento y de la actividad productiva son las principales fuentes de generacioacuten de
oportunidades y de bienestar individual y colectivo
iv) Actividades productivas estrateacutegicas para que la especializacioacuten de la economiacutea
adquiera identidad y sea reconocida en los mercados de la regioacuten de la nacioacuten y el
exterior
v) Apropiacioacuten de las TIC como la nueva y principal infraestructura de comunicaciones en
la sociedad del conocimiento y de la innovacioacuten Las infraestructuras fiacutesicas tradicionales
son importantes pero no son las maacutes importantes Sin embargo en territorios con rezagos
en la materia caso de la regioacuten capital se deben adelantar todos los proyectos que sean
necesarios SITP tren ndash tran autopistas Transmilenios
Estos cinco puntos al menos en lo que concierne a la textualidad de la LOOT
estaacuten fuertemente presentes en especial frente a otro principio de la ley como es
la identidad y la diversidad ya que se reconoce constantemente la diversidad del
territorio colombiano y se propone generar dinaacutemicas de apropiacioacuten de la
identidad y reconocimiento eficaz entre los distintos entes territoriales No obstante
la ley generoacute en este punto discrepancias en especial en mandatarios de la
regioacuten caribe a quienes el gobierno central argumento que el problema que ellos
teniacutean era la disminucioacuten de burocracia que hacia parte de la ley y no la
49
preocupacioacuten por el ordenamiento territorial (Loacutepez 2011) puesto que la LOOT
apostaba por las regiones y su autonomiacutea
Ademaacutes la Ley 1454 siempre se posiciona desde el enfoque de la sostenibilidad
de la relacioacuten entre bienestar individual y colectivo (local-regional) la importancia
de las TIC la necesidad de fortalecer las loacutegicas del mercado y la economiacutea en las
escalas territoriales maacutes pequentildeas y el avance de las locomotoras en las mismas
Pero la LOOT no solo innova frente a los esquemas asociativos entre los entes
territoriales y la manera de profundizar principios anteriormente mencionados sino
que conlleva una restructuracioacuten institucional y una trasformacioacuten de la
corporacioacuten estatal al retomar como en la constitucioacuten del 91 la creacioacuten de una
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial (COT) que contara con comisiones
regionales y se busca sopesar el problema de la compatibilidad de esta Ley con la
normatividad ya existente al realizar una recopilacioacuten de normas vigentes en
Colombia sobre organizacioacuten territorial y entes territoriales para poder empezar a
borrar ambiguumledades problemas de desconcentracioacuten vaciacuteos etc
En este punto es importante destacar la manera en que la LOOT tambieacuten busca
avanzar en los debates internos dentro de sus propias instituciones que
histoacutericamente han manejado posiciones muy diversas y a veces contrarias
frente al territorio ya que en las diferentes unidades organizaciones de la
Comisioacuten se determina la participacioacuten de distintas entidades buscando que los
informes y demaacutes productos de la COT vayan estando unificados y representen
una resolucioacuten uacutenica del estado despueacutes de la deliberacioacuten interna para borrar la
imagen de fragmentacioacuten que se veniacutea desarrollando desde 1991
En general la LOOT parte de principios como la diversidad la equidad etc que
permitieron su aprobacioacuten sin negar las relaciones de poder y estrategias
50
institucionales que permitieron que el proyecto no se cayera Sin embargo
representa un esfuerzo de 20 antildeos por ordenar el territorio y hacer frente de
manera directa a los conflictos territoriales que se presentan en Colombia ademaacutes
la Ley busca descentralizar nuevamente Lo cual evidencia a su vez el impacto
que han tenido los debates sobre consulta interna con poblacioacuten indiacutegena y los
constantes reclamos histoacutericos de regiones como el paciacutefico
De hecho despueacutes de los gobiernos de Aacutelvaro Uribe Veacutelez que representaron un
retroceso en el proceso de descentralizacioacuten la LOOT simboliza un corte a como
se estaba manejando el ordenamiento territorial antes de la llegado del presidente
Juan Manuel Santos pues a traveacutes de fondos regionales la promocioacuten de
asociaciones una claridad en las competencias y al menos discursivamente una
apuesta por el desarrollo regional los municipios como eje de la superacioacuten de la
pobreza la cooperacioacuten territorial y el reconocimiento del paiacutes como un conjunto
plural diverso inequitativo sin dejar de lado el concepto de Nacioacuten ni como
comunidad imaginaria ni como ente territorial se avanza en la descentralizacioacuten
Puntos complementarios frente al ordenamiento territorial (2011-2013)
La LOOT no es el uacutenico mandato frente al ordenamiento territorial aunque se
consagra en su finalidad servir de guiacutea y columna vertebral de hecho la gran
dificultad de generar una ley orgaacutenica de desarrollo territorial siempre fue el
lograrlo de tal manera que no existieran vaciacuteos y se pudiera acudir directamente a
ella lo cual sin embargo frente a 20 antildeos de legislacioacuten en materia territorial hace
que la LOOT tenga que desarrollarse no solo en el marco legislativo presentado
en capiacutetulos anteriores sino que este anclado a las nuevas directrices juriacutedicas
51
De hecho algo que ha caracterizado el periodo presidencial de Juan Manuel
Santos es la idea de locomotoras incluso una no tan mencionada como lo es la
legislativa ya que se han aprobado y reformado importantes aspectos del paiacutes
entre ellos el ordenamiento territorial donde la LOOT se ve estrechamente ligado
a otras disposiciones legales pero especialmente a dos la Ley 1551 de 2012 y la
Ley de Regaliacuteas Este uacuteltimo punto resulta esencial ya que existe un despilfarro
que ha impedido un ordenamiento territorial y una descentralizacioacuten eficiente y
eficaz (Viloria 2002) donde la LOOT al lado de una profundizacioacuten de vigilancia y
control del gasto puacuteblico como la Ley de garantiacuteas busca corregir pero donde
solo a largo plazo se podraacute realizar un anaacutelisis concreto de logros y retrocesos
La Ley de 1551 de 2012 cambio el panorama de los municipios figura
consagrada en la Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia de 1991 que lo definiacutea como
la entidad fundamental de la divisioacuten poliacutetico-administrativa del Estado
entendieacutendose que es el municipio la ceacutelula organizativa que estaacute maacutes proacutexima a
las necesidades por satisfacer y a los problemas por resolver con dos objetivos
regentes el principal objetivo del municipio es servir a su comunidad por medio
de la generacioacuten de los servicios sociales garantizaacutendole la satisfaccioacuten de las
necesidades miacutenimas y baacutesicas de manera eficiente y eficaz y el segundo gran
objetivo del municipio tiene que ver con la promocioacuten de la prosperidad general en
teacuterminos de aumentar la riqueza colectiva desarrollar las potencialidades
humanas y mejorar la situacioacuten econoacutemica atendiendo su propia diversidad
cultura y potencialidades (Devia 2010)
Por otra parte lo importante de esta ley radica en los grandes cambios sobre la
visioacuten de los municipios un ejemplo radica en la comparacioacuten de las funciones de
los municipios que estaban consagradas en el artiacuteculo 3 de la Ley 136 de 1994
con las modificaciones incorporadas al mismo por el artiacuteculo 6 de la nueva Ley
1551 de 2012 donde uacutenicamente la consagrada en el numeral 1ordm quedoacute intacta
esto es ldquoAdministrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que
52
determine la leyrdquo la cual recoge y resume todas las demaacutes (EM 2012) Cabe
destacar que en la normatividad se cristalizaron nuevas posturas y apuestas
poliacutetica econoacutemicas y sociales que veniacutean buscando un espacio entre las luchas
frente a la hegemoniacutea ideoloacutegica del uribismo en los periodos anteriores al punto
de que se modificoacute el artiacuteculo 3 de la 136 de 1994 con la Ley 1551 de 2012 lo cual
es muy importante tener en cuenta ya que alliacute radican las funciones de los
municipios pasando de los siguientes puntos
Artiacuteculo 3ordm- Funciones Modificado por el art 6 Ley 1551 de 2012 Corresponde al
municipio
1 Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que determine la
Ley
2 Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso
municipal
3 Promover la participacioacuten comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes
4 Planificar el desarrollo econoacutemico social y ambiental de su territorio de conformidad con
la Ley y en coordinacioacuten con otras entidades
5 Solucionar las necesidades insatisfechas de salud educacioacuten saneamiento ambiental
agua potable servicios puacuteblicos domiciliarios vivienda recreacioacuten y deporte con especial
eacutenfasis en la nintildeez la mujer la tercera edad y los sectores discapacitados directamente y
en concurrencia complementariedad y coordinacioacuten con las demaacutes entidades territoriales y
la Nacioacuten en los teacuterminos que defina la Ley
6 Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente de
conformidad con la Ley
7 Promover el mejoramiento econoacutemico y social de los habitantes del respectivo municipio
8 Hacer cuanto pueda adelantar por siacute mismo en subsidio de otras entidades territoriales
mientras eacutestas proveen lo necesario
9 Las demaacutes que sentildeale la Constitucioacuten y la Ley
Al incluir 14 puntos maacutes y una ligera modificacioacuten a los anteriores de tal forma
que deben tenerse muy en cuenta ya que no solo introducen nuevos desafiacuteos
sino evidencian las transformaciones de los territorios y del paiacutes en temas
sociales de derechos humanos de viacutectimas y coordinacioacuten entre la
descentralizacioacuten y el gobierno nacional Para comprender mejor este punto se
pueden observar las nuevas funciones de los municipios
53
Tabla 5 Nuevas funciones de los municipios seguacuten la Ley 1551de 2012
1 Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que determine la ley
2 Elaborar los planes de desarrollo municipal en concordancia con el plan de desarrollo
departamental los planes de vida de los territorios y resguardos indiacutegenas incorporando
las visiones de las minoriacuteas eacutetnicas de las organizaciones comunales y de los grupos de
poblacioacuten vulnerables presentes en su territorio teniendo en cuenta los criterios e
instrumentos definidos por la Unidad de Planificacioacuten de Tierras Rurales y Usos
Agropecuarios ndashUPRAndash para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural los
programas de desarrollo rural con enfoque territorial y en armoniacutea con el Plan Nacional de
Desarrollo seguacuten la ley orgaacutenica de la materia Los planes de desarrollo municipal deberaacuten
incluir estrategias y poliacuteticas dirigidas al respeto y garantiacutea de los Derechos Humanos y del
Derecho Internacional Humanitario
3 Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso
municipal Para lo anterior deben tenerse en cuenta entre otros los planes de vida de los
pueblos y comunidades indiacutegenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los
respectivos organismos de accioacuten comunal
4 Elaborar e implementar los planes integrales de seguridad ciudadana en coordinacioacuten
con las autoridades locales de policiacutea y promover la convivencia entre sus habitantes
5 Promover la participacioacuten comunitaria la cultura de Derechos Humanos y el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes El fomento de la cultura seraacute prioridad de
los municipios y los recursos puacuteblicos invertidos en actividades culturales tendraacuten para
todos los efectos legales el caraacutecter de gasto puacuteblico social de conformidad con el artiacuteculo
1deg numeral 8 de la Ley 397 de 1997
6 Promover alianzas y sinergias puacuteblico-privadas que contribuyan al desarrollo econoacutemico
social y ambiental del municipio y de la regioacuten mediante el empleo de los mecanismos de
integracioacuten dispuestos en la ley
7 Procurar la solucioacuten de las necesidades baacutesicas insatisfechas de los habitantes del
municipio en lo que sea de su competencia con especial eacutenfasis en los nintildeos las nintildeas
los adolescentes las mujeres cabeza de familia las personas de la tercera edad las
personas en condicioacuten de discapacidad y los demaacutes sujetos de especial proteccioacuten
constitucional
8 En asocio con los departamentos y la Nacioacuten contribuir al goce efectivo de los derechos
de la poblacioacuten viacutectima del desplazamiento forzado teniendo en cuenta los principios de
coordinacioacuten concurrencia complementariedad subsidiariedad y las normas juriacutedicas
vigentes
9 Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial reglamentando de manera
especiacutefica los usos del suelo en las aacutereas urbanas de expansioacuten y rurales de acuerdo con
las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el
ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural Optimizar los usos de las tierras disponibles
y coordinar los planes sectoriales en armoniacutea con las poliacuteticas nacionales y los planes
departamentales y metropolitanos Los Planes de Ordenamiento Territorial seraacuten
presentados para revisioacuten ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 antildeos
10 Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente de conformidad
con la Constitucioacuten y la ley
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11 Promover el mejoramiento econoacutemico y social de los habitantes del respectivo
municipio fomentando la industria nacional el comercio y el consumo interno en sus
territorios de conformidad con la legislacioacuten vigente para estas materias
12 Fomentar y promover el turismo en coordinacioacuten con la Poliacutetica Nacional
13 Los municipios fronterizos podraacuten celebrar Convenios con entidades territoriales
limiacutetrofes del mismo nivel y de paiacuteses vecinos para el fomento de la convivencia y
seguridad ciudadana el desarrollo econoacutemico y comunitario la prestacioacuten de servicios
puacuteblicos y la preservacioacuten del ambiente
14 Autorizar y aprobar de acuerdo con la disponibilidad de servicios puacuteblicos programas
de desarrollo de Vivienda ejerciendo las funciones de vigilancia necesarias
15 Incorporar el uso de nuevas tecnologiacuteas energiacuteas renovables reciclaje y produccioacuten
limpia en los planes municipales de desarrollo
16 En concordancia con lo establecido en el artiacuteculo 355 de la Constitucioacuten Poliacutetica los
municipios y distritos podraacuten celebrar convenios solidarios con los cabildos las autoridades
y organizaciones indiacutegenas los organismos de accioacuten comunal y demaacutes organizaciones
civiles y asociaciones residentes en el territorio para el desarrollo conjunto de programas y
actividades establecidas por la Ley a los municipios y distritos acorde con sus planes de
desarrollo
17 Elaborar los planes y programas anuales de fortalecimiento con la correspondiente
afectacioacuten presupuestal de los cabildos autoridades y organizaciones indiacutegenas
organismos de accioacuten comunal organizaciones civiles y asociaciones residentes en el
territorio Lo anterior deberaacute construirse de manera concertada con esas organizaciones y
teniendo en cuenta sus necesidades y los lineamientos de los respectivos planes de
desarrollo
18 Celebrar convenios de uso de bienes puacuteblicos yo de usufructo comunitario con los
cabildos autoridades y organizaciones indiacutegenas y con los organismos de accioacuten comunal
y otros organismos comunitarios
19 Garantizar la prestacioacuten del servicio de agua potable y saneamiento baacutesico a los
habitantes de la jurisdiccioacuten de acuerdo con la normatividad vigente en materia de servicios
puacuteblicos domiciliarios
20 Ejecutar el Programas de Alimentacioacuten Escolar con sus propios recursos y los
provenientes del Departamento y la Nacioacuten quienes podraacuten realizar el acompantildeamiento
teacutecnico acorde con sus competencias
21 Publicar los informes de rendicioacuten de cuentas en la respectiva paacutegina web del
municipio
22 Las demaacutes que sentildealen la Constitucioacuten y la ley
23 En materia de viacuteas los municipios tendraacuten a su cargo la construccioacuten y mantenimiento
de viacuteas urbanas y rurales del rango municipal Continuaraacuten a cargo de la Nacioacuten las viacuteas
urbanas que formen parte de las carreteras nacionales y del Departamento las que sean
departamentales
Lo anterior se complementa totalmente con la adicioacuten de tres otros principios a los
municipios ademaacutes de los que ya contaban con el artiacuteculo 5 de la Ley 136 donde
55
se consigna la eficacia eficiencia publicidad y transparencia moralidad
responsabilidad e imparcialidad que rigen y manifiestan los enfoques de
ordenamiento territorial en los espacios locales y donde se define cada una como
a) EFICACIA Los municipios determinaraacuten con claridad la misioacuten propoacutesito y metas de cada una de sus dependencias o entidades definiraacuten al ciudadano como centro de su actuacioacuten dentro de un enfoque de excelencia en la prestacioacuten de sus servicios y estableceraacute rigurosos sistemas de control de resultados y evaluacioacuten de programas y proyectos b) EFICIENCIA Los municipios deberaacuten optimizar el uso de los recursos financieros humanos y teacutecnicos definir una organizacioacuten administrativa racional que les permita cumplir de manera adecuada las funciones y servicios a su cargo crear sistemas adecuados de informacioacuten evaluacioacuten y control de resultados y aprovechar las ventajas comparativas que ofrezcan otras entidades u organizaciones de caraacutecter puacuteblico o privado En desarrollo de este principio se estableceraacuten los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del municipio evitar dilaciones que retarden el traacutemite y la culminacioacuten de las actuaciones administrativas o perjudiquen los intereses del municipio c) PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA Los actos de la administracioacuten municipal son puacuteblicos y es obligacioacuten de la misma facilitar el acceso de los ciudadanos a su conocimiento y fiscalizacioacuten de conformidad con la Ley d) MORALIDAD Las actuaciones de los servidores puacuteblicos municipales deberaacuten regirse por la Ley y la eacutetica propias del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica e) RESPONSABILIDAD La responsabilidad por el cumplimiento de las funciones y atribuciones establecidas en la Constitucioacuten y en la presente Ley seraacute de las respectivas autoridades municipales en lo de su competencia Sus actuaciones no podraacuten conducir a la desviacioacuten o abuso de poder y se ejerceraacuten para los fines previstos en la Ley Las omisiones antijuriacutedicas de sus actos daraacuten lugar a indemnizar los dantildeos causados y a repetir contra los funcionarios responsables de los mismos f) IMPARCIALIDAD Las actuaciones de las autoridades y en general de los servidores puacuteblicos municipales y distritales se regiraacuten por la Constitucioacuten y la ley asegurando y garantizando los derechos de todas las personas sin ninguacuten geacutenero de discriminacioacuten
Siendo asiacute como se logran coordinar los anteriores principios con los principios de la LOOT y la apuesta del gobierno donde claramente se incluyen tres conceptos
Artiacuteculo 4deg Adicioacutenese el artiacuteculo 5deg de la Ley 136 de 1994 con los siguientes literales asiacute g) Sostenibilidad El municipio como entidad territorial en concurso con la nacioacuten y el departamento buscaraacute las adecuadas condiciones de vida de su poblacioacuten Para ello adoptaraacute acciones tendientes a mejorar la sostenibilidad ambiental y la equidad social propiciando el acceso equitativo de los habitantes de su territorio a las oportunidades y
56
beneacuteficos de desarrollo buscando reducir los desequilibrios haciendo eacutenfasis en lo rural y promover la conservacioacuten de la biodiversidad y los servicios ecosisteacutemicos h) Asociatividad Las Autoridades municipales con el fin de lograr objetivos de desarrollo econoacutemico y territorial propiciaraacuten la formacioacuten de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integracioacuten territorial para producir economiacuteas de escala generar sinergias y alianzas competitivas Asiacute mismo promoveraacute la celebracioacuten de contratos plan y alianzas puacuteblico-privadas para el desarrollo rural i) Economiacutea y Buen Gobierno El municipio buscaraacute garantizar su autosostenibilidad econoacutemica y fiscal y deberaacute propender por la profesionalizacioacuten de su administracioacuten para lo cual promoveraacute esquemas asociativos que privilegien la reduccioacuten del gasto y el buen gobierno en su conformacioacuten y funcionamiento
Cabe destacar que esta adiccioacuten no va en contra de resaltar el papel de los
municipios frente a los entes territoriales medios o el gobierno central sino que a
pesar de su carga ideoloacutegica sigue apostando a la constitucioacuten de 1991 Esa
apuesta poliacutetica de la constitucioacuten de 1991 que desafiacutea buena parte de los
desarrollos conceptuales sobre los asuntos regionales donde prevalece la idea de
que los impulsos externos son los que permiten una acumulacioacuten productiva
suficiente para el despegue econoacutemico de los territorios para estructurar una base
econoacutemica soacutelida lo cual se observa desde las teoriacuteas neoclaacutesicas como en las de
la dependencia plantean donde son los modelos de desarrollo implantados desde
afuera los que generan impacto y no consideran las capacidades endoacutegenas
locales como fundamentales para promover transformaciones socioeconoacutemicas
(Porras 2006) de alliacute que la creacioacuten de figuras locales como los municipios con
tales objetivos y presentaacutendolo como la ceacutelula baacutesica del ordenamiento territorial
resulte una innovacioacuten y apuesta poliacutetica-econoacutemica importante a pesar de su
implementacioacuten y praacutectica durante 20 antildeos en el paiacutes
Por lo tanto la nueva Ley 1551 de 2012 entra a profundizar la funcioacuten de disentildear
estrategias que tiendan a la equidad real y efectiva en cuanto a la asignacioacuten de
los recursos puacuteblicos y la adopcioacuten de medidas a favor de los grupos sociales
discriminados o marginados En especial frente a las anteriores disposiciones que
ya habiacutean otorgado al municipio la obligacioacuten de formular un plan de desarrollo
57
que atienda las necesidades maacutes prioritarias acordes con su situacioacuten particular
donde existen diferentes fuentes de financiamiento que pueden ser utilizadas para
financiar las metas propuestas en mencionado plan (Devia 2010) y donde se
ampliacutean a traveacutes de la LOOT con nuevos fondos mecanismos de cooperacioacuten o
como un conglomerado de municipios nueva posibilidad en el marco de la ley
Sin embargo se proyectan dificultades en la formacioacuten de algunos planes
programas y proyectos en tanto como en la LOOT existen aspectos ambiguos
Un ejemplo claro es el hecho de que no se aclara si corresponde al concejo o al
alcalde elaborar los planes integrales de seguridad ciudadana lo cual se
profundiza con los convenios solidarios que se tratan los paraacutegrafos 3ordm y 4ordm del
artiacuteculo 5 analizado ya que si bien se resalta la definicioacuten de los mismos se
lamenta que soacutelo se puedan celebrar directamente uacutenicamente con las juntas de
accioacuten comunal y no con los otros actores como las organizaciones civiles y las
asociaciones igualmente que se limiten a la ejecucioacuten de obras hasta por la
miacutenima cuantiacutea maacutexime cuando el artiacuteculo 355 constitucional no consagra tales
limitaciones para este tipo de convenios ni tampoco el Decreto 777 de 1992 que lo
reglamenta (EM 2012)
En relacioacuten con ese punto debe recalcarse que las competencias y
responsabilidades de los municipios se realiza a traveacutes de unos agentes
especiacuteficos agentes que son el alcalde municipal el Concejo municipal las
entidades descentralizadas los organismos de control como Personeriacuteas o
Contraloriacuteas las Juntas Administradoras Locales que veniacutean manejando redes de
corrupcioacuten e ineficiencia al punto de que muchos han manejado hasta la Ley 1551
del 2012 que la Constitucioacuten de 1991 lo que en realidad se descentralizoacute fue la
corrupcioacuten y la politiqueriacutea de tal manera que este tambieacuten es uno de los motivos
para que el gobierno sancionaraacute la Ley 1551 de 2012- si bien no deroga la Ley
136 de 1994 ni el Decreto 1333 de 1986 (Halinisky 2012) aunque claramente en
sus puntos ambiguos puede producir es una continuidad de estos aspectos
58
En este punto cabe destacar el tema financiero Resulta interesante y pertinente
el anaacutelisis de Maldonado (2009) sobre la financiacioacuten y en particular del rol de la
interdependencia territorial ya que a veces este punto es olvidado en los estudios
que se centran en exceso solo en los municipios o en observar solo la partiacutecula
territorial y no las dinaacutemicas existentes en tanto todos los entes territoriales son
interdependientes y poseen cuatro ejes baacutesicos de necesidades en donde alterar
uno tiene efecto en todos los demaacutes entes estos puntos apuntan a
Territorios sostenibles para lograr un equilibrio entre la estructura ecoloacutegica
y las necesidades del desarrollo econoacutemico y social
Territorios productivos que aseguren la viabilidad econoacutemica de municipios
y regiones en el mediano y largo plazo
Territorios equitativos para que los ciudadanos puedan acceder maacutes
faacutecilmente a bienes y servicios como vivienda servicios puacuteblicos
equipamientos y espacios libres entre otros
Territorios autofinanciados con menos dependencia de las transferencias
programas y proyectos del nivel nacional con nuevas formas de gestionar y
financiar su desarrollo
Finalmente la LOOT manifiesta la autonomiacutea de los departamentos y municipios
para estructurarse sin necesidad de revisioacuten aprobacioacuten o autorizacioacuten del
gobierno central lo cual aumenta su papel como ceacutelula baacutesica del ordenamiento
territorial y se complementa en la Ley 1551 de 2012 al estabilizarse en dos
dispositivos juriacutedicos el hecho de que los municipios son titulares de las
competencias que no sean ni de los departamentos ni de la Nacioacuten y cuando no
tenga la capacidad concurriraacute al departamento o a la Nacioacuten
59
Cabe destacar que no solo se apunta estructuras macro sino que tambieacuten toca el
tema de ciudadaniacutea una categoriacutea muy impulsada muy impulsada por el discurso
santista (Peralta 2004) como garantiacutea de cumplimiento y vigilancia a la
corrupcioacuten de departamentos y entes territoriales menores ya que coacutemo se
evidencia en el anaacutelisis de Eduardo Willis (2002) existe un espectro histoacuterico que
relaciones corrupcioacuten con ordenamiento territorial Halinisky (2012) realiza un
importante anaacutelisis respecto a los impactos de la Ley 1551 de 2012 de los cuales
destacamos aquellos que maacutes significan un cambio de paradigma en el enfoque
territorial
-Los planes de desarrollo deberaacuten incluir forzosamente un capitulo con estrategias y
recursos en la promocioacuten y garantiacutea de los derechos humanos y tener en cuenta la visioacuten
de las minoriacuteas eacutetnicas que existan en dicho territorio
-Los usos del suelo deberaacuten adoptarse a traveacutes de Planes de Ordenamiento Territorial o
los Esquemas de Ordenamiento Territorial discriminando especiacuteficamente el uso en la zona
urbana como rural sujetando las decisiones que afecten las zonas rurales a las
disposiciones dictadas Unidad de Planificacioacuten de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios -
UPRA estos planes de ordenamiento territorial se renovaran cada doce antildeos
-Se blindan las finanzas de los municipios y se prohiacutebe el embargo de los recursos del
Sistema General de Participaciones y aquellos recursos propios del municipio que tienen
destinacioacuten especiacutefica seraacuten obligatorias las conciliaciones y los acuerdos de pago en
procesos ejecutivos contra los municipios sin perjuicio de que este deba cumplir con sus
compromisos financieros
-Se define para que contratos el alcalde municipal requiere autorizacioacuten forzosa del
concejo municipal contratos como Empreacutestitos vigencias futuras enajenacioacuten y venta de
bienes inmuebles enajenacioacuten de activos y cuotas partes concesiones entre otras
-Los Concejos municipales podraacuten citar a los representantes legales de las empresas
prestadoras de servicios puacuteblicos domiciliarios a que rindan cuentan sobre su gestioacuten sean
estas empresas puacuteblicas o privadas la negativa de los representantes legales al control del
concejo acarreara por parte de la Superintendencia de Servicios puacuteblicos graves
sanciones los concejales tendraacuten derecho a un subsidio para acceder a la pensioacuten y se
reconoce licencia de maternidad a las concejales
-Se buscaraacute una administracioacuten profesional y teacutecnica esta norma a traveacutes de la ESAP
implementaraacute a traveacutes de un fondo rotatorio la formacioacuten acadeacutemica de los alcaldes
concejales con una administracioacuten cada vez maacutes exigente se debe contar con servidores
puacuteblicos del Estado bien formados en lo moral y en lo tecnocraacutetico
60
-Otro aspecto que no podemos pasar por alto es el hecho de que al campo y al
campesinado se le reconoce la importancia histoacuterica en el desarrollo de nuestro paiacutes ya el
campesino no tendraacute que estar a la puerta del alcalde ya que en los planes de desarrollo y
de ordenamiento territorial cuentan con capiacutetulo especial y recursos para invertir en sus
necesidades los alcaldes tendraacuten que constituir un Consejo Municipal de Desarrollo Rural
un espacio de concertacioacuten con los actores del campo respecto de las decisiones de
gobierno que los afecten
-Por uacuteltimo el legislativo haya decidido que la eleccioacuten de los personeros municipales
mediante concurso de meacuteritos efectuado por la Procuraduriacutea General de la Nacioacuten (Halinisky 2012)
Por otro lado la relacioacuten entre la LOOT y la Ley de regaliacuteas tambieacuten es muy
estrecha para el Director Ejecutivo de Fedesarrollo existe una armoniacutea entre la
Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial y la Ley de Regaliacuteas ambas producto
del proceso de descentralizacioacuten llevado a cabo en Colombia (Konrad Adenauer
2012) Ademaacutes una criacutetica importante es la creencia erroacutenea de que con la LOOT
se solucionan todos los problemas de orden territorial al punto de creer que esta
Ley es perfecta e infalible ocasionando que no se planeen cambios o reformas
para una ley que ha dejado muacuteltiples preguntas (Parada 2014) y debates auacuten por
iniciar como los de la DIAN respecto a los impuestos
Panorama del nuevo ordenamiento territorial
Desde la aprobacioacuten de la LOOT tanto la academia entes territoriales el sector
privado las instituciones puacuteblicas como la sociedad civil se han manifestado
frente al hecho de no solo haber logrado una ley orgaacutenica despueacutes de 20 antildeos
sea a favor o en contra y tambieacuten frente a la adecuada comprensioacuten territorial de
un paiacutes complejo en conflicto donde la descentralizacioacuten real y praacutectica auacuten sigue
en cierta ambiguumledad y cada vez son maacutes notorias las diferencias regionales e
incluso dentro de las mismas regiones
61
En este escenario la LOOT deberaacute enfrentarse a los problemas profundizados
desde 1991 pero tambieacuten a las nuevas dinaacutemicas territoriales del paiacutes donde fue
importante el que este anclado y al menos en concordancia con la legislacioacuten
posterior como se observoacute en el anterior acaacutepite ya que esto da una base un poco
maacutes soacutelida a una ley cuyas criacuteticas se mantienen en lo simple o en general
obedece a loacutegicas de luchas por el poder y control territorial que se ve amenazado
por cambios estructurales en el ordenamiento territorial especialmente a nivel
electoral aunque este uacuteltimo punto no se ha tocado en tanto no existe una
facilidad o apoyo social Algo similar sucede con la descentralizacioacuten tan
solicitada tambieacuten desde 1991 y recalcada en el 2011 con la Ley orgaacutenica de
ordenamiento territorial pero siempre con ambiguumledades y problemas en la
praacutectica
Esto no significa que la descentralizacioacuten no sea viable al contrario en un paiacutes
como el colombiano resulta urgente Lo que acontece es que la autonomiacutea
administrativa y poliacutetica es viable si esta aparejada con una distribucioacuten de los
recursos entre la Nacioacuten y las entidades territoriales (Gaviria 2003) lo cual es un
punto de obligatorio cumplimiento si se desea lograr una descentralizacioacuten efectiva
y eficaz Un claro ejemplo es la relacioacuten entre vivienda y descentralizacioacuten donde
los debates al respecto resultan esenciales en la mayoriacutea de regiones que
histoacutericamente han tenido poco control sobre sus territorios (Mesa 2008
Montealegre 2006)
Por otra parte la exposicioacuten de motivos del proyecto presentado por el Gobierno
como en los informes de ponencia de los diferentes debates de Caacutemara y Senado
apuntan a que los municipios claramente modernizaraacuten el desarrollo local en el
nivel municipal de tal forma que recogen en un solo cuerpo normativo elementos
dispersos en varias normas anteriores como la referente a los planes de
desarrollo al ordenamiento territorial al desarrollo rural a la participacioacuten comunal
y comunitaria al desarrollo turiacutestico a la convivencia y seguridad ciudadanas a la
62
promocioacuten de los derechos humanos y a la proteccioacuten de los grupos vulnerables y
de las viacutectimas del desplazamiento y del conflicto armado a las minoriacuteas eacutetnicas
el fomento a la cultura al desarrollo econoacutemico y a la promocioacuten y proteccioacuten del
ambiente entre otros toacutepicos (EM 2012)
En este sentido el que los municipios sigan teniendo el papel de ceacutelula de
partiacutecula baacutesica del ordenamiento territorial es esencial pero tambieacuten las nuevas
alianzas y financiacioacuten que se proponen desde la LOOT aun con las
problemaacuteticas de la Ley de sostenibilidad fiscal y de regaliacuteas apuntan a avanzar
en dicha descentralizacioacuten en especial frente a la nueva normatividad como con la
reestructuracioacuten de municipios Tambieacuten la LOOT tendraacute que enfrentarse a los
debates sobre la descentralizacioacuten de temaacuteticas como la educacioacuten encabezada
con el empoderamiento de los CERES y de la salud (Jaramillo 2012) De hecho
debe resaltarse que al tiempo que se acogen fallos tanto de la Corte
Constitucional como del Consejo de Estado en relacioacuten con las funciones y
obligaciones de los municipios (EM 2012) se sigue manteniendo la consigna del
artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten que establece al municipio como entidad
fundamental de la divisioacuten poliacutetico-administrativa del Estado
De hecho como La LOOT careceraacute de pertinencia y eficacia mientras no se
proponga poliacuteticas y acciones que garanticen las condiciones de arraigo y de
pertenencia a un territorio o en otros teacuterminos la llamada unidad nacional y el
fortalecimiento de una comunidad imaginaria- la nacioacuten colombiana- y hasta dicha
discusioacuten no vaya acompantildeada de amplias reflexiones y propuestas dirigidas a
lograr comprensioacuten de los temas territoriales maacutes allaacute de lo geograacutefico con
eacutenfasis en el conocimiento sobre nuestro propio territorio conciencia de
pertenencia y compromiso no se lograraacute un ordenamiento armonioso
63
Se debe resaltar que tambieacuten se necesita para ello la participacioacuten y aportes de
los Ministerios de Cultura Educacioacuten y Medio ambiente de las universidades y
sus institutos de ciencias poliacuteticas y estudios regionales de las organizaciones
sociales y eacutetnicas es fundamental en este punto se reitera la importancia de la
sociedad civil en procesos de construccioacuten e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas
ya que solo asiacute el nuevo ordenamiento territorial seraacute garante de la unidad de la
repuacuteblica seraacute herramienta efectiva para que el Estado en sus diferentes niveles
cope su extensioacuten geograacutefica iacutentegramente y sea protector de la pluralidad y
diversidad de una sola nacioacuten (Gaviria 2006 Cit Maldonado 2013)
Ahora hay otro no siempre mencionado pero que como analizan Prieto y
Luengas (2014) es esencial para el ordenamiento territorial que es el
ordenamiento ambiental con una concepcioacuten de cuidado del ambiente en tanto no
solo se ve como un espacio de recursos y explotacioacuten o un lugar meramente
fiacutesico En este sentido el ordenamiento ambiental del territorio es un componente
fundamental ineludible e indisociable del ordenamiento territorial que sin embargo
para su operatividad requiere de instrumentos indisolublemente relacionados tales
como las disposiciones legales leyes y toda una red normativa poliacuteticas de
caraacutecter ambiental y en especial que se manifiesten frente al llamado desarrollo
sostenible que se concreten de manera eficiente y eficaz en cada uno de los
planes de desarrollo (en todos los niveles tanto en el orden nacional
departamental como en el municipal) tambieacuten en los Planes de Accioacuten Ambiental
de las Autoridades Ambientales incluyendo Planes de Gestioacuten Ambiental los POT
y los SIGAM evidenciando un espacio para el orden ambiental lejos de las
ambiguumledades y legislativamente con garantiacuteas
En este punto luego de haber desglosado y analizado el proyecto de LOOT
presentado en el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten
espacial del territorio que sin embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja
64
considerablemente de tener presente consideraciones medioambientales ya que
a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos sobre estas dos variables en
el estudio de la normatividad se evidencia que entre las competencias de los
municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de los
POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual
conlleva a que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al
ordenamiento ambiental se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la
LOOT no se avanza de manera concreta o al menos se dan pautas reales y que
en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los municipios de
formular no se promueva el generar ni planes ni sistemas de gestioacuten ambiental
como se esperariacutea en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento
Territorial y ambiental (Prieto 2012) No obstante en la LOOT puede ser y es una
gran oportunidad para integrar los conceptos de ordenamiento del territorio y del
ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y necesaria en especial
frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en su
mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Ahora bien otro punto a resaltar en este debate que deberaacute enfrentar la LOOT es
que las consideraciones medioambientales no son tenidas en cuenta ni si siquiera
cuando se ordena legislativamente en varias instituciones o cargos puacuteblicos ya
que la legislacioacuten en Colombia sigue estando enfocada en general y preocupada
por la reparticioacuten del territorio en tanto concepto fiacutesico y electoral y asiacute mismo por
los beneficios medio ambientales en este sentido explotacioacuten de recursos como
desarrollo que de este se pueda obtener tal y como es el caso del eacutenfasis que
prevalece sobre el reparto y administracioacuten de las regaliacuteas en Colombia o frente a
las nuevas discusiones sobre mineriacutea donde el papel de la sociedad civil y los
movimientos sociales seraacuten cruciales a la hora de que se realicen modificaciones
de la Ley Orgaacutenica para establecer criterios y directrices poliacuteticas claras de
conservacioacuten y preservacioacuten del medio ambiente (Prieto 2012)
65
Finalmente un gran desafiacuteo en el panorama de la LOOT es la financiacioacuten ya
que como manifestaron los gobernadores del Caribe (2011) a pesar de los fondos
e incentivos que se mencionan falta mayor claridad en los rublos en la
destinacioacuten y asignacioacuten pero sobretodo en las garantiacuteas para este punto
Ademaacutes el escenario Colombia presenta otras variables problemaacuteticas como el
conflicto armado en tanto coacutemo resalta Peacutecaut (1994) el problema del
desplazamiento y las migraciones forzadas es un arma de doble filo en el
establecimiento de un ordenamiento territorial
6 Conclusiones
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado
puesto que garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad
de manejar adecuadamente sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento
territorial es necesario para cualquier estado para un estado tan particular como el
colombiano resulta esencial e imperante
De hecho el conflicto armado colombiano asociado a la lucha agraria ha
desembocado en una construccioacuten social compleja y diversa del territorio Esta
situacioacuten significa sin lugar a dudas un territorio fragmentado incluso
administrativamente donde la red institucional muchas veces no es funcional en
varias aacutereas del paiacutes o existen instituciones que cumplen funciones en la praacutectica
iguales a otras y donde no existe un panorama diferencial y real frente a las
particularidades de cada zona lo cual evidencia la herencia histoacuterica de un
centralismo autoritario
66
Un ejemplo de lo anterior como se evidencioacute es la Constitucioacuten poliacutetica
instaurada durante La Regeneracioacuten 1886-1930 y la Ley 11 de 1986 que se
encargaron de modificar la herencia de ordenamiento territorial nacional al
convocar a la comunidad ldquopara que no siguiera siendo ajena a grandes y
pequentildeas decisiones que le concerniacutean y que tocaban con la vida ciudadana a
escala localrdquo pero manteniendo aun sesgos de centralismo y jerarquiacutea de los
entes locales frente al gobierno central
La Constitucioacuten de 1991 busco hacerle a frente dicho problema procurando
establecer una ruta para el ordenamiento efectivo del paiacutes en toda su estructura
pero de manera especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y
dictamino en el Artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial
(hellip) [Queacute] estableceraacute la distribucioacuten de competencias entre la Nacioacuten y las entidades
territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales seraacuten
ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y subsidiariedad en los
teacuterminos que establezca la ley (1991)
Es asiacute como desde la constitucioacuten de 1991 en el Artiacuteculo 288 se ordena la
construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial Sin embargo seria
hasta el 28 de agosto del 2011 cuando se creariacutea la Ley 1454 que se propone
conciliar y resolver los debates y conflictos surgidos a raiacutez de la ambiguumledad
administrativa y legislativa respecto a las divisiones del territorio Colombiano La
actual LOOT surge ademaacutes despueacutes de muacuteltiples intentos fracasados de
establecer las competencias instituciones y otros factores respecto a la
regionalizacioacuten del paiacutes temas esenciales para modernizacioacuten del estado
Es por lo tanto que en perspectiva histoacuterica los diferentes marcos juriacutedicos y
conceptuales que han rodeado el debate sobre el ordenamiento territorial y han
67
conllevado a una discrepancia sobre las apuestas poliacuteticas que debe tener el
estado y los gobiernos centrales al respecto buscaron cristalizarse en una Ley
orgaacutenica contando con al menos 20 proyectos que fueron hundidos al no aprobar
uno de los requisitos esenciales para la creacioacuten de una Ley Orgaacutenica tal y como
lo estipula la Constitucioacuten Poliacutetica en el Artiacuteculo 151 y consiste en la aprobacioacuten
de la mayoriacutea absoluta del el Congreso De hecho tambieacuten desde el sector
acadeacutemico se buscoacute nutrir la discusioacuten sobre a queacute modelo territorial debiacutea
apuntar el paiacutes sin lograr maacutes que algunos boletines en la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial (COT)
Por lo tanto la legislacioacuten sobre el Ordenamiento Territorial (OT) debioacute que
conformarse con Artiacuteculos limitados o Leyes de otras temaacuteticas para poder
manejar la incertidumbre frente a dicha problemaacutetica hasta que La ley 388 de 1991
(Ley de Desarrollo Territorial) fue creada con el fin de armonizar dicha
problemaacutetica sin lograrlo ante la complejidad que enfrentaba reto al que se
enfrentariacutean tambieacuten la Ley 152 1994 cap X Decreto 2284- 1994 sin embargo
durante este periodo dos grandes ejes dificultariacutean la descentralizacioacuten el paiacutes sin
la expedicioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en primer lugar la
dificultad de lograr un consenso interinstitucional lo que significaba luchas
internas y en segundo lugar consecuencia del primero la dificultad de unificar
teacuterminos a pesar del progreso a nivel normativo
De hecho la creacioacuten de una LOOT estaba en velo pues en el debate juriacutedico y
administrativo empezoacute a tomar fuerza el teoacuterico Tambieacuten es menester destacar
que los municipios departamentos y otras entidades territoriales se sentiacutean
confusos frente a sus competencias lo que dificultaba la conciliacioacuten de un
proyecto unitario de Ordenamiento Territorial Poco a poco empezariacutean a pensarse
proyectos maacutes concretos frente al OT en especial en 1995 donde existe un auge
68
del tema y se alcanza a formular un proyecto con amplias expectativas de
aprobacioacuten pero que no logra concretarse
Sin embargo debe afirmarse que con expedicioacuten de la constitucioacuten de 1991 se
crea una ruptura frente a la manera en que se pensaba el ordenamiento territorial
ya que como sentildeala el Titulo XI (CP 1991) se separa con el modelo de
autoritarismo centralista que predomino en la constitucioacuten de 1986 en la medida
que todas las demaacutes regiones por fuera de Santa fe de Bogotaacute se consideraban
menores de edad incapaces de definir lo que les conveniacutea y por ello sujetas a
perpetua tutela (Fals Borda 1997) ya que en el Artiacuteculo 286 y 287 se definen las
entidades territoriales y afirman su autonomiacutea para gestionar siempre y cuando se
mantengan dentro de los liacutemites de la ley buscando garantizar una facilidad en la
ejecucioacuten de proyectos y una inversioacuten maacutes directa a los intereses de cada entidad
de manera autoacutenoma
Ante este panorama se crea otro hito en el panorama del ordenamiento territorial
en 1997 cuando se expide modificando la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 la
Ley 388 o Ley de Desarrollo Territorial buscando solucionar dichos ejes
problemaacuteticos de manera efectiva el territorio colombiano y creando un plazo para
avanzar en la construccioacuten de una LOOT al sobrepasar el tiempo establecido por
la constitucioacuten de 1991 La Ley 388 del 1997 postula el Ordenamiento Territorial
de una praacutectica concreta buscando posicionarse como marco subsidiario ante la
ausencia de la Ley Orgaacutenica sin embargo la ley 388 no logroacute unificar las distintas
posiciones pese a que establecioacute los Planes de Ordenamiento Territorial y la
creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana la ambiguumledad y poca eficiencia de la
administracioacuten de territorio conllevo a nuevos proyectos de LOOT teniendo en
cuenta los peligros de no tener una unificacioacuten del Ordenamiento Territorial
69
No obstante es un hito de la historia del ordenamiento territorial por que dio paso
a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial
(POT) asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana redefiniendo lo
rural pero avanzando en la comprensioacuten de los cambios en las ciudades y la
urbanizacioacuten paulatina del paiacutes ademaacutes la creacioacuten y reglamentacioacuten por parte del
Estado del POT (Plan de ordenamiento Territorial) y el PDD (Plan desarrollo)
conduce a garantizar los derechos fundamentales mediante la provisioacuten de
servicios para mejorar la calidad de vida y el desarrollo sostenible del territorio se
puede concluir de este periodo que los intentos y avances registrados no
solventaron las principales problemaacuteticas vinculadas a la administracioacuten territorial
pero representan un punto de estudio y anaacutelisis importante para comprender
dinaacutemicas administrativa y poliacuteticas territoriales y los siguientes periodos
presidenciales
Ademaacutes en teacuterminos de los instrumentos de gestioacuten en nuestro paiacutes son los
municipios los encargados de gestionar en la escala maacutes pequentildea de la
planeacioacuten del territorio los POTrsquoS en donde se hace una proyeccioacuten del
ordenamiento municipal Sin embargo en estos planes suelen indicarse (indicar
coacutemo se distribuiacutea el territorio en los Planes de Ordenamiento Territorial en eacutestos
deben establecerse los distintos usos del suelo incluyendo las zonas protegidas
las principales actividades econoacutemicas asiacute como un segmento sobre servicios y
equipamientos urbanos
No obstante en la realidad se suele ver coacutemo muchos elementos de la
planificacioacuten son desacatados y ademaacutes el problema fiscal que implica la
corrupcioacuten suele distorsionar la ejecucioacuten de las obras puacuteblicas asiacute como el
abastecimiento de servicios para la poblacioacuten
70
En el periodo que comprendioacute el acaacutepite de la Ley 388 del 1997 se postulaba en
algunos sectores como el ser coherente con el ordenamiento territorial entendido
como el encargado de formular propuestas sobre la manera como se deben
distribuir competencias poderes y responsabilidades a lo largo y ancho del paiacutes
premisa indispensable para asegurar el despegue de una autonomiacutea que no
contrariacutee el principio de unidad del estado sino que sea su maacutes eficaz
complemento (Comisioacuten de ordenamiento territorial 1992) aunque se circunscribe
al problema de la organizacioacuten territorial del Estado y deja de lado lo sustancial de
esta poliacutetica que tiene que ver con los procesos que ocurren en las entidades
territoriales (Massiris 2011)
Un ejemplo es el conflicto armado donde la jurisdiccioacuten respecto a este seguiacutea
siendo abstracta en especial frente a los desplazamientos transformaciones
socio-territoriales migraciones por razones econoacutemicas y la expansioacuten masiva y
con poco control de las principales ciudades como Bogotaacute Cali Medelliacuten
Barranquilla y Bucaramanga donde auacuten en temas urbanos quedan muchos
debates sin resolver o darse
Sin embargo existe una restauracioacuten y renovacioacuten urbana orientada al cambio de
uso e intensificacioacuten del uso del suelo urbano a fin de contener la presioacuten
urbaniacutestica sobre las aacutereas rurales En Colombia ocurre algo totalmente paradoacutejico
y es que el sector inmobiliario y de construccioacuten se interesa cada vez maacutes por el
suelo semi-urbano o de vocacioacuten rural con el fin de ofrecer viviendas campestres
con beneficios tarifarios en cuanto al acceso a los servicios puacuteblicos Con este tipo
de estrategias comerciales las empresas constructoras modifican el uso del suelo
sin que se modifique en los Planes de Ordenamiento Territorial aumentando la
plusvaliacutea del suelo Es decir que el precio real estaacute sub-valorado en la medida
que su cotizacioacuten no corresponde al cambio del uso del suelo como ocurre en el
municipio de Chiacutea (Cundinamarca)
71
Dichas problemaacutetica se profundizariacutean durante el periodo presidencial de Aacutelvaro
Uribe Veacutelez en especial a partir de la Ley 715 frente a la modificacioacuten del Sistema
General de Participaciones que transfiere la nacioacuten a los municipios ya que no
solo aumenta condiciones de vulnerabilidad como el desempleo y pobreza en un
paiacutes en conflicto armado sino que transforma las relaciones entre entes
territoriales por los fondos de la nacioacuten llevando a un periodo de (re)centralizacioacuten
administrativa poliacutetica y fiscal que sumado al desequilibrio de poderes donde la
autonomiacutea de los entes territoriales fue en declive a medida que se posicionaba el
discurso de seguridad democraacutetica que acarreaba ideoloacutegicamente una gran
connotacioacuten del poder central y ademaacutes un control del monopolio de la fuerza y
de la economiacutea maacutes radical que en cualquier otro periodo anterior aun en
contradiccioacuten con los postulados de ordenamiento territorial de la constitucioacuten de
1991
Bajo esa configuracioacuten de 8 antildeos de recentralizacioacuten resulta un quiebre histoacuterico
en el ordenamiento territorial el hecho de que en el 2011 despueacutes de 20 antildeos de
la constitucioacuten de 1991 cuando un proyecto de LOOT es ratificado El 28 de
agosto luego de aprobar la mayoriacutea en el congreso y demaacutes requisitos de una Ley
Orgaacutenica el proyecto se convierte en la Ley 1454 (Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
territorial) y suscita conmocioacuten frente a sus futuros resultados despueacutes de varios
antildeos de debate sin consenso legislacioacuten limitada al respecto y todos sectores
divididos La definicioacuten del OT y sus principios nuevamente estaacuten en debate
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran
apuesta por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio
Colombiano bajo principios particulares (soberaniacutea y unidad nacional autonomiacutea
integracioacuten regionalizacioacuten sostenibilidad participacioacuten solidaridad y equidad
territorial diversidad paz y convivencia responsabilidad y transparencia
72
economiacutea y buen gobierno multietnicidad etc) que configuran sus 40 artiacuteculos y
deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-juriacutedico no soacutelo desde la
Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que ampliaron
el proceso de descentralizacioacuten (poliacutetica administrativa y fiscal Ver Anexos 1 y 2)
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2
TABLA DE CONTENIDO
Introduccioacuten pp 3
1 El centralismo autoritario una herencia poliacutetico-administrativa en crisis pp 6
2 La Constitucioacuten de 1991 Ruptura y auge del ordenamiento territorial pp 15
3 Ley 388 de 1997 Intentos y avances en la normatividad nacional pp 24
4 El retorno de la (re)centralizacioacuten poliacutetica y fiscal pp 28
Deacutecadas peacuterdidas La descentralizacioacuten y la desconcentracioacuten en crisis pp 30
La poliacutetica de Seguridad Democraacutetica y sus impactos sobre el territorio pp 33
5 La expedicioacuten de la LOOT y sus avatares pp 41
Puntos complementarios frente al ordenamiento territorial (2011-2013) pp 50
Panorama del nuevo ordenamiento territorial pp 60
6 Conclusiones pp 65
7 Bibliografiacutea pp 72
8 Anexos pp 78
3
Introduccioacuten
Esta investigacioacuten presenta un balance de las tendencias histoacutericas que se
configuraron en torno a la legislacioacuten los modelos administrativos del Estado
colombiano y la gobernabilidad centrando la mirada en el periodo de 1986 hasta
la sancioacuten de la ley orgaacutenica 1454 de 2011 y la posterior aprobacioacuten de la ley
1551 de 2012
Ademaacutes ofrece una mirada transversal que no pierde de vista el contexto de las
reformas poliacuteticas y la forma como eacutestas incidieron en la estructura institucional del
Estado En tanto el intereacutes por afianzar un modelo integral de ordenamiento
territorial consolidoacute un escenario de debate y controversias acadeacutemicas y juriacutedicas
durante maacutes de dos deacutecadas por cuenta de los intereses poliacuteticos y econoacutemicos
que entrantildeaba esta problemaacutetica en los territorios el cual soacutelo pudo ldquosuperarserdquo
durante el primer Gobierno de Unidad Nacional santista y resulta esencial
problematizarlo para poder responder a la pregunta sobre las dinaacutemicas de
construccioacuten de normatividad y conceptualizacioacuten de ordenamiento territorial en
los distintos periodos presidenciales desde 1991
Sin embargo se advierte que la eficacia del nuevo modelo cristalizado en la ley
orgaacutenica 1454 dependeraacute en gran medida de los incentivos que se promuevan y
de las estrategias de implementacioacuten que se formulen en los proacuteximos 10 antildeos
De ahiacute que la estrategia metodoloacutegica empleada en la construccioacuten del presente
documento articule de una parte la buacutesqueda de muacuteltiples documentos con un
enfoque interpretativo enmarcado en la hermeneacuteutica juriacutedica y de otra parte el
anaacutelisis de contexto histoacuterico y poliacutetico del periodo 1986-2012 leiacutedo a traveacutes de los
conceptos y teoriacuteas maacutes relevantes en el debate en torno al ordenamiento
territorial Este abordaje permitiraacute identificar los paradigmas teoacutericos adoptados
4
por los distintos gobiernos de turno elucidando cuaacuteles aspectos histoacutericos se
cristalizaron en ley 1454 asiacute como sus implicaciones administrativas
En ese sentido los resultados de la investigacioacuten se dividen en cinco capiacutetulos En
el primero se abordaraacuten los antecedentes histoacutericos del ordenamiento territorial en
Colombia con el fin de evidenciar por queacute la Constitucioacuten Poliacutetica de 1886 entrantildeoacute
un modelo de ldquocentralismo autoritariordquo En este periodo el argumento del Gobierno
postulaba el fortalecimiento de una repuacuteblica unitaria pero este discurso oficial en
realidad generoacute muacuteltiples fragmentaciones territoriales y disputas poliacuteticas (como
la peacuterdida de Panamaacute en 1903) las cuales desembocaron en un paquete de
reformas al ordenamiento territorial haciacutea 1910 Esta dinaacutemica reformista continuoacute
operando en otros momentos histoacutericos mediante reformas constitucionales como
sucedioacute en 1936 1945 y en 1968 Empero todas estas reformas de contencioacuten del
modelo territorial fueron limitadas frente a las demandas sociales de la eacutepoca
De ahiacute que en 1986 se produjera otra reforma constitucional con la cual se aproboacute
la eleccioacuten popular de alcaldes fortaleciendo la participacioacuten en teacuterminos de la
representacioacuten social y en materia de la descentralizacioacuten poliacutetica Mientras que
en el segundo acaacutepite se analizaraacuten las implicaciones institucionales que tuvo la
Constitucioacuten de 1991 -considerada como punto de partida en el debate reciente
sobre el ordenamiento- en la medida que la nueva carta poliacutetica entrantildeoacute una
ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo centralista impuesto por la
Constitucioacuten de la Regeneracioacuten (1886) Asimismo se examinaraacute coacutemo la ley 152
y el decreto 2284 de 1994 cimentaron el marco legal del ordenamiento puesto que
definieron los principios de accioacuten que permitieron a los entes territoriales superar
la ambiguumledad juriacutedico-administrativa e identificar una ruta procesal en aras de
mejorar la planificacioacuten de los municipios por la viacutea de los planes de desarrollo
5
Posteriormente se realizaraacute una lectura minuciosa de la ley 388 de 1997 en la
cual se evidenciaraacuten las principales trasformaciones conceptuales en materia de
ordenamiento territorial pues en esta ley se reguloacute y reorganizoacute la administracioacuten
del espacio desde un enfoque que priorizaba los centros urbanos maacutes poblados
en donde se haciacutea necesaria una continua coordinacioacuten de las aacutereas rurales con
los centros urbanos En el cuarto capiacutetulo se realizaraacute un anaacutelisis del proceso de
re-centralizacioacuten poliacutetica econoacutemica y administrativa que tuvo lugar durante los
dos Gobiernos de Aacutelvaro Uribe a raiacutez del recorte de transferencias junto a la
concentracioacuten del gasto puacuteblico en manos de la rama ejecutiva En ese sentido es
importante mencionar que este acaacutepite estaraacute encabezado por el debate teoacuterico
suscitado por la descentralizacioacuten y la desconcentracioacuten
El quinto acaacutepite se centra en el anaacutelisis del primer Gobierno de Juan Manuel
Santos y coacutemo despueacutes de 20 antildeos de disputas poliacuteticas y tentativas fracasadas
eacuteste logroacute la aprobacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial con base
en los discursos de la ldquounidad nacionalrdquo y el ldquobuen gobiernordquo e impulsando sus
locomotoras para la prosperidad social
Finalmente el documento presenta unas conclusiones en torno al Modelo de
Ordenamiento Territorial en Colombia al tiempo que intenta establecer algunos
interrogantes sobre la eficacia del modelo sus horizontes y limitaciones Se
espera por lo tanto que esta investigacioacuten permita una mayor claridad sobre este
tema con el fin de comprender las principales dinaacutemicas juriacutedico-poliacuteticas
socioloacutegicas y normativas que han confluido en este proceso que a pesar de su
poco conocimiento resulta vital para la sociedad
6
1 El centralismo autoritario una herencia poliacutetico-administrativa en crisis
La Constitucioacuten poliacutetica instaurada durante La Regeneracioacuten tuvo dos aspectos
que conllevaron al pausado hundimiento de su enfoque de ordenamiento territorial
luego de un siglo de su implementacioacuten El primero asociado al modelo de
ldquoRepuacuteblica unitariardquo en el que la soberaniacutea residiacutea en la nacioacuten colombiana Esta
repuacuteblica estaba integrada por 9 departamentos con un modelo de centralismo
poliacutetico y descentralizacioacuten administrativa Sin embargo durante el Consejo
Nacional Constituyente que dio origen a esta carta magna el Gobierno designoacute
desde la capital a los delegatarios de los Estados de Antioquia Boliacutevar Boyacaacute
Cauca Cundinamarca Magdalena Panamaacute Santander y Tolima
El Consejo Nacional Constituyente estuvo compuesto por las principales figuras
del conservatismo de la eacutepoca pero la decisioacuten adoptada en el centro poliacutetico del
paiacutes no tardoacute en desatar el malestar en las provincias luego de la designacioacuten de
liacutederes bogotanos para regiones como Panamaacute La estructura de poder que se
manejoacute durante la Regeneracioacuten fue objeto de criacuteticas por parte de conservadores
histoacutericos1 quienes cuestionaron la forma como se estaba dirigiendo el paiacutes La
tensioacuten centralista desembocoacute en un documento de la eacutepoca conocido como ldquoel
Manifiesto de los 21rdquo o ldquoMotivos de disidenciardquo donde este grupo reprochoacute la
polarizacioacuten de la sociedad el caraacutecter antidemocraacutetico de la Regeneracioacuten la
supresioacuten de las libertades de prensa y asociacioacuten y la usurpacioacuten que hizo la
1 Este grupo estaba compuesto principalmente por antioquentildeos y bogotanos dedicados al comercio de cafeacute y sosteniacutea que el retraso econoacutemico e industrial de la eacutepoca estaba afectando sus negocios
7
nacioacuten a las funciones de los distritos parroquiales2 y de los departamentos -antes
estados soberanos3 (Urrego 2007)
La tensioacuten se profundizoacute en noviembre de 1903 cuando el modelo de tutela
centralista desembocoacute en la peacuterdida de Panamaacute evidenciando el fracaso del
ldquoautoritarismo regenerativordquo Las oacuterdenes impartidas desde Santafeacute de Bogotaacute
pasaban por la designacioacuten presidencial de los Gobernadores sin que mediara la
voluntad del pueblo en ninguno de los 9 departamentos Con la peacuterdida del istmo
se realizoacute una reestructuracioacuten territorial que implicoacute la creacioacuten de departamentos
como Huila Caldas Valle del Cauca y la escisioacuten entre Norte de Santander y
Santander Sin embargo el proceso de creacioacuten de entes territoriales -fuesen
comisariacuteas intendencias o Departamentos- debiacutea pasar por un examen detallado
en la capital bogotana en virtud del artiacuteculo 5deg de la Constitucioacuten que estableciacutea
como condiciones baacutesicas
1 Que el nuevo Departamento tenga por lo menos doscientas mil almas
2 Que aqueacutel o aqueacutellos de que fuere segregado queden cada uno con una poblacioacuten de
doscientos cincuenta mil habitantes por lo menos
3 Que la creacioacuten sea decretada por una ley aprobada en dos Legislaturas ordinarias
sucesivas (Constitucioacuten de 1886 artiacuteculo 5deg -texto original y sin reformas
En ese escenario la ampliacioacuten del mapa poliacutetico-administrativo estaba supeditada
a los dictaacutemenes impartidos por el Gobierno central y los intereses que estuvieran
mediando la solicitud de creacioacuten de nuevos departamentos Esta tendencia no se
2 Durante el Virreinato de la Nueva Granada las provincias se dividieron en cantones y eacutestos en parroquias Sin embargo con la entrada en vigencia de la Constitucioacuten de la Nueva Granada en 1832 las parroquias se convirtieron en distritos parroquiales los cuales se mantuvieron durante la Confederacioacuten Granadina pero fueron suprimidos por la Constitucioacuten de 1886 La figura de los distritos parroquiales se postula por ende como el antecedente maacutes cercano a la figura de los municipios actuales (Veacutease Remolina 2011) 3 Ibiacuted Es importante sentildealar que la figura de los Departamentos se empleoacute como unidad del ordenamiento territorial durante la Gran Colombia (1819-1830) cuando el Congreso aproboacute la ley 25 de 1824 con la que se crearon 12 departamentos Sin embargo la Constitucioacuten de la Repuacuteblica de la Nueva Granada (1831-1858) suprimioacute esta figura conservando uacutenicamente las provincias y posteriormente la Constitucioacuten de la Confederacioacuten Granadina (1858-1863) crea la figura de los Estados Soberanos que se mantuvo con la Constitucioacuten de Rio Negro (1863)
8
transformoacute ni siquiera con la llegada de los liberales al poder Los actos
legislativos aprobados durante la Hegemoniacutea liberal no modificaron la injerencia
centralista en los asuntos locales aun cuando ampliaron los instrumentos del
ordenamiento territorial
Por otra parte seria durante el primer Gobierno de Loacutepez Pumarejo se aproboacute el
acto legislativo 01 de 19364 en el que se reconocen a nivel constitucional las
intendencias y comisariacuteas aunque es importante mencionar las disposiciones
sobre el ordenamiento territorial no fueron el eje central de esta reforma
constitucional a diferencia de la siguiente reforma en donde se abordan con un
poco maacutes de profundidad algunos temas sobre las disposiciones territoriales a
traveacutes de la adopcioacuten de un sistema categorizado de municipios en funcioacuten de la
densidad poblacional los recursos fiscales y la importancia econoacutemica del
municipio (artiacuteculo 80deg) asiacute como se ordenoacute la creacioacuten de asambleas
departamentales por eleccioacuten popular5 y el establecimiento del Distrito Especial
de Bogotaacute
La ciudad de Bogotaacute capital de la Repuacuteblica seraacute organizada como un Distrito especial
sin sujecioacuten al reacutegimen municipal ordinario dentro de las condiciones que fije la ley La ley
podraacute agregar otro u otros Municipios circunvecinos al territorio de la capital de la
Repuacuteblica siempre que sea solicitada la anexioacuten por las tres cuartas partes de los
concejales (sic) del respectivo Municipio (Artiacuteculo 1deg - Acto Legislativo 01 de 1945)
iquestCuaacutel es la relacioacuten entre la creacioacuten de Bogotaacute como distrito capital y el Frente
Nacional
4 En el citado acto legislativo que reformoacute la Constitucioacuten el artiacuteculo 5deg quedoacute de la siguiente manera ldquoArt 2o El territorio nacional se divide en Departamentos Intendencias y Comisariacuteas los primeros se dividen en Municipios o Distritos Municipalesrdquo 5 En artiacuteculo 81deg sentildeala que en cada departamento habraacute ldquouna corporacioacuten administrativa denominada Asamblea Departamentalrdquo y en el artiacuteculo siguiente se estipula que ldquoLas Asambleas Departamentales son de eleccioacuten popular y se compondraacuten de tantos Diputados cuantos correspondan a la poblacioacuten del respectivo Departamento a razoacuten de un Diputado por cada cuarenta mil habitantes y uno maacutes por fraccioacuten igual o mayor a la mitad de dicha cifrardquo (Artiacuteculo 82deg - Acto Legislativo 01 de 1945)
9
Antes del Frente Nacional (1958-1974) los Gobernadores soliacutean estar vinculados
al partido en el poder y generalmente procediacutean de la capital de la Repuacuteblica
donde se designaba a los mandatarios departamentales pese al desconocimiento
del contexto social y econoacutemico de las regiones Bajo esta loacutegica se priorizaba la
centralizacioacuten del poder a traveacutes de decisiones administrativas que garantizaban la
reproduccioacuten y el mantenimiento del modelo (Remolina 2011) Empero los
intentos por equilibrar el modelo de desarrollo regional la reforma constitucional
de 19686 tampoco pudo transformar sustancialmente el reacutegimen territorial a pesar
de la autorizacioacuten de las aacutereas metropolitanas
Artiacuteculo 63deg Para la mejor administracioacuten o prestacioacuten de servicios puacuteblicos de dos o maacutes
Municipios de un mismo Departamento cuyas relaciones den al conjunto las
caracteriacutesticas de un aacuterea metropolitana la ley podraacute organizarlos como tales bajo
autoridades y reacutegimen especiales con su propia personeriacutea garantizando una adecuada
participacioacuten de las autoridades municipales en dicha organizacioacuten (hellip) La ley estableceraacute
las condiciones y las normas bajo las cuales los Municipios puedan asociarse entre siacute para
la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos (Acto Legislativo 01 de 1968)
Sin embargo esta reforma constitucional fue muy cuestionada porque se encargoacute
de fortalecer el poder ejecutivo en contra del poder legislativo el cual implicaba
un reparto regional del presupuesto maacutes profundo pues los congresistas debiacutean
entregar a los jefes y caciques poliacuteticos regionales su respectiva parte Ante la
centralizacioacuten del gasto fiscal en manos del presidente se terminoacute debilitando las
regiones favoreciendo la concentracioacuten de la gestioacuten estatal
ldquoespecialmente en lo referente a la reparticioacuten ilegal del presupuesto nacional entre
caciques regionales por parte de los senadores y representantes En adelante el ejecutivo
llevariacutea la iniciativa en materia de presupuesto y gasto puacuteblico sin que se interpusieran
6 Con el Acto Legislativo 01 de 1968 el artiacuteculo 5deg de la Constitucioacuten quedoacute asiacute ldquoSon entidades territoriales de la Repuacuteblica los Departamentos las Intendencias las Comisariacuteas y los Municipios o Distritos Municipales en que se dividen aquellos y eacutestasrdquo
10
otras instancias del Estado (hellip) Esta reforma ahondoacute auacuten maacutes la pobreza municipal y
regional en tanto que se crearon foacutermulas centralizadoras y una cantidad de entes
nacionales encargados de organizar los servicios puacuteblicos la salud y la educacioacuten
llamados descentralizados (Borja 2007)
Asimismo el centralismo poliacutetico continuacuteo representando un modelo poco
pragmaacutetico para un paiacutes tan diverso como el colombiano con el cual se profundizoacute
el desequilibrio de poder y autonomiacutea impuesto por la Constitucioacuten de 1886 en la
que todas las regiones por fuera de Santa fe de Bogotaacute eran consideradas como
menores de edad e incapaces a la hora de definir queacute les conveniacutea por ello
estaban sujetas a la tutela administrativa poliacutetica y econoacutemica perpetua de la
capital En este escenario se relegaba la aspiracioacuten de autonomiacutea poliacutetica y
administrativa a un plano marginal sujeto a los intereses de las eacutelites regionales
(Fals Borda 1997)
Al no encontrar espacios de discusioacuten intermedios tendientes a la redistribucioacuten
del poder se generoacute una crisis del modelo centralista la cual intentaron solventar
con la profundizacioacuten de la descentralizacioacuten administrativa y poliacutetica Con La ley
11 de 1986 se pretendioacute modificar el modelo de ordenamiento territorial heredado
de la Constitucioacuten de 1886 a traveacutes de la convocatoria puacuteblica de la comunidad
ldquopara que no siguiera siendo ajena a grandes y pequentildeas decisiones que le
concerniacutean y que tocaban con la vida ciudadana a escala localrdquo En virtud de esta
ley se implementoacute la figura de las Juntas Administradoras Locales7 para atender a
las necesidades de las comunas y corregimientos (Betancur 1989)
Pese a la ampliacioacuten de los instrumentos para el ordenamiento territorial que
dispuso el acto legislativo eacuteste fue conocido porque permitioacute la eleccioacuten popular
de alcaldes a traveacutes de la modificacioacuten de 3 artiacuteculos de la Constitucioacuten Poliacutetica de
7 Es importante precisar que las Juntas Administradoras Locales existiacutean desde 1968 como unidad de planeacioacuten del territorio y que en 1986 fueron modificadas por medio del acto legislativo pero no fueron ldquoimplementadasrdquo por primera vez
11
1886 en donde se postuloacute que todos los ciudadanos podriacutean elegir directamente
al Presidente a los congresistas Diputados Concejales y a los Alcaldes (Art
171deg) asiacute como decretoacute la necesidad de tener un Alcalde -Jefe de la
Administracioacuten Municipal- (Art 200deg) precisoacute el procedimiento para la eleccioacuten
popular y estipuloacute de manera geneacuterica las incompatibilidades e inhabilidades del
oficio de eleccioacuten popular (Art 201deg) (Acto Leg 01 de 1986)
Meses despueacutes de la aprobacioacuten del Acto Legislativo se promulgoacute el decreto
presidencial 1333 por el cual se adoptoacute el reacutegimen municipal En el artiacuteculo 8deg
establecioacute que ldquolos territorios y los habitantes de eacuteste sometidos a la jurisdiccioacuten
del alcalde constituyen un municipio o distrito municipalrdquo pero es importante
mencionar que esta unidad del ordenamiento territorial continuacutea subordinada a los
intereses del departamento y de la nacioacuten puesto que si estos entes de mayor
categoriacutea administrativa requirieran desarrollar alguna obra o establecimiento
puacuteblico en suelos municipales el ente territorial maacutes pequentildeo deberaacute acoger dicha
obra como parte de su intereacutes general -y el de sus habitantes- (artiacuteculo 9deg)
Adicionalmente los alcaldes se encuentran bajo la tutela administrativa de los
Departamentos seguacuten lo establecido en el artiacuteculo 6deg del Decreto 1222 de 1986 y
en el artiacuteculo 7deg del Decreto 1333 de 1986 en temaacuteticas de planificacioacuten y
coordinacioacuten de desarrollo regional y local y para la prestacioacuten de servicios
Ahora si bien la ampliacioacuten democraacutetica mantuvo privilegios administrativos a la
nacioacuten y a los departamentos garantizando el control poliacutetico desde la capital en
Santa fe de Bogotaacute tambieacuten generoacute la ruptura del modelo bipartidista heredado
del Frente Nacional que se profundizoacute con la eleccioacuten popular de Alcaldes y
Gobernadores -a diferencia de los mandatarios municipales su eleccioacuten se
autorizoacute en 1992- en la medida que incrementoacute la institucionalizacioacuten de
movimientos sociales y grupos armados asiacute como la agremiacioacuten de intereses
12
poliacuteticos en organizaciones como la Federacioacuten de Gobernadores de Colombia y
la Federacioacuten Colombiana de Municipios8 fundada en 1990
Su creacioacuten es producto de una de las reformas maacutes importantes del siglo XX en el paiacutes el
inicio del proceso de descentralizacioacuten En este contexto la creacioacuten de la Federacioacuten no
solo era una buena idea era una necesidad de los alcaldes agremiarse quienes en este
nuevo marco institucional eran autoacutenomos y responsables de una gran cantidad de
competencias nuevas que implicaban un gran reto para los municipios y una gran
responsabilidad poliacutetica (FCM 2010)
En ese escenario la ampliacioacuten del espectro poliacutetico por la viacutea electoral se
configuroacute un modelo democraacutetico que afianzoacute la participacioacuten poliacutetica de los
colombianos al tiempo que buscaba mayor autonomiacutea poliacutetica profundizar la
descentralizacioacuten administrativa y fortalecer la capacidad de decisioacuten autoacutenoma
de los municipios Sin embargo la eleccioacuten popular de alcaldes no transformoacute el
modelo administrativo basado en el centralismo poliacutetico pero si empezoacute a afianzar
un modelo electoral maacutes incluyente en donde nuevas fuerzas y actores sociales
que se movilizaron en deacutecadas anteriores lograron tener un espacio de discusioacuten
participacioacuten y representacioacuten colectiva de sus intereses a traveacutes de los comicios
municipales que tuvieron lugar el 13 de marzo de 1988
Con esta apuesta poliacutetica se generoacute un proceso de transferencia de competencias
que tradicionalmente habiacutea detentado el Gobierno central hacia los municipios y
se amplioacute la gama de actores poliacuteticos habilitados en el sistema electoral
incrementando la representatividad por la viacutea de la participacioacuten ciudadana y la
inclusioacuten de los movimientos sociales y ciacutevicos de los antildeos 70 y 80 Seguacuten Dariacuteo
Restrepo entre el 11 y el 36 de las alcaldiacuteas y gobernaciones quedaron en
manos de fuerzas poliacuteticas ajenas al liberalismo y el conservatismo (1995) No 8 La Federacioacuten Colombiana de Municipios se constituye como una entidad gremial privada y sin aacutenimo de lucro con el fin de promover la descentralizacioacuten la autonomiacutea la democracia y la gobernabilidad local asiacute como pretende articular los esfuerzos internacionales nacionales subnacionales puacuteblicos y privados tendientes al fortalecimiento de los gobiernos municipales y distritales Para mayor informacioacuten sobre la misioacuten visioacuten e historia de la entidad consulte httpwwwfcmorgcoindexphpid=13 (20130314)
13
obstante este aspecto debe ser analizado con detenimiento puesto que si bien
generoacute un mayor nivel de representacioacuten para la sociedad tambieacuten produjo
efectos colaterales limitantes para el desarrollo regional
El intento por romper la estructura de poder poliacutetico heredada del Frente Nacional
-bipartidismo profundamente riacutegido- junto a la jerarquizacioacuten poliacutetica planteada en
principio como un intento por mejorar las condiciones de desarrollo en el paiacutes trajo
consigo una oleada de clientelismo desmesurado que dificultoacute avanzar en temas
relacionados con el desarrollo regional Mientras se buscaba ldquorecobrar la unidad
nacional sin sacrificar los intereses de la provincia menos auacuten de la ceacutelula
municipalrdquo el poder local aumentoacute de la mano de la ldquoineficiencia y del burocratismo
clientelistardquo (Betancur 1989) El traacutefico de influencias y el afaacuten de los nuevos
caciques locales por consolidar sus cuotas burocraacuteticas9 no se hicieron esperar y
las campantildeas poliacuteticas se permearon por estas dinaacutemicas
Resultaba mucho maacutes rentable obtener la personeriacutea juriacutedica de un partido o
movimiento poliacutetico como un mecanismo de poder para hacer exigibles los
intereses de la red social de votantes a traveacutes de la obtencioacuten de prebendas y
puestos por nombramientos poliacuteticos antes que tramitar los intereses ciudadanos
en canales democraacuteticos En esta carrera cayeron algunos partidos poliacuteticos que
habiacutean surgido de los diaacutelogos luego de que el Gobierno de Belisario Betancur y
grupos armados negociaran una salida al conflicto y eacutestos uacuteltimos encontraron en
la institucionalizacioacuten electoral un nicho feacutertil para sus aspiraciones poliacuteticas
En menos de un lustro la descentralizacioacuten poliacutetica pasoacute de ser la esperanza del
paradigma representativo a convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo
9 Ahora bien el clientelismo no surgioacute luego de la aprobacioacuten del acto legislativo 01 de 1986 ndashEleccioacuten popular de Alcaldes- sino que tiene raiacuteces profundas en el tipo de relaciones sociales poliacuteticas y econoacutemicas sobre las cuales se erigioacute el modelo de Estado en Colombia En ese sentido Francisco Leal (2010) plantea que eacuteste es el resultado de relaciones de transaccioacuten pre capitalistas que fueron utilizadas por los caciques poliacuteticos locales y por el Estado mismo para facilitar el proceso modernizador
14
regional por cuenta de ldquopermanentes conflictos entre comunidades y poliacuteticos con
gobiernos regionales y nacionales donde se desperdiciaban y agotaban las
energiacuteas de caraacutecter administrativordquo (Gaviria 1989) Sin embargo los partidos
poliacuteticos tradicionales no estuvieron al margen de esta carrera clientelar todo lo
contrario tanto los liberales como los conservadores aprovecharon la expansioacuten
del sistema de partidos y como duentildeos ldquonaturalesrdquo del monopolio de la votacioacuten -
tanto los caciques locales como los poliacuteticos electos- apuntaron a crear una
estrategia que les permitiera incrementar sus beneficios dejando la menor parte a
los movimientos ajenos al control de la asociacioacuten bipartidista
El control del bipartidismo sobre la administracioacuten del Estado condujo a que la clase
poliacutetica tendiera a hacer un uso indiscriminado de los recursos estatales De ahiacute a que se
viera como natural el usufructo privado de tales recursos y fuera fuente de desarrollo de
multitud de praacutecticas y costumbres (Leal 2010)
Para superar las tensiones poliacuteticas derivadas de la eleccioacuten popular de alcaldes
que entorpecioacute la adopcioacuten de mecanismos para garantizar el desarrollo equitativo
entre las regiones el Estado colombiano optoacute por ldquola ecuacioacuten ordenamiento
territorial equivale a planificacioacuten espacialrdquo implicando un modelo interdependiente
entre los centros urbanos y las formas de poblamiento y produccioacuten De este modo
se intentoacute superar la fragmentacioacuten social que habiacutea generado la ampliacioacuten
democraacutetica de finales de los 80 basaacutendose en un orden territorial funcional que
asegurara el desarrollo bajo paraacutemetros modernos (Borja 1996)
Sin embargo los partidos poliacuteticos y sus agentes construyen alianzas a partir de
ejes programaacuteticos como la planificacioacuten espacial apropiaacutendose del discurso del
desarrollo regional equitativo y de la planificacioacuten del territorio iquestdejando a un lado
el desconocimiento de paradigmas conceptuales y de las complejidades socio-
culturales del territorio Mientras tanto las alianzas continuacutean siendo productivas
electoralmente y en virtud de eacutestas se consolidan coaliciones de intereses en
15
espacios de incidencia poliacutetica y administrativa para garantizar la administracioacuten
de recursos con mayor autonomiacutea del departamento y de la nacioacuten En ese
contexto la Federacioacuten Colombiana de Municipios adquiere relevancia
De modo que la implementacioacuten de herramientas descentralizadoras fue soacutelo la
punta de lanza de las estrategias empleadas para la adopcioacuten de un esquema
territorial alterno en donde se buscoacute romper el centralismo autoritario heredado
del reacutegimen constitucional de 1886 y que tuvo muacuteltiples fracasos en el proyecto
de unificacioacuten nacional por cuenta del desconocimiento de las particularidades
socio-culturales y regionales
A continuacioacuten se presentaraacute un anaacutelisis del modelo poliacutetico e institucional que
implicoacute la carta magna de 1991 en donde se sentaron las bases principios y
elementos del nuevo modelo territorial propuesto como alternativa al centralismo
autoritario decimonoacutenico con sus posibilidades y retos de implementacioacuten
2 La Constitucioacuten de 1991 Ruptura y auge del ordenamiento territorial
La discusioacuten sobre el Ordenamiento Territorial en Colombia ha sido abordada por
autores como Fals Borda Massiris Borja Restrepo entre otros con el fin de
determinar los antecedentes y los aportes en la materia para nutrir desde distintos
campos la experiencia nacional Sin embargo la discusioacuten maacutes seria sobre el
ordenamiento territorial se planteoacute en el seno de la Asamblea Nacional
Constituyente como un debate de relevancia nacional cuya maacutexima preocupacioacuten
consistioacute en definir una hoja de ruta asiacute como plantear la necesidad de consolidar
un modelo capaz de garantizar ldquoun desarrollo equilibrado y justo de las distintas
regiones en espacial las maacutes pobres y marginales sin obstaculizar el progreso de
las maacutes ricasrdquo (COT 1992)
16
Gracias a la pluralidad acadeacutemica poliacutetica y social de los constituyentes la
necesidad de replantear estos temas se evitoacute caer en un debate reducido a
problemas cartograacuteficos para plantear la importancia de analizar la escenarios
para la creacioacuten y apropiacioacuten del espacio por parte de los grupos sociales con
sus propias culturas y organizacioacuten social y con la estructura general y la forma
administracioacuten recursos competencias y planeacioacuten del Estado (Borja 1996) La
Constitucioacuten de 1991 se adopta como un intento por construir un modelo
heterodoxo entre una repuacuteblica unitaria que reconoce la autonomiacutea regional de
departamentos y municipios por la viacutea de la transferencia de funciones y recursos
econoacutemicos a los entes territoriales y que apunta a disminuir los desequilibrios
econoacutemicos entre las regiones (Riveros cit COT 1992)
Para esto el texto constitucional debioacute acompantildearse con un articulado transitorio
que facilitara los procesos de cambio entre el anterior reacutegimen centralista
heredado de la Regeneracioacuten y la nueva foacutermula constitucional nacida de la
Asamblea Nacional Constituyente El artiacuteculo 3810 se convirtioacute en la piedra angular
para pensar el ordenamiento como una problemaacutetica nacional puesto que en eacuteste
se establecioacute que el Gobierno debiacutea encabezar la creacioacuten de la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial en un plazo de 6 meses y por un teacutermino de 3 antildeos con
el objetivo de realizar los estudios y formular las recomendaciones pertinentes en
torno a la divisioacuten territorial del paiacutes Seguacuten Fals Borda la importancia de la
Comisioacuten eran maacutes una intuicioacuten que cualquier otra cosa
Esta intuicioacuten proveniacutea de reconocer el lastre de liacutemites arbitrarios o mal desdentildeados que
han ignorado las realidades culturales geograacuteficas y econoacutemicas y desdentildeado las
10 Artiacuteculo Transitorio 38deg - El Gobierno organizaraacute e integraraacute en el teacutermino de seis meses una Comisioacuten de Ordenamiento Territorial encargada de realizar los estudios y formular ante las autoridades competentes las recomendaciones que considere del caso para acomodar la divisioacuten territorial del paiacutes a las disposiciones de la Constitucioacuten La Comisioacuten cumpliraacute sus funciones durante un periacuteodo de tres antildeos pero la ley podraacute darle caraacutecter permanente En este caso la misma ley fijaraacute la periodicidad con la cual presentaraacute sus propuestas (Constitucioacuten 1991)
17
necesidades cotidianas de la poblacioacuten con obvias consecuencias negativas para la
administracioacuten y el buen gobierno de las unidades territoriales (Fals cit COT 1992)
Asimismo el artiacuteculo 288deg de la Constitucioacuten Poliacutetica ordenoacute la construccioacuten de
una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (LOOT) en donde era fundamental tener en
cuenta dos elementos el primero relacionado con la importancia de la autonomiacutea
municipal pues estas ceacutelulas del ordenamiento y la administracioacuten nacional son
ldquoentes territoriales fundamentales durante la prestacioacuten de servicios puacuteblicos
domiciliariosrdquo y el segundo asociado al papel protagoacutenico del departamento como
ldquopromotor del desarrollo econoacutemico planificador generante de sus zonas de
frontera y como depositario constitucional de funciones de educacioacuten ambiente
salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra cit COT 1992)
Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo
centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 -tal como se mencionoacute antes- y
ademaacutes establecioacute en virtud de los artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las
entidades territoriales al tiempo que se les concedioacute autonomiacutea para gestionar sus
intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de proyectos y una inversioacuten directa
a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla Por tal razoacuten la
organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el Titulo XI
ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera
especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud
del artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias
entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten
concurrencia y subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)
18
Para el momento de su creacioacuten Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi
(IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la
primera definicioacuten institucional de Ordenamiento Territorial entendido como
El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y
utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en
cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio
considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)
No obstante la produccioacuten y apropiacioacuten conceptual realizada por la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial enfrentoacute un problema endeacutemico de la administracioacuten
colombiana pues con el incremento de las funciones conjuntas del Instituto
Agustiacuten Codazzi y otras entidades iniciaron una serie de conflictos asociados al
enfoque de ordenamiento e integracioacuten territorial maacutes pertinente de acuerdo a los
intereses institucionales En esta disputa intervinieron el Departamento Nacional
de Planeacioacuten (DNP) algunos sectores acadeacutemicos e incluso representantes del
Gobierno para definir los paraacutemetros y modelos de Ordenamiento Territorial
El debate conceptual poliacutetico econoacutemico y juriacutedico atrajo cada vez maacutes el intereacutes
de otros sectores acadeacutemicos interesados en fomentar programas de estudios
especializados y de esa forma generar nuevas propuestas conceptuales la
mayoriacutea de las veces en coalicioacuten con entidades puacuteblicas con una perspectiva
teoacuterica similar Entre los teoacutericos pioneros se destacan Aacutengel Massiris que desde
el IGAC y la academia nacional planteoacute herramientas y definiciones conceptuales
para entender el Ordenamiento en Colombia Orlando Fals Borda quien
proporcionoacute los principales lineamientos del Ordenamiento en clave de la
regionalizacioacuten Hernando Gonzaacuteles que profundizoacute en el tema de la planificacioacuten
Anuar Yaver poliacutetico liberal que sosteniacutea la creacioacuten de un proyecto de
19
Ordenamiento Territorial Rubeacuten Dariacuteo Utria que ahondoacute en la conceptualizacioacuten
de desarrollo nacional y planificacioacuten entre otros autores reconocidos
De hecho los gobiernos de turno y altos funcionarios empezaron a considerar el
Ordenamiento como piedra angular en la modernizacioacuten del Estado (Estupintildeaacuten
2001) y un eje de trasformacioacuten administrativa donde se rescatariacutean y
potenciariacutean las concepciones iniciales de descentralizacioacuten autonomiacutea y
democracia que lograron penetrar en la Comisioacuten de Ordenamiento llevaacutendola en
1993 a modificar la definicioacuten inicial
Contribuir al logro de un Estado eficiente y a la consolidacioacuten de la democracia y la
descentralizacioacuten la COT realiza estudios y ofrece recomendaciones dirigidas al
Congreso de la Repuacuteblica y al Gobierno Nacional sobre asuntos que reflejen los intereses
de la Nacioacuten y de las diversas regiones y procura una divisioacuten y administracioacuten territorial
que armonice la distribucioacuten de la poblacioacuten y el desarrollo social econoacutemico y poliacutetico
con el uso de los recursos naturales y la proteccioacuten del ser humano y del medio ambiente
(Massiris 2010)
Pero a pesar de las contribuciones y esfuerzos administrativos la creacioacuten y
aprobacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial continuaba siendo una
quimera Ademaacutes como si fuera poco los municipios departamentos y demaacutes
entidades territoriales teniacutean muacuteltiples confusiones en torno a sus competencias
legales Esta situacioacuten dificultoacute profundamente la conciliacioacuten de un proyecto
unitario de ordenamiento del territorio colombiano en donde el ordenamiento
espacial se buscaba usar como un instrumento del Estado para el logro de la
eficacia la consolidacioacuten de la democracia y la descentralizacioacuten respetando a las
autonomiacuteas locales y velando por la unidad nacional (Borja 1996)
En medio de esa pugna otros sectores buscaron expandir las problemaacuteticas
asociadas al Ordenamiento territorial y autores como Romero (1997) lo
20
vincularon al tema de la descentralizacioacuten administrativa Roberto Junguito lo
asocioacute a las finanzas entre otros autores preocupados por la situacioacuten Por esta
razoacuten la Comisioacuten de Ordenamiento Territorial procuroacute unificar criterios en un solo
espacio con el lanzamiento de talleres
Tambieacuten el Departamento Nacional de Planeacioacuten (1993) aclaroacute que con la
ordenacioacuten del territorio se pretendiacutean coordinar y unificar las acciones de los
sectores puacuteblico y privado que resultan en impactos en las formas de ocupacioacuten
territorial transformando el espacio conformado naturalmente y el construido social
y econoacutemicamente para hacer maacutes eficiente la asignacioacuten de la inversioacuten puacuteblica y
privada elevando la calidad de vida de la poblacioacuten manteniendo la armoniacutea con
la naturalezardquo (Gonzaacuteles 1993)
En uacuteltimas desde la ruptura de la constitucioacuten 1991 frente al tema territorial y su
intento de impulsar cambios al respecto hasta 1993 con las nuevas instituciones y
avances acadeacutemicos en la materia se llegoacute a ciertos puntos en comuacuten que exigiacutean
una normatividad para regular y resolver ciertas problemaacuteticas comunes a todas
las perspectivas comunes y teoacutericas Un ejemplo de esa unificacioacuten es la tabla de
Sede de Palmira de la Universidad Nacional (2009) tratando de mostrar cuales
eran los problemas donde existiacutea un consenso y sus respectivas propuestas
TABLA 1 Problemas y soluciones al Ordenamiento Territorial a partir de la Constitucioacuten de 1991
PROBLEMAS LOGROS
Conflictos de uso del suelo por incompatibilidad entre el uso
potencial y el uso real
Mejor uso del suelo de acuerdo con las potencialidades
y limitaciones
Desequilibrios en la explotacioacuten y acceso al suelo Mejor instrumentacioacuten para orientar los procesos de
urbanizacioacuten
Aprovechamiento insostenible de los recursos naturales Mejor articulacioacuten e integracioacuten del territorio a nivel local
y nacional
Ocupacioacuten de aacutereas sujetas a amenazas naturales y antro
picas Mejora la habitabilidad del medio rural
21
Desarrollo de infraestructuras especiales de gran impacto
sin las debidas previsiones ambientales
Inicios en reglamentacioacuten y gestioacuten para la proteccioacuten
del patrimonio natural y cultural
Expansioacuten urbana desordenada principalmente en las
grandes ciudades
Mejoran las poliacuteticas y programas para la prevencioacuten de
desastres naturales y antro picos
Desequilibrios en el acceso a servicios puacuteblicos y sociales
de la poblacioacuten urbana El fortalecimiento de la competitividad de los territorios
Limitaciones en el acceso a servicios puacuteblicos domiciliarios
y sociales de las aacutereas rurales
Motivacioacuten por formular e investigar sobre una
organizacioacuten del espacio urbano maacutes funcional y acorde
con el desarrollo humano sostenible
Desequilibrios en la distribucioacuten de actividades y empleos
principalmente entre lo urbano y lo rural y entre las
ciudades y las aacutereas urbanas rurales
Estudios de impacto ambiental que ayudan a la
localizacioacuten oacuteptima de las infraestructuras
equipamientos y servicios
Concentracioacuten de casi el 40 de la poblacioacuten en las cuatro
ciudades maacutes importantes Una mejor localizacioacuten de las instalaciones productivas
Desequilibrios en la estructura urbano-regional Planeacioacuten y ordenacioacuten territorial a corto mediano y
largo plazo
Desequilibrios en el desarrollo urbano rural Estructura general de ordenamiento articuladora de
planes sectoriales
Desatencioacuten de las aacutereas e inmuebles de valor patrimonial
histoacuterico cultural natural y arquitectoacutenico Mayor concientizacioacuten de la planeacioacuten estrateacutegica
Fuente Universidad Nacional de Colombia Sede Palmira (2009)
Por lo tanto se fueron promoviendo proyectos de diversos enfoques conceptuales
juriacutedicos y poliacuteticos frente al Ordenamiento Respecto los antildeos posteriores a la
Constitucioacuten de 1991 resulta necesario rescatar la Ley 152 de 1994 la cual
intentoacute profundizar los artiacuteculos 313 325 y 339 de la Constitucioacuten ademaacutes de
complementarse con los decretos 2284 del mismo antildeo hasta verse modificado en
el 2002 con el Decreto 2250 especiacuteficamente en el artiacuteculo 9 de dicha ley
De hecho la ley 152 de 1994 evidencioacute algunos esfuerzos por avanzar en la
configuracioacuten de un modelo de ordenamiento territorial al tiempo que empezoacute a
plantear soluciones estableciendo unos principios y competencias baacutesicas para
que las entidades territoriales dejando de lado la ambiguumledad poliacutetica y la
inestabilidad legislativa Esta situacioacuten permitioacute estabilizar en el articulado de la ley
los elementos centrales de la planeacioacuten municipal sus componentes y alcances
22
TABLA 2 Cambios en el modelo de descentralizacioacuten y Ordenamiento Territorial (1994)
PRINCIPIOS (LEY 1521994 CAP X) (DECRETO 22841994)
Creacioacuten de un modelo
ambiental sustentable
Desarrollo armoacutenico de las
regiones
Procesos de Planeacioacuten
Eficiencia
Vitalidad
Coherencia
Conformaciones de los
planes de desarrollo
Autonomiacutea
Delimitacioacuten clara de las
competencias
Coordinacioacuten
Consistencia
Prioridad del gasto puacuteblico
social
Continuidad
Participacioacuten
En lugar del DNP actuaraacute la
Secretariacutea Departamento
Administrativo u Oficina de
Planeacioacuten o la dependencia que
haga de sus veces
En lugar del CORPES actuaraacute el
Consejo de Gobierno o la
autoridad de planeacioacuten que sea
equivalente en las otras
entidades territoriales En lugar
del CNP lo haraacute el respectivo
Consejo Territorial
En lugar del Congreso la
Asamblea Consejo o la instancia
de planeacioacuten que sea
equivalente en las otras
entidades territoriales
Se cambia el propoacutesito y los
objetivos de los planes
ajustaacutendolos a los pilares de
dicha Ley
Se busca mejorar la eficiencia y
el paradigma de administracioacuten
puacuteblica a traveacutes de crear un
procedimiento especiacutefico para la
creacioacuten de los planes
La representacioacuten en el Consejo
Nacional de Planeacioacuten de los
municipios y distritos las provincias y
departamentos cambia a traveacutes cinco
grupos territoriales11
Los Consejos Regionales de
Planificacioacuten Econoacutemica y Social -
Corpes- coordinaraacuten el proceso de
conformacioacuten por parte de los
gobernadores de los departamentos
correspondientes a la jurisdiccioacuten de la
correspondiente regioacuten de planificacioacuten
econoacutemica y social de la terna con base
en la cual el Presidente de la Repuacuteblica
designaraacute el Departamento cuya maacutexima
autoridad administrativa actuaraacute en
representacioacuten de los departamentos en
el Consejo Nacional de Planeacioacuten
Para tal efecto los Conpes sentildealaraacuten el
plazo para inscribir candidaturas de los
departamentos para conformar la terna
respectiva y organizaraacuten el
procedimiento para que cada
departamento a traveacutes de su
Gobernador vote hasta por tres
departamentos La terna se conformaraacute
con los departamentos que obtengan el
mayor nuacutemero de votos
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de la ley 152 de 1994 y el decreto 2284 de 1994
11 A saber el Articulo 9 de la Ley 152 de 1994 los clasifico en Grupo uno Compuesto por los departamentos de Amazonas Caquetaacute y Putumayo Grupo dos Compuesto por los departamentos de Boyacaacute Cundinamarca Huila Norte de Santander Santander y Tolima Grupo tres Compuesto por los departamentos de Atlaacutentico Boliacutevar Cesar Coacuterdoba Guajira Magdalena Sucre y el Archipieacutelago de San Andreacutes Providencia y Santa Catalina Grupo cuatro Compuesto por los departamentos de Antioquia Cauca Caldas Chocoacute Narintildeo Quindiacuteo Risaralda y Valle del Cauca Grupo cinco Compuesto por los departamentos de Arauca Casanare Guainiacutea Guaviare Meta Vaupeacutes y Vichada
23
La Ley 152 de 1994 y la joven normatividad e institucionalidad que se iba
construyendo hasta 1994 dariacutean lugar a que especialmente en 1995 se produjera
una expansioacuten y auge de la problemaacutetica y se formulan dos proyectos de ley con
amplias expectativas de aprobacioacuten que pese a todos los pronoacutesticos no
pudieron cumplir con la mayoriacutea absoluta en la Caacutemara de Representantes y el
Senado en especial por las diferencias entre las posturas que apostaban en
general por definiciones metodologiacuteas y anaacutelisis propios tomados como uacutenicos
De hecho en 1996 el Instituto Agustiacuten Codazzi publica una guiacutea metodoloacutegica
donde plantea una definicioacuten diferente del el Ordenamiento entendido como
Una poliacutetica de Estado e instrumento de planificacioacuten que permite una apropiada
organizacioacuten poliacutetico-administrativa de la Nacioacuten y la proyeccioacuten espacial de las poliacuteticas
sociales econoacutemicas ambientales y culturales de la sociedad garantizando un nivel de
vida adecuado para la poblacioacuten y la conservacioacuten del ambiente (IGAC 1996)
La dificultad de unificar teacuterminos a pesar del progreso a nivel normativo llevariacutea a
la necesidad de expedir en 1997 una Ley que buscara ambiciosamente
solucionar las discrepancias y los problemas teacutecnico y administrativos que
surgieran en todo el territorio por la ausencia de una LOOT
Sin embargo en el paiacutes tuvieron que transcurrir maacutes de 20 antildeos para obtener un
acuerdo en torno al modelo de ordenamiento territorial consagrado en el marco de
la Ley 1454 de 2011 Soacutelo hasta ese momento se aproboacute una legislacioacuten que
conciliaba los conflictos asociados a la ambiguumledad administrativa que imperaban
en el paiacutes En ese contexto la actual ley es producto de muacuteltiples fracasos por
establecer las competencias instituciones y otros elementos administrativos
respecto a la regionalizacioacuten asiacute como las temaacuteticas vitales para la modernizacioacuten
del Estado
24
3 Ley 388 de 1997 Intentos y avances en la normatividad nacional
En 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3
de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los
costos poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de
manera efectiva el territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten
de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la
Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se definiacutea conceptualmente el Ordenamiento
Territorial 12 como
El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas
emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la
funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las
leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del
espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con
el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo 5deg)
Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde
los insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean
presentado muacuteltiples autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten
puacuteblica hasta limitar la discusioacuten poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes
GRAacuteFICA 1 Visioacuten del sistema Poliacutetico administrativo a partir de la Ley 388 de 1998
SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO
CO
MP
O
NE
NT
ES
Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos
12 Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879
25
Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-administrativos de las
entidades territoriales y administrativas con referente territorial
Componentes legales de la descentralizacioacuten y la democracia
Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)
Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del
paiacutes ya que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre
ordenamiento territorial Siacute bien dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de
los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) asiacute como la creacioacuten de
instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la
administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas
teniendo en cuenta los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional
Pero a pesar de las dificultades asociadas a la Ley 388 es importante destacar los
avances en materia de gestioacuten ambiental asiacute como la promocioacuten del desarrollo
sostenible Por esta razoacuten la Ley 388 implicoacute la adaptacioacuten de nuevas
perspectivas sobre ordenamiento territorial en Colombia De hecho la forma en
que entra a regular y reordenar la administracioacuten del territorio se fundamenta a
traveacutes de las perspectivas urbanas donde empiezan a tomar mayor prioridad las
ciudades urbes y se busca es coordinar los centros y aacutereas rurales del paiacutes con
estas De tal manera de la descentralizacioacuten no tiene un gran retroceso a nivel
macro pero en las dinaacutemicas de las entidades territoriales sucede algo distinto
Esta ley se cimentoacute sobre cinco pilares baacutesicos a saber a) La funcioacuten social y
ecoloacutegica de la propiedad (instaurada desde 1936) b) La prevalencia del intereacutes
general sobre el particular c) La distribucioacuten equitativa de cargas y beneficios del
urbanismo d) La funcioacuten puacuteblica del urbanismo e) La participacioacuten democraacutetica
26
de los individuos En ese contexto la ley 388 materializoacute la implementacioacuten de los
Planes de Ordenamiento Territorial (POT) consagrados en la ley 152 de 1994 al
tiempo que acogioacute los principios de una concepcioacuten urbana donde se considera la
necesidad de oportunidades de los ciudadanos de gozar de los beneficios de la
urbanizacioacuten se busca cambiar el gasto puacuteblico ineficiente por inadecuada
planificacioacuten que no se corrigioacute con la Ley 152 de 1994
Ahora si bien la Ley 388 consagroacute un proyecto de ordenamiento territorial local
ambicioso es importante aclarar que eacutesta no se creoacute para resolver todos los
problemas sobre la administracioacuten del territorio nacional sino para crear
mecanismos y escenarios de planificacioacuten y gestioacuten del suelo para configurar una
especie de ldquocaja de herramientasrdquo al servicio de las autoridades locales y con la
participacioacuten de la sociedad canalizada a traveacutes de sus organizaciones En uacuteltimas
se buscoacute enfocar la planeacioacuten en funcioacuten de problemaacuteticas o situaciones
concretas con un marco legal fundamentado con voluntad poliacutetica y una eficiente
administracioacuten de los recursos humanos y financieros (Caicedo 2007)
De tal manera la ley se centroacute en el fortalecimiento del papel de los entes
territoriales para que cumplieran con la funcioacuten puacuteblica del urbanismo (decisiones
normativas y control ejecuciones) y garantizaran la captacioacuten de plusvaliacuteas la
equidad en el desarrollo urbano el equilibrio en la provisioacuten de infraestructura
urbana y servicios la rentabilidad de los negocios y los consensos sobre el
desarrollo territorial a traveacutes de la participacioacuten democraacutetica (Acero 2011) De esta
forma se garantizariacutea ademaacutes el cambio de paradigma que se habiacutea manejado al
respecto desde el 91rsquo contraponieacutendose al de instituciones como la COT IGAC
DNP que si bien reconociacutean la importancia de lo urbano no habiacutean
problematizado sobre este aspecto
27
En este sentido uno de los aspectos que maacutes repercusioacuten tendriacutean de dicha Ley
en el OT seriacutean los POTrsquos desde una perspectiva urbana que buscaba mezclarse
y retomar el tema de la regionalizacioacuten que se veniacutea trabajando desde 1991 La
idea era armonizar los debates de las regiones a traveacutes de mejorar las
condiciones de acceso y calidad de vida en las urbes teniendo en cuenta los
factores medio ambientales y el buen uso de dineros puacuteblicos e invirtiendo
fuertemente en aspectos como la infraestructura y transporte en las ciudades
buscando que se conectaran las periferias de los entes territoriales con sus
centros y esperando un equilibrio entre el territorio deseado donde la idea era
urbanizar a gran escala el actual y el posible
GRAacuteFICA 2 Esquema para la formulacioacuten de la visioacuten de planes de ordenamiento territorial
DIMENSIONES Unidades de Paisaje
Ambiental
Cultural TERRITORIO
DESEADO
Propoacutesito Gral
del Desarrollo Social
Econoacutemica
Poliacutetica
VISION URBANO -
REGIONAL
IMAGEN
OBJETIVO
Sostenibilidad ambiental TERRITORIO
POSIBLE Funcioacuten urbano-regional
Movilidad poblacional
ATRIBUTOS
Espacio puacuteblico
Transporte
Equipamiento TERRITORIO
ACTUAL
Escenarios del
ordenamiento Vivienda
Infraestructura
Usos del suentildeo Unidades de Paisaje
Fuente Ley 388 de 1997 - Mindesarrollo Proceso de aplicacioacuten
28
Sin embargo esto no significa que el nuevo paradigma del OT enfocado a lo
urbano a traveacutes de una nueva normatividad dejara de lado toda la evolucioacuten que
se habiacutea realizado juriacutedicamente desde 1991 Se plantea desde Estado que El
POT (Plan de ordenamiento Territorial) y el PDD (Plan desarrollo) son
complementarios en sus objetivos y fines ambos conducen a garantizar los
derechos fundamentales mediante la provisioacuten de servicios para mejorar la calidad
de vida y el desarrollo sostenible del territorio
En siacutentesis los intentos y avances registrados durante este periodo no tuvieron un
gran alcance y tampoco solventaron las principales problemaacuteticas vinculadas a la
administracioacuten territorial Incluso se promovieron muacuteltiples proyectos de ley para
consolidar el modelo de ordenamiento territorial que fracasaron en gran medida
por cuenta de los intereses clientelistas subyacentes a eacutestos
4 El retorno de la (re)centralizacioacuten poliacutetica y fiscal
Luego de una deacutecada de intentos fallidos por consolidar un proyecto de Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en la cual se aglutinaran y articularan las
propuestas maacutes relevantes en teacuterminos de desarrollo regional equitativo u otros
modelos de desarrollo territorial se termina expidiendo una norma orgaacutenica que
incide de manera directa cabe mencionar tanto en la asignacioacuten de recursos y
competencias especiacuteficas a los entes territoriales como con relacioacuten a la
prestacioacuten de servicios en salud educacioacuten y otras aacutereas de igual importancia
para las regiones Sin embargo con esta ley se transfirieron mayores
responsabilidades a los gobiernos territoriales con los mismos recursos
(Restrepo 2005) y teniendo en cuenta que desde 1991 a inicios del gobierno
29
Uribe existiacutea un gran desorden territorial la recentralizacioacuten iba a permitir que
debates dispersos como el ambiental se avivaran
Ademaacutes como se puede observar en la declaraciones del INCODER a cargo del
subgerente de Planificacioacuten e Informacioacuten se observa una inclinacioacuten no solo por
la recentralizacioacuten sino un apoyo al sector privado sobre el puacuteblico y el
fortalecimiento del ordenamiento territorial en tanto aspectos econoacutemicos-fiacutesicos y
no culturales o sociales primando el uso del ordenamiento territorial es coacutemo una
herramienta para la explotacioacuten de recursos De hecho las declaraciones parten
de afirmar que los conglomerados industriales agriacutecolas minero-energeacuteticos de
la quiacutemica la fiacutesica la biologiacutea y la biotecnologiacutea la electroacutenica y la roboacutetica que
se estaacuten dando en el paiacutes en Colombia tienen expresioacuten local a nivel mundial
determinando la competitividad un principio de ordenamiento de las regiones y de
las naciones y responden a loacutegicas determinadas por muacuteltiples factores entre los
que se destacan la dotacioacuten de recursos biofiacutesicos talento humano
institucionalidad relaciones y tejido social estructuras y relaciones poliacuteticas
infraestructura fiacutesica dando prioridad a un modelo especiacutefico en la economiacutea la
dotacioacuten y presencia de agentes en la cadena de produccioacuten-transformacioacuten y
agroindustria comercio transporte e infraestructura social entre otros (Uribe
2003)
Lo anterior evidencia que solo las regiones tienen autonomiacutea en tanto los
procesos industriales privados que estaacuten llevando a cabo pero donde se prima
una visioacuten economicista del territorial como medio lo cual se hace auacuten maacutes
relevante en sus anaacutelisis sobre los teacuterminos puramente econoacutemicos donde afirma
que Michael Porter plantea que la competitividad de una empresa o grupo de
empresas estaacute determinada desde lo local por los atributos del diamante que
incluyen (i) las condiciones de los factores (ii) las condiciones de la demanda (iii)
las industrias relacionadas y de apoyo y (iv) la estrategia estructura y
30
competencia de la empresa lo cual es cierto pero lo importante radica en tanto lo
usa para sostener argumentativamente que debido a que en el desarrollo de su
planteamiento Porter le asigna una especial importancia al potencial de lo local a
partir de la interaccioacuten adecuada de estos atributos constitutivos del diamante de
la competitividad que son la fuente del mejoramiento continuo y la innovacioacuten de
las empresas y los conglomerados productivos o ldquoclustersrdquo en regiones
geograacuteficas relativamente concentradas (Uribe 2003) de ahiacute que durante este
periodo se manejara un recentralizacioacuten poliacutetica en pro de promover el
fortalecimiento del sector privado como eje del desarrollo territorial a niveles
locales
Deacutecadas peacuterdidas La descentralizacioacuten y la desconcentracioacuten en crisis
Los avances obtenidos durante las deacutecadas del 80 y 90 en teacuterminos de
descentralizacioacuten poliacutetica e incremento del gasto social por la viacutea de las
transferencias de la nacioacuten a los municipios resultan seriamente afectados
durante la primera deacutecada del siglo XXI Con la ley 715 de 2001 se modificoacute y se
recortoacute el gasto puacuteblico social asociado al Sistema General de Participaciones que
transfiere la nacioacuten a los municipios producto de la disminucioacuten real de los
Ingresos Corrientes de la Nacioacuten los cuales dependen del comportamiento de la
economiacutea (creciente o decreciente13) Ademaacutes con esta ley se empiezan a
interrumpir la cobertura de servicios sociales como la salud y la educacioacuten lo cual
implica un aumento en el desempleo y la pobreza por cuenta de la inequidad en el
acceso general a estos servicios sociales (Restrepo 2005)
13 Es importante recordar que a finales de los antildeos 90 la crisis del Sudeste Asiaacutetico golpeoacute el mercado interno y por ende el paiacutes estaba atravesando una difiacutecil situacioacuten macroeconoacutemica)
31
Con la que se regularon las competencias locales en sectores vitales para el
desarrollo regional como la salud y la educacioacuten al tiempo que se intentoacute
profundizar el modelo de descentralizacioacuten econoacutemica puesto que la nacioacuten se
encargoacute de reasignar presupuesto y definir las competencias especiacuteficas a los
entes territoriales Es decir que se trasladan competencias y funciones de una
persona juriacutedica a otra Se trata en uacuteltimas de un proceso administrativo y fiscal a
traveacutes del cual se
ldquoreasigna el poder poliacutetico competencias y recursos entre los distintos niveles de gobierno
(nacioacuten departamentos municipios entre otros) con el objeto de que el Estado pueda
cumplir sus fines de bienestar y equidad sobre la base de la accioacuten conjunta y
complementaria del gobierno nacional y de los gobiernos territoriales (Goacutemez 2011)
Sin embargo seguacuten Restrepo esa herramienta administrativa poliacutetica y fiscal
abre la puerta a un proceso de recentralizacioacuten que lesiona la legitimidad de la
reforma iniciada en la deacutecada del 80 la cual terminaraacute por ldquoponer en riesgordquo la
descentralizacioacuten poliacutetica asociada a la eleccioacuten local de funcionarios (alcaldes
gobernadores principalmente) asiacute como la planeacioacuten participativa Ademaacutes esta
ley confiere al ejecutivo ldquodiscrecioacuten en la reparticioacuten de rentas y contratos (hellip) con
los recursos de la salud de los pobresrdquo (Restrepo 2005) Una crisis similar
atraviesa la desconcentracioacuten otra herramienta de la gestioacuten puacuteblica con la cual
se posibilita ldquola radicacioacuten de competencias y funciones en dependencias ubicadas
fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa conservando la
autoridad central las potestades y deberes de orientacioacuten e instruccioacuten14 (Ley 489
de 1998)
14 Mientras que Borja retoma a autores como Haldenwang quien sentildeala que la descentralizacioacuten es una herramienta de Estados en crisis que se ha puesto de moda maacutes allaacute de los proyectos que se proponen desde sectores con intereses econoacutemicos y poliacuteticos concretos reducieacutendose en uacuteltimas a una herramienta de la gestioacuten puacuteblica (Borja 1996)
32
Seguacuten la Corte Constitucional la desconcentracioacuten es ldquouna herramienta que
permite descongestionar los oacuterganos superiores con miras a facilitar y agilizar la
funcioacuten puacuteblica de conformidad con los principios funcionales de eficacia y
celeridad que gobiernan dicha funcioacutenrdquo (Sentencia C-727 de 2000) Este
procedimiento tiene lugar ldquoal interior de una misma organizacioacuten con unidad de
mando y direccioacuten y con la misma identificacioacuten legal o razoacuten juriacutedicardquo en
cualquier nivel territorial (Rubio 2004) De hecho el Departamento Nacional de
Planeacioacuten (2004) sostiene que la desconcentracioacuten es una variante de la
centralizacioacuten y permite trasladar funciones a entidades que actuacutean bajo
instrucciones de las autoridades centrales
El Distrito Capital es un claro ejemplo de la desconcentracioacuten administrativa en
donde La Alcaldiacutea Mayor en aras de garantizar la atencioacuten ceacutelere y eficiente a los
ciudadanos tiene desconcentradas sus funciones a lo largo de las 20 localidades
de la ciudad Otro ejemplo a nivel nacional es la existencia de oficinas regionales
de entidades como el SENA y de la Escuela Superior de Administracioacuten Puacuteblica
para resolver la demanda de acceso en educacioacuten de las personas de otras
regiones del paiacutes (DNP 2004)
Tanto la descentralizacioacuten como la desconcentracioacuten operaban de manera alterna
en la administracioacuten puacuteblica y la gestioacuten de recursos para el territorio Sin
embargo los marcos normativos aprobados sumados a la restriccioacuten real de las
herramientas de gestioacuten terminaran por reducirse con el modelo de poliacuteticas
puacuteblicas de ordenamiento del territorio de los Gobiernos de Aacutelvaro Uribe Si bien
durante estos periodos no se cristalizoacute una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial (maacutes allaacute de los proyectos de ley que cursaron en el Congreso) siacute se
promulgaron varias leyes que modificaron los escenarios territoriales a raiacutez de su
relacioacuten con la asignacioacuten de recursos y competencias
33
La poliacutetica de Seguridad Democraacutetica y sus impactos sobre el territorio
La poliacutetica central de su Gobierno teniacutea entre sus objetivos recuperar el orden
puacuteblico en el paiacutes a traveacutes de la tradicional viacutea del monopolio de las armas Su
poliacutetica de Seguridad Democraacutetica tambieacuten implicaba el fortalecimiento de la
imagen de la Fuerza Puacuteblica asiacute como la lucha contra los grupos terroristas (de
ahiacute que las zonas de frontera hayan cobrado un especial intereacutes por parte del
Gobierno al menos para su estrategia de control del territorio)
El mandatario de turno inicia su primer periodo con la declaratoria de Estado de
conmocioacuten interior (decreto 1837 de 2002) luego de los ataques perpetrados por
las FARC durante su posesioacuten el 7 de agosto de 2002 Con eacutesta el mandatario
adquiere facultades extraordinarias como legislador las cuales son aprovechadas
para expedir el Decreto presidencial 2002 de 2002 mejor conocido como el
ldquoestatuto antiterroristardquo (declarado inexequible por la Corte Constitucional
posteriormente)
La formulacioacuten inicial del Decreto teniacutea prevista la creacioacuten de ldquozonas de
rehabilitacioacuten y consolidacioacutenrdquo en regiones afectadas por el conflicto armado en
donde se proponiacutea restringir los derechos y garantiacuteas fundamentales de los
ciudadanos en aras de recuperar el monopolio de la fuerza estatal Estas zonas
fueron conocidas como ldquoteatros de operacionesrdquo y en virtud del decreto 2002 en
estas zonas se limitaba el derecho de circulacioacuten y residencia de los habitantes a
traveacutes de medidas como los retenes toques de queda entre otras restricciones
Es importante aclarar que en ninguacuten momento se cuestiona la formulacioacuten de la
poliacutetica de seguridad democraacutetica y su relacioacuten con el territorio sino sus
estrategias procedimientos y en general de sus contenidos pues tal como sentildeala
34
Alejo Vargas ldquoEn una democracia el marco de la seguridad democraacutetica no puede
ser otro que el de la Constitucioacuten Nacionalrdquo (Vargas 2005)
De hecho afirma Duque (2012) que esta doctrina de seguridad democraacutetica tiene
otro aspecto fuerte en relacioacuten con el ordenamiento territorial como es el efecto
remarcable del caudillismo pastoral que se sintioacute en la reactivacioacuten de las redes
clientelares afines al ejecutivo y en general desde todos los entes territoriales
especialmente aquellos con poco orden y cooptaciones de grupos armados
ilegales donde se destaca que sin embargo su aacutembito de actuacioacuten no era ya la
plaza puacuteblica de antantildeo sino que en el caso de Uribe Veacutelez eran las redes
clientelares las que fueron un engranaje cuidadosamente ajustado en el proceso
de espectacularizacioacuten de la poliacutetica por la viacutea de su transmisioacuten televisiva
llevando a que el ordenamiento se diera en una esfera distinta a la legislativa
normativa y se construyera seguacuten unas luchas e intereses de poder donde las
clientelas una vez mediatizadas televisivamente buscaban suplantar la
participacioacuten ciudadana y el debate democraacutetico por la viacutea de sus consejos
comunales transmitidos por televisioacuten abierta truncando un ordenamiento
territorial basado en la descentralizacioacuten y la autonomiacutea
El estudio de Saldiacuteas (2008 cit Duarte 2012) presenta como tesis el hecho de
que ya no es necesario que las marchas y manifestaciones lleguen a la capital
para ser atendidas por el Presidente ahora el Presidente va a las localidades a
hacerlo donde se hace manifiesto que alliacute no atiende a la poblacioacuten en general en
sus diferentes manifestaciones sino a las clientelas particulares de la Nacioacuten
reunidas y formateadas de la mejor manera para mantener el modelo nacional y
no para dar espacio a la conformacioacuten de presentes y futuros bajo modelos
regionales de tal forma que los consejos comunitarios de dicho periodo no
solamente estuvieron socavando la institucionalidad a medida que se endiosa la
figura presidencial contrariacutean el espiacuteritu de la Constitucioacuten del 91 en cuanto a la
35
descentralizacioacuten sino acabaron con la espontaneidad y la diversidad de los
movimientos ciudadanos y se confundioacute la atencioacuten a lo popular con la gestioacuten
clientelar en puacuteblico de las demandas de los amigos y pretenden resolver
mediaacuteticamente los conflictos y demandas territoriales
Otro punto importante que debe mencionarse resulta ser los desarrollos
posteriores de las distintas leyes o normatividades respecto al ordenamiento
territorial ya que no han sido los mejores puesto que no solo conllevaron a una
centralizacioacuten sino que profundizaron conflictos territoriales ya que durante este
periodo se vieron reducidas el nuacutemero de hectaacutereas adquiridas por el Estado y los
procesos realizados a traveacutes de las figuras de expropiacioacuten y de extincioacuten de
dominio no han sido significativos ni se han traducido en beneficio para el
campesinado de hecho las cifras de los resultados de los gobiernos de Aacutelvaro
Uribe Veacutelez (entre el 2002 y el 2010) asiacute lo demuestran al punto de que de igual
forma se debe sentildealar que la normatividad no contrarrestoacute la concentracioacuten de la
tierra la cual se vino incrementando de la mano de lecturas sobre lo rural auacuten
maacutes orientadas en clave del capitalismo global resaltaacutendose el caso de la Ley
1152 de 2007 Estatuto de Desarrollo Rural (ILSA 2012)
Lo anterior implicoacute cierta dificulta a la hora de generar un proceso de integracioacuten
territorial y por esta razoacuten varios municipios y departamentos buscaron una
autonomiacutea bajo el apoyo de y cooptacioacuten de grupos armados ilegales donde
ademaacutes en nuestro paiacutes la concentracioacuten en la tenencia de la tierra se evidencioacute
en un coeficiente de Gini cercano al 08 y en las cifras sobre propiedad que
recopilaron preocupadamente ILSA- Instituto Latinoamericano para una sociedad y
derechos alternativos-
En el antildeo 2000 las fincas menores de tres hectaacutereas correspondiacutean al 17 de la
superficie y perteneciacutean al 573 de los propietarios en tanto que para las fincas de maacutes
de 500 hectaacutereas estos porcentajes eran del 04 y 612 respectivamente (Fajardo
36
2002b) Las cifras sobre vocacioacuten y uso del suelo evidencian de manera contundente la
forma en que se privilegia el latifundio ganadero por encima de la produccioacuten agriacutecola de
alimentos fortaleciendo la tesis de despojo de tierras a campesinos con finalidad pecuaria
(ILSA 2012)
Otro elemento de la Poliacutetica de Seguridad Democraacutetica que suscitoacute un gran debate
frente a los derechos humanos fue la consolidacioacuten de redes de informantes que
fueron conformadas principalmente por poblacioacuten civil y a quienes se les ofrecioacute
un incentivo econoacutemico toda vez que suministraran informacioacuten para dar con la
captura de terroristas yo evitar atentados Sin embargo estas redes no eran
adecuadas en la medida que la cooperacioacuten entre la ciudadaniacutea y las autoridades
se deriva de la legitimidad social y no del pago de recompensas Ademaacutes este
tipo de redes daba lugar a abusos de autoridad por cuenta de informaciones poco
filtradas yo distorsionadas (Vargas 2005)
En ese escenario de facultades legislativas extraordinarias se elucida cierto
caraacutecter arbitrario pues en los decretos presidenciales se promueven ataques a
las instituciones y funcionarios que no esteacuten de acuerdo con las poliacuteticas del
gobierno Por ejemplo en otra de las propuestas e intentos de reforma
institucional que emprendioacute el ex presidente Uribe se proponiacutea eliminar las
personeriacuteas y sustituir las funciones de la Contraloriacutea General por medio de
auditoriacuteas privadas Asimismo promoviacutea limitar las facultades del Congreso
reducieacutendolo a una estructura unicameral Sin embargo una vez se asegura
mayoriacuteas absolutas en el oacutergano legislativo su propuesta de reforma institucional
se deja a un lado Lo paradoacutejico de la situacioacuten es que todas estas propuestas
eran avaladas con el discurso de lucha contra la politiqueriacutea y la corrupcioacuten
(Peacuterez 2002)
En menos de un antildeo las poliacuteticas de gobierno generaron un retroceso en teacuterminos
de la descentralizacioacuten administrativa poliacutetica y fiscal que teniacutean los municipios
37
asiacute como se profundizaron las inequidades en el territorio y sobre los ciudadanos
En ese mismo escenario de restriccioacuten de la autonomiacutea de los municipios se
expidioacute el decreto presidencial 2201 de 2003 con el cual se ratifica la arremetida
contra la capacidad de decisioacuten que teniacutean los municipios pues con este decreto
el Presidente ordena que
ldquoArtiacuteculo 2 Todos los planes planes baacutesicos o esquemas de ordenamiento territorial de los
municipios y distritos en ninguacuten caso seraacuten oponibles a la ejecucioacuten de proyectos obras o
actividades a los que se refiere el artiacuteculo 1deg
Art 1 Todos los proyectos obras o actividades considerados por el legislador de utilidad
puacuteblica e intereacutes social cuya ejecucioacuten responda a la nacioacutenhellip (Decreto 2201 de 2003)
Podriacutea cuestionarse esta hipoacutetesis indicando que el Gobierno Nacional haciacutea uso
de la figura de ldquoautonomiacutea relativardquo definida y avalada por Corte Constitucional en
la Sentencia C-520 de 1994 en donde sentildealoacute la posible coexistencia entre la
descentralizacioacuten por servicios (tambieacuten llamada ldquoteacutecnica o especializadardquo) con
una limitacioacuten de la autonomiacutea de los entes territoriales Es decir que la nacioacuten
puede asignar competencias o funciones administrativas a los municipios y a los
departamentos pero tambieacuten puede restringir algunas de esas competencias en
aras de preservar la unidad del Estado (Goacutemez 2011)
Sin embargo con el decreto presidencial 2201 de 2003 el Gobierno adquirioacute
plenas facultades para intervenir sobre el territorio sin mayor participacioacuten de las
entidades territoriales Bastaba uacutenicamente la declaratoria del proyecto obra o
actividad como de ldquointereacutes nacionalrdquo para que la intervencioacuten se realizara dejando
a los entes territoriales en un lugar marginal del proceso de planeacioacuten del
territorio al tiempo que se diezmaba la participacioacuten de las regiones Seguacuten Rubio
Se asistioacute a un proceso de descentralizacioacuten poliacutetica y reestructuracioacuten administrativa que
dejoacute de lado equilibrio participativo de las regiones y en varios momentos las decisiones
38
estrateacutegicas fueron avaladas desde el centro poliacutetico del paiacutes a pesar de las
observaciones realizadas por las regiones (Rubio 2004)
Esta situacioacuten no implicaba otra cosa diferente al desconocimiento de las
problemaacuteticas sociales culturales poliacuteticas y econoacutemicas de los entes territoriales
especialmente en los municipios de vocacioacuten rural en donde se empezaron a
implementar proyectos productivos que no se correspondiacutean con la vocacioacuten del
uso de los suelos15 en favor de proyectos agroindustriales o de megaproyectos
industriales de infraestructura yo minero-energeacutetico dejando de lado la vocacioacuten
identidad potencialidades fortalezas y debilidades del suelo limitando la
generacioacuten de ventajas comparativas para el desarrollo de las regiones asiacute como
la superacioacuten de la pobreza
El Gobierno con tal de garantizarse para siacute el dominio y control territorial terminoacute
por imponer sus proyectos productivos al tiempo que reasignoacute funciones a los
municipios sin transferirles informacioacuten teacutecnica y sin brindar asesoriacuteas para la
implementacioacuten de instrumentos de seguimiento de sus Planes de Desarrollo
locales impidiendo la construccioacuten de diagnoacutesticos previos y estudios
prospectivos -herramientas centrales del modelo de planeacioacuten territorial-
prospectivos (Rubio 2004)
Sumado a la cadena de episodios que diezmaron los avances alcanzados durante
la deacutecada del 90 en el terreno de la desconcentracioacuten y la descentralizacioacuten
(poliacutetica fiscal y administrativa) se presentoacute otro evento que marcoacute la pauta para
el retorno de la centralizacioacuten con rasgos autoritarios similar al modelo
Constitucional de 1886 La exitosa campantildea reeleccionista de Aacutelvaro Uribe implicoacute
un desequilibrio de poderes para el sistema institucional y constitucional
15 Por ejemplo en regiones donde la tierra teniacutea una vocacioacuten agriacutecola y cuya tradicioacuten productiva se asociaba a los bienes de consumo de la canasta familiar se empezaron a implantar grandes extensiones de cantildea de azuacutecar para la produccioacuten de Etanol (biocombustibles)
39
colombiano16 con el cual se favorecioacute la centralizacioacuten del poder en manos del
Ejecutivo y del gobierno central sobre todos los demaacutes entes territoriales en
especial municipios
Asimismo la aprobacioacuten de la Ley 1176 de 2007 conocida como ldquoLey de
Transferenciasrdquo terminoacute reduciendo a su miacutenima expresioacuten la autonomiacutea
alcanzada por los municipios Las modificaciones introducidas por la nueva ley al
anterior Sistema General de Participaciones fue sentildealada desde varios sectores
como regresiva inclusive a pesar de las observaciones y cuestionamientos que
tuvo la ley 715 de 2001 principalmente por parte del Magisterio (FECODE se
manifestoacute en 2001 porque el Sistema General de Participaciones distorsionaba las
reglas ya establecidas para los educadores)
Con la reforma al Sistema General de Participaciones el ejecutivo concentroacute
tambieacuten su poder sobre el gasto puacuteblico generando un mayor grado de
dependencia de los poderes locales con el Gobierno Nacional Seguacuten la
Representante a la Caacutemara Gloria Ineacutes Ramiacuterez la ley 1176 de 2007 recortoacute las
transferencias para la educacioacuten en los entes territoriales al punto que agudizoacute la
crisis del sistema educativo y fomentoacute la privatizacioacuten de instituciones educativas
Es decir que los recursos transferidos a los municipios fluctuaban en razoacuten del
reporte de las tasas netas de cobertura Entre maacutes alumnos reportaran los
municipios y los departamentos maacutes dinero se transferiacutea desde la nacioacuten Sin
embargo este aumento neto implicaba en uacuteltimas un recorte de recursos per
caacutepita y ademaacutes posibilitoacute muacuteltiples manipulaciones en el presupuesto asiacute como
episodios de corrupcioacuten pues se empezaron a reportar alumnos fantasmas
16 Ademaacutes las cruzadas poliacuteticas del creciente uribismo por responder a cambios constitucionales favorables al gobierno de turno rompioacute con la institucionalidad interna pues se convirtioacute en un factor de corrupcioacuten y clientelismo en donde el gasto puacuteblico se orientoacute a la financiacioacuten de la campantildea reeleccionista al tiempo que se satanizaron los conflictos sociales en teacuterminos de ldquopatologiacuteasrdquo y se criminalizoacute la protesta social de manera anaacuteloga al terrorismo
40
mientras que en otras regiones los nintildeos nintildeas y adolescentes no teniacutean acceso a
la educacioacuten lo cual no solo mediaacuteticamente sino dentro de la sociedad civil
deslegitimaba al estado y en especial debilitaba su capacidad de crear entes
territoriales con gobiernos legiacutetimos socialmente aceptables que puedan ser
autoacutenomos y mantener una poliacutetica de transparencia de manera constante en el
tiempo
Frente al presupuesto para la salud que se indicaba en la ley de transferencias la
modificacioacuten del sistema general de participaciones tambieacuten conllevoacute a una crisis
en la Red Puacuteblica Hospitalaria en detrimento de la salud puacuteblica en donde no se
corrigioacute la tendencia creciente de enfermedades como la tuberculosis VIH ndash SIDA
yo la anemia Seguacuten la Representante Ramiacuterez Riacuteos
Ante la merma en los recursos entre otras cosas los iacutendices de mortalidad materna
aumentaron inclusive hasta niveles de hace maacutes de 20 antildeos (en 1985 este indicador se
encontraba en 806 decesos maternos por cada 100 mil nacidos vivos y en la actualidad
llega a 98 fallecimientos cuando la meta del milenio es reducirla a 33 (Ramiacuterez 2006)
Durante el 2008 y 2009 el senador Ernesto Ramiro Estacio presentoacute dos
proyectos de ley que obtuvieron ponencia positiva del senador pero corrieron
igual suerte que sus predecesores porque ninguno de ellos fue aprobado al no
cumplir con los requisitos contemplados en el artiacuteculo 162 (Suaacuterez 2010 35)
Empero la propuesta del senador intentaba transformar la concepcioacuten del
ordenamiento del territorio maacutes allaacute de simple herramienta de administracioacuten
puacuteblica en la medida que visualizaba auacuten maacutes el tema de los indiacutegenas y de las
diferencias culturales en territorio colombiano
En siacutentesis durante el periodo 2002-2010 se asistioacute a un proceso de
(re)centralizacioacuten administrativa poliacutetica y fiscal que sumado al desequilibrio de
poderes -producto de la reeleccioacuten inmediata- terminaron por diezmar la
41
autonomiacutea local de los entes territoriales bajo el discurso de la gobernabilidad
poliacutetica y econoacutemica del paiacutes No en vano la poliacutetica de Seguridad Democraacutetica
teniacutea como propoacutesito garantizar el monopolio y control sobre el territorio nacional
articulaacutendose con la poliacutetica de Confianza Inversionista
Ademaacutes la recentralizacioacuten impuesta durante este periodo disparoacute las
desigualdades sociales y poliacuteticas entre los entornos urbanos y rurales debilitando
la capacidad de manejo autoacutenomo de recursos transferidos a las entidades
territoriales en gran medida por la concentracioacuten del poder en manos del
Presidente la cual estaacute vinculada al aumento de la corrupcioacuten de la clase poliacutetica
tradicional pues en ese periodo el Congreso respaldoacute casi de manera unaacutenime el
proyecto clientelista con el cual se nutrieron ldquotentaciones autoritarias para
acrecentar su poder sobre las otras ramas del poder puacuteblicordquo (Restrepo 2005 69)
lo cual generariacutea un ambiente auacuten maacutes adverso para los procesos de
ordenamiento territorial y la implementacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial que surgiriacutea en el siguiente periodo y marcariacutea una ruptura significativa
con estos ocho antildeos de gobierno
5 La expedicioacuten de la LOOT y sus avatares
Teniendo en cuenta el mandato de la constitucioacuten de 1991 y la necesidad del
Estado de concebir una poliacutetica de desarrollo territorial moderna que posicione al
paiacutes y sus regiones desde el punto de vista de su organizacioacuten territorial
procurando que el ordenamiento inducido se ajuste a los intereses de las
localidades y regiones reconociendo su diversidad y la importancia de que los
impulsos externos de crecimiento se transformen en desarrollo sustentable donde
tanto la descentralizacioacuten y un ordenamiento territorial concreto claro eficaz se
constituyen en pilares fundamentales para el disentildeo de unas poliacuteticas territoriales
42
que atiendan la diversidad regional del paiacutes (Porras 2006) siendo asiacute como el
paiacutes no podiacutea seguir esperando entre ambiguumledad una Ley orgaacutenica de
ordenamiento territorial ya que cada vez maacutes se profundizan las grietas
territoriales de Colombia
Es asiacute como despueacutes de 20 antildeos de proyectos fracasados debates sin
conclusiones y un paiacutes cada vez maacutes fragmentado el 28 de junio del 2011 se
decreta la Ley 1454 La ley orgaacutenica de ordenamiento territorial durante la
presidencia de Juan Manuel Santos lo cual resulto inesperado No obstante el
cumplimiento del mandato de la constitucioacuten de 1991 despertoacute y profundizo las
discrepancias frente al ordenamiento territorial de Colombia al punto de avivar
debates que pareciacutean perdidos ante la constancia del conflicto armado que dejaba
en segundo plano otras discusiones
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el
principio de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en
donde se crean unos nuevos fondos para niveles intermedios y bajos del
ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo local y regional en especial bajo
la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de incentivos la
colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no
tan favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes
similar dentro del paiacutes
Ademaacutes existen discursos que adicionan a estos valores el escenario de debate
sobre la paz donde el tema territorial y de tierras es esencial Para lo cual el tema
de restitucioacuten de tierras y el cambio en el manejo de los municipios es esencial De
hecho la idea de un avance equitativo hace parte de un entramado discursivo en
donde se busca resignificar los imaginarios que se teniacutean para legitimar como se
hizo con la constitucioacuten de 1991 al Estado pero en especial las nuevas
43
transformaciones y dinaacutemicas socio-poliacuteticas que se empujariacutean desde el gobierno
Santos y su bancada
Ahora bien el Viceministro del Interior destacoacute que la Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial permite un reacutegimen flexible de asociacioacuten a partir de la
especificidad de cada territorio que abre las posibilidades para un mejor manejo y
ordenamiento del territorio de hecho Londontildeo (2012) considera que el principal
reto que enfrenta la LOOT es el de re-institucionalizar y mejorar el proceso de
construccioacuten de estatalidad este uacuteltimo aspecto se refiere al aumento de la
capacidad institucional del Estado para dar soluciones efectivas a los problemas
que enfrenta (Konrad Adenauer 2012) garantizar un mayor control territorial y
permitir que la administracioacuten puacuteblica pueda implementarse de manera estable sin
tantos percances y logrando un efecto favorable y comprobable en las
poblaciones sus problemaacuteticas en pro de garantizar un desarrollo del paiacutes
Se debe recalcar el tema de descentralizacioacuten ya que es una de las variables a
las que maacutes le ha apostado el gobierno central a la hora de tramitar la LOOT en
tanto ven la ley como una reparacioacuten histoacuterica a las periferias y regiones de
Colombia que se han visto manejadas principalmente desde Bogotaacute En este
sentido lo que tiene Colombia es leiacutedo como un desorden heredado de la Colonia
que por supuesto ha sufrido modificaciones pero sin criterios geograacuteficos
socioloacutegicos ambientales culturales econoacutemicos y poliacuteticos bien estructurados y
sin consultas veraces (El Heraldo 2014) que se buscariacutea solucionar a traveacutes de la
LOOT en cada uno de esos campos seguacuten la realidad actual del paiacutes y en tanto
con el pasar de los gobiernos se evidencia maacutes dicho desorden
Debe destacarse tambieacuten que seguacuten Brennan y Buchanan la descentralizacioacuten
se convierte en un poderoso elemento de contencioacuten de la expansioacuten de lo que
determina un gobierno monoliacutetico que busca explotar la ciudadaniacutea a traveacutes de la
44
maximizacioacuten de ingresos provenientes del sector puacuteblico (Remolina 2011) en
territorios pluralistas donde la coexistencia de muacuteltiples culturas creencias y
geografiacuteas no deben ser manejadas por gobiernos centralistas pues se podriacutean
ver afectados los beneficios locales incrementaacutendose ademaacutes los conflictos
Un ejemplo de este avance sobre el gobierno monoliacutetico y la estructura centralista
son los Fondos de compensacioacuten regional (cuya finalidad es la financiacioacuten de
proyectos en las zonas de inversioacuten especial para superar pobreza bajo los
principios de equidad y reduccioacuten de pobreza) o el Fondo de Desarrollo Regional
(cuyo objetivo es la financiacioacuten de proyectos regionales de desarrollo) Cabe
destacar que a pesar del constante nombramiento de dichos principios la ley
tambieacuten enmarca de manera constante que toda decisioacuten o accioacuten estaacute sujeta a la
Ley de sostenibilidad fiscal lo que significa unos fuertes liacutemites al menos en la
esfera econoacutemica que resulta imprescindible ya que se parte de un paiacutes desigual
con grandes conflictos territoriales donde deberiacutea matizarse las ataduras que
significa dicha ley entre las diferentes figuras territoriales
En este sentido la Cooperacioacuten y las alianzas como la creacioacuten de nuevas figuras
territoriales proyectan subsanar este punto donde ademaacutes se busca
descentralizar al tiempo que se integra Este uacuteltimo concepto resulta primordial en
tanto descentralizar no contradice la unidad nacional sino que la refuerza el
pluralismo se encadena a la cooperacioacuten y en un paiacutes fragmentado se postula
permitir la autonomiacutea negada desde la colonia para garantizar una unidad basada
no en la fuerza sino en un sentimiento nacional de desarrollo mutuo lo cual
resulta particular en este gobierno ya que se reconoce una problemaacutetica conocida
pero invisibilizada que es la construccioacuten de nacioacuten de comunidad imaginaria en
un paiacutes en constante conflicto que sigue manteniendo distancias territoriales
45
Es bajo esas premisas que la LOOT busca la descentralizacioacuten sin olvidar su
finalidad principal de unidad y que se propone de manera innovadora aunque
experimental figuras Territoriales nuevas Por lo tanto se regulan las figuras
territoriales como Provincias Administrativas y de Planificacioacuten (RAP) compuestas
por dos o maacutes departamentos las Regiones de planeacioacuten y gestioacuten (RPG)
entendidas como esquemas asociativos (Asociaciones de entidades territoriales
Asociacioacuten de departamentos Asociacioacuten de distritos especiales Asociacioacuten de
municipios Asociacioacuten de aacutereas metropolitanas) y las zonas de inversioacuten
especial para superar la pobreza reconociendo las desigualdades existentes
durante el proceso de descentralizacioacuten y favoreciendo un desarrollo equitativo
Es importante resaltar que si bien muchas de estas figuras transforman el
panorama territorial con sus efectos poliacuteticos y econoacutemicos en el tema electoral
la ley es maacutes cuidadosa Un ejemplo son las RAPrsquos que en ninguacuten caso podraacuten
constituir circunscripciones electorales especiales dentro de la divisioacuten poliacutetico
administrativa nacional Esto evidencia la dificultad de transformar territorialmente
un paiacutes que tiene dentro de su sistema electoral dinaacutemicas de clientelismo y otros
vicios electorales histoacutericos que generan presioacuten para no verse afectadas pero en
un momento u otro entraran en choque con la Ley de Ordenamiento Territorial si
esta es llevada a cabo a plenitud lo cual permite ver no solo uno de los grandes
debates que se avecina sino un gran desafiacuteo del paiacutes en materia poliacutetica
Ademaacutes retomando el tema de entes territoriales y la LOOT de las anteriores
figuras se mantienen en lo referente a competencias estipuladas por la ley la
nacioacuten los departamentos los municipios y los distritos especiales donde dichas
competencias concretas quedan delimitadas seguacuten la siguiente tabla basada en la
Ley orgaacutenica de ordenamiento territorial
46
TABLA 4 Definicioacuten de competencias de las entidades territoriales (Ley 1454 de 2011)
NACIOacuteN
Establecer poliacutetica de ordenamiento al territorio en asuntos nacionales
Localizar grandes proyectos de infraestructura
Determinar aacutereas limitadas
Lineamientos de procesos de urbanizacioacuten y sistemas de ciudades
Lineamientos para equitativa distribucioacuten de cargas y beneficios en temas
de servicios puacuteblicos e infraestructura
Conservacioacuten y proteccioacuten de aacutereas de importancia histoacuterica y cultural
Definir principios de economiacutea y buen gobierno miacutenimos que deben
cumplir los entes territoriales
DEPARTAMENTO
Establecer directrices y orientaciones para ordenamiento de parte o la
totalidad de su territorio en aacutereas de conurbacioacuten para determinar usos y
ocupacioacuten de espacio publico
Definir poliacuteticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos
Orientar la ubicacioacuten de la infraestructura fiacutesica-social
Integrar y orientar la ubicacioacuten espacial de los planes sectoriales
departamentales de los municipios y entidades territoriales indiacutegenas
Articular sus poliacuteticas directrices y estrategias fiacutesico-territoriales con los
planes programas proyectos y actuaciones sobre el territorio mediante la
adopcioacuten de planes de ordenamiento para totalidad o porciones
especiacuteficas de su territorio
Competencias para establecer directrices y orientaciones especiacuteficas
para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de
un Aacuterea Metropolitana correspondiente a estas
Podraacuten adoptar programas de proteccioacuten especial y recuperacioacuten del
medio ambiente
MUNICIPIOS
Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio
Reglamentar de manera especiacutefica los usos del suelo en aacutereas urbanas
de expansioacuten y rurales
Optimizar los recursos de las tierras disponibles y coordinar planes
sectoriales en armoniacutea con poliacuteticas nacionales y planes
departamentales y metropolitanos
DISTRITOS
ESPECIALES
Dividir el territorio distrital en localidades de acuerdo a ciertas
caracteriacutesticas
Organizarse como Aacutereas Metropolitanas siempre que existan relaciones
fiacutesicas sociales econoacutemicas que den lugar a actuar en conjunto
Dirigir las actividades de destinacioacuten especiacuteficas correspondientes
Estas competencias son importantes en tanto permiten observar las dinaacutemicas de
toma de decisiones y observar coacutemo se implementa la descentralizacioacuten desde la
47
LOOT ya que el nivel central la Nacioacuten busca acercarse o relacionarse con los
demaacutes entes es a traveacutes de contratos o convenios-plan (convenio- contrato entre
la Nacioacuten con los entes territoriales asociaciones de entes territoriales y con las
aacutereas metropolitanas para la ejecucioacuten asociada de proyectos estrateacutegicos de
desarrollo territorial donde se definen aportes y fuentes de financiacioacuten) o
aquellas acciones que esteacuten directamente en sus competencias dejando lado a
que la prestacioacuten y toma de decisiones locales y regionales realmente se tomen
de manera descentralizada autoacutenomo y seguacuten las necesidades reales de cada
territorio sin sesgos del nivel central
Por ejemplo Laufurie (2012) propone que el Fondo de Compensacioacuten Regional
promueva incentivos a los entes territoriales que reduzcan los iacutendices de pobreza
en su propio territorio con el fin de propiciar mejoras en la calidad de vida de sus
habitantes con base en los discursos de la ldquounidad nacionalrdquo y el ldquobuen gobiernordquo
e impulsando sus locomotoras para la prosperidad social (Konrad Adenauer
2012) sin necesidad de que el gobierno tenga participacioacuten directa sino que sirva
de veedor y garante de la destinacioacuten de fondos e incentivos lo cual hariacutea parte
de promover sin intervenir
Por otro lado en la Sociedad del Conocimiento los factores de desarrollo maacutes
importantes son las instituciones el conocimiento- o mejor la aplicabilidad de este
en pro del desarrollo- y la innovacioacuten redes de muacuteltiple espectro y relaciones
entre diversos actores (Cit Noguera 2008 Acosta 2012) lo cual desde las TICrsquos
Colciencias los distintos ministerios del entramado gubernamental ha sido parte
del discurso presidencial evidenciando una apuesta relativa por los temas de
ciencia y tecnologiacutea lo cual seacute evidencia que estaacute latente en la LOOT en cinco
ejes principalmente aunque desde otras normatividades se implemente o se
busque implementarlas de manera uniforme y cada vez maacutes concreta como se
puede notar en las convocatorias de Colciencias que apuntan a financiar
48
investigaciones o proyecto que fortalezcan los desarrollos territoriales basados en
la superacioacuten de la pobreza la cooperacioacuten y el fortalecimiento de la autonomiacutea
territorial Retomando los ejes de la LOOT se encuentran en relacioacuten con las
TICrsquos los siguientes cinco puntos
i) Instituciones y gobiernos que generan condiciones para que el desarrollo econoacutemico la
innovacioacuten y el emprendimiento sucedan en el territorio
ii) Formacioacuten de redes empresariales de innovacioacuten conocimiento y emprendimiento
iii) Capital social proclive a acciones colectivas que redunden en el desarrollo de la
produccioacuten de la innovacioacuten y del emprendimiento en un marco de sostenibilidad para
alcanzar altas tasas de productividad y de competitividad ante lo cual el desarrollo del
conocimiento y de la actividad productiva son las principales fuentes de generacioacuten de
oportunidades y de bienestar individual y colectivo
iv) Actividades productivas estrateacutegicas para que la especializacioacuten de la economiacutea
adquiera identidad y sea reconocida en los mercados de la regioacuten de la nacioacuten y el
exterior
v) Apropiacioacuten de las TIC como la nueva y principal infraestructura de comunicaciones en
la sociedad del conocimiento y de la innovacioacuten Las infraestructuras fiacutesicas tradicionales
son importantes pero no son las maacutes importantes Sin embargo en territorios con rezagos
en la materia caso de la regioacuten capital se deben adelantar todos los proyectos que sean
necesarios SITP tren ndash tran autopistas Transmilenios
Estos cinco puntos al menos en lo que concierne a la textualidad de la LOOT
estaacuten fuertemente presentes en especial frente a otro principio de la ley como es
la identidad y la diversidad ya que se reconoce constantemente la diversidad del
territorio colombiano y se propone generar dinaacutemicas de apropiacioacuten de la
identidad y reconocimiento eficaz entre los distintos entes territoriales No obstante
la ley generoacute en este punto discrepancias en especial en mandatarios de la
regioacuten caribe a quienes el gobierno central argumento que el problema que ellos
teniacutean era la disminucioacuten de burocracia que hacia parte de la ley y no la
49
preocupacioacuten por el ordenamiento territorial (Loacutepez 2011) puesto que la LOOT
apostaba por las regiones y su autonomiacutea
Ademaacutes la Ley 1454 siempre se posiciona desde el enfoque de la sostenibilidad
de la relacioacuten entre bienestar individual y colectivo (local-regional) la importancia
de las TIC la necesidad de fortalecer las loacutegicas del mercado y la economiacutea en las
escalas territoriales maacutes pequentildeas y el avance de las locomotoras en las mismas
Pero la LOOT no solo innova frente a los esquemas asociativos entre los entes
territoriales y la manera de profundizar principios anteriormente mencionados sino
que conlleva una restructuracioacuten institucional y una trasformacioacuten de la
corporacioacuten estatal al retomar como en la constitucioacuten del 91 la creacioacuten de una
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial (COT) que contara con comisiones
regionales y se busca sopesar el problema de la compatibilidad de esta Ley con la
normatividad ya existente al realizar una recopilacioacuten de normas vigentes en
Colombia sobre organizacioacuten territorial y entes territoriales para poder empezar a
borrar ambiguumledades problemas de desconcentracioacuten vaciacuteos etc
En este punto es importante destacar la manera en que la LOOT tambieacuten busca
avanzar en los debates internos dentro de sus propias instituciones que
histoacutericamente han manejado posiciones muy diversas y a veces contrarias
frente al territorio ya que en las diferentes unidades organizaciones de la
Comisioacuten se determina la participacioacuten de distintas entidades buscando que los
informes y demaacutes productos de la COT vayan estando unificados y representen
una resolucioacuten uacutenica del estado despueacutes de la deliberacioacuten interna para borrar la
imagen de fragmentacioacuten que se veniacutea desarrollando desde 1991
En general la LOOT parte de principios como la diversidad la equidad etc que
permitieron su aprobacioacuten sin negar las relaciones de poder y estrategias
50
institucionales que permitieron que el proyecto no se cayera Sin embargo
representa un esfuerzo de 20 antildeos por ordenar el territorio y hacer frente de
manera directa a los conflictos territoriales que se presentan en Colombia ademaacutes
la Ley busca descentralizar nuevamente Lo cual evidencia a su vez el impacto
que han tenido los debates sobre consulta interna con poblacioacuten indiacutegena y los
constantes reclamos histoacutericos de regiones como el paciacutefico
De hecho despueacutes de los gobiernos de Aacutelvaro Uribe Veacutelez que representaron un
retroceso en el proceso de descentralizacioacuten la LOOT simboliza un corte a como
se estaba manejando el ordenamiento territorial antes de la llegado del presidente
Juan Manuel Santos pues a traveacutes de fondos regionales la promocioacuten de
asociaciones una claridad en las competencias y al menos discursivamente una
apuesta por el desarrollo regional los municipios como eje de la superacioacuten de la
pobreza la cooperacioacuten territorial y el reconocimiento del paiacutes como un conjunto
plural diverso inequitativo sin dejar de lado el concepto de Nacioacuten ni como
comunidad imaginaria ni como ente territorial se avanza en la descentralizacioacuten
Puntos complementarios frente al ordenamiento territorial (2011-2013)
La LOOT no es el uacutenico mandato frente al ordenamiento territorial aunque se
consagra en su finalidad servir de guiacutea y columna vertebral de hecho la gran
dificultad de generar una ley orgaacutenica de desarrollo territorial siempre fue el
lograrlo de tal manera que no existieran vaciacuteos y se pudiera acudir directamente a
ella lo cual sin embargo frente a 20 antildeos de legislacioacuten en materia territorial hace
que la LOOT tenga que desarrollarse no solo en el marco legislativo presentado
en capiacutetulos anteriores sino que este anclado a las nuevas directrices juriacutedicas
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De hecho algo que ha caracterizado el periodo presidencial de Juan Manuel
Santos es la idea de locomotoras incluso una no tan mencionada como lo es la
legislativa ya que se han aprobado y reformado importantes aspectos del paiacutes
entre ellos el ordenamiento territorial donde la LOOT se ve estrechamente ligado
a otras disposiciones legales pero especialmente a dos la Ley 1551 de 2012 y la
Ley de Regaliacuteas Este uacuteltimo punto resulta esencial ya que existe un despilfarro
que ha impedido un ordenamiento territorial y una descentralizacioacuten eficiente y
eficaz (Viloria 2002) donde la LOOT al lado de una profundizacioacuten de vigilancia y
control del gasto puacuteblico como la Ley de garantiacuteas busca corregir pero donde
solo a largo plazo se podraacute realizar un anaacutelisis concreto de logros y retrocesos
La Ley de 1551 de 2012 cambio el panorama de los municipios figura
consagrada en la Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia de 1991 que lo definiacutea como
la entidad fundamental de la divisioacuten poliacutetico-administrativa del Estado
entendieacutendose que es el municipio la ceacutelula organizativa que estaacute maacutes proacutexima a
las necesidades por satisfacer y a los problemas por resolver con dos objetivos
regentes el principal objetivo del municipio es servir a su comunidad por medio
de la generacioacuten de los servicios sociales garantizaacutendole la satisfaccioacuten de las
necesidades miacutenimas y baacutesicas de manera eficiente y eficaz y el segundo gran
objetivo del municipio tiene que ver con la promocioacuten de la prosperidad general en
teacuterminos de aumentar la riqueza colectiva desarrollar las potencialidades
humanas y mejorar la situacioacuten econoacutemica atendiendo su propia diversidad
cultura y potencialidades (Devia 2010)
Por otra parte lo importante de esta ley radica en los grandes cambios sobre la
visioacuten de los municipios un ejemplo radica en la comparacioacuten de las funciones de
los municipios que estaban consagradas en el artiacuteculo 3 de la Ley 136 de 1994
con las modificaciones incorporadas al mismo por el artiacuteculo 6 de la nueva Ley
1551 de 2012 donde uacutenicamente la consagrada en el numeral 1ordm quedoacute intacta
esto es ldquoAdministrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que
52
determine la leyrdquo la cual recoge y resume todas las demaacutes (EM 2012) Cabe
destacar que en la normatividad se cristalizaron nuevas posturas y apuestas
poliacutetica econoacutemicas y sociales que veniacutean buscando un espacio entre las luchas
frente a la hegemoniacutea ideoloacutegica del uribismo en los periodos anteriores al punto
de que se modificoacute el artiacuteculo 3 de la 136 de 1994 con la Ley 1551 de 2012 lo cual
es muy importante tener en cuenta ya que alliacute radican las funciones de los
municipios pasando de los siguientes puntos
Artiacuteculo 3ordm- Funciones Modificado por el art 6 Ley 1551 de 2012 Corresponde al
municipio
1 Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que determine la
Ley
2 Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso
municipal
3 Promover la participacioacuten comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes
4 Planificar el desarrollo econoacutemico social y ambiental de su territorio de conformidad con
la Ley y en coordinacioacuten con otras entidades
5 Solucionar las necesidades insatisfechas de salud educacioacuten saneamiento ambiental
agua potable servicios puacuteblicos domiciliarios vivienda recreacioacuten y deporte con especial
eacutenfasis en la nintildeez la mujer la tercera edad y los sectores discapacitados directamente y
en concurrencia complementariedad y coordinacioacuten con las demaacutes entidades territoriales y
la Nacioacuten en los teacuterminos que defina la Ley
6 Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente de
conformidad con la Ley
7 Promover el mejoramiento econoacutemico y social de los habitantes del respectivo municipio
8 Hacer cuanto pueda adelantar por siacute mismo en subsidio de otras entidades territoriales
mientras eacutestas proveen lo necesario
9 Las demaacutes que sentildeale la Constitucioacuten y la Ley
Al incluir 14 puntos maacutes y una ligera modificacioacuten a los anteriores de tal forma
que deben tenerse muy en cuenta ya que no solo introducen nuevos desafiacuteos
sino evidencian las transformaciones de los territorios y del paiacutes en temas
sociales de derechos humanos de viacutectimas y coordinacioacuten entre la
descentralizacioacuten y el gobierno nacional Para comprender mejor este punto se
pueden observar las nuevas funciones de los municipios
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Tabla 5 Nuevas funciones de los municipios seguacuten la Ley 1551de 2012
1 Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que determine la ley
2 Elaborar los planes de desarrollo municipal en concordancia con el plan de desarrollo
departamental los planes de vida de los territorios y resguardos indiacutegenas incorporando
las visiones de las minoriacuteas eacutetnicas de las organizaciones comunales y de los grupos de
poblacioacuten vulnerables presentes en su territorio teniendo en cuenta los criterios e
instrumentos definidos por la Unidad de Planificacioacuten de Tierras Rurales y Usos
Agropecuarios ndashUPRAndash para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural los
programas de desarrollo rural con enfoque territorial y en armoniacutea con el Plan Nacional de
Desarrollo seguacuten la ley orgaacutenica de la materia Los planes de desarrollo municipal deberaacuten
incluir estrategias y poliacuteticas dirigidas al respeto y garantiacutea de los Derechos Humanos y del
Derecho Internacional Humanitario
3 Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso
municipal Para lo anterior deben tenerse en cuenta entre otros los planes de vida de los
pueblos y comunidades indiacutegenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los
respectivos organismos de accioacuten comunal
4 Elaborar e implementar los planes integrales de seguridad ciudadana en coordinacioacuten
con las autoridades locales de policiacutea y promover la convivencia entre sus habitantes
5 Promover la participacioacuten comunitaria la cultura de Derechos Humanos y el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes El fomento de la cultura seraacute prioridad de
los municipios y los recursos puacuteblicos invertidos en actividades culturales tendraacuten para
todos los efectos legales el caraacutecter de gasto puacuteblico social de conformidad con el artiacuteculo
1deg numeral 8 de la Ley 397 de 1997
6 Promover alianzas y sinergias puacuteblico-privadas que contribuyan al desarrollo econoacutemico
social y ambiental del municipio y de la regioacuten mediante el empleo de los mecanismos de
integracioacuten dispuestos en la ley
7 Procurar la solucioacuten de las necesidades baacutesicas insatisfechas de los habitantes del
municipio en lo que sea de su competencia con especial eacutenfasis en los nintildeos las nintildeas
los adolescentes las mujeres cabeza de familia las personas de la tercera edad las
personas en condicioacuten de discapacidad y los demaacutes sujetos de especial proteccioacuten
constitucional
8 En asocio con los departamentos y la Nacioacuten contribuir al goce efectivo de los derechos
de la poblacioacuten viacutectima del desplazamiento forzado teniendo en cuenta los principios de
coordinacioacuten concurrencia complementariedad subsidiariedad y las normas juriacutedicas
vigentes
9 Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial reglamentando de manera
especiacutefica los usos del suelo en las aacutereas urbanas de expansioacuten y rurales de acuerdo con
las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el
ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural Optimizar los usos de las tierras disponibles
y coordinar los planes sectoriales en armoniacutea con las poliacuteticas nacionales y los planes
departamentales y metropolitanos Los Planes de Ordenamiento Territorial seraacuten
presentados para revisioacuten ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 antildeos
10 Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente de conformidad
con la Constitucioacuten y la ley
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11 Promover el mejoramiento econoacutemico y social de los habitantes del respectivo
municipio fomentando la industria nacional el comercio y el consumo interno en sus
territorios de conformidad con la legislacioacuten vigente para estas materias
12 Fomentar y promover el turismo en coordinacioacuten con la Poliacutetica Nacional
13 Los municipios fronterizos podraacuten celebrar Convenios con entidades territoriales
limiacutetrofes del mismo nivel y de paiacuteses vecinos para el fomento de la convivencia y
seguridad ciudadana el desarrollo econoacutemico y comunitario la prestacioacuten de servicios
puacuteblicos y la preservacioacuten del ambiente
14 Autorizar y aprobar de acuerdo con la disponibilidad de servicios puacuteblicos programas
de desarrollo de Vivienda ejerciendo las funciones de vigilancia necesarias
15 Incorporar el uso de nuevas tecnologiacuteas energiacuteas renovables reciclaje y produccioacuten
limpia en los planes municipales de desarrollo
16 En concordancia con lo establecido en el artiacuteculo 355 de la Constitucioacuten Poliacutetica los
municipios y distritos podraacuten celebrar convenios solidarios con los cabildos las autoridades
y organizaciones indiacutegenas los organismos de accioacuten comunal y demaacutes organizaciones
civiles y asociaciones residentes en el territorio para el desarrollo conjunto de programas y
actividades establecidas por la Ley a los municipios y distritos acorde con sus planes de
desarrollo
17 Elaborar los planes y programas anuales de fortalecimiento con la correspondiente
afectacioacuten presupuestal de los cabildos autoridades y organizaciones indiacutegenas
organismos de accioacuten comunal organizaciones civiles y asociaciones residentes en el
territorio Lo anterior deberaacute construirse de manera concertada con esas organizaciones y
teniendo en cuenta sus necesidades y los lineamientos de los respectivos planes de
desarrollo
18 Celebrar convenios de uso de bienes puacuteblicos yo de usufructo comunitario con los
cabildos autoridades y organizaciones indiacutegenas y con los organismos de accioacuten comunal
y otros organismos comunitarios
19 Garantizar la prestacioacuten del servicio de agua potable y saneamiento baacutesico a los
habitantes de la jurisdiccioacuten de acuerdo con la normatividad vigente en materia de servicios
puacuteblicos domiciliarios
20 Ejecutar el Programas de Alimentacioacuten Escolar con sus propios recursos y los
provenientes del Departamento y la Nacioacuten quienes podraacuten realizar el acompantildeamiento
teacutecnico acorde con sus competencias
21 Publicar los informes de rendicioacuten de cuentas en la respectiva paacutegina web del
municipio
22 Las demaacutes que sentildealen la Constitucioacuten y la ley
23 En materia de viacuteas los municipios tendraacuten a su cargo la construccioacuten y mantenimiento
de viacuteas urbanas y rurales del rango municipal Continuaraacuten a cargo de la Nacioacuten las viacuteas
urbanas que formen parte de las carreteras nacionales y del Departamento las que sean
departamentales
Lo anterior se complementa totalmente con la adicioacuten de tres otros principios a los
municipios ademaacutes de los que ya contaban con el artiacuteculo 5 de la Ley 136 donde
55
se consigna la eficacia eficiencia publicidad y transparencia moralidad
responsabilidad e imparcialidad que rigen y manifiestan los enfoques de
ordenamiento territorial en los espacios locales y donde se define cada una como
a) EFICACIA Los municipios determinaraacuten con claridad la misioacuten propoacutesito y metas de cada una de sus dependencias o entidades definiraacuten al ciudadano como centro de su actuacioacuten dentro de un enfoque de excelencia en la prestacioacuten de sus servicios y estableceraacute rigurosos sistemas de control de resultados y evaluacioacuten de programas y proyectos b) EFICIENCIA Los municipios deberaacuten optimizar el uso de los recursos financieros humanos y teacutecnicos definir una organizacioacuten administrativa racional que les permita cumplir de manera adecuada las funciones y servicios a su cargo crear sistemas adecuados de informacioacuten evaluacioacuten y control de resultados y aprovechar las ventajas comparativas que ofrezcan otras entidades u organizaciones de caraacutecter puacuteblico o privado En desarrollo de este principio se estableceraacuten los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del municipio evitar dilaciones que retarden el traacutemite y la culminacioacuten de las actuaciones administrativas o perjudiquen los intereses del municipio c) PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA Los actos de la administracioacuten municipal son puacuteblicos y es obligacioacuten de la misma facilitar el acceso de los ciudadanos a su conocimiento y fiscalizacioacuten de conformidad con la Ley d) MORALIDAD Las actuaciones de los servidores puacuteblicos municipales deberaacuten regirse por la Ley y la eacutetica propias del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica e) RESPONSABILIDAD La responsabilidad por el cumplimiento de las funciones y atribuciones establecidas en la Constitucioacuten y en la presente Ley seraacute de las respectivas autoridades municipales en lo de su competencia Sus actuaciones no podraacuten conducir a la desviacioacuten o abuso de poder y se ejerceraacuten para los fines previstos en la Ley Las omisiones antijuriacutedicas de sus actos daraacuten lugar a indemnizar los dantildeos causados y a repetir contra los funcionarios responsables de los mismos f) IMPARCIALIDAD Las actuaciones de las autoridades y en general de los servidores puacuteblicos municipales y distritales se regiraacuten por la Constitucioacuten y la ley asegurando y garantizando los derechos de todas las personas sin ninguacuten geacutenero de discriminacioacuten
Siendo asiacute como se logran coordinar los anteriores principios con los principios de la LOOT y la apuesta del gobierno donde claramente se incluyen tres conceptos
Artiacuteculo 4deg Adicioacutenese el artiacuteculo 5deg de la Ley 136 de 1994 con los siguientes literales asiacute g) Sostenibilidad El municipio como entidad territorial en concurso con la nacioacuten y el departamento buscaraacute las adecuadas condiciones de vida de su poblacioacuten Para ello adoptaraacute acciones tendientes a mejorar la sostenibilidad ambiental y la equidad social propiciando el acceso equitativo de los habitantes de su territorio a las oportunidades y
56
beneacuteficos de desarrollo buscando reducir los desequilibrios haciendo eacutenfasis en lo rural y promover la conservacioacuten de la biodiversidad y los servicios ecosisteacutemicos h) Asociatividad Las Autoridades municipales con el fin de lograr objetivos de desarrollo econoacutemico y territorial propiciaraacuten la formacioacuten de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integracioacuten territorial para producir economiacuteas de escala generar sinergias y alianzas competitivas Asiacute mismo promoveraacute la celebracioacuten de contratos plan y alianzas puacuteblico-privadas para el desarrollo rural i) Economiacutea y Buen Gobierno El municipio buscaraacute garantizar su autosostenibilidad econoacutemica y fiscal y deberaacute propender por la profesionalizacioacuten de su administracioacuten para lo cual promoveraacute esquemas asociativos que privilegien la reduccioacuten del gasto y el buen gobierno en su conformacioacuten y funcionamiento
Cabe destacar que esta adiccioacuten no va en contra de resaltar el papel de los
municipios frente a los entes territoriales medios o el gobierno central sino que a
pesar de su carga ideoloacutegica sigue apostando a la constitucioacuten de 1991 Esa
apuesta poliacutetica de la constitucioacuten de 1991 que desafiacutea buena parte de los
desarrollos conceptuales sobre los asuntos regionales donde prevalece la idea de
que los impulsos externos son los que permiten una acumulacioacuten productiva
suficiente para el despegue econoacutemico de los territorios para estructurar una base
econoacutemica soacutelida lo cual se observa desde las teoriacuteas neoclaacutesicas como en las de
la dependencia plantean donde son los modelos de desarrollo implantados desde
afuera los que generan impacto y no consideran las capacidades endoacutegenas
locales como fundamentales para promover transformaciones socioeconoacutemicas
(Porras 2006) de alliacute que la creacioacuten de figuras locales como los municipios con
tales objetivos y presentaacutendolo como la ceacutelula baacutesica del ordenamiento territorial
resulte una innovacioacuten y apuesta poliacutetica-econoacutemica importante a pesar de su
implementacioacuten y praacutectica durante 20 antildeos en el paiacutes
Por lo tanto la nueva Ley 1551 de 2012 entra a profundizar la funcioacuten de disentildear
estrategias que tiendan a la equidad real y efectiva en cuanto a la asignacioacuten de
los recursos puacuteblicos y la adopcioacuten de medidas a favor de los grupos sociales
discriminados o marginados En especial frente a las anteriores disposiciones que
ya habiacutean otorgado al municipio la obligacioacuten de formular un plan de desarrollo
57
que atienda las necesidades maacutes prioritarias acordes con su situacioacuten particular
donde existen diferentes fuentes de financiamiento que pueden ser utilizadas para
financiar las metas propuestas en mencionado plan (Devia 2010) y donde se
ampliacutean a traveacutes de la LOOT con nuevos fondos mecanismos de cooperacioacuten o
como un conglomerado de municipios nueva posibilidad en el marco de la ley
Sin embargo se proyectan dificultades en la formacioacuten de algunos planes
programas y proyectos en tanto como en la LOOT existen aspectos ambiguos
Un ejemplo claro es el hecho de que no se aclara si corresponde al concejo o al
alcalde elaborar los planes integrales de seguridad ciudadana lo cual se
profundiza con los convenios solidarios que se tratan los paraacutegrafos 3ordm y 4ordm del
artiacuteculo 5 analizado ya que si bien se resalta la definicioacuten de los mismos se
lamenta que soacutelo se puedan celebrar directamente uacutenicamente con las juntas de
accioacuten comunal y no con los otros actores como las organizaciones civiles y las
asociaciones igualmente que se limiten a la ejecucioacuten de obras hasta por la
miacutenima cuantiacutea maacutexime cuando el artiacuteculo 355 constitucional no consagra tales
limitaciones para este tipo de convenios ni tampoco el Decreto 777 de 1992 que lo
reglamenta (EM 2012)
En relacioacuten con ese punto debe recalcarse que las competencias y
responsabilidades de los municipios se realiza a traveacutes de unos agentes
especiacuteficos agentes que son el alcalde municipal el Concejo municipal las
entidades descentralizadas los organismos de control como Personeriacuteas o
Contraloriacuteas las Juntas Administradoras Locales que veniacutean manejando redes de
corrupcioacuten e ineficiencia al punto de que muchos han manejado hasta la Ley 1551
del 2012 que la Constitucioacuten de 1991 lo que en realidad se descentralizoacute fue la
corrupcioacuten y la politiqueriacutea de tal manera que este tambieacuten es uno de los motivos
para que el gobierno sancionaraacute la Ley 1551 de 2012- si bien no deroga la Ley
136 de 1994 ni el Decreto 1333 de 1986 (Halinisky 2012) aunque claramente en
sus puntos ambiguos puede producir es una continuidad de estos aspectos
58
En este punto cabe destacar el tema financiero Resulta interesante y pertinente
el anaacutelisis de Maldonado (2009) sobre la financiacioacuten y en particular del rol de la
interdependencia territorial ya que a veces este punto es olvidado en los estudios
que se centran en exceso solo en los municipios o en observar solo la partiacutecula
territorial y no las dinaacutemicas existentes en tanto todos los entes territoriales son
interdependientes y poseen cuatro ejes baacutesicos de necesidades en donde alterar
uno tiene efecto en todos los demaacutes entes estos puntos apuntan a
Territorios sostenibles para lograr un equilibrio entre la estructura ecoloacutegica
y las necesidades del desarrollo econoacutemico y social
Territorios productivos que aseguren la viabilidad econoacutemica de municipios
y regiones en el mediano y largo plazo
Territorios equitativos para que los ciudadanos puedan acceder maacutes
faacutecilmente a bienes y servicios como vivienda servicios puacuteblicos
equipamientos y espacios libres entre otros
Territorios autofinanciados con menos dependencia de las transferencias
programas y proyectos del nivel nacional con nuevas formas de gestionar y
financiar su desarrollo
Finalmente la LOOT manifiesta la autonomiacutea de los departamentos y municipios
para estructurarse sin necesidad de revisioacuten aprobacioacuten o autorizacioacuten del
gobierno central lo cual aumenta su papel como ceacutelula baacutesica del ordenamiento
territorial y se complementa en la Ley 1551 de 2012 al estabilizarse en dos
dispositivos juriacutedicos el hecho de que los municipios son titulares de las
competencias que no sean ni de los departamentos ni de la Nacioacuten y cuando no
tenga la capacidad concurriraacute al departamento o a la Nacioacuten
59
Cabe destacar que no solo se apunta estructuras macro sino que tambieacuten toca el
tema de ciudadaniacutea una categoriacutea muy impulsada muy impulsada por el discurso
santista (Peralta 2004) como garantiacutea de cumplimiento y vigilancia a la
corrupcioacuten de departamentos y entes territoriales menores ya que coacutemo se
evidencia en el anaacutelisis de Eduardo Willis (2002) existe un espectro histoacuterico que
relaciones corrupcioacuten con ordenamiento territorial Halinisky (2012) realiza un
importante anaacutelisis respecto a los impactos de la Ley 1551 de 2012 de los cuales
destacamos aquellos que maacutes significan un cambio de paradigma en el enfoque
territorial
-Los planes de desarrollo deberaacuten incluir forzosamente un capitulo con estrategias y
recursos en la promocioacuten y garantiacutea de los derechos humanos y tener en cuenta la visioacuten
de las minoriacuteas eacutetnicas que existan en dicho territorio
-Los usos del suelo deberaacuten adoptarse a traveacutes de Planes de Ordenamiento Territorial o
los Esquemas de Ordenamiento Territorial discriminando especiacuteficamente el uso en la zona
urbana como rural sujetando las decisiones que afecten las zonas rurales a las
disposiciones dictadas Unidad de Planificacioacuten de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios -
UPRA estos planes de ordenamiento territorial se renovaran cada doce antildeos
-Se blindan las finanzas de los municipios y se prohiacutebe el embargo de los recursos del
Sistema General de Participaciones y aquellos recursos propios del municipio que tienen
destinacioacuten especiacutefica seraacuten obligatorias las conciliaciones y los acuerdos de pago en
procesos ejecutivos contra los municipios sin perjuicio de que este deba cumplir con sus
compromisos financieros
-Se define para que contratos el alcalde municipal requiere autorizacioacuten forzosa del
concejo municipal contratos como Empreacutestitos vigencias futuras enajenacioacuten y venta de
bienes inmuebles enajenacioacuten de activos y cuotas partes concesiones entre otras
-Los Concejos municipales podraacuten citar a los representantes legales de las empresas
prestadoras de servicios puacuteblicos domiciliarios a que rindan cuentan sobre su gestioacuten sean
estas empresas puacuteblicas o privadas la negativa de los representantes legales al control del
concejo acarreara por parte de la Superintendencia de Servicios puacuteblicos graves
sanciones los concejales tendraacuten derecho a un subsidio para acceder a la pensioacuten y se
reconoce licencia de maternidad a las concejales
-Se buscaraacute una administracioacuten profesional y teacutecnica esta norma a traveacutes de la ESAP
implementaraacute a traveacutes de un fondo rotatorio la formacioacuten acadeacutemica de los alcaldes
concejales con una administracioacuten cada vez maacutes exigente se debe contar con servidores
puacuteblicos del Estado bien formados en lo moral y en lo tecnocraacutetico
60
-Otro aspecto que no podemos pasar por alto es el hecho de que al campo y al
campesinado se le reconoce la importancia histoacuterica en el desarrollo de nuestro paiacutes ya el
campesino no tendraacute que estar a la puerta del alcalde ya que en los planes de desarrollo y
de ordenamiento territorial cuentan con capiacutetulo especial y recursos para invertir en sus
necesidades los alcaldes tendraacuten que constituir un Consejo Municipal de Desarrollo Rural
un espacio de concertacioacuten con los actores del campo respecto de las decisiones de
gobierno que los afecten
-Por uacuteltimo el legislativo haya decidido que la eleccioacuten de los personeros municipales
mediante concurso de meacuteritos efectuado por la Procuraduriacutea General de la Nacioacuten (Halinisky 2012)
Por otro lado la relacioacuten entre la LOOT y la Ley de regaliacuteas tambieacuten es muy
estrecha para el Director Ejecutivo de Fedesarrollo existe una armoniacutea entre la
Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial y la Ley de Regaliacuteas ambas producto
del proceso de descentralizacioacuten llevado a cabo en Colombia (Konrad Adenauer
2012) Ademaacutes una criacutetica importante es la creencia erroacutenea de que con la LOOT
se solucionan todos los problemas de orden territorial al punto de creer que esta
Ley es perfecta e infalible ocasionando que no se planeen cambios o reformas
para una ley que ha dejado muacuteltiples preguntas (Parada 2014) y debates auacuten por
iniciar como los de la DIAN respecto a los impuestos
Panorama del nuevo ordenamiento territorial
Desde la aprobacioacuten de la LOOT tanto la academia entes territoriales el sector
privado las instituciones puacuteblicas como la sociedad civil se han manifestado
frente al hecho de no solo haber logrado una ley orgaacutenica despueacutes de 20 antildeos
sea a favor o en contra y tambieacuten frente a la adecuada comprensioacuten territorial de
un paiacutes complejo en conflicto donde la descentralizacioacuten real y praacutectica auacuten sigue
en cierta ambiguumledad y cada vez son maacutes notorias las diferencias regionales e
incluso dentro de las mismas regiones
61
En este escenario la LOOT deberaacute enfrentarse a los problemas profundizados
desde 1991 pero tambieacuten a las nuevas dinaacutemicas territoriales del paiacutes donde fue
importante el que este anclado y al menos en concordancia con la legislacioacuten
posterior como se observoacute en el anterior acaacutepite ya que esto da una base un poco
maacutes soacutelida a una ley cuyas criacuteticas se mantienen en lo simple o en general
obedece a loacutegicas de luchas por el poder y control territorial que se ve amenazado
por cambios estructurales en el ordenamiento territorial especialmente a nivel
electoral aunque este uacuteltimo punto no se ha tocado en tanto no existe una
facilidad o apoyo social Algo similar sucede con la descentralizacioacuten tan
solicitada tambieacuten desde 1991 y recalcada en el 2011 con la Ley orgaacutenica de
ordenamiento territorial pero siempre con ambiguumledades y problemas en la
praacutectica
Esto no significa que la descentralizacioacuten no sea viable al contrario en un paiacutes
como el colombiano resulta urgente Lo que acontece es que la autonomiacutea
administrativa y poliacutetica es viable si esta aparejada con una distribucioacuten de los
recursos entre la Nacioacuten y las entidades territoriales (Gaviria 2003) lo cual es un
punto de obligatorio cumplimiento si se desea lograr una descentralizacioacuten efectiva
y eficaz Un claro ejemplo es la relacioacuten entre vivienda y descentralizacioacuten donde
los debates al respecto resultan esenciales en la mayoriacutea de regiones que
histoacutericamente han tenido poco control sobre sus territorios (Mesa 2008
Montealegre 2006)
Por otra parte la exposicioacuten de motivos del proyecto presentado por el Gobierno
como en los informes de ponencia de los diferentes debates de Caacutemara y Senado
apuntan a que los municipios claramente modernizaraacuten el desarrollo local en el
nivel municipal de tal forma que recogen en un solo cuerpo normativo elementos
dispersos en varias normas anteriores como la referente a los planes de
desarrollo al ordenamiento territorial al desarrollo rural a la participacioacuten comunal
y comunitaria al desarrollo turiacutestico a la convivencia y seguridad ciudadanas a la
62
promocioacuten de los derechos humanos y a la proteccioacuten de los grupos vulnerables y
de las viacutectimas del desplazamiento y del conflicto armado a las minoriacuteas eacutetnicas
el fomento a la cultura al desarrollo econoacutemico y a la promocioacuten y proteccioacuten del
ambiente entre otros toacutepicos (EM 2012)
En este sentido el que los municipios sigan teniendo el papel de ceacutelula de
partiacutecula baacutesica del ordenamiento territorial es esencial pero tambieacuten las nuevas
alianzas y financiacioacuten que se proponen desde la LOOT aun con las
problemaacuteticas de la Ley de sostenibilidad fiscal y de regaliacuteas apuntan a avanzar
en dicha descentralizacioacuten en especial frente a la nueva normatividad como con la
reestructuracioacuten de municipios Tambieacuten la LOOT tendraacute que enfrentarse a los
debates sobre la descentralizacioacuten de temaacuteticas como la educacioacuten encabezada
con el empoderamiento de los CERES y de la salud (Jaramillo 2012) De hecho
debe resaltarse que al tiempo que se acogen fallos tanto de la Corte
Constitucional como del Consejo de Estado en relacioacuten con las funciones y
obligaciones de los municipios (EM 2012) se sigue manteniendo la consigna del
artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten que establece al municipio como entidad
fundamental de la divisioacuten poliacutetico-administrativa del Estado
De hecho como La LOOT careceraacute de pertinencia y eficacia mientras no se
proponga poliacuteticas y acciones que garanticen las condiciones de arraigo y de
pertenencia a un territorio o en otros teacuterminos la llamada unidad nacional y el
fortalecimiento de una comunidad imaginaria- la nacioacuten colombiana- y hasta dicha
discusioacuten no vaya acompantildeada de amplias reflexiones y propuestas dirigidas a
lograr comprensioacuten de los temas territoriales maacutes allaacute de lo geograacutefico con
eacutenfasis en el conocimiento sobre nuestro propio territorio conciencia de
pertenencia y compromiso no se lograraacute un ordenamiento armonioso
63
Se debe resaltar que tambieacuten se necesita para ello la participacioacuten y aportes de
los Ministerios de Cultura Educacioacuten y Medio ambiente de las universidades y
sus institutos de ciencias poliacuteticas y estudios regionales de las organizaciones
sociales y eacutetnicas es fundamental en este punto se reitera la importancia de la
sociedad civil en procesos de construccioacuten e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas
ya que solo asiacute el nuevo ordenamiento territorial seraacute garante de la unidad de la
repuacuteblica seraacute herramienta efectiva para que el Estado en sus diferentes niveles
cope su extensioacuten geograacutefica iacutentegramente y sea protector de la pluralidad y
diversidad de una sola nacioacuten (Gaviria 2006 Cit Maldonado 2013)
Ahora hay otro no siempre mencionado pero que como analizan Prieto y
Luengas (2014) es esencial para el ordenamiento territorial que es el
ordenamiento ambiental con una concepcioacuten de cuidado del ambiente en tanto no
solo se ve como un espacio de recursos y explotacioacuten o un lugar meramente
fiacutesico En este sentido el ordenamiento ambiental del territorio es un componente
fundamental ineludible e indisociable del ordenamiento territorial que sin embargo
para su operatividad requiere de instrumentos indisolublemente relacionados tales
como las disposiciones legales leyes y toda una red normativa poliacuteticas de
caraacutecter ambiental y en especial que se manifiesten frente al llamado desarrollo
sostenible que se concreten de manera eficiente y eficaz en cada uno de los
planes de desarrollo (en todos los niveles tanto en el orden nacional
departamental como en el municipal) tambieacuten en los Planes de Accioacuten Ambiental
de las Autoridades Ambientales incluyendo Planes de Gestioacuten Ambiental los POT
y los SIGAM evidenciando un espacio para el orden ambiental lejos de las
ambiguumledades y legislativamente con garantiacuteas
En este punto luego de haber desglosado y analizado el proyecto de LOOT
presentado en el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten
espacial del territorio que sin embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja
64
considerablemente de tener presente consideraciones medioambientales ya que
a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos sobre estas dos variables en
el estudio de la normatividad se evidencia que entre las competencias de los
municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de los
POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual
conlleva a que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al
ordenamiento ambiental se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la
LOOT no se avanza de manera concreta o al menos se dan pautas reales y que
en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los municipios de
formular no se promueva el generar ni planes ni sistemas de gestioacuten ambiental
como se esperariacutea en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento
Territorial y ambiental (Prieto 2012) No obstante en la LOOT puede ser y es una
gran oportunidad para integrar los conceptos de ordenamiento del territorio y del
ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y necesaria en especial
frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en su
mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Ahora bien otro punto a resaltar en este debate que deberaacute enfrentar la LOOT es
que las consideraciones medioambientales no son tenidas en cuenta ni si siquiera
cuando se ordena legislativamente en varias instituciones o cargos puacuteblicos ya
que la legislacioacuten en Colombia sigue estando enfocada en general y preocupada
por la reparticioacuten del territorio en tanto concepto fiacutesico y electoral y asiacute mismo por
los beneficios medio ambientales en este sentido explotacioacuten de recursos como
desarrollo que de este se pueda obtener tal y como es el caso del eacutenfasis que
prevalece sobre el reparto y administracioacuten de las regaliacuteas en Colombia o frente a
las nuevas discusiones sobre mineriacutea donde el papel de la sociedad civil y los
movimientos sociales seraacuten cruciales a la hora de que se realicen modificaciones
de la Ley Orgaacutenica para establecer criterios y directrices poliacuteticas claras de
conservacioacuten y preservacioacuten del medio ambiente (Prieto 2012)
65
Finalmente un gran desafiacuteo en el panorama de la LOOT es la financiacioacuten ya
que como manifestaron los gobernadores del Caribe (2011) a pesar de los fondos
e incentivos que se mencionan falta mayor claridad en los rublos en la
destinacioacuten y asignacioacuten pero sobretodo en las garantiacuteas para este punto
Ademaacutes el escenario Colombia presenta otras variables problemaacuteticas como el
conflicto armado en tanto coacutemo resalta Peacutecaut (1994) el problema del
desplazamiento y las migraciones forzadas es un arma de doble filo en el
establecimiento de un ordenamiento territorial
6 Conclusiones
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado
puesto que garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad
de manejar adecuadamente sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento
territorial es necesario para cualquier estado para un estado tan particular como el
colombiano resulta esencial e imperante
De hecho el conflicto armado colombiano asociado a la lucha agraria ha
desembocado en una construccioacuten social compleja y diversa del territorio Esta
situacioacuten significa sin lugar a dudas un territorio fragmentado incluso
administrativamente donde la red institucional muchas veces no es funcional en
varias aacutereas del paiacutes o existen instituciones que cumplen funciones en la praacutectica
iguales a otras y donde no existe un panorama diferencial y real frente a las
particularidades de cada zona lo cual evidencia la herencia histoacuterica de un
centralismo autoritario
66
Un ejemplo de lo anterior como se evidencioacute es la Constitucioacuten poliacutetica
instaurada durante La Regeneracioacuten 1886-1930 y la Ley 11 de 1986 que se
encargaron de modificar la herencia de ordenamiento territorial nacional al
convocar a la comunidad ldquopara que no siguiera siendo ajena a grandes y
pequentildeas decisiones que le concerniacutean y que tocaban con la vida ciudadana a
escala localrdquo pero manteniendo aun sesgos de centralismo y jerarquiacutea de los
entes locales frente al gobierno central
La Constitucioacuten de 1991 busco hacerle a frente dicho problema procurando
establecer una ruta para el ordenamiento efectivo del paiacutes en toda su estructura
pero de manera especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y
dictamino en el Artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial
(hellip) [Queacute] estableceraacute la distribucioacuten de competencias entre la Nacioacuten y las entidades
territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales seraacuten
ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y subsidiariedad en los
teacuterminos que establezca la ley (1991)
Es asiacute como desde la constitucioacuten de 1991 en el Artiacuteculo 288 se ordena la
construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial Sin embargo seria
hasta el 28 de agosto del 2011 cuando se creariacutea la Ley 1454 que se propone
conciliar y resolver los debates y conflictos surgidos a raiacutez de la ambiguumledad
administrativa y legislativa respecto a las divisiones del territorio Colombiano La
actual LOOT surge ademaacutes despueacutes de muacuteltiples intentos fracasados de
establecer las competencias instituciones y otros factores respecto a la
regionalizacioacuten del paiacutes temas esenciales para modernizacioacuten del estado
Es por lo tanto que en perspectiva histoacuterica los diferentes marcos juriacutedicos y
conceptuales que han rodeado el debate sobre el ordenamiento territorial y han
67
conllevado a una discrepancia sobre las apuestas poliacuteticas que debe tener el
estado y los gobiernos centrales al respecto buscaron cristalizarse en una Ley
orgaacutenica contando con al menos 20 proyectos que fueron hundidos al no aprobar
uno de los requisitos esenciales para la creacioacuten de una Ley Orgaacutenica tal y como
lo estipula la Constitucioacuten Poliacutetica en el Artiacuteculo 151 y consiste en la aprobacioacuten
de la mayoriacutea absoluta del el Congreso De hecho tambieacuten desde el sector
acadeacutemico se buscoacute nutrir la discusioacuten sobre a queacute modelo territorial debiacutea
apuntar el paiacutes sin lograr maacutes que algunos boletines en la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial (COT)
Por lo tanto la legislacioacuten sobre el Ordenamiento Territorial (OT) debioacute que
conformarse con Artiacuteculos limitados o Leyes de otras temaacuteticas para poder
manejar la incertidumbre frente a dicha problemaacutetica hasta que La ley 388 de 1991
(Ley de Desarrollo Territorial) fue creada con el fin de armonizar dicha
problemaacutetica sin lograrlo ante la complejidad que enfrentaba reto al que se
enfrentariacutean tambieacuten la Ley 152 1994 cap X Decreto 2284- 1994 sin embargo
durante este periodo dos grandes ejes dificultariacutean la descentralizacioacuten el paiacutes sin
la expedicioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en primer lugar la
dificultad de lograr un consenso interinstitucional lo que significaba luchas
internas y en segundo lugar consecuencia del primero la dificultad de unificar
teacuterminos a pesar del progreso a nivel normativo
De hecho la creacioacuten de una LOOT estaba en velo pues en el debate juriacutedico y
administrativo empezoacute a tomar fuerza el teoacuterico Tambieacuten es menester destacar
que los municipios departamentos y otras entidades territoriales se sentiacutean
confusos frente a sus competencias lo que dificultaba la conciliacioacuten de un
proyecto unitario de Ordenamiento Territorial Poco a poco empezariacutean a pensarse
proyectos maacutes concretos frente al OT en especial en 1995 donde existe un auge
68
del tema y se alcanza a formular un proyecto con amplias expectativas de
aprobacioacuten pero que no logra concretarse
Sin embargo debe afirmarse que con expedicioacuten de la constitucioacuten de 1991 se
crea una ruptura frente a la manera en que se pensaba el ordenamiento territorial
ya que como sentildeala el Titulo XI (CP 1991) se separa con el modelo de
autoritarismo centralista que predomino en la constitucioacuten de 1986 en la medida
que todas las demaacutes regiones por fuera de Santa fe de Bogotaacute se consideraban
menores de edad incapaces de definir lo que les conveniacutea y por ello sujetas a
perpetua tutela (Fals Borda 1997) ya que en el Artiacuteculo 286 y 287 se definen las
entidades territoriales y afirman su autonomiacutea para gestionar siempre y cuando se
mantengan dentro de los liacutemites de la ley buscando garantizar una facilidad en la
ejecucioacuten de proyectos y una inversioacuten maacutes directa a los intereses de cada entidad
de manera autoacutenoma
Ante este panorama se crea otro hito en el panorama del ordenamiento territorial
en 1997 cuando se expide modificando la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 la
Ley 388 o Ley de Desarrollo Territorial buscando solucionar dichos ejes
problemaacuteticos de manera efectiva el territorio colombiano y creando un plazo para
avanzar en la construccioacuten de una LOOT al sobrepasar el tiempo establecido por
la constitucioacuten de 1991 La Ley 388 del 1997 postula el Ordenamiento Territorial
de una praacutectica concreta buscando posicionarse como marco subsidiario ante la
ausencia de la Ley Orgaacutenica sin embargo la ley 388 no logroacute unificar las distintas
posiciones pese a que establecioacute los Planes de Ordenamiento Territorial y la
creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana la ambiguumledad y poca eficiencia de la
administracioacuten de territorio conllevo a nuevos proyectos de LOOT teniendo en
cuenta los peligros de no tener una unificacioacuten del Ordenamiento Territorial
69
No obstante es un hito de la historia del ordenamiento territorial por que dio paso
a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial
(POT) asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana redefiniendo lo
rural pero avanzando en la comprensioacuten de los cambios en las ciudades y la
urbanizacioacuten paulatina del paiacutes ademaacutes la creacioacuten y reglamentacioacuten por parte del
Estado del POT (Plan de ordenamiento Territorial) y el PDD (Plan desarrollo)
conduce a garantizar los derechos fundamentales mediante la provisioacuten de
servicios para mejorar la calidad de vida y el desarrollo sostenible del territorio se
puede concluir de este periodo que los intentos y avances registrados no
solventaron las principales problemaacuteticas vinculadas a la administracioacuten territorial
pero representan un punto de estudio y anaacutelisis importante para comprender
dinaacutemicas administrativa y poliacuteticas territoriales y los siguientes periodos
presidenciales
Ademaacutes en teacuterminos de los instrumentos de gestioacuten en nuestro paiacutes son los
municipios los encargados de gestionar en la escala maacutes pequentildea de la
planeacioacuten del territorio los POTrsquoS en donde se hace una proyeccioacuten del
ordenamiento municipal Sin embargo en estos planes suelen indicarse (indicar
coacutemo se distribuiacutea el territorio en los Planes de Ordenamiento Territorial en eacutestos
deben establecerse los distintos usos del suelo incluyendo las zonas protegidas
las principales actividades econoacutemicas asiacute como un segmento sobre servicios y
equipamientos urbanos
No obstante en la realidad se suele ver coacutemo muchos elementos de la
planificacioacuten son desacatados y ademaacutes el problema fiscal que implica la
corrupcioacuten suele distorsionar la ejecucioacuten de las obras puacuteblicas asiacute como el
abastecimiento de servicios para la poblacioacuten
70
En el periodo que comprendioacute el acaacutepite de la Ley 388 del 1997 se postulaba en
algunos sectores como el ser coherente con el ordenamiento territorial entendido
como el encargado de formular propuestas sobre la manera como se deben
distribuir competencias poderes y responsabilidades a lo largo y ancho del paiacutes
premisa indispensable para asegurar el despegue de una autonomiacutea que no
contrariacutee el principio de unidad del estado sino que sea su maacutes eficaz
complemento (Comisioacuten de ordenamiento territorial 1992) aunque se circunscribe
al problema de la organizacioacuten territorial del Estado y deja de lado lo sustancial de
esta poliacutetica que tiene que ver con los procesos que ocurren en las entidades
territoriales (Massiris 2011)
Un ejemplo es el conflicto armado donde la jurisdiccioacuten respecto a este seguiacutea
siendo abstracta en especial frente a los desplazamientos transformaciones
socio-territoriales migraciones por razones econoacutemicas y la expansioacuten masiva y
con poco control de las principales ciudades como Bogotaacute Cali Medelliacuten
Barranquilla y Bucaramanga donde auacuten en temas urbanos quedan muchos
debates sin resolver o darse
Sin embargo existe una restauracioacuten y renovacioacuten urbana orientada al cambio de
uso e intensificacioacuten del uso del suelo urbano a fin de contener la presioacuten
urbaniacutestica sobre las aacutereas rurales En Colombia ocurre algo totalmente paradoacutejico
y es que el sector inmobiliario y de construccioacuten se interesa cada vez maacutes por el
suelo semi-urbano o de vocacioacuten rural con el fin de ofrecer viviendas campestres
con beneficios tarifarios en cuanto al acceso a los servicios puacuteblicos Con este tipo
de estrategias comerciales las empresas constructoras modifican el uso del suelo
sin que se modifique en los Planes de Ordenamiento Territorial aumentando la
plusvaliacutea del suelo Es decir que el precio real estaacute sub-valorado en la medida
que su cotizacioacuten no corresponde al cambio del uso del suelo como ocurre en el
municipio de Chiacutea (Cundinamarca)
71
Dichas problemaacutetica se profundizariacutean durante el periodo presidencial de Aacutelvaro
Uribe Veacutelez en especial a partir de la Ley 715 frente a la modificacioacuten del Sistema
General de Participaciones que transfiere la nacioacuten a los municipios ya que no
solo aumenta condiciones de vulnerabilidad como el desempleo y pobreza en un
paiacutes en conflicto armado sino que transforma las relaciones entre entes
territoriales por los fondos de la nacioacuten llevando a un periodo de (re)centralizacioacuten
administrativa poliacutetica y fiscal que sumado al desequilibrio de poderes donde la
autonomiacutea de los entes territoriales fue en declive a medida que se posicionaba el
discurso de seguridad democraacutetica que acarreaba ideoloacutegicamente una gran
connotacioacuten del poder central y ademaacutes un control del monopolio de la fuerza y
de la economiacutea maacutes radical que en cualquier otro periodo anterior aun en
contradiccioacuten con los postulados de ordenamiento territorial de la constitucioacuten de
1991
Bajo esa configuracioacuten de 8 antildeos de recentralizacioacuten resulta un quiebre histoacuterico
en el ordenamiento territorial el hecho de que en el 2011 despueacutes de 20 antildeos de
la constitucioacuten de 1991 cuando un proyecto de LOOT es ratificado El 28 de
agosto luego de aprobar la mayoriacutea en el congreso y demaacutes requisitos de una Ley
Orgaacutenica el proyecto se convierte en la Ley 1454 (Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
territorial) y suscita conmocioacuten frente a sus futuros resultados despueacutes de varios
antildeos de debate sin consenso legislacioacuten limitada al respecto y todos sectores
divididos La definicioacuten del OT y sus principios nuevamente estaacuten en debate
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran
apuesta por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio
Colombiano bajo principios particulares (soberaniacutea y unidad nacional autonomiacutea
integracioacuten regionalizacioacuten sostenibilidad participacioacuten solidaridad y equidad
territorial diversidad paz y convivencia responsabilidad y transparencia
72
economiacutea y buen gobierno multietnicidad etc) que configuran sus 40 artiacuteculos y
deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-juriacutedico no soacutelo desde la
Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que ampliaron
el proceso de descentralizacioacuten (poliacutetica administrativa y fiscal Ver Anexos 1 y 2)
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Introduccioacuten
Esta investigacioacuten presenta un balance de las tendencias histoacutericas que se
configuraron en torno a la legislacioacuten los modelos administrativos del Estado
colombiano y la gobernabilidad centrando la mirada en el periodo de 1986 hasta
la sancioacuten de la ley orgaacutenica 1454 de 2011 y la posterior aprobacioacuten de la ley
1551 de 2012
Ademaacutes ofrece una mirada transversal que no pierde de vista el contexto de las
reformas poliacuteticas y la forma como eacutestas incidieron en la estructura institucional del
Estado En tanto el intereacutes por afianzar un modelo integral de ordenamiento
territorial consolidoacute un escenario de debate y controversias acadeacutemicas y juriacutedicas
durante maacutes de dos deacutecadas por cuenta de los intereses poliacuteticos y econoacutemicos
que entrantildeaba esta problemaacutetica en los territorios el cual soacutelo pudo ldquosuperarserdquo
durante el primer Gobierno de Unidad Nacional santista y resulta esencial
problematizarlo para poder responder a la pregunta sobre las dinaacutemicas de
construccioacuten de normatividad y conceptualizacioacuten de ordenamiento territorial en
los distintos periodos presidenciales desde 1991
Sin embargo se advierte que la eficacia del nuevo modelo cristalizado en la ley
orgaacutenica 1454 dependeraacute en gran medida de los incentivos que se promuevan y
de las estrategias de implementacioacuten que se formulen en los proacuteximos 10 antildeos
De ahiacute que la estrategia metodoloacutegica empleada en la construccioacuten del presente
documento articule de una parte la buacutesqueda de muacuteltiples documentos con un
enfoque interpretativo enmarcado en la hermeneacuteutica juriacutedica y de otra parte el
anaacutelisis de contexto histoacuterico y poliacutetico del periodo 1986-2012 leiacutedo a traveacutes de los
conceptos y teoriacuteas maacutes relevantes en el debate en torno al ordenamiento
territorial Este abordaje permitiraacute identificar los paradigmas teoacutericos adoptados
4
por los distintos gobiernos de turno elucidando cuaacuteles aspectos histoacutericos se
cristalizaron en ley 1454 asiacute como sus implicaciones administrativas
En ese sentido los resultados de la investigacioacuten se dividen en cinco capiacutetulos En
el primero se abordaraacuten los antecedentes histoacutericos del ordenamiento territorial en
Colombia con el fin de evidenciar por queacute la Constitucioacuten Poliacutetica de 1886 entrantildeoacute
un modelo de ldquocentralismo autoritariordquo En este periodo el argumento del Gobierno
postulaba el fortalecimiento de una repuacuteblica unitaria pero este discurso oficial en
realidad generoacute muacuteltiples fragmentaciones territoriales y disputas poliacuteticas (como
la peacuterdida de Panamaacute en 1903) las cuales desembocaron en un paquete de
reformas al ordenamiento territorial haciacutea 1910 Esta dinaacutemica reformista continuoacute
operando en otros momentos histoacutericos mediante reformas constitucionales como
sucedioacute en 1936 1945 y en 1968 Empero todas estas reformas de contencioacuten del
modelo territorial fueron limitadas frente a las demandas sociales de la eacutepoca
De ahiacute que en 1986 se produjera otra reforma constitucional con la cual se aproboacute
la eleccioacuten popular de alcaldes fortaleciendo la participacioacuten en teacuterminos de la
representacioacuten social y en materia de la descentralizacioacuten poliacutetica Mientras que
en el segundo acaacutepite se analizaraacuten las implicaciones institucionales que tuvo la
Constitucioacuten de 1991 -considerada como punto de partida en el debate reciente
sobre el ordenamiento- en la medida que la nueva carta poliacutetica entrantildeoacute una
ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo centralista impuesto por la
Constitucioacuten de la Regeneracioacuten (1886) Asimismo se examinaraacute coacutemo la ley 152
y el decreto 2284 de 1994 cimentaron el marco legal del ordenamiento puesto que
definieron los principios de accioacuten que permitieron a los entes territoriales superar
la ambiguumledad juriacutedico-administrativa e identificar una ruta procesal en aras de
mejorar la planificacioacuten de los municipios por la viacutea de los planes de desarrollo
5
Posteriormente se realizaraacute una lectura minuciosa de la ley 388 de 1997 en la
cual se evidenciaraacuten las principales trasformaciones conceptuales en materia de
ordenamiento territorial pues en esta ley se reguloacute y reorganizoacute la administracioacuten
del espacio desde un enfoque que priorizaba los centros urbanos maacutes poblados
en donde se haciacutea necesaria una continua coordinacioacuten de las aacutereas rurales con
los centros urbanos En el cuarto capiacutetulo se realizaraacute un anaacutelisis del proceso de
re-centralizacioacuten poliacutetica econoacutemica y administrativa que tuvo lugar durante los
dos Gobiernos de Aacutelvaro Uribe a raiacutez del recorte de transferencias junto a la
concentracioacuten del gasto puacuteblico en manos de la rama ejecutiva En ese sentido es
importante mencionar que este acaacutepite estaraacute encabezado por el debate teoacuterico
suscitado por la descentralizacioacuten y la desconcentracioacuten
El quinto acaacutepite se centra en el anaacutelisis del primer Gobierno de Juan Manuel
Santos y coacutemo despueacutes de 20 antildeos de disputas poliacuteticas y tentativas fracasadas
eacuteste logroacute la aprobacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial con base
en los discursos de la ldquounidad nacionalrdquo y el ldquobuen gobiernordquo e impulsando sus
locomotoras para la prosperidad social
Finalmente el documento presenta unas conclusiones en torno al Modelo de
Ordenamiento Territorial en Colombia al tiempo que intenta establecer algunos
interrogantes sobre la eficacia del modelo sus horizontes y limitaciones Se
espera por lo tanto que esta investigacioacuten permita una mayor claridad sobre este
tema con el fin de comprender las principales dinaacutemicas juriacutedico-poliacuteticas
socioloacutegicas y normativas que han confluido en este proceso que a pesar de su
poco conocimiento resulta vital para la sociedad
6
1 El centralismo autoritario una herencia poliacutetico-administrativa en crisis
La Constitucioacuten poliacutetica instaurada durante La Regeneracioacuten tuvo dos aspectos
que conllevaron al pausado hundimiento de su enfoque de ordenamiento territorial
luego de un siglo de su implementacioacuten El primero asociado al modelo de
ldquoRepuacuteblica unitariardquo en el que la soberaniacutea residiacutea en la nacioacuten colombiana Esta
repuacuteblica estaba integrada por 9 departamentos con un modelo de centralismo
poliacutetico y descentralizacioacuten administrativa Sin embargo durante el Consejo
Nacional Constituyente que dio origen a esta carta magna el Gobierno designoacute
desde la capital a los delegatarios de los Estados de Antioquia Boliacutevar Boyacaacute
Cauca Cundinamarca Magdalena Panamaacute Santander y Tolima
El Consejo Nacional Constituyente estuvo compuesto por las principales figuras
del conservatismo de la eacutepoca pero la decisioacuten adoptada en el centro poliacutetico del
paiacutes no tardoacute en desatar el malestar en las provincias luego de la designacioacuten de
liacutederes bogotanos para regiones como Panamaacute La estructura de poder que se
manejoacute durante la Regeneracioacuten fue objeto de criacuteticas por parte de conservadores
histoacutericos1 quienes cuestionaron la forma como se estaba dirigiendo el paiacutes La
tensioacuten centralista desembocoacute en un documento de la eacutepoca conocido como ldquoel
Manifiesto de los 21rdquo o ldquoMotivos de disidenciardquo donde este grupo reprochoacute la
polarizacioacuten de la sociedad el caraacutecter antidemocraacutetico de la Regeneracioacuten la
supresioacuten de las libertades de prensa y asociacioacuten y la usurpacioacuten que hizo la
1 Este grupo estaba compuesto principalmente por antioquentildeos y bogotanos dedicados al comercio de cafeacute y sosteniacutea que el retraso econoacutemico e industrial de la eacutepoca estaba afectando sus negocios
7
nacioacuten a las funciones de los distritos parroquiales2 y de los departamentos -antes
estados soberanos3 (Urrego 2007)
La tensioacuten se profundizoacute en noviembre de 1903 cuando el modelo de tutela
centralista desembocoacute en la peacuterdida de Panamaacute evidenciando el fracaso del
ldquoautoritarismo regenerativordquo Las oacuterdenes impartidas desde Santafeacute de Bogotaacute
pasaban por la designacioacuten presidencial de los Gobernadores sin que mediara la
voluntad del pueblo en ninguno de los 9 departamentos Con la peacuterdida del istmo
se realizoacute una reestructuracioacuten territorial que implicoacute la creacioacuten de departamentos
como Huila Caldas Valle del Cauca y la escisioacuten entre Norte de Santander y
Santander Sin embargo el proceso de creacioacuten de entes territoriales -fuesen
comisariacuteas intendencias o Departamentos- debiacutea pasar por un examen detallado
en la capital bogotana en virtud del artiacuteculo 5deg de la Constitucioacuten que estableciacutea
como condiciones baacutesicas
1 Que el nuevo Departamento tenga por lo menos doscientas mil almas
2 Que aqueacutel o aqueacutellos de que fuere segregado queden cada uno con una poblacioacuten de
doscientos cincuenta mil habitantes por lo menos
3 Que la creacioacuten sea decretada por una ley aprobada en dos Legislaturas ordinarias
sucesivas (Constitucioacuten de 1886 artiacuteculo 5deg -texto original y sin reformas
En ese escenario la ampliacioacuten del mapa poliacutetico-administrativo estaba supeditada
a los dictaacutemenes impartidos por el Gobierno central y los intereses que estuvieran
mediando la solicitud de creacioacuten de nuevos departamentos Esta tendencia no se
2 Durante el Virreinato de la Nueva Granada las provincias se dividieron en cantones y eacutestos en parroquias Sin embargo con la entrada en vigencia de la Constitucioacuten de la Nueva Granada en 1832 las parroquias se convirtieron en distritos parroquiales los cuales se mantuvieron durante la Confederacioacuten Granadina pero fueron suprimidos por la Constitucioacuten de 1886 La figura de los distritos parroquiales se postula por ende como el antecedente maacutes cercano a la figura de los municipios actuales (Veacutease Remolina 2011) 3 Ibiacuted Es importante sentildealar que la figura de los Departamentos se empleoacute como unidad del ordenamiento territorial durante la Gran Colombia (1819-1830) cuando el Congreso aproboacute la ley 25 de 1824 con la que se crearon 12 departamentos Sin embargo la Constitucioacuten de la Repuacuteblica de la Nueva Granada (1831-1858) suprimioacute esta figura conservando uacutenicamente las provincias y posteriormente la Constitucioacuten de la Confederacioacuten Granadina (1858-1863) crea la figura de los Estados Soberanos que se mantuvo con la Constitucioacuten de Rio Negro (1863)
8
transformoacute ni siquiera con la llegada de los liberales al poder Los actos
legislativos aprobados durante la Hegemoniacutea liberal no modificaron la injerencia
centralista en los asuntos locales aun cuando ampliaron los instrumentos del
ordenamiento territorial
Por otra parte seria durante el primer Gobierno de Loacutepez Pumarejo se aproboacute el
acto legislativo 01 de 19364 en el que se reconocen a nivel constitucional las
intendencias y comisariacuteas aunque es importante mencionar las disposiciones
sobre el ordenamiento territorial no fueron el eje central de esta reforma
constitucional a diferencia de la siguiente reforma en donde se abordan con un
poco maacutes de profundidad algunos temas sobre las disposiciones territoriales a
traveacutes de la adopcioacuten de un sistema categorizado de municipios en funcioacuten de la
densidad poblacional los recursos fiscales y la importancia econoacutemica del
municipio (artiacuteculo 80deg) asiacute como se ordenoacute la creacioacuten de asambleas
departamentales por eleccioacuten popular5 y el establecimiento del Distrito Especial
de Bogotaacute
La ciudad de Bogotaacute capital de la Repuacuteblica seraacute organizada como un Distrito especial
sin sujecioacuten al reacutegimen municipal ordinario dentro de las condiciones que fije la ley La ley
podraacute agregar otro u otros Municipios circunvecinos al territorio de la capital de la
Repuacuteblica siempre que sea solicitada la anexioacuten por las tres cuartas partes de los
concejales (sic) del respectivo Municipio (Artiacuteculo 1deg - Acto Legislativo 01 de 1945)
iquestCuaacutel es la relacioacuten entre la creacioacuten de Bogotaacute como distrito capital y el Frente
Nacional
4 En el citado acto legislativo que reformoacute la Constitucioacuten el artiacuteculo 5deg quedoacute de la siguiente manera ldquoArt 2o El territorio nacional se divide en Departamentos Intendencias y Comisariacuteas los primeros se dividen en Municipios o Distritos Municipalesrdquo 5 En artiacuteculo 81deg sentildeala que en cada departamento habraacute ldquouna corporacioacuten administrativa denominada Asamblea Departamentalrdquo y en el artiacuteculo siguiente se estipula que ldquoLas Asambleas Departamentales son de eleccioacuten popular y se compondraacuten de tantos Diputados cuantos correspondan a la poblacioacuten del respectivo Departamento a razoacuten de un Diputado por cada cuarenta mil habitantes y uno maacutes por fraccioacuten igual o mayor a la mitad de dicha cifrardquo (Artiacuteculo 82deg - Acto Legislativo 01 de 1945)
9
Antes del Frente Nacional (1958-1974) los Gobernadores soliacutean estar vinculados
al partido en el poder y generalmente procediacutean de la capital de la Repuacuteblica
donde se designaba a los mandatarios departamentales pese al desconocimiento
del contexto social y econoacutemico de las regiones Bajo esta loacutegica se priorizaba la
centralizacioacuten del poder a traveacutes de decisiones administrativas que garantizaban la
reproduccioacuten y el mantenimiento del modelo (Remolina 2011) Empero los
intentos por equilibrar el modelo de desarrollo regional la reforma constitucional
de 19686 tampoco pudo transformar sustancialmente el reacutegimen territorial a pesar
de la autorizacioacuten de las aacutereas metropolitanas
Artiacuteculo 63deg Para la mejor administracioacuten o prestacioacuten de servicios puacuteblicos de dos o maacutes
Municipios de un mismo Departamento cuyas relaciones den al conjunto las
caracteriacutesticas de un aacuterea metropolitana la ley podraacute organizarlos como tales bajo
autoridades y reacutegimen especiales con su propia personeriacutea garantizando una adecuada
participacioacuten de las autoridades municipales en dicha organizacioacuten (hellip) La ley estableceraacute
las condiciones y las normas bajo las cuales los Municipios puedan asociarse entre siacute para
la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos (Acto Legislativo 01 de 1968)
Sin embargo esta reforma constitucional fue muy cuestionada porque se encargoacute
de fortalecer el poder ejecutivo en contra del poder legislativo el cual implicaba
un reparto regional del presupuesto maacutes profundo pues los congresistas debiacutean
entregar a los jefes y caciques poliacuteticos regionales su respectiva parte Ante la
centralizacioacuten del gasto fiscal en manos del presidente se terminoacute debilitando las
regiones favoreciendo la concentracioacuten de la gestioacuten estatal
ldquoespecialmente en lo referente a la reparticioacuten ilegal del presupuesto nacional entre
caciques regionales por parte de los senadores y representantes En adelante el ejecutivo
llevariacutea la iniciativa en materia de presupuesto y gasto puacuteblico sin que se interpusieran
6 Con el Acto Legislativo 01 de 1968 el artiacuteculo 5deg de la Constitucioacuten quedoacute asiacute ldquoSon entidades territoriales de la Repuacuteblica los Departamentos las Intendencias las Comisariacuteas y los Municipios o Distritos Municipales en que se dividen aquellos y eacutestasrdquo
10
otras instancias del Estado (hellip) Esta reforma ahondoacute auacuten maacutes la pobreza municipal y
regional en tanto que se crearon foacutermulas centralizadoras y una cantidad de entes
nacionales encargados de organizar los servicios puacuteblicos la salud y la educacioacuten
llamados descentralizados (Borja 2007)
Asimismo el centralismo poliacutetico continuacuteo representando un modelo poco
pragmaacutetico para un paiacutes tan diverso como el colombiano con el cual se profundizoacute
el desequilibrio de poder y autonomiacutea impuesto por la Constitucioacuten de 1886 en la
que todas las regiones por fuera de Santa fe de Bogotaacute eran consideradas como
menores de edad e incapaces a la hora de definir queacute les conveniacutea por ello
estaban sujetas a la tutela administrativa poliacutetica y econoacutemica perpetua de la
capital En este escenario se relegaba la aspiracioacuten de autonomiacutea poliacutetica y
administrativa a un plano marginal sujeto a los intereses de las eacutelites regionales
(Fals Borda 1997)
Al no encontrar espacios de discusioacuten intermedios tendientes a la redistribucioacuten
del poder se generoacute una crisis del modelo centralista la cual intentaron solventar
con la profundizacioacuten de la descentralizacioacuten administrativa y poliacutetica Con La ley
11 de 1986 se pretendioacute modificar el modelo de ordenamiento territorial heredado
de la Constitucioacuten de 1886 a traveacutes de la convocatoria puacuteblica de la comunidad
ldquopara que no siguiera siendo ajena a grandes y pequentildeas decisiones que le
concerniacutean y que tocaban con la vida ciudadana a escala localrdquo En virtud de esta
ley se implementoacute la figura de las Juntas Administradoras Locales7 para atender a
las necesidades de las comunas y corregimientos (Betancur 1989)
Pese a la ampliacioacuten de los instrumentos para el ordenamiento territorial que
dispuso el acto legislativo eacuteste fue conocido porque permitioacute la eleccioacuten popular
de alcaldes a traveacutes de la modificacioacuten de 3 artiacuteculos de la Constitucioacuten Poliacutetica de
7 Es importante precisar que las Juntas Administradoras Locales existiacutean desde 1968 como unidad de planeacioacuten del territorio y que en 1986 fueron modificadas por medio del acto legislativo pero no fueron ldquoimplementadasrdquo por primera vez
11
1886 en donde se postuloacute que todos los ciudadanos podriacutean elegir directamente
al Presidente a los congresistas Diputados Concejales y a los Alcaldes (Art
171deg) asiacute como decretoacute la necesidad de tener un Alcalde -Jefe de la
Administracioacuten Municipal- (Art 200deg) precisoacute el procedimiento para la eleccioacuten
popular y estipuloacute de manera geneacuterica las incompatibilidades e inhabilidades del
oficio de eleccioacuten popular (Art 201deg) (Acto Leg 01 de 1986)
Meses despueacutes de la aprobacioacuten del Acto Legislativo se promulgoacute el decreto
presidencial 1333 por el cual se adoptoacute el reacutegimen municipal En el artiacuteculo 8deg
establecioacute que ldquolos territorios y los habitantes de eacuteste sometidos a la jurisdiccioacuten
del alcalde constituyen un municipio o distrito municipalrdquo pero es importante
mencionar que esta unidad del ordenamiento territorial continuacutea subordinada a los
intereses del departamento y de la nacioacuten puesto que si estos entes de mayor
categoriacutea administrativa requirieran desarrollar alguna obra o establecimiento
puacuteblico en suelos municipales el ente territorial maacutes pequentildeo deberaacute acoger dicha
obra como parte de su intereacutes general -y el de sus habitantes- (artiacuteculo 9deg)
Adicionalmente los alcaldes se encuentran bajo la tutela administrativa de los
Departamentos seguacuten lo establecido en el artiacuteculo 6deg del Decreto 1222 de 1986 y
en el artiacuteculo 7deg del Decreto 1333 de 1986 en temaacuteticas de planificacioacuten y
coordinacioacuten de desarrollo regional y local y para la prestacioacuten de servicios
Ahora si bien la ampliacioacuten democraacutetica mantuvo privilegios administrativos a la
nacioacuten y a los departamentos garantizando el control poliacutetico desde la capital en
Santa fe de Bogotaacute tambieacuten generoacute la ruptura del modelo bipartidista heredado
del Frente Nacional que se profundizoacute con la eleccioacuten popular de Alcaldes y
Gobernadores -a diferencia de los mandatarios municipales su eleccioacuten se
autorizoacute en 1992- en la medida que incrementoacute la institucionalizacioacuten de
movimientos sociales y grupos armados asiacute como la agremiacioacuten de intereses
12
poliacuteticos en organizaciones como la Federacioacuten de Gobernadores de Colombia y
la Federacioacuten Colombiana de Municipios8 fundada en 1990
Su creacioacuten es producto de una de las reformas maacutes importantes del siglo XX en el paiacutes el
inicio del proceso de descentralizacioacuten En este contexto la creacioacuten de la Federacioacuten no
solo era una buena idea era una necesidad de los alcaldes agremiarse quienes en este
nuevo marco institucional eran autoacutenomos y responsables de una gran cantidad de
competencias nuevas que implicaban un gran reto para los municipios y una gran
responsabilidad poliacutetica (FCM 2010)
En ese escenario la ampliacioacuten del espectro poliacutetico por la viacutea electoral se
configuroacute un modelo democraacutetico que afianzoacute la participacioacuten poliacutetica de los
colombianos al tiempo que buscaba mayor autonomiacutea poliacutetica profundizar la
descentralizacioacuten administrativa y fortalecer la capacidad de decisioacuten autoacutenoma
de los municipios Sin embargo la eleccioacuten popular de alcaldes no transformoacute el
modelo administrativo basado en el centralismo poliacutetico pero si empezoacute a afianzar
un modelo electoral maacutes incluyente en donde nuevas fuerzas y actores sociales
que se movilizaron en deacutecadas anteriores lograron tener un espacio de discusioacuten
participacioacuten y representacioacuten colectiva de sus intereses a traveacutes de los comicios
municipales que tuvieron lugar el 13 de marzo de 1988
Con esta apuesta poliacutetica se generoacute un proceso de transferencia de competencias
que tradicionalmente habiacutea detentado el Gobierno central hacia los municipios y
se amplioacute la gama de actores poliacuteticos habilitados en el sistema electoral
incrementando la representatividad por la viacutea de la participacioacuten ciudadana y la
inclusioacuten de los movimientos sociales y ciacutevicos de los antildeos 70 y 80 Seguacuten Dariacuteo
Restrepo entre el 11 y el 36 de las alcaldiacuteas y gobernaciones quedaron en
manos de fuerzas poliacuteticas ajenas al liberalismo y el conservatismo (1995) No 8 La Federacioacuten Colombiana de Municipios se constituye como una entidad gremial privada y sin aacutenimo de lucro con el fin de promover la descentralizacioacuten la autonomiacutea la democracia y la gobernabilidad local asiacute como pretende articular los esfuerzos internacionales nacionales subnacionales puacuteblicos y privados tendientes al fortalecimiento de los gobiernos municipales y distritales Para mayor informacioacuten sobre la misioacuten visioacuten e historia de la entidad consulte httpwwwfcmorgcoindexphpid=13 (20130314)
13
obstante este aspecto debe ser analizado con detenimiento puesto que si bien
generoacute un mayor nivel de representacioacuten para la sociedad tambieacuten produjo
efectos colaterales limitantes para el desarrollo regional
El intento por romper la estructura de poder poliacutetico heredada del Frente Nacional
-bipartidismo profundamente riacutegido- junto a la jerarquizacioacuten poliacutetica planteada en
principio como un intento por mejorar las condiciones de desarrollo en el paiacutes trajo
consigo una oleada de clientelismo desmesurado que dificultoacute avanzar en temas
relacionados con el desarrollo regional Mientras se buscaba ldquorecobrar la unidad
nacional sin sacrificar los intereses de la provincia menos auacuten de la ceacutelula
municipalrdquo el poder local aumentoacute de la mano de la ldquoineficiencia y del burocratismo
clientelistardquo (Betancur 1989) El traacutefico de influencias y el afaacuten de los nuevos
caciques locales por consolidar sus cuotas burocraacuteticas9 no se hicieron esperar y
las campantildeas poliacuteticas se permearon por estas dinaacutemicas
Resultaba mucho maacutes rentable obtener la personeriacutea juriacutedica de un partido o
movimiento poliacutetico como un mecanismo de poder para hacer exigibles los
intereses de la red social de votantes a traveacutes de la obtencioacuten de prebendas y
puestos por nombramientos poliacuteticos antes que tramitar los intereses ciudadanos
en canales democraacuteticos En esta carrera cayeron algunos partidos poliacuteticos que
habiacutean surgido de los diaacutelogos luego de que el Gobierno de Belisario Betancur y
grupos armados negociaran una salida al conflicto y eacutestos uacuteltimos encontraron en
la institucionalizacioacuten electoral un nicho feacutertil para sus aspiraciones poliacuteticas
En menos de un lustro la descentralizacioacuten poliacutetica pasoacute de ser la esperanza del
paradigma representativo a convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo
9 Ahora bien el clientelismo no surgioacute luego de la aprobacioacuten del acto legislativo 01 de 1986 ndashEleccioacuten popular de Alcaldes- sino que tiene raiacuteces profundas en el tipo de relaciones sociales poliacuteticas y econoacutemicas sobre las cuales se erigioacute el modelo de Estado en Colombia En ese sentido Francisco Leal (2010) plantea que eacuteste es el resultado de relaciones de transaccioacuten pre capitalistas que fueron utilizadas por los caciques poliacuteticos locales y por el Estado mismo para facilitar el proceso modernizador
14
regional por cuenta de ldquopermanentes conflictos entre comunidades y poliacuteticos con
gobiernos regionales y nacionales donde se desperdiciaban y agotaban las
energiacuteas de caraacutecter administrativordquo (Gaviria 1989) Sin embargo los partidos
poliacuteticos tradicionales no estuvieron al margen de esta carrera clientelar todo lo
contrario tanto los liberales como los conservadores aprovecharon la expansioacuten
del sistema de partidos y como duentildeos ldquonaturalesrdquo del monopolio de la votacioacuten -
tanto los caciques locales como los poliacuteticos electos- apuntaron a crear una
estrategia que les permitiera incrementar sus beneficios dejando la menor parte a
los movimientos ajenos al control de la asociacioacuten bipartidista
El control del bipartidismo sobre la administracioacuten del Estado condujo a que la clase
poliacutetica tendiera a hacer un uso indiscriminado de los recursos estatales De ahiacute a que se
viera como natural el usufructo privado de tales recursos y fuera fuente de desarrollo de
multitud de praacutecticas y costumbres (Leal 2010)
Para superar las tensiones poliacuteticas derivadas de la eleccioacuten popular de alcaldes
que entorpecioacute la adopcioacuten de mecanismos para garantizar el desarrollo equitativo
entre las regiones el Estado colombiano optoacute por ldquola ecuacioacuten ordenamiento
territorial equivale a planificacioacuten espacialrdquo implicando un modelo interdependiente
entre los centros urbanos y las formas de poblamiento y produccioacuten De este modo
se intentoacute superar la fragmentacioacuten social que habiacutea generado la ampliacioacuten
democraacutetica de finales de los 80 basaacutendose en un orden territorial funcional que
asegurara el desarrollo bajo paraacutemetros modernos (Borja 1996)
Sin embargo los partidos poliacuteticos y sus agentes construyen alianzas a partir de
ejes programaacuteticos como la planificacioacuten espacial apropiaacutendose del discurso del
desarrollo regional equitativo y de la planificacioacuten del territorio iquestdejando a un lado
el desconocimiento de paradigmas conceptuales y de las complejidades socio-
culturales del territorio Mientras tanto las alianzas continuacutean siendo productivas
electoralmente y en virtud de eacutestas se consolidan coaliciones de intereses en
15
espacios de incidencia poliacutetica y administrativa para garantizar la administracioacuten
de recursos con mayor autonomiacutea del departamento y de la nacioacuten En ese
contexto la Federacioacuten Colombiana de Municipios adquiere relevancia
De modo que la implementacioacuten de herramientas descentralizadoras fue soacutelo la
punta de lanza de las estrategias empleadas para la adopcioacuten de un esquema
territorial alterno en donde se buscoacute romper el centralismo autoritario heredado
del reacutegimen constitucional de 1886 y que tuvo muacuteltiples fracasos en el proyecto
de unificacioacuten nacional por cuenta del desconocimiento de las particularidades
socio-culturales y regionales
A continuacioacuten se presentaraacute un anaacutelisis del modelo poliacutetico e institucional que
implicoacute la carta magna de 1991 en donde se sentaron las bases principios y
elementos del nuevo modelo territorial propuesto como alternativa al centralismo
autoritario decimonoacutenico con sus posibilidades y retos de implementacioacuten
2 La Constitucioacuten de 1991 Ruptura y auge del ordenamiento territorial
La discusioacuten sobre el Ordenamiento Territorial en Colombia ha sido abordada por
autores como Fals Borda Massiris Borja Restrepo entre otros con el fin de
determinar los antecedentes y los aportes en la materia para nutrir desde distintos
campos la experiencia nacional Sin embargo la discusioacuten maacutes seria sobre el
ordenamiento territorial se planteoacute en el seno de la Asamblea Nacional
Constituyente como un debate de relevancia nacional cuya maacutexima preocupacioacuten
consistioacute en definir una hoja de ruta asiacute como plantear la necesidad de consolidar
un modelo capaz de garantizar ldquoun desarrollo equilibrado y justo de las distintas
regiones en espacial las maacutes pobres y marginales sin obstaculizar el progreso de
las maacutes ricasrdquo (COT 1992)
16
Gracias a la pluralidad acadeacutemica poliacutetica y social de los constituyentes la
necesidad de replantear estos temas se evitoacute caer en un debate reducido a
problemas cartograacuteficos para plantear la importancia de analizar la escenarios
para la creacioacuten y apropiacioacuten del espacio por parte de los grupos sociales con
sus propias culturas y organizacioacuten social y con la estructura general y la forma
administracioacuten recursos competencias y planeacioacuten del Estado (Borja 1996) La
Constitucioacuten de 1991 se adopta como un intento por construir un modelo
heterodoxo entre una repuacuteblica unitaria que reconoce la autonomiacutea regional de
departamentos y municipios por la viacutea de la transferencia de funciones y recursos
econoacutemicos a los entes territoriales y que apunta a disminuir los desequilibrios
econoacutemicos entre las regiones (Riveros cit COT 1992)
Para esto el texto constitucional debioacute acompantildearse con un articulado transitorio
que facilitara los procesos de cambio entre el anterior reacutegimen centralista
heredado de la Regeneracioacuten y la nueva foacutermula constitucional nacida de la
Asamblea Nacional Constituyente El artiacuteculo 3810 se convirtioacute en la piedra angular
para pensar el ordenamiento como una problemaacutetica nacional puesto que en eacuteste
se establecioacute que el Gobierno debiacutea encabezar la creacioacuten de la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial en un plazo de 6 meses y por un teacutermino de 3 antildeos con
el objetivo de realizar los estudios y formular las recomendaciones pertinentes en
torno a la divisioacuten territorial del paiacutes Seguacuten Fals Borda la importancia de la
Comisioacuten eran maacutes una intuicioacuten que cualquier otra cosa
Esta intuicioacuten proveniacutea de reconocer el lastre de liacutemites arbitrarios o mal desdentildeados que
han ignorado las realidades culturales geograacuteficas y econoacutemicas y desdentildeado las
10 Artiacuteculo Transitorio 38deg - El Gobierno organizaraacute e integraraacute en el teacutermino de seis meses una Comisioacuten de Ordenamiento Territorial encargada de realizar los estudios y formular ante las autoridades competentes las recomendaciones que considere del caso para acomodar la divisioacuten territorial del paiacutes a las disposiciones de la Constitucioacuten La Comisioacuten cumpliraacute sus funciones durante un periacuteodo de tres antildeos pero la ley podraacute darle caraacutecter permanente En este caso la misma ley fijaraacute la periodicidad con la cual presentaraacute sus propuestas (Constitucioacuten 1991)
17
necesidades cotidianas de la poblacioacuten con obvias consecuencias negativas para la
administracioacuten y el buen gobierno de las unidades territoriales (Fals cit COT 1992)
Asimismo el artiacuteculo 288deg de la Constitucioacuten Poliacutetica ordenoacute la construccioacuten de
una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (LOOT) en donde era fundamental tener en
cuenta dos elementos el primero relacionado con la importancia de la autonomiacutea
municipal pues estas ceacutelulas del ordenamiento y la administracioacuten nacional son
ldquoentes territoriales fundamentales durante la prestacioacuten de servicios puacuteblicos
domiciliariosrdquo y el segundo asociado al papel protagoacutenico del departamento como
ldquopromotor del desarrollo econoacutemico planificador generante de sus zonas de
frontera y como depositario constitucional de funciones de educacioacuten ambiente
salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra cit COT 1992)
Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo
centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 -tal como se mencionoacute antes- y
ademaacutes establecioacute en virtud de los artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las
entidades territoriales al tiempo que se les concedioacute autonomiacutea para gestionar sus
intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de proyectos y una inversioacuten directa
a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla Por tal razoacuten la
organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el Titulo XI
ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera
especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud
del artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias
entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten
concurrencia y subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)
18
Para el momento de su creacioacuten Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi
(IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la
primera definicioacuten institucional de Ordenamiento Territorial entendido como
El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y
utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en
cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio
considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)
No obstante la produccioacuten y apropiacioacuten conceptual realizada por la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial enfrentoacute un problema endeacutemico de la administracioacuten
colombiana pues con el incremento de las funciones conjuntas del Instituto
Agustiacuten Codazzi y otras entidades iniciaron una serie de conflictos asociados al
enfoque de ordenamiento e integracioacuten territorial maacutes pertinente de acuerdo a los
intereses institucionales En esta disputa intervinieron el Departamento Nacional
de Planeacioacuten (DNP) algunos sectores acadeacutemicos e incluso representantes del
Gobierno para definir los paraacutemetros y modelos de Ordenamiento Territorial
El debate conceptual poliacutetico econoacutemico y juriacutedico atrajo cada vez maacutes el intereacutes
de otros sectores acadeacutemicos interesados en fomentar programas de estudios
especializados y de esa forma generar nuevas propuestas conceptuales la
mayoriacutea de las veces en coalicioacuten con entidades puacuteblicas con una perspectiva
teoacuterica similar Entre los teoacutericos pioneros se destacan Aacutengel Massiris que desde
el IGAC y la academia nacional planteoacute herramientas y definiciones conceptuales
para entender el Ordenamiento en Colombia Orlando Fals Borda quien
proporcionoacute los principales lineamientos del Ordenamiento en clave de la
regionalizacioacuten Hernando Gonzaacuteles que profundizoacute en el tema de la planificacioacuten
Anuar Yaver poliacutetico liberal que sosteniacutea la creacioacuten de un proyecto de
19
Ordenamiento Territorial Rubeacuten Dariacuteo Utria que ahondoacute en la conceptualizacioacuten
de desarrollo nacional y planificacioacuten entre otros autores reconocidos
De hecho los gobiernos de turno y altos funcionarios empezaron a considerar el
Ordenamiento como piedra angular en la modernizacioacuten del Estado (Estupintildeaacuten
2001) y un eje de trasformacioacuten administrativa donde se rescatariacutean y
potenciariacutean las concepciones iniciales de descentralizacioacuten autonomiacutea y
democracia que lograron penetrar en la Comisioacuten de Ordenamiento llevaacutendola en
1993 a modificar la definicioacuten inicial
Contribuir al logro de un Estado eficiente y a la consolidacioacuten de la democracia y la
descentralizacioacuten la COT realiza estudios y ofrece recomendaciones dirigidas al
Congreso de la Repuacuteblica y al Gobierno Nacional sobre asuntos que reflejen los intereses
de la Nacioacuten y de las diversas regiones y procura una divisioacuten y administracioacuten territorial
que armonice la distribucioacuten de la poblacioacuten y el desarrollo social econoacutemico y poliacutetico
con el uso de los recursos naturales y la proteccioacuten del ser humano y del medio ambiente
(Massiris 2010)
Pero a pesar de las contribuciones y esfuerzos administrativos la creacioacuten y
aprobacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial continuaba siendo una
quimera Ademaacutes como si fuera poco los municipios departamentos y demaacutes
entidades territoriales teniacutean muacuteltiples confusiones en torno a sus competencias
legales Esta situacioacuten dificultoacute profundamente la conciliacioacuten de un proyecto
unitario de ordenamiento del territorio colombiano en donde el ordenamiento
espacial se buscaba usar como un instrumento del Estado para el logro de la
eficacia la consolidacioacuten de la democracia y la descentralizacioacuten respetando a las
autonomiacuteas locales y velando por la unidad nacional (Borja 1996)
En medio de esa pugna otros sectores buscaron expandir las problemaacuteticas
asociadas al Ordenamiento territorial y autores como Romero (1997) lo
20
vincularon al tema de la descentralizacioacuten administrativa Roberto Junguito lo
asocioacute a las finanzas entre otros autores preocupados por la situacioacuten Por esta
razoacuten la Comisioacuten de Ordenamiento Territorial procuroacute unificar criterios en un solo
espacio con el lanzamiento de talleres
Tambieacuten el Departamento Nacional de Planeacioacuten (1993) aclaroacute que con la
ordenacioacuten del territorio se pretendiacutean coordinar y unificar las acciones de los
sectores puacuteblico y privado que resultan en impactos en las formas de ocupacioacuten
territorial transformando el espacio conformado naturalmente y el construido social
y econoacutemicamente para hacer maacutes eficiente la asignacioacuten de la inversioacuten puacuteblica y
privada elevando la calidad de vida de la poblacioacuten manteniendo la armoniacutea con
la naturalezardquo (Gonzaacuteles 1993)
En uacuteltimas desde la ruptura de la constitucioacuten 1991 frente al tema territorial y su
intento de impulsar cambios al respecto hasta 1993 con las nuevas instituciones y
avances acadeacutemicos en la materia se llegoacute a ciertos puntos en comuacuten que exigiacutean
una normatividad para regular y resolver ciertas problemaacuteticas comunes a todas
las perspectivas comunes y teoacutericas Un ejemplo de esa unificacioacuten es la tabla de
Sede de Palmira de la Universidad Nacional (2009) tratando de mostrar cuales
eran los problemas donde existiacutea un consenso y sus respectivas propuestas
TABLA 1 Problemas y soluciones al Ordenamiento Territorial a partir de la Constitucioacuten de 1991
PROBLEMAS LOGROS
Conflictos de uso del suelo por incompatibilidad entre el uso
potencial y el uso real
Mejor uso del suelo de acuerdo con las potencialidades
y limitaciones
Desequilibrios en la explotacioacuten y acceso al suelo Mejor instrumentacioacuten para orientar los procesos de
urbanizacioacuten
Aprovechamiento insostenible de los recursos naturales Mejor articulacioacuten e integracioacuten del territorio a nivel local
y nacional
Ocupacioacuten de aacutereas sujetas a amenazas naturales y antro
picas Mejora la habitabilidad del medio rural
21
Desarrollo de infraestructuras especiales de gran impacto
sin las debidas previsiones ambientales
Inicios en reglamentacioacuten y gestioacuten para la proteccioacuten
del patrimonio natural y cultural
Expansioacuten urbana desordenada principalmente en las
grandes ciudades
Mejoran las poliacuteticas y programas para la prevencioacuten de
desastres naturales y antro picos
Desequilibrios en el acceso a servicios puacuteblicos y sociales
de la poblacioacuten urbana El fortalecimiento de la competitividad de los territorios
Limitaciones en el acceso a servicios puacuteblicos domiciliarios
y sociales de las aacutereas rurales
Motivacioacuten por formular e investigar sobre una
organizacioacuten del espacio urbano maacutes funcional y acorde
con el desarrollo humano sostenible
Desequilibrios en la distribucioacuten de actividades y empleos
principalmente entre lo urbano y lo rural y entre las
ciudades y las aacutereas urbanas rurales
Estudios de impacto ambiental que ayudan a la
localizacioacuten oacuteptima de las infraestructuras
equipamientos y servicios
Concentracioacuten de casi el 40 de la poblacioacuten en las cuatro
ciudades maacutes importantes Una mejor localizacioacuten de las instalaciones productivas
Desequilibrios en la estructura urbano-regional Planeacioacuten y ordenacioacuten territorial a corto mediano y
largo plazo
Desequilibrios en el desarrollo urbano rural Estructura general de ordenamiento articuladora de
planes sectoriales
Desatencioacuten de las aacutereas e inmuebles de valor patrimonial
histoacuterico cultural natural y arquitectoacutenico Mayor concientizacioacuten de la planeacioacuten estrateacutegica
Fuente Universidad Nacional de Colombia Sede Palmira (2009)
Por lo tanto se fueron promoviendo proyectos de diversos enfoques conceptuales
juriacutedicos y poliacuteticos frente al Ordenamiento Respecto los antildeos posteriores a la
Constitucioacuten de 1991 resulta necesario rescatar la Ley 152 de 1994 la cual
intentoacute profundizar los artiacuteculos 313 325 y 339 de la Constitucioacuten ademaacutes de
complementarse con los decretos 2284 del mismo antildeo hasta verse modificado en
el 2002 con el Decreto 2250 especiacuteficamente en el artiacuteculo 9 de dicha ley
De hecho la ley 152 de 1994 evidencioacute algunos esfuerzos por avanzar en la
configuracioacuten de un modelo de ordenamiento territorial al tiempo que empezoacute a
plantear soluciones estableciendo unos principios y competencias baacutesicas para
que las entidades territoriales dejando de lado la ambiguumledad poliacutetica y la
inestabilidad legislativa Esta situacioacuten permitioacute estabilizar en el articulado de la ley
los elementos centrales de la planeacioacuten municipal sus componentes y alcances
22
TABLA 2 Cambios en el modelo de descentralizacioacuten y Ordenamiento Territorial (1994)
PRINCIPIOS (LEY 1521994 CAP X) (DECRETO 22841994)
Creacioacuten de un modelo
ambiental sustentable
Desarrollo armoacutenico de las
regiones
Procesos de Planeacioacuten
Eficiencia
Vitalidad
Coherencia
Conformaciones de los
planes de desarrollo
Autonomiacutea
Delimitacioacuten clara de las
competencias
Coordinacioacuten
Consistencia
Prioridad del gasto puacuteblico
social
Continuidad
Participacioacuten
En lugar del DNP actuaraacute la
Secretariacutea Departamento
Administrativo u Oficina de
Planeacioacuten o la dependencia que
haga de sus veces
En lugar del CORPES actuaraacute el
Consejo de Gobierno o la
autoridad de planeacioacuten que sea
equivalente en las otras
entidades territoriales En lugar
del CNP lo haraacute el respectivo
Consejo Territorial
En lugar del Congreso la
Asamblea Consejo o la instancia
de planeacioacuten que sea
equivalente en las otras
entidades territoriales
Se cambia el propoacutesito y los
objetivos de los planes
ajustaacutendolos a los pilares de
dicha Ley
Se busca mejorar la eficiencia y
el paradigma de administracioacuten
puacuteblica a traveacutes de crear un
procedimiento especiacutefico para la
creacioacuten de los planes
La representacioacuten en el Consejo
Nacional de Planeacioacuten de los
municipios y distritos las provincias y
departamentos cambia a traveacutes cinco
grupos territoriales11
Los Consejos Regionales de
Planificacioacuten Econoacutemica y Social -
Corpes- coordinaraacuten el proceso de
conformacioacuten por parte de los
gobernadores de los departamentos
correspondientes a la jurisdiccioacuten de la
correspondiente regioacuten de planificacioacuten
econoacutemica y social de la terna con base
en la cual el Presidente de la Repuacuteblica
designaraacute el Departamento cuya maacutexima
autoridad administrativa actuaraacute en
representacioacuten de los departamentos en
el Consejo Nacional de Planeacioacuten
Para tal efecto los Conpes sentildealaraacuten el
plazo para inscribir candidaturas de los
departamentos para conformar la terna
respectiva y organizaraacuten el
procedimiento para que cada
departamento a traveacutes de su
Gobernador vote hasta por tres
departamentos La terna se conformaraacute
con los departamentos que obtengan el
mayor nuacutemero de votos
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de la ley 152 de 1994 y el decreto 2284 de 1994
11 A saber el Articulo 9 de la Ley 152 de 1994 los clasifico en Grupo uno Compuesto por los departamentos de Amazonas Caquetaacute y Putumayo Grupo dos Compuesto por los departamentos de Boyacaacute Cundinamarca Huila Norte de Santander Santander y Tolima Grupo tres Compuesto por los departamentos de Atlaacutentico Boliacutevar Cesar Coacuterdoba Guajira Magdalena Sucre y el Archipieacutelago de San Andreacutes Providencia y Santa Catalina Grupo cuatro Compuesto por los departamentos de Antioquia Cauca Caldas Chocoacute Narintildeo Quindiacuteo Risaralda y Valle del Cauca Grupo cinco Compuesto por los departamentos de Arauca Casanare Guainiacutea Guaviare Meta Vaupeacutes y Vichada
23
La Ley 152 de 1994 y la joven normatividad e institucionalidad que se iba
construyendo hasta 1994 dariacutean lugar a que especialmente en 1995 se produjera
una expansioacuten y auge de la problemaacutetica y se formulan dos proyectos de ley con
amplias expectativas de aprobacioacuten que pese a todos los pronoacutesticos no
pudieron cumplir con la mayoriacutea absoluta en la Caacutemara de Representantes y el
Senado en especial por las diferencias entre las posturas que apostaban en
general por definiciones metodologiacuteas y anaacutelisis propios tomados como uacutenicos
De hecho en 1996 el Instituto Agustiacuten Codazzi publica una guiacutea metodoloacutegica
donde plantea una definicioacuten diferente del el Ordenamiento entendido como
Una poliacutetica de Estado e instrumento de planificacioacuten que permite una apropiada
organizacioacuten poliacutetico-administrativa de la Nacioacuten y la proyeccioacuten espacial de las poliacuteticas
sociales econoacutemicas ambientales y culturales de la sociedad garantizando un nivel de
vida adecuado para la poblacioacuten y la conservacioacuten del ambiente (IGAC 1996)
La dificultad de unificar teacuterminos a pesar del progreso a nivel normativo llevariacutea a
la necesidad de expedir en 1997 una Ley que buscara ambiciosamente
solucionar las discrepancias y los problemas teacutecnico y administrativos que
surgieran en todo el territorio por la ausencia de una LOOT
Sin embargo en el paiacutes tuvieron que transcurrir maacutes de 20 antildeos para obtener un
acuerdo en torno al modelo de ordenamiento territorial consagrado en el marco de
la Ley 1454 de 2011 Soacutelo hasta ese momento se aproboacute una legislacioacuten que
conciliaba los conflictos asociados a la ambiguumledad administrativa que imperaban
en el paiacutes En ese contexto la actual ley es producto de muacuteltiples fracasos por
establecer las competencias instituciones y otros elementos administrativos
respecto a la regionalizacioacuten asiacute como las temaacuteticas vitales para la modernizacioacuten
del Estado
24
3 Ley 388 de 1997 Intentos y avances en la normatividad nacional
En 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3
de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los
costos poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de
manera efectiva el territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten
de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la
Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se definiacutea conceptualmente el Ordenamiento
Territorial 12 como
El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas
emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la
funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las
leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del
espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con
el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo 5deg)
Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde
los insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean
presentado muacuteltiples autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten
puacuteblica hasta limitar la discusioacuten poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes
GRAacuteFICA 1 Visioacuten del sistema Poliacutetico administrativo a partir de la Ley 388 de 1998
SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO
CO
MP
O
NE
NT
ES
Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos
12 Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879
25
Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-administrativos de las
entidades territoriales y administrativas con referente territorial
Componentes legales de la descentralizacioacuten y la democracia
Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)
Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del
paiacutes ya que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre
ordenamiento territorial Siacute bien dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de
los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) asiacute como la creacioacuten de
instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la
administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas
teniendo en cuenta los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional
Pero a pesar de las dificultades asociadas a la Ley 388 es importante destacar los
avances en materia de gestioacuten ambiental asiacute como la promocioacuten del desarrollo
sostenible Por esta razoacuten la Ley 388 implicoacute la adaptacioacuten de nuevas
perspectivas sobre ordenamiento territorial en Colombia De hecho la forma en
que entra a regular y reordenar la administracioacuten del territorio se fundamenta a
traveacutes de las perspectivas urbanas donde empiezan a tomar mayor prioridad las
ciudades urbes y se busca es coordinar los centros y aacutereas rurales del paiacutes con
estas De tal manera de la descentralizacioacuten no tiene un gran retroceso a nivel
macro pero en las dinaacutemicas de las entidades territoriales sucede algo distinto
Esta ley se cimentoacute sobre cinco pilares baacutesicos a saber a) La funcioacuten social y
ecoloacutegica de la propiedad (instaurada desde 1936) b) La prevalencia del intereacutes
general sobre el particular c) La distribucioacuten equitativa de cargas y beneficios del
urbanismo d) La funcioacuten puacuteblica del urbanismo e) La participacioacuten democraacutetica
26
de los individuos En ese contexto la ley 388 materializoacute la implementacioacuten de los
Planes de Ordenamiento Territorial (POT) consagrados en la ley 152 de 1994 al
tiempo que acogioacute los principios de una concepcioacuten urbana donde se considera la
necesidad de oportunidades de los ciudadanos de gozar de los beneficios de la
urbanizacioacuten se busca cambiar el gasto puacuteblico ineficiente por inadecuada
planificacioacuten que no se corrigioacute con la Ley 152 de 1994
Ahora si bien la Ley 388 consagroacute un proyecto de ordenamiento territorial local
ambicioso es importante aclarar que eacutesta no se creoacute para resolver todos los
problemas sobre la administracioacuten del territorio nacional sino para crear
mecanismos y escenarios de planificacioacuten y gestioacuten del suelo para configurar una
especie de ldquocaja de herramientasrdquo al servicio de las autoridades locales y con la
participacioacuten de la sociedad canalizada a traveacutes de sus organizaciones En uacuteltimas
se buscoacute enfocar la planeacioacuten en funcioacuten de problemaacuteticas o situaciones
concretas con un marco legal fundamentado con voluntad poliacutetica y una eficiente
administracioacuten de los recursos humanos y financieros (Caicedo 2007)
De tal manera la ley se centroacute en el fortalecimiento del papel de los entes
territoriales para que cumplieran con la funcioacuten puacuteblica del urbanismo (decisiones
normativas y control ejecuciones) y garantizaran la captacioacuten de plusvaliacuteas la
equidad en el desarrollo urbano el equilibrio en la provisioacuten de infraestructura
urbana y servicios la rentabilidad de los negocios y los consensos sobre el
desarrollo territorial a traveacutes de la participacioacuten democraacutetica (Acero 2011) De esta
forma se garantizariacutea ademaacutes el cambio de paradigma que se habiacutea manejado al
respecto desde el 91rsquo contraponieacutendose al de instituciones como la COT IGAC
DNP que si bien reconociacutean la importancia de lo urbano no habiacutean
problematizado sobre este aspecto
27
En este sentido uno de los aspectos que maacutes repercusioacuten tendriacutean de dicha Ley
en el OT seriacutean los POTrsquos desde una perspectiva urbana que buscaba mezclarse
y retomar el tema de la regionalizacioacuten que se veniacutea trabajando desde 1991 La
idea era armonizar los debates de las regiones a traveacutes de mejorar las
condiciones de acceso y calidad de vida en las urbes teniendo en cuenta los
factores medio ambientales y el buen uso de dineros puacuteblicos e invirtiendo
fuertemente en aspectos como la infraestructura y transporte en las ciudades
buscando que se conectaran las periferias de los entes territoriales con sus
centros y esperando un equilibrio entre el territorio deseado donde la idea era
urbanizar a gran escala el actual y el posible
GRAacuteFICA 2 Esquema para la formulacioacuten de la visioacuten de planes de ordenamiento territorial
DIMENSIONES Unidades de Paisaje
Ambiental
Cultural TERRITORIO
DESEADO
Propoacutesito Gral
del Desarrollo Social
Econoacutemica
Poliacutetica
VISION URBANO -
REGIONAL
IMAGEN
OBJETIVO
Sostenibilidad ambiental TERRITORIO
POSIBLE Funcioacuten urbano-regional
Movilidad poblacional
ATRIBUTOS
Espacio puacuteblico
Transporte
Equipamiento TERRITORIO
ACTUAL
Escenarios del
ordenamiento Vivienda
Infraestructura
Usos del suentildeo Unidades de Paisaje
Fuente Ley 388 de 1997 - Mindesarrollo Proceso de aplicacioacuten
28
Sin embargo esto no significa que el nuevo paradigma del OT enfocado a lo
urbano a traveacutes de una nueva normatividad dejara de lado toda la evolucioacuten que
se habiacutea realizado juriacutedicamente desde 1991 Se plantea desde Estado que El
POT (Plan de ordenamiento Territorial) y el PDD (Plan desarrollo) son
complementarios en sus objetivos y fines ambos conducen a garantizar los
derechos fundamentales mediante la provisioacuten de servicios para mejorar la calidad
de vida y el desarrollo sostenible del territorio
En siacutentesis los intentos y avances registrados durante este periodo no tuvieron un
gran alcance y tampoco solventaron las principales problemaacuteticas vinculadas a la
administracioacuten territorial Incluso se promovieron muacuteltiples proyectos de ley para
consolidar el modelo de ordenamiento territorial que fracasaron en gran medida
por cuenta de los intereses clientelistas subyacentes a eacutestos
4 El retorno de la (re)centralizacioacuten poliacutetica y fiscal
Luego de una deacutecada de intentos fallidos por consolidar un proyecto de Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en la cual se aglutinaran y articularan las
propuestas maacutes relevantes en teacuterminos de desarrollo regional equitativo u otros
modelos de desarrollo territorial se termina expidiendo una norma orgaacutenica que
incide de manera directa cabe mencionar tanto en la asignacioacuten de recursos y
competencias especiacuteficas a los entes territoriales como con relacioacuten a la
prestacioacuten de servicios en salud educacioacuten y otras aacutereas de igual importancia
para las regiones Sin embargo con esta ley se transfirieron mayores
responsabilidades a los gobiernos territoriales con los mismos recursos
(Restrepo 2005) y teniendo en cuenta que desde 1991 a inicios del gobierno
29
Uribe existiacutea un gran desorden territorial la recentralizacioacuten iba a permitir que
debates dispersos como el ambiental se avivaran
Ademaacutes como se puede observar en la declaraciones del INCODER a cargo del
subgerente de Planificacioacuten e Informacioacuten se observa una inclinacioacuten no solo por
la recentralizacioacuten sino un apoyo al sector privado sobre el puacuteblico y el
fortalecimiento del ordenamiento territorial en tanto aspectos econoacutemicos-fiacutesicos y
no culturales o sociales primando el uso del ordenamiento territorial es coacutemo una
herramienta para la explotacioacuten de recursos De hecho las declaraciones parten
de afirmar que los conglomerados industriales agriacutecolas minero-energeacuteticos de
la quiacutemica la fiacutesica la biologiacutea y la biotecnologiacutea la electroacutenica y la roboacutetica que
se estaacuten dando en el paiacutes en Colombia tienen expresioacuten local a nivel mundial
determinando la competitividad un principio de ordenamiento de las regiones y de
las naciones y responden a loacutegicas determinadas por muacuteltiples factores entre los
que se destacan la dotacioacuten de recursos biofiacutesicos talento humano
institucionalidad relaciones y tejido social estructuras y relaciones poliacuteticas
infraestructura fiacutesica dando prioridad a un modelo especiacutefico en la economiacutea la
dotacioacuten y presencia de agentes en la cadena de produccioacuten-transformacioacuten y
agroindustria comercio transporte e infraestructura social entre otros (Uribe
2003)
Lo anterior evidencia que solo las regiones tienen autonomiacutea en tanto los
procesos industriales privados que estaacuten llevando a cabo pero donde se prima
una visioacuten economicista del territorial como medio lo cual se hace auacuten maacutes
relevante en sus anaacutelisis sobre los teacuterminos puramente econoacutemicos donde afirma
que Michael Porter plantea que la competitividad de una empresa o grupo de
empresas estaacute determinada desde lo local por los atributos del diamante que
incluyen (i) las condiciones de los factores (ii) las condiciones de la demanda (iii)
las industrias relacionadas y de apoyo y (iv) la estrategia estructura y
30
competencia de la empresa lo cual es cierto pero lo importante radica en tanto lo
usa para sostener argumentativamente que debido a que en el desarrollo de su
planteamiento Porter le asigna una especial importancia al potencial de lo local a
partir de la interaccioacuten adecuada de estos atributos constitutivos del diamante de
la competitividad que son la fuente del mejoramiento continuo y la innovacioacuten de
las empresas y los conglomerados productivos o ldquoclustersrdquo en regiones
geograacuteficas relativamente concentradas (Uribe 2003) de ahiacute que durante este
periodo se manejara un recentralizacioacuten poliacutetica en pro de promover el
fortalecimiento del sector privado como eje del desarrollo territorial a niveles
locales
Deacutecadas peacuterdidas La descentralizacioacuten y la desconcentracioacuten en crisis
Los avances obtenidos durante las deacutecadas del 80 y 90 en teacuterminos de
descentralizacioacuten poliacutetica e incremento del gasto social por la viacutea de las
transferencias de la nacioacuten a los municipios resultan seriamente afectados
durante la primera deacutecada del siglo XXI Con la ley 715 de 2001 se modificoacute y se
recortoacute el gasto puacuteblico social asociado al Sistema General de Participaciones que
transfiere la nacioacuten a los municipios producto de la disminucioacuten real de los
Ingresos Corrientes de la Nacioacuten los cuales dependen del comportamiento de la
economiacutea (creciente o decreciente13) Ademaacutes con esta ley se empiezan a
interrumpir la cobertura de servicios sociales como la salud y la educacioacuten lo cual
implica un aumento en el desempleo y la pobreza por cuenta de la inequidad en el
acceso general a estos servicios sociales (Restrepo 2005)
13 Es importante recordar que a finales de los antildeos 90 la crisis del Sudeste Asiaacutetico golpeoacute el mercado interno y por ende el paiacutes estaba atravesando una difiacutecil situacioacuten macroeconoacutemica)
31
Con la que se regularon las competencias locales en sectores vitales para el
desarrollo regional como la salud y la educacioacuten al tiempo que se intentoacute
profundizar el modelo de descentralizacioacuten econoacutemica puesto que la nacioacuten se
encargoacute de reasignar presupuesto y definir las competencias especiacuteficas a los
entes territoriales Es decir que se trasladan competencias y funciones de una
persona juriacutedica a otra Se trata en uacuteltimas de un proceso administrativo y fiscal a
traveacutes del cual se
ldquoreasigna el poder poliacutetico competencias y recursos entre los distintos niveles de gobierno
(nacioacuten departamentos municipios entre otros) con el objeto de que el Estado pueda
cumplir sus fines de bienestar y equidad sobre la base de la accioacuten conjunta y
complementaria del gobierno nacional y de los gobiernos territoriales (Goacutemez 2011)
Sin embargo seguacuten Restrepo esa herramienta administrativa poliacutetica y fiscal
abre la puerta a un proceso de recentralizacioacuten que lesiona la legitimidad de la
reforma iniciada en la deacutecada del 80 la cual terminaraacute por ldquoponer en riesgordquo la
descentralizacioacuten poliacutetica asociada a la eleccioacuten local de funcionarios (alcaldes
gobernadores principalmente) asiacute como la planeacioacuten participativa Ademaacutes esta
ley confiere al ejecutivo ldquodiscrecioacuten en la reparticioacuten de rentas y contratos (hellip) con
los recursos de la salud de los pobresrdquo (Restrepo 2005) Una crisis similar
atraviesa la desconcentracioacuten otra herramienta de la gestioacuten puacuteblica con la cual
se posibilita ldquola radicacioacuten de competencias y funciones en dependencias ubicadas
fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa conservando la
autoridad central las potestades y deberes de orientacioacuten e instruccioacuten14 (Ley 489
de 1998)
14 Mientras que Borja retoma a autores como Haldenwang quien sentildeala que la descentralizacioacuten es una herramienta de Estados en crisis que se ha puesto de moda maacutes allaacute de los proyectos que se proponen desde sectores con intereses econoacutemicos y poliacuteticos concretos reducieacutendose en uacuteltimas a una herramienta de la gestioacuten puacuteblica (Borja 1996)
32
Seguacuten la Corte Constitucional la desconcentracioacuten es ldquouna herramienta que
permite descongestionar los oacuterganos superiores con miras a facilitar y agilizar la
funcioacuten puacuteblica de conformidad con los principios funcionales de eficacia y
celeridad que gobiernan dicha funcioacutenrdquo (Sentencia C-727 de 2000) Este
procedimiento tiene lugar ldquoal interior de una misma organizacioacuten con unidad de
mando y direccioacuten y con la misma identificacioacuten legal o razoacuten juriacutedicardquo en
cualquier nivel territorial (Rubio 2004) De hecho el Departamento Nacional de
Planeacioacuten (2004) sostiene que la desconcentracioacuten es una variante de la
centralizacioacuten y permite trasladar funciones a entidades que actuacutean bajo
instrucciones de las autoridades centrales
El Distrito Capital es un claro ejemplo de la desconcentracioacuten administrativa en
donde La Alcaldiacutea Mayor en aras de garantizar la atencioacuten ceacutelere y eficiente a los
ciudadanos tiene desconcentradas sus funciones a lo largo de las 20 localidades
de la ciudad Otro ejemplo a nivel nacional es la existencia de oficinas regionales
de entidades como el SENA y de la Escuela Superior de Administracioacuten Puacuteblica
para resolver la demanda de acceso en educacioacuten de las personas de otras
regiones del paiacutes (DNP 2004)
Tanto la descentralizacioacuten como la desconcentracioacuten operaban de manera alterna
en la administracioacuten puacuteblica y la gestioacuten de recursos para el territorio Sin
embargo los marcos normativos aprobados sumados a la restriccioacuten real de las
herramientas de gestioacuten terminaran por reducirse con el modelo de poliacuteticas
puacuteblicas de ordenamiento del territorio de los Gobiernos de Aacutelvaro Uribe Si bien
durante estos periodos no se cristalizoacute una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial (maacutes allaacute de los proyectos de ley que cursaron en el Congreso) siacute se
promulgaron varias leyes que modificaron los escenarios territoriales a raiacutez de su
relacioacuten con la asignacioacuten de recursos y competencias
33
La poliacutetica de Seguridad Democraacutetica y sus impactos sobre el territorio
La poliacutetica central de su Gobierno teniacutea entre sus objetivos recuperar el orden
puacuteblico en el paiacutes a traveacutes de la tradicional viacutea del monopolio de las armas Su
poliacutetica de Seguridad Democraacutetica tambieacuten implicaba el fortalecimiento de la
imagen de la Fuerza Puacuteblica asiacute como la lucha contra los grupos terroristas (de
ahiacute que las zonas de frontera hayan cobrado un especial intereacutes por parte del
Gobierno al menos para su estrategia de control del territorio)
El mandatario de turno inicia su primer periodo con la declaratoria de Estado de
conmocioacuten interior (decreto 1837 de 2002) luego de los ataques perpetrados por
las FARC durante su posesioacuten el 7 de agosto de 2002 Con eacutesta el mandatario
adquiere facultades extraordinarias como legislador las cuales son aprovechadas
para expedir el Decreto presidencial 2002 de 2002 mejor conocido como el
ldquoestatuto antiterroristardquo (declarado inexequible por la Corte Constitucional
posteriormente)
La formulacioacuten inicial del Decreto teniacutea prevista la creacioacuten de ldquozonas de
rehabilitacioacuten y consolidacioacutenrdquo en regiones afectadas por el conflicto armado en
donde se proponiacutea restringir los derechos y garantiacuteas fundamentales de los
ciudadanos en aras de recuperar el monopolio de la fuerza estatal Estas zonas
fueron conocidas como ldquoteatros de operacionesrdquo y en virtud del decreto 2002 en
estas zonas se limitaba el derecho de circulacioacuten y residencia de los habitantes a
traveacutes de medidas como los retenes toques de queda entre otras restricciones
Es importante aclarar que en ninguacuten momento se cuestiona la formulacioacuten de la
poliacutetica de seguridad democraacutetica y su relacioacuten con el territorio sino sus
estrategias procedimientos y en general de sus contenidos pues tal como sentildeala
34
Alejo Vargas ldquoEn una democracia el marco de la seguridad democraacutetica no puede
ser otro que el de la Constitucioacuten Nacionalrdquo (Vargas 2005)
De hecho afirma Duque (2012) que esta doctrina de seguridad democraacutetica tiene
otro aspecto fuerte en relacioacuten con el ordenamiento territorial como es el efecto
remarcable del caudillismo pastoral que se sintioacute en la reactivacioacuten de las redes
clientelares afines al ejecutivo y en general desde todos los entes territoriales
especialmente aquellos con poco orden y cooptaciones de grupos armados
ilegales donde se destaca que sin embargo su aacutembito de actuacioacuten no era ya la
plaza puacuteblica de antantildeo sino que en el caso de Uribe Veacutelez eran las redes
clientelares las que fueron un engranaje cuidadosamente ajustado en el proceso
de espectacularizacioacuten de la poliacutetica por la viacutea de su transmisioacuten televisiva
llevando a que el ordenamiento se diera en una esfera distinta a la legislativa
normativa y se construyera seguacuten unas luchas e intereses de poder donde las
clientelas una vez mediatizadas televisivamente buscaban suplantar la
participacioacuten ciudadana y el debate democraacutetico por la viacutea de sus consejos
comunales transmitidos por televisioacuten abierta truncando un ordenamiento
territorial basado en la descentralizacioacuten y la autonomiacutea
El estudio de Saldiacuteas (2008 cit Duarte 2012) presenta como tesis el hecho de
que ya no es necesario que las marchas y manifestaciones lleguen a la capital
para ser atendidas por el Presidente ahora el Presidente va a las localidades a
hacerlo donde se hace manifiesto que alliacute no atiende a la poblacioacuten en general en
sus diferentes manifestaciones sino a las clientelas particulares de la Nacioacuten
reunidas y formateadas de la mejor manera para mantener el modelo nacional y
no para dar espacio a la conformacioacuten de presentes y futuros bajo modelos
regionales de tal forma que los consejos comunitarios de dicho periodo no
solamente estuvieron socavando la institucionalidad a medida que se endiosa la
figura presidencial contrariacutean el espiacuteritu de la Constitucioacuten del 91 en cuanto a la
35
descentralizacioacuten sino acabaron con la espontaneidad y la diversidad de los
movimientos ciudadanos y se confundioacute la atencioacuten a lo popular con la gestioacuten
clientelar en puacuteblico de las demandas de los amigos y pretenden resolver
mediaacuteticamente los conflictos y demandas territoriales
Otro punto importante que debe mencionarse resulta ser los desarrollos
posteriores de las distintas leyes o normatividades respecto al ordenamiento
territorial ya que no han sido los mejores puesto que no solo conllevaron a una
centralizacioacuten sino que profundizaron conflictos territoriales ya que durante este
periodo se vieron reducidas el nuacutemero de hectaacutereas adquiridas por el Estado y los
procesos realizados a traveacutes de las figuras de expropiacioacuten y de extincioacuten de
dominio no han sido significativos ni se han traducido en beneficio para el
campesinado de hecho las cifras de los resultados de los gobiernos de Aacutelvaro
Uribe Veacutelez (entre el 2002 y el 2010) asiacute lo demuestran al punto de que de igual
forma se debe sentildealar que la normatividad no contrarrestoacute la concentracioacuten de la
tierra la cual se vino incrementando de la mano de lecturas sobre lo rural auacuten
maacutes orientadas en clave del capitalismo global resaltaacutendose el caso de la Ley
1152 de 2007 Estatuto de Desarrollo Rural (ILSA 2012)
Lo anterior implicoacute cierta dificulta a la hora de generar un proceso de integracioacuten
territorial y por esta razoacuten varios municipios y departamentos buscaron una
autonomiacutea bajo el apoyo de y cooptacioacuten de grupos armados ilegales donde
ademaacutes en nuestro paiacutes la concentracioacuten en la tenencia de la tierra se evidencioacute
en un coeficiente de Gini cercano al 08 y en las cifras sobre propiedad que
recopilaron preocupadamente ILSA- Instituto Latinoamericano para una sociedad y
derechos alternativos-
En el antildeo 2000 las fincas menores de tres hectaacutereas correspondiacutean al 17 de la
superficie y perteneciacutean al 573 de los propietarios en tanto que para las fincas de maacutes
de 500 hectaacutereas estos porcentajes eran del 04 y 612 respectivamente (Fajardo
36
2002b) Las cifras sobre vocacioacuten y uso del suelo evidencian de manera contundente la
forma en que se privilegia el latifundio ganadero por encima de la produccioacuten agriacutecola de
alimentos fortaleciendo la tesis de despojo de tierras a campesinos con finalidad pecuaria
(ILSA 2012)
Otro elemento de la Poliacutetica de Seguridad Democraacutetica que suscitoacute un gran debate
frente a los derechos humanos fue la consolidacioacuten de redes de informantes que
fueron conformadas principalmente por poblacioacuten civil y a quienes se les ofrecioacute
un incentivo econoacutemico toda vez que suministraran informacioacuten para dar con la
captura de terroristas yo evitar atentados Sin embargo estas redes no eran
adecuadas en la medida que la cooperacioacuten entre la ciudadaniacutea y las autoridades
se deriva de la legitimidad social y no del pago de recompensas Ademaacutes este
tipo de redes daba lugar a abusos de autoridad por cuenta de informaciones poco
filtradas yo distorsionadas (Vargas 2005)
En ese escenario de facultades legislativas extraordinarias se elucida cierto
caraacutecter arbitrario pues en los decretos presidenciales se promueven ataques a
las instituciones y funcionarios que no esteacuten de acuerdo con las poliacuteticas del
gobierno Por ejemplo en otra de las propuestas e intentos de reforma
institucional que emprendioacute el ex presidente Uribe se proponiacutea eliminar las
personeriacuteas y sustituir las funciones de la Contraloriacutea General por medio de
auditoriacuteas privadas Asimismo promoviacutea limitar las facultades del Congreso
reducieacutendolo a una estructura unicameral Sin embargo una vez se asegura
mayoriacuteas absolutas en el oacutergano legislativo su propuesta de reforma institucional
se deja a un lado Lo paradoacutejico de la situacioacuten es que todas estas propuestas
eran avaladas con el discurso de lucha contra la politiqueriacutea y la corrupcioacuten
(Peacuterez 2002)
En menos de un antildeo las poliacuteticas de gobierno generaron un retroceso en teacuterminos
de la descentralizacioacuten administrativa poliacutetica y fiscal que teniacutean los municipios
37
asiacute como se profundizaron las inequidades en el territorio y sobre los ciudadanos
En ese mismo escenario de restriccioacuten de la autonomiacutea de los municipios se
expidioacute el decreto presidencial 2201 de 2003 con el cual se ratifica la arremetida
contra la capacidad de decisioacuten que teniacutean los municipios pues con este decreto
el Presidente ordena que
ldquoArtiacuteculo 2 Todos los planes planes baacutesicos o esquemas de ordenamiento territorial de los
municipios y distritos en ninguacuten caso seraacuten oponibles a la ejecucioacuten de proyectos obras o
actividades a los que se refiere el artiacuteculo 1deg
Art 1 Todos los proyectos obras o actividades considerados por el legislador de utilidad
puacuteblica e intereacutes social cuya ejecucioacuten responda a la nacioacutenhellip (Decreto 2201 de 2003)
Podriacutea cuestionarse esta hipoacutetesis indicando que el Gobierno Nacional haciacutea uso
de la figura de ldquoautonomiacutea relativardquo definida y avalada por Corte Constitucional en
la Sentencia C-520 de 1994 en donde sentildealoacute la posible coexistencia entre la
descentralizacioacuten por servicios (tambieacuten llamada ldquoteacutecnica o especializadardquo) con
una limitacioacuten de la autonomiacutea de los entes territoriales Es decir que la nacioacuten
puede asignar competencias o funciones administrativas a los municipios y a los
departamentos pero tambieacuten puede restringir algunas de esas competencias en
aras de preservar la unidad del Estado (Goacutemez 2011)
Sin embargo con el decreto presidencial 2201 de 2003 el Gobierno adquirioacute
plenas facultades para intervenir sobre el territorio sin mayor participacioacuten de las
entidades territoriales Bastaba uacutenicamente la declaratoria del proyecto obra o
actividad como de ldquointereacutes nacionalrdquo para que la intervencioacuten se realizara dejando
a los entes territoriales en un lugar marginal del proceso de planeacioacuten del
territorio al tiempo que se diezmaba la participacioacuten de las regiones Seguacuten Rubio
Se asistioacute a un proceso de descentralizacioacuten poliacutetica y reestructuracioacuten administrativa que
dejoacute de lado equilibrio participativo de las regiones y en varios momentos las decisiones
38
estrateacutegicas fueron avaladas desde el centro poliacutetico del paiacutes a pesar de las
observaciones realizadas por las regiones (Rubio 2004)
Esta situacioacuten no implicaba otra cosa diferente al desconocimiento de las
problemaacuteticas sociales culturales poliacuteticas y econoacutemicas de los entes territoriales
especialmente en los municipios de vocacioacuten rural en donde se empezaron a
implementar proyectos productivos que no se correspondiacutean con la vocacioacuten del
uso de los suelos15 en favor de proyectos agroindustriales o de megaproyectos
industriales de infraestructura yo minero-energeacutetico dejando de lado la vocacioacuten
identidad potencialidades fortalezas y debilidades del suelo limitando la
generacioacuten de ventajas comparativas para el desarrollo de las regiones asiacute como
la superacioacuten de la pobreza
El Gobierno con tal de garantizarse para siacute el dominio y control territorial terminoacute
por imponer sus proyectos productivos al tiempo que reasignoacute funciones a los
municipios sin transferirles informacioacuten teacutecnica y sin brindar asesoriacuteas para la
implementacioacuten de instrumentos de seguimiento de sus Planes de Desarrollo
locales impidiendo la construccioacuten de diagnoacutesticos previos y estudios
prospectivos -herramientas centrales del modelo de planeacioacuten territorial-
prospectivos (Rubio 2004)
Sumado a la cadena de episodios que diezmaron los avances alcanzados durante
la deacutecada del 90 en el terreno de la desconcentracioacuten y la descentralizacioacuten
(poliacutetica fiscal y administrativa) se presentoacute otro evento que marcoacute la pauta para
el retorno de la centralizacioacuten con rasgos autoritarios similar al modelo
Constitucional de 1886 La exitosa campantildea reeleccionista de Aacutelvaro Uribe implicoacute
un desequilibrio de poderes para el sistema institucional y constitucional
15 Por ejemplo en regiones donde la tierra teniacutea una vocacioacuten agriacutecola y cuya tradicioacuten productiva se asociaba a los bienes de consumo de la canasta familiar se empezaron a implantar grandes extensiones de cantildea de azuacutecar para la produccioacuten de Etanol (biocombustibles)
39
colombiano16 con el cual se favorecioacute la centralizacioacuten del poder en manos del
Ejecutivo y del gobierno central sobre todos los demaacutes entes territoriales en
especial municipios
Asimismo la aprobacioacuten de la Ley 1176 de 2007 conocida como ldquoLey de
Transferenciasrdquo terminoacute reduciendo a su miacutenima expresioacuten la autonomiacutea
alcanzada por los municipios Las modificaciones introducidas por la nueva ley al
anterior Sistema General de Participaciones fue sentildealada desde varios sectores
como regresiva inclusive a pesar de las observaciones y cuestionamientos que
tuvo la ley 715 de 2001 principalmente por parte del Magisterio (FECODE se
manifestoacute en 2001 porque el Sistema General de Participaciones distorsionaba las
reglas ya establecidas para los educadores)
Con la reforma al Sistema General de Participaciones el ejecutivo concentroacute
tambieacuten su poder sobre el gasto puacuteblico generando un mayor grado de
dependencia de los poderes locales con el Gobierno Nacional Seguacuten la
Representante a la Caacutemara Gloria Ineacutes Ramiacuterez la ley 1176 de 2007 recortoacute las
transferencias para la educacioacuten en los entes territoriales al punto que agudizoacute la
crisis del sistema educativo y fomentoacute la privatizacioacuten de instituciones educativas
Es decir que los recursos transferidos a los municipios fluctuaban en razoacuten del
reporte de las tasas netas de cobertura Entre maacutes alumnos reportaran los
municipios y los departamentos maacutes dinero se transferiacutea desde la nacioacuten Sin
embargo este aumento neto implicaba en uacuteltimas un recorte de recursos per
caacutepita y ademaacutes posibilitoacute muacuteltiples manipulaciones en el presupuesto asiacute como
episodios de corrupcioacuten pues se empezaron a reportar alumnos fantasmas
16 Ademaacutes las cruzadas poliacuteticas del creciente uribismo por responder a cambios constitucionales favorables al gobierno de turno rompioacute con la institucionalidad interna pues se convirtioacute en un factor de corrupcioacuten y clientelismo en donde el gasto puacuteblico se orientoacute a la financiacioacuten de la campantildea reeleccionista al tiempo que se satanizaron los conflictos sociales en teacuterminos de ldquopatologiacuteasrdquo y se criminalizoacute la protesta social de manera anaacuteloga al terrorismo
40
mientras que en otras regiones los nintildeos nintildeas y adolescentes no teniacutean acceso a
la educacioacuten lo cual no solo mediaacuteticamente sino dentro de la sociedad civil
deslegitimaba al estado y en especial debilitaba su capacidad de crear entes
territoriales con gobiernos legiacutetimos socialmente aceptables que puedan ser
autoacutenomos y mantener una poliacutetica de transparencia de manera constante en el
tiempo
Frente al presupuesto para la salud que se indicaba en la ley de transferencias la
modificacioacuten del sistema general de participaciones tambieacuten conllevoacute a una crisis
en la Red Puacuteblica Hospitalaria en detrimento de la salud puacuteblica en donde no se
corrigioacute la tendencia creciente de enfermedades como la tuberculosis VIH ndash SIDA
yo la anemia Seguacuten la Representante Ramiacuterez Riacuteos
Ante la merma en los recursos entre otras cosas los iacutendices de mortalidad materna
aumentaron inclusive hasta niveles de hace maacutes de 20 antildeos (en 1985 este indicador se
encontraba en 806 decesos maternos por cada 100 mil nacidos vivos y en la actualidad
llega a 98 fallecimientos cuando la meta del milenio es reducirla a 33 (Ramiacuterez 2006)
Durante el 2008 y 2009 el senador Ernesto Ramiro Estacio presentoacute dos
proyectos de ley que obtuvieron ponencia positiva del senador pero corrieron
igual suerte que sus predecesores porque ninguno de ellos fue aprobado al no
cumplir con los requisitos contemplados en el artiacuteculo 162 (Suaacuterez 2010 35)
Empero la propuesta del senador intentaba transformar la concepcioacuten del
ordenamiento del territorio maacutes allaacute de simple herramienta de administracioacuten
puacuteblica en la medida que visualizaba auacuten maacutes el tema de los indiacutegenas y de las
diferencias culturales en territorio colombiano
En siacutentesis durante el periodo 2002-2010 se asistioacute a un proceso de
(re)centralizacioacuten administrativa poliacutetica y fiscal que sumado al desequilibrio de
poderes -producto de la reeleccioacuten inmediata- terminaron por diezmar la
41
autonomiacutea local de los entes territoriales bajo el discurso de la gobernabilidad
poliacutetica y econoacutemica del paiacutes No en vano la poliacutetica de Seguridad Democraacutetica
teniacutea como propoacutesito garantizar el monopolio y control sobre el territorio nacional
articulaacutendose con la poliacutetica de Confianza Inversionista
Ademaacutes la recentralizacioacuten impuesta durante este periodo disparoacute las
desigualdades sociales y poliacuteticas entre los entornos urbanos y rurales debilitando
la capacidad de manejo autoacutenomo de recursos transferidos a las entidades
territoriales en gran medida por la concentracioacuten del poder en manos del
Presidente la cual estaacute vinculada al aumento de la corrupcioacuten de la clase poliacutetica
tradicional pues en ese periodo el Congreso respaldoacute casi de manera unaacutenime el
proyecto clientelista con el cual se nutrieron ldquotentaciones autoritarias para
acrecentar su poder sobre las otras ramas del poder puacuteblicordquo (Restrepo 2005 69)
lo cual generariacutea un ambiente auacuten maacutes adverso para los procesos de
ordenamiento territorial y la implementacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial que surgiriacutea en el siguiente periodo y marcariacutea una ruptura significativa
con estos ocho antildeos de gobierno
5 La expedicioacuten de la LOOT y sus avatares
Teniendo en cuenta el mandato de la constitucioacuten de 1991 y la necesidad del
Estado de concebir una poliacutetica de desarrollo territorial moderna que posicione al
paiacutes y sus regiones desde el punto de vista de su organizacioacuten territorial
procurando que el ordenamiento inducido se ajuste a los intereses de las
localidades y regiones reconociendo su diversidad y la importancia de que los
impulsos externos de crecimiento se transformen en desarrollo sustentable donde
tanto la descentralizacioacuten y un ordenamiento territorial concreto claro eficaz se
constituyen en pilares fundamentales para el disentildeo de unas poliacuteticas territoriales
42
que atiendan la diversidad regional del paiacutes (Porras 2006) siendo asiacute como el
paiacutes no podiacutea seguir esperando entre ambiguumledad una Ley orgaacutenica de
ordenamiento territorial ya que cada vez maacutes se profundizan las grietas
territoriales de Colombia
Es asiacute como despueacutes de 20 antildeos de proyectos fracasados debates sin
conclusiones y un paiacutes cada vez maacutes fragmentado el 28 de junio del 2011 se
decreta la Ley 1454 La ley orgaacutenica de ordenamiento territorial durante la
presidencia de Juan Manuel Santos lo cual resulto inesperado No obstante el
cumplimiento del mandato de la constitucioacuten de 1991 despertoacute y profundizo las
discrepancias frente al ordenamiento territorial de Colombia al punto de avivar
debates que pareciacutean perdidos ante la constancia del conflicto armado que dejaba
en segundo plano otras discusiones
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el
principio de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en
donde se crean unos nuevos fondos para niveles intermedios y bajos del
ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo local y regional en especial bajo
la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de incentivos la
colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no
tan favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes
similar dentro del paiacutes
Ademaacutes existen discursos que adicionan a estos valores el escenario de debate
sobre la paz donde el tema territorial y de tierras es esencial Para lo cual el tema
de restitucioacuten de tierras y el cambio en el manejo de los municipios es esencial De
hecho la idea de un avance equitativo hace parte de un entramado discursivo en
donde se busca resignificar los imaginarios que se teniacutean para legitimar como se
hizo con la constitucioacuten de 1991 al Estado pero en especial las nuevas
43
transformaciones y dinaacutemicas socio-poliacuteticas que se empujariacutean desde el gobierno
Santos y su bancada
Ahora bien el Viceministro del Interior destacoacute que la Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial permite un reacutegimen flexible de asociacioacuten a partir de la
especificidad de cada territorio que abre las posibilidades para un mejor manejo y
ordenamiento del territorio de hecho Londontildeo (2012) considera que el principal
reto que enfrenta la LOOT es el de re-institucionalizar y mejorar el proceso de
construccioacuten de estatalidad este uacuteltimo aspecto se refiere al aumento de la
capacidad institucional del Estado para dar soluciones efectivas a los problemas
que enfrenta (Konrad Adenauer 2012) garantizar un mayor control territorial y
permitir que la administracioacuten puacuteblica pueda implementarse de manera estable sin
tantos percances y logrando un efecto favorable y comprobable en las
poblaciones sus problemaacuteticas en pro de garantizar un desarrollo del paiacutes
Se debe recalcar el tema de descentralizacioacuten ya que es una de las variables a
las que maacutes le ha apostado el gobierno central a la hora de tramitar la LOOT en
tanto ven la ley como una reparacioacuten histoacuterica a las periferias y regiones de
Colombia que se han visto manejadas principalmente desde Bogotaacute En este
sentido lo que tiene Colombia es leiacutedo como un desorden heredado de la Colonia
que por supuesto ha sufrido modificaciones pero sin criterios geograacuteficos
socioloacutegicos ambientales culturales econoacutemicos y poliacuteticos bien estructurados y
sin consultas veraces (El Heraldo 2014) que se buscariacutea solucionar a traveacutes de la
LOOT en cada uno de esos campos seguacuten la realidad actual del paiacutes y en tanto
con el pasar de los gobiernos se evidencia maacutes dicho desorden
Debe destacarse tambieacuten que seguacuten Brennan y Buchanan la descentralizacioacuten
se convierte en un poderoso elemento de contencioacuten de la expansioacuten de lo que
determina un gobierno monoliacutetico que busca explotar la ciudadaniacutea a traveacutes de la
44
maximizacioacuten de ingresos provenientes del sector puacuteblico (Remolina 2011) en
territorios pluralistas donde la coexistencia de muacuteltiples culturas creencias y
geografiacuteas no deben ser manejadas por gobiernos centralistas pues se podriacutean
ver afectados los beneficios locales incrementaacutendose ademaacutes los conflictos
Un ejemplo de este avance sobre el gobierno monoliacutetico y la estructura centralista
son los Fondos de compensacioacuten regional (cuya finalidad es la financiacioacuten de
proyectos en las zonas de inversioacuten especial para superar pobreza bajo los
principios de equidad y reduccioacuten de pobreza) o el Fondo de Desarrollo Regional
(cuyo objetivo es la financiacioacuten de proyectos regionales de desarrollo) Cabe
destacar que a pesar del constante nombramiento de dichos principios la ley
tambieacuten enmarca de manera constante que toda decisioacuten o accioacuten estaacute sujeta a la
Ley de sostenibilidad fiscal lo que significa unos fuertes liacutemites al menos en la
esfera econoacutemica que resulta imprescindible ya que se parte de un paiacutes desigual
con grandes conflictos territoriales donde deberiacutea matizarse las ataduras que
significa dicha ley entre las diferentes figuras territoriales
En este sentido la Cooperacioacuten y las alianzas como la creacioacuten de nuevas figuras
territoriales proyectan subsanar este punto donde ademaacutes se busca
descentralizar al tiempo que se integra Este uacuteltimo concepto resulta primordial en
tanto descentralizar no contradice la unidad nacional sino que la refuerza el
pluralismo se encadena a la cooperacioacuten y en un paiacutes fragmentado se postula
permitir la autonomiacutea negada desde la colonia para garantizar una unidad basada
no en la fuerza sino en un sentimiento nacional de desarrollo mutuo lo cual
resulta particular en este gobierno ya que se reconoce una problemaacutetica conocida
pero invisibilizada que es la construccioacuten de nacioacuten de comunidad imaginaria en
un paiacutes en constante conflicto que sigue manteniendo distancias territoriales
45
Es bajo esas premisas que la LOOT busca la descentralizacioacuten sin olvidar su
finalidad principal de unidad y que se propone de manera innovadora aunque
experimental figuras Territoriales nuevas Por lo tanto se regulan las figuras
territoriales como Provincias Administrativas y de Planificacioacuten (RAP) compuestas
por dos o maacutes departamentos las Regiones de planeacioacuten y gestioacuten (RPG)
entendidas como esquemas asociativos (Asociaciones de entidades territoriales
Asociacioacuten de departamentos Asociacioacuten de distritos especiales Asociacioacuten de
municipios Asociacioacuten de aacutereas metropolitanas) y las zonas de inversioacuten
especial para superar la pobreza reconociendo las desigualdades existentes
durante el proceso de descentralizacioacuten y favoreciendo un desarrollo equitativo
Es importante resaltar que si bien muchas de estas figuras transforman el
panorama territorial con sus efectos poliacuteticos y econoacutemicos en el tema electoral
la ley es maacutes cuidadosa Un ejemplo son las RAPrsquos que en ninguacuten caso podraacuten
constituir circunscripciones electorales especiales dentro de la divisioacuten poliacutetico
administrativa nacional Esto evidencia la dificultad de transformar territorialmente
un paiacutes que tiene dentro de su sistema electoral dinaacutemicas de clientelismo y otros
vicios electorales histoacutericos que generan presioacuten para no verse afectadas pero en
un momento u otro entraran en choque con la Ley de Ordenamiento Territorial si
esta es llevada a cabo a plenitud lo cual permite ver no solo uno de los grandes
debates que se avecina sino un gran desafiacuteo del paiacutes en materia poliacutetica
Ademaacutes retomando el tema de entes territoriales y la LOOT de las anteriores
figuras se mantienen en lo referente a competencias estipuladas por la ley la
nacioacuten los departamentos los municipios y los distritos especiales donde dichas
competencias concretas quedan delimitadas seguacuten la siguiente tabla basada en la
Ley orgaacutenica de ordenamiento territorial
46
TABLA 4 Definicioacuten de competencias de las entidades territoriales (Ley 1454 de 2011)
NACIOacuteN
Establecer poliacutetica de ordenamiento al territorio en asuntos nacionales
Localizar grandes proyectos de infraestructura
Determinar aacutereas limitadas
Lineamientos de procesos de urbanizacioacuten y sistemas de ciudades
Lineamientos para equitativa distribucioacuten de cargas y beneficios en temas
de servicios puacuteblicos e infraestructura
Conservacioacuten y proteccioacuten de aacutereas de importancia histoacuterica y cultural
Definir principios de economiacutea y buen gobierno miacutenimos que deben
cumplir los entes territoriales
DEPARTAMENTO
Establecer directrices y orientaciones para ordenamiento de parte o la
totalidad de su territorio en aacutereas de conurbacioacuten para determinar usos y
ocupacioacuten de espacio publico
Definir poliacuteticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos
Orientar la ubicacioacuten de la infraestructura fiacutesica-social
Integrar y orientar la ubicacioacuten espacial de los planes sectoriales
departamentales de los municipios y entidades territoriales indiacutegenas
Articular sus poliacuteticas directrices y estrategias fiacutesico-territoriales con los
planes programas proyectos y actuaciones sobre el territorio mediante la
adopcioacuten de planes de ordenamiento para totalidad o porciones
especiacuteficas de su territorio
Competencias para establecer directrices y orientaciones especiacuteficas
para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de
un Aacuterea Metropolitana correspondiente a estas
Podraacuten adoptar programas de proteccioacuten especial y recuperacioacuten del
medio ambiente
MUNICIPIOS
Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio
Reglamentar de manera especiacutefica los usos del suelo en aacutereas urbanas
de expansioacuten y rurales
Optimizar los recursos de las tierras disponibles y coordinar planes
sectoriales en armoniacutea con poliacuteticas nacionales y planes
departamentales y metropolitanos
DISTRITOS
ESPECIALES
Dividir el territorio distrital en localidades de acuerdo a ciertas
caracteriacutesticas
Organizarse como Aacutereas Metropolitanas siempre que existan relaciones
fiacutesicas sociales econoacutemicas que den lugar a actuar en conjunto
Dirigir las actividades de destinacioacuten especiacuteficas correspondientes
Estas competencias son importantes en tanto permiten observar las dinaacutemicas de
toma de decisiones y observar coacutemo se implementa la descentralizacioacuten desde la
47
LOOT ya que el nivel central la Nacioacuten busca acercarse o relacionarse con los
demaacutes entes es a traveacutes de contratos o convenios-plan (convenio- contrato entre
la Nacioacuten con los entes territoriales asociaciones de entes territoriales y con las
aacutereas metropolitanas para la ejecucioacuten asociada de proyectos estrateacutegicos de
desarrollo territorial donde se definen aportes y fuentes de financiacioacuten) o
aquellas acciones que esteacuten directamente en sus competencias dejando lado a
que la prestacioacuten y toma de decisiones locales y regionales realmente se tomen
de manera descentralizada autoacutenomo y seguacuten las necesidades reales de cada
territorio sin sesgos del nivel central
Por ejemplo Laufurie (2012) propone que el Fondo de Compensacioacuten Regional
promueva incentivos a los entes territoriales que reduzcan los iacutendices de pobreza
en su propio territorio con el fin de propiciar mejoras en la calidad de vida de sus
habitantes con base en los discursos de la ldquounidad nacionalrdquo y el ldquobuen gobiernordquo
e impulsando sus locomotoras para la prosperidad social (Konrad Adenauer
2012) sin necesidad de que el gobierno tenga participacioacuten directa sino que sirva
de veedor y garante de la destinacioacuten de fondos e incentivos lo cual hariacutea parte
de promover sin intervenir
Por otro lado en la Sociedad del Conocimiento los factores de desarrollo maacutes
importantes son las instituciones el conocimiento- o mejor la aplicabilidad de este
en pro del desarrollo- y la innovacioacuten redes de muacuteltiple espectro y relaciones
entre diversos actores (Cit Noguera 2008 Acosta 2012) lo cual desde las TICrsquos
Colciencias los distintos ministerios del entramado gubernamental ha sido parte
del discurso presidencial evidenciando una apuesta relativa por los temas de
ciencia y tecnologiacutea lo cual seacute evidencia que estaacute latente en la LOOT en cinco
ejes principalmente aunque desde otras normatividades se implemente o se
busque implementarlas de manera uniforme y cada vez maacutes concreta como se
puede notar en las convocatorias de Colciencias que apuntan a financiar
48
investigaciones o proyecto que fortalezcan los desarrollos territoriales basados en
la superacioacuten de la pobreza la cooperacioacuten y el fortalecimiento de la autonomiacutea
territorial Retomando los ejes de la LOOT se encuentran en relacioacuten con las
TICrsquos los siguientes cinco puntos
i) Instituciones y gobiernos que generan condiciones para que el desarrollo econoacutemico la
innovacioacuten y el emprendimiento sucedan en el territorio
ii) Formacioacuten de redes empresariales de innovacioacuten conocimiento y emprendimiento
iii) Capital social proclive a acciones colectivas que redunden en el desarrollo de la
produccioacuten de la innovacioacuten y del emprendimiento en un marco de sostenibilidad para
alcanzar altas tasas de productividad y de competitividad ante lo cual el desarrollo del
conocimiento y de la actividad productiva son las principales fuentes de generacioacuten de
oportunidades y de bienestar individual y colectivo
iv) Actividades productivas estrateacutegicas para que la especializacioacuten de la economiacutea
adquiera identidad y sea reconocida en los mercados de la regioacuten de la nacioacuten y el
exterior
v) Apropiacioacuten de las TIC como la nueva y principal infraestructura de comunicaciones en
la sociedad del conocimiento y de la innovacioacuten Las infraestructuras fiacutesicas tradicionales
son importantes pero no son las maacutes importantes Sin embargo en territorios con rezagos
en la materia caso de la regioacuten capital se deben adelantar todos los proyectos que sean
necesarios SITP tren ndash tran autopistas Transmilenios
Estos cinco puntos al menos en lo que concierne a la textualidad de la LOOT
estaacuten fuertemente presentes en especial frente a otro principio de la ley como es
la identidad y la diversidad ya que se reconoce constantemente la diversidad del
territorio colombiano y se propone generar dinaacutemicas de apropiacioacuten de la
identidad y reconocimiento eficaz entre los distintos entes territoriales No obstante
la ley generoacute en este punto discrepancias en especial en mandatarios de la
regioacuten caribe a quienes el gobierno central argumento que el problema que ellos
teniacutean era la disminucioacuten de burocracia que hacia parte de la ley y no la
49
preocupacioacuten por el ordenamiento territorial (Loacutepez 2011) puesto que la LOOT
apostaba por las regiones y su autonomiacutea
Ademaacutes la Ley 1454 siempre se posiciona desde el enfoque de la sostenibilidad
de la relacioacuten entre bienestar individual y colectivo (local-regional) la importancia
de las TIC la necesidad de fortalecer las loacutegicas del mercado y la economiacutea en las
escalas territoriales maacutes pequentildeas y el avance de las locomotoras en las mismas
Pero la LOOT no solo innova frente a los esquemas asociativos entre los entes
territoriales y la manera de profundizar principios anteriormente mencionados sino
que conlleva una restructuracioacuten institucional y una trasformacioacuten de la
corporacioacuten estatal al retomar como en la constitucioacuten del 91 la creacioacuten de una
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial (COT) que contara con comisiones
regionales y se busca sopesar el problema de la compatibilidad de esta Ley con la
normatividad ya existente al realizar una recopilacioacuten de normas vigentes en
Colombia sobre organizacioacuten territorial y entes territoriales para poder empezar a
borrar ambiguumledades problemas de desconcentracioacuten vaciacuteos etc
En este punto es importante destacar la manera en que la LOOT tambieacuten busca
avanzar en los debates internos dentro de sus propias instituciones que
histoacutericamente han manejado posiciones muy diversas y a veces contrarias
frente al territorio ya que en las diferentes unidades organizaciones de la
Comisioacuten se determina la participacioacuten de distintas entidades buscando que los
informes y demaacutes productos de la COT vayan estando unificados y representen
una resolucioacuten uacutenica del estado despueacutes de la deliberacioacuten interna para borrar la
imagen de fragmentacioacuten que se veniacutea desarrollando desde 1991
En general la LOOT parte de principios como la diversidad la equidad etc que
permitieron su aprobacioacuten sin negar las relaciones de poder y estrategias
50
institucionales que permitieron que el proyecto no se cayera Sin embargo
representa un esfuerzo de 20 antildeos por ordenar el territorio y hacer frente de
manera directa a los conflictos territoriales que se presentan en Colombia ademaacutes
la Ley busca descentralizar nuevamente Lo cual evidencia a su vez el impacto
que han tenido los debates sobre consulta interna con poblacioacuten indiacutegena y los
constantes reclamos histoacutericos de regiones como el paciacutefico
De hecho despueacutes de los gobiernos de Aacutelvaro Uribe Veacutelez que representaron un
retroceso en el proceso de descentralizacioacuten la LOOT simboliza un corte a como
se estaba manejando el ordenamiento territorial antes de la llegado del presidente
Juan Manuel Santos pues a traveacutes de fondos regionales la promocioacuten de
asociaciones una claridad en las competencias y al menos discursivamente una
apuesta por el desarrollo regional los municipios como eje de la superacioacuten de la
pobreza la cooperacioacuten territorial y el reconocimiento del paiacutes como un conjunto
plural diverso inequitativo sin dejar de lado el concepto de Nacioacuten ni como
comunidad imaginaria ni como ente territorial se avanza en la descentralizacioacuten
Puntos complementarios frente al ordenamiento territorial (2011-2013)
La LOOT no es el uacutenico mandato frente al ordenamiento territorial aunque se
consagra en su finalidad servir de guiacutea y columna vertebral de hecho la gran
dificultad de generar una ley orgaacutenica de desarrollo territorial siempre fue el
lograrlo de tal manera que no existieran vaciacuteos y se pudiera acudir directamente a
ella lo cual sin embargo frente a 20 antildeos de legislacioacuten en materia territorial hace
que la LOOT tenga que desarrollarse no solo en el marco legislativo presentado
en capiacutetulos anteriores sino que este anclado a las nuevas directrices juriacutedicas
51
De hecho algo que ha caracterizado el periodo presidencial de Juan Manuel
Santos es la idea de locomotoras incluso una no tan mencionada como lo es la
legislativa ya que se han aprobado y reformado importantes aspectos del paiacutes
entre ellos el ordenamiento territorial donde la LOOT se ve estrechamente ligado
a otras disposiciones legales pero especialmente a dos la Ley 1551 de 2012 y la
Ley de Regaliacuteas Este uacuteltimo punto resulta esencial ya que existe un despilfarro
que ha impedido un ordenamiento territorial y una descentralizacioacuten eficiente y
eficaz (Viloria 2002) donde la LOOT al lado de una profundizacioacuten de vigilancia y
control del gasto puacuteblico como la Ley de garantiacuteas busca corregir pero donde
solo a largo plazo se podraacute realizar un anaacutelisis concreto de logros y retrocesos
La Ley de 1551 de 2012 cambio el panorama de los municipios figura
consagrada en la Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia de 1991 que lo definiacutea como
la entidad fundamental de la divisioacuten poliacutetico-administrativa del Estado
entendieacutendose que es el municipio la ceacutelula organizativa que estaacute maacutes proacutexima a
las necesidades por satisfacer y a los problemas por resolver con dos objetivos
regentes el principal objetivo del municipio es servir a su comunidad por medio
de la generacioacuten de los servicios sociales garantizaacutendole la satisfaccioacuten de las
necesidades miacutenimas y baacutesicas de manera eficiente y eficaz y el segundo gran
objetivo del municipio tiene que ver con la promocioacuten de la prosperidad general en
teacuterminos de aumentar la riqueza colectiva desarrollar las potencialidades
humanas y mejorar la situacioacuten econoacutemica atendiendo su propia diversidad
cultura y potencialidades (Devia 2010)
Por otra parte lo importante de esta ley radica en los grandes cambios sobre la
visioacuten de los municipios un ejemplo radica en la comparacioacuten de las funciones de
los municipios que estaban consagradas en el artiacuteculo 3 de la Ley 136 de 1994
con las modificaciones incorporadas al mismo por el artiacuteculo 6 de la nueva Ley
1551 de 2012 donde uacutenicamente la consagrada en el numeral 1ordm quedoacute intacta
esto es ldquoAdministrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que
52
determine la leyrdquo la cual recoge y resume todas las demaacutes (EM 2012) Cabe
destacar que en la normatividad se cristalizaron nuevas posturas y apuestas
poliacutetica econoacutemicas y sociales que veniacutean buscando un espacio entre las luchas
frente a la hegemoniacutea ideoloacutegica del uribismo en los periodos anteriores al punto
de que se modificoacute el artiacuteculo 3 de la 136 de 1994 con la Ley 1551 de 2012 lo cual
es muy importante tener en cuenta ya que alliacute radican las funciones de los
municipios pasando de los siguientes puntos
Artiacuteculo 3ordm- Funciones Modificado por el art 6 Ley 1551 de 2012 Corresponde al
municipio
1 Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que determine la
Ley
2 Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso
municipal
3 Promover la participacioacuten comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes
4 Planificar el desarrollo econoacutemico social y ambiental de su territorio de conformidad con
la Ley y en coordinacioacuten con otras entidades
5 Solucionar las necesidades insatisfechas de salud educacioacuten saneamiento ambiental
agua potable servicios puacuteblicos domiciliarios vivienda recreacioacuten y deporte con especial
eacutenfasis en la nintildeez la mujer la tercera edad y los sectores discapacitados directamente y
en concurrencia complementariedad y coordinacioacuten con las demaacutes entidades territoriales y
la Nacioacuten en los teacuterminos que defina la Ley
6 Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente de
conformidad con la Ley
7 Promover el mejoramiento econoacutemico y social de los habitantes del respectivo municipio
8 Hacer cuanto pueda adelantar por siacute mismo en subsidio de otras entidades territoriales
mientras eacutestas proveen lo necesario
9 Las demaacutes que sentildeale la Constitucioacuten y la Ley
Al incluir 14 puntos maacutes y una ligera modificacioacuten a los anteriores de tal forma
que deben tenerse muy en cuenta ya que no solo introducen nuevos desafiacuteos
sino evidencian las transformaciones de los territorios y del paiacutes en temas
sociales de derechos humanos de viacutectimas y coordinacioacuten entre la
descentralizacioacuten y el gobierno nacional Para comprender mejor este punto se
pueden observar las nuevas funciones de los municipios
53
Tabla 5 Nuevas funciones de los municipios seguacuten la Ley 1551de 2012
1 Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que determine la ley
2 Elaborar los planes de desarrollo municipal en concordancia con el plan de desarrollo
departamental los planes de vida de los territorios y resguardos indiacutegenas incorporando
las visiones de las minoriacuteas eacutetnicas de las organizaciones comunales y de los grupos de
poblacioacuten vulnerables presentes en su territorio teniendo en cuenta los criterios e
instrumentos definidos por la Unidad de Planificacioacuten de Tierras Rurales y Usos
Agropecuarios ndashUPRAndash para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural los
programas de desarrollo rural con enfoque territorial y en armoniacutea con el Plan Nacional de
Desarrollo seguacuten la ley orgaacutenica de la materia Los planes de desarrollo municipal deberaacuten
incluir estrategias y poliacuteticas dirigidas al respeto y garantiacutea de los Derechos Humanos y del
Derecho Internacional Humanitario
3 Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso
municipal Para lo anterior deben tenerse en cuenta entre otros los planes de vida de los
pueblos y comunidades indiacutegenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los
respectivos organismos de accioacuten comunal
4 Elaborar e implementar los planes integrales de seguridad ciudadana en coordinacioacuten
con las autoridades locales de policiacutea y promover la convivencia entre sus habitantes
5 Promover la participacioacuten comunitaria la cultura de Derechos Humanos y el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes El fomento de la cultura seraacute prioridad de
los municipios y los recursos puacuteblicos invertidos en actividades culturales tendraacuten para
todos los efectos legales el caraacutecter de gasto puacuteblico social de conformidad con el artiacuteculo
1deg numeral 8 de la Ley 397 de 1997
6 Promover alianzas y sinergias puacuteblico-privadas que contribuyan al desarrollo econoacutemico
social y ambiental del municipio y de la regioacuten mediante el empleo de los mecanismos de
integracioacuten dispuestos en la ley
7 Procurar la solucioacuten de las necesidades baacutesicas insatisfechas de los habitantes del
municipio en lo que sea de su competencia con especial eacutenfasis en los nintildeos las nintildeas
los adolescentes las mujeres cabeza de familia las personas de la tercera edad las
personas en condicioacuten de discapacidad y los demaacutes sujetos de especial proteccioacuten
constitucional
8 En asocio con los departamentos y la Nacioacuten contribuir al goce efectivo de los derechos
de la poblacioacuten viacutectima del desplazamiento forzado teniendo en cuenta los principios de
coordinacioacuten concurrencia complementariedad subsidiariedad y las normas juriacutedicas
vigentes
9 Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial reglamentando de manera
especiacutefica los usos del suelo en las aacutereas urbanas de expansioacuten y rurales de acuerdo con
las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el
ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural Optimizar los usos de las tierras disponibles
y coordinar los planes sectoriales en armoniacutea con las poliacuteticas nacionales y los planes
departamentales y metropolitanos Los Planes de Ordenamiento Territorial seraacuten
presentados para revisioacuten ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 antildeos
10 Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente de conformidad
con la Constitucioacuten y la ley
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11 Promover el mejoramiento econoacutemico y social de los habitantes del respectivo
municipio fomentando la industria nacional el comercio y el consumo interno en sus
territorios de conformidad con la legislacioacuten vigente para estas materias
12 Fomentar y promover el turismo en coordinacioacuten con la Poliacutetica Nacional
13 Los municipios fronterizos podraacuten celebrar Convenios con entidades territoriales
limiacutetrofes del mismo nivel y de paiacuteses vecinos para el fomento de la convivencia y
seguridad ciudadana el desarrollo econoacutemico y comunitario la prestacioacuten de servicios
puacuteblicos y la preservacioacuten del ambiente
14 Autorizar y aprobar de acuerdo con la disponibilidad de servicios puacuteblicos programas
de desarrollo de Vivienda ejerciendo las funciones de vigilancia necesarias
15 Incorporar el uso de nuevas tecnologiacuteas energiacuteas renovables reciclaje y produccioacuten
limpia en los planes municipales de desarrollo
16 En concordancia con lo establecido en el artiacuteculo 355 de la Constitucioacuten Poliacutetica los
municipios y distritos podraacuten celebrar convenios solidarios con los cabildos las autoridades
y organizaciones indiacutegenas los organismos de accioacuten comunal y demaacutes organizaciones
civiles y asociaciones residentes en el territorio para el desarrollo conjunto de programas y
actividades establecidas por la Ley a los municipios y distritos acorde con sus planes de
desarrollo
17 Elaborar los planes y programas anuales de fortalecimiento con la correspondiente
afectacioacuten presupuestal de los cabildos autoridades y organizaciones indiacutegenas
organismos de accioacuten comunal organizaciones civiles y asociaciones residentes en el
territorio Lo anterior deberaacute construirse de manera concertada con esas organizaciones y
teniendo en cuenta sus necesidades y los lineamientos de los respectivos planes de
desarrollo
18 Celebrar convenios de uso de bienes puacuteblicos yo de usufructo comunitario con los
cabildos autoridades y organizaciones indiacutegenas y con los organismos de accioacuten comunal
y otros organismos comunitarios
19 Garantizar la prestacioacuten del servicio de agua potable y saneamiento baacutesico a los
habitantes de la jurisdiccioacuten de acuerdo con la normatividad vigente en materia de servicios
puacuteblicos domiciliarios
20 Ejecutar el Programas de Alimentacioacuten Escolar con sus propios recursos y los
provenientes del Departamento y la Nacioacuten quienes podraacuten realizar el acompantildeamiento
teacutecnico acorde con sus competencias
21 Publicar los informes de rendicioacuten de cuentas en la respectiva paacutegina web del
municipio
22 Las demaacutes que sentildealen la Constitucioacuten y la ley
23 En materia de viacuteas los municipios tendraacuten a su cargo la construccioacuten y mantenimiento
de viacuteas urbanas y rurales del rango municipal Continuaraacuten a cargo de la Nacioacuten las viacuteas
urbanas que formen parte de las carreteras nacionales y del Departamento las que sean
departamentales
Lo anterior se complementa totalmente con la adicioacuten de tres otros principios a los
municipios ademaacutes de los que ya contaban con el artiacuteculo 5 de la Ley 136 donde
55
se consigna la eficacia eficiencia publicidad y transparencia moralidad
responsabilidad e imparcialidad que rigen y manifiestan los enfoques de
ordenamiento territorial en los espacios locales y donde se define cada una como
a) EFICACIA Los municipios determinaraacuten con claridad la misioacuten propoacutesito y metas de cada una de sus dependencias o entidades definiraacuten al ciudadano como centro de su actuacioacuten dentro de un enfoque de excelencia en la prestacioacuten de sus servicios y estableceraacute rigurosos sistemas de control de resultados y evaluacioacuten de programas y proyectos b) EFICIENCIA Los municipios deberaacuten optimizar el uso de los recursos financieros humanos y teacutecnicos definir una organizacioacuten administrativa racional que les permita cumplir de manera adecuada las funciones y servicios a su cargo crear sistemas adecuados de informacioacuten evaluacioacuten y control de resultados y aprovechar las ventajas comparativas que ofrezcan otras entidades u organizaciones de caraacutecter puacuteblico o privado En desarrollo de este principio se estableceraacuten los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del municipio evitar dilaciones que retarden el traacutemite y la culminacioacuten de las actuaciones administrativas o perjudiquen los intereses del municipio c) PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA Los actos de la administracioacuten municipal son puacuteblicos y es obligacioacuten de la misma facilitar el acceso de los ciudadanos a su conocimiento y fiscalizacioacuten de conformidad con la Ley d) MORALIDAD Las actuaciones de los servidores puacuteblicos municipales deberaacuten regirse por la Ley y la eacutetica propias del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica e) RESPONSABILIDAD La responsabilidad por el cumplimiento de las funciones y atribuciones establecidas en la Constitucioacuten y en la presente Ley seraacute de las respectivas autoridades municipales en lo de su competencia Sus actuaciones no podraacuten conducir a la desviacioacuten o abuso de poder y se ejerceraacuten para los fines previstos en la Ley Las omisiones antijuriacutedicas de sus actos daraacuten lugar a indemnizar los dantildeos causados y a repetir contra los funcionarios responsables de los mismos f) IMPARCIALIDAD Las actuaciones de las autoridades y en general de los servidores puacuteblicos municipales y distritales se regiraacuten por la Constitucioacuten y la ley asegurando y garantizando los derechos de todas las personas sin ninguacuten geacutenero de discriminacioacuten
Siendo asiacute como se logran coordinar los anteriores principios con los principios de la LOOT y la apuesta del gobierno donde claramente se incluyen tres conceptos
Artiacuteculo 4deg Adicioacutenese el artiacuteculo 5deg de la Ley 136 de 1994 con los siguientes literales asiacute g) Sostenibilidad El municipio como entidad territorial en concurso con la nacioacuten y el departamento buscaraacute las adecuadas condiciones de vida de su poblacioacuten Para ello adoptaraacute acciones tendientes a mejorar la sostenibilidad ambiental y la equidad social propiciando el acceso equitativo de los habitantes de su territorio a las oportunidades y
56
beneacuteficos de desarrollo buscando reducir los desequilibrios haciendo eacutenfasis en lo rural y promover la conservacioacuten de la biodiversidad y los servicios ecosisteacutemicos h) Asociatividad Las Autoridades municipales con el fin de lograr objetivos de desarrollo econoacutemico y territorial propiciaraacuten la formacioacuten de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integracioacuten territorial para producir economiacuteas de escala generar sinergias y alianzas competitivas Asiacute mismo promoveraacute la celebracioacuten de contratos plan y alianzas puacuteblico-privadas para el desarrollo rural i) Economiacutea y Buen Gobierno El municipio buscaraacute garantizar su autosostenibilidad econoacutemica y fiscal y deberaacute propender por la profesionalizacioacuten de su administracioacuten para lo cual promoveraacute esquemas asociativos que privilegien la reduccioacuten del gasto y el buen gobierno en su conformacioacuten y funcionamiento
Cabe destacar que esta adiccioacuten no va en contra de resaltar el papel de los
municipios frente a los entes territoriales medios o el gobierno central sino que a
pesar de su carga ideoloacutegica sigue apostando a la constitucioacuten de 1991 Esa
apuesta poliacutetica de la constitucioacuten de 1991 que desafiacutea buena parte de los
desarrollos conceptuales sobre los asuntos regionales donde prevalece la idea de
que los impulsos externos son los que permiten una acumulacioacuten productiva
suficiente para el despegue econoacutemico de los territorios para estructurar una base
econoacutemica soacutelida lo cual se observa desde las teoriacuteas neoclaacutesicas como en las de
la dependencia plantean donde son los modelos de desarrollo implantados desde
afuera los que generan impacto y no consideran las capacidades endoacutegenas
locales como fundamentales para promover transformaciones socioeconoacutemicas
(Porras 2006) de alliacute que la creacioacuten de figuras locales como los municipios con
tales objetivos y presentaacutendolo como la ceacutelula baacutesica del ordenamiento territorial
resulte una innovacioacuten y apuesta poliacutetica-econoacutemica importante a pesar de su
implementacioacuten y praacutectica durante 20 antildeos en el paiacutes
Por lo tanto la nueva Ley 1551 de 2012 entra a profundizar la funcioacuten de disentildear
estrategias que tiendan a la equidad real y efectiva en cuanto a la asignacioacuten de
los recursos puacuteblicos y la adopcioacuten de medidas a favor de los grupos sociales
discriminados o marginados En especial frente a las anteriores disposiciones que
ya habiacutean otorgado al municipio la obligacioacuten de formular un plan de desarrollo
57
que atienda las necesidades maacutes prioritarias acordes con su situacioacuten particular
donde existen diferentes fuentes de financiamiento que pueden ser utilizadas para
financiar las metas propuestas en mencionado plan (Devia 2010) y donde se
ampliacutean a traveacutes de la LOOT con nuevos fondos mecanismos de cooperacioacuten o
como un conglomerado de municipios nueva posibilidad en el marco de la ley
Sin embargo se proyectan dificultades en la formacioacuten de algunos planes
programas y proyectos en tanto como en la LOOT existen aspectos ambiguos
Un ejemplo claro es el hecho de que no se aclara si corresponde al concejo o al
alcalde elaborar los planes integrales de seguridad ciudadana lo cual se
profundiza con los convenios solidarios que se tratan los paraacutegrafos 3ordm y 4ordm del
artiacuteculo 5 analizado ya que si bien se resalta la definicioacuten de los mismos se
lamenta que soacutelo se puedan celebrar directamente uacutenicamente con las juntas de
accioacuten comunal y no con los otros actores como las organizaciones civiles y las
asociaciones igualmente que se limiten a la ejecucioacuten de obras hasta por la
miacutenima cuantiacutea maacutexime cuando el artiacuteculo 355 constitucional no consagra tales
limitaciones para este tipo de convenios ni tampoco el Decreto 777 de 1992 que lo
reglamenta (EM 2012)
En relacioacuten con ese punto debe recalcarse que las competencias y
responsabilidades de los municipios se realiza a traveacutes de unos agentes
especiacuteficos agentes que son el alcalde municipal el Concejo municipal las
entidades descentralizadas los organismos de control como Personeriacuteas o
Contraloriacuteas las Juntas Administradoras Locales que veniacutean manejando redes de
corrupcioacuten e ineficiencia al punto de que muchos han manejado hasta la Ley 1551
del 2012 que la Constitucioacuten de 1991 lo que en realidad se descentralizoacute fue la
corrupcioacuten y la politiqueriacutea de tal manera que este tambieacuten es uno de los motivos
para que el gobierno sancionaraacute la Ley 1551 de 2012- si bien no deroga la Ley
136 de 1994 ni el Decreto 1333 de 1986 (Halinisky 2012) aunque claramente en
sus puntos ambiguos puede producir es una continuidad de estos aspectos
58
En este punto cabe destacar el tema financiero Resulta interesante y pertinente
el anaacutelisis de Maldonado (2009) sobre la financiacioacuten y en particular del rol de la
interdependencia territorial ya que a veces este punto es olvidado en los estudios
que se centran en exceso solo en los municipios o en observar solo la partiacutecula
territorial y no las dinaacutemicas existentes en tanto todos los entes territoriales son
interdependientes y poseen cuatro ejes baacutesicos de necesidades en donde alterar
uno tiene efecto en todos los demaacutes entes estos puntos apuntan a
Territorios sostenibles para lograr un equilibrio entre la estructura ecoloacutegica
y las necesidades del desarrollo econoacutemico y social
Territorios productivos que aseguren la viabilidad econoacutemica de municipios
y regiones en el mediano y largo plazo
Territorios equitativos para que los ciudadanos puedan acceder maacutes
faacutecilmente a bienes y servicios como vivienda servicios puacuteblicos
equipamientos y espacios libres entre otros
Territorios autofinanciados con menos dependencia de las transferencias
programas y proyectos del nivel nacional con nuevas formas de gestionar y
financiar su desarrollo
Finalmente la LOOT manifiesta la autonomiacutea de los departamentos y municipios
para estructurarse sin necesidad de revisioacuten aprobacioacuten o autorizacioacuten del
gobierno central lo cual aumenta su papel como ceacutelula baacutesica del ordenamiento
territorial y se complementa en la Ley 1551 de 2012 al estabilizarse en dos
dispositivos juriacutedicos el hecho de que los municipios son titulares de las
competencias que no sean ni de los departamentos ni de la Nacioacuten y cuando no
tenga la capacidad concurriraacute al departamento o a la Nacioacuten
59
Cabe destacar que no solo se apunta estructuras macro sino que tambieacuten toca el
tema de ciudadaniacutea una categoriacutea muy impulsada muy impulsada por el discurso
santista (Peralta 2004) como garantiacutea de cumplimiento y vigilancia a la
corrupcioacuten de departamentos y entes territoriales menores ya que coacutemo se
evidencia en el anaacutelisis de Eduardo Willis (2002) existe un espectro histoacuterico que
relaciones corrupcioacuten con ordenamiento territorial Halinisky (2012) realiza un
importante anaacutelisis respecto a los impactos de la Ley 1551 de 2012 de los cuales
destacamos aquellos que maacutes significan un cambio de paradigma en el enfoque
territorial
-Los planes de desarrollo deberaacuten incluir forzosamente un capitulo con estrategias y
recursos en la promocioacuten y garantiacutea de los derechos humanos y tener en cuenta la visioacuten
de las minoriacuteas eacutetnicas que existan en dicho territorio
-Los usos del suelo deberaacuten adoptarse a traveacutes de Planes de Ordenamiento Territorial o
los Esquemas de Ordenamiento Territorial discriminando especiacuteficamente el uso en la zona
urbana como rural sujetando las decisiones que afecten las zonas rurales a las
disposiciones dictadas Unidad de Planificacioacuten de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios -
UPRA estos planes de ordenamiento territorial se renovaran cada doce antildeos
-Se blindan las finanzas de los municipios y se prohiacutebe el embargo de los recursos del
Sistema General de Participaciones y aquellos recursos propios del municipio que tienen
destinacioacuten especiacutefica seraacuten obligatorias las conciliaciones y los acuerdos de pago en
procesos ejecutivos contra los municipios sin perjuicio de que este deba cumplir con sus
compromisos financieros
-Se define para que contratos el alcalde municipal requiere autorizacioacuten forzosa del
concejo municipal contratos como Empreacutestitos vigencias futuras enajenacioacuten y venta de
bienes inmuebles enajenacioacuten de activos y cuotas partes concesiones entre otras
-Los Concejos municipales podraacuten citar a los representantes legales de las empresas
prestadoras de servicios puacuteblicos domiciliarios a que rindan cuentan sobre su gestioacuten sean
estas empresas puacuteblicas o privadas la negativa de los representantes legales al control del
concejo acarreara por parte de la Superintendencia de Servicios puacuteblicos graves
sanciones los concejales tendraacuten derecho a un subsidio para acceder a la pensioacuten y se
reconoce licencia de maternidad a las concejales
-Se buscaraacute una administracioacuten profesional y teacutecnica esta norma a traveacutes de la ESAP
implementaraacute a traveacutes de un fondo rotatorio la formacioacuten acadeacutemica de los alcaldes
concejales con una administracioacuten cada vez maacutes exigente se debe contar con servidores
puacuteblicos del Estado bien formados en lo moral y en lo tecnocraacutetico
60
-Otro aspecto que no podemos pasar por alto es el hecho de que al campo y al
campesinado se le reconoce la importancia histoacuterica en el desarrollo de nuestro paiacutes ya el
campesino no tendraacute que estar a la puerta del alcalde ya que en los planes de desarrollo y
de ordenamiento territorial cuentan con capiacutetulo especial y recursos para invertir en sus
necesidades los alcaldes tendraacuten que constituir un Consejo Municipal de Desarrollo Rural
un espacio de concertacioacuten con los actores del campo respecto de las decisiones de
gobierno que los afecten
-Por uacuteltimo el legislativo haya decidido que la eleccioacuten de los personeros municipales
mediante concurso de meacuteritos efectuado por la Procuraduriacutea General de la Nacioacuten (Halinisky 2012)
Por otro lado la relacioacuten entre la LOOT y la Ley de regaliacuteas tambieacuten es muy
estrecha para el Director Ejecutivo de Fedesarrollo existe una armoniacutea entre la
Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial y la Ley de Regaliacuteas ambas producto
del proceso de descentralizacioacuten llevado a cabo en Colombia (Konrad Adenauer
2012) Ademaacutes una criacutetica importante es la creencia erroacutenea de que con la LOOT
se solucionan todos los problemas de orden territorial al punto de creer que esta
Ley es perfecta e infalible ocasionando que no se planeen cambios o reformas
para una ley que ha dejado muacuteltiples preguntas (Parada 2014) y debates auacuten por
iniciar como los de la DIAN respecto a los impuestos
Panorama del nuevo ordenamiento territorial
Desde la aprobacioacuten de la LOOT tanto la academia entes territoriales el sector
privado las instituciones puacuteblicas como la sociedad civil se han manifestado
frente al hecho de no solo haber logrado una ley orgaacutenica despueacutes de 20 antildeos
sea a favor o en contra y tambieacuten frente a la adecuada comprensioacuten territorial de
un paiacutes complejo en conflicto donde la descentralizacioacuten real y praacutectica auacuten sigue
en cierta ambiguumledad y cada vez son maacutes notorias las diferencias regionales e
incluso dentro de las mismas regiones
61
En este escenario la LOOT deberaacute enfrentarse a los problemas profundizados
desde 1991 pero tambieacuten a las nuevas dinaacutemicas territoriales del paiacutes donde fue
importante el que este anclado y al menos en concordancia con la legislacioacuten
posterior como se observoacute en el anterior acaacutepite ya que esto da una base un poco
maacutes soacutelida a una ley cuyas criacuteticas se mantienen en lo simple o en general
obedece a loacutegicas de luchas por el poder y control territorial que se ve amenazado
por cambios estructurales en el ordenamiento territorial especialmente a nivel
electoral aunque este uacuteltimo punto no se ha tocado en tanto no existe una
facilidad o apoyo social Algo similar sucede con la descentralizacioacuten tan
solicitada tambieacuten desde 1991 y recalcada en el 2011 con la Ley orgaacutenica de
ordenamiento territorial pero siempre con ambiguumledades y problemas en la
praacutectica
Esto no significa que la descentralizacioacuten no sea viable al contrario en un paiacutes
como el colombiano resulta urgente Lo que acontece es que la autonomiacutea
administrativa y poliacutetica es viable si esta aparejada con una distribucioacuten de los
recursos entre la Nacioacuten y las entidades territoriales (Gaviria 2003) lo cual es un
punto de obligatorio cumplimiento si se desea lograr una descentralizacioacuten efectiva
y eficaz Un claro ejemplo es la relacioacuten entre vivienda y descentralizacioacuten donde
los debates al respecto resultan esenciales en la mayoriacutea de regiones que
histoacutericamente han tenido poco control sobre sus territorios (Mesa 2008
Montealegre 2006)
Por otra parte la exposicioacuten de motivos del proyecto presentado por el Gobierno
como en los informes de ponencia de los diferentes debates de Caacutemara y Senado
apuntan a que los municipios claramente modernizaraacuten el desarrollo local en el
nivel municipal de tal forma que recogen en un solo cuerpo normativo elementos
dispersos en varias normas anteriores como la referente a los planes de
desarrollo al ordenamiento territorial al desarrollo rural a la participacioacuten comunal
y comunitaria al desarrollo turiacutestico a la convivencia y seguridad ciudadanas a la
62
promocioacuten de los derechos humanos y a la proteccioacuten de los grupos vulnerables y
de las viacutectimas del desplazamiento y del conflicto armado a las minoriacuteas eacutetnicas
el fomento a la cultura al desarrollo econoacutemico y a la promocioacuten y proteccioacuten del
ambiente entre otros toacutepicos (EM 2012)
En este sentido el que los municipios sigan teniendo el papel de ceacutelula de
partiacutecula baacutesica del ordenamiento territorial es esencial pero tambieacuten las nuevas
alianzas y financiacioacuten que se proponen desde la LOOT aun con las
problemaacuteticas de la Ley de sostenibilidad fiscal y de regaliacuteas apuntan a avanzar
en dicha descentralizacioacuten en especial frente a la nueva normatividad como con la
reestructuracioacuten de municipios Tambieacuten la LOOT tendraacute que enfrentarse a los
debates sobre la descentralizacioacuten de temaacuteticas como la educacioacuten encabezada
con el empoderamiento de los CERES y de la salud (Jaramillo 2012) De hecho
debe resaltarse que al tiempo que se acogen fallos tanto de la Corte
Constitucional como del Consejo de Estado en relacioacuten con las funciones y
obligaciones de los municipios (EM 2012) se sigue manteniendo la consigna del
artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten que establece al municipio como entidad
fundamental de la divisioacuten poliacutetico-administrativa del Estado
De hecho como La LOOT careceraacute de pertinencia y eficacia mientras no se
proponga poliacuteticas y acciones que garanticen las condiciones de arraigo y de
pertenencia a un territorio o en otros teacuterminos la llamada unidad nacional y el
fortalecimiento de una comunidad imaginaria- la nacioacuten colombiana- y hasta dicha
discusioacuten no vaya acompantildeada de amplias reflexiones y propuestas dirigidas a
lograr comprensioacuten de los temas territoriales maacutes allaacute de lo geograacutefico con
eacutenfasis en el conocimiento sobre nuestro propio territorio conciencia de
pertenencia y compromiso no se lograraacute un ordenamiento armonioso
63
Se debe resaltar que tambieacuten se necesita para ello la participacioacuten y aportes de
los Ministerios de Cultura Educacioacuten y Medio ambiente de las universidades y
sus institutos de ciencias poliacuteticas y estudios regionales de las organizaciones
sociales y eacutetnicas es fundamental en este punto se reitera la importancia de la
sociedad civil en procesos de construccioacuten e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas
ya que solo asiacute el nuevo ordenamiento territorial seraacute garante de la unidad de la
repuacuteblica seraacute herramienta efectiva para que el Estado en sus diferentes niveles
cope su extensioacuten geograacutefica iacutentegramente y sea protector de la pluralidad y
diversidad de una sola nacioacuten (Gaviria 2006 Cit Maldonado 2013)
Ahora hay otro no siempre mencionado pero que como analizan Prieto y
Luengas (2014) es esencial para el ordenamiento territorial que es el
ordenamiento ambiental con una concepcioacuten de cuidado del ambiente en tanto no
solo se ve como un espacio de recursos y explotacioacuten o un lugar meramente
fiacutesico En este sentido el ordenamiento ambiental del territorio es un componente
fundamental ineludible e indisociable del ordenamiento territorial que sin embargo
para su operatividad requiere de instrumentos indisolublemente relacionados tales
como las disposiciones legales leyes y toda una red normativa poliacuteticas de
caraacutecter ambiental y en especial que se manifiesten frente al llamado desarrollo
sostenible que se concreten de manera eficiente y eficaz en cada uno de los
planes de desarrollo (en todos los niveles tanto en el orden nacional
departamental como en el municipal) tambieacuten en los Planes de Accioacuten Ambiental
de las Autoridades Ambientales incluyendo Planes de Gestioacuten Ambiental los POT
y los SIGAM evidenciando un espacio para el orden ambiental lejos de las
ambiguumledades y legislativamente con garantiacuteas
En este punto luego de haber desglosado y analizado el proyecto de LOOT
presentado en el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten
espacial del territorio que sin embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja
64
considerablemente de tener presente consideraciones medioambientales ya que
a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos sobre estas dos variables en
el estudio de la normatividad se evidencia que entre las competencias de los
municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de los
POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual
conlleva a que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al
ordenamiento ambiental se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la
LOOT no se avanza de manera concreta o al menos se dan pautas reales y que
en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los municipios de
formular no se promueva el generar ni planes ni sistemas de gestioacuten ambiental
como se esperariacutea en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento
Territorial y ambiental (Prieto 2012) No obstante en la LOOT puede ser y es una
gran oportunidad para integrar los conceptos de ordenamiento del territorio y del
ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y necesaria en especial
frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en su
mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Ahora bien otro punto a resaltar en este debate que deberaacute enfrentar la LOOT es
que las consideraciones medioambientales no son tenidas en cuenta ni si siquiera
cuando se ordena legislativamente en varias instituciones o cargos puacuteblicos ya
que la legislacioacuten en Colombia sigue estando enfocada en general y preocupada
por la reparticioacuten del territorio en tanto concepto fiacutesico y electoral y asiacute mismo por
los beneficios medio ambientales en este sentido explotacioacuten de recursos como
desarrollo que de este se pueda obtener tal y como es el caso del eacutenfasis que
prevalece sobre el reparto y administracioacuten de las regaliacuteas en Colombia o frente a
las nuevas discusiones sobre mineriacutea donde el papel de la sociedad civil y los
movimientos sociales seraacuten cruciales a la hora de que se realicen modificaciones
de la Ley Orgaacutenica para establecer criterios y directrices poliacuteticas claras de
conservacioacuten y preservacioacuten del medio ambiente (Prieto 2012)
65
Finalmente un gran desafiacuteo en el panorama de la LOOT es la financiacioacuten ya
que como manifestaron los gobernadores del Caribe (2011) a pesar de los fondos
e incentivos que se mencionan falta mayor claridad en los rublos en la
destinacioacuten y asignacioacuten pero sobretodo en las garantiacuteas para este punto
Ademaacutes el escenario Colombia presenta otras variables problemaacuteticas como el
conflicto armado en tanto coacutemo resalta Peacutecaut (1994) el problema del
desplazamiento y las migraciones forzadas es un arma de doble filo en el
establecimiento de un ordenamiento territorial
6 Conclusiones
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado
puesto que garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad
de manejar adecuadamente sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento
territorial es necesario para cualquier estado para un estado tan particular como el
colombiano resulta esencial e imperante
De hecho el conflicto armado colombiano asociado a la lucha agraria ha
desembocado en una construccioacuten social compleja y diversa del territorio Esta
situacioacuten significa sin lugar a dudas un territorio fragmentado incluso
administrativamente donde la red institucional muchas veces no es funcional en
varias aacutereas del paiacutes o existen instituciones que cumplen funciones en la praacutectica
iguales a otras y donde no existe un panorama diferencial y real frente a las
particularidades de cada zona lo cual evidencia la herencia histoacuterica de un
centralismo autoritario
66
Un ejemplo de lo anterior como se evidencioacute es la Constitucioacuten poliacutetica
instaurada durante La Regeneracioacuten 1886-1930 y la Ley 11 de 1986 que se
encargaron de modificar la herencia de ordenamiento territorial nacional al
convocar a la comunidad ldquopara que no siguiera siendo ajena a grandes y
pequentildeas decisiones que le concerniacutean y que tocaban con la vida ciudadana a
escala localrdquo pero manteniendo aun sesgos de centralismo y jerarquiacutea de los
entes locales frente al gobierno central
La Constitucioacuten de 1991 busco hacerle a frente dicho problema procurando
establecer una ruta para el ordenamiento efectivo del paiacutes en toda su estructura
pero de manera especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y
dictamino en el Artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial
(hellip) [Queacute] estableceraacute la distribucioacuten de competencias entre la Nacioacuten y las entidades
territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales seraacuten
ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y subsidiariedad en los
teacuterminos que establezca la ley (1991)
Es asiacute como desde la constitucioacuten de 1991 en el Artiacuteculo 288 se ordena la
construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial Sin embargo seria
hasta el 28 de agosto del 2011 cuando se creariacutea la Ley 1454 que se propone
conciliar y resolver los debates y conflictos surgidos a raiacutez de la ambiguumledad
administrativa y legislativa respecto a las divisiones del territorio Colombiano La
actual LOOT surge ademaacutes despueacutes de muacuteltiples intentos fracasados de
establecer las competencias instituciones y otros factores respecto a la
regionalizacioacuten del paiacutes temas esenciales para modernizacioacuten del estado
Es por lo tanto que en perspectiva histoacuterica los diferentes marcos juriacutedicos y
conceptuales que han rodeado el debate sobre el ordenamiento territorial y han
67
conllevado a una discrepancia sobre las apuestas poliacuteticas que debe tener el
estado y los gobiernos centrales al respecto buscaron cristalizarse en una Ley
orgaacutenica contando con al menos 20 proyectos que fueron hundidos al no aprobar
uno de los requisitos esenciales para la creacioacuten de una Ley Orgaacutenica tal y como
lo estipula la Constitucioacuten Poliacutetica en el Artiacuteculo 151 y consiste en la aprobacioacuten
de la mayoriacutea absoluta del el Congreso De hecho tambieacuten desde el sector
acadeacutemico se buscoacute nutrir la discusioacuten sobre a queacute modelo territorial debiacutea
apuntar el paiacutes sin lograr maacutes que algunos boletines en la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial (COT)
Por lo tanto la legislacioacuten sobre el Ordenamiento Territorial (OT) debioacute que
conformarse con Artiacuteculos limitados o Leyes de otras temaacuteticas para poder
manejar la incertidumbre frente a dicha problemaacutetica hasta que La ley 388 de 1991
(Ley de Desarrollo Territorial) fue creada con el fin de armonizar dicha
problemaacutetica sin lograrlo ante la complejidad que enfrentaba reto al que se
enfrentariacutean tambieacuten la Ley 152 1994 cap X Decreto 2284- 1994 sin embargo
durante este periodo dos grandes ejes dificultariacutean la descentralizacioacuten el paiacutes sin
la expedicioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en primer lugar la
dificultad de lograr un consenso interinstitucional lo que significaba luchas
internas y en segundo lugar consecuencia del primero la dificultad de unificar
teacuterminos a pesar del progreso a nivel normativo
De hecho la creacioacuten de una LOOT estaba en velo pues en el debate juriacutedico y
administrativo empezoacute a tomar fuerza el teoacuterico Tambieacuten es menester destacar
que los municipios departamentos y otras entidades territoriales se sentiacutean
confusos frente a sus competencias lo que dificultaba la conciliacioacuten de un
proyecto unitario de Ordenamiento Territorial Poco a poco empezariacutean a pensarse
proyectos maacutes concretos frente al OT en especial en 1995 donde existe un auge
68
del tema y se alcanza a formular un proyecto con amplias expectativas de
aprobacioacuten pero que no logra concretarse
Sin embargo debe afirmarse que con expedicioacuten de la constitucioacuten de 1991 se
crea una ruptura frente a la manera en que se pensaba el ordenamiento territorial
ya que como sentildeala el Titulo XI (CP 1991) se separa con el modelo de
autoritarismo centralista que predomino en la constitucioacuten de 1986 en la medida
que todas las demaacutes regiones por fuera de Santa fe de Bogotaacute se consideraban
menores de edad incapaces de definir lo que les conveniacutea y por ello sujetas a
perpetua tutela (Fals Borda 1997) ya que en el Artiacuteculo 286 y 287 se definen las
entidades territoriales y afirman su autonomiacutea para gestionar siempre y cuando se
mantengan dentro de los liacutemites de la ley buscando garantizar una facilidad en la
ejecucioacuten de proyectos y una inversioacuten maacutes directa a los intereses de cada entidad
de manera autoacutenoma
Ante este panorama se crea otro hito en el panorama del ordenamiento territorial
en 1997 cuando se expide modificando la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 la
Ley 388 o Ley de Desarrollo Territorial buscando solucionar dichos ejes
problemaacuteticos de manera efectiva el territorio colombiano y creando un plazo para
avanzar en la construccioacuten de una LOOT al sobrepasar el tiempo establecido por
la constitucioacuten de 1991 La Ley 388 del 1997 postula el Ordenamiento Territorial
de una praacutectica concreta buscando posicionarse como marco subsidiario ante la
ausencia de la Ley Orgaacutenica sin embargo la ley 388 no logroacute unificar las distintas
posiciones pese a que establecioacute los Planes de Ordenamiento Territorial y la
creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana la ambiguumledad y poca eficiencia de la
administracioacuten de territorio conllevo a nuevos proyectos de LOOT teniendo en
cuenta los peligros de no tener una unificacioacuten del Ordenamiento Territorial
69
No obstante es un hito de la historia del ordenamiento territorial por que dio paso
a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial
(POT) asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana redefiniendo lo
rural pero avanzando en la comprensioacuten de los cambios en las ciudades y la
urbanizacioacuten paulatina del paiacutes ademaacutes la creacioacuten y reglamentacioacuten por parte del
Estado del POT (Plan de ordenamiento Territorial) y el PDD (Plan desarrollo)
conduce a garantizar los derechos fundamentales mediante la provisioacuten de
servicios para mejorar la calidad de vida y el desarrollo sostenible del territorio se
puede concluir de este periodo que los intentos y avances registrados no
solventaron las principales problemaacuteticas vinculadas a la administracioacuten territorial
pero representan un punto de estudio y anaacutelisis importante para comprender
dinaacutemicas administrativa y poliacuteticas territoriales y los siguientes periodos
presidenciales
Ademaacutes en teacuterminos de los instrumentos de gestioacuten en nuestro paiacutes son los
municipios los encargados de gestionar en la escala maacutes pequentildea de la
planeacioacuten del territorio los POTrsquoS en donde se hace una proyeccioacuten del
ordenamiento municipal Sin embargo en estos planes suelen indicarse (indicar
coacutemo se distribuiacutea el territorio en los Planes de Ordenamiento Territorial en eacutestos
deben establecerse los distintos usos del suelo incluyendo las zonas protegidas
las principales actividades econoacutemicas asiacute como un segmento sobre servicios y
equipamientos urbanos
No obstante en la realidad se suele ver coacutemo muchos elementos de la
planificacioacuten son desacatados y ademaacutes el problema fiscal que implica la
corrupcioacuten suele distorsionar la ejecucioacuten de las obras puacuteblicas asiacute como el
abastecimiento de servicios para la poblacioacuten
70
En el periodo que comprendioacute el acaacutepite de la Ley 388 del 1997 se postulaba en
algunos sectores como el ser coherente con el ordenamiento territorial entendido
como el encargado de formular propuestas sobre la manera como se deben
distribuir competencias poderes y responsabilidades a lo largo y ancho del paiacutes
premisa indispensable para asegurar el despegue de una autonomiacutea que no
contrariacutee el principio de unidad del estado sino que sea su maacutes eficaz
complemento (Comisioacuten de ordenamiento territorial 1992) aunque se circunscribe
al problema de la organizacioacuten territorial del Estado y deja de lado lo sustancial de
esta poliacutetica que tiene que ver con los procesos que ocurren en las entidades
territoriales (Massiris 2011)
Un ejemplo es el conflicto armado donde la jurisdiccioacuten respecto a este seguiacutea
siendo abstracta en especial frente a los desplazamientos transformaciones
socio-territoriales migraciones por razones econoacutemicas y la expansioacuten masiva y
con poco control de las principales ciudades como Bogotaacute Cali Medelliacuten
Barranquilla y Bucaramanga donde auacuten en temas urbanos quedan muchos
debates sin resolver o darse
Sin embargo existe una restauracioacuten y renovacioacuten urbana orientada al cambio de
uso e intensificacioacuten del uso del suelo urbano a fin de contener la presioacuten
urbaniacutestica sobre las aacutereas rurales En Colombia ocurre algo totalmente paradoacutejico
y es que el sector inmobiliario y de construccioacuten se interesa cada vez maacutes por el
suelo semi-urbano o de vocacioacuten rural con el fin de ofrecer viviendas campestres
con beneficios tarifarios en cuanto al acceso a los servicios puacuteblicos Con este tipo
de estrategias comerciales las empresas constructoras modifican el uso del suelo
sin que se modifique en los Planes de Ordenamiento Territorial aumentando la
plusvaliacutea del suelo Es decir que el precio real estaacute sub-valorado en la medida
que su cotizacioacuten no corresponde al cambio del uso del suelo como ocurre en el
municipio de Chiacutea (Cundinamarca)
71
Dichas problemaacutetica se profundizariacutean durante el periodo presidencial de Aacutelvaro
Uribe Veacutelez en especial a partir de la Ley 715 frente a la modificacioacuten del Sistema
General de Participaciones que transfiere la nacioacuten a los municipios ya que no
solo aumenta condiciones de vulnerabilidad como el desempleo y pobreza en un
paiacutes en conflicto armado sino que transforma las relaciones entre entes
territoriales por los fondos de la nacioacuten llevando a un periodo de (re)centralizacioacuten
administrativa poliacutetica y fiscal que sumado al desequilibrio de poderes donde la
autonomiacutea de los entes territoriales fue en declive a medida que se posicionaba el
discurso de seguridad democraacutetica que acarreaba ideoloacutegicamente una gran
connotacioacuten del poder central y ademaacutes un control del monopolio de la fuerza y
de la economiacutea maacutes radical que en cualquier otro periodo anterior aun en
contradiccioacuten con los postulados de ordenamiento territorial de la constitucioacuten de
1991
Bajo esa configuracioacuten de 8 antildeos de recentralizacioacuten resulta un quiebre histoacuterico
en el ordenamiento territorial el hecho de que en el 2011 despueacutes de 20 antildeos de
la constitucioacuten de 1991 cuando un proyecto de LOOT es ratificado El 28 de
agosto luego de aprobar la mayoriacutea en el congreso y demaacutes requisitos de una Ley
Orgaacutenica el proyecto se convierte en la Ley 1454 (Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
territorial) y suscita conmocioacuten frente a sus futuros resultados despueacutes de varios
antildeos de debate sin consenso legislacioacuten limitada al respecto y todos sectores
divididos La definicioacuten del OT y sus principios nuevamente estaacuten en debate
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran
apuesta por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio
Colombiano bajo principios particulares (soberaniacutea y unidad nacional autonomiacutea
integracioacuten regionalizacioacuten sostenibilidad participacioacuten solidaridad y equidad
territorial diversidad paz y convivencia responsabilidad y transparencia
72
economiacutea y buen gobierno multietnicidad etc) que configuran sus 40 artiacuteculos y
deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-juriacutedico no soacutelo desde la
Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que ampliaron
el proceso de descentralizacioacuten (poliacutetica administrativa y fiscal Ver Anexos 1 y 2)
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Congreso de la Repuacuteblica (1994) Ley 128 Bogotaacute Diario Oficial No 41236
Congreso de la Repuacuteblica (1994) Ley 136 Bogotaacute Diario Oficial No 41377
Congreso de la Repuacuteblica (1994) Ley 152 Bogotaacute Diario Oficial No 41450
Congreso de la Repuacuteblica (2000) Ley 614 Bogotaacute Diario Oficial No 44168
Congreso de la Repuacuteblica (2001) Ley 715 Bogotaacute Diario Oficial No 44654
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Territorial y los proyectos de Ley Orgaacutenica sobre la materia En Documentos
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Departamento Nacional de Planeacioacuten
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4
por los distintos gobiernos de turno elucidando cuaacuteles aspectos histoacutericos se
cristalizaron en ley 1454 asiacute como sus implicaciones administrativas
En ese sentido los resultados de la investigacioacuten se dividen en cinco capiacutetulos En
el primero se abordaraacuten los antecedentes histoacutericos del ordenamiento territorial en
Colombia con el fin de evidenciar por queacute la Constitucioacuten Poliacutetica de 1886 entrantildeoacute
un modelo de ldquocentralismo autoritariordquo En este periodo el argumento del Gobierno
postulaba el fortalecimiento de una repuacuteblica unitaria pero este discurso oficial en
realidad generoacute muacuteltiples fragmentaciones territoriales y disputas poliacuteticas (como
la peacuterdida de Panamaacute en 1903) las cuales desembocaron en un paquete de
reformas al ordenamiento territorial haciacutea 1910 Esta dinaacutemica reformista continuoacute
operando en otros momentos histoacutericos mediante reformas constitucionales como
sucedioacute en 1936 1945 y en 1968 Empero todas estas reformas de contencioacuten del
modelo territorial fueron limitadas frente a las demandas sociales de la eacutepoca
De ahiacute que en 1986 se produjera otra reforma constitucional con la cual se aproboacute
la eleccioacuten popular de alcaldes fortaleciendo la participacioacuten en teacuterminos de la
representacioacuten social y en materia de la descentralizacioacuten poliacutetica Mientras que
en el segundo acaacutepite se analizaraacuten las implicaciones institucionales que tuvo la
Constitucioacuten de 1991 -considerada como punto de partida en el debate reciente
sobre el ordenamiento- en la medida que la nueva carta poliacutetica entrantildeoacute una
ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo centralista impuesto por la
Constitucioacuten de la Regeneracioacuten (1886) Asimismo se examinaraacute coacutemo la ley 152
y el decreto 2284 de 1994 cimentaron el marco legal del ordenamiento puesto que
definieron los principios de accioacuten que permitieron a los entes territoriales superar
la ambiguumledad juriacutedico-administrativa e identificar una ruta procesal en aras de
mejorar la planificacioacuten de los municipios por la viacutea de los planes de desarrollo
5
Posteriormente se realizaraacute una lectura minuciosa de la ley 388 de 1997 en la
cual se evidenciaraacuten las principales trasformaciones conceptuales en materia de
ordenamiento territorial pues en esta ley se reguloacute y reorganizoacute la administracioacuten
del espacio desde un enfoque que priorizaba los centros urbanos maacutes poblados
en donde se haciacutea necesaria una continua coordinacioacuten de las aacutereas rurales con
los centros urbanos En el cuarto capiacutetulo se realizaraacute un anaacutelisis del proceso de
re-centralizacioacuten poliacutetica econoacutemica y administrativa que tuvo lugar durante los
dos Gobiernos de Aacutelvaro Uribe a raiacutez del recorte de transferencias junto a la
concentracioacuten del gasto puacuteblico en manos de la rama ejecutiva En ese sentido es
importante mencionar que este acaacutepite estaraacute encabezado por el debate teoacuterico
suscitado por la descentralizacioacuten y la desconcentracioacuten
El quinto acaacutepite se centra en el anaacutelisis del primer Gobierno de Juan Manuel
Santos y coacutemo despueacutes de 20 antildeos de disputas poliacuteticas y tentativas fracasadas
eacuteste logroacute la aprobacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial con base
en los discursos de la ldquounidad nacionalrdquo y el ldquobuen gobiernordquo e impulsando sus
locomotoras para la prosperidad social
Finalmente el documento presenta unas conclusiones en torno al Modelo de
Ordenamiento Territorial en Colombia al tiempo que intenta establecer algunos
interrogantes sobre la eficacia del modelo sus horizontes y limitaciones Se
espera por lo tanto que esta investigacioacuten permita una mayor claridad sobre este
tema con el fin de comprender las principales dinaacutemicas juriacutedico-poliacuteticas
socioloacutegicas y normativas que han confluido en este proceso que a pesar de su
poco conocimiento resulta vital para la sociedad
6
1 El centralismo autoritario una herencia poliacutetico-administrativa en crisis
La Constitucioacuten poliacutetica instaurada durante La Regeneracioacuten tuvo dos aspectos
que conllevaron al pausado hundimiento de su enfoque de ordenamiento territorial
luego de un siglo de su implementacioacuten El primero asociado al modelo de
ldquoRepuacuteblica unitariardquo en el que la soberaniacutea residiacutea en la nacioacuten colombiana Esta
repuacuteblica estaba integrada por 9 departamentos con un modelo de centralismo
poliacutetico y descentralizacioacuten administrativa Sin embargo durante el Consejo
Nacional Constituyente que dio origen a esta carta magna el Gobierno designoacute
desde la capital a los delegatarios de los Estados de Antioquia Boliacutevar Boyacaacute
Cauca Cundinamarca Magdalena Panamaacute Santander y Tolima
El Consejo Nacional Constituyente estuvo compuesto por las principales figuras
del conservatismo de la eacutepoca pero la decisioacuten adoptada en el centro poliacutetico del
paiacutes no tardoacute en desatar el malestar en las provincias luego de la designacioacuten de
liacutederes bogotanos para regiones como Panamaacute La estructura de poder que se
manejoacute durante la Regeneracioacuten fue objeto de criacuteticas por parte de conservadores
histoacutericos1 quienes cuestionaron la forma como se estaba dirigiendo el paiacutes La
tensioacuten centralista desembocoacute en un documento de la eacutepoca conocido como ldquoel
Manifiesto de los 21rdquo o ldquoMotivos de disidenciardquo donde este grupo reprochoacute la
polarizacioacuten de la sociedad el caraacutecter antidemocraacutetico de la Regeneracioacuten la
supresioacuten de las libertades de prensa y asociacioacuten y la usurpacioacuten que hizo la
1 Este grupo estaba compuesto principalmente por antioquentildeos y bogotanos dedicados al comercio de cafeacute y sosteniacutea que el retraso econoacutemico e industrial de la eacutepoca estaba afectando sus negocios
7
nacioacuten a las funciones de los distritos parroquiales2 y de los departamentos -antes
estados soberanos3 (Urrego 2007)
La tensioacuten se profundizoacute en noviembre de 1903 cuando el modelo de tutela
centralista desembocoacute en la peacuterdida de Panamaacute evidenciando el fracaso del
ldquoautoritarismo regenerativordquo Las oacuterdenes impartidas desde Santafeacute de Bogotaacute
pasaban por la designacioacuten presidencial de los Gobernadores sin que mediara la
voluntad del pueblo en ninguno de los 9 departamentos Con la peacuterdida del istmo
se realizoacute una reestructuracioacuten territorial que implicoacute la creacioacuten de departamentos
como Huila Caldas Valle del Cauca y la escisioacuten entre Norte de Santander y
Santander Sin embargo el proceso de creacioacuten de entes territoriales -fuesen
comisariacuteas intendencias o Departamentos- debiacutea pasar por un examen detallado
en la capital bogotana en virtud del artiacuteculo 5deg de la Constitucioacuten que estableciacutea
como condiciones baacutesicas
1 Que el nuevo Departamento tenga por lo menos doscientas mil almas
2 Que aqueacutel o aqueacutellos de que fuere segregado queden cada uno con una poblacioacuten de
doscientos cincuenta mil habitantes por lo menos
3 Que la creacioacuten sea decretada por una ley aprobada en dos Legislaturas ordinarias
sucesivas (Constitucioacuten de 1886 artiacuteculo 5deg -texto original y sin reformas
En ese escenario la ampliacioacuten del mapa poliacutetico-administrativo estaba supeditada
a los dictaacutemenes impartidos por el Gobierno central y los intereses que estuvieran
mediando la solicitud de creacioacuten de nuevos departamentos Esta tendencia no se
2 Durante el Virreinato de la Nueva Granada las provincias se dividieron en cantones y eacutestos en parroquias Sin embargo con la entrada en vigencia de la Constitucioacuten de la Nueva Granada en 1832 las parroquias se convirtieron en distritos parroquiales los cuales se mantuvieron durante la Confederacioacuten Granadina pero fueron suprimidos por la Constitucioacuten de 1886 La figura de los distritos parroquiales se postula por ende como el antecedente maacutes cercano a la figura de los municipios actuales (Veacutease Remolina 2011) 3 Ibiacuted Es importante sentildealar que la figura de los Departamentos se empleoacute como unidad del ordenamiento territorial durante la Gran Colombia (1819-1830) cuando el Congreso aproboacute la ley 25 de 1824 con la que se crearon 12 departamentos Sin embargo la Constitucioacuten de la Repuacuteblica de la Nueva Granada (1831-1858) suprimioacute esta figura conservando uacutenicamente las provincias y posteriormente la Constitucioacuten de la Confederacioacuten Granadina (1858-1863) crea la figura de los Estados Soberanos que se mantuvo con la Constitucioacuten de Rio Negro (1863)
8
transformoacute ni siquiera con la llegada de los liberales al poder Los actos
legislativos aprobados durante la Hegemoniacutea liberal no modificaron la injerencia
centralista en los asuntos locales aun cuando ampliaron los instrumentos del
ordenamiento territorial
Por otra parte seria durante el primer Gobierno de Loacutepez Pumarejo se aproboacute el
acto legislativo 01 de 19364 en el que se reconocen a nivel constitucional las
intendencias y comisariacuteas aunque es importante mencionar las disposiciones
sobre el ordenamiento territorial no fueron el eje central de esta reforma
constitucional a diferencia de la siguiente reforma en donde se abordan con un
poco maacutes de profundidad algunos temas sobre las disposiciones territoriales a
traveacutes de la adopcioacuten de un sistema categorizado de municipios en funcioacuten de la
densidad poblacional los recursos fiscales y la importancia econoacutemica del
municipio (artiacuteculo 80deg) asiacute como se ordenoacute la creacioacuten de asambleas
departamentales por eleccioacuten popular5 y el establecimiento del Distrito Especial
de Bogotaacute
La ciudad de Bogotaacute capital de la Repuacuteblica seraacute organizada como un Distrito especial
sin sujecioacuten al reacutegimen municipal ordinario dentro de las condiciones que fije la ley La ley
podraacute agregar otro u otros Municipios circunvecinos al territorio de la capital de la
Repuacuteblica siempre que sea solicitada la anexioacuten por las tres cuartas partes de los
concejales (sic) del respectivo Municipio (Artiacuteculo 1deg - Acto Legislativo 01 de 1945)
iquestCuaacutel es la relacioacuten entre la creacioacuten de Bogotaacute como distrito capital y el Frente
Nacional
4 En el citado acto legislativo que reformoacute la Constitucioacuten el artiacuteculo 5deg quedoacute de la siguiente manera ldquoArt 2o El territorio nacional se divide en Departamentos Intendencias y Comisariacuteas los primeros se dividen en Municipios o Distritos Municipalesrdquo 5 En artiacuteculo 81deg sentildeala que en cada departamento habraacute ldquouna corporacioacuten administrativa denominada Asamblea Departamentalrdquo y en el artiacuteculo siguiente se estipula que ldquoLas Asambleas Departamentales son de eleccioacuten popular y se compondraacuten de tantos Diputados cuantos correspondan a la poblacioacuten del respectivo Departamento a razoacuten de un Diputado por cada cuarenta mil habitantes y uno maacutes por fraccioacuten igual o mayor a la mitad de dicha cifrardquo (Artiacuteculo 82deg - Acto Legislativo 01 de 1945)
9
Antes del Frente Nacional (1958-1974) los Gobernadores soliacutean estar vinculados
al partido en el poder y generalmente procediacutean de la capital de la Repuacuteblica
donde se designaba a los mandatarios departamentales pese al desconocimiento
del contexto social y econoacutemico de las regiones Bajo esta loacutegica se priorizaba la
centralizacioacuten del poder a traveacutes de decisiones administrativas que garantizaban la
reproduccioacuten y el mantenimiento del modelo (Remolina 2011) Empero los
intentos por equilibrar el modelo de desarrollo regional la reforma constitucional
de 19686 tampoco pudo transformar sustancialmente el reacutegimen territorial a pesar
de la autorizacioacuten de las aacutereas metropolitanas
Artiacuteculo 63deg Para la mejor administracioacuten o prestacioacuten de servicios puacuteblicos de dos o maacutes
Municipios de un mismo Departamento cuyas relaciones den al conjunto las
caracteriacutesticas de un aacuterea metropolitana la ley podraacute organizarlos como tales bajo
autoridades y reacutegimen especiales con su propia personeriacutea garantizando una adecuada
participacioacuten de las autoridades municipales en dicha organizacioacuten (hellip) La ley estableceraacute
las condiciones y las normas bajo las cuales los Municipios puedan asociarse entre siacute para
la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos (Acto Legislativo 01 de 1968)
Sin embargo esta reforma constitucional fue muy cuestionada porque se encargoacute
de fortalecer el poder ejecutivo en contra del poder legislativo el cual implicaba
un reparto regional del presupuesto maacutes profundo pues los congresistas debiacutean
entregar a los jefes y caciques poliacuteticos regionales su respectiva parte Ante la
centralizacioacuten del gasto fiscal en manos del presidente se terminoacute debilitando las
regiones favoreciendo la concentracioacuten de la gestioacuten estatal
ldquoespecialmente en lo referente a la reparticioacuten ilegal del presupuesto nacional entre
caciques regionales por parte de los senadores y representantes En adelante el ejecutivo
llevariacutea la iniciativa en materia de presupuesto y gasto puacuteblico sin que se interpusieran
6 Con el Acto Legislativo 01 de 1968 el artiacuteculo 5deg de la Constitucioacuten quedoacute asiacute ldquoSon entidades territoriales de la Repuacuteblica los Departamentos las Intendencias las Comisariacuteas y los Municipios o Distritos Municipales en que se dividen aquellos y eacutestasrdquo
10
otras instancias del Estado (hellip) Esta reforma ahondoacute auacuten maacutes la pobreza municipal y
regional en tanto que se crearon foacutermulas centralizadoras y una cantidad de entes
nacionales encargados de organizar los servicios puacuteblicos la salud y la educacioacuten
llamados descentralizados (Borja 2007)
Asimismo el centralismo poliacutetico continuacuteo representando un modelo poco
pragmaacutetico para un paiacutes tan diverso como el colombiano con el cual se profundizoacute
el desequilibrio de poder y autonomiacutea impuesto por la Constitucioacuten de 1886 en la
que todas las regiones por fuera de Santa fe de Bogotaacute eran consideradas como
menores de edad e incapaces a la hora de definir queacute les conveniacutea por ello
estaban sujetas a la tutela administrativa poliacutetica y econoacutemica perpetua de la
capital En este escenario se relegaba la aspiracioacuten de autonomiacutea poliacutetica y
administrativa a un plano marginal sujeto a los intereses de las eacutelites regionales
(Fals Borda 1997)
Al no encontrar espacios de discusioacuten intermedios tendientes a la redistribucioacuten
del poder se generoacute una crisis del modelo centralista la cual intentaron solventar
con la profundizacioacuten de la descentralizacioacuten administrativa y poliacutetica Con La ley
11 de 1986 se pretendioacute modificar el modelo de ordenamiento territorial heredado
de la Constitucioacuten de 1886 a traveacutes de la convocatoria puacuteblica de la comunidad
ldquopara que no siguiera siendo ajena a grandes y pequentildeas decisiones que le
concerniacutean y que tocaban con la vida ciudadana a escala localrdquo En virtud de esta
ley se implementoacute la figura de las Juntas Administradoras Locales7 para atender a
las necesidades de las comunas y corregimientos (Betancur 1989)
Pese a la ampliacioacuten de los instrumentos para el ordenamiento territorial que
dispuso el acto legislativo eacuteste fue conocido porque permitioacute la eleccioacuten popular
de alcaldes a traveacutes de la modificacioacuten de 3 artiacuteculos de la Constitucioacuten Poliacutetica de
7 Es importante precisar que las Juntas Administradoras Locales existiacutean desde 1968 como unidad de planeacioacuten del territorio y que en 1986 fueron modificadas por medio del acto legislativo pero no fueron ldquoimplementadasrdquo por primera vez
11
1886 en donde se postuloacute que todos los ciudadanos podriacutean elegir directamente
al Presidente a los congresistas Diputados Concejales y a los Alcaldes (Art
171deg) asiacute como decretoacute la necesidad de tener un Alcalde -Jefe de la
Administracioacuten Municipal- (Art 200deg) precisoacute el procedimiento para la eleccioacuten
popular y estipuloacute de manera geneacuterica las incompatibilidades e inhabilidades del
oficio de eleccioacuten popular (Art 201deg) (Acto Leg 01 de 1986)
Meses despueacutes de la aprobacioacuten del Acto Legislativo se promulgoacute el decreto
presidencial 1333 por el cual se adoptoacute el reacutegimen municipal En el artiacuteculo 8deg
establecioacute que ldquolos territorios y los habitantes de eacuteste sometidos a la jurisdiccioacuten
del alcalde constituyen un municipio o distrito municipalrdquo pero es importante
mencionar que esta unidad del ordenamiento territorial continuacutea subordinada a los
intereses del departamento y de la nacioacuten puesto que si estos entes de mayor
categoriacutea administrativa requirieran desarrollar alguna obra o establecimiento
puacuteblico en suelos municipales el ente territorial maacutes pequentildeo deberaacute acoger dicha
obra como parte de su intereacutes general -y el de sus habitantes- (artiacuteculo 9deg)
Adicionalmente los alcaldes se encuentran bajo la tutela administrativa de los
Departamentos seguacuten lo establecido en el artiacuteculo 6deg del Decreto 1222 de 1986 y
en el artiacuteculo 7deg del Decreto 1333 de 1986 en temaacuteticas de planificacioacuten y
coordinacioacuten de desarrollo regional y local y para la prestacioacuten de servicios
Ahora si bien la ampliacioacuten democraacutetica mantuvo privilegios administrativos a la
nacioacuten y a los departamentos garantizando el control poliacutetico desde la capital en
Santa fe de Bogotaacute tambieacuten generoacute la ruptura del modelo bipartidista heredado
del Frente Nacional que se profundizoacute con la eleccioacuten popular de Alcaldes y
Gobernadores -a diferencia de los mandatarios municipales su eleccioacuten se
autorizoacute en 1992- en la medida que incrementoacute la institucionalizacioacuten de
movimientos sociales y grupos armados asiacute como la agremiacioacuten de intereses
12
poliacuteticos en organizaciones como la Federacioacuten de Gobernadores de Colombia y
la Federacioacuten Colombiana de Municipios8 fundada en 1990
Su creacioacuten es producto de una de las reformas maacutes importantes del siglo XX en el paiacutes el
inicio del proceso de descentralizacioacuten En este contexto la creacioacuten de la Federacioacuten no
solo era una buena idea era una necesidad de los alcaldes agremiarse quienes en este
nuevo marco institucional eran autoacutenomos y responsables de una gran cantidad de
competencias nuevas que implicaban un gran reto para los municipios y una gran
responsabilidad poliacutetica (FCM 2010)
En ese escenario la ampliacioacuten del espectro poliacutetico por la viacutea electoral se
configuroacute un modelo democraacutetico que afianzoacute la participacioacuten poliacutetica de los
colombianos al tiempo que buscaba mayor autonomiacutea poliacutetica profundizar la
descentralizacioacuten administrativa y fortalecer la capacidad de decisioacuten autoacutenoma
de los municipios Sin embargo la eleccioacuten popular de alcaldes no transformoacute el
modelo administrativo basado en el centralismo poliacutetico pero si empezoacute a afianzar
un modelo electoral maacutes incluyente en donde nuevas fuerzas y actores sociales
que se movilizaron en deacutecadas anteriores lograron tener un espacio de discusioacuten
participacioacuten y representacioacuten colectiva de sus intereses a traveacutes de los comicios
municipales que tuvieron lugar el 13 de marzo de 1988
Con esta apuesta poliacutetica se generoacute un proceso de transferencia de competencias
que tradicionalmente habiacutea detentado el Gobierno central hacia los municipios y
se amplioacute la gama de actores poliacuteticos habilitados en el sistema electoral
incrementando la representatividad por la viacutea de la participacioacuten ciudadana y la
inclusioacuten de los movimientos sociales y ciacutevicos de los antildeos 70 y 80 Seguacuten Dariacuteo
Restrepo entre el 11 y el 36 de las alcaldiacuteas y gobernaciones quedaron en
manos de fuerzas poliacuteticas ajenas al liberalismo y el conservatismo (1995) No 8 La Federacioacuten Colombiana de Municipios se constituye como una entidad gremial privada y sin aacutenimo de lucro con el fin de promover la descentralizacioacuten la autonomiacutea la democracia y la gobernabilidad local asiacute como pretende articular los esfuerzos internacionales nacionales subnacionales puacuteblicos y privados tendientes al fortalecimiento de los gobiernos municipales y distritales Para mayor informacioacuten sobre la misioacuten visioacuten e historia de la entidad consulte httpwwwfcmorgcoindexphpid=13 (20130314)
13
obstante este aspecto debe ser analizado con detenimiento puesto que si bien
generoacute un mayor nivel de representacioacuten para la sociedad tambieacuten produjo
efectos colaterales limitantes para el desarrollo regional
El intento por romper la estructura de poder poliacutetico heredada del Frente Nacional
-bipartidismo profundamente riacutegido- junto a la jerarquizacioacuten poliacutetica planteada en
principio como un intento por mejorar las condiciones de desarrollo en el paiacutes trajo
consigo una oleada de clientelismo desmesurado que dificultoacute avanzar en temas
relacionados con el desarrollo regional Mientras se buscaba ldquorecobrar la unidad
nacional sin sacrificar los intereses de la provincia menos auacuten de la ceacutelula
municipalrdquo el poder local aumentoacute de la mano de la ldquoineficiencia y del burocratismo
clientelistardquo (Betancur 1989) El traacutefico de influencias y el afaacuten de los nuevos
caciques locales por consolidar sus cuotas burocraacuteticas9 no se hicieron esperar y
las campantildeas poliacuteticas se permearon por estas dinaacutemicas
Resultaba mucho maacutes rentable obtener la personeriacutea juriacutedica de un partido o
movimiento poliacutetico como un mecanismo de poder para hacer exigibles los
intereses de la red social de votantes a traveacutes de la obtencioacuten de prebendas y
puestos por nombramientos poliacuteticos antes que tramitar los intereses ciudadanos
en canales democraacuteticos En esta carrera cayeron algunos partidos poliacuteticos que
habiacutean surgido de los diaacutelogos luego de que el Gobierno de Belisario Betancur y
grupos armados negociaran una salida al conflicto y eacutestos uacuteltimos encontraron en
la institucionalizacioacuten electoral un nicho feacutertil para sus aspiraciones poliacuteticas
En menos de un lustro la descentralizacioacuten poliacutetica pasoacute de ser la esperanza del
paradigma representativo a convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo
9 Ahora bien el clientelismo no surgioacute luego de la aprobacioacuten del acto legislativo 01 de 1986 ndashEleccioacuten popular de Alcaldes- sino que tiene raiacuteces profundas en el tipo de relaciones sociales poliacuteticas y econoacutemicas sobre las cuales se erigioacute el modelo de Estado en Colombia En ese sentido Francisco Leal (2010) plantea que eacuteste es el resultado de relaciones de transaccioacuten pre capitalistas que fueron utilizadas por los caciques poliacuteticos locales y por el Estado mismo para facilitar el proceso modernizador
14
regional por cuenta de ldquopermanentes conflictos entre comunidades y poliacuteticos con
gobiernos regionales y nacionales donde se desperdiciaban y agotaban las
energiacuteas de caraacutecter administrativordquo (Gaviria 1989) Sin embargo los partidos
poliacuteticos tradicionales no estuvieron al margen de esta carrera clientelar todo lo
contrario tanto los liberales como los conservadores aprovecharon la expansioacuten
del sistema de partidos y como duentildeos ldquonaturalesrdquo del monopolio de la votacioacuten -
tanto los caciques locales como los poliacuteticos electos- apuntaron a crear una
estrategia que les permitiera incrementar sus beneficios dejando la menor parte a
los movimientos ajenos al control de la asociacioacuten bipartidista
El control del bipartidismo sobre la administracioacuten del Estado condujo a que la clase
poliacutetica tendiera a hacer un uso indiscriminado de los recursos estatales De ahiacute a que se
viera como natural el usufructo privado de tales recursos y fuera fuente de desarrollo de
multitud de praacutecticas y costumbres (Leal 2010)
Para superar las tensiones poliacuteticas derivadas de la eleccioacuten popular de alcaldes
que entorpecioacute la adopcioacuten de mecanismos para garantizar el desarrollo equitativo
entre las regiones el Estado colombiano optoacute por ldquola ecuacioacuten ordenamiento
territorial equivale a planificacioacuten espacialrdquo implicando un modelo interdependiente
entre los centros urbanos y las formas de poblamiento y produccioacuten De este modo
se intentoacute superar la fragmentacioacuten social que habiacutea generado la ampliacioacuten
democraacutetica de finales de los 80 basaacutendose en un orden territorial funcional que
asegurara el desarrollo bajo paraacutemetros modernos (Borja 1996)
Sin embargo los partidos poliacuteticos y sus agentes construyen alianzas a partir de
ejes programaacuteticos como la planificacioacuten espacial apropiaacutendose del discurso del
desarrollo regional equitativo y de la planificacioacuten del territorio iquestdejando a un lado
el desconocimiento de paradigmas conceptuales y de las complejidades socio-
culturales del territorio Mientras tanto las alianzas continuacutean siendo productivas
electoralmente y en virtud de eacutestas se consolidan coaliciones de intereses en
15
espacios de incidencia poliacutetica y administrativa para garantizar la administracioacuten
de recursos con mayor autonomiacutea del departamento y de la nacioacuten En ese
contexto la Federacioacuten Colombiana de Municipios adquiere relevancia
De modo que la implementacioacuten de herramientas descentralizadoras fue soacutelo la
punta de lanza de las estrategias empleadas para la adopcioacuten de un esquema
territorial alterno en donde se buscoacute romper el centralismo autoritario heredado
del reacutegimen constitucional de 1886 y que tuvo muacuteltiples fracasos en el proyecto
de unificacioacuten nacional por cuenta del desconocimiento de las particularidades
socio-culturales y regionales
A continuacioacuten se presentaraacute un anaacutelisis del modelo poliacutetico e institucional que
implicoacute la carta magna de 1991 en donde se sentaron las bases principios y
elementos del nuevo modelo territorial propuesto como alternativa al centralismo
autoritario decimonoacutenico con sus posibilidades y retos de implementacioacuten
2 La Constitucioacuten de 1991 Ruptura y auge del ordenamiento territorial
La discusioacuten sobre el Ordenamiento Territorial en Colombia ha sido abordada por
autores como Fals Borda Massiris Borja Restrepo entre otros con el fin de
determinar los antecedentes y los aportes en la materia para nutrir desde distintos
campos la experiencia nacional Sin embargo la discusioacuten maacutes seria sobre el
ordenamiento territorial se planteoacute en el seno de la Asamblea Nacional
Constituyente como un debate de relevancia nacional cuya maacutexima preocupacioacuten
consistioacute en definir una hoja de ruta asiacute como plantear la necesidad de consolidar
un modelo capaz de garantizar ldquoun desarrollo equilibrado y justo de las distintas
regiones en espacial las maacutes pobres y marginales sin obstaculizar el progreso de
las maacutes ricasrdquo (COT 1992)
16
Gracias a la pluralidad acadeacutemica poliacutetica y social de los constituyentes la
necesidad de replantear estos temas se evitoacute caer en un debate reducido a
problemas cartograacuteficos para plantear la importancia de analizar la escenarios
para la creacioacuten y apropiacioacuten del espacio por parte de los grupos sociales con
sus propias culturas y organizacioacuten social y con la estructura general y la forma
administracioacuten recursos competencias y planeacioacuten del Estado (Borja 1996) La
Constitucioacuten de 1991 se adopta como un intento por construir un modelo
heterodoxo entre una repuacuteblica unitaria que reconoce la autonomiacutea regional de
departamentos y municipios por la viacutea de la transferencia de funciones y recursos
econoacutemicos a los entes territoriales y que apunta a disminuir los desequilibrios
econoacutemicos entre las regiones (Riveros cit COT 1992)
Para esto el texto constitucional debioacute acompantildearse con un articulado transitorio
que facilitara los procesos de cambio entre el anterior reacutegimen centralista
heredado de la Regeneracioacuten y la nueva foacutermula constitucional nacida de la
Asamblea Nacional Constituyente El artiacuteculo 3810 se convirtioacute en la piedra angular
para pensar el ordenamiento como una problemaacutetica nacional puesto que en eacuteste
se establecioacute que el Gobierno debiacutea encabezar la creacioacuten de la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial en un plazo de 6 meses y por un teacutermino de 3 antildeos con
el objetivo de realizar los estudios y formular las recomendaciones pertinentes en
torno a la divisioacuten territorial del paiacutes Seguacuten Fals Borda la importancia de la
Comisioacuten eran maacutes una intuicioacuten que cualquier otra cosa
Esta intuicioacuten proveniacutea de reconocer el lastre de liacutemites arbitrarios o mal desdentildeados que
han ignorado las realidades culturales geograacuteficas y econoacutemicas y desdentildeado las
10 Artiacuteculo Transitorio 38deg - El Gobierno organizaraacute e integraraacute en el teacutermino de seis meses una Comisioacuten de Ordenamiento Territorial encargada de realizar los estudios y formular ante las autoridades competentes las recomendaciones que considere del caso para acomodar la divisioacuten territorial del paiacutes a las disposiciones de la Constitucioacuten La Comisioacuten cumpliraacute sus funciones durante un periacuteodo de tres antildeos pero la ley podraacute darle caraacutecter permanente En este caso la misma ley fijaraacute la periodicidad con la cual presentaraacute sus propuestas (Constitucioacuten 1991)
17
necesidades cotidianas de la poblacioacuten con obvias consecuencias negativas para la
administracioacuten y el buen gobierno de las unidades territoriales (Fals cit COT 1992)
Asimismo el artiacuteculo 288deg de la Constitucioacuten Poliacutetica ordenoacute la construccioacuten de
una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (LOOT) en donde era fundamental tener en
cuenta dos elementos el primero relacionado con la importancia de la autonomiacutea
municipal pues estas ceacutelulas del ordenamiento y la administracioacuten nacional son
ldquoentes territoriales fundamentales durante la prestacioacuten de servicios puacuteblicos
domiciliariosrdquo y el segundo asociado al papel protagoacutenico del departamento como
ldquopromotor del desarrollo econoacutemico planificador generante de sus zonas de
frontera y como depositario constitucional de funciones de educacioacuten ambiente
salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra cit COT 1992)
Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo
centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 -tal como se mencionoacute antes- y
ademaacutes establecioacute en virtud de los artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las
entidades territoriales al tiempo que se les concedioacute autonomiacutea para gestionar sus
intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de proyectos y una inversioacuten directa
a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla Por tal razoacuten la
organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el Titulo XI
ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera
especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud
del artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias
entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten
concurrencia y subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)
18
Para el momento de su creacioacuten Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi
(IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la
primera definicioacuten institucional de Ordenamiento Territorial entendido como
El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y
utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en
cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio
considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)
No obstante la produccioacuten y apropiacioacuten conceptual realizada por la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial enfrentoacute un problema endeacutemico de la administracioacuten
colombiana pues con el incremento de las funciones conjuntas del Instituto
Agustiacuten Codazzi y otras entidades iniciaron una serie de conflictos asociados al
enfoque de ordenamiento e integracioacuten territorial maacutes pertinente de acuerdo a los
intereses institucionales En esta disputa intervinieron el Departamento Nacional
de Planeacioacuten (DNP) algunos sectores acadeacutemicos e incluso representantes del
Gobierno para definir los paraacutemetros y modelos de Ordenamiento Territorial
El debate conceptual poliacutetico econoacutemico y juriacutedico atrajo cada vez maacutes el intereacutes
de otros sectores acadeacutemicos interesados en fomentar programas de estudios
especializados y de esa forma generar nuevas propuestas conceptuales la
mayoriacutea de las veces en coalicioacuten con entidades puacuteblicas con una perspectiva
teoacuterica similar Entre los teoacutericos pioneros se destacan Aacutengel Massiris que desde
el IGAC y la academia nacional planteoacute herramientas y definiciones conceptuales
para entender el Ordenamiento en Colombia Orlando Fals Borda quien
proporcionoacute los principales lineamientos del Ordenamiento en clave de la
regionalizacioacuten Hernando Gonzaacuteles que profundizoacute en el tema de la planificacioacuten
Anuar Yaver poliacutetico liberal que sosteniacutea la creacioacuten de un proyecto de
19
Ordenamiento Territorial Rubeacuten Dariacuteo Utria que ahondoacute en la conceptualizacioacuten
de desarrollo nacional y planificacioacuten entre otros autores reconocidos
De hecho los gobiernos de turno y altos funcionarios empezaron a considerar el
Ordenamiento como piedra angular en la modernizacioacuten del Estado (Estupintildeaacuten
2001) y un eje de trasformacioacuten administrativa donde se rescatariacutean y
potenciariacutean las concepciones iniciales de descentralizacioacuten autonomiacutea y
democracia que lograron penetrar en la Comisioacuten de Ordenamiento llevaacutendola en
1993 a modificar la definicioacuten inicial
Contribuir al logro de un Estado eficiente y a la consolidacioacuten de la democracia y la
descentralizacioacuten la COT realiza estudios y ofrece recomendaciones dirigidas al
Congreso de la Repuacuteblica y al Gobierno Nacional sobre asuntos que reflejen los intereses
de la Nacioacuten y de las diversas regiones y procura una divisioacuten y administracioacuten territorial
que armonice la distribucioacuten de la poblacioacuten y el desarrollo social econoacutemico y poliacutetico
con el uso de los recursos naturales y la proteccioacuten del ser humano y del medio ambiente
(Massiris 2010)
Pero a pesar de las contribuciones y esfuerzos administrativos la creacioacuten y
aprobacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial continuaba siendo una
quimera Ademaacutes como si fuera poco los municipios departamentos y demaacutes
entidades territoriales teniacutean muacuteltiples confusiones en torno a sus competencias
legales Esta situacioacuten dificultoacute profundamente la conciliacioacuten de un proyecto
unitario de ordenamiento del territorio colombiano en donde el ordenamiento
espacial se buscaba usar como un instrumento del Estado para el logro de la
eficacia la consolidacioacuten de la democracia y la descentralizacioacuten respetando a las
autonomiacuteas locales y velando por la unidad nacional (Borja 1996)
En medio de esa pugna otros sectores buscaron expandir las problemaacuteticas
asociadas al Ordenamiento territorial y autores como Romero (1997) lo
20
vincularon al tema de la descentralizacioacuten administrativa Roberto Junguito lo
asocioacute a las finanzas entre otros autores preocupados por la situacioacuten Por esta
razoacuten la Comisioacuten de Ordenamiento Territorial procuroacute unificar criterios en un solo
espacio con el lanzamiento de talleres
Tambieacuten el Departamento Nacional de Planeacioacuten (1993) aclaroacute que con la
ordenacioacuten del territorio se pretendiacutean coordinar y unificar las acciones de los
sectores puacuteblico y privado que resultan en impactos en las formas de ocupacioacuten
territorial transformando el espacio conformado naturalmente y el construido social
y econoacutemicamente para hacer maacutes eficiente la asignacioacuten de la inversioacuten puacuteblica y
privada elevando la calidad de vida de la poblacioacuten manteniendo la armoniacutea con
la naturalezardquo (Gonzaacuteles 1993)
En uacuteltimas desde la ruptura de la constitucioacuten 1991 frente al tema territorial y su
intento de impulsar cambios al respecto hasta 1993 con las nuevas instituciones y
avances acadeacutemicos en la materia se llegoacute a ciertos puntos en comuacuten que exigiacutean
una normatividad para regular y resolver ciertas problemaacuteticas comunes a todas
las perspectivas comunes y teoacutericas Un ejemplo de esa unificacioacuten es la tabla de
Sede de Palmira de la Universidad Nacional (2009) tratando de mostrar cuales
eran los problemas donde existiacutea un consenso y sus respectivas propuestas
TABLA 1 Problemas y soluciones al Ordenamiento Territorial a partir de la Constitucioacuten de 1991
PROBLEMAS LOGROS
Conflictos de uso del suelo por incompatibilidad entre el uso
potencial y el uso real
Mejor uso del suelo de acuerdo con las potencialidades
y limitaciones
Desequilibrios en la explotacioacuten y acceso al suelo Mejor instrumentacioacuten para orientar los procesos de
urbanizacioacuten
Aprovechamiento insostenible de los recursos naturales Mejor articulacioacuten e integracioacuten del territorio a nivel local
y nacional
Ocupacioacuten de aacutereas sujetas a amenazas naturales y antro
picas Mejora la habitabilidad del medio rural
21
Desarrollo de infraestructuras especiales de gran impacto
sin las debidas previsiones ambientales
Inicios en reglamentacioacuten y gestioacuten para la proteccioacuten
del patrimonio natural y cultural
Expansioacuten urbana desordenada principalmente en las
grandes ciudades
Mejoran las poliacuteticas y programas para la prevencioacuten de
desastres naturales y antro picos
Desequilibrios en el acceso a servicios puacuteblicos y sociales
de la poblacioacuten urbana El fortalecimiento de la competitividad de los territorios
Limitaciones en el acceso a servicios puacuteblicos domiciliarios
y sociales de las aacutereas rurales
Motivacioacuten por formular e investigar sobre una
organizacioacuten del espacio urbano maacutes funcional y acorde
con el desarrollo humano sostenible
Desequilibrios en la distribucioacuten de actividades y empleos
principalmente entre lo urbano y lo rural y entre las
ciudades y las aacutereas urbanas rurales
Estudios de impacto ambiental que ayudan a la
localizacioacuten oacuteptima de las infraestructuras
equipamientos y servicios
Concentracioacuten de casi el 40 de la poblacioacuten en las cuatro
ciudades maacutes importantes Una mejor localizacioacuten de las instalaciones productivas
Desequilibrios en la estructura urbano-regional Planeacioacuten y ordenacioacuten territorial a corto mediano y
largo plazo
Desequilibrios en el desarrollo urbano rural Estructura general de ordenamiento articuladora de
planes sectoriales
Desatencioacuten de las aacutereas e inmuebles de valor patrimonial
histoacuterico cultural natural y arquitectoacutenico Mayor concientizacioacuten de la planeacioacuten estrateacutegica
Fuente Universidad Nacional de Colombia Sede Palmira (2009)
Por lo tanto se fueron promoviendo proyectos de diversos enfoques conceptuales
juriacutedicos y poliacuteticos frente al Ordenamiento Respecto los antildeos posteriores a la
Constitucioacuten de 1991 resulta necesario rescatar la Ley 152 de 1994 la cual
intentoacute profundizar los artiacuteculos 313 325 y 339 de la Constitucioacuten ademaacutes de
complementarse con los decretos 2284 del mismo antildeo hasta verse modificado en
el 2002 con el Decreto 2250 especiacuteficamente en el artiacuteculo 9 de dicha ley
De hecho la ley 152 de 1994 evidencioacute algunos esfuerzos por avanzar en la
configuracioacuten de un modelo de ordenamiento territorial al tiempo que empezoacute a
plantear soluciones estableciendo unos principios y competencias baacutesicas para
que las entidades territoriales dejando de lado la ambiguumledad poliacutetica y la
inestabilidad legislativa Esta situacioacuten permitioacute estabilizar en el articulado de la ley
los elementos centrales de la planeacioacuten municipal sus componentes y alcances
22
TABLA 2 Cambios en el modelo de descentralizacioacuten y Ordenamiento Territorial (1994)
PRINCIPIOS (LEY 1521994 CAP X) (DECRETO 22841994)
Creacioacuten de un modelo
ambiental sustentable
Desarrollo armoacutenico de las
regiones
Procesos de Planeacioacuten
Eficiencia
Vitalidad
Coherencia
Conformaciones de los
planes de desarrollo
Autonomiacutea
Delimitacioacuten clara de las
competencias
Coordinacioacuten
Consistencia
Prioridad del gasto puacuteblico
social
Continuidad
Participacioacuten
En lugar del DNP actuaraacute la
Secretariacutea Departamento
Administrativo u Oficina de
Planeacioacuten o la dependencia que
haga de sus veces
En lugar del CORPES actuaraacute el
Consejo de Gobierno o la
autoridad de planeacioacuten que sea
equivalente en las otras
entidades territoriales En lugar
del CNP lo haraacute el respectivo
Consejo Territorial
En lugar del Congreso la
Asamblea Consejo o la instancia
de planeacioacuten que sea
equivalente en las otras
entidades territoriales
Se cambia el propoacutesito y los
objetivos de los planes
ajustaacutendolos a los pilares de
dicha Ley
Se busca mejorar la eficiencia y
el paradigma de administracioacuten
puacuteblica a traveacutes de crear un
procedimiento especiacutefico para la
creacioacuten de los planes
La representacioacuten en el Consejo
Nacional de Planeacioacuten de los
municipios y distritos las provincias y
departamentos cambia a traveacutes cinco
grupos territoriales11
Los Consejos Regionales de
Planificacioacuten Econoacutemica y Social -
Corpes- coordinaraacuten el proceso de
conformacioacuten por parte de los
gobernadores de los departamentos
correspondientes a la jurisdiccioacuten de la
correspondiente regioacuten de planificacioacuten
econoacutemica y social de la terna con base
en la cual el Presidente de la Repuacuteblica
designaraacute el Departamento cuya maacutexima
autoridad administrativa actuaraacute en
representacioacuten de los departamentos en
el Consejo Nacional de Planeacioacuten
Para tal efecto los Conpes sentildealaraacuten el
plazo para inscribir candidaturas de los
departamentos para conformar la terna
respectiva y organizaraacuten el
procedimiento para que cada
departamento a traveacutes de su
Gobernador vote hasta por tres
departamentos La terna se conformaraacute
con los departamentos que obtengan el
mayor nuacutemero de votos
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de la ley 152 de 1994 y el decreto 2284 de 1994
11 A saber el Articulo 9 de la Ley 152 de 1994 los clasifico en Grupo uno Compuesto por los departamentos de Amazonas Caquetaacute y Putumayo Grupo dos Compuesto por los departamentos de Boyacaacute Cundinamarca Huila Norte de Santander Santander y Tolima Grupo tres Compuesto por los departamentos de Atlaacutentico Boliacutevar Cesar Coacuterdoba Guajira Magdalena Sucre y el Archipieacutelago de San Andreacutes Providencia y Santa Catalina Grupo cuatro Compuesto por los departamentos de Antioquia Cauca Caldas Chocoacute Narintildeo Quindiacuteo Risaralda y Valle del Cauca Grupo cinco Compuesto por los departamentos de Arauca Casanare Guainiacutea Guaviare Meta Vaupeacutes y Vichada
23
La Ley 152 de 1994 y la joven normatividad e institucionalidad que se iba
construyendo hasta 1994 dariacutean lugar a que especialmente en 1995 se produjera
una expansioacuten y auge de la problemaacutetica y se formulan dos proyectos de ley con
amplias expectativas de aprobacioacuten que pese a todos los pronoacutesticos no
pudieron cumplir con la mayoriacutea absoluta en la Caacutemara de Representantes y el
Senado en especial por las diferencias entre las posturas que apostaban en
general por definiciones metodologiacuteas y anaacutelisis propios tomados como uacutenicos
De hecho en 1996 el Instituto Agustiacuten Codazzi publica una guiacutea metodoloacutegica
donde plantea una definicioacuten diferente del el Ordenamiento entendido como
Una poliacutetica de Estado e instrumento de planificacioacuten que permite una apropiada
organizacioacuten poliacutetico-administrativa de la Nacioacuten y la proyeccioacuten espacial de las poliacuteticas
sociales econoacutemicas ambientales y culturales de la sociedad garantizando un nivel de
vida adecuado para la poblacioacuten y la conservacioacuten del ambiente (IGAC 1996)
La dificultad de unificar teacuterminos a pesar del progreso a nivel normativo llevariacutea a
la necesidad de expedir en 1997 una Ley que buscara ambiciosamente
solucionar las discrepancias y los problemas teacutecnico y administrativos que
surgieran en todo el territorio por la ausencia de una LOOT
Sin embargo en el paiacutes tuvieron que transcurrir maacutes de 20 antildeos para obtener un
acuerdo en torno al modelo de ordenamiento territorial consagrado en el marco de
la Ley 1454 de 2011 Soacutelo hasta ese momento se aproboacute una legislacioacuten que
conciliaba los conflictos asociados a la ambiguumledad administrativa que imperaban
en el paiacutes En ese contexto la actual ley es producto de muacuteltiples fracasos por
establecer las competencias instituciones y otros elementos administrativos
respecto a la regionalizacioacuten asiacute como las temaacuteticas vitales para la modernizacioacuten
del Estado
24
3 Ley 388 de 1997 Intentos y avances en la normatividad nacional
En 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3
de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los
costos poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de
manera efectiva el territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten
de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la
Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se definiacutea conceptualmente el Ordenamiento
Territorial 12 como
El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas
emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la
funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las
leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del
espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con
el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo 5deg)
Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde
los insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean
presentado muacuteltiples autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten
puacuteblica hasta limitar la discusioacuten poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes
GRAacuteFICA 1 Visioacuten del sistema Poliacutetico administrativo a partir de la Ley 388 de 1998
SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO
CO
MP
O
NE
NT
ES
Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos
12 Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879
25
Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-administrativos de las
entidades territoriales y administrativas con referente territorial
Componentes legales de la descentralizacioacuten y la democracia
Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)
Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del
paiacutes ya que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre
ordenamiento territorial Siacute bien dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de
los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) asiacute como la creacioacuten de
instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la
administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas
teniendo en cuenta los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional
Pero a pesar de las dificultades asociadas a la Ley 388 es importante destacar los
avances en materia de gestioacuten ambiental asiacute como la promocioacuten del desarrollo
sostenible Por esta razoacuten la Ley 388 implicoacute la adaptacioacuten de nuevas
perspectivas sobre ordenamiento territorial en Colombia De hecho la forma en
que entra a regular y reordenar la administracioacuten del territorio se fundamenta a
traveacutes de las perspectivas urbanas donde empiezan a tomar mayor prioridad las
ciudades urbes y se busca es coordinar los centros y aacutereas rurales del paiacutes con
estas De tal manera de la descentralizacioacuten no tiene un gran retroceso a nivel
macro pero en las dinaacutemicas de las entidades territoriales sucede algo distinto
Esta ley se cimentoacute sobre cinco pilares baacutesicos a saber a) La funcioacuten social y
ecoloacutegica de la propiedad (instaurada desde 1936) b) La prevalencia del intereacutes
general sobre el particular c) La distribucioacuten equitativa de cargas y beneficios del
urbanismo d) La funcioacuten puacuteblica del urbanismo e) La participacioacuten democraacutetica
26
de los individuos En ese contexto la ley 388 materializoacute la implementacioacuten de los
Planes de Ordenamiento Territorial (POT) consagrados en la ley 152 de 1994 al
tiempo que acogioacute los principios de una concepcioacuten urbana donde se considera la
necesidad de oportunidades de los ciudadanos de gozar de los beneficios de la
urbanizacioacuten se busca cambiar el gasto puacuteblico ineficiente por inadecuada
planificacioacuten que no se corrigioacute con la Ley 152 de 1994
Ahora si bien la Ley 388 consagroacute un proyecto de ordenamiento territorial local
ambicioso es importante aclarar que eacutesta no se creoacute para resolver todos los
problemas sobre la administracioacuten del territorio nacional sino para crear
mecanismos y escenarios de planificacioacuten y gestioacuten del suelo para configurar una
especie de ldquocaja de herramientasrdquo al servicio de las autoridades locales y con la
participacioacuten de la sociedad canalizada a traveacutes de sus organizaciones En uacuteltimas
se buscoacute enfocar la planeacioacuten en funcioacuten de problemaacuteticas o situaciones
concretas con un marco legal fundamentado con voluntad poliacutetica y una eficiente
administracioacuten de los recursos humanos y financieros (Caicedo 2007)
De tal manera la ley se centroacute en el fortalecimiento del papel de los entes
territoriales para que cumplieran con la funcioacuten puacuteblica del urbanismo (decisiones
normativas y control ejecuciones) y garantizaran la captacioacuten de plusvaliacuteas la
equidad en el desarrollo urbano el equilibrio en la provisioacuten de infraestructura
urbana y servicios la rentabilidad de los negocios y los consensos sobre el
desarrollo territorial a traveacutes de la participacioacuten democraacutetica (Acero 2011) De esta
forma se garantizariacutea ademaacutes el cambio de paradigma que se habiacutea manejado al
respecto desde el 91rsquo contraponieacutendose al de instituciones como la COT IGAC
DNP que si bien reconociacutean la importancia de lo urbano no habiacutean
problematizado sobre este aspecto
27
En este sentido uno de los aspectos que maacutes repercusioacuten tendriacutean de dicha Ley
en el OT seriacutean los POTrsquos desde una perspectiva urbana que buscaba mezclarse
y retomar el tema de la regionalizacioacuten que se veniacutea trabajando desde 1991 La
idea era armonizar los debates de las regiones a traveacutes de mejorar las
condiciones de acceso y calidad de vida en las urbes teniendo en cuenta los
factores medio ambientales y el buen uso de dineros puacuteblicos e invirtiendo
fuertemente en aspectos como la infraestructura y transporte en las ciudades
buscando que se conectaran las periferias de los entes territoriales con sus
centros y esperando un equilibrio entre el territorio deseado donde la idea era
urbanizar a gran escala el actual y el posible
GRAacuteFICA 2 Esquema para la formulacioacuten de la visioacuten de planes de ordenamiento territorial
DIMENSIONES Unidades de Paisaje
Ambiental
Cultural TERRITORIO
DESEADO
Propoacutesito Gral
del Desarrollo Social
Econoacutemica
Poliacutetica
VISION URBANO -
REGIONAL
IMAGEN
OBJETIVO
Sostenibilidad ambiental TERRITORIO
POSIBLE Funcioacuten urbano-regional
Movilidad poblacional
ATRIBUTOS
Espacio puacuteblico
Transporte
Equipamiento TERRITORIO
ACTUAL
Escenarios del
ordenamiento Vivienda
Infraestructura
Usos del suentildeo Unidades de Paisaje
Fuente Ley 388 de 1997 - Mindesarrollo Proceso de aplicacioacuten
28
Sin embargo esto no significa que el nuevo paradigma del OT enfocado a lo
urbano a traveacutes de una nueva normatividad dejara de lado toda la evolucioacuten que
se habiacutea realizado juriacutedicamente desde 1991 Se plantea desde Estado que El
POT (Plan de ordenamiento Territorial) y el PDD (Plan desarrollo) son
complementarios en sus objetivos y fines ambos conducen a garantizar los
derechos fundamentales mediante la provisioacuten de servicios para mejorar la calidad
de vida y el desarrollo sostenible del territorio
En siacutentesis los intentos y avances registrados durante este periodo no tuvieron un
gran alcance y tampoco solventaron las principales problemaacuteticas vinculadas a la
administracioacuten territorial Incluso se promovieron muacuteltiples proyectos de ley para
consolidar el modelo de ordenamiento territorial que fracasaron en gran medida
por cuenta de los intereses clientelistas subyacentes a eacutestos
4 El retorno de la (re)centralizacioacuten poliacutetica y fiscal
Luego de una deacutecada de intentos fallidos por consolidar un proyecto de Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en la cual se aglutinaran y articularan las
propuestas maacutes relevantes en teacuterminos de desarrollo regional equitativo u otros
modelos de desarrollo territorial se termina expidiendo una norma orgaacutenica que
incide de manera directa cabe mencionar tanto en la asignacioacuten de recursos y
competencias especiacuteficas a los entes territoriales como con relacioacuten a la
prestacioacuten de servicios en salud educacioacuten y otras aacutereas de igual importancia
para las regiones Sin embargo con esta ley se transfirieron mayores
responsabilidades a los gobiernos territoriales con los mismos recursos
(Restrepo 2005) y teniendo en cuenta que desde 1991 a inicios del gobierno
29
Uribe existiacutea un gran desorden territorial la recentralizacioacuten iba a permitir que
debates dispersos como el ambiental se avivaran
Ademaacutes como se puede observar en la declaraciones del INCODER a cargo del
subgerente de Planificacioacuten e Informacioacuten se observa una inclinacioacuten no solo por
la recentralizacioacuten sino un apoyo al sector privado sobre el puacuteblico y el
fortalecimiento del ordenamiento territorial en tanto aspectos econoacutemicos-fiacutesicos y
no culturales o sociales primando el uso del ordenamiento territorial es coacutemo una
herramienta para la explotacioacuten de recursos De hecho las declaraciones parten
de afirmar que los conglomerados industriales agriacutecolas minero-energeacuteticos de
la quiacutemica la fiacutesica la biologiacutea y la biotecnologiacutea la electroacutenica y la roboacutetica que
se estaacuten dando en el paiacutes en Colombia tienen expresioacuten local a nivel mundial
determinando la competitividad un principio de ordenamiento de las regiones y de
las naciones y responden a loacutegicas determinadas por muacuteltiples factores entre los
que se destacan la dotacioacuten de recursos biofiacutesicos talento humano
institucionalidad relaciones y tejido social estructuras y relaciones poliacuteticas
infraestructura fiacutesica dando prioridad a un modelo especiacutefico en la economiacutea la
dotacioacuten y presencia de agentes en la cadena de produccioacuten-transformacioacuten y
agroindustria comercio transporte e infraestructura social entre otros (Uribe
2003)
Lo anterior evidencia que solo las regiones tienen autonomiacutea en tanto los
procesos industriales privados que estaacuten llevando a cabo pero donde se prima
una visioacuten economicista del territorial como medio lo cual se hace auacuten maacutes
relevante en sus anaacutelisis sobre los teacuterminos puramente econoacutemicos donde afirma
que Michael Porter plantea que la competitividad de una empresa o grupo de
empresas estaacute determinada desde lo local por los atributos del diamante que
incluyen (i) las condiciones de los factores (ii) las condiciones de la demanda (iii)
las industrias relacionadas y de apoyo y (iv) la estrategia estructura y
30
competencia de la empresa lo cual es cierto pero lo importante radica en tanto lo
usa para sostener argumentativamente que debido a que en el desarrollo de su
planteamiento Porter le asigna una especial importancia al potencial de lo local a
partir de la interaccioacuten adecuada de estos atributos constitutivos del diamante de
la competitividad que son la fuente del mejoramiento continuo y la innovacioacuten de
las empresas y los conglomerados productivos o ldquoclustersrdquo en regiones
geograacuteficas relativamente concentradas (Uribe 2003) de ahiacute que durante este
periodo se manejara un recentralizacioacuten poliacutetica en pro de promover el
fortalecimiento del sector privado como eje del desarrollo territorial a niveles
locales
Deacutecadas peacuterdidas La descentralizacioacuten y la desconcentracioacuten en crisis
Los avances obtenidos durante las deacutecadas del 80 y 90 en teacuterminos de
descentralizacioacuten poliacutetica e incremento del gasto social por la viacutea de las
transferencias de la nacioacuten a los municipios resultan seriamente afectados
durante la primera deacutecada del siglo XXI Con la ley 715 de 2001 se modificoacute y se
recortoacute el gasto puacuteblico social asociado al Sistema General de Participaciones que
transfiere la nacioacuten a los municipios producto de la disminucioacuten real de los
Ingresos Corrientes de la Nacioacuten los cuales dependen del comportamiento de la
economiacutea (creciente o decreciente13) Ademaacutes con esta ley se empiezan a
interrumpir la cobertura de servicios sociales como la salud y la educacioacuten lo cual
implica un aumento en el desempleo y la pobreza por cuenta de la inequidad en el
acceso general a estos servicios sociales (Restrepo 2005)
13 Es importante recordar que a finales de los antildeos 90 la crisis del Sudeste Asiaacutetico golpeoacute el mercado interno y por ende el paiacutes estaba atravesando una difiacutecil situacioacuten macroeconoacutemica)
31
Con la que se regularon las competencias locales en sectores vitales para el
desarrollo regional como la salud y la educacioacuten al tiempo que se intentoacute
profundizar el modelo de descentralizacioacuten econoacutemica puesto que la nacioacuten se
encargoacute de reasignar presupuesto y definir las competencias especiacuteficas a los
entes territoriales Es decir que se trasladan competencias y funciones de una
persona juriacutedica a otra Se trata en uacuteltimas de un proceso administrativo y fiscal a
traveacutes del cual se
ldquoreasigna el poder poliacutetico competencias y recursos entre los distintos niveles de gobierno
(nacioacuten departamentos municipios entre otros) con el objeto de que el Estado pueda
cumplir sus fines de bienestar y equidad sobre la base de la accioacuten conjunta y
complementaria del gobierno nacional y de los gobiernos territoriales (Goacutemez 2011)
Sin embargo seguacuten Restrepo esa herramienta administrativa poliacutetica y fiscal
abre la puerta a un proceso de recentralizacioacuten que lesiona la legitimidad de la
reforma iniciada en la deacutecada del 80 la cual terminaraacute por ldquoponer en riesgordquo la
descentralizacioacuten poliacutetica asociada a la eleccioacuten local de funcionarios (alcaldes
gobernadores principalmente) asiacute como la planeacioacuten participativa Ademaacutes esta
ley confiere al ejecutivo ldquodiscrecioacuten en la reparticioacuten de rentas y contratos (hellip) con
los recursos de la salud de los pobresrdquo (Restrepo 2005) Una crisis similar
atraviesa la desconcentracioacuten otra herramienta de la gestioacuten puacuteblica con la cual
se posibilita ldquola radicacioacuten de competencias y funciones en dependencias ubicadas
fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa conservando la
autoridad central las potestades y deberes de orientacioacuten e instruccioacuten14 (Ley 489
de 1998)
14 Mientras que Borja retoma a autores como Haldenwang quien sentildeala que la descentralizacioacuten es una herramienta de Estados en crisis que se ha puesto de moda maacutes allaacute de los proyectos que se proponen desde sectores con intereses econoacutemicos y poliacuteticos concretos reducieacutendose en uacuteltimas a una herramienta de la gestioacuten puacuteblica (Borja 1996)
32
Seguacuten la Corte Constitucional la desconcentracioacuten es ldquouna herramienta que
permite descongestionar los oacuterganos superiores con miras a facilitar y agilizar la
funcioacuten puacuteblica de conformidad con los principios funcionales de eficacia y
celeridad que gobiernan dicha funcioacutenrdquo (Sentencia C-727 de 2000) Este
procedimiento tiene lugar ldquoal interior de una misma organizacioacuten con unidad de
mando y direccioacuten y con la misma identificacioacuten legal o razoacuten juriacutedicardquo en
cualquier nivel territorial (Rubio 2004) De hecho el Departamento Nacional de
Planeacioacuten (2004) sostiene que la desconcentracioacuten es una variante de la
centralizacioacuten y permite trasladar funciones a entidades que actuacutean bajo
instrucciones de las autoridades centrales
El Distrito Capital es un claro ejemplo de la desconcentracioacuten administrativa en
donde La Alcaldiacutea Mayor en aras de garantizar la atencioacuten ceacutelere y eficiente a los
ciudadanos tiene desconcentradas sus funciones a lo largo de las 20 localidades
de la ciudad Otro ejemplo a nivel nacional es la existencia de oficinas regionales
de entidades como el SENA y de la Escuela Superior de Administracioacuten Puacuteblica
para resolver la demanda de acceso en educacioacuten de las personas de otras
regiones del paiacutes (DNP 2004)
Tanto la descentralizacioacuten como la desconcentracioacuten operaban de manera alterna
en la administracioacuten puacuteblica y la gestioacuten de recursos para el territorio Sin
embargo los marcos normativos aprobados sumados a la restriccioacuten real de las
herramientas de gestioacuten terminaran por reducirse con el modelo de poliacuteticas
puacuteblicas de ordenamiento del territorio de los Gobiernos de Aacutelvaro Uribe Si bien
durante estos periodos no se cristalizoacute una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial (maacutes allaacute de los proyectos de ley que cursaron en el Congreso) siacute se
promulgaron varias leyes que modificaron los escenarios territoriales a raiacutez de su
relacioacuten con la asignacioacuten de recursos y competencias
33
La poliacutetica de Seguridad Democraacutetica y sus impactos sobre el territorio
La poliacutetica central de su Gobierno teniacutea entre sus objetivos recuperar el orden
puacuteblico en el paiacutes a traveacutes de la tradicional viacutea del monopolio de las armas Su
poliacutetica de Seguridad Democraacutetica tambieacuten implicaba el fortalecimiento de la
imagen de la Fuerza Puacuteblica asiacute como la lucha contra los grupos terroristas (de
ahiacute que las zonas de frontera hayan cobrado un especial intereacutes por parte del
Gobierno al menos para su estrategia de control del territorio)
El mandatario de turno inicia su primer periodo con la declaratoria de Estado de
conmocioacuten interior (decreto 1837 de 2002) luego de los ataques perpetrados por
las FARC durante su posesioacuten el 7 de agosto de 2002 Con eacutesta el mandatario
adquiere facultades extraordinarias como legislador las cuales son aprovechadas
para expedir el Decreto presidencial 2002 de 2002 mejor conocido como el
ldquoestatuto antiterroristardquo (declarado inexequible por la Corte Constitucional
posteriormente)
La formulacioacuten inicial del Decreto teniacutea prevista la creacioacuten de ldquozonas de
rehabilitacioacuten y consolidacioacutenrdquo en regiones afectadas por el conflicto armado en
donde se proponiacutea restringir los derechos y garantiacuteas fundamentales de los
ciudadanos en aras de recuperar el monopolio de la fuerza estatal Estas zonas
fueron conocidas como ldquoteatros de operacionesrdquo y en virtud del decreto 2002 en
estas zonas se limitaba el derecho de circulacioacuten y residencia de los habitantes a
traveacutes de medidas como los retenes toques de queda entre otras restricciones
Es importante aclarar que en ninguacuten momento se cuestiona la formulacioacuten de la
poliacutetica de seguridad democraacutetica y su relacioacuten con el territorio sino sus
estrategias procedimientos y en general de sus contenidos pues tal como sentildeala
34
Alejo Vargas ldquoEn una democracia el marco de la seguridad democraacutetica no puede
ser otro que el de la Constitucioacuten Nacionalrdquo (Vargas 2005)
De hecho afirma Duque (2012) que esta doctrina de seguridad democraacutetica tiene
otro aspecto fuerte en relacioacuten con el ordenamiento territorial como es el efecto
remarcable del caudillismo pastoral que se sintioacute en la reactivacioacuten de las redes
clientelares afines al ejecutivo y en general desde todos los entes territoriales
especialmente aquellos con poco orden y cooptaciones de grupos armados
ilegales donde se destaca que sin embargo su aacutembito de actuacioacuten no era ya la
plaza puacuteblica de antantildeo sino que en el caso de Uribe Veacutelez eran las redes
clientelares las que fueron un engranaje cuidadosamente ajustado en el proceso
de espectacularizacioacuten de la poliacutetica por la viacutea de su transmisioacuten televisiva
llevando a que el ordenamiento se diera en una esfera distinta a la legislativa
normativa y se construyera seguacuten unas luchas e intereses de poder donde las
clientelas una vez mediatizadas televisivamente buscaban suplantar la
participacioacuten ciudadana y el debate democraacutetico por la viacutea de sus consejos
comunales transmitidos por televisioacuten abierta truncando un ordenamiento
territorial basado en la descentralizacioacuten y la autonomiacutea
El estudio de Saldiacuteas (2008 cit Duarte 2012) presenta como tesis el hecho de
que ya no es necesario que las marchas y manifestaciones lleguen a la capital
para ser atendidas por el Presidente ahora el Presidente va a las localidades a
hacerlo donde se hace manifiesto que alliacute no atiende a la poblacioacuten en general en
sus diferentes manifestaciones sino a las clientelas particulares de la Nacioacuten
reunidas y formateadas de la mejor manera para mantener el modelo nacional y
no para dar espacio a la conformacioacuten de presentes y futuros bajo modelos
regionales de tal forma que los consejos comunitarios de dicho periodo no
solamente estuvieron socavando la institucionalidad a medida que se endiosa la
figura presidencial contrariacutean el espiacuteritu de la Constitucioacuten del 91 en cuanto a la
35
descentralizacioacuten sino acabaron con la espontaneidad y la diversidad de los
movimientos ciudadanos y se confundioacute la atencioacuten a lo popular con la gestioacuten
clientelar en puacuteblico de las demandas de los amigos y pretenden resolver
mediaacuteticamente los conflictos y demandas territoriales
Otro punto importante que debe mencionarse resulta ser los desarrollos
posteriores de las distintas leyes o normatividades respecto al ordenamiento
territorial ya que no han sido los mejores puesto que no solo conllevaron a una
centralizacioacuten sino que profundizaron conflictos territoriales ya que durante este
periodo se vieron reducidas el nuacutemero de hectaacutereas adquiridas por el Estado y los
procesos realizados a traveacutes de las figuras de expropiacioacuten y de extincioacuten de
dominio no han sido significativos ni se han traducido en beneficio para el
campesinado de hecho las cifras de los resultados de los gobiernos de Aacutelvaro
Uribe Veacutelez (entre el 2002 y el 2010) asiacute lo demuestran al punto de que de igual
forma se debe sentildealar que la normatividad no contrarrestoacute la concentracioacuten de la
tierra la cual se vino incrementando de la mano de lecturas sobre lo rural auacuten
maacutes orientadas en clave del capitalismo global resaltaacutendose el caso de la Ley
1152 de 2007 Estatuto de Desarrollo Rural (ILSA 2012)
Lo anterior implicoacute cierta dificulta a la hora de generar un proceso de integracioacuten
territorial y por esta razoacuten varios municipios y departamentos buscaron una
autonomiacutea bajo el apoyo de y cooptacioacuten de grupos armados ilegales donde
ademaacutes en nuestro paiacutes la concentracioacuten en la tenencia de la tierra se evidencioacute
en un coeficiente de Gini cercano al 08 y en las cifras sobre propiedad que
recopilaron preocupadamente ILSA- Instituto Latinoamericano para una sociedad y
derechos alternativos-
En el antildeo 2000 las fincas menores de tres hectaacutereas correspondiacutean al 17 de la
superficie y perteneciacutean al 573 de los propietarios en tanto que para las fincas de maacutes
de 500 hectaacutereas estos porcentajes eran del 04 y 612 respectivamente (Fajardo
36
2002b) Las cifras sobre vocacioacuten y uso del suelo evidencian de manera contundente la
forma en que se privilegia el latifundio ganadero por encima de la produccioacuten agriacutecola de
alimentos fortaleciendo la tesis de despojo de tierras a campesinos con finalidad pecuaria
(ILSA 2012)
Otro elemento de la Poliacutetica de Seguridad Democraacutetica que suscitoacute un gran debate
frente a los derechos humanos fue la consolidacioacuten de redes de informantes que
fueron conformadas principalmente por poblacioacuten civil y a quienes se les ofrecioacute
un incentivo econoacutemico toda vez que suministraran informacioacuten para dar con la
captura de terroristas yo evitar atentados Sin embargo estas redes no eran
adecuadas en la medida que la cooperacioacuten entre la ciudadaniacutea y las autoridades
se deriva de la legitimidad social y no del pago de recompensas Ademaacutes este
tipo de redes daba lugar a abusos de autoridad por cuenta de informaciones poco
filtradas yo distorsionadas (Vargas 2005)
En ese escenario de facultades legislativas extraordinarias se elucida cierto
caraacutecter arbitrario pues en los decretos presidenciales se promueven ataques a
las instituciones y funcionarios que no esteacuten de acuerdo con las poliacuteticas del
gobierno Por ejemplo en otra de las propuestas e intentos de reforma
institucional que emprendioacute el ex presidente Uribe se proponiacutea eliminar las
personeriacuteas y sustituir las funciones de la Contraloriacutea General por medio de
auditoriacuteas privadas Asimismo promoviacutea limitar las facultades del Congreso
reducieacutendolo a una estructura unicameral Sin embargo una vez se asegura
mayoriacuteas absolutas en el oacutergano legislativo su propuesta de reforma institucional
se deja a un lado Lo paradoacutejico de la situacioacuten es que todas estas propuestas
eran avaladas con el discurso de lucha contra la politiqueriacutea y la corrupcioacuten
(Peacuterez 2002)
En menos de un antildeo las poliacuteticas de gobierno generaron un retroceso en teacuterminos
de la descentralizacioacuten administrativa poliacutetica y fiscal que teniacutean los municipios
37
asiacute como se profundizaron las inequidades en el territorio y sobre los ciudadanos
En ese mismo escenario de restriccioacuten de la autonomiacutea de los municipios se
expidioacute el decreto presidencial 2201 de 2003 con el cual se ratifica la arremetida
contra la capacidad de decisioacuten que teniacutean los municipios pues con este decreto
el Presidente ordena que
ldquoArtiacuteculo 2 Todos los planes planes baacutesicos o esquemas de ordenamiento territorial de los
municipios y distritos en ninguacuten caso seraacuten oponibles a la ejecucioacuten de proyectos obras o
actividades a los que se refiere el artiacuteculo 1deg
Art 1 Todos los proyectos obras o actividades considerados por el legislador de utilidad
puacuteblica e intereacutes social cuya ejecucioacuten responda a la nacioacutenhellip (Decreto 2201 de 2003)
Podriacutea cuestionarse esta hipoacutetesis indicando que el Gobierno Nacional haciacutea uso
de la figura de ldquoautonomiacutea relativardquo definida y avalada por Corte Constitucional en
la Sentencia C-520 de 1994 en donde sentildealoacute la posible coexistencia entre la
descentralizacioacuten por servicios (tambieacuten llamada ldquoteacutecnica o especializadardquo) con
una limitacioacuten de la autonomiacutea de los entes territoriales Es decir que la nacioacuten
puede asignar competencias o funciones administrativas a los municipios y a los
departamentos pero tambieacuten puede restringir algunas de esas competencias en
aras de preservar la unidad del Estado (Goacutemez 2011)
Sin embargo con el decreto presidencial 2201 de 2003 el Gobierno adquirioacute
plenas facultades para intervenir sobre el territorio sin mayor participacioacuten de las
entidades territoriales Bastaba uacutenicamente la declaratoria del proyecto obra o
actividad como de ldquointereacutes nacionalrdquo para que la intervencioacuten se realizara dejando
a los entes territoriales en un lugar marginal del proceso de planeacioacuten del
territorio al tiempo que se diezmaba la participacioacuten de las regiones Seguacuten Rubio
Se asistioacute a un proceso de descentralizacioacuten poliacutetica y reestructuracioacuten administrativa que
dejoacute de lado equilibrio participativo de las regiones y en varios momentos las decisiones
38
estrateacutegicas fueron avaladas desde el centro poliacutetico del paiacutes a pesar de las
observaciones realizadas por las regiones (Rubio 2004)
Esta situacioacuten no implicaba otra cosa diferente al desconocimiento de las
problemaacuteticas sociales culturales poliacuteticas y econoacutemicas de los entes territoriales
especialmente en los municipios de vocacioacuten rural en donde se empezaron a
implementar proyectos productivos que no se correspondiacutean con la vocacioacuten del
uso de los suelos15 en favor de proyectos agroindustriales o de megaproyectos
industriales de infraestructura yo minero-energeacutetico dejando de lado la vocacioacuten
identidad potencialidades fortalezas y debilidades del suelo limitando la
generacioacuten de ventajas comparativas para el desarrollo de las regiones asiacute como
la superacioacuten de la pobreza
El Gobierno con tal de garantizarse para siacute el dominio y control territorial terminoacute
por imponer sus proyectos productivos al tiempo que reasignoacute funciones a los
municipios sin transferirles informacioacuten teacutecnica y sin brindar asesoriacuteas para la
implementacioacuten de instrumentos de seguimiento de sus Planes de Desarrollo
locales impidiendo la construccioacuten de diagnoacutesticos previos y estudios
prospectivos -herramientas centrales del modelo de planeacioacuten territorial-
prospectivos (Rubio 2004)
Sumado a la cadena de episodios que diezmaron los avances alcanzados durante
la deacutecada del 90 en el terreno de la desconcentracioacuten y la descentralizacioacuten
(poliacutetica fiscal y administrativa) se presentoacute otro evento que marcoacute la pauta para
el retorno de la centralizacioacuten con rasgos autoritarios similar al modelo
Constitucional de 1886 La exitosa campantildea reeleccionista de Aacutelvaro Uribe implicoacute
un desequilibrio de poderes para el sistema institucional y constitucional
15 Por ejemplo en regiones donde la tierra teniacutea una vocacioacuten agriacutecola y cuya tradicioacuten productiva se asociaba a los bienes de consumo de la canasta familiar se empezaron a implantar grandes extensiones de cantildea de azuacutecar para la produccioacuten de Etanol (biocombustibles)
39
colombiano16 con el cual se favorecioacute la centralizacioacuten del poder en manos del
Ejecutivo y del gobierno central sobre todos los demaacutes entes territoriales en
especial municipios
Asimismo la aprobacioacuten de la Ley 1176 de 2007 conocida como ldquoLey de
Transferenciasrdquo terminoacute reduciendo a su miacutenima expresioacuten la autonomiacutea
alcanzada por los municipios Las modificaciones introducidas por la nueva ley al
anterior Sistema General de Participaciones fue sentildealada desde varios sectores
como regresiva inclusive a pesar de las observaciones y cuestionamientos que
tuvo la ley 715 de 2001 principalmente por parte del Magisterio (FECODE se
manifestoacute en 2001 porque el Sistema General de Participaciones distorsionaba las
reglas ya establecidas para los educadores)
Con la reforma al Sistema General de Participaciones el ejecutivo concentroacute
tambieacuten su poder sobre el gasto puacuteblico generando un mayor grado de
dependencia de los poderes locales con el Gobierno Nacional Seguacuten la
Representante a la Caacutemara Gloria Ineacutes Ramiacuterez la ley 1176 de 2007 recortoacute las
transferencias para la educacioacuten en los entes territoriales al punto que agudizoacute la
crisis del sistema educativo y fomentoacute la privatizacioacuten de instituciones educativas
Es decir que los recursos transferidos a los municipios fluctuaban en razoacuten del
reporte de las tasas netas de cobertura Entre maacutes alumnos reportaran los
municipios y los departamentos maacutes dinero se transferiacutea desde la nacioacuten Sin
embargo este aumento neto implicaba en uacuteltimas un recorte de recursos per
caacutepita y ademaacutes posibilitoacute muacuteltiples manipulaciones en el presupuesto asiacute como
episodios de corrupcioacuten pues se empezaron a reportar alumnos fantasmas
16 Ademaacutes las cruzadas poliacuteticas del creciente uribismo por responder a cambios constitucionales favorables al gobierno de turno rompioacute con la institucionalidad interna pues se convirtioacute en un factor de corrupcioacuten y clientelismo en donde el gasto puacuteblico se orientoacute a la financiacioacuten de la campantildea reeleccionista al tiempo que se satanizaron los conflictos sociales en teacuterminos de ldquopatologiacuteasrdquo y se criminalizoacute la protesta social de manera anaacuteloga al terrorismo
40
mientras que en otras regiones los nintildeos nintildeas y adolescentes no teniacutean acceso a
la educacioacuten lo cual no solo mediaacuteticamente sino dentro de la sociedad civil
deslegitimaba al estado y en especial debilitaba su capacidad de crear entes
territoriales con gobiernos legiacutetimos socialmente aceptables que puedan ser
autoacutenomos y mantener una poliacutetica de transparencia de manera constante en el
tiempo
Frente al presupuesto para la salud que se indicaba en la ley de transferencias la
modificacioacuten del sistema general de participaciones tambieacuten conllevoacute a una crisis
en la Red Puacuteblica Hospitalaria en detrimento de la salud puacuteblica en donde no se
corrigioacute la tendencia creciente de enfermedades como la tuberculosis VIH ndash SIDA
yo la anemia Seguacuten la Representante Ramiacuterez Riacuteos
Ante la merma en los recursos entre otras cosas los iacutendices de mortalidad materna
aumentaron inclusive hasta niveles de hace maacutes de 20 antildeos (en 1985 este indicador se
encontraba en 806 decesos maternos por cada 100 mil nacidos vivos y en la actualidad
llega a 98 fallecimientos cuando la meta del milenio es reducirla a 33 (Ramiacuterez 2006)
Durante el 2008 y 2009 el senador Ernesto Ramiro Estacio presentoacute dos
proyectos de ley que obtuvieron ponencia positiva del senador pero corrieron
igual suerte que sus predecesores porque ninguno de ellos fue aprobado al no
cumplir con los requisitos contemplados en el artiacuteculo 162 (Suaacuterez 2010 35)
Empero la propuesta del senador intentaba transformar la concepcioacuten del
ordenamiento del territorio maacutes allaacute de simple herramienta de administracioacuten
puacuteblica en la medida que visualizaba auacuten maacutes el tema de los indiacutegenas y de las
diferencias culturales en territorio colombiano
En siacutentesis durante el periodo 2002-2010 se asistioacute a un proceso de
(re)centralizacioacuten administrativa poliacutetica y fiscal que sumado al desequilibrio de
poderes -producto de la reeleccioacuten inmediata- terminaron por diezmar la
41
autonomiacutea local de los entes territoriales bajo el discurso de la gobernabilidad
poliacutetica y econoacutemica del paiacutes No en vano la poliacutetica de Seguridad Democraacutetica
teniacutea como propoacutesito garantizar el monopolio y control sobre el territorio nacional
articulaacutendose con la poliacutetica de Confianza Inversionista
Ademaacutes la recentralizacioacuten impuesta durante este periodo disparoacute las
desigualdades sociales y poliacuteticas entre los entornos urbanos y rurales debilitando
la capacidad de manejo autoacutenomo de recursos transferidos a las entidades
territoriales en gran medida por la concentracioacuten del poder en manos del
Presidente la cual estaacute vinculada al aumento de la corrupcioacuten de la clase poliacutetica
tradicional pues en ese periodo el Congreso respaldoacute casi de manera unaacutenime el
proyecto clientelista con el cual se nutrieron ldquotentaciones autoritarias para
acrecentar su poder sobre las otras ramas del poder puacuteblicordquo (Restrepo 2005 69)
lo cual generariacutea un ambiente auacuten maacutes adverso para los procesos de
ordenamiento territorial y la implementacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial que surgiriacutea en el siguiente periodo y marcariacutea una ruptura significativa
con estos ocho antildeos de gobierno
5 La expedicioacuten de la LOOT y sus avatares
Teniendo en cuenta el mandato de la constitucioacuten de 1991 y la necesidad del
Estado de concebir una poliacutetica de desarrollo territorial moderna que posicione al
paiacutes y sus regiones desde el punto de vista de su organizacioacuten territorial
procurando que el ordenamiento inducido se ajuste a los intereses de las
localidades y regiones reconociendo su diversidad y la importancia de que los
impulsos externos de crecimiento se transformen en desarrollo sustentable donde
tanto la descentralizacioacuten y un ordenamiento territorial concreto claro eficaz se
constituyen en pilares fundamentales para el disentildeo de unas poliacuteticas territoriales
42
que atiendan la diversidad regional del paiacutes (Porras 2006) siendo asiacute como el
paiacutes no podiacutea seguir esperando entre ambiguumledad una Ley orgaacutenica de
ordenamiento territorial ya que cada vez maacutes se profundizan las grietas
territoriales de Colombia
Es asiacute como despueacutes de 20 antildeos de proyectos fracasados debates sin
conclusiones y un paiacutes cada vez maacutes fragmentado el 28 de junio del 2011 se
decreta la Ley 1454 La ley orgaacutenica de ordenamiento territorial durante la
presidencia de Juan Manuel Santos lo cual resulto inesperado No obstante el
cumplimiento del mandato de la constitucioacuten de 1991 despertoacute y profundizo las
discrepancias frente al ordenamiento territorial de Colombia al punto de avivar
debates que pareciacutean perdidos ante la constancia del conflicto armado que dejaba
en segundo plano otras discusiones
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el
principio de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en
donde se crean unos nuevos fondos para niveles intermedios y bajos del
ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo local y regional en especial bajo
la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de incentivos la
colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no
tan favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes
similar dentro del paiacutes
Ademaacutes existen discursos que adicionan a estos valores el escenario de debate
sobre la paz donde el tema territorial y de tierras es esencial Para lo cual el tema
de restitucioacuten de tierras y el cambio en el manejo de los municipios es esencial De
hecho la idea de un avance equitativo hace parte de un entramado discursivo en
donde se busca resignificar los imaginarios que se teniacutean para legitimar como se
hizo con la constitucioacuten de 1991 al Estado pero en especial las nuevas
43
transformaciones y dinaacutemicas socio-poliacuteticas que se empujariacutean desde el gobierno
Santos y su bancada
Ahora bien el Viceministro del Interior destacoacute que la Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial permite un reacutegimen flexible de asociacioacuten a partir de la
especificidad de cada territorio que abre las posibilidades para un mejor manejo y
ordenamiento del territorio de hecho Londontildeo (2012) considera que el principal
reto que enfrenta la LOOT es el de re-institucionalizar y mejorar el proceso de
construccioacuten de estatalidad este uacuteltimo aspecto se refiere al aumento de la
capacidad institucional del Estado para dar soluciones efectivas a los problemas
que enfrenta (Konrad Adenauer 2012) garantizar un mayor control territorial y
permitir que la administracioacuten puacuteblica pueda implementarse de manera estable sin
tantos percances y logrando un efecto favorable y comprobable en las
poblaciones sus problemaacuteticas en pro de garantizar un desarrollo del paiacutes
Se debe recalcar el tema de descentralizacioacuten ya que es una de las variables a
las que maacutes le ha apostado el gobierno central a la hora de tramitar la LOOT en
tanto ven la ley como una reparacioacuten histoacuterica a las periferias y regiones de
Colombia que se han visto manejadas principalmente desde Bogotaacute En este
sentido lo que tiene Colombia es leiacutedo como un desorden heredado de la Colonia
que por supuesto ha sufrido modificaciones pero sin criterios geograacuteficos
socioloacutegicos ambientales culturales econoacutemicos y poliacuteticos bien estructurados y
sin consultas veraces (El Heraldo 2014) que se buscariacutea solucionar a traveacutes de la
LOOT en cada uno de esos campos seguacuten la realidad actual del paiacutes y en tanto
con el pasar de los gobiernos se evidencia maacutes dicho desorden
Debe destacarse tambieacuten que seguacuten Brennan y Buchanan la descentralizacioacuten
se convierte en un poderoso elemento de contencioacuten de la expansioacuten de lo que
determina un gobierno monoliacutetico que busca explotar la ciudadaniacutea a traveacutes de la
44
maximizacioacuten de ingresos provenientes del sector puacuteblico (Remolina 2011) en
territorios pluralistas donde la coexistencia de muacuteltiples culturas creencias y
geografiacuteas no deben ser manejadas por gobiernos centralistas pues se podriacutean
ver afectados los beneficios locales incrementaacutendose ademaacutes los conflictos
Un ejemplo de este avance sobre el gobierno monoliacutetico y la estructura centralista
son los Fondos de compensacioacuten regional (cuya finalidad es la financiacioacuten de
proyectos en las zonas de inversioacuten especial para superar pobreza bajo los
principios de equidad y reduccioacuten de pobreza) o el Fondo de Desarrollo Regional
(cuyo objetivo es la financiacioacuten de proyectos regionales de desarrollo) Cabe
destacar que a pesar del constante nombramiento de dichos principios la ley
tambieacuten enmarca de manera constante que toda decisioacuten o accioacuten estaacute sujeta a la
Ley de sostenibilidad fiscal lo que significa unos fuertes liacutemites al menos en la
esfera econoacutemica que resulta imprescindible ya que se parte de un paiacutes desigual
con grandes conflictos territoriales donde deberiacutea matizarse las ataduras que
significa dicha ley entre las diferentes figuras territoriales
En este sentido la Cooperacioacuten y las alianzas como la creacioacuten de nuevas figuras
territoriales proyectan subsanar este punto donde ademaacutes se busca
descentralizar al tiempo que se integra Este uacuteltimo concepto resulta primordial en
tanto descentralizar no contradice la unidad nacional sino que la refuerza el
pluralismo se encadena a la cooperacioacuten y en un paiacutes fragmentado se postula
permitir la autonomiacutea negada desde la colonia para garantizar una unidad basada
no en la fuerza sino en un sentimiento nacional de desarrollo mutuo lo cual
resulta particular en este gobierno ya que se reconoce una problemaacutetica conocida
pero invisibilizada que es la construccioacuten de nacioacuten de comunidad imaginaria en
un paiacutes en constante conflicto que sigue manteniendo distancias territoriales
45
Es bajo esas premisas que la LOOT busca la descentralizacioacuten sin olvidar su
finalidad principal de unidad y que se propone de manera innovadora aunque
experimental figuras Territoriales nuevas Por lo tanto se regulan las figuras
territoriales como Provincias Administrativas y de Planificacioacuten (RAP) compuestas
por dos o maacutes departamentos las Regiones de planeacioacuten y gestioacuten (RPG)
entendidas como esquemas asociativos (Asociaciones de entidades territoriales
Asociacioacuten de departamentos Asociacioacuten de distritos especiales Asociacioacuten de
municipios Asociacioacuten de aacutereas metropolitanas) y las zonas de inversioacuten
especial para superar la pobreza reconociendo las desigualdades existentes
durante el proceso de descentralizacioacuten y favoreciendo un desarrollo equitativo
Es importante resaltar que si bien muchas de estas figuras transforman el
panorama territorial con sus efectos poliacuteticos y econoacutemicos en el tema electoral
la ley es maacutes cuidadosa Un ejemplo son las RAPrsquos que en ninguacuten caso podraacuten
constituir circunscripciones electorales especiales dentro de la divisioacuten poliacutetico
administrativa nacional Esto evidencia la dificultad de transformar territorialmente
un paiacutes que tiene dentro de su sistema electoral dinaacutemicas de clientelismo y otros
vicios electorales histoacutericos que generan presioacuten para no verse afectadas pero en
un momento u otro entraran en choque con la Ley de Ordenamiento Territorial si
esta es llevada a cabo a plenitud lo cual permite ver no solo uno de los grandes
debates que se avecina sino un gran desafiacuteo del paiacutes en materia poliacutetica
Ademaacutes retomando el tema de entes territoriales y la LOOT de las anteriores
figuras se mantienen en lo referente a competencias estipuladas por la ley la
nacioacuten los departamentos los municipios y los distritos especiales donde dichas
competencias concretas quedan delimitadas seguacuten la siguiente tabla basada en la
Ley orgaacutenica de ordenamiento territorial
46
TABLA 4 Definicioacuten de competencias de las entidades territoriales (Ley 1454 de 2011)
NACIOacuteN
Establecer poliacutetica de ordenamiento al territorio en asuntos nacionales
Localizar grandes proyectos de infraestructura
Determinar aacutereas limitadas
Lineamientos de procesos de urbanizacioacuten y sistemas de ciudades
Lineamientos para equitativa distribucioacuten de cargas y beneficios en temas
de servicios puacuteblicos e infraestructura
Conservacioacuten y proteccioacuten de aacutereas de importancia histoacuterica y cultural
Definir principios de economiacutea y buen gobierno miacutenimos que deben
cumplir los entes territoriales
DEPARTAMENTO
Establecer directrices y orientaciones para ordenamiento de parte o la
totalidad de su territorio en aacutereas de conurbacioacuten para determinar usos y
ocupacioacuten de espacio publico
Definir poliacuteticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos
Orientar la ubicacioacuten de la infraestructura fiacutesica-social
Integrar y orientar la ubicacioacuten espacial de los planes sectoriales
departamentales de los municipios y entidades territoriales indiacutegenas
Articular sus poliacuteticas directrices y estrategias fiacutesico-territoriales con los
planes programas proyectos y actuaciones sobre el territorio mediante la
adopcioacuten de planes de ordenamiento para totalidad o porciones
especiacuteficas de su territorio
Competencias para establecer directrices y orientaciones especiacuteficas
para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de
un Aacuterea Metropolitana correspondiente a estas
Podraacuten adoptar programas de proteccioacuten especial y recuperacioacuten del
medio ambiente
MUNICIPIOS
Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio
Reglamentar de manera especiacutefica los usos del suelo en aacutereas urbanas
de expansioacuten y rurales
Optimizar los recursos de las tierras disponibles y coordinar planes
sectoriales en armoniacutea con poliacuteticas nacionales y planes
departamentales y metropolitanos
DISTRITOS
ESPECIALES
Dividir el territorio distrital en localidades de acuerdo a ciertas
caracteriacutesticas
Organizarse como Aacutereas Metropolitanas siempre que existan relaciones
fiacutesicas sociales econoacutemicas que den lugar a actuar en conjunto
Dirigir las actividades de destinacioacuten especiacuteficas correspondientes
Estas competencias son importantes en tanto permiten observar las dinaacutemicas de
toma de decisiones y observar coacutemo se implementa la descentralizacioacuten desde la
47
LOOT ya que el nivel central la Nacioacuten busca acercarse o relacionarse con los
demaacutes entes es a traveacutes de contratos o convenios-plan (convenio- contrato entre
la Nacioacuten con los entes territoriales asociaciones de entes territoriales y con las
aacutereas metropolitanas para la ejecucioacuten asociada de proyectos estrateacutegicos de
desarrollo territorial donde se definen aportes y fuentes de financiacioacuten) o
aquellas acciones que esteacuten directamente en sus competencias dejando lado a
que la prestacioacuten y toma de decisiones locales y regionales realmente se tomen
de manera descentralizada autoacutenomo y seguacuten las necesidades reales de cada
territorio sin sesgos del nivel central
Por ejemplo Laufurie (2012) propone que el Fondo de Compensacioacuten Regional
promueva incentivos a los entes territoriales que reduzcan los iacutendices de pobreza
en su propio territorio con el fin de propiciar mejoras en la calidad de vida de sus
habitantes con base en los discursos de la ldquounidad nacionalrdquo y el ldquobuen gobiernordquo
e impulsando sus locomotoras para la prosperidad social (Konrad Adenauer
2012) sin necesidad de que el gobierno tenga participacioacuten directa sino que sirva
de veedor y garante de la destinacioacuten de fondos e incentivos lo cual hariacutea parte
de promover sin intervenir
Por otro lado en la Sociedad del Conocimiento los factores de desarrollo maacutes
importantes son las instituciones el conocimiento- o mejor la aplicabilidad de este
en pro del desarrollo- y la innovacioacuten redes de muacuteltiple espectro y relaciones
entre diversos actores (Cit Noguera 2008 Acosta 2012) lo cual desde las TICrsquos
Colciencias los distintos ministerios del entramado gubernamental ha sido parte
del discurso presidencial evidenciando una apuesta relativa por los temas de
ciencia y tecnologiacutea lo cual seacute evidencia que estaacute latente en la LOOT en cinco
ejes principalmente aunque desde otras normatividades se implemente o se
busque implementarlas de manera uniforme y cada vez maacutes concreta como se
puede notar en las convocatorias de Colciencias que apuntan a financiar
48
investigaciones o proyecto que fortalezcan los desarrollos territoriales basados en
la superacioacuten de la pobreza la cooperacioacuten y el fortalecimiento de la autonomiacutea
territorial Retomando los ejes de la LOOT se encuentran en relacioacuten con las
TICrsquos los siguientes cinco puntos
i) Instituciones y gobiernos que generan condiciones para que el desarrollo econoacutemico la
innovacioacuten y el emprendimiento sucedan en el territorio
ii) Formacioacuten de redes empresariales de innovacioacuten conocimiento y emprendimiento
iii) Capital social proclive a acciones colectivas que redunden en el desarrollo de la
produccioacuten de la innovacioacuten y del emprendimiento en un marco de sostenibilidad para
alcanzar altas tasas de productividad y de competitividad ante lo cual el desarrollo del
conocimiento y de la actividad productiva son las principales fuentes de generacioacuten de
oportunidades y de bienestar individual y colectivo
iv) Actividades productivas estrateacutegicas para que la especializacioacuten de la economiacutea
adquiera identidad y sea reconocida en los mercados de la regioacuten de la nacioacuten y el
exterior
v) Apropiacioacuten de las TIC como la nueva y principal infraestructura de comunicaciones en
la sociedad del conocimiento y de la innovacioacuten Las infraestructuras fiacutesicas tradicionales
son importantes pero no son las maacutes importantes Sin embargo en territorios con rezagos
en la materia caso de la regioacuten capital se deben adelantar todos los proyectos que sean
necesarios SITP tren ndash tran autopistas Transmilenios
Estos cinco puntos al menos en lo que concierne a la textualidad de la LOOT
estaacuten fuertemente presentes en especial frente a otro principio de la ley como es
la identidad y la diversidad ya que se reconoce constantemente la diversidad del
territorio colombiano y se propone generar dinaacutemicas de apropiacioacuten de la
identidad y reconocimiento eficaz entre los distintos entes territoriales No obstante
la ley generoacute en este punto discrepancias en especial en mandatarios de la
regioacuten caribe a quienes el gobierno central argumento que el problema que ellos
teniacutean era la disminucioacuten de burocracia que hacia parte de la ley y no la
49
preocupacioacuten por el ordenamiento territorial (Loacutepez 2011) puesto que la LOOT
apostaba por las regiones y su autonomiacutea
Ademaacutes la Ley 1454 siempre se posiciona desde el enfoque de la sostenibilidad
de la relacioacuten entre bienestar individual y colectivo (local-regional) la importancia
de las TIC la necesidad de fortalecer las loacutegicas del mercado y la economiacutea en las
escalas territoriales maacutes pequentildeas y el avance de las locomotoras en las mismas
Pero la LOOT no solo innova frente a los esquemas asociativos entre los entes
territoriales y la manera de profundizar principios anteriormente mencionados sino
que conlleva una restructuracioacuten institucional y una trasformacioacuten de la
corporacioacuten estatal al retomar como en la constitucioacuten del 91 la creacioacuten de una
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial (COT) que contara con comisiones
regionales y se busca sopesar el problema de la compatibilidad de esta Ley con la
normatividad ya existente al realizar una recopilacioacuten de normas vigentes en
Colombia sobre organizacioacuten territorial y entes territoriales para poder empezar a
borrar ambiguumledades problemas de desconcentracioacuten vaciacuteos etc
En este punto es importante destacar la manera en que la LOOT tambieacuten busca
avanzar en los debates internos dentro de sus propias instituciones que
histoacutericamente han manejado posiciones muy diversas y a veces contrarias
frente al territorio ya que en las diferentes unidades organizaciones de la
Comisioacuten se determina la participacioacuten de distintas entidades buscando que los
informes y demaacutes productos de la COT vayan estando unificados y representen
una resolucioacuten uacutenica del estado despueacutes de la deliberacioacuten interna para borrar la
imagen de fragmentacioacuten que se veniacutea desarrollando desde 1991
En general la LOOT parte de principios como la diversidad la equidad etc que
permitieron su aprobacioacuten sin negar las relaciones de poder y estrategias
50
institucionales que permitieron que el proyecto no se cayera Sin embargo
representa un esfuerzo de 20 antildeos por ordenar el territorio y hacer frente de
manera directa a los conflictos territoriales que se presentan en Colombia ademaacutes
la Ley busca descentralizar nuevamente Lo cual evidencia a su vez el impacto
que han tenido los debates sobre consulta interna con poblacioacuten indiacutegena y los
constantes reclamos histoacutericos de regiones como el paciacutefico
De hecho despueacutes de los gobiernos de Aacutelvaro Uribe Veacutelez que representaron un
retroceso en el proceso de descentralizacioacuten la LOOT simboliza un corte a como
se estaba manejando el ordenamiento territorial antes de la llegado del presidente
Juan Manuel Santos pues a traveacutes de fondos regionales la promocioacuten de
asociaciones una claridad en las competencias y al menos discursivamente una
apuesta por el desarrollo regional los municipios como eje de la superacioacuten de la
pobreza la cooperacioacuten territorial y el reconocimiento del paiacutes como un conjunto
plural diverso inequitativo sin dejar de lado el concepto de Nacioacuten ni como
comunidad imaginaria ni como ente territorial se avanza en la descentralizacioacuten
Puntos complementarios frente al ordenamiento territorial (2011-2013)
La LOOT no es el uacutenico mandato frente al ordenamiento territorial aunque se
consagra en su finalidad servir de guiacutea y columna vertebral de hecho la gran
dificultad de generar una ley orgaacutenica de desarrollo territorial siempre fue el
lograrlo de tal manera que no existieran vaciacuteos y se pudiera acudir directamente a
ella lo cual sin embargo frente a 20 antildeos de legislacioacuten en materia territorial hace
que la LOOT tenga que desarrollarse no solo en el marco legislativo presentado
en capiacutetulos anteriores sino que este anclado a las nuevas directrices juriacutedicas
51
De hecho algo que ha caracterizado el periodo presidencial de Juan Manuel
Santos es la idea de locomotoras incluso una no tan mencionada como lo es la
legislativa ya que se han aprobado y reformado importantes aspectos del paiacutes
entre ellos el ordenamiento territorial donde la LOOT se ve estrechamente ligado
a otras disposiciones legales pero especialmente a dos la Ley 1551 de 2012 y la
Ley de Regaliacuteas Este uacuteltimo punto resulta esencial ya que existe un despilfarro
que ha impedido un ordenamiento territorial y una descentralizacioacuten eficiente y
eficaz (Viloria 2002) donde la LOOT al lado de una profundizacioacuten de vigilancia y
control del gasto puacuteblico como la Ley de garantiacuteas busca corregir pero donde
solo a largo plazo se podraacute realizar un anaacutelisis concreto de logros y retrocesos
La Ley de 1551 de 2012 cambio el panorama de los municipios figura
consagrada en la Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia de 1991 que lo definiacutea como
la entidad fundamental de la divisioacuten poliacutetico-administrativa del Estado
entendieacutendose que es el municipio la ceacutelula organizativa que estaacute maacutes proacutexima a
las necesidades por satisfacer y a los problemas por resolver con dos objetivos
regentes el principal objetivo del municipio es servir a su comunidad por medio
de la generacioacuten de los servicios sociales garantizaacutendole la satisfaccioacuten de las
necesidades miacutenimas y baacutesicas de manera eficiente y eficaz y el segundo gran
objetivo del municipio tiene que ver con la promocioacuten de la prosperidad general en
teacuterminos de aumentar la riqueza colectiva desarrollar las potencialidades
humanas y mejorar la situacioacuten econoacutemica atendiendo su propia diversidad
cultura y potencialidades (Devia 2010)
Por otra parte lo importante de esta ley radica en los grandes cambios sobre la
visioacuten de los municipios un ejemplo radica en la comparacioacuten de las funciones de
los municipios que estaban consagradas en el artiacuteculo 3 de la Ley 136 de 1994
con las modificaciones incorporadas al mismo por el artiacuteculo 6 de la nueva Ley
1551 de 2012 donde uacutenicamente la consagrada en el numeral 1ordm quedoacute intacta
esto es ldquoAdministrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que
52
determine la leyrdquo la cual recoge y resume todas las demaacutes (EM 2012) Cabe
destacar que en la normatividad se cristalizaron nuevas posturas y apuestas
poliacutetica econoacutemicas y sociales que veniacutean buscando un espacio entre las luchas
frente a la hegemoniacutea ideoloacutegica del uribismo en los periodos anteriores al punto
de que se modificoacute el artiacuteculo 3 de la 136 de 1994 con la Ley 1551 de 2012 lo cual
es muy importante tener en cuenta ya que alliacute radican las funciones de los
municipios pasando de los siguientes puntos
Artiacuteculo 3ordm- Funciones Modificado por el art 6 Ley 1551 de 2012 Corresponde al
municipio
1 Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que determine la
Ley
2 Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso
municipal
3 Promover la participacioacuten comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes
4 Planificar el desarrollo econoacutemico social y ambiental de su territorio de conformidad con
la Ley y en coordinacioacuten con otras entidades
5 Solucionar las necesidades insatisfechas de salud educacioacuten saneamiento ambiental
agua potable servicios puacuteblicos domiciliarios vivienda recreacioacuten y deporte con especial
eacutenfasis en la nintildeez la mujer la tercera edad y los sectores discapacitados directamente y
en concurrencia complementariedad y coordinacioacuten con las demaacutes entidades territoriales y
la Nacioacuten en los teacuterminos que defina la Ley
6 Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente de
conformidad con la Ley
7 Promover el mejoramiento econoacutemico y social de los habitantes del respectivo municipio
8 Hacer cuanto pueda adelantar por siacute mismo en subsidio de otras entidades territoriales
mientras eacutestas proveen lo necesario
9 Las demaacutes que sentildeale la Constitucioacuten y la Ley
Al incluir 14 puntos maacutes y una ligera modificacioacuten a los anteriores de tal forma
que deben tenerse muy en cuenta ya que no solo introducen nuevos desafiacuteos
sino evidencian las transformaciones de los territorios y del paiacutes en temas
sociales de derechos humanos de viacutectimas y coordinacioacuten entre la
descentralizacioacuten y el gobierno nacional Para comprender mejor este punto se
pueden observar las nuevas funciones de los municipios
53
Tabla 5 Nuevas funciones de los municipios seguacuten la Ley 1551de 2012
1 Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que determine la ley
2 Elaborar los planes de desarrollo municipal en concordancia con el plan de desarrollo
departamental los planes de vida de los territorios y resguardos indiacutegenas incorporando
las visiones de las minoriacuteas eacutetnicas de las organizaciones comunales y de los grupos de
poblacioacuten vulnerables presentes en su territorio teniendo en cuenta los criterios e
instrumentos definidos por la Unidad de Planificacioacuten de Tierras Rurales y Usos
Agropecuarios ndashUPRAndash para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural los
programas de desarrollo rural con enfoque territorial y en armoniacutea con el Plan Nacional de
Desarrollo seguacuten la ley orgaacutenica de la materia Los planes de desarrollo municipal deberaacuten
incluir estrategias y poliacuteticas dirigidas al respeto y garantiacutea de los Derechos Humanos y del
Derecho Internacional Humanitario
3 Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso
municipal Para lo anterior deben tenerse en cuenta entre otros los planes de vida de los
pueblos y comunidades indiacutegenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los
respectivos organismos de accioacuten comunal
4 Elaborar e implementar los planes integrales de seguridad ciudadana en coordinacioacuten
con las autoridades locales de policiacutea y promover la convivencia entre sus habitantes
5 Promover la participacioacuten comunitaria la cultura de Derechos Humanos y el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes El fomento de la cultura seraacute prioridad de
los municipios y los recursos puacuteblicos invertidos en actividades culturales tendraacuten para
todos los efectos legales el caraacutecter de gasto puacuteblico social de conformidad con el artiacuteculo
1deg numeral 8 de la Ley 397 de 1997
6 Promover alianzas y sinergias puacuteblico-privadas que contribuyan al desarrollo econoacutemico
social y ambiental del municipio y de la regioacuten mediante el empleo de los mecanismos de
integracioacuten dispuestos en la ley
7 Procurar la solucioacuten de las necesidades baacutesicas insatisfechas de los habitantes del
municipio en lo que sea de su competencia con especial eacutenfasis en los nintildeos las nintildeas
los adolescentes las mujeres cabeza de familia las personas de la tercera edad las
personas en condicioacuten de discapacidad y los demaacutes sujetos de especial proteccioacuten
constitucional
8 En asocio con los departamentos y la Nacioacuten contribuir al goce efectivo de los derechos
de la poblacioacuten viacutectima del desplazamiento forzado teniendo en cuenta los principios de
coordinacioacuten concurrencia complementariedad subsidiariedad y las normas juriacutedicas
vigentes
9 Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial reglamentando de manera
especiacutefica los usos del suelo en las aacutereas urbanas de expansioacuten y rurales de acuerdo con
las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el
ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural Optimizar los usos de las tierras disponibles
y coordinar los planes sectoriales en armoniacutea con las poliacuteticas nacionales y los planes
departamentales y metropolitanos Los Planes de Ordenamiento Territorial seraacuten
presentados para revisioacuten ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 antildeos
10 Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente de conformidad
con la Constitucioacuten y la ley
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11 Promover el mejoramiento econoacutemico y social de los habitantes del respectivo
municipio fomentando la industria nacional el comercio y el consumo interno en sus
territorios de conformidad con la legislacioacuten vigente para estas materias
12 Fomentar y promover el turismo en coordinacioacuten con la Poliacutetica Nacional
13 Los municipios fronterizos podraacuten celebrar Convenios con entidades territoriales
limiacutetrofes del mismo nivel y de paiacuteses vecinos para el fomento de la convivencia y
seguridad ciudadana el desarrollo econoacutemico y comunitario la prestacioacuten de servicios
puacuteblicos y la preservacioacuten del ambiente
14 Autorizar y aprobar de acuerdo con la disponibilidad de servicios puacuteblicos programas
de desarrollo de Vivienda ejerciendo las funciones de vigilancia necesarias
15 Incorporar el uso de nuevas tecnologiacuteas energiacuteas renovables reciclaje y produccioacuten
limpia en los planes municipales de desarrollo
16 En concordancia con lo establecido en el artiacuteculo 355 de la Constitucioacuten Poliacutetica los
municipios y distritos podraacuten celebrar convenios solidarios con los cabildos las autoridades
y organizaciones indiacutegenas los organismos de accioacuten comunal y demaacutes organizaciones
civiles y asociaciones residentes en el territorio para el desarrollo conjunto de programas y
actividades establecidas por la Ley a los municipios y distritos acorde con sus planes de
desarrollo
17 Elaborar los planes y programas anuales de fortalecimiento con la correspondiente
afectacioacuten presupuestal de los cabildos autoridades y organizaciones indiacutegenas
organismos de accioacuten comunal organizaciones civiles y asociaciones residentes en el
territorio Lo anterior deberaacute construirse de manera concertada con esas organizaciones y
teniendo en cuenta sus necesidades y los lineamientos de los respectivos planes de
desarrollo
18 Celebrar convenios de uso de bienes puacuteblicos yo de usufructo comunitario con los
cabildos autoridades y organizaciones indiacutegenas y con los organismos de accioacuten comunal
y otros organismos comunitarios
19 Garantizar la prestacioacuten del servicio de agua potable y saneamiento baacutesico a los
habitantes de la jurisdiccioacuten de acuerdo con la normatividad vigente en materia de servicios
puacuteblicos domiciliarios
20 Ejecutar el Programas de Alimentacioacuten Escolar con sus propios recursos y los
provenientes del Departamento y la Nacioacuten quienes podraacuten realizar el acompantildeamiento
teacutecnico acorde con sus competencias
21 Publicar los informes de rendicioacuten de cuentas en la respectiva paacutegina web del
municipio
22 Las demaacutes que sentildealen la Constitucioacuten y la ley
23 En materia de viacuteas los municipios tendraacuten a su cargo la construccioacuten y mantenimiento
de viacuteas urbanas y rurales del rango municipal Continuaraacuten a cargo de la Nacioacuten las viacuteas
urbanas que formen parte de las carreteras nacionales y del Departamento las que sean
departamentales
Lo anterior se complementa totalmente con la adicioacuten de tres otros principios a los
municipios ademaacutes de los que ya contaban con el artiacuteculo 5 de la Ley 136 donde
55
se consigna la eficacia eficiencia publicidad y transparencia moralidad
responsabilidad e imparcialidad que rigen y manifiestan los enfoques de
ordenamiento territorial en los espacios locales y donde se define cada una como
a) EFICACIA Los municipios determinaraacuten con claridad la misioacuten propoacutesito y metas de cada una de sus dependencias o entidades definiraacuten al ciudadano como centro de su actuacioacuten dentro de un enfoque de excelencia en la prestacioacuten de sus servicios y estableceraacute rigurosos sistemas de control de resultados y evaluacioacuten de programas y proyectos b) EFICIENCIA Los municipios deberaacuten optimizar el uso de los recursos financieros humanos y teacutecnicos definir una organizacioacuten administrativa racional que les permita cumplir de manera adecuada las funciones y servicios a su cargo crear sistemas adecuados de informacioacuten evaluacioacuten y control de resultados y aprovechar las ventajas comparativas que ofrezcan otras entidades u organizaciones de caraacutecter puacuteblico o privado En desarrollo de este principio se estableceraacuten los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del municipio evitar dilaciones que retarden el traacutemite y la culminacioacuten de las actuaciones administrativas o perjudiquen los intereses del municipio c) PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA Los actos de la administracioacuten municipal son puacuteblicos y es obligacioacuten de la misma facilitar el acceso de los ciudadanos a su conocimiento y fiscalizacioacuten de conformidad con la Ley d) MORALIDAD Las actuaciones de los servidores puacuteblicos municipales deberaacuten regirse por la Ley y la eacutetica propias del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica e) RESPONSABILIDAD La responsabilidad por el cumplimiento de las funciones y atribuciones establecidas en la Constitucioacuten y en la presente Ley seraacute de las respectivas autoridades municipales en lo de su competencia Sus actuaciones no podraacuten conducir a la desviacioacuten o abuso de poder y se ejerceraacuten para los fines previstos en la Ley Las omisiones antijuriacutedicas de sus actos daraacuten lugar a indemnizar los dantildeos causados y a repetir contra los funcionarios responsables de los mismos f) IMPARCIALIDAD Las actuaciones de las autoridades y en general de los servidores puacuteblicos municipales y distritales se regiraacuten por la Constitucioacuten y la ley asegurando y garantizando los derechos de todas las personas sin ninguacuten geacutenero de discriminacioacuten
Siendo asiacute como se logran coordinar los anteriores principios con los principios de la LOOT y la apuesta del gobierno donde claramente se incluyen tres conceptos
Artiacuteculo 4deg Adicioacutenese el artiacuteculo 5deg de la Ley 136 de 1994 con los siguientes literales asiacute g) Sostenibilidad El municipio como entidad territorial en concurso con la nacioacuten y el departamento buscaraacute las adecuadas condiciones de vida de su poblacioacuten Para ello adoptaraacute acciones tendientes a mejorar la sostenibilidad ambiental y la equidad social propiciando el acceso equitativo de los habitantes de su territorio a las oportunidades y
56
beneacuteficos de desarrollo buscando reducir los desequilibrios haciendo eacutenfasis en lo rural y promover la conservacioacuten de la biodiversidad y los servicios ecosisteacutemicos h) Asociatividad Las Autoridades municipales con el fin de lograr objetivos de desarrollo econoacutemico y territorial propiciaraacuten la formacioacuten de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integracioacuten territorial para producir economiacuteas de escala generar sinergias y alianzas competitivas Asiacute mismo promoveraacute la celebracioacuten de contratos plan y alianzas puacuteblico-privadas para el desarrollo rural i) Economiacutea y Buen Gobierno El municipio buscaraacute garantizar su autosostenibilidad econoacutemica y fiscal y deberaacute propender por la profesionalizacioacuten de su administracioacuten para lo cual promoveraacute esquemas asociativos que privilegien la reduccioacuten del gasto y el buen gobierno en su conformacioacuten y funcionamiento
Cabe destacar que esta adiccioacuten no va en contra de resaltar el papel de los
municipios frente a los entes territoriales medios o el gobierno central sino que a
pesar de su carga ideoloacutegica sigue apostando a la constitucioacuten de 1991 Esa
apuesta poliacutetica de la constitucioacuten de 1991 que desafiacutea buena parte de los
desarrollos conceptuales sobre los asuntos regionales donde prevalece la idea de
que los impulsos externos son los que permiten una acumulacioacuten productiva
suficiente para el despegue econoacutemico de los territorios para estructurar una base
econoacutemica soacutelida lo cual se observa desde las teoriacuteas neoclaacutesicas como en las de
la dependencia plantean donde son los modelos de desarrollo implantados desde
afuera los que generan impacto y no consideran las capacidades endoacutegenas
locales como fundamentales para promover transformaciones socioeconoacutemicas
(Porras 2006) de alliacute que la creacioacuten de figuras locales como los municipios con
tales objetivos y presentaacutendolo como la ceacutelula baacutesica del ordenamiento territorial
resulte una innovacioacuten y apuesta poliacutetica-econoacutemica importante a pesar de su
implementacioacuten y praacutectica durante 20 antildeos en el paiacutes
Por lo tanto la nueva Ley 1551 de 2012 entra a profundizar la funcioacuten de disentildear
estrategias que tiendan a la equidad real y efectiva en cuanto a la asignacioacuten de
los recursos puacuteblicos y la adopcioacuten de medidas a favor de los grupos sociales
discriminados o marginados En especial frente a las anteriores disposiciones que
ya habiacutean otorgado al municipio la obligacioacuten de formular un plan de desarrollo
57
que atienda las necesidades maacutes prioritarias acordes con su situacioacuten particular
donde existen diferentes fuentes de financiamiento que pueden ser utilizadas para
financiar las metas propuestas en mencionado plan (Devia 2010) y donde se
ampliacutean a traveacutes de la LOOT con nuevos fondos mecanismos de cooperacioacuten o
como un conglomerado de municipios nueva posibilidad en el marco de la ley
Sin embargo se proyectan dificultades en la formacioacuten de algunos planes
programas y proyectos en tanto como en la LOOT existen aspectos ambiguos
Un ejemplo claro es el hecho de que no se aclara si corresponde al concejo o al
alcalde elaborar los planes integrales de seguridad ciudadana lo cual se
profundiza con los convenios solidarios que se tratan los paraacutegrafos 3ordm y 4ordm del
artiacuteculo 5 analizado ya que si bien se resalta la definicioacuten de los mismos se
lamenta que soacutelo se puedan celebrar directamente uacutenicamente con las juntas de
accioacuten comunal y no con los otros actores como las organizaciones civiles y las
asociaciones igualmente que se limiten a la ejecucioacuten de obras hasta por la
miacutenima cuantiacutea maacutexime cuando el artiacuteculo 355 constitucional no consagra tales
limitaciones para este tipo de convenios ni tampoco el Decreto 777 de 1992 que lo
reglamenta (EM 2012)
En relacioacuten con ese punto debe recalcarse que las competencias y
responsabilidades de los municipios se realiza a traveacutes de unos agentes
especiacuteficos agentes que son el alcalde municipal el Concejo municipal las
entidades descentralizadas los organismos de control como Personeriacuteas o
Contraloriacuteas las Juntas Administradoras Locales que veniacutean manejando redes de
corrupcioacuten e ineficiencia al punto de que muchos han manejado hasta la Ley 1551
del 2012 que la Constitucioacuten de 1991 lo que en realidad se descentralizoacute fue la
corrupcioacuten y la politiqueriacutea de tal manera que este tambieacuten es uno de los motivos
para que el gobierno sancionaraacute la Ley 1551 de 2012- si bien no deroga la Ley
136 de 1994 ni el Decreto 1333 de 1986 (Halinisky 2012) aunque claramente en
sus puntos ambiguos puede producir es una continuidad de estos aspectos
58
En este punto cabe destacar el tema financiero Resulta interesante y pertinente
el anaacutelisis de Maldonado (2009) sobre la financiacioacuten y en particular del rol de la
interdependencia territorial ya que a veces este punto es olvidado en los estudios
que se centran en exceso solo en los municipios o en observar solo la partiacutecula
territorial y no las dinaacutemicas existentes en tanto todos los entes territoriales son
interdependientes y poseen cuatro ejes baacutesicos de necesidades en donde alterar
uno tiene efecto en todos los demaacutes entes estos puntos apuntan a
Territorios sostenibles para lograr un equilibrio entre la estructura ecoloacutegica
y las necesidades del desarrollo econoacutemico y social
Territorios productivos que aseguren la viabilidad econoacutemica de municipios
y regiones en el mediano y largo plazo
Territorios equitativos para que los ciudadanos puedan acceder maacutes
faacutecilmente a bienes y servicios como vivienda servicios puacuteblicos
equipamientos y espacios libres entre otros
Territorios autofinanciados con menos dependencia de las transferencias
programas y proyectos del nivel nacional con nuevas formas de gestionar y
financiar su desarrollo
Finalmente la LOOT manifiesta la autonomiacutea de los departamentos y municipios
para estructurarse sin necesidad de revisioacuten aprobacioacuten o autorizacioacuten del
gobierno central lo cual aumenta su papel como ceacutelula baacutesica del ordenamiento
territorial y se complementa en la Ley 1551 de 2012 al estabilizarse en dos
dispositivos juriacutedicos el hecho de que los municipios son titulares de las
competencias que no sean ni de los departamentos ni de la Nacioacuten y cuando no
tenga la capacidad concurriraacute al departamento o a la Nacioacuten
59
Cabe destacar que no solo se apunta estructuras macro sino que tambieacuten toca el
tema de ciudadaniacutea una categoriacutea muy impulsada muy impulsada por el discurso
santista (Peralta 2004) como garantiacutea de cumplimiento y vigilancia a la
corrupcioacuten de departamentos y entes territoriales menores ya que coacutemo se
evidencia en el anaacutelisis de Eduardo Willis (2002) existe un espectro histoacuterico que
relaciones corrupcioacuten con ordenamiento territorial Halinisky (2012) realiza un
importante anaacutelisis respecto a los impactos de la Ley 1551 de 2012 de los cuales
destacamos aquellos que maacutes significan un cambio de paradigma en el enfoque
territorial
-Los planes de desarrollo deberaacuten incluir forzosamente un capitulo con estrategias y
recursos en la promocioacuten y garantiacutea de los derechos humanos y tener en cuenta la visioacuten
de las minoriacuteas eacutetnicas que existan en dicho territorio
-Los usos del suelo deberaacuten adoptarse a traveacutes de Planes de Ordenamiento Territorial o
los Esquemas de Ordenamiento Territorial discriminando especiacuteficamente el uso en la zona
urbana como rural sujetando las decisiones que afecten las zonas rurales a las
disposiciones dictadas Unidad de Planificacioacuten de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios -
UPRA estos planes de ordenamiento territorial se renovaran cada doce antildeos
-Se blindan las finanzas de los municipios y se prohiacutebe el embargo de los recursos del
Sistema General de Participaciones y aquellos recursos propios del municipio que tienen
destinacioacuten especiacutefica seraacuten obligatorias las conciliaciones y los acuerdos de pago en
procesos ejecutivos contra los municipios sin perjuicio de que este deba cumplir con sus
compromisos financieros
-Se define para que contratos el alcalde municipal requiere autorizacioacuten forzosa del
concejo municipal contratos como Empreacutestitos vigencias futuras enajenacioacuten y venta de
bienes inmuebles enajenacioacuten de activos y cuotas partes concesiones entre otras
-Los Concejos municipales podraacuten citar a los representantes legales de las empresas
prestadoras de servicios puacuteblicos domiciliarios a que rindan cuentan sobre su gestioacuten sean
estas empresas puacuteblicas o privadas la negativa de los representantes legales al control del
concejo acarreara por parte de la Superintendencia de Servicios puacuteblicos graves
sanciones los concejales tendraacuten derecho a un subsidio para acceder a la pensioacuten y se
reconoce licencia de maternidad a las concejales
-Se buscaraacute una administracioacuten profesional y teacutecnica esta norma a traveacutes de la ESAP
implementaraacute a traveacutes de un fondo rotatorio la formacioacuten acadeacutemica de los alcaldes
concejales con una administracioacuten cada vez maacutes exigente se debe contar con servidores
puacuteblicos del Estado bien formados en lo moral y en lo tecnocraacutetico
60
-Otro aspecto que no podemos pasar por alto es el hecho de que al campo y al
campesinado se le reconoce la importancia histoacuterica en el desarrollo de nuestro paiacutes ya el
campesino no tendraacute que estar a la puerta del alcalde ya que en los planes de desarrollo y
de ordenamiento territorial cuentan con capiacutetulo especial y recursos para invertir en sus
necesidades los alcaldes tendraacuten que constituir un Consejo Municipal de Desarrollo Rural
un espacio de concertacioacuten con los actores del campo respecto de las decisiones de
gobierno que los afecten
-Por uacuteltimo el legislativo haya decidido que la eleccioacuten de los personeros municipales
mediante concurso de meacuteritos efectuado por la Procuraduriacutea General de la Nacioacuten (Halinisky 2012)
Por otro lado la relacioacuten entre la LOOT y la Ley de regaliacuteas tambieacuten es muy
estrecha para el Director Ejecutivo de Fedesarrollo existe una armoniacutea entre la
Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial y la Ley de Regaliacuteas ambas producto
del proceso de descentralizacioacuten llevado a cabo en Colombia (Konrad Adenauer
2012) Ademaacutes una criacutetica importante es la creencia erroacutenea de que con la LOOT
se solucionan todos los problemas de orden territorial al punto de creer que esta
Ley es perfecta e infalible ocasionando que no se planeen cambios o reformas
para una ley que ha dejado muacuteltiples preguntas (Parada 2014) y debates auacuten por
iniciar como los de la DIAN respecto a los impuestos
Panorama del nuevo ordenamiento territorial
Desde la aprobacioacuten de la LOOT tanto la academia entes territoriales el sector
privado las instituciones puacuteblicas como la sociedad civil se han manifestado
frente al hecho de no solo haber logrado una ley orgaacutenica despueacutes de 20 antildeos
sea a favor o en contra y tambieacuten frente a la adecuada comprensioacuten territorial de
un paiacutes complejo en conflicto donde la descentralizacioacuten real y praacutectica auacuten sigue
en cierta ambiguumledad y cada vez son maacutes notorias las diferencias regionales e
incluso dentro de las mismas regiones
61
En este escenario la LOOT deberaacute enfrentarse a los problemas profundizados
desde 1991 pero tambieacuten a las nuevas dinaacutemicas territoriales del paiacutes donde fue
importante el que este anclado y al menos en concordancia con la legislacioacuten
posterior como se observoacute en el anterior acaacutepite ya que esto da una base un poco
maacutes soacutelida a una ley cuyas criacuteticas se mantienen en lo simple o en general
obedece a loacutegicas de luchas por el poder y control territorial que se ve amenazado
por cambios estructurales en el ordenamiento territorial especialmente a nivel
electoral aunque este uacuteltimo punto no se ha tocado en tanto no existe una
facilidad o apoyo social Algo similar sucede con la descentralizacioacuten tan
solicitada tambieacuten desde 1991 y recalcada en el 2011 con la Ley orgaacutenica de
ordenamiento territorial pero siempre con ambiguumledades y problemas en la
praacutectica
Esto no significa que la descentralizacioacuten no sea viable al contrario en un paiacutes
como el colombiano resulta urgente Lo que acontece es que la autonomiacutea
administrativa y poliacutetica es viable si esta aparejada con una distribucioacuten de los
recursos entre la Nacioacuten y las entidades territoriales (Gaviria 2003) lo cual es un
punto de obligatorio cumplimiento si se desea lograr una descentralizacioacuten efectiva
y eficaz Un claro ejemplo es la relacioacuten entre vivienda y descentralizacioacuten donde
los debates al respecto resultan esenciales en la mayoriacutea de regiones que
histoacutericamente han tenido poco control sobre sus territorios (Mesa 2008
Montealegre 2006)
Por otra parte la exposicioacuten de motivos del proyecto presentado por el Gobierno
como en los informes de ponencia de los diferentes debates de Caacutemara y Senado
apuntan a que los municipios claramente modernizaraacuten el desarrollo local en el
nivel municipal de tal forma que recogen en un solo cuerpo normativo elementos
dispersos en varias normas anteriores como la referente a los planes de
desarrollo al ordenamiento territorial al desarrollo rural a la participacioacuten comunal
y comunitaria al desarrollo turiacutestico a la convivencia y seguridad ciudadanas a la
62
promocioacuten de los derechos humanos y a la proteccioacuten de los grupos vulnerables y
de las viacutectimas del desplazamiento y del conflicto armado a las minoriacuteas eacutetnicas
el fomento a la cultura al desarrollo econoacutemico y a la promocioacuten y proteccioacuten del
ambiente entre otros toacutepicos (EM 2012)
En este sentido el que los municipios sigan teniendo el papel de ceacutelula de
partiacutecula baacutesica del ordenamiento territorial es esencial pero tambieacuten las nuevas
alianzas y financiacioacuten que se proponen desde la LOOT aun con las
problemaacuteticas de la Ley de sostenibilidad fiscal y de regaliacuteas apuntan a avanzar
en dicha descentralizacioacuten en especial frente a la nueva normatividad como con la
reestructuracioacuten de municipios Tambieacuten la LOOT tendraacute que enfrentarse a los
debates sobre la descentralizacioacuten de temaacuteticas como la educacioacuten encabezada
con el empoderamiento de los CERES y de la salud (Jaramillo 2012) De hecho
debe resaltarse que al tiempo que se acogen fallos tanto de la Corte
Constitucional como del Consejo de Estado en relacioacuten con las funciones y
obligaciones de los municipios (EM 2012) se sigue manteniendo la consigna del
artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten que establece al municipio como entidad
fundamental de la divisioacuten poliacutetico-administrativa del Estado
De hecho como La LOOT careceraacute de pertinencia y eficacia mientras no se
proponga poliacuteticas y acciones que garanticen las condiciones de arraigo y de
pertenencia a un territorio o en otros teacuterminos la llamada unidad nacional y el
fortalecimiento de una comunidad imaginaria- la nacioacuten colombiana- y hasta dicha
discusioacuten no vaya acompantildeada de amplias reflexiones y propuestas dirigidas a
lograr comprensioacuten de los temas territoriales maacutes allaacute de lo geograacutefico con
eacutenfasis en el conocimiento sobre nuestro propio territorio conciencia de
pertenencia y compromiso no se lograraacute un ordenamiento armonioso
63
Se debe resaltar que tambieacuten se necesita para ello la participacioacuten y aportes de
los Ministerios de Cultura Educacioacuten y Medio ambiente de las universidades y
sus institutos de ciencias poliacuteticas y estudios regionales de las organizaciones
sociales y eacutetnicas es fundamental en este punto se reitera la importancia de la
sociedad civil en procesos de construccioacuten e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas
ya que solo asiacute el nuevo ordenamiento territorial seraacute garante de la unidad de la
repuacuteblica seraacute herramienta efectiva para que el Estado en sus diferentes niveles
cope su extensioacuten geograacutefica iacutentegramente y sea protector de la pluralidad y
diversidad de una sola nacioacuten (Gaviria 2006 Cit Maldonado 2013)
Ahora hay otro no siempre mencionado pero que como analizan Prieto y
Luengas (2014) es esencial para el ordenamiento territorial que es el
ordenamiento ambiental con una concepcioacuten de cuidado del ambiente en tanto no
solo se ve como un espacio de recursos y explotacioacuten o un lugar meramente
fiacutesico En este sentido el ordenamiento ambiental del territorio es un componente
fundamental ineludible e indisociable del ordenamiento territorial que sin embargo
para su operatividad requiere de instrumentos indisolublemente relacionados tales
como las disposiciones legales leyes y toda una red normativa poliacuteticas de
caraacutecter ambiental y en especial que se manifiesten frente al llamado desarrollo
sostenible que se concreten de manera eficiente y eficaz en cada uno de los
planes de desarrollo (en todos los niveles tanto en el orden nacional
departamental como en el municipal) tambieacuten en los Planes de Accioacuten Ambiental
de las Autoridades Ambientales incluyendo Planes de Gestioacuten Ambiental los POT
y los SIGAM evidenciando un espacio para el orden ambiental lejos de las
ambiguumledades y legislativamente con garantiacuteas
En este punto luego de haber desglosado y analizado el proyecto de LOOT
presentado en el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten
espacial del territorio que sin embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja
64
considerablemente de tener presente consideraciones medioambientales ya que
a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos sobre estas dos variables en
el estudio de la normatividad se evidencia que entre las competencias de los
municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de los
POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual
conlleva a que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al
ordenamiento ambiental se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la
LOOT no se avanza de manera concreta o al menos se dan pautas reales y que
en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los municipios de
formular no se promueva el generar ni planes ni sistemas de gestioacuten ambiental
como se esperariacutea en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento
Territorial y ambiental (Prieto 2012) No obstante en la LOOT puede ser y es una
gran oportunidad para integrar los conceptos de ordenamiento del territorio y del
ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y necesaria en especial
frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en su
mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Ahora bien otro punto a resaltar en este debate que deberaacute enfrentar la LOOT es
que las consideraciones medioambientales no son tenidas en cuenta ni si siquiera
cuando se ordena legislativamente en varias instituciones o cargos puacuteblicos ya
que la legislacioacuten en Colombia sigue estando enfocada en general y preocupada
por la reparticioacuten del territorio en tanto concepto fiacutesico y electoral y asiacute mismo por
los beneficios medio ambientales en este sentido explotacioacuten de recursos como
desarrollo que de este se pueda obtener tal y como es el caso del eacutenfasis que
prevalece sobre el reparto y administracioacuten de las regaliacuteas en Colombia o frente a
las nuevas discusiones sobre mineriacutea donde el papel de la sociedad civil y los
movimientos sociales seraacuten cruciales a la hora de que se realicen modificaciones
de la Ley Orgaacutenica para establecer criterios y directrices poliacuteticas claras de
conservacioacuten y preservacioacuten del medio ambiente (Prieto 2012)
65
Finalmente un gran desafiacuteo en el panorama de la LOOT es la financiacioacuten ya
que como manifestaron los gobernadores del Caribe (2011) a pesar de los fondos
e incentivos que se mencionan falta mayor claridad en los rublos en la
destinacioacuten y asignacioacuten pero sobretodo en las garantiacuteas para este punto
Ademaacutes el escenario Colombia presenta otras variables problemaacuteticas como el
conflicto armado en tanto coacutemo resalta Peacutecaut (1994) el problema del
desplazamiento y las migraciones forzadas es un arma de doble filo en el
establecimiento de un ordenamiento territorial
6 Conclusiones
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado
puesto que garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad
de manejar adecuadamente sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento
territorial es necesario para cualquier estado para un estado tan particular como el
colombiano resulta esencial e imperante
De hecho el conflicto armado colombiano asociado a la lucha agraria ha
desembocado en una construccioacuten social compleja y diversa del territorio Esta
situacioacuten significa sin lugar a dudas un territorio fragmentado incluso
administrativamente donde la red institucional muchas veces no es funcional en
varias aacutereas del paiacutes o existen instituciones que cumplen funciones en la praacutectica
iguales a otras y donde no existe un panorama diferencial y real frente a las
particularidades de cada zona lo cual evidencia la herencia histoacuterica de un
centralismo autoritario
66
Un ejemplo de lo anterior como se evidencioacute es la Constitucioacuten poliacutetica
instaurada durante La Regeneracioacuten 1886-1930 y la Ley 11 de 1986 que se
encargaron de modificar la herencia de ordenamiento territorial nacional al
convocar a la comunidad ldquopara que no siguiera siendo ajena a grandes y
pequentildeas decisiones que le concerniacutean y que tocaban con la vida ciudadana a
escala localrdquo pero manteniendo aun sesgos de centralismo y jerarquiacutea de los
entes locales frente al gobierno central
La Constitucioacuten de 1991 busco hacerle a frente dicho problema procurando
establecer una ruta para el ordenamiento efectivo del paiacutes en toda su estructura
pero de manera especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y
dictamino en el Artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial
(hellip) [Queacute] estableceraacute la distribucioacuten de competencias entre la Nacioacuten y las entidades
territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales seraacuten
ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y subsidiariedad en los
teacuterminos que establezca la ley (1991)
Es asiacute como desde la constitucioacuten de 1991 en el Artiacuteculo 288 se ordena la
construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial Sin embargo seria
hasta el 28 de agosto del 2011 cuando se creariacutea la Ley 1454 que se propone
conciliar y resolver los debates y conflictos surgidos a raiacutez de la ambiguumledad
administrativa y legislativa respecto a las divisiones del territorio Colombiano La
actual LOOT surge ademaacutes despueacutes de muacuteltiples intentos fracasados de
establecer las competencias instituciones y otros factores respecto a la
regionalizacioacuten del paiacutes temas esenciales para modernizacioacuten del estado
Es por lo tanto que en perspectiva histoacuterica los diferentes marcos juriacutedicos y
conceptuales que han rodeado el debate sobre el ordenamiento territorial y han
67
conllevado a una discrepancia sobre las apuestas poliacuteticas que debe tener el
estado y los gobiernos centrales al respecto buscaron cristalizarse en una Ley
orgaacutenica contando con al menos 20 proyectos que fueron hundidos al no aprobar
uno de los requisitos esenciales para la creacioacuten de una Ley Orgaacutenica tal y como
lo estipula la Constitucioacuten Poliacutetica en el Artiacuteculo 151 y consiste en la aprobacioacuten
de la mayoriacutea absoluta del el Congreso De hecho tambieacuten desde el sector
acadeacutemico se buscoacute nutrir la discusioacuten sobre a queacute modelo territorial debiacutea
apuntar el paiacutes sin lograr maacutes que algunos boletines en la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial (COT)
Por lo tanto la legislacioacuten sobre el Ordenamiento Territorial (OT) debioacute que
conformarse con Artiacuteculos limitados o Leyes de otras temaacuteticas para poder
manejar la incertidumbre frente a dicha problemaacutetica hasta que La ley 388 de 1991
(Ley de Desarrollo Territorial) fue creada con el fin de armonizar dicha
problemaacutetica sin lograrlo ante la complejidad que enfrentaba reto al que se
enfrentariacutean tambieacuten la Ley 152 1994 cap X Decreto 2284- 1994 sin embargo
durante este periodo dos grandes ejes dificultariacutean la descentralizacioacuten el paiacutes sin
la expedicioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en primer lugar la
dificultad de lograr un consenso interinstitucional lo que significaba luchas
internas y en segundo lugar consecuencia del primero la dificultad de unificar
teacuterminos a pesar del progreso a nivel normativo
De hecho la creacioacuten de una LOOT estaba en velo pues en el debate juriacutedico y
administrativo empezoacute a tomar fuerza el teoacuterico Tambieacuten es menester destacar
que los municipios departamentos y otras entidades territoriales se sentiacutean
confusos frente a sus competencias lo que dificultaba la conciliacioacuten de un
proyecto unitario de Ordenamiento Territorial Poco a poco empezariacutean a pensarse
proyectos maacutes concretos frente al OT en especial en 1995 donde existe un auge
68
del tema y se alcanza a formular un proyecto con amplias expectativas de
aprobacioacuten pero que no logra concretarse
Sin embargo debe afirmarse que con expedicioacuten de la constitucioacuten de 1991 se
crea una ruptura frente a la manera en que se pensaba el ordenamiento territorial
ya que como sentildeala el Titulo XI (CP 1991) se separa con el modelo de
autoritarismo centralista que predomino en la constitucioacuten de 1986 en la medida
que todas las demaacutes regiones por fuera de Santa fe de Bogotaacute se consideraban
menores de edad incapaces de definir lo que les conveniacutea y por ello sujetas a
perpetua tutela (Fals Borda 1997) ya que en el Artiacuteculo 286 y 287 se definen las
entidades territoriales y afirman su autonomiacutea para gestionar siempre y cuando se
mantengan dentro de los liacutemites de la ley buscando garantizar una facilidad en la
ejecucioacuten de proyectos y una inversioacuten maacutes directa a los intereses de cada entidad
de manera autoacutenoma
Ante este panorama se crea otro hito en el panorama del ordenamiento territorial
en 1997 cuando se expide modificando la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 la
Ley 388 o Ley de Desarrollo Territorial buscando solucionar dichos ejes
problemaacuteticos de manera efectiva el territorio colombiano y creando un plazo para
avanzar en la construccioacuten de una LOOT al sobrepasar el tiempo establecido por
la constitucioacuten de 1991 La Ley 388 del 1997 postula el Ordenamiento Territorial
de una praacutectica concreta buscando posicionarse como marco subsidiario ante la
ausencia de la Ley Orgaacutenica sin embargo la ley 388 no logroacute unificar las distintas
posiciones pese a que establecioacute los Planes de Ordenamiento Territorial y la
creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana la ambiguumledad y poca eficiencia de la
administracioacuten de territorio conllevo a nuevos proyectos de LOOT teniendo en
cuenta los peligros de no tener una unificacioacuten del Ordenamiento Territorial
69
No obstante es un hito de la historia del ordenamiento territorial por que dio paso
a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial
(POT) asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana redefiniendo lo
rural pero avanzando en la comprensioacuten de los cambios en las ciudades y la
urbanizacioacuten paulatina del paiacutes ademaacutes la creacioacuten y reglamentacioacuten por parte del
Estado del POT (Plan de ordenamiento Territorial) y el PDD (Plan desarrollo)
conduce a garantizar los derechos fundamentales mediante la provisioacuten de
servicios para mejorar la calidad de vida y el desarrollo sostenible del territorio se
puede concluir de este periodo que los intentos y avances registrados no
solventaron las principales problemaacuteticas vinculadas a la administracioacuten territorial
pero representan un punto de estudio y anaacutelisis importante para comprender
dinaacutemicas administrativa y poliacuteticas territoriales y los siguientes periodos
presidenciales
Ademaacutes en teacuterminos de los instrumentos de gestioacuten en nuestro paiacutes son los
municipios los encargados de gestionar en la escala maacutes pequentildea de la
planeacioacuten del territorio los POTrsquoS en donde se hace una proyeccioacuten del
ordenamiento municipal Sin embargo en estos planes suelen indicarse (indicar
coacutemo se distribuiacutea el territorio en los Planes de Ordenamiento Territorial en eacutestos
deben establecerse los distintos usos del suelo incluyendo las zonas protegidas
las principales actividades econoacutemicas asiacute como un segmento sobre servicios y
equipamientos urbanos
No obstante en la realidad se suele ver coacutemo muchos elementos de la
planificacioacuten son desacatados y ademaacutes el problema fiscal que implica la
corrupcioacuten suele distorsionar la ejecucioacuten de las obras puacuteblicas asiacute como el
abastecimiento de servicios para la poblacioacuten
70
En el periodo que comprendioacute el acaacutepite de la Ley 388 del 1997 se postulaba en
algunos sectores como el ser coherente con el ordenamiento territorial entendido
como el encargado de formular propuestas sobre la manera como se deben
distribuir competencias poderes y responsabilidades a lo largo y ancho del paiacutes
premisa indispensable para asegurar el despegue de una autonomiacutea que no
contrariacutee el principio de unidad del estado sino que sea su maacutes eficaz
complemento (Comisioacuten de ordenamiento territorial 1992) aunque se circunscribe
al problema de la organizacioacuten territorial del Estado y deja de lado lo sustancial de
esta poliacutetica que tiene que ver con los procesos que ocurren en las entidades
territoriales (Massiris 2011)
Un ejemplo es el conflicto armado donde la jurisdiccioacuten respecto a este seguiacutea
siendo abstracta en especial frente a los desplazamientos transformaciones
socio-territoriales migraciones por razones econoacutemicas y la expansioacuten masiva y
con poco control de las principales ciudades como Bogotaacute Cali Medelliacuten
Barranquilla y Bucaramanga donde auacuten en temas urbanos quedan muchos
debates sin resolver o darse
Sin embargo existe una restauracioacuten y renovacioacuten urbana orientada al cambio de
uso e intensificacioacuten del uso del suelo urbano a fin de contener la presioacuten
urbaniacutestica sobre las aacutereas rurales En Colombia ocurre algo totalmente paradoacutejico
y es que el sector inmobiliario y de construccioacuten se interesa cada vez maacutes por el
suelo semi-urbano o de vocacioacuten rural con el fin de ofrecer viviendas campestres
con beneficios tarifarios en cuanto al acceso a los servicios puacuteblicos Con este tipo
de estrategias comerciales las empresas constructoras modifican el uso del suelo
sin que se modifique en los Planes de Ordenamiento Territorial aumentando la
plusvaliacutea del suelo Es decir que el precio real estaacute sub-valorado en la medida
que su cotizacioacuten no corresponde al cambio del uso del suelo como ocurre en el
municipio de Chiacutea (Cundinamarca)
71
Dichas problemaacutetica se profundizariacutean durante el periodo presidencial de Aacutelvaro
Uribe Veacutelez en especial a partir de la Ley 715 frente a la modificacioacuten del Sistema
General de Participaciones que transfiere la nacioacuten a los municipios ya que no
solo aumenta condiciones de vulnerabilidad como el desempleo y pobreza en un
paiacutes en conflicto armado sino que transforma las relaciones entre entes
territoriales por los fondos de la nacioacuten llevando a un periodo de (re)centralizacioacuten
administrativa poliacutetica y fiscal que sumado al desequilibrio de poderes donde la
autonomiacutea de los entes territoriales fue en declive a medida que se posicionaba el
discurso de seguridad democraacutetica que acarreaba ideoloacutegicamente una gran
connotacioacuten del poder central y ademaacutes un control del monopolio de la fuerza y
de la economiacutea maacutes radical que en cualquier otro periodo anterior aun en
contradiccioacuten con los postulados de ordenamiento territorial de la constitucioacuten de
1991
Bajo esa configuracioacuten de 8 antildeos de recentralizacioacuten resulta un quiebre histoacuterico
en el ordenamiento territorial el hecho de que en el 2011 despueacutes de 20 antildeos de
la constitucioacuten de 1991 cuando un proyecto de LOOT es ratificado El 28 de
agosto luego de aprobar la mayoriacutea en el congreso y demaacutes requisitos de una Ley
Orgaacutenica el proyecto se convierte en la Ley 1454 (Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
territorial) y suscita conmocioacuten frente a sus futuros resultados despueacutes de varios
antildeos de debate sin consenso legislacioacuten limitada al respecto y todos sectores
divididos La definicioacuten del OT y sus principios nuevamente estaacuten en debate
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran
apuesta por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio
Colombiano bajo principios particulares (soberaniacutea y unidad nacional autonomiacutea
integracioacuten regionalizacioacuten sostenibilidad participacioacuten solidaridad y equidad
territorial diversidad paz y convivencia responsabilidad y transparencia
72
economiacutea y buen gobierno multietnicidad etc) que configuran sus 40 artiacuteculos y
deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-juriacutedico no soacutelo desde la
Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que ampliaron
el proceso de descentralizacioacuten (poliacutetica administrativa y fiscal Ver Anexos 1 y 2)
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Posteriormente se realizaraacute una lectura minuciosa de la ley 388 de 1997 en la
cual se evidenciaraacuten las principales trasformaciones conceptuales en materia de
ordenamiento territorial pues en esta ley se reguloacute y reorganizoacute la administracioacuten
del espacio desde un enfoque que priorizaba los centros urbanos maacutes poblados
en donde se haciacutea necesaria una continua coordinacioacuten de las aacutereas rurales con
los centros urbanos En el cuarto capiacutetulo se realizaraacute un anaacutelisis del proceso de
re-centralizacioacuten poliacutetica econoacutemica y administrativa que tuvo lugar durante los
dos Gobiernos de Aacutelvaro Uribe a raiacutez del recorte de transferencias junto a la
concentracioacuten del gasto puacuteblico en manos de la rama ejecutiva En ese sentido es
importante mencionar que este acaacutepite estaraacute encabezado por el debate teoacuterico
suscitado por la descentralizacioacuten y la desconcentracioacuten
El quinto acaacutepite se centra en el anaacutelisis del primer Gobierno de Juan Manuel
Santos y coacutemo despueacutes de 20 antildeos de disputas poliacuteticas y tentativas fracasadas
eacuteste logroacute la aprobacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial con base
en los discursos de la ldquounidad nacionalrdquo y el ldquobuen gobiernordquo e impulsando sus
locomotoras para la prosperidad social
Finalmente el documento presenta unas conclusiones en torno al Modelo de
Ordenamiento Territorial en Colombia al tiempo que intenta establecer algunos
interrogantes sobre la eficacia del modelo sus horizontes y limitaciones Se
espera por lo tanto que esta investigacioacuten permita una mayor claridad sobre este
tema con el fin de comprender las principales dinaacutemicas juriacutedico-poliacuteticas
socioloacutegicas y normativas que han confluido en este proceso que a pesar de su
poco conocimiento resulta vital para la sociedad
6
1 El centralismo autoritario una herencia poliacutetico-administrativa en crisis
La Constitucioacuten poliacutetica instaurada durante La Regeneracioacuten tuvo dos aspectos
que conllevaron al pausado hundimiento de su enfoque de ordenamiento territorial
luego de un siglo de su implementacioacuten El primero asociado al modelo de
ldquoRepuacuteblica unitariardquo en el que la soberaniacutea residiacutea en la nacioacuten colombiana Esta
repuacuteblica estaba integrada por 9 departamentos con un modelo de centralismo
poliacutetico y descentralizacioacuten administrativa Sin embargo durante el Consejo
Nacional Constituyente que dio origen a esta carta magna el Gobierno designoacute
desde la capital a los delegatarios de los Estados de Antioquia Boliacutevar Boyacaacute
Cauca Cundinamarca Magdalena Panamaacute Santander y Tolima
El Consejo Nacional Constituyente estuvo compuesto por las principales figuras
del conservatismo de la eacutepoca pero la decisioacuten adoptada en el centro poliacutetico del
paiacutes no tardoacute en desatar el malestar en las provincias luego de la designacioacuten de
liacutederes bogotanos para regiones como Panamaacute La estructura de poder que se
manejoacute durante la Regeneracioacuten fue objeto de criacuteticas por parte de conservadores
histoacutericos1 quienes cuestionaron la forma como se estaba dirigiendo el paiacutes La
tensioacuten centralista desembocoacute en un documento de la eacutepoca conocido como ldquoel
Manifiesto de los 21rdquo o ldquoMotivos de disidenciardquo donde este grupo reprochoacute la
polarizacioacuten de la sociedad el caraacutecter antidemocraacutetico de la Regeneracioacuten la
supresioacuten de las libertades de prensa y asociacioacuten y la usurpacioacuten que hizo la
1 Este grupo estaba compuesto principalmente por antioquentildeos y bogotanos dedicados al comercio de cafeacute y sosteniacutea que el retraso econoacutemico e industrial de la eacutepoca estaba afectando sus negocios
7
nacioacuten a las funciones de los distritos parroquiales2 y de los departamentos -antes
estados soberanos3 (Urrego 2007)
La tensioacuten se profundizoacute en noviembre de 1903 cuando el modelo de tutela
centralista desembocoacute en la peacuterdida de Panamaacute evidenciando el fracaso del
ldquoautoritarismo regenerativordquo Las oacuterdenes impartidas desde Santafeacute de Bogotaacute
pasaban por la designacioacuten presidencial de los Gobernadores sin que mediara la
voluntad del pueblo en ninguno de los 9 departamentos Con la peacuterdida del istmo
se realizoacute una reestructuracioacuten territorial que implicoacute la creacioacuten de departamentos
como Huila Caldas Valle del Cauca y la escisioacuten entre Norte de Santander y
Santander Sin embargo el proceso de creacioacuten de entes territoriales -fuesen
comisariacuteas intendencias o Departamentos- debiacutea pasar por un examen detallado
en la capital bogotana en virtud del artiacuteculo 5deg de la Constitucioacuten que estableciacutea
como condiciones baacutesicas
1 Que el nuevo Departamento tenga por lo menos doscientas mil almas
2 Que aqueacutel o aqueacutellos de que fuere segregado queden cada uno con una poblacioacuten de
doscientos cincuenta mil habitantes por lo menos
3 Que la creacioacuten sea decretada por una ley aprobada en dos Legislaturas ordinarias
sucesivas (Constitucioacuten de 1886 artiacuteculo 5deg -texto original y sin reformas
En ese escenario la ampliacioacuten del mapa poliacutetico-administrativo estaba supeditada
a los dictaacutemenes impartidos por el Gobierno central y los intereses que estuvieran
mediando la solicitud de creacioacuten de nuevos departamentos Esta tendencia no se
2 Durante el Virreinato de la Nueva Granada las provincias se dividieron en cantones y eacutestos en parroquias Sin embargo con la entrada en vigencia de la Constitucioacuten de la Nueva Granada en 1832 las parroquias se convirtieron en distritos parroquiales los cuales se mantuvieron durante la Confederacioacuten Granadina pero fueron suprimidos por la Constitucioacuten de 1886 La figura de los distritos parroquiales se postula por ende como el antecedente maacutes cercano a la figura de los municipios actuales (Veacutease Remolina 2011) 3 Ibiacuted Es importante sentildealar que la figura de los Departamentos se empleoacute como unidad del ordenamiento territorial durante la Gran Colombia (1819-1830) cuando el Congreso aproboacute la ley 25 de 1824 con la que se crearon 12 departamentos Sin embargo la Constitucioacuten de la Repuacuteblica de la Nueva Granada (1831-1858) suprimioacute esta figura conservando uacutenicamente las provincias y posteriormente la Constitucioacuten de la Confederacioacuten Granadina (1858-1863) crea la figura de los Estados Soberanos que se mantuvo con la Constitucioacuten de Rio Negro (1863)
8
transformoacute ni siquiera con la llegada de los liberales al poder Los actos
legislativos aprobados durante la Hegemoniacutea liberal no modificaron la injerencia
centralista en los asuntos locales aun cuando ampliaron los instrumentos del
ordenamiento territorial
Por otra parte seria durante el primer Gobierno de Loacutepez Pumarejo se aproboacute el
acto legislativo 01 de 19364 en el que se reconocen a nivel constitucional las
intendencias y comisariacuteas aunque es importante mencionar las disposiciones
sobre el ordenamiento territorial no fueron el eje central de esta reforma
constitucional a diferencia de la siguiente reforma en donde se abordan con un
poco maacutes de profundidad algunos temas sobre las disposiciones territoriales a
traveacutes de la adopcioacuten de un sistema categorizado de municipios en funcioacuten de la
densidad poblacional los recursos fiscales y la importancia econoacutemica del
municipio (artiacuteculo 80deg) asiacute como se ordenoacute la creacioacuten de asambleas
departamentales por eleccioacuten popular5 y el establecimiento del Distrito Especial
de Bogotaacute
La ciudad de Bogotaacute capital de la Repuacuteblica seraacute organizada como un Distrito especial
sin sujecioacuten al reacutegimen municipal ordinario dentro de las condiciones que fije la ley La ley
podraacute agregar otro u otros Municipios circunvecinos al territorio de la capital de la
Repuacuteblica siempre que sea solicitada la anexioacuten por las tres cuartas partes de los
concejales (sic) del respectivo Municipio (Artiacuteculo 1deg - Acto Legislativo 01 de 1945)
iquestCuaacutel es la relacioacuten entre la creacioacuten de Bogotaacute como distrito capital y el Frente
Nacional
4 En el citado acto legislativo que reformoacute la Constitucioacuten el artiacuteculo 5deg quedoacute de la siguiente manera ldquoArt 2o El territorio nacional se divide en Departamentos Intendencias y Comisariacuteas los primeros se dividen en Municipios o Distritos Municipalesrdquo 5 En artiacuteculo 81deg sentildeala que en cada departamento habraacute ldquouna corporacioacuten administrativa denominada Asamblea Departamentalrdquo y en el artiacuteculo siguiente se estipula que ldquoLas Asambleas Departamentales son de eleccioacuten popular y se compondraacuten de tantos Diputados cuantos correspondan a la poblacioacuten del respectivo Departamento a razoacuten de un Diputado por cada cuarenta mil habitantes y uno maacutes por fraccioacuten igual o mayor a la mitad de dicha cifrardquo (Artiacuteculo 82deg - Acto Legislativo 01 de 1945)
9
Antes del Frente Nacional (1958-1974) los Gobernadores soliacutean estar vinculados
al partido en el poder y generalmente procediacutean de la capital de la Repuacuteblica
donde se designaba a los mandatarios departamentales pese al desconocimiento
del contexto social y econoacutemico de las regiones Bajo esta loacutegica se priorizaba la
centralizacioacuten del poder a traveacutes de decisiones administrativas que garantizaban la
reproduccioacuten y el mantenimiento del modelo (Remolina 2011) Empero los
intentos por equilibrar el modelo de desarrollo regional la reforma constitucional
de 19686 tampoco pudo transformar sustancialmente el reacutegimen territorial a pesar
de la autorizacioacuten de las aacutereas metropolitanas
Artiacuteculo 63deg Para la mejor administracioacuten o prestacioacuten de servicios puacuteblicos de dos o maacutes
Municipios de un mismo Departamento cuyas relaciones den al conjunto las
caracteriacutesticas de un aacuterea metropolitana la ley podraacute organizarlos como tales bajo
autoridades y reacutegimen especiales con su propia personeriacutea garantizando una adecuada
participacioacuten de las autoridades municipales en dicha organizacioacuten (hellip) La ley estableceraacute
las condiciones y las normas bajo las cuales los Municipios puedan asociarse entre siacute para
la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos (Acto Legislativo 01 de 1968)
Sin embargo esta reforma constitucional fue muy cuestionada porque se encargoacute
de fortalecer el poder ejecutivo en contra del poder legislativo el cual implicaba
un reparto regional del presupuesto maacutes profundo pues los congresistas debiacutean
entregar a los jefes y caciques poliacuteticos regionales su respectiva parte Ante la
centralizacioacuten del gasto fiscal en manos del presidente se terminoacute debilitando las
regiones favoreciendo la concentracioacuten de la gestioacuten estatal
ldquoespecialmente en lo referente a la reparticioacuten ilegal del presupuesto nacional entre
caciques regionales por parte de los senadores y representantes En adelante el ejecutivo
llevariacutea la iniciativa en materia de presupuesto y gasto puacuteblico sin que se interpusieran
6 Con el Acto Legislativo 01 de 1968 el artiacuteculo 5deg de la Constitucioacuten quedoacute asiacute ldquoSon entidades territoriales de la Repuacuteblica los Departamentos las Intendencias las Comisariacuteas y los Municipios o Distritos Municipales en que se dividen aquellos y eacutestasrdquo
10
otras instancias del Estado (hellip) Esta reforma ahondoacute auacuten maacutes la pobreza municipal y
regional en tanto que se crearon foacutermulas centralizadoras y una cantidad de entes
nacionales encargados de organizar los servicios puacuteblicos la salud y la educacioacuten
llamados descentralizados (Borja 2007)
Asimismo el centralismo poliacutetico continuacuteo representando un modelo poco
pragmaacutetico para un paiacutes tan diverso como el colombiano con el cual se profundizoacute
el desequilibrio de poder y autonomiacutea impuesto por la Constitucioacuten de 1886 en la
que todas las regiones por fuera de Santa fe de Bogotaacute eran consideradas como
menores de edad e incapaces a la hora de definir queacute les conveniacutea por ello
estaban sujetas a la tutela administrativa poliacutetica y econoacutemica perpetua de la
capital En este escenario se relegaba la aspiracioacuten de autonomiacutea poliacutetica y
administrativa a un plano marginal sujeto a los intereses de las eacutelites regionales
(Fals Borda 1997)
Al no encontrar espacios de discusioacuten intermedios tendientes a la redistribucioacuten
del poder se generoacute una crisis del modelo centralista la cual intentaron solventar
con la profundizacioacuten de la descentralizacioacuten administrativa y poliacutetica Con La ley
11 de 1986 se pretendioacute modificar el modelo de ordenamiento territorial heredado
de la Constitucioacuten de 1886 a traveacutes de la convocatoria puacuteblica de la comunidad
ldquopara que no siguiera siendo ajena a grandes y pequentildeas decisiones que le
concerniacutean y que tocaban con la vida ciudadana a escala localrdquo En virtud de esta
ley se implementoacute la figura de las Juntas Administradoras Locales7 para atender a
las necesidades de las comunas y corregimientos (Betancur 1989)
Pese a la ampliacioacuten de los instrumentos para el ordenamiento territorial que
dispuso el acto legislativo eacuteste fue conocido porque permitioacute la eleccioacuten popular
de alcaldes a traveacutes de la modificacioacuten de 3 artiacuteculos de la Constitucioacuten Poliacutetica de
7 Es importante precisar que las Juntas Administradoras Locales existiacutean desde 1968 como unidad de planeacioacuten del territorio y que en 1986 fueron modificadas por medio del acto legislativo pero no fueron ldquoimplementadasrdquo por primera vez
11
1886 en donde se postuloacute que todos los ciudadanos podriacutean elegir directamente
al Presidente a los congresistas Diputados Concejales y a los Alcaldes (Art
171deg) asiacute como decretoacute la necesidad de tener un Alcalde -Jefe de la
Administracioacuten Municipal- (Art 200deg) precisoacute el procedimiento para la eleccioacuten
popular y estipuloacute de manera geneacuterica las incompatibilidades e inhabilidades del
oficio de eleccioacuten popular (Art 201deg) (Acto Leg 01 de 1986)
Meses despueacutes de la aprobacioacuten del Acto Legislativo se promulgoacute el decreto
presidencial 1333 por el cual se adoptoacute el reacutegimen municipal En el artiacuteculo 8deg
establecioacute que ldquolos territorios y los habitantes de eacuteste sometidos a la jurisdiccioacuten
del alcalde constituyen un municipio o distrito municipalrdquo pero es importante
mencionar que esta unidad del ordenamiento territorial continuacutea subordinada a los
intereses del departamento y de la nacioacuten puesto que si estos entes de mayor
categoriacutea administrativa requirieran desarrollar alguna obra o establecimiento
puacuteblico en suelos municipales el ente territorial maacutes pequentildeo deberaacute acoger dicha
obra como parte de su intereacutes general -y el de sus habitantes- (artiacuteculo 9deg)
Adicionalmente los alcaldes se encuentran bajo la tutela administrativa de los
Departamentos seguacuten lo establecido en el artiacuteculo 6deg del Decreto 1222 de 1986 y
en el artiacuteculo 7deg del Decreto 1333 de 1986 en temaacuteticas de planificacioacuten y
coordinacioacuten de desarrollo regional y local y para la prestacioacuten de servicios
Ahora si bien la ampliacioacuten democraacutetica mantuvo privilegios administrativos a la
nacioacuten y a los departamentos garantizando el control poliacutetico desde la capital en
Santa fe de Bogotaacute tambieacuten generoacute la ruptura del modelo bipartidista heredado
del Frente Nacional que se profundizoacute con la eleccioacuten popular de Alcaldes y
Gobernadores -a diferencia de los mandatarios municipales su eleccioacuten se
autorizoacute en 1992- en la medida que incrementoacute la institucionalizacioacuten de
movimientos sociales y grupos armados asiacute como la agremiacioacuten de intereses
12
poliacuteticos en organizaciones como la Federacioacuten de Gobernadores de Colombia y
la Federacioacuten Colombiana de Municipios8 fundada en 1990
Su creacioacuten es producto de una de las reformas maacutes importantes del siglo XX en el paiacutes el
inicio del proceso de descentralizacioacuten En este contexto la creacioacuten de la Federacioacuten no
solo era una buena idea era una necesidad de los alcaldes agremiarse quienes en este
nuevo marco institucional eran autoacutenomos y responsables de una gran cantidad de
competencias nuevas que implicaban un gran reto para los municipios y una gran
responsabilidad poliacutetica (FCM 2010)
En ese escenario la ampliacioacuten del espectro poliacutetico por la viacutea electoral se
configuroacute un modelo democraacutetico que afianzoacute la participacioacuten poliacutetica de los
colombianos al tiempo que buscaba mayor autonomiacutea poliacutetica profundizar la
descentralizacioacuten administrativa y fortalecer la capacidad de decisioacuten autoacutenoma
de los municipios Sin embargo la eleccioacuten popular de alcaldes no transformoacute el
modelo administrativo basado en el centralismo poliacutetico pero si empezoacute a afianzar
un modelo electoral maacutes incluyente en donde nuevas fuerzas y actores sociales
que se movilizaron en deacutecadas anteriores lograron tener un espacio de discusioacuten
participacioacuten y representacioacuten colectiva de sus intereses a traveacutes de los comicios
municipales que tuvieron lugar el 13 de marzo de 1988
Con esta apuesta poliacutetica se generoacute un proceso de transferencia de competencias
que tradicionalmente habiacutea detentado el Gobierno central hacia los municipios y
se amplioacute la gama de actores poliacuteticos habilitados en el sistema electoral
incrementando la representatividad por la viacutea de la participacioacuten ciudadana y la
inclusioacuten de los movimientos sociales y ciacutevicos de los antildeos 70 y 80 Seguacuten Dariacuteo
Restrepo entre el 11 y el 36 de las alcaldiacuteas y gobernaciones quedaron en
manos de fuerzas poliacuteticas ajenas al liberalismo y el conservatismo (1995) No 8 La Federacioacuten Colombiana de Municipios se constituye como una entidad gremial privada y sin aacutenimo de lucro con el fin de promover la descentralizacioacuten la autonomiacutea la democracia y la gobernabilidad local asiacute como pretende articular los esfuerzos internacionales nacionales subnacionales puacuteblicos y privados tendientes al fortalecimiento de los gobiernos municipales y distritales Para mayor informacioacuten sobre la misioacuten visioacuten e historia de la entidad consulte httpwwwfcmorgcoindexphpid=13 (20130314)
13
obstante este aspecto debe ser analizado con detenimiento puesto que si bien
generoacute un mayor nivel de representacioacuten para la sociedad tambieacuten produjo
efectos colaterales limitantes para el desarrollo regional
El intento por romper la estructura de poder poliacutetico heredada del Frente Nacional
-bipartidismo profundamente riacutegido- junto a la jerarquizacioacuten poliacutetica planteada en
principio como un intento por mejorar las condiciones de desarrollo en el paiacutes trajo
consigo una oleada de clientelismo desmesurado que dificultoacute avanzar en temas
relacionados con el desarrollo regional Mientras se buscaba ldquorecobrar la unidad
nacional sin sacrificar los intereses de la provincia menos auacuten de la ceacutelula
municipalrdquo el poder local aumentoacute de la mano de la ldquoineficiencia y del burocratismo
clientelistardquo (Betancur 1989) El traacutefico de influencias y el afaacuten de los nuevos
caciques locales por consolidar sus cuotas burocraacuteticas9 no se hicieron esperar y
las campantildeas poliacuteticas se permearon por estas dinaacutemicas
Resultaba mucho maacutes rentable obtener la personeriacutea juriacutedica de un partido o
movimiento poliacutetico como un mecanismo de poder para hacer exigibles los
intereses de la red social de votantes a traveacutes de la obtencioacuten de prebendas y
puestos por nombramientos poliacuteticos antes que tramitar los intereses ciudadanos
en canales democraacuteticos En esta carrera cayeron algunos partidos poliacuteticos que
habiacutean surgido de los diaacutelogos luego de que el Gobierno de Belisario Betancur y
grupos armados negociaran una salida al conflicto y eacutestos uacuteltimos encontraron en
la institucionalizacioacuten electoral un nicho feacutertil para sus aspiraciones poliacuteticas
En menos de un lustro la descentralizacioacuten poliacutetica pasoacute de ser la esperanza del
paradigma representativo a convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo
9 Ahora bien el clientelismo no surgioacute luego de la aprobacioacuten del acto legislativo 01 de 1986 ndashEleccioacuten popular de Alcaldes- sino que tiene raiacuteces profundas en el tipo de relaciones sociales poliacuteticas y econoacutemicas sobre las cuales se erigioacute el modelo de Estado en Colombia En ese sentido Francisco Leal (2010) plantea que eacuteste es el resultado de relaciones de transaccioacuten pre capitalistas que fueron utilizadas por los caciques poliacuteticos locales y por el Estado mismo para facilitar el proceso modernizador
14
regional por cuenta de ldquopermanentes conflictos entre comunidades y poliacuteticos con
gobiernos regionales y nacionales donde se desperdiciaban y agotaban las
energiacuteas de caraacutecter administrativordquo (Gaviria 1989) Sin embargo los partidos
poliacuteticos tradicionales no estuvieron al margen de esta carrera clientelar todo lo
contrario tanto los liberales como los conservadores aprovecharon la expansioacuten
del sistema de partidos y como duentildeos ldquonaturalesrdquo del monopolio de la votacioacuten -
tanto los caciques locales como los poliacuteticos electos- apuntaron a crear una
estrategia que les permitiera incrementar sus beneficios dejando la menor parte a
los movimientos ajenos al control de la asociacioacuten bipartidista
El control del bipartidismo sobre la administracioacuten del Estado condujo a que la clase
poliacutetica tendiera a hacer un uso indiscriminado de los recursos estatales De ahiacute a que se
viera como natural el usufructo privado de tales recursos y fuera fuente de desarrollo de
multitud de praacutecticas y costumbres (Leal 2010)
Para superar las tensiones poliacuteticas derivadas de la eleccioacuten popular de alcaldes
que entorpecioacute la adopcioacuten de mecanismos para garantizar el desarrollo equitativo
entre las regiones el Estado colombiano optoacute por ldquola ecuacioacuten ordenamiento
territorial equivale a planificacioacuten espacialrdquo implicando un modelo interdependiente
entre los centros urbanos y las formas de poblamiento y produccioacuten De este modo
se intentoacute superar la fragmentacioacuten social que habiacutea generado la ampliacioacuten
democraacutetica de finales de los 80 basaacutendose en un orden territorial funcional que
asegurara el desarrollo bajo paraacutemetros modernos (Borja 1996)
Sin embargo los partidos poliacuteticos y sus agentes construyen alianzas a partir de
ejes programaacuteticos como la planificacioacuten espacial apropiaacutendose del discurso del
desarrollo regional equitativo y de la planificacioacuten del territorio iquestdejando a un lado
el desconocimiento de paradigmas conceptuales y de las complejidades socio-
culturales del territorio Mientras tanto las alianzas continuacutean siendo productivas
electoralmente y en virtud de eacutestas se consolidan coaliciones de intereses en
15
espacios de incidencia poliacutetica y administrativa para garantizar la administracioacuten
de recursos con mayor autonomiacutea del departamento y de la nacioacuten En ese
contexto la Federacioacuten Colombiana de Municipios adquiere relevancia
De modo que la implementacioacuten de herramientas descentralizadoras fue soacutelo la
punta de lanza de las estrategias empleadas para la adopcioacuten de un esquema
territorial alterno en donde se buscoacute romper el centralismo autoritario heredado
del reacutegimen constitucional de 1886 y que tuvo muacuteltiples fracasos en el proyecto
de unificacioacuten nacional por cuenta del desconocimiento de las particularidades
socio-culturales y regionales
A continuacioacuten se presentaraacute un anaacutelisis del modelo poliacutetico e institucional que
implicoacute la carta magna de 1991 en donde se sentaron las bases principios y
elementos del nuevo modelo territorial propuesto como alternativa al centralismo
autoritario decimonoacutenico con sus posibilidades y retos de implementacioacuten
2 La Constitucioacuten de 1991 Ruptura y auge del ordenamiento territorial
La discusioacuten sobre el Ordenamiento Territorial en Colombia ha sido abordada por
autores como Fals Borda Massiris Borja Restrepo entre otros con el fin de
determinar los antecedentes y los aportes en la materia para nutrir desde distintos
campos la experiencia nacional Sin embargo la discusioacuten maacutes seria sobre el
ordenamiento territorial se planteoacute en el seno de la Asamblea Nacional
Constituyente como un debate de relevancia nacional cuya maacutexima preocupacioacuten
consistioacute en definir una hoja de ruta asiacute como plantear la necesidad de consolidar
un modelo capaz de garantizar ldquoun desarrollo equilibrado y justo de las distintas
regiones en espacial las maacutes pobres y marginales sin obstaculizar el progreso de
las maacutes ricasrdquo (COT 1992)
16
Gracias a la pluralidad acadeacutemica poliacutetica y social de los constituyentes la
necesidad de replantear estos temas se evitoacute caer en un debate reducido a
problemas cartograacuteficos para plantear la importancia de analizar la escenarios
para la creacioacuten y apropiacioacuten del espacio por parte de los grupos sociales con
sus propias culturas y organizacioacuten social y con la estructura general y la forma
administracioacuten recursos competencias y planeacioacuten del Estado (Borja 1996) La
Constitucioacuten de 1991 se adopta como un intento por construir un modelo
heterodoxo entre una repuacuteblica unitaria que reconoce la autonomiacutea regional de
departamentos y municipios por la viacutea de la transferencia de funciones y recursos
econoacutemicos a los entes territoriales y que apunta a disminuir los desequilibrios
econoacutemicos entre las regiones (Riveros cit COT 1992)
Para esto el texto constitucional debioacute acompantildearse con un articulado transitorio
que facilitara los procesos de cambio entre el anterior reacutegimen centralista
heredado de la Regeneracioacuten y la nueva foacutermula constitucional nacida de la
Asamblea Nacional Constituyente El artiacuteculo 3810 se convirtioacute en la piedra angular
para pensar el ordenamiento como una problemaacutetica nacional puesto que en eacuteste
se establecioacute que el Gobierno debiacutea encabezar la creacioacuten de la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial en un plazo de 6 meses y por un teacutermino de 3 antildeos con
el objetivo de realizar los estudios y formular las recomendaciones pertinentes en
torno a la divisioacuten territorial del paiacutes Seguacuten Fals Borda la importancia de la
Comisioacuten eran maacutes una intuicioacuten que cualquier otra cosa
Esta intuicioacuten proveniacutea de reconocer el lastre de liacutemites arbitrarios o mal desdentildeados que
han ignorado las realidades culturales geograacuteficas y econoacutemicas y desdentildeado las
10 Artiacuteculo Transitorio 38deg - El Gobierno organizaraacute e integraraacute en el teacutermino de seis meses una Comisioacuten de Ordenamiento Territorial encargada de realizar los estudios y formular ante las autoridades competentes las recomendaciones que considere del caso para acomodar la divisioacuten territorial del paiacutes a las disposiciones de la Constitucioacuten La Comisioacuten cumpliraacute sus funciones durante un periacuteodo de tres antildeos pero la ley podraacute darle caraacutecter permanente En este caso la misma ley fijaraacute la periodicidad con la cual presentaraacute sus propuestas (Constitucioacuten 1991)
17
necesidades cotidianas de la poblacioacuten con obvias consecuencias negativas para la
administracioacuten y el buen gobierno de las unidades territoriales (Fals cit COT 1992)
Asimismo el artiacuteculo 288deg de la Constitucioacuten Poliacutetica ordenoacute la construccioacuten de
una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (LOOT) en donde era fundamental tener en
cuenta dos elementos el primero relacionado con la importancia de la autonomiacutea
municipal pues estas ceacutelulas del ordenamiento y la administracioacuten nacional son
ldquoentes territoriales fundamentales durante la prestacioacuten de servicios puacuteblicos
domiciliariosrdquo y el segundo asociado al papel protagoacutenico del departamento como
ldquopromotor del desarrollo econoacutemico planificador generante de sus zonas de
frontera y como depositario constitucional de funciones de educacioacuten ambiente
salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra cit COT 1992)
Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo
centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 -tal como se mencionoacute antes- y
ademaacutes establecioacute en virtud de los artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las
entidades territoriales al tiempo que se les concedioacute autonomiacutea para gestionar sus
intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de proyectos y una inversioacuten directa
a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla Por tal razoacuten la
organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el Titulo XI
ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera
especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud
del artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias
entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten
concurrencia y subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)
18
Para el momento de su creacioacuten Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi
(IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la
primera definicioacuten institucional de Ordenamiento Territorial entendido como
El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y
utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en
cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio
considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)
No obstante la produccioacuten y apropiacioacuten conceptual realizada por la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial enfrentoacute un problema endeacutemico de la administracioacuten
colombiana pues con el incremento de las funciones conjuntas del Instituto
Agustiacuten Codazzi y otras entidades iniciaron una serie de conflictos asociados al
enfoque de ordenamiento e integracioacuten territorial maacutes pertinente de acuerdo a los
intereses institucionales En esta disputa intervinieron el Departamento Nacional
de Planeacioacuten (DNP) algunos sectores acadeacutemicos e incluso representantes del
Gobierno para definir los paraacutemetros y modelos de Ordenamiento Territorial
El debate conceptual poliacutetico econoacutemico y juriacutedico atrajo cada vez maacutes el intereacutes
de otros sectores acadeacutemicos interesados en fomentar programas de estudios
especializados y de esa forma generar nuevas propuestas conceptuales la
mayoriacutea de las veces en coalicioacuten con entidades puacuteblicas con una perspectiva
teoacuterica similar Entre los teoacutericos pioneros se destacan Aacutengel Massiris que desde
el IGAC y la academia nacional planteoacute herramientas y definiciones conceptuales
para entender el Ordenamiento en Colombia Orlando Fals Borda quien
proporcionoacute los principales lineamientos del Ordenamiento en clave de la
regionalizacioacuten Hernando Gonzaacuteles que profundizoacute en el tema de la planificacioacuten
Anuar Yaver poliacutetico liberal que sosteniacutea la creacioacuten de un proyecto de
19
Ordenamiento Territorial Rubeacuten Dariacuteo Utria que ahondoacute en la conceptualizacioacuten
de desarrollo nacional y planificacioacuten entre otros autores reconocidos
De hecho los gobiernos de turno y altos funcionarios empezaron a considerar el
Ordenamiento como piedra angular en la modernizacioacuten del Estado (Estupintildeaacuten
2001) y un eje de trasformacioacuten administrativa donde se rescatariacutean y
potenciariacutean las concepciones iniciales de descentralizacioacuten autonomiacutea y
democracia que lograron penetrar en la Comisioacuten de Ordenamiento llevaacutendola en
1993 a modificar la definicioacuten inicial
Contribuir al logro de un Estado eficiente y a la consolidacioacuten de la democracia y la
descentralizacioacuten la COT realiza estudios y ofrece recomendaciones dirigidas al
Congreso de la Repuacuteblica y al Gobierno Nacional sobre asuntos que reflejen los intereses
de la Nacioacuten y de las diversas regiones y procura una divisioacuten y administracioacuten territorial
que armonice la distribucioacuten de la poblacioacuten y el desarrollo social econoacutemico y poliacutetico
con el uso de los recursos naturales y la proteccioacuten del ser humano y del medio ambiente
(Massiris 2010)
Pero a pesar de las contribuciones y esfuerzos administrativos la creacioacuten y
aprobacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial continuaba siendo una
quimera Ademaacutes como si fuera poco los municipios departamentos y demaacutes
entidades territoriales teniacutean muacuteltiples confusiones en torno a sus competencias
legales Esta situacioacuten dificultoacute profundamente la conciliacioacuten de un proyecto
unitario de ordenamiento del territorio colombiano en donde el ordenamiento
espacial se buscaba usar como un instrumento del Estado para el logro de la
eficacia la consolidacioacuten de la democracia y la descentralizacioacuten respetando a las
autonomiacuteas locales y velando por la unidad nacional (Borja 1996)
En medio de esa pugna otros sectores buscaron expandir las problemaacuteticas
asociadas al Ordenamiento territorial y autores como Romero (1997) lo
20
vincularon al tema de la descentralizacioacuten administrativa Roberto Junguito lo
asocioacute a las finanzas entre otros autores preocupados por la situacioacuten Por esta
razoacuten la Comisioacuten de Ordenamiento Territorial procuroacute unificar criterios en un solo
espacio con el lanzamiento de talleres
Tambieacuten el Departamento Nacional de Planeacioacuten (1993) aclaroacute que con la
ordenacioacuten del territorio se pretendiacutean coordinar y unificar las acciones de los
sectores puacuteblico y privado que resultan en impactos en las formas de ocupacioacuten
territorial transformando el espacio conformado naturalmente y el construido social
y econoacutemicamente para hacer maacutes eficiente la asignacioacuten de la inversioacuten puacuteblica y
privada elevando la calidad de vida de la poblacioacuten manteniendo la armoniacutea con
la naturalezardquo (Gonzaacuteles 1993)
En uacuteltimas desde la ruptura de la constitucioacuten 1991 frente al tema territorial y su
intento de impulsar cambios al respecto hasta 1993 con las nuevas instituciones y
avances acadeacutemicos en la materia se llegoacute a ciertos puntos en comuacuten que exigiacutean
una normatividad para regular y resolver ciertas problemaacuteticas comunes a todas
las perspectivas comunes y teoacutericas Un ejemplo de esa unificacioacuten es la tabla de
Sede de Palmira de la Universidad Nacional (2009) tratando de mostrar cuales
eran los problemas donde existiacutea un consenso y sus respectivas propuestas
TABLA 1 Problemas y soluciones al Ordenamiento Territorial a partir de la Constitucioacuten de 1991
PROBLEMAS LOGROS
Conflictos de uso del suelo por incompatibilidad entre el uso
potencial y el uso real
Mejor uso del suelo de acuerdo con las potencialidades
y limitaciones
Desequilibrios en la explotacioacuten y acceso al suelo Mejor instrumentacioacuten para orientar los procesos de
urbanizacioacuten
Aprovechamiento insostenible de los recursos naturales Mejor articulacioacuten e integracioacuten del territorio a nivel local
y nacional
Ocupacioacuten de aacutereas sujetas a amenazas naturales y antro
picas Mejora la habitabilidad del medio rural
21
Desarrollo de infraestructuras especiales de gran impacto
sin las debidas previsiones ambientales
Inicios en reglamentacioacuten y gestioacuten para la proteccioacuten
del patrimonio natural y cultural
Expansioacuten urbana desordenada principalmente en las
grandes ciudades
Mejoran las poliacuteticas y programas para la prevencioacuten de
desastres naturales y antro picos
Desequilibrios en el acceso a servicios puacuteblicos y sociales
de la poblacioacuten urbana El fortalecimiento de la competitividad de los territorios
Limitaciones en el acceso a servicios puacuteblicos domiciliarios
y sociales de las aacutereas rurales
Motivacioacuten por formular e investigar sobre una
organizacioacuten del espacio urbano maacutes funcional y acorde
con el desarrollo humano sostenible
Desequilibrios en la distribucioacuten de actividades y empleos
principalmente entre lo urbano y lo rural y entre las
ciudades y las aacutereas urbanas rurales
Estudios de impacto ambiental que ayudan a la
localizacioacuten oacuteptima de las infraestructuras
equipamientos y servicios
Concentracioacuten de casi el 40 de la poblacioacuten en las cuatro
ciudades maacutes importantes Una mejor localizacioacuten de las instalaciones productivas
Desequilibrios en la estructura urbano-regional Planeacioacuten y ordenacioacuten territorial a corto mediano y
largo plazo
Desequilibrios en el desarrollo urbano rural Estructura general de ordenamiento articuladora de
planes sectoriales
Desatencioacuten de las aacutereas e inmuebles de valor patrimonial
histoacuterico cultural natural y arquitectoacutenico Mayor concientizacioacuten de la planeacioacuten estrateacutegica
Fuente Universidad Nacional de Colombia Sede Palmira (2009)
Por lo tanto se fueron promoviendo proyectos de diversos enfoques conceptuales
juriacutedicos y poliacuteticos frente al Ordenamiento Respecto los antildeos posteriores a la
Constitucioacuten de 1991 resulta necesario rescatar la Ley 152 de 1994 la cual
intentoacute profundizar los artiacuteculos 313 325 y 339 de la Constitucioacuten ademaacutes de
complementarse con los decretos 2284 del mismo antildeo hasta verse modificado en
el 2002 con el Decreto 2250 especiacuteficamente en el artiacuteculo 9 de dicha ley
De hecho la ley 152 de 1994 evidencioacute algunos esfuerzos por avanzar en la
configuracioacuten de un modelo de ordenamiento territorial al tiempo que empezoacute a
plantear soluciones estableciendo unos principios y competencias baacutesicas para
que las entidades territoriales dejando de lado la ambiguumledad poliacutetica y la
inestabilidad legislativa Esta situacioacuten permitioacute estabilizar en el articulado de la ley
los elementos centrales de la planeacioacuten municipal sus componentes y alcances
22
TABLA 2 Cambios en el modelo de descentralizacioacuten y Ordenamiento Territorial (1994)
PRINCIPIOS (LEY 1521994 CAP X) (DECRETO 22841994)
Creacioacuten de un modelo
ambiental sustentable
Desarrollo armoacutenico de las
regiones
Procesos de Planeacioacuten
Eficiencia
Vitalidad
Coherencia
Conformaciones de los
planes de desarrollo
Autonomiacutea
Delimitacioacuten clara de las
competencias
Coordinacioacuten
Consistencia
Prioridad del gasto puacuteblico
social
Continuidad
Participacioacuten
En lugar del DNP actuaraacute la
Secretariacutea Departamento
Administrativo u Oficina de
Planeacioacuten o la dependencia que
haga de sus veces
En lugar del CORPES actuaraacute el
Consejo de Gobierno o la
autoridad de planeacioacuten que sea
equivalente en las otras
entidades territoriales En lugar
del CNP lo haraacute el respectivo
Consejo Territorial
En lugar del Congreso la
Asamblea Consejo o la instancia
de planeacioacuten que sea
equivalente en las otras
entidades territoriales
Se cambia el propoacutesito y los
objetivos de los planes
ajustaacutendolos a los pilares de
dicha Ley
Se busca mejorar la eficiencia y
el paradigma de administracioacuten
puacuteblica a traveacutes de crear un
procedimiento especiacutefico para la
creacioacuten de los planes
La representacioacuten en el Consejo
Nacional de Planeacioacuten de los
municipios y distritos las provincias y
departamentos cambia a traveacutes cinco
grupos territoriales11
Los Consejos Regionales de
Planificacioacuten Econoacutemica y Social -
Corpes- coordinaraacuten el proceso de
conformacioacuten por parte de los
gobernadores de los departamentos
correspondientes a la jurisdiccioacuten de la
correspondiente regioacuten de planificacioacuten
econoacutemica y social de la terna con base
en la cual el Presidente de la Repuacuteblica
designaraacute el Departamento cuya maacutexima
autoridad administrativa actuaraacute en
representacioacuten de los departamentos en
el Consejo Nacional de Planeacioacuten
Para tal efecto los Conpes sentildealaraacuten el
plazo para inscribir candidaturas de los
departamentos para conformar la terna
respectiva y organizaraacuten el
procedimiento para que cada
departamento a traveacutes de su
Gobernador vote hasta por tres
departamentos La terna se conformaraacute
con los departamentos que obtengan el
mayor nuacutemero de votos
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de la ley 152 de 1994 y el decreto 2284 de 1994
11 A saber el Articulo 9 de la Ley 152 de 1994 los clasifico en Grupo uno Compuesto por los departamentos de Amazonas Caquetaacute y Putumayo Grupo dos Compuesto por los departamentos de Boyacaacute Cundinamarca Huila Norte de Santander Santander y Tolima Grupo tres Compuesto por los departamentos de Atlaacutentico Boliacutevar Cesar Coacuterdoba Guajira Magdalena Sucre y el Archipieacutelago de San Andreacutes Providencia y Santa Catalina Grupo cuatro Compuesto por los departamentos de Antioquia Cauca Caldas Chocoacute Narintildeo Quindiacuteo Risaralda y Valle del Cauca Grupo cinco Compuesto por los departamentos de Arauca Casanare Guainiacutea Guaviare Meta Vaupeacutes y Vichada
23
La Ley 152 de 1994 y la joven normatividad e institucionalidad que se iba
construyendo hasta 1994 dariacutean lugar a que especialmente en 1995 se produjera
una expansioacuten y auge de la problemaacutetica y se formulan dos proyectos de ley con
amplias expectativas de aprobacioacuten que pese a todos los pronoacutesticos no
pudieron cumplir con la mayoriacutea absoluta en la Caacutemara de Representantes y el
Senado en especial por las diferencias entre las posturas que apostaban en
general por definiciones metodologiacuteas y anaacutelisis propios tomados como uacutenicos
De hecho en 1996 el Instituto Agustiacuten Codazzi publica una guiacutea metodoloacutegica
donde plantea una definicioacuten diferente del el Ordenamiento entendido como
Una poliacutetica de Estado e instrumento de planificacioacuten que permite una apropiada
organizacioacuten poliacutetico-administrativa de la Nacioacuten y la proyeccioacuten espacial de las poliacuteticas
sociales econoacutemicas ambientales y culturales de la sociedad garantizando un nivel de
vida adecuado para la poblacioacuten y la conservacioacuten del ambiente (IGAC 1996)
La dificultad de unificar teacuterminos a pesar del progreso a nivel normativo llevariacutea a
la necesidad de expedir en 1997 una Ley que buscara ambiciosamente
solucionar las discrepancias y los problemas teacutecnico y administrativos que
surgieran en todo el territorio por la ausencia de una LOOT
Sin embargo en el paiacutes tuvieron que transcurrir maacutes de 20 antildeos para obtener un
acuerdo en torno al modelo de ordenamiento territorial consagrado en el marco de
la Ley 1454 de 2011 Soacutelo hasta ese momento se aproboacute una legislacioacuten que
conciliaba los conflictos asociados a la ambiguumledad administrativa que imperaban
en el paiacutes En ese contexto la actual ley es producto de muacuteltiples fracasos por
establecer las competencias instituciones y otros elementos administrativos
respecto a la regionalizacioacuten asiacute como las temaacuteticas vitales para la modernizacioacuten
del Estado
24
3 Ley 388 de 1997 Intentos y avances en la normatividad nacional
En 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3
de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los
costos poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de
manera efectiva el territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten
de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la
Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se definiacutea conceptualmente el Ordenamiento
Territorial 12 como
El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas
emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la
funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las
leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del
espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con
el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo 5deg)
Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde
los insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean
presentado muacuteltiples autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten
puacuteblica hasta limitar la discusioacuten poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes
GRAacuteFICA 1 Visioacuten del sistema Poliacutetico administrativo a partir de la Ley 388 de 1998
SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO
CO
MP
O
NE
NT
ES
Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos
12 Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879
25
Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-administrativos de las
entidades territoriales y administrativas con referente territorial
Componentes legales de la descentralizacioacuten y la democracia
Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)
Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del
paiacutes ya que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre
ordenamiento territorial Siacute bien dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de
los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) asiacute como la creacioacuten de
instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la
administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas
teniendo en cuenta los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional
Pero a pesar de las dificultades asociadas a la Ley 388 es importante destacar los
avances en materia de gestioacuten ambiental asiacute como la promocioacuten del desarrollo
sostenible Por esta razoacuten la Ley 388 implicoacute la adaptacioacuten de nuevas
perspectivas sobre ordenamiento territorial en Colombia De hecho la forma en
que entra a regular y reordenar la administracioacuten del territorio se fundamenta a
traveacutes de las perspectivas urbanas donde empiezan a tomar mayor prioridad las
ciudades urbes y se busca es coordinar los centros y aacutereas rurales del paiacutes con
estas De tal manera de la descentralizacioacuten no tiene un gran retroceso a nivel
macro pero en las dinaacutemicas de las entidades territoriales sucede algo distinto
Esta ley se cimentoacute sobre cinco pilares baacutesicos a saber a) La funcioacuten social y
ecoloacutegica de la propiedad (instaurada desde 1936) b) La prevalencia del intereacutes
general sobre el particular c) La distribucioacuten equitativa de cargas y beneficios del
urbanismo d) La funcioacuten puacuteblica del urbanismo e) La participacioacuten democraacutetica
26
de los individuos En ese contexto la ley 388 materializoacute la implementacioacuten de los
Planes de Ordenamiento Territorial (POT) consagrados en la ley 152 de 1994 al
tiempo que acogioacute los principios de una concepcioacuten urbana donde se considera la
necesidad de oportunidades de los ciudadanos de gozar de los beneficios de la
urbanizacioacuten se busca cambiar el gasto puacuteblico ineficiente por inadecuada
planificacioacuten que no se corrigioacute con la Ley 152 de 1994
Ahora si bien la Ley 388 consagroacute un proyecto de ordenamiento territorial local
ambicioso es importante aclarar que eacutesta no se creoacute para resolver todos los
problemas sobre la administracioacuten del territorio nacional sino para crear
mecanismos y escenarios de planificacioacuten y gestioacuten del suelo para configurar una
especie de ldquocaja de herramientasrdquo al servicio de las autoridades locales y con la
participacioacuten de la sociedad canalizada a traveacutes de sus organizaciones En uacuteltimas
se buscoacute enfocar la planeacioacuten en funcioacuten de problemaacuteticas o situaciones
concretas con un marco legal fundamentado con voluntad poliacutetica y una eficiente
administracioacuten de los recursos humanos y financieros (Caicedo 2007)
De tal manera la ley se centroacute en el fortalecimiento del papel de los entes
territoriales para que cumplieran con la funcioacuten puacuteblica del urbanismo (decisiones
normativas y control ejecuciones) y garantizaran la captacioacuten de plusvaliacuteas la
equidad en el desarrollo urbano el equilibrio en la provisioacuten de infraestructura
urbana y servicios la rentabilidad de los negocios y los consensos sobre el
desarrollo territorial a traveacutes de la participacioacuten democraacutetica (Acero 2011) De esta
forma se garantizariacutea ademaacutes el cambio de paradigma que se habiacutea manejado al
respecto desde el 91rsquo contraponieacutendose al de instituciones como la COT IGAC
DNP que si bien reconociacutean la importancia de lo urbano no habiacutean
problematizado sobre este aspecto
27
En este sentido uno de los aspectos que maacutes repercusioacuten tendriacutean de dicha Ley
en el OT seriacutean los POTrsquos desde una perspectiva urbana que buscaba mezclarse
y retomar el tema de la regionalizacioacuten que se veniacutea trabajando desde 1991 La
idea era armonizar los debates de las regiones a traveacutes de mejorar las
condiciones de acceso y calidad de vida en las urbes teniendo en cuenta los
factores medio ambientales y el buen uso de dineros puacuteblicos e invirtiendo
fuertemente en aspectos como la infraestructura y transporte en las ciudades
buscando que se conectaran las periferias de los entes territoriales con sus
centros y esperando un equilibrio entre el territorio deseado donde la idea era
urbanizar a gran escala el actual y el posible
GRAacuteFICA 2 Esquema para la formulacioacuten de la visioacuten de planes de ordenamiento territorial
DIMENSIONES Unidades de Paisaje
Ambiental
Cultural TERRITORIO
DESEADO
Propoacutesito Gral
del Desarrollo Social
Econoacutemica
Poliacutetica
VISION URBANO -
REGIONAL
IMAGEN
OBJETIVO
Sostenibilidad ambiental TERRITORIO
POSIBLE Funcioacuten urbano-regional
Movilidad poblacional
ATRIBUTOS
Espacio puacuteblico
Transporte
Equipamiento TERRITORIO
ACTUAL
Escenarios del
ordenamiento Vivienda
Infraestructura
Usos del suentildeo Unidades de Paisaje
Fuente Ley 388 de 1997 - Mindesarrollo Proceso de aplicacioacuten
28
Sin embargo esto no significa que el nuevo paradigma del OT enfocado a lo
urbano a traveacutes de una nueva normatividad dejara de lado toda la evolucioacuten que
se habiacutea realizado juriacutedicamente desde 1991 Se plantea desde Estado que El
POT (Plan de ordenamiento Territorial) y el PDD (Plan desarrollo) son
complementarios en sus objetivos y fines ambos conducen a garantizar los
derechos fundamentales mediante la provisioacuten de servicios para mejorar la calidad
de vida y el desarrollo sostenible del territorio
En siacutentesis los intentos y avances registrados durante este periodo no tuvieron un
gran alcance y tampoco solventaron las principales problemaacuteticas vinculadas a la
administracioacuten territorial Incluso se promovieron muacuteltiples proyectos de ley para
consolidar el modelo de ordenamiento territorial que fracasaron en gran medida
por cuenta de los intereses clientelistas subyacentes a eacutestos
4 El retorno de la (re)centralizacioacuten poliacutetica y fiscal
Luego de una deacutecada de intentos fallidos por consolidar un proyecto de Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en la cual se aglutinaran y articularan las
propuestas maacutes relevantes en teacuterminos de desarrollo regional equitativo u otros
modelos de desarrollo territorial se termina expidiendo una norma orgaacutenica que
incide de manera directa cabe mencionar tanto en la asignacioacuten de recursos y
competencias especiacuteficas a los entes territoriales como con relacioacuten a la
prestacioacuten de servicios en salud educacioacuten y otras aacutereas de igual importancia
para las regiones Sin embargo con esta ley se transfirieron mayores
responsabilidades a los gobiernos territoriales con los mismos recursos
(Restrepo 2005) y teniendo en cuenta que desde 1991 a inicios del gobierno
29
Uribe existiacutea un gran desorden territorial la recentralizacioacuten iba a permitir que
debates dispersos como el ambiental se avivaran
Ademaacutes como se puede observar en la declaraciones del INCODER a cargo del
subgerente de Planificacioacuten e Informacioacuten se observa una inclinacioacuten no solo por
la recentralizacioacuten sino un apoyo al sector privado sobre el puacuteblico y el
fortalecimiento del ordenamiento territorial en tanto aspectos econoacutemicos-fiacutesicos y
no culturales o sociales primando el uso del ordenamiento territorial es coacutemo una
herramienta para la explotacioacuten de recursos De hecho las declaraciones parten
de afirmar que los conglomerados industriales agriacutecolas minero-energeacuteticos de
la quiacutemica la fiacutesica la biologiacutea y la biotecnologiacutea la electroacutenica y la roboacutetica que
se estaacuten dando en el paiacutes en Colombia tienen expresioacuten local a nivel mundial
determinando la competitividad un principio de ordenamiento de las regiones y de
las naciones y responden a loacutegicas determinadas por muacuteltiples factores entre los
que se destacan la dotacioacuten de recursos biofiacutesicos talento humano
institucionalidad relaciones y tejido social estructuras y relaciones poliacuteticas
infraestructura fiacutesica dando prioridad a un modelo especiacutefico en la economiacutea la
dotacioacuten y presencia de agentes en la cadena de produccioacuten-transformacioacuten y
agroindustria comercio transporte e infraestructura social entre otros (Uribe
2003)
Lo anterior evidencia que solo las regiones tienen autonomiacutea en tanto los
procesos industriales privados que estaacuten llevando a cabo pero donde se prima
una visioacuten economicista del territorial como medio lo cual se hace auacuten maacutes
relevante en sus anaacutelisis sobre los teacuterminos puramente econoacutemicos donde afirma
que Michael Porter plantea que la competitividad de una empresa o grupo de
empresas estaacute determinada desde lo local por los atributos del diamante que
incluyen (i) las condiciones de los factores (ii) las condiciones de la demanda (iii)
las industrias relacionadas y de apoyo y (iv) la estrategia estructura y
30
competencia de la empresa lo cual es cierto pero lo importante radica en tanto lo
usa para sostener argumentativamente que debido a que en el desarrollo de su
planteamiento Porter le asigna una especial importancia al potencial de lo local a
partir de la interaccioacuten adecuada de estos atributos constitutivos del diamante de
la competitividad que son la fuente del mejoramiento continuo y la innovacioacuten de
las empresas y los conglomerados productivos o ldquoclustersrdquo en regiones
geograacuteficas relativamente concentradas (Uribe 2003) de ahiacute que durante este
periodo se manejara un recentralizacioacuten poliacutetica en pro de promover el
fortalecimiento del sector privado como eje del desarrollo territorial a niveles
locales
Deacutecadas peacuterdidas La descentralizacioacuten y la desconcentracioacuten en crisis
Los avances obtenidos durante las deacutecadas del 80 y 90 en teacuterminos de
descentralizacioacuten poliacutetica e incremento del gasto social por la viacutea de las
transferencias de la nacioacuten a los municipios resultan seriamente afectados
durante la primera deacutecada del siglo XXI Con la ley 715 de 2001 se modificoacute y se
recortoacute el gasto puacuteblico social asociado al Sistema General de Participaciones que
transfiere la nacioacuten a los municipios producto de la disminucioacuten real de los
Ingresos Corrientes de la Nacioacuten los cuales dependen del comportamiento de la
economiacutea (creciente o decreciente13) Ademaacutes con esta ley se empiezan a
interrumpir la cobertura de servicios sociales como la salud y la educacioacuten lo cual
implica un aumento en el desempleo y la pobreza por cuenta de la inequidad en el
acceso general a estos servicios sociales (Restrepo 2005)
13 Es importante recordar que a finales de los antildeos 90 la crisis del Sudeste Asiaacutetico golpeoacute el mercado interno y por ende el paiacutes estaba atravesando una difiacutecil situacioacuten macroeconoacutemica)
31
Con la que se regularon las competencias locales en sectores vitales para el
desarrollo regional como la salud y la educacioacuten al tiempo que se intentoacute
profundizar el modelo de descentralizacioacuten econoacutemica puesto que la nacioacuten se
encargoacute de reasignar presupuesto y definir las competencias especiacuteficas a los
entes territoriales Es decir que se trasladan competencias y funciones de una
persona juriacutedica a otra Se trata en uacuteltimas de un proceso administrativo y fiscal a
traveacutes del cual se
ldquoreasigna el poder poliacutetico competencias y recursos entre los distintos niveles de gobierno
(nacioacuten departamentos municipios entre otros) con el objeto de que el Estado pueda
cumplir sus fines de bienestar y equidad sobre la base de la accioacuten conjunta y
complementaria del gobierno nacional y de los gobiernos territoriales (Goacutemez 2011)
Sin embargo seguacuten Restrepo esa herramienta administrativa poliacutetica y fiscal
abre la puerta a un proceso de recentralizacioacuten que lesiona la legitimidad de la
reforma iniciada en la deacutecada del 80 la cual terminaraacute por ldquoponer en riesgordquo la
descentralizacioacuten poliacutetica asociada a la eleccioacuten local de funcionarios (alcaldes
gobernadores principalmente) asiacute como la planeacioacuten participativa Ademaacutes esta
ley confiere al ejecutivo ldquodiscrecioacuten en la reparticioacuten de rentas y contratos (hellip) con
los recursos de la salud de los pobresrdquo (Restrepo 2005) Una crisis similar
atraviesa la desconcentracioacuten otra herramienta de la gestioacuten puacuteblica con la cual
se posibilita ldquola radicacioacuten de competencias y funciones en dependencias ubicadas
fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa conservando la
autoridad central las potestades y deberes de orientacioacuten e instruccioacuten14 (Ley 489
de 1998)
14 Mientras que Borja retoma a autores como Haldenwang quien sentildeala que la descentralizacioacuten es una herramienta de Estados en crisis que se ha puesto de moda maacutes allaacute de los proyectos que se proponen desde sectores con intereses econoacutemicos y poliacuteticos concretos reducieacutendose en uacuteltimas a una herramienta de la gestioacuten puacuteblica (Borja 1996)
32
Seguacuten la Corte Constitucional la desconcentracioacuten es ldquouna herramienta que
permite descongestionar los oacuterganos superiores con miras a facilitar y agilizar la
funcioacuten puacuteblica de conformidad con los principios funcionales de eficacia y
celeridad que gobiernan dicha funcioacutenrdquo (Sentencia C-727 de 2000) Este
procedimiento tiene lugar ldquoal interior de una misma organizacioacuten con unidad de
mando y direccioacuten y con la misma identificacioacuten legal o razoacuten juriacutedicardquo en
cualquier nivel territorial (Rubio 2004) De hecho el Departamento Nacional de
Planeacioacuten (2004) sostiene que la desconcentracioacuten es una variante de la
centralizacioacuten y permite trasladar funciones a entidades que actuacutean bajo
instrucciones de las autoridades centrales
El Distrito Capital es un claro ejemplo de la desconcentracioacuten administrativa en
donde La Alcaldiacutea Mayor en aras de garantizar la atencioacuten ceacutelere y eficiente a los
ciudadanos tiene desconcentradas sus funciones a lo largo de las 20 localidades
de la ciudad Otro ejemplo a nivel nacional es la existencia de oficinas regionales
de entidades como el SENA y de la Escuela Superior de Administracioacuten Puacuteblica
para resolver la demanda de acceso en educacioacuten de las personas de otras
regiones del paiacutes (DNP 2004)
Tanto la descentralizacioacuten como la desconcentracioacuten operaban de manera alterna
en la administracioacuten puacuteblica y la gestioacuten de recursos para el territorio Sin
embargo los marcos normativos aprobados sumados a la restriccioacuten real de las
herramientas de gestioacuten terminaran por reducirse con el modelo de poliacuteticas
puacuteblicas de ordenamiento del territorio de los Gobiernos de Aacutelvaro Uribe Si bien
durante estos periodos no se cristalizoacute una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial (maacutes allaacute de los proyectos de ley que cursaron en el Congreso) siacute se
promulgaron varias leyes que modificaron los escenarios territoriales a raiacutez de su
relacioacuten con la asignacioacuten de recursos y competencias
33
La poliacutetica de Seguridad Democraacutetica y sus impactos sobre el territorio
La poliacutetica central de su Gobierno teniacutea entre sus objetivos recuperar el orden
puacuteblico en el paiacutes a traveacutes de la tradicional viacutea del monopolio de las armas Su
poliacutetica de Seguridad Democraacutetica tambieacuten implicaba el fortalecimiento de la
imagen de la Fuerza Puacuteblica asiacute como la lucha contra los grupos terroristas (de
ahiacute que las zonas de frontera hayan cobrado un especial intereacutes por parte del
Gobierno al menos para su estrategia de control del territorio)
El mandatario de turno inicia su primer periodo con la declaratoria de Estado de
conmocioacuten interior (decreto 1837 de 2002) luego de los ataques perpetrados por
las FARC durante su posesioacuten el 7 de agosto de 2002 Con eacutesta el mandatario
adquiere facultades extraordinarias como legislador las cuales son aprovechadas
para expedir el Decreto presidencial 2002 de 2002 mejor conocido como el
ldquoestatuto antiterroristardquo (declarado inexequible por la Corte Constitucional
posteriormente)
La formulacioacuten inicial del Decreto teniacutea prevista la creacioacuten de ldquozonas de
rehabilitacioacuten y consolidacioacutenrdquo en regiones afectadas por el conflicto armado en
donde se proponiacutea restringir los derechos y garantiacuteas fundamentales de los
ciudadanos en aras de recuperar el monopolio de la fuerza estatal Estas zonas
fueron conocidas como ldquoteatros de operacionesrdquo y en virtud del decreto 2002 en
estas zonas se limitaba el derecho de circulacioacuten y residencia de los habitantes a
traveacutes de medidas como los retenes toques de queda entre otras restricciones
Es importante aclarar que en ninguacuten momento se cuestiona la formulacioacuten de la
poliacutetica de seguridad democraacutetica y su relacioacuten con el territorio sino sus
estrategias procedimientos y en general de sus contenidos pues tal como sentildeala
34
Alejo Vargas ldquoEn una democracia el marco de la seguridad democraacutetica no puede
ser otro que el de la Constitucioacuten Nacionalrdquo (Vargas 2005)
De hecho afirma Duque (2012) que esta doctrina de seguridad democraacutetica tiene
otro aspecto fuerte en relacioacuten con el ordenamiento territorial como es el efecto
remarcable del caudillismo pastoral que se sintioacute en la reactivacioacuten de las redes
clientelares afines al ejecutivo y en general desde todos los entes territoriales
especialmente aquellos con poco orden y cooptaciones de grupos armados
ilegales donde se destaca que sin embargo su aacutembito de actuacioacuten no era ya la
plaza puacuteblica de antantildeo sino que en el caso de Uribe Veacutelez eran las redes
clientelares las que fueron un engranaje cuidadosamente ajustado en el proceso
de espectacularizacioacuten de la poliacutetica por la viacutea de su transmisioacuten televisiva
llevando a que el ordenamiento se diera en una esfera distinta a la legislativa
normativa y se construyera seguacuten unas luchas e intereses de poder donde las
clientelas una vez mediatizadas televisivamente buscaban suplantar la
participacioacuten ciudadana y el debate democraacutetico por la viacutea de sus consejos
comunales transmitidos por televisioacuten abierta truncando un ordenamiento
territorial basado en la descentralizacioacuten y la autonomiacutea
El estudio de Saldiacuteas (2008 cit Duarte 2012) presenta como tesis el hecho de
que ya no es necesario que las marchas y manifestaciones lleguen a la capital
para ser atendidas por el Presidente ahora el Presidente va a las localidades a
hacerlo donde se hace manifiesto que alliacute no atiende a la poblacioacuten en general en
sus diferentes manifestaciones sino a las clientelas particulares de la Nacioacuten
reunidas y formateadas de la mejor manera para mantener el modelo nacional y
no para dar espacio a la conformacioacuten de presentes y futuros bajo modelos
regionales de tal forma que los consejos comunitarios de dicho periodo no
solamente estuvieron socavando la institucionalidad a medida que se endiosa la
figura presidencial contrariacutean el espiacuteritu de la Constitucioacuten del 91 en cuanto a la
35
descentralizacioacuten sino acabaron con la espontaneidad y la diversidad de los
movimientos ciudadanos y se confundioacute la atencioacuten a lo popular con la gestioacuten
clientelar en puacuteblico de las demandas de los amigos y pretenden resolver
mediaacuteticamente los conflictos y demandas territoriales
Otro punto importante que debe mencionarse resulta ser los desarrollos
posteriores de las distintas leyes o normatividades respecto al ordenamiento
territorial ya que no han sido los mejores puesto que no solo conllevaron a una
centralizacioacuten sino que profundizaron conflictos territoriales ya que durante este
periodo se vieron reducidas el nuacutemero de hectaacutereas adquiridas por el Estado y los
procesos realizados a traveacutes de las figuras de expropiacioacuten y de extincioacuten de
dominio no han sido significativos ni se han traducido en beneficio para el
campesinado de hecho las cifras de los resultados de los gobiernos de Aacutelvaro
Uribe Veacutelez (entre el 2002 y el 2010) asiacute lo demuestran al punto de que de igual
forma se debe sentildealar que la normatividad no contrarrestoacute la concentracioacuten de la
tierra la cual se vino incrementando de la mano de lecturas sobre lo rural auacuten
maacutes orientadas en clave del capitalismo global resaltaacutendose el caso de la Ley
1152 de 2007 Estatuto de Desarrollo Rural (ILSA 2012)
Lo anterior implicoacute cierta dificulta a la hora de generar un proceso de integracioacuten
territorial y por esta razoacuten varios municipios y departamentos buscaron una
autonomiacutea bajo el apoyo de y cooptacioacuten de grupos armados ilegales donde
ademaacutes en nuestro paiacutes la concentracioacuten en la tenencia de la tierra se evidencioacute
en un coeficiente de Gini cercano al 08 y en las cifras sobre propiedad que
recopilaron preocupadamente ILSA- Instituto Latinoamericano para una sociedad y
derechos alternativos-
En el antildeo 2000 las fincas menores de tres hectaacutereas correspondiacutean al 17 de la
superficie y perteneciacutean al 573 de los propietarios en tanto que para las fincas de maacutes
de 500 hectaacutereas estos porcentajes eran del 04 y 612 respectivamente (Fajardo
36
2002b) Las cifras sobre vocacioacuten y uso del suelo evidencian de manera contundente la
forma en que se privilegia el latifundio ganadero por encima de la produccioacuten agriacutecola de
alimentos fortaleciendo la tesis de despojo de tierras a campesinos con finalidad pecuaria
(ILSA 2012)
Otro elemento de la Poliacutetica de Seguridad Democraacutetica que suscitoacute un gran debate
frente a los derechos humanos fue la consolidacioacuten de redes de informantes que
fueron conformadas principalmente por poblacioacuten civil y a quienes se les ofrecioacute
un incentivo econoacutemico toda vez que suministraran informacioacuten para dar con la
captura de terroristas yo evitar atentados Sin embargo estas redes no eran
adecuadas en la medida que la cooperacioacuten entre la ciudadaniacutea y las autoridades
se deriva de la legitimidad social y no del pago de recompensas Ademaacutes este
tipo de redes daba lugar a abusos de autoridad por cuenta de informaciones poco
filtradas yo distorsionadas (Vargas 2005)
En ese escenario de facultades legislativas extraordinarias se elucida cierto
caraacutecter arbitrario pues en los decretos presidenciales se promueven ataques a
las instituciones y funcionarios que no esteacuten de acuerdo con las poliacuteticas del
gobierno Por ejemplo en otra de las propuestas e intentos de reforma
institucional que emprendioacute el ex presidente Uribe se proponiacutea eliminar las
personeriacuteas y sustituir las funciones de la Contraloriacutea General por medio de
auditoriacuteas privadas Asimismo promoviacutea limitar las facultades del Congreso
reducieacutendolo a una estructura unicameral Sin embargo una vez se asegura
mayoriacuteas absolutas en el oacutergano legislativo su propuesta de reforma institucional
se deja a un lado Lo paradoacutejico de la situacioacuten es que todas estas propuestas
eran avaladas con el discurso de lucha contra la politiqueriacutea y la corrupcioacuten
(Peacuterez 2002)
En menos de un antildeo las poliacuteticas de gobierno generaron un retroceso en teacuterminos
de la descentralizacioacuten administrativa poliacutetica y fiscal que teniacutean los municipios
37
asiacute como se profundizaron las inequidades en el territorio y sobre los ciudadanos
En ese mismo escenario de restriccioacuten de la autonomiacutea de los municipios se
expidioacute el decreto presidencial 2201 de 2003 con el cual se ratifica la arremetida
contra la capacidad de decisioacuten que teniacutean los municipios pues con este decreto
el Presidente ordena que
ldquoArtiacuteculo 2 Todos los planes planes baacutesicos o esquemas de ordenamiento territorial de los
municipios y distritos en ninguacuten caso seraacuten oponibles a la ejecucioacuten de proyectos obras o
actividades a los que se refiere el artiacuteculo 1deg
Art 1 Todos los proyectos obras o actividades considerados por el legislador de utilidad
puacuteblica e intereacutes social cuya ejecucioacuten responda a la nacioacutenhellip (Decreto 2201 de 2003)
Podriacutea cuestionarse esta hipoacutetesis indicando que el Gobierno Nacional haciacutea uso
de la figura de ldquoautonomiacutea relativardquo definida y avalada por Corte Constitucional en
la Sentencia C-520 de 1994 en donde sentildealoacute la posible coexistencia entre la
descentralizacioacuten por servicios (tambieacuten llamada ldquoteacutecnica o especializadardquo) con
una limitacioacuten de la autonomiacutea de los entes territoriales Es decir que la nacioacuten
puede asignar competencias o funciones administrativas a los municipios y a los
departamentos pero tambieacuten puede restringir algunas de esas competencias en
aras de preservar la unidad del Estado (Goacutemez 2011)
Sin embargo con el decreto presidencial 2201 de 2003 el Gobierno adquirioacute
plenas facultades para intervenir sobre el territorio sin mayor participacioacuten de las
entidades territoriales Bastaba uacutenicamente la declaratoria del proyecto obra o
actividad como de ldquointereacutes nacionalrdquo para que la intervencioacuten se realizara dejando
a los entes territoriales en un lugar marginal del proceso de planeacioacuten del
territorio al tiempo que se diezmaba la participacioacuten de las regiones Seguacuten Rubio
Se asistioacute a un proceso de descentralizacioacuten poliacutetica y reestructuracioacuten administrativa que
dejoacute de lado equilibrio participativo de las regiones y en varios momentos las decisiones
38
estrateacutegicas fueron avaladas desde el centro poliacutetico del paiacutes a pesar de las
observaciones realizadas por las regiones (Rubio 2004)
Esta situacioacuten no implicaba otra cosa diferente al desconocimiento de las
problemaacuteticas sociales culturales poliacuteticas y econoacutemicas de los entes territoriales
especialmente en los municipios de vocacioacuten rural en donde se empezaron a
implementar proyectos productivos que no se correspondiacutean con la vocacioacuten del
uso de los suelos15 en favor de proyectos agroindustriales o de megaproyectos
industriales de infraestructura yo minero-energeacutetico dejando de lado la vocacioacuten
identidad potencialidades fortalezas y debilidades del suelo limitando la
generacioacuten de ventajas comparativas para el desarrollo de las regiones asiacute como
la superacioacuten de la pobreza
El Gobierno con tal de garantizarse para siacute el dominio y control territorial terminoacute
por imponer sus proyectos productivos al tiempo que reasignoacute funciones a los
municipios sin transferirles informacioacuten teacutecnica y sin brindar asesoriacuteas para la
implementacioacuten de instrumentos de seguimiento de sus Planes de Desarrollo
locales impidiendo la construccioacuten de diagnoacutesticos previos y estudios
prospectivos -herramientas centrales del modelo de planeacioacuten territorial-
prospectivos (Rubio 2004)
Sumado a la cadena de episodios que diezmaron los avances alcanzados durante
la deacutecada del 90 en el terreno de la desconcentracioacuten y la descentralizacioacuten
(poliacutetica fiscal y administrativa) se presentoacute otro evento que marcoacute la pauta para
el retorno de la centralizacioacuten con rasgos autoritarios similar al modelo
Constitucional de 1886 La exitosa campantildea reeleccionista de Aacutelvaro Uribe implicoacute
un desequilibrio de poderes para el sistema institucional y constitucional
15 Por ejemplo en regiones donde la tierra teniacutea una vocacioacuten agriacutecola y cuya tradicioacuten productiva se asociaba a los bienes de consumo de la canasta familiar se empezaron a implantar grandes extensiones de cantildea de azuacutecar para la produccioacuten de Etanol (biocombustibles)
39
colombiano16 con el cual se favorecioacute la centralizacioacuten del poder en manos del
Ejecutivo y del gobierno central sobre todos los demaacutes entes territoriales en
especial municipios
Asimismo la aprobacioacuten de la Ley 1176 de 2007 conocida como ldquoLey de
Transferenciasrdquo terminoacute reduciendo a su miacutenima expresioacuten la autonomiacutea
alcanzada por los municipios Las modificaciones introducidas por la nueva ley al
anterior Sistema General de Participaciones fue sentildealada desde varios sectores
como regresiva inclusive a pesar de las observaciones y cuestionamientos que
tuvo la ley 715 de 2001 principalmente por parte del Magisterio (FECODE se
manifestoacute en 2001 porque el Sistema General de Participaciones distorsionaba las
reglas ya establecidas para los educadores)
Con la reforma al Sistema General de Participaciones el ejecutivo concentroacute
tambieacuten su poder sobre el gasto puacuteblico generando un mayor grado de
dependencia de los poderes locales con el Gobierno Nacional Seguacuten la
Representante a la Caacutemara Gloria Ineacutes Ramiacuterez la ley 1176 de 2007 recortoacute las
transferencias para la educacioacuten en los entes territoriales al punto que agudizoacute la
crisis del sistema educativo y fomentoacute la privatizacioacuten de instituciones educativas
Es decir que los recursos transferidos a los municipios fluctuaban en razoacuten del
reporte de las tasas netas de cobertura Entre maacutes alumnos reportaran los
municipios y los departamentos maacutes dinero se transferiacutea desde la nacioacuten Sin
embargo este aumento neto implicaba en uacuteltimas un recorte de recursos per
caacutepita y ademaacutes posibilitoacute muacuteltiples manipulaciones en el presupuesto asiacute como
episodios de corrupcioacuten pues se empezaron a reportar alumnos fantasmas
16 Ademaacutes las cruzadas poliacuteticas del creciente uribismo por responder a cambios constitucionales favorables al gobierno de turno rompioacute con la institucionalidad interna pues se convirtioacute en un factor de corrupcioacuten y clientelismo en donde el gasto puacuteblico se orientoacute a la financiacioacuten de la campantildea reeleccionista al tiempo que se satanizaron los conflictos sociales en teacuterminos de ldquopatologiacuteasrdquo y se criminalizoacute la protesta social de manera anaacuteloga al terrorismo
40
mientras que en otras regiones los nintildeos nintildeas y adolescentes no teniacutean acceso a
la educacioacuten lo cual no solo mediaacuteticamente sino dentro de la sociedad civil
deslegitimaba al estado y en especial debilitaba su capacidad de crear entes
territoriales con gobiernos legiacutetimos socialmente aceptables que puedan ser
autoacutenomos y mantener una poliacutetica de transparencia de manera constante en el
tiempo
Frente al presupuesto para la salud que se indicaba en la ley de transferencias la
modificacioacuten del sistema general de participaciones tambieacuten conllevoacute a una crisis
en la Red Puacuteblica Hospitalaria en detrimento de la salud puacuteblica en donde no se
corrigioacute la tendencia creciente de enfermedades como la tuberculosis VIH ndash SIDA
yo la anemia Seguacuten la Representante Ramiacuterez Riacuteos
Ante la merma en los recursos entre otras cosas los iacutendices de mortalidad materna
aumentaron inclusive hasta niveles de hace maacutes de 20 antildeos (en 1985 este indicador se
encontraba en 806 decesos maternos por cada 100 mil nacidos vivos y en la actualidad
llega a 98 fallecimientos cuando la meta del milenio es reducirla a 33 (Ramiacuterez 2006)
Durante el 2008 y 2009 el senador Ernesto Ramiro Estacio presentoacute dos
proyectos de ley que obtuvieron ponencia positiva del senador pero corrieron
igual suerte que sus predecesores porque ninguno de ellos fue aprobado al no
cumplir con los requisitos contemplados en el artiacuteculo 162 (Suaacuterez 2010 35)
Empero la propuesta del senador intentaba transformar la concepcioacuten del
ordenamiento del territorio maacutes allaacute de simple herramienta de administracioacuten
puacuteblica en la medida que visualizaba auacuten maacutes el tema de los indiacutegenas y de las
diferencias culturales en territorio colombiano
En siacutentesis durante el periodo 2002-2010 se asistioacute a un proceso de
(re)centralizacioacuten administrativa poliacutetica y fiscal que sumado al desequilibrio de
poderes -producto de la reeleccioacuten inmediata- terminaron por diezmar la
41
autonomiacutea local de los entes territoriales bajo el discurso de la gobernabilidad
poliacutetica y econoacutemica del paiacutes No en vano la poliacutetica de Seguridad Democraacutetica
teniacutea como propoacutesito garantizar el monopolio y control sobre el territorio nacional
articulaacutendose con la poliacutetica de Confianza Inversionista
Ademaacutes la recentralizacioacuten impuesta durante este periodo disparoacute las
desigualdades sociales y poliacuteticas entre los entornos urbanos y rurales debilitando
la capacidad de manejo autoacutenomo de recursos transferidos a las entidades
territoriales en gran medida por la concentracioacuten del poder en manos del
Presidente la cual estaacute vinculada al aumento de la corrupcioacuten de la clase poliacutetica
tradicional pues en ese periodo el Congreso respaldoacute casi de manera unaacutenime el
proyecto clientelista con el cual se nutrieron ldquotentaciones autoritarias para
acrecentar su poder sobre las otras ramas del poder puacuteblicordquo (Restrepo 2005 69)
lo cual generariacutea un ambiente auacuten maacutes adverso para los procesos de
ordenamiento territorial y la implementacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial que surgiriacutea en el siguiente periodo y marcariacutea una ruptura significativa
con estos ocho antildeos de gobierno
5 La expedicioacuten de la LOOT y sus avatares
Teniendo en cuenta el mandato de la constitucioacuten de 1991 y la necesidad del
Estado de concebir una poliacutetica de desarrollo territorial moderna que posicione al
paiacutes y sus regiones desde el punto de vista de su organizacioacuten territorial
procurando que el ordenamiento inducido se ajuste a los intereses de las
localidades y regiones reconociendo su diversidad y la importancia de que los
impulsos externos de crecimiento se transformen en desarrollo sustentable donde
tanto la descentralizacioacuten y un ordenamiento territorial concreto claro eficaz se
constituyen en pilares fundamentales para el disentildeo de unas poliacuteticas territoriales
42
que atiendan la diversidad regional del paiacutes (Porras 2006) siendo asiacute como el
paiacutes no podiacutea seguir esperando entre ambiguumledad una Ley orgaacutenica de
ordenamiento territorial ya que cada vez maacutes se profundizan las grietas
territoriales de Colombia
Es asiacute como despueacutes de 20 antildeos de proyectos fracasados debates sin
conclusiones y un paiacutes cada vez maacutes fragmentado el 28 de junio del 2011 se
decreta la Ley 1454 La ley orgaacutenica de ordenamiento territorial durante la
presidencia de Juan Manuel Santos lo cual resulto inesperado No obstante el
cumplimiento del mandato de la constitucioacuten de 1991 despertoacute y profundizo las
discrepancias frente al ordenamiento territorial de Colombia al punto de avivar
debates que pareciacutean perdidos ante la constancia del conflicto armado que dejaba
en segundo plano otras discusiones
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el
principio de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en
donde se crean unos nuevos fondos para niveles intermedios y bajos del
ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo local y regional en especial bajo
la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de incentivos la
colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no
tan favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes
similar dentro del paiacutes
Ademaacutes existen discursos que adicionan a estos valores el escenario de debate
sobre la paz donde el tema territorial y de tierras es esencial Para lo cual el tema
de restitucioacuten de tierras y el cambio en el manejo de los municipios es esencial De
hecho la idea de un avance equitativo hace parte de un entramado discursivo en
donde se busca resignificar los imaginarios que se teniacutean para legitimar como se
hizo con la constitucioacuten de 1991 al Estado pero en especial las nuevas
43
transformaciones y dinaacutemicas socio-poliacuteticas que se empujariacutean desde el gobierno
Santos y su bancada
Ahora bien el Viceministro del Interior destacoacute que la Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial permite un reacutegimen flexible de asociacioacuten a partir de la
especificidad de cada territorio que abre las posibilidades para un mejor manejo y
ordenamiento del territorio de hecho Londontildeo (2012) considera que el principal
reto que enfrenta la LOOT es el de re-institucionalizar y mejorar el proceso de
construccioacuten de estatalidad este uacuteltimo aspecto se refiere al aumento de la
capacidad institucional del Estado para dar soluciones efectivas a los problemas
que enfrenta (Konrad Adenauer 2012) garantizar un mayor control territorial y
permitir que la administracioacuten puacuteblica pueda implementarse de manera estable sin
tantos percances y logrando un efecto favorable y comprobable en las
poblaciones sus problemaacuteticas en pro de garantizar un desarrollo del paiacutes
Se debe recalcar el tema de descentralizacioacuten ya que es una de las variables a
las que maacutes le ha apostado el gobierno central a la hora de tramitar la LOOT en
tanto ven la ley como una reparacioacuten histoacuterica a las periferias y regiones de
Colombia que se han visto manejadas principalmente desde Bogotaacute En este
sentido lo que tiene Colombia es leiacutedo como un desorden heredado de la Colonia
que por supuesto ha sufrido modificaciones pero sin criterios geograacuteficos
socioloacutegicos ambientales culturales econoacutemicos y poliacuteticos bien estructurados y
sin consultas veraces (El Heraldo 2014) que se buscariacutea solucionar a traveacutes de la
LOOT en cada uno de esos campos seguacuten la realidad actual del paiacutes y en tanto
con el pasar de los gobiernos se evidencia maacutes dicho desorden
Debe destacarse tambieacuten que seguacuten Brennan y Buchanan la descentralizacioacuten
se convierte en un poderoso elemento de contencioacuten de la expansioacuten de lo que
determina un gobierno monoliacutetico que busca explotar la ciudadaniacutea a traveacutes de la
44
maximizacioacuten de ingresos provenientes del sector puacuteblico (Remolina 2011) en
territorios pluralistas donde la coexistencia de muacuteltiples culturas creencias y
geografiacuteas no deben ser manejadas por gobiernos centralistas pues se podriacutean
ver afectados los beneficios locales incrementaacutendose ademaacutes los conflictos
Un ejemplo de este avance sobre el gobierno monoliacutetico y la estructura centralista
son los Fondos de compensacioacuten regional (cuya finalidad es la financiacioacuten de
proyectos en las zonas de inversioacuten especial para superar pobreza bajo los
principios de equidad y reduccioacuten de pobreza) o el Fondo de Desarrollo Regional
(cuyo objetivo es la financiacioacuten de proyectos regionales de desarrollo) Cabe
destacar que a pesar del constante nombramiento de dichos principios la ley
tambieacuten enmarca de manera constante que toda decisioacuten o accioacuten estaacute sujeta a la
Ley de sostenibilidad fiscal lo que significa unos fuertes liacutemites al menos en la
esfera econoacutemica que resulta imprescindible ya que se parte de un paiacutes desigual
con grandes conflictos territoriales donde deberiacutea matizarse las ataduras que
significa dicha ley entre las diferentes figuras territoriales
En este sentido la Cooperacioacuten y las alianzas como la creacioacuten de nuevas figuras
territoriales proyectan subsanar este punto donde ademaacutes se busca
descentralizar al tiempo que se integra Este uacuteltimo concepto resulta primordial en
tanto descentralizar no contradice la unidad nacional sino que la refuerza el
pluralismo se encadena a la cooperacioacuten y en un paiacutes fragmentado se postula
permitir la autonomiacutea negada desde la colonia para garantizar una unidad basada
no en la fuerza sino en un sentimiento nacional de desarrollo mutuo lo cual
resulta particular en este gobierno ya que se reconoce una problemaacutetica conocida
pero invisibilizada que es la construccioacuten de nacioacuten de comunidad imaginaria en
un paiacutes en constante conflicto que sigue manteniendo distancias territoriales
45
Es bajo esas premisas que la LOOT busca la descentralizacioacuten sin olvidar su
finalidad principal de unidad y que se propone de manera innovadora aunque
experimental figuras Territoriales nuevas Por lo tanto se regulan las figuras
territoriales como Provincias Administrativas y de Planificacioacuten (RAP) compuestas
por dos o maacutes departamentos las Regiones de planeacioacuten y gestioacuten (RPG)
entendidas como esquemas asociativos (Asociaciones de entidades territoriales
Asociacioacuten de departamentos Asociacioacuten de distritos especiales Asociacioacuten de
municipios Asociacioacuten de aacutereas metropolitanas) y las zonas de inversioacuten
especial para superar la pobreza reconociendo las desigualdades existentes
durante el proceso de descentralizacioacuten y favoreciendo un desarrollo equitativo
Es importante resaltar que si bien muchas de estas figuras transforman el
panorama territorial con sus efectos poliacuteticos y econoacutemicos en el tema electoral
la ley es maacutes cuidadosa Un ejemplo son las RAPrsquos que en ninguacuten caso podraacuten
constituir circunscripciones electorales especiales dentro de la divisioacuten poliacutetico
administrativa nacional Esto evidencia la dificultad de transformar territorialmente
un paiacutes que tiene dentro de su sistema electoral dinaacutemicas de clientelismo y otros
vicios electorales histoacutericos que generan presioacuten para no verse afectadas pero en
un momento u otro entraran en choque con la Ley de Ordenamiento Territorial si
esta es llevada a cabo a plenitud lo cual permite ver no solo uno de los grandes
debates que se avecina sino un gran desafiacuteo del paiacutes en materia poliacutetica
Ademaacutes retomando el tema de entes territoriales y la LOOT de las anteriores
figuras se mantienen en lo referente a competencias estipuladas por la ley la
nacioacuten los departamentos los municipios y los distritos especiales donde dichas
competencias concretas quedan delimitadas seguacuten la siguiente tabla basada en la
Ley orgaacutenica de ordenamiento territorial
46
TABLA 4 Definicioacuten de competencias de las entidades territoriales (Ley 1454 de 2011)
NACIOacuteN
Establecer poliacutetica de ordenamiento al territorio en asuntos nacionales
Localizar grandes proyectos de infraestructura
Determinar aacutereas limitadas
Lineamientos de procesos de urbanizacioacuten y sistemas de ciudades
Lineamientos para equitativa distribucioacuten de cargas y beneficios en temas
de servicios puacuteblicos e infraestructura
Conservacioacuten y proteccioacuten de aacutereas de importancia histoacuterica y cultural
Definir principios de economiacutea y buen gobierno miacutenimos que deben
cumplir los entes territoriales
DEPARTAMENTO
Establecer directrices y orientaciones para ordenamiento de parte o la
totalidad de su territorio en aacutereas de conurbacioacuten para determinar usos y
ocupacioacuten de espacio publico
Definir poliacuteticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos
Orientar la ubicacioacuten de la infraestructura fiacutesica-social
Integrar y orientar la ubicacioacuten espacial de los planes sectoriales
departamentales de los municipios y entidades territoriales indiacutegenas
Articular sus poliacuteticas directrices y estrategias fiacutesico-territoriales con los
planes programas proyectos y actuaciones sobre el territorio mediante la
adopcioacuten de planes de ordenamiento para totalidad o porciones
especiacuteficas de su territorio
Competencias para establecer directrices y orientaciones especiacuteficas
para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de
un Aacuterea Metropolitana correspondiente a estas
Podraacuten adoptar programas de proteccioacuten especial y recuperacioacuten del
medio ambiente
MUNICIPIOS
Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio
Reglamentar de manera especiacutefica los usos del suelo en aacutereas urbanas
de expansioacuten y rurales
Optimizar los recursos de las tierras disponibles y coordinar planes
sectoriales en armoniacutea con poliacuteticas nacionales y planes
departamentales y metropolitanos
DISTRITOS
ESPECIALES
Dividir el territorio distrital en localidades de acuerdo a ciertas
caracteriacutesticas
Organizarse como Aacutereas Metropolitanas siempre que existan relaciones
fiacutesicas sociales econoacutemicas que den lugar a actuar en conjunto
Dirigir las actividades de destinacioacuten especiacuteficas correspondientes
Estas competencias son importantes en tanto permiten observar las dinaacutemicas de
toma de decisiones y observar coacutemo se implementa la descentralizacioacuten desde la
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LOOT ya que el nivel central la Nacioacuten busca acercarse o relacionarse con los
demaacutes entes es a traveacutes de contratos o convenios-plan (convenio- contrato entre
la Nacioacuten con los entes territoriales asociaciones de entes territoriales y con las
aacutereas metropolitanas para la ejecucioacuten asociada de proyectos estrateacutegicos de
desarrollo territorial donde se definen aportes y fuentes de financiacioacuten) o
aquellas acciones que esteacuten directamente en sus competencias dejando lado a
que la prestacioacuten y toma de decisiones locales y regionales realmente se tomen
de manera descentralizada autoacutenomo y seguacuten las necesidades reales de cada
territorio sin sesgos del nivel central
Por ejemplo Laufurie (2012) propone que el Fondo de Compensacioacuten Regional
promueva incentivos a los entes territoriales que reduzcan los iacutendices de pobreza
en su propio territorio con el fin de propiciar mejoras en la calidad de vida de sus
habitantes con base en los discursos de la ldquounidad nacionalrdquo y el ldquobuen gobiernordquo
e impulsando sus locomotoras para la prosperidad social (Konrad Adenauer
2012) sin necesidad de que el gobierno tenga participacioacuten directa sino que sirva
de veedor y garante de la destinacioacuten de fondos e incentivos lo cual hariacutea parte
de promover sin intervenir
Por otro lado en la Sociedad del Conocimiento los factores de desarrollo maacutes
importantes son las instituciones el conocimiento- o mejor la aplicabilidad de este
en pro del desarrollo- y la innovacioacuten redes de muacuteltiple espectro y relaciones
entre diversos actores (Cit Noguera 2008 Acosta 2012) lo cual desde las TICrsquos
Colciencias los distintos ministerios del entramado gubernamental ha sido parte
del discurso presidencial evidenciando una apuesta relativa por los temas de
ciencia y tecnologiacutea lo cual seacute evidencia que estaacute latente en la LOOT en cinco
ejes principalmente aunque desde otras normatividades se implemente o se
busque implementarlas de manera uniforme y cada vez maacutes concreta como se
puede notar en las convocatorias de Colciencias que apuntan a financiar
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investigaciones o proyecto que fortalezcan los desarrollos territoriales basados en
la superacioacuten de la pobreza la cooperacioacuten y el fortalecimiento de la autonomiacutea
territorial Retomando los ejes de la LOOT se encuentran en relacioacuten con las
TICrsquos los siguientes cinco puntos
i) Instituciones y gobiernos que generan condiciones para que el desarrollo econoacutemico la
innovacioacuten y el emprendimiento sucedan en el territorio
ii) Formacioacuten de redes empresariales de innovacioacuten conocimiento y emprendimiento
iii) Capital social proclive a acciones colectivas que redunden en el desarrollo de la
produccioacuten de la innovacioacuten y del emprendimiento en un marco de sostenibilidad para
alcanzar altas tasas de productividad y de competitividad ante lo cual el desarrollo del
conocimiento y de la actividad productiva son las principales fuentes de generacioacuten de
oportunidades y de bienestar individual y colectivo
iv) Actividades productivas estrateacutegicas para que la especializacioacuten de la economiacutea
adquiera identidad y sea reconocida en los mercados de la regioacuten de la nacioacuten y el
exterior
v) Apropiacioacuten de las TIC como la nueva y principal infraestructura de comunicaciones en
la sociedad del conocimiento y de la innovacioacuten Las infraestructuras fiacutesicas tradicionales
son importantes pero no son las maacutes importantes Sin embargo en territorios con rezagos
en la materia caso de la regioacuten capital se deben adelantar todos los proyectos que sean
necesarios SITP tren ndash tran autopistas Transmilenios
Estos cinco puntos al menos en lo que concierne a la textualidad de la LOOT
estaacuten fuertemente presentes en especial frente a otro principio de la ley como es
la identidad y la diversidad ya que se reconoce constantemente la diversidad del
territorio colombiano y se propone generar dinaacutemicas de apropiacioacuten de la
identidad y reconocimiento eficaz entre los distintos entes territoriales No obstante
la ley generoacute en este punto discrepancias en especial en mandatarios de la
regioacuten caribe a quienes el gobierno central argumento que el problema que ellos
teniacutean era la disminucioacuten de burocracia que hacia parte de la ley y no la
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preocupacioacuten por el ordenamiento territorial (Loacutepez 2011) puesto que la LOOT
apostaba por las regiones y su autonomiacutea
Ademaacutes la Ley 1454 siempre se posiciona desde el enfoque de la sostenibilidad
de la relacioacuten entre bienestar individual y colectivo (local-regional) la importancia
de las TIC la necesidad de fortalecer las loacutegicas del mercado y la economiacutea en las
escalas territoriales maacutes pequentildeas y el avance de las locomotoras en las mismas
Pero la LOOT no solo innova frente a los esquemas asociativos entre los entes
territoriales y la manera de profundizar principios anteriormente mencionados sino
que conlleva una restructuracioacuten institucional y una trasformacioacuten de la
corporacioacuten estatal al retomar como en la constitucioacuten del 91 la creacioacuten de una
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial (COT) que contara con comisiones
regionales y se busca sopesar el problema de la compatibilidad de esta Ley con la
normatividad ya existente al realizar una recopilacioacuten de normas vigentes en
Colombia sobre organizacioacuten territorial y entes territoriales para poder empezar a
borrar ambiguumledades problemas de desconcentracioacuten vaciacuteos etc
En este punto es importante destacar la manera en que la LOOT tambieacuten busca
avanzar en los debates internos dentro de sus propias instituciones que
histoacutericamente han manejado posiciones muy diversas y a veces contrarias
frente al territorio ya que en las diferentes unidades organizaciones de la
Comisioacuten se determina la participacioacuten de distintas entidades buscando que los
informes y demaacutes productos de la COT vayan estando unificados y representen
una resolucioacuten uacutenica del estado despueacutes de la deliberacioacuten interna para borrar la
imagen de fragmentacioacuten que se veniacutea desarrollando desde 1991
En general la LOOT parte de principios como la diversidad la equidad etc que
permitieron su aprobacioacuten sin negar las relaciones de poder y estrategias
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institucionales que permitieron que el proyecto no se cayera Sin embargo
representa un esfuerzo de 20 antildeos por ordenar el territorio y hacer frente de
manera directa a los conflictos territoriales que se presentan en Colombia ademaacutes
la Ley busca descentralizar nuevamente Lo cual evidencia a su vez el impacto
que han tenido los debates sobre consulta interna con poblacioacuten indiacutegena y los
constantes reclamos histoacutericos de regiones como el paciacutefico
De hecho despueacutes de los gobiernos de Aacutelvaro Uribe Veacutelez que representaron un
retroceso en el proceso de descentralizacioacuten la LOOT simboliza un corte a como
se estaba manejando el ordenamiento territorial antes de la llegado del presidente
Juan Manuel Santos pues a traveacutes de fondos regionales la promocioacuten de
asociaciones una claridad en las competencias y al menos discursivamente una
apuesta por el desarrollo regional los municipios como eje de la superacioacuten de la
pobreza la cooperacioacuten territorial y el reconocimiento del paiacutes como un conjunto
plural diverso inequitativo sin dejar de lado el concepto de Nacioacuten ni como
comunidad imaginaria ni como ente territorial se avanza en la descentralizacioacuten
Puntos complementarios frente al ordenamiento territorial (2011-2013)
La LOOT no es el uacutenico mandato frente al ordenamiento territorial aunque se
consagra en su finalidad servir de guiacutea y columna vertebral de hecho la gran
dificultad de generar una ley orgaacutenica de desarrollo territorial siempre fue el
lograrlo de tal manera que no existieran vaciacuteos y se pudiera acudir directamente a
ella lo cual sin embargo frente a 20 antildeos de legislacioacuten en materia territorial hace
que la LOOT tenga que desarrollarse no solo en el marco legislativo presentado
en capiacutetulos anteriores sino que este anclado a las nuevas directrices juriacutedicas
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De hecho algo que ha caracterizado el periodo presidencial de Juan Manuel
Santos es la idea de locomotoras incluso una no tan mencionada como lo es la
legislativa ya que se han aprobado y reformado importantes aspectos del paiacutes
entre ellos el ordenamiento territorial donde la LOOT se ve estrechamente ligado
a otras disposiciones legales pero especialmente a dos la Ley 1551 de 2012 y la
Ley de Regaliacuteas Este uacuteltimo punto resulta esencial ya que existe un despilfarro
que ha impedido un ordenamiento territorial y una descentralizacioacuten eficiente y
eficaz (Viloria 2002) donde la LOOT al lado de una profundizacioacuten de vigilancia y
control del gasto puacuteblico como la Ley de garantiacuteas busca corregir pero donde
solo a largo plazo se podraacute realizar un anaacutelisis concreto de logros y retrocesos
La Ley de 1551 de 2012 cambio el panorama de los municipios figura
consagrada en la Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia de 1991 que lo definiacutea como
la entidad fundamental de la divisioacuten poliacutetico-administrativa del Estado
entendieacutendose que es el municipio la ceacutelula organizativa que estaacute maacutes proacutexima a
las necesidades por satisfacer y a los problemas por resolver con dos objetivos
regentes el principal objetivo del municipio es servir a su comunidad por medio
de la generacioacuten de los servicios sociales garantizaacutendole la satisfaccioacuten de las
necesidades miacutenimas y baacutesicas de manera eficiente y eficaz y el segundo gran
objetivo del municipio tiene que ver con la promocioacuten de la prosperidad general en
teacuterminos de aumentar la riqueza colectiva desarrollar las potencialidades
humanas y mejorar la situacioacuten econoacutemica atendiendo su propia diversidad
cultura y potencialidades (Devia 2010)
Por otra parte lo importante de esta ley radica en los grandes cambios sobre la
visioacuten de los municipios un ejemplo radica en la comparacioacuten de las funciones de
los municipios que estaban consagradas en el artiacuteculo 3 de la Ley 136 de 1994
con las modificaciones incorporadas al mismo por el artiacuteculo 6 de la nueva Ley
1551 de 2012 donde uacutenicamente la consagrada en el numeral 1ordm quedoacute intacta
esto es ldquoAdministrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que
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determine la leyrdquo la cual recoge y resume todas las demaacutes (EM 2012) Cabe
destacar que en la normatividad se cristalizaron nuevas posturas y apuestas
poliacutetica econoacutemicas y sociales que veniacutean buscando un espacio entre las luchas
frente a la hegemoniacutea ideoloacutegica del uribismo en los periodos anteriores al punto
de que se modificoacute el artiacuteculo 3 de la 136 de 1994 con la Ley 1551 de 2012 lo cual
es muy importante tener en cuenta ya que alliacute radican las funciones de los
municipios pasando de los siguientes puntos
Artiacuteculo 3ordm- Funciones Modificado por el art 6 Ley 1551 de 2012 Corresponde al
municipio
1 Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que determine la
Ley
2 Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso
municipal
3 Promover la participacioacuten comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes
4 Planificar el desarrollo econoacutemico social y ambiental de su territorio de conformidad con
la Ley y en coordinacioacuten con otras entidades
5 Solucionar las necesidades insatisfechas de salud educacioacuten saneamiento ambiental
agua potable servicios puacuteblicos domiciliarios vivienda recreacioacuten y deporte con especial
eacutenfasis en la nintildeez la mujer la tercera edad y los sectores discapacitados directamente y
en concurrencia complementariedad y coordinacioacuten con las demaacutes entidades territoriales y
la Nacioacuten en los teacuterminos que defina la Ley
6 Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente de
conformidad con la Ley
7 Promover el mejoramiento econoacutemico y social de los habitantes del respectivo municipio
8 Hacer cuanto pueda adelantar por siacute mismo en subsidio de otras entidades territoriales
mientras eacutestas proveen lo necesario
9 Las demaacutes que sentildeale la Constitucioacuten y la Ley
Al incluir 14 puntos maacutes y una ligera modificacioacuten a los anteriores de tal forma
que deben tenerse muy en cuenta ya que no solo introducen nuevos desafiacuteos
sino evidencian las transformaciones de los territorios y del paiacutes en temas
sociales de derechos humanos de viacutectimas y coordinacioacuten entre la
descentralizacioacuten y el gobierno nacional Para comprender mejor este punto se
pueden observar las nuevas funciones de los municipios
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Tabla 5 Nuevas funciones de los municipios seguacuten la Ley 1551de 2012
1 Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que determine la ley
2 Elaborar los planes de desarrollo municipal en concordancia con el plan de desarrollo
departamental los planes de vida de los territorios y resguardos indiacutegenas incorporando
las visiones de las minoriacuteas eacutetnicas de las organizaciones comunales y de los grupos de
poblacioacuten vulnerables presentes en su territorio teniendo en cuenta los criterios e
instrumentos definidos por la Unidad de Planificacioacuten de Tierras Rurales y Usos
Agropecuarios ndashUPRAndash para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural los
programas de desarrollo rural con enfoque territorial y en armoniacutea con el Plan Nacional de
Desarrollo seguacuten la ley orgaacutenica de la materia Los planes de desarrollo municipal deberaacuten
incluir estrategias y poliacuteticas dirigidas al respeto y garantiacutea de los Derechos Humanos y del
Derecho Internacional Humanitario
3 Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso
municipal Para lo anterior deben tenerse en cuenta entre otros los planes de vida de los
pueblos y comunidades indiacutegenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los
respectivos organismos de accioacuten comunal
4 Elaborar e implementar los planes integrales de seguridad ciudadana en coordinacioacuten
con las autoridades locales de policiacutea y promover la convivencia entre sus habitantes
5 Promover la participacioacuten comunitaria la cultura de Derechos Humanos y el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes El fomento de la cultura seraacute prioridad de
los municipios y los recursos puacuteblicos invertidos en actividades culturales tendraacuten para
todos los efectos legales el caraacutecter de gasto puacuteblico social de conformidad con el artiacuteculo
1deg numeral 8 de la Ley 397 de 1997
6 Promover alianzas y sinergias puacuteblico-privadas que contribuyan al desarrollo econoacutemico
social y ambiental del municipio y de la regioacuten mediante el empleo de los mecanismos de
integracioacuten dispuestos en la ley
7 Procurar la solucioacuten de las necesidades baacutesicas insatisfechas de los habitantes del
municipio en lo que sea de su competencia con especial eacutenfasis en los nintildeos las nintildeas
los adolescentes las mujeres cabeza de familia las personas de la tercera edad las
personas en condicioacuten de discapacidad y los demaacutes sujetos de especial proteccioacuten
constitucional
8 En asocio con los departamentos y la Nacioacuten contribuir al goce efectivo de los derechos
de la poblacioacuten viacutectima del desplazamiento forzado teniendo en cuenta los principios de
coordinacioacuten concurrencia complementariedad subsidiariedad y las normas juriacutedicas
vigentes
9 Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial reglamentando de manera
especiacutefica los usos del suelo en las aacutereas urbanas de expansioacuten y rurales de acuerdo con
las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el
ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural Optimizar los usos de las tierras disponibles
y coordinar los planes sectoriales en armoniacutea con las poliacuteticas nacionales y los planes
departamentales y metropolitanos Los Planes de Ordenamiento Territorial seraacuten
presentados para revisioacuten ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 antildeos
10 Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente de conformidad
con la Constitucioacuten y la ley
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11 Promover el mejoramiento econoacutemico y social de los habitantes del respectivo
municipio fomentando la industria nacional el comercio y el consumo interno en sus
territorios de conformidad con la legislacioacuten vigente para estas materias
12 Fomentar y promover el turismo en coordinacioacuten con la Poliacutetica Nacional
13 Los municipios fronterizos podraacuten celebrar Convenios con entidades territoriales
limiacutetrofes del mismo nivel y de paiacuteses vecinos para el fomento de la convivencia y
seguridad ciudadana el desarrollo econoacutemico y comunitario la prestacioacuten de servicios
puacuteblicos y la preservacioacuten del ambiente
14 Autorizar y aprobar de acuerdo con la disponibilidad de servicios puacuteblicos programas
de desarrollo de Vivienda ejerciendo las funciones de vigilancia necesarias
15 Incorporar el uso de nuevas tecnologiacuteas energiacuteas renovables reciclaje y produccioacuten
limpia en los planes municipales de desarrollo
16 En concordancia con lo establecido en el artiacuteculo 355 de la Constitucioacuten Poliacutetica los
municipios y distritos podraacuten celebrar convenios solidarios con los cabildos las autoridades
y organizaciones indiacutegenas los organismos de accioacuten comunal y demaacutes organizaciones
civiles y asociaciones residentes en el territorio para el desarrollo conjunto de programas y
actividades establecidas por la Ley a los municipios y distritos acorde con sus planes de
desarrollo
17 Elaborar los planes y programas anuales de fortalecimiento con la correspondiente
afectacioacuten presupuestal de los cabildos autoridades y organizaciones indiacutegenas
organismos de accioacuten comunal organizaciones civiles y asociaciones residentes en el
territorio Lo anterior deberaacute construirse de manera concertada con esas organizaciones y
teniendo en cuenta sus necesidades y los lineamientos de los respectivos planes de
desarrollo
18 Celebrar convenios de uso de bienes puacuteblicos yo de usufructo comunitario con los
cabildos autoridades y organizaciones indiacutegenas y con los organismos de accioacuten comunal
y otros organismos comunitarios
19 Garantizar la prestacioacuten del servicio de agua potable y saneamiento baacutesico a los
habitantes de la jurisdiccioacuten de acuerdo con la normatividad vigente en materia de servicios
puacuteblicos domiciliarios
20 Ejecutar el Programas de Alimentacioacuten Escolar con sus propios recursos y los
provenientes del Departamento y la Nacioacuten quienes podraacuten realizar el acompantildeamiento
teacutecnico acorde con sus competencias
21 Publicar los informes de rendicioacuten de cuentas en la respectiva paacutegina web del
municipio
22 Las demaacutes que sentildealen la Constitucioacuten y la ley
23 En materia de viacuteas los municipios tendraacuten a su cargo la construccioacuten y mantenimiento
de viacuteas urbanas y rurales del rango municipal Continuaraacuten a cargo de la Nacioacuten las viacuteas
urbanas que formen parte de las carreteras nacionales y del Departamento las que sean
departamentales
Lo anterior se complementa totalmente con la adicioacuten de tres otros principios a los
municipios ademaacutes de los que ya contaban con el artiacuteculo 5 de la Ley 136 donde
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se consigna la eficacia eficiencia publicidad y transparencia moralidad
responsabilidad e imparcialidad que rigen y manifiestan los enfoques de
ordenamiento territorial en los espacios locales y donde se define cada una como
a) EFICACIA Los municipios determinaraacuten con claridad la misioacuten propoacutesito y metas de cada una de sus dependencias o entidades definiraacuten al ciudadano como centro de su actuacioacuten dentro de un enfoque de excelencia en la prestacioacuten de sus servicios y estableceraacute rigurosos sistemas de control de resultados y evaluacioacuten de programas y proyectos b) EFICIENCIA Los municipios deberaacuten optimizar el uso de los recursos financieros humanos y teacutecnicos definir una organizacioacuten administrativa racional que les permita cumplir de manera adecuada las funciones y servicios a su cargo crear sistemas adecuados de informacioacuten evaluacioacuten y control de resultados y aprovechar las ventajas comparativas que ofrezcan otras entidades u organizaciones de caraacutecter puacuteblico o privado En desarrollo de este principio se estableceraacuten los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del municipio evitar dilaciones que retarden el traacutemite y la culminacioacuten de las actuaciones administrativas o perjudiquen los intereses del municipio c) PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA Los actos de la administracioacuten municipal son puacuteblicos y es obligacioacuten de la misma facilitar el acceso de los ciudadanos a su conocimiento y fiscalizacioacuten de conformidad con la Ley d) MORALIDAD Las actuaciones de los servidores puacuteblicos municipales deberaacuten regirse por la Ley y la eacutetica propias del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica e) RESPONSABILIDAD La responsabilidad por el cumplimiento de las funciones y atribuciones establecidas en la Constitucioacuten y en la presente Ley seraacute de las respectivas autoridades municipales en lo de su competencia Sus actuaciones no podraacuten conducir a la desviacioacuten o abuso de poder y se ejerceraacuten para los fines previstos en la Ley Las omisiones antijuriacutedicas de sus actos daraacuten lugar a indemnizar los dantildeos causados y a repetir contra los funcionarios responsables de los mismos f) IMPARCIALIDAD Las actuaciones de las autoridades y en general de los servidores puacuteblicos municipales y distritales se regiraacuten por la Constitucioacuten y la ley asegurando y garantizando los derechos de todas las personas sin ninguacuten geacutenero de discriminacioacuten
Siendo asiacute como se logran coordinar los anteriores principios con los principios de la LOOT y la apuesta del gobierno donde claramente se incluyen tres conceptos
Artiacuteculo 4deg Adicioacutenese el artiacuteculo 5deg de la Ley 136 de 1994 con los siguientes literales asiacute g) Sostenibilidad El municipio como entidad territorial en concurso con la nacioacuten y el departamento buscaraacute las adecuadas condiciones de vida de su poblacioacuten Para ello adoptaraacute acciones tendientes a mejorar la sostenibilidad ambiental y la equidad social propiciando el acceso equitativo de los habitantes de su territorio a las oportunidades y
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beneacuteficos de desarrollo buscando reducir los desequilibrios haciendo eacutenfasis en lo rural y promover la conservacioacuten de la biodiversidad y los servicios ecosisteacutemicos h) Asociatividad Las Autoridades municipales con el fin de lograr objetivos de desarrollo econoacutemico y territorial propiciaraacuten la formacioacuten de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integracioacuten territorial para producir economiacuteas de escala generar sinergias y alianzas competitivas Asiacute mismo promoveraacute la celebracioacuten de contratos plan y alianzas puacuteblico-privadas para el desarrollo rural i) Economiacutea y Buen Gobierno El municipio buscaraacute garantizar su autosostenibilidad econoacutemica y fiscal y deberaacute propender por la profesionalizacioacuten de su administracioacuten para lo cual promoveraacute esquemas asociativos que privilegien la reduccioacuten del gasto y el buen gobierno en su conformacioacuten y funcionamiento
Cabe destacar que esta adiccioacuten no va en contra de resaltar el papel de los
municipios frente a los entes territoriales medios o el gobierno central sino que a
pesar de su carga ideoloacutegica sigue apostando a la constitucioacuten de 1991 Esa
apuesta poliacutetica de la constitucioacuten de 1991 que desafiacutea buena parte de los
desarrollos conceptuales sobre los asuntos regionales donde prevalece la idea de
que los impulsos externos son los que permiten una acumulacioacuten productiva
suficiente para el despegue econoacutemico de los territorios para estructurar una base
econoacutemica soacutelida lo cual se observa desde las teoriacuteas neoclaacutesicas como en las de
la dependencia plantean donde son los modelos de desarrollo implantados desde
afuera los que generan impacto y no consideran las capacidades endoacutegenas
locales como fundamentales para promover transformaciones socioeconoacutemicas
(Porras 2006) de alliacute que la creacioacuten de figuras locales como los municipios con
tales objetivos y presentaacutendolo como la ceacutelula baacutesica del ordenamiento territorial
resulte una innovacioacuten y apuesta poliacutetica-econoacutemica importante a pesar de su
implementacioacuten y praacutectica durante 20 antildeos en el paiacutes
Por lo tanto la nueva Ley 1551 de 2012 entra a profundizar la funcioacuten de disentildear
estrategias que tiendan a la equidad real y efectiva en cuanto a la asignacioacuten de
los recursos puacuteblicos y la adopcioacuten de medidas a favor de los grupos sociales
discriminados o marginados En especial frente a las anteriores disposiciones que
ya habiacutean otorgado al municipio la obligacioacuten de formular un plan de desarrollo
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que atienda las necesidades maacutes prioritarias acordes con su situacioacuten particular
donde existen diferentes fuentes de financiamiento que pueden ser utilizadas para
financiar las metas propuestas en mencionado plan (Devia 2010) y donde se
ampliacutean a traveacutes de la LOOT con nuevos fondos mecanismos de cooperacioacuten o
como un conglomerado de municipios nueva posibilidad en el marco de la ley
Sin embargo se proyectan dificultades en la formacioacuten de algunos planes
programas y proyectos en tanto como en la LOOT existen aspectos ambiguos
Un ejemplo claro es el hecho de que no se aclara si corresponde al concejo o al
alcalde elaborar los planes integrales de seguridad ciudadana lo cual se
profundiza con los convenios solidarios que se tratan los paraacutegrafos 3ordm y 4ordm del
artiacuteculo 5 analizado ya que si bien se resalta la definicioacuten de los mismos se
lamenta que soacutelo se puedan celebrar directamente uacutenicamente con las juntas de
accioacuten comunal y no con los otros actores como las organizaciones civiles y las
asociaciones igualmente que se limiten a la ejecucioacuten de obras hasta por la
miacutenima cuantiacutea maacutexime cuando el artiacuteculo 355 constitucional no consagra tales
limitaciones para este tipo de convenios ni tampoco el Decreto 777 de 1992 que lo
reglamenta (EM 2012)
En relacioacuten con ese punto debe recalcarse que las competencias y
responsabilidades de los municipios se realiza a traveacutes de unos agentes
especiacuteficos agentes que son el alcalde municipal el Concejo municipal las
entidades descentralizadas los organismos de control como Personeriacuteas o
Contraloriacuteas las Juntas Administradoras Locales que veniacutean manejando redes de
corrupcioacuten e ineficiencia al punto de que muchos han manejado hasta la Ley 1551
del 2012 que la Constitucioacuten de 1991 lo que en realidad se descentralizoacute fue la
corrupcioacuten y la politiqueriacutea de tal manera que este tambieacuten es uno de los motivos
para que el gobierno sancionaraacute la Ley 1551 de 2012- si bien no deroga la Ley
136 de 1994 ni el Decreto 1333 de 1986 (Halinisky 2012) aunque claramente en
sus puntos ambiguos puede producir es una continuidad de estos aspectos
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En este punto cabe destacar el tema financiero Resulta interesante y pertinente
el anaacutelisis de Maldonado (2009) sobre la financiacioacuten y en particular del rol de la
interdependencia territorial ya que a veces este punto es olvidado en los estudios
que se centran en exceso solo en los municipios o en observar solo la partiacutecula
territorial y no las dinaacutemicas existentes en tanto todos los entes territoriales son
interdependientes y poseen cuatro ejes baacutesicos de necesidades en donde alterar
uno tiene efecto en todos los demaacutes entes estos puntos apuntan a
Territorios sostenibles para lograr un equilibrio entre la estructura ecoloacutegica
y las necesidades del desarrollo econoacutemico y social
Territorios productivos que aseguren la viabilidad econoacutemica de municipios
y regiones en el mediano y largo plazo
Territorios equitativos para que los ciudadanos puedan acceder maacutes
faacutecilmente a bienes y servicios como vivienda servicios puacuteblicos
equipamientos y espacios libres entre otros
Territorios autofinanciados con menos dependencia de las transferencias
programas y proyectos del nivel nacional con nuevas formas de gestionar y
financiar su desarrollo
Finalmente la LOOT manifiesta la autonomiacutea de los departamentos y municipios
para estructurarse sin necesidad de revisioacuten aprobacioacuten o autorizacioacuten del
gobierno central lo cual aumenta su papel como ceacutelula baacutesica del ordenamiento
territorial y se complementa en la Ley 1551 de 2012 al estabilizarse en dos
dispositivos juriacutedicos el hecho de que los municipios son titulares de las
competencias que no sean ni de los departamentos ni de la Nacioacuten y cuando no
tenga la capacidad concurriraacute al departamento o a la Nacioacuten
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Cabe destacar que no solo se apunta estructuras macro sino que tambieacuten toca el
tema de ciudadaniacutea una categoriacutea muy impulsada muy impulsada por el discurso
santista (Peralta 2004) como garantiacutea de cumplimiento y vigilancia a la
corrupcioacuten de departamentos y entes territoriales menores ya que coacutemo se
evidencia en el anaacutelisis de Eduardo Willis (2002) existe un espectro histoacuterico que
relaciones corrupcioacuten con ordenamiento territorial Halinisky (2012) realiza un
importante anaacutelisis respecto a los impactos de la Ley 1551 de 2012 de los cuales
destacamos aquellos que maacutes significan un cambio de paradigma en el enfoque
territorial
-Los planes de desarrollo deberaacuten incluir forzosamente un capitulo con estrategias y
recursos en la promocioacuten y garantiacutea de los derechos humanos y tener en cuenta la visioacuten
de las minoriacuteas eacutetnicas que existan en dicho territorio
-Los usos del suelo deberaacuten adoptarse a traveacutes de Planes de Ordenamiento Territorial o
los Esquemas de Ordenamiento Territorial discriminando especiacuteficamente el uso en la zona
urbana como rural sujetando las decisiones que afecten las zonas rurales a las
disposiciones dictadas Unidad de Planificacioacuten de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios -
UPRA estos planes de ordenamiento territorial se renovaran cada doce antildeos
-Se blindan las finanzas de los municipios y se prohiacutebe el embargo de los recursos del
Sistema General de Participaciones y aquellos recursos propios del municipio que tienen
destinacioacuten especiacutefica seraacuten obligatorias las conciliaciones y los acuerdos de pago en
procesos ejecutivos contra los municipios sin perjuicio de que este deba cumplir con sus
compromisos financieros
-Se define para que contratos el alcalde municipal requiere autorizacioacuten forzosa del
concejo municipal contratos como Empreacutestitos vigencias futuras enajenacioacuten y venta de
bienes inmuebles enajenacioacuten de activos y cuotas partes concesiones entre otras
-Los Concejos municipales podraacuten citar a los representantes legales de las empresas
prestadoras de servicios puacuteblicos domiciliarios a que rindan cuentan sobre su gestioacuten sean
estas empresas puacuteblicas o privadas la negativa de los representantes legales al control del
concejo acarreara por parte de la Superintendencia de Servicios puacuteblicos graves
sanciones los concejales tendraacuten derecho a un subsidio para acceder a la pensioacuten y se
reconoce licencia de maternidad a las concejales
-Se buscaraacute una administracioacuten profesional y teacutecnica esta norma a traveacutes de la ESAP
implementaraacute a traveacutes de un fondo rotatorio la formacioacuten acadeacutemica de los alcaldes
concejales con una administracioacuten cada vez maacutes exigente se debe contar con servidores
puacuteblicos del Estado bien formados en lo moral y en lo tecnocraacutetico
60
-Otro aspecto que no podemos pasar por alto es el hecho de que al campo y al
campesinado se le reconoce la importancia histoacuterica en el desarrollo de nuestro paiacutes ya el
campesino no tendraacute que estar a la puerta del alcalde ya que en los planes de desarrollo y
de ordenamiento territorial cuentan con capiacutetulo especial y recursos para invertir en sus
necesidades los alcaldes tendraacuten que constituir un Consejo Municipal de Desarrollo Rural
un espacio de concertacioacuten con los actores del campo respecto de las decisiones de
gobierno que los afecten
-Por uacuteltimo el legislativo haya decidido que la eleccioacuten de los personeros municipales
mediante concurso de meacuteritos efectuado por la Procuraduriacutea General de la Nacioacuten (Halinisky 2012)
Por otro lado la relacioacuten entre la LOOT y la Ley de regaliacuteas tambieacuten es muy
estrecha para el Director Ejecutivo de Fedesarrollo existe una armoniacutea entre la
Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial y la Ley de Regaliacuteas ambas producto
del proceso de descentralizacioacuten llevado a cabo en Colombia (Konrad Adenauer
2012) Ademaacutes una criacutetica importante es la creencia erroacutenea de que con la LOOT
se solucionan todos los problemas de orden territorial al punto de creer que esta
Ley es perfecta e infalible ocasionando que no se planeen cambios o reformas
para una ley que ha dejado muacuteltiples preguntas (Parada 2014) y debates auacuten por
iniciar como los de la DIAN respecto a los impuestos
Panorama del nuevo ordenamiento territorial
Desde la aprobacioacuten de la LOOT tanto la academia entes territoriales el sector
privado las instituciones puacuteblicas como la sociedad civil se han manifestado
frente al hecho de no solo haber logrado una ley orgaacutenica despueacutes de 20 antildeos
sea a favor o en contra y tambieacuten frente a la adecuada comprensioacuten territorial de
un paiacutes complejo en conflicto donde la descentralizacioacuten real y praacutectica auacuten sigue
en cierta ambiguumledad y cada vez son maacutes notorias las diferencias regionales e
incluso dentro de las mismas regiones
61
En este escenario la LOOT deberaacute enfrentarse a los problemas profundizados
desde 1991 pero tambieacuten a las nuevas dinaacutemicas territoriales del paiacutes donde fue
importante el que este anclado y al menos en concordancia con la legislacioacuten
posterior como se observoacute en el anterior acaacutepite ya que esto da una base un poco
maacutes soacutelida a una ley cuyas criacuteticas se mantienen en lo simple o en general
obedece a loacutegicas de luchas por el poder y control territorial que se ve amenazado
por cambios estructurales en el ordenamiento territorial especialmente a nivel
electoral aunque este uacuteltimo punto no se ha tocado en tanto no existe una
facilidad o apoyo social Algo similar sucede con la descentralizacioacuten tan
solicitada tambieacuten desde 1991 y recalcada en el 2011 con la Ley orgaacutenica de
ordenamiento territorial pero siempre con ambiguumledades y problemas en la
praacutectica
Esto no significa que la descentralizacioacuten no sea viable al contrario en un paiacutes
como el colombiano resulta urgente Lo que acontece es que la autonomiacutea
administrativa y poliacutetica es viable si esta aparejada con una distribucioacuten de los
recursos entre la Nacioacuten y las entidades territoriales (Gaviria 2003) lo cual es un
punto de obligatorio cumplimiento si se desea lograr una descentralizacioacuten efectiva
y eficaz Un claro ejemplo es la relacioacuten entre vivienda y descentralizacioacuten donde
los debates al respecto resultan esenciales en la mayoriacutea de regiones que
histoacutericamente han tenido poco control sobre sus territorios (Mesa 2008
Montealegre 2006)
Por otra parte la exposicioacuten de motivos del proyecto presentado por el Gobierno
como en los informes de ponencia de los diferentes debates de Caacutemara y Senado
apuntan a que los municipios claramente modernizaraacuten el desarrollo local en el
nivel municipal de tal forma que recogen en un solo cuerpo normativo elementos
dispersos en varias normas anteriores como la referente a los planes de
desarrollo al ordenamiento territorial al desarrollo rural a la participacioacuten comunal
y comunitaria al desarrollo turiacutestico a la convivencia y seguridad ciudadanas a la
62
promocioacuten de los derechos humanos y a la proteccioacuten de los grupos vulnerables y
de las viacutectimas del desplazamiento y del conflicto armado a las minoriacuteas eacutetnicas
el fomento a la cultura al desarrollo econoacutemico y a la promocioacuten y proteccioacuten del
ambiente entre otros toacutepicos (EM 2012)
En este sentido el que los municipios sigan teniendo el papel de ceacutelula de
partiacutecula baacutesica del ordenamiento territorial es esencial pero tambieacuten las nuevas
alianzas y financiacioacuten que se proponen desde la LOOT aun con las
problemaacuteticas de la Ley de sostenibilidad fiscal y de regaliacuteas apuntan a avanzar
en dicha descentralizacioacuten en especial frente a la nueva normatividad como con la
reestructuracioacuten de municipios Tambieacuten la LOOT tendraacute que enfrentarse a los
debates sobre la descentralizacioacuten de temaacuteticas como la educacioacuten encabezada
con el empoderamiento de los CERES y de la salud (Jaramillo 2012) De hecho
debe resaltarse que al tiempo que se acogen fallos tanto de la Corte
Constitucional como del Consejo de Estado en relacioacuten con las funciones y
obligaciones de los municipios (EM 2012) se sigue manteniendo la consigna del
artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten que establece al municipio como entidad
fundamental de la divisioacuten poliacutetico-administrativa del Estado
De hecho como La LOOT careceraacute de pertinencia y eficacia mientras no se
proponga poliacuteticas y acciones que garanticen las condiciones de arraigo y de
pertenencia a un territorio o en otros teacuterminos la llamada unidad nacional y el
fortalecimiento de una comunidad imaginaria- la nacioacuten colombiana- y hasta dicha
discusioacuten no vaya acompantildeada de amplias reflexiones y propuestas dirigidas a
lograr comprensioacuten de los temas territoriales maacutes allaacute de lo geograacutefico con
eacutenfasis en el conocimiento sobre nuestro propio territorio conciencia de
pertenencia y compromiso no se lograraacute un ordenamiento armonioso
63
Se debe resaltar que tambieacuten se necesita para ello la participacioacuten y aportes de
los Ministerios de Cultura Educacioacuten y Medio ambiente de las universidades y
sus institutos de ciencias poliacuteticas y estudios regionales de las organizaciones
sociales y eacutetnicas es fundamental en este punto se reitera la importancia de la
sociedad civil en procesos de construccioacuten e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas
ya que solo asiacute el nuevo ordenamiento territorial seraacute garante de la unidad de la
repuacuteblica seraacute herramienta efectiva para que el Estado en sus diferentes niveles
cope su extensioacuten geograacutefica iacutentegramente y sea protector de la pluralidad y
diversidad de una sola nacioacuten (Gaviria 2006 Cit Maldonado 2013)
Ahora hay otro no siempre mencionado pero que como analizan Prieto y
Luengas (2014) es esencial para el ordenamiento territorial que es el
ordenamiento ambiental con una concepcioacuten de cuidado del ambiente en tanto no
solo se ve como un espacio de recursos y explotacioacuten o un lugar meramente
fiacutesico En este sentido el ordenamiento ambiental del territorio es un componente
fundamental ineludible e indisociable del ordenamiento territorial que sin embargo
para su operatividad requiere de instrumentos indisolublemente relacionados tales
como las disposiciones legales leyes y toda una red normativa poliacuteticas de
caraacutecter ambiental y en especial que se manifiesten frente al llamado desarrollo
sostenible que se concreten de manera eficiente y eficaz en cada uno de los
planes de desarrollo (en todos los niveles tanto en el orden nacional
departamental como en el municipal) tambieacuten en los Planes de Accioacuten Ambiental
de las Autoridades Ambientales incluyendo Planes de Gestioacuten Ambiental los POT
y los SIGAM evidenciando un espacio para el orden ambiental lejos de las
ambiguumledades y legislativamente con garantiacuteas
En este punto luego de haber desglosado y analizado el proyecto de LOOT
presentado en el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten
espacial del territorio que sin embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja
64
considerablemente de tener presente consideraciones medioambientales ya que
a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos sobre estas dos variables en
el estudio de la normatividad se evidencia que entre las competencias de los
municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de los
POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual
conlleva a que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al
ordenamiento ambiental se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la
LOOT no se avanza de manera concreta o al menos se dan pautas reales y que
en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los municipios de
formular no se promueva el generar ni planes ni sistemas de gestioacuten ambiental
como se esperariacutea en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento
Territorial y ambiental (Prieto 2012) No obstante en la LOOT puede ser y es una
gran oportunidad para integrar los conceptos de ordenamiento del territorio y del
ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y necesaria en especial
frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en su
mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Ahora bien otro punto a resaltar en este debate que deberaacute enfrentar la LOOT es
que las consideraciones medioambientales no son tenidas en cuenta ni si siquiera
cuando se ordena legislativamente en varias instituciones o cargos puacuteblicos ya
que la legislacioacuten en Colombia sigue estando enfocada en general y preocupada
por la reparticioacuten del territorio en tanto concepto fiacutesico y electoral y asiacute mismo por
los beneficios medio ambientales en este sentido explotacioacuten de recursos como
desarrollo que de este se pueda obtener tal y como es el caso del eacutenfasis que
prevalece sobre el reparto y administracioacuten de las regaliacuteas en Colombia o frente a
las nuevas discusiones sobre mineriacutea donde el papel de la sociedad civil y los
movimientos sociales seraacuten cruciales a la hora de que se realicen modificaciones
de la Ley Orgaacutenica para establecer criterios y directrices poliacuteticas claras de
conservacioacuten y preservacioacuten del medio ambiente (Prieto 2012)
65
Finalmente un gran desafiacuteo en el panorama de la LOOT es la financiacioacuten ya
que como manifestaron los gobernadores del Caribe (2011) a pesar de los fondos
e incentivos que se mencionan falta mayor claridad en los rublos en la
destinacioacuten y asignacioacuten pero sobretodo en las garantiacuteas para este punto
Ademaacutes el escenario Colombia presenta otras variables problemaacuteticas como el
conflicto armado en tanto coacutemo resalta Peacutecaut (1994) el problema del
desplazamiento y las migraciones forzadas es un arma de doble filo en el
establecimiento de un ordenamiento territorial
6 Conclusiones
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado
puesto que garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad
de manejar adecuadamente sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento
territorial es necesario para cualquier estado para un estado tan particular como el
colombiano resulta esencial e imperante
De hecho el conflicto armado colombiano asociado a la lucha agraria ha
desembocado en una construccioacuten social compleja y diversa del territorio Esta
situacioacuten significa sin lugar a dudas un territorio fragmentado incluso
administrativamente donde la red institucional muchas veces no es funcional en
varias aacutereas del paiacutes o existen instituciones que cumplen funciones en la praacutectica
iguales a otras y donde no existe un panorama diferencial y real frente a las
particularidades de cada zona lo cual evidencia la herencia histoacuterica de un
centralismo autoritario
66
Un ejemplo de lo anterior como se evidencioacute es la Constitucioacuten poliacutetica
instaurada durante La Regeneracioacuten 1886-1930 y la Ley 11 de 1986 que se
encargaron de modificar la herencia de ordenamiento territorial nacional al
convocar a la comunidad ldquopara que no siguiera siendo ajena a grandes y
pequentildeas decisiones que le concerniacutean y que tocaban con la vida ciudadana a
escala localrdquo pero manteniendo aun sesgos de centralismo y jerarquiacutea de los
entes locales frente al gobierno central
La Constitucioacuten de 1991 busco hacerle a frente dicho problema procurando
establecer una ruta para el ordenamiento efectivo del paiacutes en toda su estructura
pero de manera especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y
dictamino en el Artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial
(hellip) [Queacute] estableceraacute la distribucioacuten de competencias entre la Nacioacuten y las entidades
territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales seraacuten
ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y subsidiariedad en los
teacuterminos que establezca la ley (1991)
Es asiacute como desde la constitucioacuten de 1991 en el Artiacuteculo 288 se ordena la
construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial Sin embargo seria
hasta el 28 de agosto del 2011 cuando se creariacutea la Ley 1454 que se propone
conciliar y resolver los debates y conflictos surgidos a raiacutez de la ambiguumledad
administrativa y legislativa respecto a las divisiones del territorio Colombiano La
actual LOOT surge ademaacutes despueacutes de muacuteltiples intentos fracasados de
establecer las competencias instituciones y otros factores respecto a la
regionalizacioacuten del paiacutes temas esenciales para modernizacioacuten del estado
Es por lo tanto que en perspectiva histoacuterica los diferentes marcos juriacutedicos y
conceptuales que han rodeado el debate sobre el ordenamiento territorial y han
67
conllevado a una discrepancia sobre las apuestas poliacuteticas que debe tener el
estado y los gobiernos centrales al respecto buscaron cristalizarse en una Ley
orgaacutenica contando con al menos 20 proyectos que fueron hundidos al no aprobar
uno de los requisitos esenciales para la creacioacuten de una Ley Orgaacutenica tal y como
lo estipula la Constitucioacuten Poliacutetica en el Artiacuteculo 151 y consiste en la aprobacioacuten
de la mayoriacutea absoluta del el Congreso De hecho tambieacuten desde el sector
acadeacutemico se buscoacute nutrir la discusioacuten sobre a queacute modelo territorial debiacutea
apuntar el paiacutes sin lograr maacutes que algunos boletines en la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial (COT)
Por lo tanto la legislacioacuten sobre el Ordenamiento Territorial (OT) debioacute que
conformarse con Artiacuteculos limitados o Leyes de otras temaacuteticas para poder
manejar la incertidumbre frente a dicha problemaacutetica hasta que La ley 388 de 1991
(Ley de Desarrollo Territorial) fue creada con el fin de armonizar dicha
problemaacutetica sin lograrlo ante la complejidad que enfrentaba reto al que se
enfrentariacutean tambieacuten la Ley 152 1994 cap X Decreto 2284- 1994 sin embargo
durante este periodo dos grandes ejes dificultariacutean la descentralizacioacuten el paiacutes sin
la expedicioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en primer lugar la
dificultad de lograr un consenso interinstitucional lo que significaba luchas
internas y en segundo lugar consecuencia del primero la dificultad de unificar
teacuterminos a pesar del progreso a nivel normativo
De hecho la creacioacuten de una LOOT estaba en velo pues en el debate juriacutedico y
administrativo empezoacute a tomar fuerza el teoacuterico Tambieacuten es menester destacar
que los municipios departamentos y otras entidades territoriales se sentiacutean
confusos frente a sus competencias lo que dificultaba la conciliacioacuten de un
proyecto unitario de Ordenamiento Territorial Poco a poco empezariacutean a pensarse
proyectos maacutes concretos frente al OT en especial en 1995 donde existe un auge
68
del tema y se alcanza a formular un proyecto con amplias expectativas de
aprobacioacuten pero que no logra concretarse
Sin embargo debe afirmarse que con expedicioacuten de la constitucioacuten de 1991 se
crea una ruptura frente a la manera en que se pensaba el ordenamiento territorial
ya que como sentildeala el Titulo XI (CP 1991) se separa con el modelo de
autoritarismo centralista que predomino en la constitucioacuten de 1986 en la medida
que todas las demaacutes regiones por fuera de Santa fe de Bogotaacute se consideraban
menores de edad incapaces de definir lo que les conveniacutea y por ello sujetas a
perpetua tutela (Fals Borda 1997) ya que en el Artiacuteculo 286 y 287 se definen las
entidades territoriales y afirman su autonomiacutea para gestionar siempre y cuando se
mantengan dentro de los liacutemites de la ley buscando garantizar una facilidad en la
ejecucioacuten de proyectos y una inversioacuten maacutes directa a los intereses de cada entidad
de manera autoacutenoma
Ante este panorama se crea otro hito en el panorama del ordenamiento territorial
en 1997 cuando se expide modificando la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 la
Ley 388 o Ley de Desarrollo Territorial buscando solucionar dichos ejes
problemaacuteticos de manera efectiva el territorio colombiano y creando un plazo para
avanzar en la construccioacuten de una LOOT al sobrepasar el tiempo establecido por
la constitucioacuten de 1991 La Ley 388 del 1997 postula el Ordenamiento Territorial
de una praacutectica concreta buscando posicionarse como marco subsidiario ante la
ausencia de la Ley Orgaacutenica sin embargo la ley 388 no logroacute unificar las distintas
posiciones pese a que establecioacute los Planes de Ordenamiento Territorial y la
creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana la ambiguumledad y poca eficiencia de la
administracioacuten de territorio conllevo a nuevos proyectos de LOOT teniendo en
cuenta los peligros de no tener una unificacioacuten del Ordenamiento Territorial
69
No obstante es un hito de la historia del ordenamiento territorial por que dio paso
a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial
(POT) asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana redefiniendo lo
rural pero avanzando en la comprensioacuten de los cambios en las ciudades y la
urbanizacioacuten paulatina del paiacutes ademaacutes la creacioacuten y reglamentacioacuten por parte del
Estado del POT (Plan de ordenamiento Territorial) y el PDD (Plan desarrollo)
conduce a garantizar los derechos fundamentales mediante la provisioacuten de
servicios para mejorar la calidad de vida y el desarrollo sostenible del territorio se
puede concluir de este periodo que los intentos y avances registrados no
solventaron las principales problemaacuteticas vinculadas a la administracioacuten territorial
pero representan un punto de estudio y anaacutelisis importante para comprender
dinaacutemicas administrativa y poliacuteticas territoriales y los siguientes periodos
presidenciales
Ademaacutes en teacuterminos de los instrumentos de gestioacuten en nuestro paiacutes son los
municipios los encargados de gestionar en la escala maacutes pequentildea de la
planeacioacuten del territorio los POTrsquoS en donde se hace una proyeccioacuten del
ordenamiento municipal Sin embargo en estos planes suelen indicarse (indicar
coacutemo se distribuiacutea el territorio en los Planes de Ordenamiento Territorial en eacutestos
deben establecerse los distintos usos del suelo incluyendo las zonas protegidas
las principales actividades econoacutemicas asiacute como un segmento sobre servicios y
equipamientos urbanos
No obstante en la realidad se suele ver coacutemo muchos elementos de la
planificacioacuten son desacatados y ademaacutes el problema fiscal que implica la
corrupcioacuten suele distorsionar la ejecucioacuten de las obras puacuteblicas asiacute como el
abastecimiento de servicios para la poblacioacuten
70
En el periodo que comprendioacute el acaacutepite de la Ley 388 del 1997 se postulaba en
algunos sectores como el ser coherente con el ordenamiento territorial entendido
como el encargado de formular propuestas sobre la manera como se deben
distribuir competencias poderes y responsabilidades a lo largo y ancho del paiacutes
premisa indispensable para asegurar el despegue de una autonomiacutea que no
contrariacutee el principio de unidad del estado sino que sea su maacutes eficaz
complemento (Comisioacuten de ordenamiento territorial 1992) aunque se circunscribe
al problema de la organizacioacuten territorial del Estado y deja de lado lo sustancial de
esta poliacutetica que tiene que ver con los procesos que ocurren en las entidades
territoriales (Massiris 2011)
Un ejemplo es el conflicto armado donde la jurisdiccioacuten respecto a este seguiacutea
siendo abstracta en especial frente a los desplazamientos transformaciones
socio-territoriales migraciones por razones econoacutemicas y la expansioacuten masiva y
con poco control de las principales ciudades como Bogotaacute Cali Medelliacuten
Barranquilla y Bucaramanga donde auacuten en temas urbanos quedan muchos
debates sin resolver o darse
Sin embargo existe una restauracioacuten y renovacioacuten urbana orientada al cambio de
uso e intensificacioacuten del uso del suelo urbano a fin de contener la presioacuten
urbaniacutestica sobre las aacutereas rurales En Colombia ocurre algo totalmente paradoacutejico
y es que el sector inmobiliario y de construccioacuten se interesa cada vez maacutes por el
suelo semi-urbano o de vocacioacuten rural con el fin de ofrecer viviendas campestres
con beneficios tarifarios en cuanto al acceso a los servicios puacuteblicos Con este tipo
de estrategias comerciales las empresas constructoras modifican el uso del suelo
sin que se modifique en los Planes de Ordenamiento Territorial aumentando la
plusvaliacutea del suelo Es decir que el precio real estaacute sub-valorado en la medida
que su cotizacioacuten no corresponde al cambio del uso del suelo como ocurre en el
municipio de Chiacutea (Cundinamarca)
71
Dichas problemaacutetica se profundizariacutean durante el periodo presidencial de Aacutelvaro
Uribe Veacutelez en especial a partir de la Ley 715 frente a la modificacioacuten del Sistema
General de Participaciones que transfiere la nacioacuten a los municipios ya que no
solo aumenta condiciones de vulnerabilidad como el desempleo y pobreza en un
paiacutes en conflicto armado sino que transforma las relaciones entre entes
territoriales por los fondos de la nacioacuten llevando a un periodo de (re)centralizacioacuten
administrativa poliacutetica y fiscal que sumado al desequilibrio de poderes donde la
autonomiacutea de los entes territoriales fue en declive a medida que se posicionaba el
discurso de seguridad democraacutetica que acarreaba ideoloacutegicamente una gran
connotacioacuten del poder central y ademaacutes un control del monopolio de la fuerza y
de la economiacutea maacutes radical que en cualquier otro periodo anterior aun en
contradiccioacuten con los postulados de ordenamiento territorial de la constitucioacuten de
1991
Bajo esa configuracioacuten de 8 antildeos de recentralizacioacuten resulta un quiebre histoacuterico
en el ordenamiento territorial el hecho de que en el 2011 despueacutes de 20 antildeos de
la constitucioacuten de 1991 cuando un proyecto de LOOT es ratificado El 28 de
agosto luego de aprobar la mayoriacutea en el congreso y demaacutes requisitos de una Ley
Orgaacutenica el proyecto se convierte en la Ley 1454 (Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
territorial) y suscita conmocioacuten frente a sus futuros resultados despueacutes de varios
antildeos de debate sin consenso legislacioacuten limitada al respecto y todos sectores
divididos La definicioacuten del OT y sus principios nuevamente estaacuten en debate
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran
apuesta por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio
Colombiano bajo principios particulares (soberaniacutea y unidad nacional autonomiacutea
integracioacuten regionalizacioacuten sostenibilidad participacioacuten solidaridad y equidad
territorial diversidad paz y convivencia responsabilidad y transparencia
72
economiacutea y buen gobierno multietnicidad etc) que configuran sus 40 artiacuteculos y
deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-juriacutedico no soacutelo desde la
Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que ampliaron
el proceso de descentralizacioacuten (poliacutetica administrativa y fiscal Ver Anexos 1 y 2)
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Zuluaga R (1991) La organizacioacuten territorial en la Constitucioacuten de 1991 Cali
6
1 El centralismo autoritario una herencia poliacutetico-administrativa en crisis
La Constitucioacuten poliacutetica instaurada durante La Regeneracioacuten tuvo dos aspectos
que conllevaron al pausado hundimiento de su enfoque de ordenamiento territorial
luego de un siglo de su implementacioacuten El primero asociado al modelo de
ldquoRepuacuteblica unitariardquo en el que la soberaniacutea residiacutea en la nacioacuten colombiana Esta
repuacuteblica estaba integrada por 9 departamentos con un modelo de centralismo
poliacutetico y descentralizacioacuten administrativa Sin embargo durante el Consejo
Nacional Constituyente que dio origen a esta carta magna el Gobierno designoacute
desde la capital a los delegatarios de los Estados de Antioquia Boliacutevar Boyacaacute
Cauca Cundinamarca Magdalena Panamaacute Santander y Tolima
El Consejo Nacional Constituyente estuvo compuesto por las principales figuras
del conservatismo de la eacutepoca pero la decisioacuten adoptada en el centro poliacutetico del
paiacutes no tardoacute en desatar el malestar en las provincias luego de la designacioacuten de
liacutederes bogotanos para regiones como Panamaacute La estructura de poder que se
manejoacute durante la Regeneracioacuten fue objeto de criacuteticas por parte de conservadores
histoacutericos1 quienes cuestionaron la forma como se estaba dirigiendo el paiacutes La
tensioacuten centralista desembocoacute en un documento de la eacutepoca conocido como ldquoel
Manifiesto de los 21rdquo o ldquoMotivos de disidenciardquo donde este grupo reprochoacute la
polarizacioacuten de la sociedad el caraacutecter antidemocraacutetico de la Regeneracioacuten la
supresioacuten de las libertades de prensa y asociacioacuten y la usurpacioacuten que hizo la
1 Este grupo estaba compuesto principalmente por antioquentildeos y bogotanos dedicados al comercio de cafeacute y sosteniacutea que el retraso econoacutemico e industrial de la eacutepoca estaba afectando sus negocios
7
nacioacuten a las funciones de los distritos parroquiales2 y de los departamentos -antes
estados soberanos3 (Urrego 2007)
La tensioacuten se profundizoacute en noviembre de 1903 cuando el modelo de tutela
centralista desembocoacute en la peacuterdida de Panamaacute evidenciando el fracaso del
ldquoautoritarismo regenerativordquo Las oacuterdenes impartidas desde Santafeacute de Bogotaacute
pasaban por la designacioacuten presidencial de los Gobernadores sin que mediara la
voluntad del pueblo en ninguno de los 9 departamentos Con la peacuterdida del istmo
se realizoacute una reestructuracioacuten territorial que implicoacute la creacioacuten de departamentos
como Huila Caldas Valle del Cauca y la escisioacuten entre Norte de Santander y
Santander Sin embargo el proceso de creacioacuten de entes territoriales -fuesen
comisariacuteas intendencias o Departamentos- debiacutea pasar por un examen detallado
en la capital bogotana en virtud del artiacuteculo 5deg de la Constitucioacuten que estableciacutea
como condiciones baacutesicas
1 Que el nuevo Departamento tenga por lo menos doscientas mil almas
2 Que aqueacutel o aqueacutellos de que fuere segregado queden cada uno con una poblacioacuten de
doscientos cincuenta mil habitantes por lo menos
3 Que la creacioacuten sea decretada por una ley aprobada en dos Legislaturas ordinarias
sucesivas (Constitucioacuten de 1886 artiacuteculo 5deg -texto original y sin reformas
En ese escenario la ampliacioacuten del mapa poliacutetico-administrativo estaba supeditada
a los dictaacutemenes impartidos por el Gobierno central y los intereses que estuvieran
mediando la solicitud de creacioacuten de nuevos departamentos Esta tendencia no se
2 Durante el Virreinato de la Nueva Granada las provincias se dividieron en cantones y eacutestos en parroquias Sin embargo con la entrada en vigencia de la Constitucioacuten de la Nueva Granada en 1832 las parroquias se convirtieron en distritos parroquiales los cuales se mantuvieron durante la Confederacioacuten Granadina pero fueron suprimidos por la Constitucioacuten de 1886 La figura de los distritos parroquiales se postula por ende como el antecedente maacutes cercano a la figura de los municipios actuales (Veacutease Remolina 2011) 3 Ibiacuted Es importante sentildealar que la figura de los Departamentos se empleoacute como unidad del ordenamiento territorial durante la Gran Colombia (1819-1830) cuando el Congreso aproboacute la ley 25 de 1824 con la que se crearon 12 departamentos Sin embargo la Constitucioacuten de la Repuacuteblica de la Nueva Granada (1831-1858) suprimioacute esta figura conservando uacutenicamente las provincias y posteriormente la Constitucioacuten de la Confederacioacuten Granadina (1858-1863) crea la figura de los Estados Soberanos que se mantuvo con la Constitucioacuten de Rio Negro (1863)
8
transformoacute ni siquiera con la llegada de los liberales al poder Los actos
legislativos aprobados durante la Hegemoniacutea liberal no modificaron la injerencia
centralista en los asuntos locales aun cuando ampliaron los instrumentos del
ordenamiento territorial
Por otra parte seria durante el primer Gobierno de Loacutepez Pumarejo se aproboacute el
acto legislativo 01 de 19364 en el que se reconocen a nivel constitucional las
intendencias y comisariacuteas aunque es importante mencionar las disposiciones
sobre el ordenamiento territorial no fueron el eje central de esta reforma
constitucional a diferencia de la siguiente reforma en donde se abordan con un
poco maacutes de profundidad algunos temas sobre las disposiciones territoriales a
traveacutes de la adopcioacuten de un sistema categorizado de municipios en funcioacuten de la
densidad poblacional los recursos fiscales y la importancia econoacutemica del
municipio (artiacuteculo 80deg) asiacute como se ordenoacute la creacioacuten de asambleas
departamentales por eleccioacuten popular5 y el establecimiento del Distrito Especial
de Bogotaacute
La ciudad de Bogotaacute capital de la Repuacuteblica seraacute organizada como un Distrito especial
sin sujecioacuten al reacutegimen municipal ordinario dentro de las condiciones que fije la ley La ley
podraacute agregar otro u otros Municipios circunvecinos al territorio de la capital de la
Repuacuteblica siempre que sea solicitada la anexioacuten por las tres cuartas partes de los
concejales (sic) del respectivo Municipio (Artiacuteculo 1deg - Acto Legislativo 01 de 1945)
iquestCuaacutel es la relacioacuten entre la creacioacuten de Bogotaacute como distrito capital y el Frente
Nacional
4 En el citado acto legislativo que reformoacute la Constitucioacuten el artiacuteculo 5deg quedoacute de la siguiente manera ldquoArt 2o El territorio nacional se divide en Departamentos Intendencias y Comisariacuteas los primeros se dividen en Municipios o Distritos Municipalesrdquo 5 En artiacuteculo 81deg sentildeala que en cada departamento habraacute ldquouna corporacioacuten administrativa denominada Asamblea Departamentalrdquo y en el artiacuteculo siguiente se estipula que ldquoLas Asambleas Departamentales son de eleccioacuten popular y se compondraacuten de tantos Diputados cuantos correspondan a la poblacioacuten del respectivo Departamento a razoacuten de un Diputado por cada cuarenta mil habitantes y uno maacutes por fraccioacuten igual o mayor a la mitad de dicha cifrardquo (Artiacuteculo 82deg - Acto Legislativo 01 de 1945)
9
Antes del Frente Nacional (1958-1974) los Gobernadores soliacutean estar vinculados
al partido en el poder y generalmente procediacutean de la capital de la Repuacuteblica
donde se designaba a los mandatarios departamentales pese al desconocimiento
del contexto social y econoacutemico de las regiones Bajo esta loacutegica se priorizaba la
centralizacioacuten del poder a traveacutes de decisiones administrativas que garantizaban la
reproduccioacuten y el mantenimiento del modelo (Remolina 2011) Empero los
intentos por equilibrar el modelo de desarrollo regional la reforma constitucional
de 19686 tampoco pudo transformar sustancialmente el reacutegimen territorial a pesar
de la autorizacioacuten de las aacutereas metropolitanas
Artiacuteculo 63deg Para la mejor administracioacuten o prestacioacuten de servicios puacuteblicos de dos o maacutes
Municipios de un mismo Departamento cuyas relaciones den al conjunto las
caracteriacutesticas de un aacuterea metropolitana la ley podraacute organizarlos como tales bajo
autoridades y reacutegimen especiales con su propia personeriacutea garantizando una adecuada
participacioacuten de las autoridades municipales en dicha organizacioacuten (hellip) La ley estableceraacute
las condiciones y las normas bajo las cuales los Municipios puedan asociarse entre siacute para
la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos (Acto Legislativo 01 de 1968)
Sin embargo esta reforma constitucional fue muy cuestionada porque se encargoacute
de fortalecer el poder ejecutivo en contra del poder legislativo el cual implicaba
un reparto regional del presupuesto maacutes profundo pues los congresistas debiacutean
entregar a los jefes y caciques poliacuteticos regionales su respectiva parte Ante la
centralizacioacuten del gasto fiscal en manos del presidente se terminoacute debilitando las
regiones favoreciendo la concentracioacuten de la gestioacuten estatal
ldquoespecialmente en lo referente a la reparticioacuten ilegal del presupuesto nacional entre
caciques regionales por parte de los senadores y representantes En adelante el ejecutivo
llevariacutea la iniciativa en materia de presupuesto y gasto puacuteblico sin que se interpusieran
6 Con el Acto Legislativo 01 de 1968 el artiacuteculo 5deg de la Constitucioacuten quedoacute asiacute ldquoSon entidades territoriales de la Repuacuteblica los Departamentos las Intendencias las Comisariacuteas y los Municipios o Distritos Municipales en que se dividen aquellos y eacutestasrdquo
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otras instancias del Estado (hellip) Esta reforma ahondoacute auacuten maacutes la pobreza municipal y
regional en tanto que se crearon foacutermulas centralizadoras y una cantidad de entes
nacionales encargados de organizar los servicios puacuteblicos la salud y la educacioacuten
llamados descentralizados (Borja 2007)
Asimismo el centralismo poliacutetico continuacuteo representando un modelo poco
pragmaacutetico para un paiacutes tan diverso como el colombiano con el cual se profundizoacute
el desequilibrio de poder y autonomiacutea impuesto por la Constitucioacuten de 1886 en la
que todas las regiones por fuera de Santa fe de Bogotaacute eran consideradas como
menores de edad e incapaces a la hora de definir queacute les conveniacutea por ello
estaban sujetas a la tutela administrativa poliacutetica y econoacutemica perpetua de la
capital En este escenario se relegaba la aspiracioacuten de autonomiacutea poliacutetica y
administrativa a un plano marginal sujeto a los intereses de las eacutelites regionales
(Fals Borda 1997)
Al no encontrar espacios de discusioacuten intermedios tendientes a la redistribucioacuten
del poder se generoacute una crisis del modelo centralista la cual intentaron solventar
con la profundizacioacuten de la descentralizacioacuten administrativa y poliacutetica Con La ley
11 de 1986 se pretendioacute modificar el modelo de ordenamiento territorial heredado
de la Constitucioacuten de 1886 a traveacutes de la convocatoria puacuteblica de la comunidad
ldquopara que no siguiera siendo ajena a grandes y pequentildeas decisiones que le
concerniacutean y que tocaban con la vida ciudadana a escala localrdquo En virtud de esta
ley se implementoacute la figura de las Juntas Administradoras Locales7 para atender a
las necesidades de las comunas y corregimientos (Betancur 1989)
Pese a la ampliacioacuten de los instrumentos para el ordenamiento territorial que
dispuso el acto legislativo eacuteste fue conocido porque permitioacute la eleccioacuten popular
de alcaldes a traveacutes de la modificacioacuten de 3 artiacuteculos de la Constitucioacuten Poliacutetica de
7 Es importante precisar que las Juntas Administradoras Locales existiacutean desde 1968 como unidad de planeacioacuten del territorio y que en 1986 fueron modificadas por medio del acto legislativo pero no fueron ldquoimplementadasrdquo por primera vez
11
1886 en donde se postuloacute que todos los ciudadanos podriacutean elegir directamente
al Presidente a los congresistas Diputados Concejales y a los Alcaldes (Art
171deg) asiacute como decretoacute la necesidad de tener un Alcalde -Jefe de la
Administracioacuten Municipal- (Art 200deg) precisoacute el procedimiento para la eleccioacuten
popular y estipuloacute de manera geneacuterica las incompatibilidades e inhabilidades del
oficio de eleccioacuten popular (Art 201deg) (Acto Leg 01 de 1986)
Meses despueacutes de la aprobacioacuten del Acto Legislativo se promulgoacute el decreto
presidencial 1333 por el cual se adoptoacute el reacutegimen municipal En el artiacuteculo 8deg
establecioacute que ldquolos territorios y los habitantes de eacuteste sometidos a la jurisdiccioacuten
del alcalde constituyen un municipio o distrito municipalrdquo pero es importante
mencionar que esta unidad del ordenamiento territorial continuacutea subordinada a los
intereses del departamento y de la nacioacuten puesto que si estos entes de mayor
categoriacutea administrativa requirieran desarrollar alguna obra o establecimiento
puacuteblico en suelos municipales el ente territorial maacutes pequentildeo deberaacute acoger dicha
obra como parte de su intereacutes general -y el de sus habitantes- (artiacuteculo 9deg)
Adicionalmente los alcaldes se encuentran bajo la tutela administrativa de los
Departamentos seguacuten lo establecido en el artiacuteculo 6deg del Decreto 1222 de 1986 y
en el artiacuteculo 7deg del Decreto 1333 de 1986 en temaacuteticas de planificacioacuten y
coordinacioacuten de desarrollo regional y local y para la prestacioacuten de servicios
Ahora si bien la ampliacioacuten democraacutetica mantuvo privilegios administrativos a la
nacioacuten y a los departamentos garantizando el control poliacutetico desde la capital en
Santa fe de Bogotaacute tambieacuten generoacute la ruptura del modelo bipartidista heredado
del Frente Nacional que se profundizoacute con la eleccioacuten popular de Alcaldes y
Gobernadores -a diferencia de los mandatarios municipales su eleccioacuten se
autorizoacute en 1992- en la medida que incrementoacute la institucionalizacioacuten de
movimientos sociales y grupos armados asiacute como la agremiacioacuten de intereses
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poliacuteticos en organizaciones como la Federacioacuten de Gobernadores de Colombia y
la Federacioacuten Colombiana de Municipios8 fundada en 1990
Su creacioacuten es producto de una de las reformas maacutes importantes del siglo XX en el paiacutes el
inicio del proceso de descentralizacioacuten En este contexto la creacioacuten de la Federacioacuten no
solo era una buena idea era una necesidad de los alcaldes agremiarse quienes en este
nuevo marco institucional eran autoacutenomos y responsables de una gran cantidad de
competencias nuevas que implicaban un gran reto para los municipios y una gran
responsabilidad poliacutetica (FCM 2010)
En ese escenario la ampliacioacuten del espectro poliacutetico por la viacutea electoral se
configuroacute un modelo democraacutetico que afianzoacute la participacioacuten poliacutetica de los
colombianos al tiempo que buscaba mayor autonomiacutea poliacutetica profundizar la
descentralizacioacuten administrativa y fortalecer la capacidad de decisioacuten autoacutenoma
de los municipios Sin embargo la eleccioacuten popular de alcaldes no transformoacute el
modelo administrativo basado en el centralismo poliacutetico pero si empezoacute a afianzar
un modelo electoral maacutes incluyente en donde nuevas fuerzas y actores sociales
que se movilizaron en deacutecadas anteriores lograron tener un espacio de discusioacuten
participacioacuten y representacioacuten colectiva de sus intereses a traveacutes de los comicios
municipales que tuvieron lugar el 13 de marzo de 1988
Con esta apuesta poliacutetica se generoacute un proceso de transferencia de competencias
que tradicionalmente habiacutea detentado el Gobierno central hacia los municipios y
se amplioacute la gama de actores poliacuteticos habilitados en el sistema electoral
incrementando la representatividad por la viacutea de la participacioacuten ciudadana y la
inclusioacuten de los movimientos sociales y ciacutevicos de los antildeos 70 y 80 Seguacuten Dariacuteo
Restrepo entre el 11 y el 36 de las alcaldiacuteas y gobernaciones quedaron en
manos de fuerzas poliacuteticas ajenas al liberalismo y el conservatismo (1995) No 8 La Federacioacuten Colombiana de Municipios se constituye como una entidad gremial privada y sin aacutenimo de lucro con el fin de promover la descentralizacioacuten la autonomiacutea la democracia y la gobernabilidad local asiacute como pretende articular los esfuerzos internacionales nacionales subnacionales puacuteblicos y privados tendientes al fortalecimiento de los gobiernos municipales y distritales Para mayor informacioacuten sobre la misioacuten visioacuten e historia de la entidad consulte httpwwwfcmorgcoindexphpid=13 (20130314)
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obstante este aspecto debe ser analizado con detenimiento puesto que si bien
generoacute un mayor nivel de representacioacuten para la sociedad tambieacuten produjo
efectos colaterales limitantes para el desarrollo regional
El intento por romper la estructura de poder poliacutetico heredada del Frente Nacional
-bipartidismo profundamente riacutegido- junto a la jerarquizacioacuten poliacutetica planteada en
principio como un intento por mejorar las condiciones de desarrollo en el paiacutes trajo
consigo una oleada de clientelismo desmesurado que dificultoacute avanzar en temas
relacionados con el desarrollo regional Mientras se buscaba ldquorecobrar la unidad
nacional sin sacrificar los intereses de la provincia menos auacuten de la ceacutelula
municipalrdquo el poder local aumentoacute de la mano de la ldquoineficiencia y del burocratismo
clientelistardquo (Betancur 1989) El traacutefico de influencias y el afaacuten de los nuevos
caciques locales por consolidar sus cuotas burocraacuteticas9 no se hicieron esperar y
las campantildeas poliacuteticas se permearon por estas dinaacutemicas
Resultaba mucho maacutes rentable obtener la personeriacutea juriacutedica de un partido o
movimiento poliacutetico como un mecanismo de poder para hacer exigibles los
intereses de la red social de votantes a traveacutes de la obtencioacuten de prebendas y
puestos por nombramientos poliacuteticos antes que tramitar los intereses ciudadanos
en canales democraacuteticos En esta carrera cayeron algunos partidos poliacuteticos que
habiacutean surgido de los diaacutelogos luego de que el Gobierno de Belisario Betancur y
grupos armados negociaran una salida al conflicto y eacutestos uacuteltimos encontraron en
la institucionalizacioacuten electoral un nicho feacutertil para sus aspiraciones poliacuteticas
En menos de un lustro la descentralizacioacuten poliacutetica pasoacute de ser la esperanza del
paradigma representativo a convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo
9 Ahora bien el clientelismo no surgioacute luego de la aprobacioacuten del acto legislativo 01 de 1986 ndashEleccioacuten popular de Alcaldes- sino que tiene raiacuteces profundas en el tipo de relaciones sociales poliacuteticas y econoacutemicas sobre las cuales se erigioacute el modelo de Estado en Colombia En ese sentido Francisco Leal (2010) plantea que eacuteste es el resultado de relaciones de transaccioacuten pre capitalistas que fueron utilizadas por los caciques poliacuteticos locales y por el Estado mismo para facilitar el proceso modernizador
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regional por cuenta de ldquopermanentes conflictos entre comunidades y poliacuteticos con
gobiernos regionales y nacionales donde se desperdiciaban y agotaban las
energiacuteas de caraacutecter administrativordquo (Gaviria 1989) Sin embargo los partidos
poliacuteticos tradicionales no estuvieron al margen de esta carrera clientelar todo lo
contrario tanto los liberales como los conservadores aprovecharon la expansioacuten
del sistema de partidos y como duentildeos ldquonaturalesrdquo del monopolio de la votacioacuten -
tanto los caciques locales como los poliacuteticos electos- apuntaron a crear una
estrategia que les permitiera incrementar sus beneficios dejando la menor parte a
los movimientos ajenos al control de la asociacioacuten bipartidista
El control del bipartidismo sobre la administracioacuten del Estado condujo a que la clase
poliacutetica tendiera a hacer un uso indiscriminado de los recursos estatales De ahiacute a que se
viera como natural el usufructo privado de tales recursos y fuera fuente de desarrollo de
multitud de praacutecticas y costumbres (Leal 2010)
Para superar las tensiones poliacuteticas derivadas de la eleccioacuten popular de alcaldes
que entorpecioacute la adopcioacuten de mecanismos para garantizar el desarrollo equitativo
entre las regiones el Estado colombiano optoacute por ldquola ecuacioacuten ordenamiento
territorial equivale a planificacioacuten espacialrdquo implicando un modelo interdependiente
entre los centros urbanos y las formas de poblamiento y produccioacuten De este modo
se intentoacute superar la fragmentacioacuten social que habiacutea generado la ampliacioacuten
democraacutetica de finales de los 80 basaacutendose en un orden territorial funcional que
asegurara el desarrollo bajo paraacutemetros modernos (Borja 1996)
Sin embargo los partidos poliacuteticos y sus agentes construyen alianzas a partir de
ejes programaacuteticos como la planificacioacuten espacial apropiaacutendose del discurso del
desarrollo regional equitativo y de la planificacioacuten del territorio iquestdejando a un lado
el desconocimiento de paradigmas conceptuales y de las complejidades socio-
culturales del territorio Mientras tanto las alianzas continuacutean siendo productivas
electoralmente y en virtud de eacutestas se consolidan coaliciones de intereses en
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espacios de incidencia poliacutetica y administrativa para garantizar la administracioacuten
de recursos con mayor autonomiacutea del departamento y de la nacioacuten En ese
contexto la Federacioacuten Colombiana de Municipios adquiere relevancia
De modo que la implementacioacuten de herramientas descentralizadoras fue soacutelo la
punta de lanza de las estrategias empleadas para la adopcioacuten de un esquema
territorial alterno en donde se buscoacute romper el centralismo autoritario heredado
del reacutegimen constitucional de 1886 y que tuvo muacuteltiples fracasos en el proyecto
de unificacioacuten nacional por cuenta del desconocimiento de las particularidades
socio-culturales y regionales
A continuacioacuten se presentaraacute un anaacutelisis del modelo poliacutetico e institucional que
implicoacute la carta magna de 1991 en donde se sentaron las bases principios y
elementos del nuevo modelo territorial propuesto como alternativa al centralismo
autoritario decimonoacutenico con sus posibilidades y retos de implementacioacuten
2 La Constitucioacuten de 1991 Ruptura y auge del ordenamiento territorial
La discusioacuten sobre el Ordenamiento Territorial en Colombia ha sido abordada por
autores como Fals Borda Massiris Borja Restrepo entre otros con el fin de
determinar los antecedentes y los aportes en la materia para nutrir desde distintos
campos la experiencia nacional Sin embargo la discusioacuten maacutes seria sobre el
ordenamiento territorial se planteoacute en el seno de la Asamblea Nacional
Constituyente como un debate de relevancia nacional cuya maacutexima preocupacioacuten
consistioacute en definir una hoja de ruta asiacute como plantear la necesidad de consolidar
un modelo capaz de garantizar ldquoun desarrollo equilibrado y justo de las distintas
regiones en espacial las maacutes pobres y marginales sin obstaculizar el progreso de
las maacutes ricasrdquo (COT 1992)
16
Gracias a la pluralidad acadeacutemica poliacutetica y social de los constituyentes la
necesidad de replantear estos temas se evitoacute caer en un debate reducido a
problemas cartograacuteficos para plantear la importancia de analizar la escenarios
para la creacioacuten y apropiacioacuten del espacio por parte de los grupos sociales con
sus propias culturas y organizacioacuten social y con la estructura general y la forma
administracioacuten recursos competencias y planeacioacuten del Estado (Borja 1996) La
Constitucioacuten de 1991 se adopta como un intento por construir un modelo
heterodoxo entre una repuacuteblica unitaria que reconoce la autonomiacutea regional de
departamentos y municipios por la viacutea de la transferencia de funciones y recursos
econoacutemicos a los entes territoriales y que apunta a disminuir los desequilibrios
econoacutemicos entre las regiones (Riveros cit COT 1992)
Para esto el texto constitucional debioacute acompantildearse con un articulado transitorio
que facilitara los procesos de cambio entre el anterior reacutegimen centralista
heredado de la Regeneracioacuten y la nueva foacutermula constitucional nacida de la
Asamblea Nacional Constituyente El artiacuteculo 3810 se convirtioacute en la piedra angular
para pensar el ordenamiento como una problemaacutetica nacional puesto que en eacuteste
se establecioacute que el Gobierno debiacutea encabezar la creacioacuten de la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial en un plazo de 6 meses y por un teacutermino de 3 antildeos con
el objetivo de realizar los estudios y formular las recomendaciones pertinentes en
torno a la divisioacuten territorial del paiacutes Seguacuten Fals Borda la importancia de la
Comisioacuten eran maacutes una intuicioacuten que cualquier otra cosa
Esta intuicioacuten proveniacutea de reconocer el lastre de liacutemites arbitrarios o mal desdentildeados que
han ignorado las realidades culturales geograacuteficas y econoacutemicas y desdentildeado las
10 Artiacuteculo Transitorio 38deg - El Gobierno organizaraacute e integraraacute en el teacutermino de seis meses una Comisioacuten de Ordenamiento Territorial encargada de realizar los estudios y formular ante las autoridades competentes las recomendaciones que considere del caso para acomodar la divisioacuten territorial del paiacutes a las disposiciones de la Constitucioacuten La Comisioacuten cumpliraacute sus funciones durante un periacuteodo de tres antildeos pero la ley podraacute darle caraacutecter permanente En este caso la misma ley fijaraacute la periodicidad con la cual presentaraacute sus propuestas (Constitucioacuten 1991)
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necesidades cotidianas de la poblacioacuten con obvias consecuencias negativas para la
administracioacuten y el buen gobierno de las unidades territoriales (Fals cit COT 1992)
Asimismo el artiacuteculo 288deg de la Constitucioacuten Poliacutetica ordenoacute la construccioacuten de
una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (LOOT) en donde era fundamental tener en
cuenta dos elementos el primero relacionado con la importancia de la autonomiacutea
municipal pues estas ceacutelulas del ordenamiento y la administracioacuten nacional son
ldquoentes territoriales fundamentales durante la prestacioacuten de servicios puacuteblicos
domiciliariosrdquo y el segundo asociado al papel protagoacutenico del departamento como
ldquopromotor del desarrollo econoacutemico planificador generante de sus zonas de
frontera y como depositario constitucional de funciones de educacioacuten ambiente
salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra cit COT 1992)
Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo
centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 -tal como se mencionoacute antes- y
ademaacutes establecioacute en virtud de los artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las
entidades territoriales al tiempo que se les concedioacute autonomiacutea para gestionar sus
intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de proyectos y una inversioacuten directa
a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla Por tal razoacuten la
organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el Titulo XI
ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera
especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud
del artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias
entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten
concurrencia y subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)
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Para el momento de su creacioacuten Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi
(IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la
primera definicioacuten institucional de Ordenamiento Territorial entendido como
El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y
utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en
cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio
considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)
No obstante la produccioacuten y apropiacioacuten conceptual realizada por la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial enfrentoacute un problema endeacutemico de la administracioacuten
colombiana pues con el incremento de las funciones conjuntas del Instituto
Agustiacuten Codazzi y otras entidades iniciaron una serie de conflictos asociados al
enfoque de ordenamiento e integracioacuten territorial maacutes pertinente de acuerdo a los
intereses institucionales En esta disputa intervinieron el Departamento Nacional
de Planeacioacuten (DNP) algunos sectores acadeacutemicos e incluso representantes del
Gobierno para definir los paraacutemetros y modelos de Ordenamiento Territorial
El debate conceptual poliacutetico econoacutemico y juriacutedico atrajo cada vez maacutes el intereacutes
de otros sectores acadeacutemicos interesados en fomentar programas de estudios
especializados y de esa forma generar nuevas propuestas conceptuales la
mayoriacutea de las veces en coalicioacuten con entidades puacuteblicas con una perspectiva
teoacuterica similar Entre los teoacutericos pioneros se destacan Aacutengel Massiris que desde
el IGAC y la academia nacional planteoacute herramientas y definiciones conceptuales
para entender el Ordenamiento en Colombia Orlando Fals Borda quien
proporcionoacute los principales lineamientos del Ordenamiento en clave de la
regionalizacioacuten Hernando Gonzaacuteles que profundizoacute en el tema de la planificacioacuten
Anuar Yaver poliacutetico liberal que sosteniacutea la creacioacuten de un proyecto de
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Ordenamiento Territorial Rubeacuten Dariacuteo Utria que ahondoacute en la conceptualizacioacuten
de desarrollo nacional y planificacioacuten entre otros autores reconocidos
De hecho los gobiernos de turno y altos funcionarios empezaron a considerar el
Ordenamiento como piedra angular en la modernizacioacuten del Estado (Estupintildeaacuten
2001) y un eje de trasformacioacuten administrativa donde se rescatariacutean y
potenciariacutean las concepciones iniciales de descentralizacioacuten autonomiacutea y
democracia que lograron penetrar en la Comisioacuten de Ordenamiento llevaacutendola en
1993 a modificar la definicioacuten inicial
Contribuir al logro de un Estado eficiente y a la consolidacioacuten de la democracia y la
descentralizacioacuten la COT realiza estudios y ofrece recomendaciones dirigidas al
Congreso de la Repuacuteblica y al Gobierno Nacional sobre asuntos que reflejen los intereses
de la Nacioacuten y de las diversas regiones y procura una divisioacuten y administracioacuten territorial
que armonice la distribucioacuten de la poblacioacuten y el desarrollo social econoacutemico y poliacutetico
con el uso de los recursos naturales y la proteccioacuten del ser humano y del medio ambiente
(Massiris 2010)
Pero a pesar de las contribuciones y esfuerzos administrativos la creacioacuten y
aprobacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial continuaba siendo una
quimera Ademaacutes como si fuera poco los municipios departamentos y demaacutes
entidades territoriales teniacutean muacuteltiples confusiones en torno a sus competencias
legales Esta situacioacuten dificultoacute profundamente la conciliacioacuten de un proyecto
unitario de ordenamiento del territorio colombiano en donde el ordenamiento
espacial se buscaba usar como un instrumento del Estado para el logro de la
eficacia la consolidacioacuten de la democracia y la descentralizacioacuten respetando a las
autonomiacuteas locales y velando por la unidad nacional (Borja 1996)
En medio de esa pugna otros sectores buscaron expandir las problemaacuteticas
asociadas al Ordenamiento territorial y autores como Romero (1997) lo
20
vincularon al tema de la descentralizacioacuten administrativa Roberto Junguito lo
asocioacute a las finanzas entre otros autores preocupados por la situacioacuten Por esta
razoacuten la Comisioacuten de Ordenamiento Territorial procuroacute unificar criterios en un solo
espacio con el lanzamiento de talleres
Tambieacuten el Departamento Nacional de Planeacioacuten (1993) aclaroacute que con la
ordenacioacuten del territorio se pretendiacutean coordinar y unificar las acciones de los
sectores puacuteblico y privado que resultan en impactos en las formas de ocupacioacuten
territorial transformando el espacio conformado naturalmente y el construido social
y econoacutemicamente para hacer maacutes eficiente la asignacioacuten de la inversioacuten puacuteblica y
privada elevando la calidad de vida de la poblacioacuten manteniendo la armoniacutea con
la naturalezardquo (Gonzaacuteles 1993)
En uacuteltimas desde la ruptura de la constitucioacuten 1991 frente al tema territorial y su
intento de impulsar cambios al respecto hasta 1993 con las nuevas instituciones y
avances acadeacutemicos en la materia se llegoacute a ciertos puntos en comuacuten que exigiacutean
una normatividad para regular y resolver ciertas problemaacuteticas comunes a todas
las perspectivas comunes y teoacutericas Un ejemplo de esa unificacioacuten es la tabla de
Sede de Palmira de la Universidad Nacional (2009) tratando de mostrar cuales
eran los problemas donde existiacutea un consenso y sus respectivas propuestas
TABLA 1 Problemas y soluciones al Ordenamiento Territorial a partir de la Constitucioacuten de 1991
PROBLEMAS LOGROS
Conflictos de uso del suelo por incompatibilidad entre el uso
potencial y el uso real
Mejor uso del suelo de acuerdo con las potencialidades
y limitaciones
Desequilibrios en la explotacioacuten y acceso al suelo Mejor instrumentacioacuten para orientar los procesos de
urbanizacioacuten
Aprovechamiento insostenible de los recursos naturales Mejor articulacioacuten e integracioacuten del territorio a nivel local
y nacional
Ocupacioacuten de aacutereas sujetas a amenazas naturales y antro
picas Mejora la habitabilidad del medio rural
21
Desarrollo de infraestructuras especiales de gran impacto
sin las debidas previsiones ambientales
Inicios en reglamentacioacuten y gestioacuten para la proteccioacuten
del patrimonio natural y cultural
Expansioacuten urbana desordenada principalmente en las
grandes ciudades
Mejoran las poliacuteticas y programas para la prevencioacuten de
desastres naturales y antro picos
Desequilibrios en el acceso a servicios puacuteblicos y sociales
de la poblacioacuten urbana El fortalecimiento de la competitividad de los territorios
Limitaciones en el acceso a servicios puacuteblicos domiciliarios
y sociales de las aacutereas rurales
Motivacioacuten por formular e investigar sobre una
organizacioacuten del espacio urbano maacutes funcional y acorde
con el desarrollo humano sostenible
Desequilibrios en la distribucioacuten de actividades y empleos
principalmente entre lo urbano y lo rural y entre las
ciudades y las aacutereas urbanas rurales
Estudios de impacto ambiental que ayudan a la
localizacioacuten oacuteptima de las infraestructuras
equipamientos y servicios
Concentracioacuten de casi el 40 de la poblacioacuten en las cuatro
ciudades maacutes importantes Una mejor localizacioacuten de las instalaciones productivas
Desequilibrios en la estructura urbano-regional Planeacioacuten y ordenacioacuten territorial a corto mediano y
largo plazo
Desequilibrios en el desarrollo urbano rural Estructura general de ordenamiento articuladora de
planes sectoriales
Desatencioacuten de las aacutereas e inmuebles de valor patrimonial
histoacuterico cultural natural y arquitectoacutenico Mayor concientizacioacuten de la planeacioacuten estrateacutegica
Fuente Universidad Nacional de Colombia Sede Palmira (2009)
Por lo tanto se fueron promoviendo proyectos de diversos enfoques conceptuales
juriacutedicos y poliacuteticos frente al Ordenamiento Respecto los antildeos posteriores a la
Constitucioacuten de 1991 resulta necesario rescatar la Ley 152 de 1994 la cual
intentoacute profundizar los artiacuteculos 313 325 y 339 de la Constitucioacuten ademaacutes de
complementarse con los decretos 2284 del mismo antildeo hasta verse modificado en
el 2002 con el Decreto 2250 especiacuteficamente en el artiacuteculo 9 de dicha ley
De hecho la ley 152 de 1994 evidencioacute algunos esfuerzos por avanzar en la
configuracioacuten de un modelo de ordenamiento territorial al tiempo que empezoacute a
plantear soluciones estableciendo unos principios y competencias baacutesicas para
que las entidades territoriales dejando de lado la ambiguumledad poliacutetica y la
inestabilidad legislativa Esta situacioacuten permitioacute estabilizar en el articulado de la ley
los elementos centrales de la planeacioacuten municipal sus componentes y alcances
22
TABLA 2 Cambios en el modelo de descentralizacioacuten y Ordenamiento Territorial (1994)
PRINCIPIOS (LEY 1521994 CAP X) (DECRETO 22841994)
Creacioacuten de un modelo
ambiental sustentable
Desarrollo armoacutenico de las
regiones
Procesos de Planeacioacuten
Eficiencia
Vitalidad
Coherencia
Conformaciones de los
planes de desarrollo
Autonomiacutea
Delimitacioacuten clara de las
competencias
Coordinacioacuten
Consistencia
Prioridad del gasto puacuteblico
social
Continuidad
Participacioacuten
En lugar del DNP actuaraacute la
Secretariacutea Departamento
Administrativo u Oficina de
Planeacioacuten o la dependencia que
haga de sus veces
En lugar del CORPES actuaraacute el
Consejo de Gobierno o la
autoridad de planeacioacuten que sea
equivalente en las otras
entidades territoriales En lugar
del CNP lo haraacute el respectivo
Consejo Territorial
En lugar del Congreso la
Asamblea Consejo o la instancia
de planeacioacuten que sea
equivalente en las otras
entidades territoriales
Se cambia el propoacutesito y los
objetivos de los planes
ajustaacutendolos a los pilares de
dicha Ley
Se busca mejorar la eficiencia y
el paradigma de administracioacuten
puacuteblica a traveacutes de crear un
procedimiento especiacutefico para la
creacioacuten de los planes
La representacioacuten en el Consejo
Nacional de Planeacioacuten de los
municipios y distritos las provincias y
departamentos cambia a traveacutes cinco
grupos territoriales11
Los Consejos Regionales de
Planificacioacuten Econoacutemica y Social -
Corpes- coordinaraacuten el proceso de
conformacioacuten por parte de los
gobernadores de los departamentos
correspondientes a la jurisdiccioacuten de la
correspondiente regioacuten de planificacioacuten
econoacutemica y social de la terna con base
en la cual el Presidente de la Repuacuteblica
designaraacute el Departamento cuya maacutexima
autoridad administrativa actuaraacute en
representacioacuten de los departamentos en
el Consejo Nacional de Planeacioacuten
Para tal efecto los Conpes sentildealaraacuten el
plazo para inscribir candidaturas de los
departamentos para conformar la terna
respectiva y organizaraacuten el
procedimiento para que cada
departamento a traveacutes de su
Gobernador vote hasta por tres
departamentos La terna se conformaraacute
con los departamentos que obtengan el
mayor nuacutemero de votos
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de la ley 152 de 1994 y el decreto 2284 de 1994
11 A saber el Articulo 9 de la Ley 152 de 1994 los clasifico en Grupo uno Compuesto por los departamentos de Amazonas Caquetaacute y Putumayo Grupo dos Compuesto por los departamentos de Boyacaacute Cundinamarca Huila Norte de Santander Santander y Tolima Grupo tres Compuesto por los departamentos de Atlaacutentico Boliacutevar Cesar Coacuterdoba Guajira Magdalena Sucre y el Archipieacutelago de San Andreacutes Providencia y Santa Catalina Grupo cuatro Compuesto por los departamentos de Antioquia Cauca Caldas Chocoacute Narintildeo Quindiacuteo Risaralda y Valle del Cauca Grupo cinco Compuesto por los departamentos de Arauca Casanare Guainiacutea Guaviare Meta Vaupeacutes y Vichada
23
La Ley 152 de 1994 y la joven normatividad e institucionalidad que se iba
construyendo hasta 1994 dariacutean lugar a que especialmente en 1995 se produjera
una expansioacuten y auge de la problemaacutetica y se formulan dos proyectos de ley con
amplias expectativas de aprobacioacuten que pese a todos los pronoacutesticos no
pudieron cumplir con la mayoriacutea absoluta en la Caacutemara de Representantes y el
Senado en especial por las diferencias entre las posturas que apostaban en
general por definiciones metodologiacuteas y anaacutelisis propios tomados como uacutenicos
De hecho en 1996 el Instituto Agustiacuten Codazzi publica una guiacutea metodoloacutegica
donde plantea una definicioacuten diferente del el Ordenamiento entendido como
Una poliacutetica de Estado e instrumento de planificacioacuten que permite una apropiada
organizacioacuten poliacutetico-administrativa de la Nacioacuten y la proyeccioacuten espacial de las poliacuteticas
sociales econoacutemicas ambientales y culturales de la sociedad garantizando un nivel de
vida adecuado para la poblacioacuten y la conservacioacuten del ambiente (IGAC 1996)
La dificultad de unificar teacuterminos a pesar del progreso a nivel normativo llevariacutea a
la necesidad de expedir en 1997 una Ley que buscara ambiciosamente
solucionar las discrepancias y los problemas teacutecnico y administrativos que
surgieran en todo el territorio por la ausencia de una LOOT
Sin embargo en el paiacutes tuvieron que transcurrir maacutes de 20 antildeos para obtener un
acuerdo en torno al modelo de ordenamiento territorial consagrado en el marco de
la Ley 1454 de 2011 Soacutelo hasta ese momento se aproboacute una legislacioacuten que
conciliaba los conflictos asociados a la ambiguumledad administrativa que imperaban
en el paiacutes En ese contexto la actual ley es producto de muacuteltiples fracasos por
establecer las competencias instituciones y otros elementos administrativos
respecto a la regionalizacioacuten asiacute como las temaacuteticas vitales para la modernizacioacuten
del Estado
24
3 Ley 388 de 1997 Intentos y avances en la normatividad nacional
En 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3
de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los
costos poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de
manera efectiva el territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten
de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la
Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se definiacutea conceptualmente el Ordenamiento
Territorial 12 como
El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas
emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la
funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las
leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del
espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con
el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo 5deg)
Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde
los insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean
presentado muacuteltiples autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten
puacuteblica hasta limitar la discusioacuten poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes
GRAacuteFICA 1 Visioacuten del sistema Poliacutetico administrativo a partir de la Ley 388 de 1998
SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO
CO
MP
O
NE
NT
ES
Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos
12 Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879
25
Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-administrativos de las
entidades territoriales y administrativas con referente territorial
Componentes legales de la descentralizacioacuten y la democracia
Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)
Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del
paiacutes ya que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre
ordenamiento territorial Siacute bien dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de
los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) asiacute como la creacioacuten de
instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la
administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas
teniendo en cuenta los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional
Pero a pesar de las dificultades asociadas a la Ley 388 es importante destacar los
avances en materia de gestioacuten ambiental asiacute como la promocioacuten del desarrollo
sostenible Por esta razoacuten la Ley 388 implicoacute la adaptacioacuten de nuevas
perspectivas sobre ordenamiento territorial en Colombia De hecho la forma en
que entra a regular y reordenar la administracioacuten del territorio se fundamenta a
traveacutes de las perspectivas urbanas donde empiezan a tomar mayor prioridad las
ciudades urbes y se busca es coordinar los centros y aacutereas rurales del paiacutes con
estas De tal manera de la descentralizacioacuten no tiene un gran retroceso a nivel
macro pero en las dinaacutemicas de las entidades territoriales sucede algo distinto
Esta ley se cimentoacute sobre cinco pilares baacutesicos a saber a) La funcioacuten social y
ecoloacutegica de la propiedad (instaurada desde 1936) b) La prevalencia del intereacutes
general sobre el particular c) La distribucioacuten equitativa de cargas y beneficios del
urbanismo d) La funcioacuten puacuteblica del urbanismo e) La participacioacuten democraacutetica
26
de los individuos En ese contexto la ley 388 materializoacute la implementacioacuten de los
Planes de Ordenamiento Territorial (POT) consagrados en la ley 152 de 1994 al
tiempo que acogioacute los principios de una concepcioacuten urbana donde se considera la
necesidad de oportunidades de los ciudadanos de gozar de los beneficios de la
urbanizacioacuten se busca cambiar el gasto puacuteblico ineficiente por inadecuada
planificacioacuten que no se corrigioacute con la Ley 152 de 1994
Ahora si bien la Ley 388 consagroacute un proyecto de ordenamiento territorial local
ambicioso es importante aclarar que eacutesta no se creoacute para resolver todos los
problemas sobre la administracioacuten del territorio nacional sino para crear
mecanismos y escenarios de planificacioacuten y gestioacuten del suelo para configurar una
especie de ldquocaja de herramientasrdquo al servicio de las autoridades locales y con la
participacioacuten de la sociedad canalizada a traveacutes de sus organizaciones En uacuteltimas
se buscoacute enfocar la planeacioacuten en funcioacuten de problemaacuteticas o situaciones
concretas con un marco legal fundamentado con voluntad poliacutetica y una eficiente
administracioacuten de los recursos humanos y financieros (Caicedo 2007)
De tal manera la ley se centroacute en el fortalecimiento del papel de los entes
territoriales para que cumplieran con la funcioacuten puacuteblica del urbanismo (decisiones
normativas y control ejecuciones) y garantizaran la captacioacuten de plusvaliacuteas la
equidad en el desarrollo urbano el equilibrio en la provisioacuten de infraestructura
urbana y servicios la rentabilidad de los negocios y los consensos sobre el
desarrollo territorial a traveacutes de la participacioacuten democraacutetica (Acero 2011) De esta
forma se garantizariacutea ademaacutes el cambio de paradigma que se habiacutea manejado al
respecto desde el 91rsquo contraponieacutendose al de instituciones como la COT IGAC
DNP que si bien reconociacutean la importancia de lo urbano no habiacutean
problematizado sobre este aspecto
27
En este sentido uno de los aspectos que maacutes repercusioacuten tendriacutean de dicha Ley
en el OT seriacutean los POTrsquos desde una perspectiva urbana que buscaba mezclarse
y retomar el tema de la regionalizacioacuten que se veniacutea trabajando desde 1991 La
idea era armonizar los debates de las regiones a traveacutes de mejorar las
condiciones de acceso y calidad de vida en las urbes teniendo en cuenta los
factores medio ambientales y el buen uso de dineros puacuteblicos e invirtiendo
fuertemente en aspectos como la infraestructura y transporte en las ciudades
buscando que se conectaran las periferias de los entes territoriales con sus
centros y esperando un equilibrio entre el territorio deseado donde la idea era
urbanizar a gran escala el actual y el posible
GRAacuteFICA 2 Esquema para la formulacioacuten de la visioacuten de planes de ordenamiento territorial
DIMENSIONES Unidades de Paisaje
Ambiental
Cultural TERRITORIO
DESEADO
Propoacutesito Gral
del Desarrollo Social
Econoacutemica
Poliacutetica
VISION URBANO -
REGIONAL
IMAGEN
OBJETIVO
Sostenibilidad ambiental TERRITORIO
POSIBLE Funcioacuten urbano-regional
Movilidad poblacional
ATRIBUTOS
Espacio puacuteblico
Transporte
Equipamiento TERRITORIO
ACTUAL
Escenarios del
ordenamiento Vivienda
Infraestructura
Usos del suentildeo Unidades de Paisaje
Fuente Ley 388 de 1997 - Mindesarrollo Proceso de aplicacioacuten
28
Sin embargo esto no significa que el nuevo paradigma del OT enfocado a lo
urbano a traveacutes de una nueva normatividad dejara de lado toda la evolucioacuten que
se habiacutea realizado juriacutedicamente desde 1991 Se plantea desde Estado que El
POT (Plan de ordenamiento Territorial) y el PDD (Plan desarrollo) son
complementarios en sus objetivos y fines ambos conducen a garantizar los
derechos fundamentales mediante la provisioacuten de servicios para mejorar la calidad
de vida y el desarrollo sostenible del territorio
En siacutentesis los intentos y avances registrados durante este periodo no tuvieron un
gran alcance y tampoco solventaron las principales problemaacuteticas vinculadas a la
administracioacuten territorial Incluso se promovieron muacuteltiples proyectos de ley para
consolidar el modelo de ordenamiento territorial que fracasaron en gran medida
por cuenta de los intereses clientelistas subyacentes a eacutestos
4 El retorno de la (re)centralizacioacuten poliacutetica y fiscal
Luego de una deacutecada de intentos fallidos por consolidar un proyecto de Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en la cual se aglutinaran y articularan las
propuestas maacutes relevantes en teacuterminos de desarrollo regional equitativo u otros
modelos de desarrollo territorial se termina expidiendo una norma orgaacutenica que
incide de manera directa cabe mencionar tanto en la asignacioacuten de recursos y
competencias especiacuteficas a los entes territoriales como con relacioacuten a la
prestacioacuten de servicios en salud educacioacuten y otras aacutereas de igual importancia
para las regiones Sin embargo con esta ley se transfirieron mayores
responsabilidades a los gobiernos territoriales con los mismos recursos
(Restrepo 2005) y teniendo en cuenta que desde 1991 a inicios del gobierno
29
Uribe existiacutea un gran desorden territorial la recentralizacioacuten iba a permitir que
debates dispersos como el ambiental se avivaran
Ademaacutes como se puede observar en la declaraciones del INCODER a cargo del
subgerente de Planificacioacuten e Informacioacuten se observa una inclinacioacuten no solo por
la recentralizacioacuten sino un apoyo al sector privado sobre el puacuteblico y el
fortalecimiento del ordenamiento territorial en tanto aspectos econoacutemicos-fiacutesicos y
no culturales o sociales primando el uso del ordenamiento territorial es coacutemo una
herramienta para la explotacioacuten de recursos De hecho las declaraciones parten
de afirmar que los conglomerados industriales agriacutecolas minero-energeacuteticos de
la quiacutemica la fiacutesica la biologiacutea y la biotecnologiacutea la electroacutenica y la roboacutetica que
se estaacuten dando en el paiacutes en Colombia tienen expresioacuten local a nivel mundial
determinando la competitividad un principio de ordenamiento de las regiones y de
las naciones y responden a loacutegicas determinadas por muacuteltiples factores entre los
que se destacan la dotacioacuten de recursos biofiacutesicos talento humano
institucionalidad relaciones y tejido social estructuras y relaciones poliacuteticas
infraestructura fiacutesica dando prioridad a un modelo especiacutefico en la economiacutea la
dotacioacuten y presencia de agentes en la cadena de produccioacuten-transformacioacuten y
agroindustria comercio transporte e infraestructura social entre otros (Uribe
2003)
Lo anterior evidencia que solo las regiones tienen autonomiacutea en tanto los
procesos industriales privados que estaacuten llevando a cabo pero donde se prima
una visioacuten economicista del territorial como medio lo cual se hace auacuten maacutes
relevante en sus anaacutelisis sobre los teacuterminos puramente econoacutemicos donde afirma
que Michael Porter plantea que la competitividad de una empresa o grupo de
empresas estaacute determinada desde lo local por los atributos del diamante que
incluyen (i) las condiciones de los factores (ii) las condiciones de la demanda (iii)
las industrias relacionadas y de apoyo y (iv) la estrategia estructura y
30
competencia de la empresa lo cual es cierto pero lo importante radica en tanto lo
usa para sostener argumentativamente que debido a que en el desarrollo de su
planteamiento Porter le asigna una especial importancia al potencial de lo local a
partir de la interaccioacuten adecuada de estos atributos constitutivos del diamante de
la competitividad que son la fuente del mejoramiento continuo y la innovacioacuten de
las empresas y los conglomerados productivos o ldquoclustersrdquo en regiones
geograacuteficas relativamente concentradas (Uribe 2003) de ahiacute que durante este
periodo se manejara un recentralizacioacuten poliacutetica en pro de promover el
fortalecimiento del sector privado como eje del desarrollo territorial a niveles
locales
Deacutecadas peacuterdidas La descentralizacioacuten y la desconcentracioacuten en crisis
Los avances obtenidos durante las deacutecadas del 80 y 90 en teacuterminos de
descentralizacioacuten poliacutetica e incremento del gasto social por la viacutea de las
transferencias de la nacioacuten a los municipios resultan seriamente afectados
durante la primera deacutecada del siglo XXI Con la ley 715 de 2001 se modificoacute y se
recortoacute el gasto puacuteblico social asociado al Sistema General de Participaciones que
transfiere la nacioacuten a los municipios producto de la disminucioacuten real de los
Ingresos Corrientes de la Nacioacuten los cuales dependen del comportamiento de la
economiacutea (creciente o decreciente13) Ademaacutes con esta ley se empiezan a
interrumpir la cobertura de servicios sociales como la salud y la educacioacuten lo cual
implica un aumento en el desempleo y la pobreza por cuenta de la inequidad en el
acceso general a estos servicios sociales (Restrepo 2005)
13 Es importante recordar que a finales de los antildeos 90 la crisis del Sudeste Asiaacutetico golpeoacute el mercado interno y por ende el paiacutes estaba atravesando una difiacutecil situacioacuten macroeconoacutemica)
31
Con la que se regularon las competencias locales en sectores vitales para el
desarrollo regional como la salud y la educacioacuten al tiempo que se intentoacute
profundizar el modelo de descentralizacioacuten econoacutemica puesto que la nacioacuten se
encargoacute de reasignar presupuesto y definir las competencias especiacuteficas a los
entes territoriales Es decir que se trasladan competencias y funciones de una
persona juriacutedica a otra Se trata en uacuteltimas de un proceso administrativo y fiscal a
traveacutes del cual se
ldquoreasigna el poder poliacutetico competencias y recursos entre los distintos niveles de gobierno
(nacioacuten departamentos municipios entre otros) con el objeto de que el Estado pueda
cumplir sus fines de bienestar y equidad sobre la base de la accioacuten conjunta y
complementaria del gobierno nacional y de los gobiernos territoriales (Goacutemez 2011)
Sin embargo seguacuten Restrepo esa herramienta administrativa poliacutetica y fiscal
abre la puerta a un proceso de recentralizacioacuten que lesiona la legitimidad de la
reforma iniciada en la deacutecada del 80 la cual terminaraacute por ldquoponer en riesgordquo la
descentralizacioacuten poliacutetica asociada a la eleccioacuten local de funcionarios (alcaldes
gobernadores principalmente) asiacute como la planeacioacuten participativa Ademaacutes esta
ley confiere al ejecutivo ldquodiscrecioacuten en la reparticioacuten de rentas y contratos (hellip) con
los recursos de la salud de los pobresrdquo (Restrepo 2005) Una crisis similar
atraviesa la desconcentracioacuten otra herramienta de la gestioacuten puacuteblica con la cual
se posibilita ldquola radicacioacuten de competencias y funciones en dependencias ubicadas
fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa conservando la
autoridad central las potestades y deberes de orientacioacuten e instruccioacuten14 (Ley 489
de 1998)
14 Mientras que Borja retoma a autores como Haldenwang quien sentildeala que la descentralizacioacuten es una herramienta de Estados en crisis que se ha puesto de moda maacutes allaacute de los proyectos que se proponen desde sectores con intereses econoacutemicos y poliacuteticos concretos reducieacutendose en uacuteltimas a una herramienta de la gestioacuten puacuteblica (Borja 1996)
32
Seguacuten la Corte Constitucional la desconcentracioacuten es ldquouna herramienta que
permite descongestionar los oacuterganos superiores con miras a facilitar y agilizar la
funcioacuten puacuteblica de conformidad con los principios funcionales de eficacia y
celeridad que gobiernan dicha funcioacutenrdquo (Sentencia C-727 de 2000) Este
procedimiento tiene lugar ldquoal interior de una misma organizacioacuten con unidad de
mando y direccioacuten y con la misma identificacioacuten legal o razoacuten juriacutedicardquo en
cualquier nivel territorial (Rubio 2004) De hecho el Departamento Nacional de
Planeacioacuten (2004) sostiene que la desconcentracioacuten es una variante de la
centralizacioacuten y permite trasladar funciones a entidades que actuacutean bajo
instrucciones de las autoridades centrales
El Distrito Capital es un claro ejemplo de la desconcentracioacuten administrativa en
donde La Alcaldiacutea Mayor en aras de garantizar la atencioacuten ceacutelere y eficiente a los
ciudadanos tiene desconcentradas sus funciones a lo largo de las 20 localidades
de la ciudad Otro ejemplo a nivel nacional es la existencia de oficinas regionales
de entidades como el SENA y de la Escuela Superior de Administracioacuten Puacuteblica
para resolver la demanda de acceso en educacioacuten de las personas de otras
regiones del paiacutes (DNP 2004)
Tanto la descentralizacioacuten como la desconcentracioacuten operaban de manera alterna
en la administracioacuten puacuteblica y la gestioacuten de recursos para el territorio Sin
embargo los marcos normativos aprobados sumados a la restriccioacuten real de las
herramientas de gestioacuten terminaran por reducirse con el modelo de poliacuteticas
puacuteblicas de ordenamiento del territorio de los Gobiernos de Aacutelvaro Uribe Si bien
durante estos periodos no se cristalizoacute una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial (maacutes allaacute de los proyectos de ley que cursaron en el Congreso) siacute se
promulgaron varias leyes que modificaron los escenarios territoriales a raiacutez de su
relacioacuten con la asignacioacuten de recursos y competencias
33
La poliacutetica de Seguridad Democraacutetica y sus impactos sobre el territorio
La poliacutetica central de su Gobierno teniacutea entre sus objetivos recuperar el orden
puacuteblico en el paiacutes a traveacutes de la tradicional viacutea del monopolio de las armas Su
poliacutetica de Seguridad Democraacutetica tambieacuten implicaba el fortalecimiento de la
imagen de la Fuerza Puacuteblica asiacute como la lucha contra los grupos terroristas (de
ahiacute que las zonas de frontera hayan cobrado un especial intereacutes por parte del
Gobierno al menos para su estrategia de control del territorio)
El mandatario de turno inicia su primer periodo con la declaratoria de Estado de
conmocioacuten interior (decreto 1837 de 2002) luego de los ataques perpetrados por
las FARC durante su posesioacuten el 7 de agosto de 2002 Con eacutesta el mandatario
adquiere facultades extraordinarias como legislador las cuales son aprovechadas
para expedir el Decreto presidencial 2002 de 2002 mejor conocido como el
ldquoestatuto antiterroristardquo (declarado inexequible por la Corte Constitucional
posteriormente)
La formulacioacuten inicial del Decreto teniacutea prevista la creacioacuten de ldquozonas de
rehabilitacioacuten y consolidacioacutenrdquo en regiones afectadas por el conflicto armado en
donde se proponiacutea restringir los derechos y garantiacuteas fundamentales de los
ciudadanos en aras de recuperar el monopolio de la fuerza estatal Estas zonas
fueron conocidas como ldquoteatros de operacionesrdquo y en virtud del decreto 2002 en
estas zonas se limitaba el derecho de circulacioacuten y residencia de los habitantes a
traveacutes de medidas como los retenes toques de queda entre otras restricciones
Es importante aclarar que en ninguacuten momento se cuestiona la formulacioacuten de la
poliacutetica de seguridad democraacutetica y su relacioacuten con el territorio sino sus
estrategias procedimientos y en general de sus contenidos pues tal como sentildeala
34
Alejo Vargas ldquoEn una democracia el marco de la seguridad democraacutetica no puede
ser otro que el de la Constitucioacuten Nacionalrdquo (Vargas 2005)
De hecho afirma Duque (2012) que esta doctrina de seguridad democraacutetica tiene
otro aspecto fuerte en relacioacuten con el ordenamiento territorial como es el efecto
remarcable del caudillismo pastoral que se sintioacute en la reactivacioacuten de las redes
clientelares afines al ejecutivo y en general desde todos los entes territoriales
especialmente aquellos con poco orden y cooptaciones de grupos armados
ilegales donde se destaca que sin embargo su aacutembito de actuacioacuten no era ya la
plaza puacuteblica de antantildeo sino que en el caso de Uribe Veacutelez eran las redes
clientelares las que fueron un engranaje cuidadosamente ajustado en el proceso
de espectacularizacioacuten de la poliacutetica por la viacutea de su transmisioacuten televisiva
llevando a que el ordenamiento se diera en una esfera distinta a la legislativa
normativa y se construyera seguacuten unas luchas e intereses de poder donde las
clientelas una vez mediatizadas televisivamente buscaban suplantar la
participacioacuten ciudadana y el debate democraacutetico por la viacutea de sus consejos
comunales transmitidos por televisioacuten abierta truncando un ordenamiento
territorial basado en la descentralizacioacuten y la autonomiacutea
El estudio de Saldiacuteas (2008 cit Duarte 2012) presenta como tesis el hecho de
que ya no es necesario que las marchas y manifestaciones lleguen a la capital
para ser atendidas por el Presidente ahora el Presidente va a las localidades a
hacerlo donde se hace manifiesto que alliacute no atiende a la poblacioacuten en general en
sus diferentes manifestaciones sino a las clientelas particulares de la Nacioacuten
reunidas y formateadas de la mejor manera para mantener el modelo nacional y
no para dar espacio a la conformacioacuten de presentes y futuros bajo modelos
regionales de tal forma que los consejos comunitarios de dicho periodo no
solamente estuvieron socavando la institucionalidad a medida que se endiosa la
figura presidencial contrariacutean el espiacuteritu de la Constitucioacuten del 91 en cuanto a la
35
descentralizacioacuten sino acabaron con la espontaneidad y la diversidad de los
movimientos ciudadanos y se confundioacute la atencioacuten a lo popular con la gestioacuten
clientelar en puacuteblico de las demandas de los amigos y pretenden resolver
mediaacuteticamente los conflictos y demandas territoriales
Otro punto importante que debe mencionarse resulta ser los desarrollos
posteriores de las distintas leyes o normatividades respecto al ordenamiento
territorial ya que no han sido los mejores puesto que no solo conllevaron a una
centralizacioacuten sino que profundizaron conflictos territoriales ya que durante este
periodo se vieron reducidas el nuacutemero de hectaacutereas adquiridas por el Estado y los
procesos realizados a traveacutes de las figuras de expropiacioacuten y de extincioacuten de
dominio no han sido significativos ni se han traducido en beneficio para el
campesinado de hecho las cifras de los resultados de los gobiernos de Aacutelvaro
Uribe Veacutelez (entre el 2002 y el 2010) asiacute lo demuestran al punto de que de igual
forma se debe sentildealar que la normatividad no contrarrestoacute la concentracioacuten de la
tierra la cual se vino incrementando de la mano de lecturas sobre lo rural auacuten
maacutes orientadas en clave del capitalismo global resaltaacutendose el caso de la Ley
1152 de 2007 Estatuto de Desarrollo Rural (ILSA 2012)
Lo anterior implicoacute cierta dificulta a la hora de generar un proceso de integracioacuten
territorial y por esta razoacuten varios municipios y departamentos buscaron una
autonomiacutea bajo el apoyo de y cooptacioacuten de grupos armados ilegales donde
ademaacutes en nuestro paiacutes la concentracioacuten en la tenencia de la tierra se evidencioacute
en un coeficiente de Gini cercano al 08 y en las cifras sobre propiedad que
recopilaron preocupadamente ILSA- Instituto Latinoamericano para una sociedad y
derechos alternativos-
En el antildeo 2000 las fincas menores de tres hectaacutereas correspondiacutean al 17 de la
superficie y perteneciacutean al 573 de los propietarios en tanto que para las fincas de maacutes
de 500 hectaacutereas estos porcentajes eran del 04 y 612 respectivamente (Fajardo
36
2002b) Las cifras sobre vocacioacuten y uso del suelo evidencian de manera contundente la
forma en que se privilegia el latifundio ganadero por encima de la produccioacuten agriacutecola de
alimentos fortaleciendo la tesis de despojo de tierras a campesinos con finalidad pecuaria
(ILSA 2012)
Otro elemento de la Poliacutetica de Seguridad Democraacutetica que suscitoacute un gran debate
frente a los derechos humanos fue la consolidacioacuten de redes de informantes que
fueron conformadas principalmente por poblacioacuten civil y a quienes se les ofrecioacute
un incentivo econoacutemico toda vez que suministraran informacioacuten para dar con la
captura de terroristas yo evitar atentados Sin embargo estas redes no eran
adecuadas en la medida que la cooperacioacuten entre la ciudadaniacutea y las autoridades
se deriva de la legitimidad social y no del pago de recompensas Ademaacutes este
tipo de redes daba lugar a abusos de autoridad por cuenta de informaciones poco
filtradas yo distorsionadas (Vargas 2005)
En ese escenario de facultades legislativas extraordinarias se elucida cierto
caraacutecter arbitrario pues en los decretos presidenciales se promueven ataques a
las instituciones y funcionarios que no esteacuten de acuerdo con las poliacuteticas del
gobierno Por ejemplo en otra de las propuestas e intentos de reforma
institucional que emprendioacute el ex presidente Uribe se proponiacutea eliminar las
personeriacuteas y sustituir las funciones de la Contraloriacutea General por medio de
auditoriacuteas privadas Asimismo promoviacutea limitar las facultades del Congreso
reducieacutendolo a una estructura unicameral Sin embargo una vez se asegura
mayoriacuteas absolutas en el oacutergano legislativo su propuesta de reforma institucional
se deja a un lado Lo paradoacutejico de la situacioacuten es que todas estas propuestas
eran avaladas con el discurso de lucha contra la politiqueriacutea y la corrupcioacuten
(Peacuterez 2002)
En menos de un antildeo las poliacuteticas de gobierno generaron un retroceso en teacuterminos
de la descentralizacioacuten administrativa poliacutetica y fiscal que teniacutean los municipios
37
asiacute como se profundizaron las inequidades en el territorio y sobre los ciudadanos
En ese mismo escenario de restriccioacuten de la autonomiacutea de los municipios se
expidioacute el decreto presidencial 2201 de 2003 con el cual se ratifica la arremetida
contra la capacidad de decisioacuten que teniacutean los municipios pues con este decreto
el Presidente ordena que
ldquoArtiacuteculo 2 Todos los planes planes baacutesicos o esquemas de ordenamiento territorial de los
municipios y distritos en ninguacuten caso seraacuten oponibles a la ejecucioacuten de proyectos obras o
actividades a los que se refiere el artiacuteculo 1deg
Art 1 Todos los proyectos obras o actividades considerados por el legislador de utilidad
puacuteblica e intereacutes social cuya ejecucioacuten responda a la nacioacutenhellip (Decreto 2201 de 2003)
Podriacutea cuestionarse esta hipoacutetesis indicando que el Gobierno Nacional haciacutea uso
de la figura de ldquoautonomiacutea relativardquo definida y avalada por Corte Constitucional en
la Sentencia C-520 de 1994 en donde sentildealoacute la posible coexistencia entre la
descentralizacioacuten por servicios (tambieacuten llamada ldquoteacutecnica o especializadardquo) con
una limitacioacuten de la autonomiacutea de los entes territoriales Es decir que la nacioacuten
puede asignar competencias o funciones administrativas a los municipios y a los
departamentos pero tambieacuten puede restringir algunas de esas competencias en
aras de preservar la unidad del Estado (Goacutemez 2011)
Sin embargo con el decreto presidencial 2201 de 2003 el Gobierno adquirioacute
plenas facultades para intervenir sobre el territorio sin mayor participacioacuten de las
entidades territoriales Bastaba uacutenicamente la declaratoria del proyecto obra o
actividad como de ldquointereacutes nacionalrdquo para que la intervencioacuten se realizara dejando
a los entes territoriales en un lugar marginal del proceso de planeacioacuten del
territorio al tiempo que se diezmaba la participacioacuten de las regiones Seguacuten Rubio
Se asistioacute a un proceso de descentralizacioacuten poliacutetica y reestructuracioacuten administrativa que
dejoacute de lado equilibrio participativo de las regiones y en varios momentos las decisiones
38
estrateacutegicas fueron avaladas desde el centro poliacutetico del paiacutes a pesar de las
observaciones realizadas por las regiones (Rubio 2004)
Esta situacioacuten no implicaba otra cosa diferente al desconocimiento de las
problemaacuteticas sociales culturales poliacuteticas y econoacutemicas de los entes territoriales
especialmente en los municipios de vocacioacuten rural en donde se empezaron a
implementar proyectos productivos que no se correspondiacutean con la vocacioacuten del
uso de los suelos15 en favor de proyectos agroindustriales o de megaproyectos
industriales de infraestructura yo minero-energeacutetico dejando de lado la vocacioacuten
identidad potencialidades fortalezas y debilidades del suelo limitando la
generacioacuten de ventajas comparativas para el desarrollo de las regiones asiacute como
la superacioacuten de la pobreza
El Gobierno con tal de garantizarse para siacute el dominio y control territorial terminoacute
por imponer sus proyectos productivos al tiempo que reasignoacute funciones a los
municipios sin transferirles informacioacuten teacutecnica y sin brindar asesoriacuteas para la
implementacioacuten de instrumentos de seguimiento de sus Planes de Desarrollo
locales impidiendo la construccioacuten de diagnoacutesticos previos y estudios
prospectivos -herramientas centrales del modelo de planeacioacuten territorial-
prospectivos (Rubio 2004)
Sumado a la cadena de episodios que diezmaron los avances alcanzados durante
la deacutecada del 90 en el terreno de la desconcentracioacuten y la descentralizacioacuten
(poliacutetica fiscal y administrativa) se presentoacute otro evento que marcoacute la pauta para
el retorno de la centralizacioacuten con rasgos autoritarios similar al modelo
Constitucional de 1886 La exitosa campantildea reeleccionista de Aacutelvaro Uribe implicoacute
un desequilibrio de poderes para el sistema institucional y constitucional
15 Por ejemplo en regiones donde la tierra teniacutea una vocacioacuten agriacutecola y cuya tradicioacuten productiva se asociaba a los bienes de consumo de la canasta familiar se empezaron a implantar grandes extensiones de cantildea de azuacutecar para la produccioacuten de Etanol (biocombustibles)
39
colombiano16 con el cual se favorecioacute la centralizacioacuten del poder en manos del
Ejecutivo y del gobierno central sobre todos los demaacutes entes territoriales en
especial municipios
Asimismo la aprobacioacuten de la Ley 1176 de 2007 conocida como ldquoLey de
Transferenciasrdquo terminoacute reduciendo a su miacutenima expresioacuten la autonomiacutea
alcanzada por los municipios Las modificaciones introducidas por la nueva ley al
anterior Sistema General de Participaciones fue sentildealada desde varios sectores
como regresiva inclusive a pesar de las observaciones y cuestionamientos que
tuvo la ley 715 de 2001 principalmente por parte del Magisterio (FECODE se
manifestoacute en 2001 porque el Sistema General de Participaciones distorsionaba las
reglas ya establecidas para los educadores)
Con la reforma al Sistema General de Participaciones el ejecutivo concentroacute
tambieacuten su poder sobre el gasto puacuteblico generando un mayor grado de
dependencia de los poderes locales con el Gobierno Nacional Seguacuten la
Representante a la Caacutemara Gloria Ineacutes Ramiacuterez la ley 1176 de 2007 recortoacute las
transferencias para la educacioacuten en los entes territoriales al punto que agudizoacute la
crisis del sistema educativo y fomentoacute la privatizacioacuten de instituciones educativas
Es decir que los recursos transferidos a los municipios fluctuaban en razoacuten del
reporte de las tasas netas de cobertura Entre maacutes alumnos reportaran los
municipios y los departamentos maacutes dinero se transferiacutea desde la nacioacuten Sin
embargo este aumento neto implicaba en uacuteltimas un recorte de recursos per
caacutepita y ademaacutes posibilitoacute muacuteltiples manipulaciones en el presupuesto asiacute como
episodios de corrupcioacuten pues se empezaron a reportar alumnos fantasmas
16 Ademaacutes las cruzadas poliacuteticas del creciente uribismo por responder a cambios constitucionales favorables al gobierno de turno rompioacute con la institucionalidad interna pues se convirtioacute en un factor de corrupcioacuten y clientelismo en donde el gasto puacuteblico se orientoacute a la financiacioacuten de la campantildea reeleccionista al tiempo que se satanizaron los conflictos sociales en teacuterminos de ldquopatologiacuteasrdquo y se criminalizoacute la protesta social de manera anaacuteloga al terrorismo
40
mientras que en otras regiones los nintildeos nintildeas y adolescentes no teniacutean acceso a
la educacioacuten lo cual no solo mediaacuteticamente sino dentro de la sociedad civil
deslegitimaba al estado y en especial debilitaba su capacidad de crear entes
territoriales con gobiernos legiacutetimos socialmente aceptables que puedan ser
autoacutenomos y mantener una poliacutetica de transparencia de manera constante en el
tiempo
Frente al presupuesto para la salud que se indicaba en la ley de transferencias la
modificacioacuten del sistema general de participaciones tambieacuten conllevoacute a una crisis
en la Red Puacuteblica Hospitalaria en detrimento de la salud puacuteblica en donde no se
corrigioacute la tendencia creciente de enfermedades como la tuberculosis VIH ndash SIDA
yo la anemia Seguacuten la Representante Ramiacuterez Riacuteos
Ante la merma en los recursos entre otras cosas los iacutendices de mortalidad materna
aumentaron inclusive hasta niveles de hace maacutes de 20 antildeos (en 1985 este indicador se
encontraba en 806 decesos maternos por cada 100 mil nacidos vivos y en la actualidad
llega a 98 fallecimientos cuando la meta del milenio es reducirla a 33 (Ramiacuterez 2006)
Durante el 2008 y 2009 el senador Ernesto Ramiro Estacio presentoacute dos
proyectos de ley que obtuvieron ponencia positiva del senador pero corrieron
igual suerte que sus predecesores porque ninguno de ellos fue aprobado al no
cumplir con los requisitos contemplados en el artiacuteculo 162 (Suaacuterez 2010 35)
Empero la propuesta del senador intentaba transformar la concepcioacuten del
ordenamiento del territorio maacutes allaacute de simple herramienta de administracioacuten
puacuteblica en la medida que visualizaba auacuten maacutes el tema de los indiacutegenas y de las
diferencias culturales en territorio colombiano
En siacutentesis durante el periodo 2002-2010 se asistioacute a un proceso de
(re)centralizacioacuten administrativa poliacutetica y fiscal que sumado al desequilibrio de
poderes -producto de la reeleccioacuten inmediata- terminaron por diezmar la
41
autonomiacutea local de los entes territoriales bajo el discurso de la gobernabilidad
poliacutetica y econoacutemica del paiacutes No en vano la poliacutetica de Seguridad Democraacutetica
teniacutea como propoacutesito garantizar el monopolio y control sobre el territorio nacional
articulaacutendose con la poliacutetica de Confianza Inversionista
Ademaacutes la recentralizacioacuten impuesta durante este periodo disparoacute las
desigualdades sociales y poliacuteticas entre los entornos urbanos y rurales debilitando
la capacidad de manejo autoacutenomo de recursos transferidos a las entidades
territoriales en gran medida por la concentracioacuten del poder en manos del
Presidente la cual estaacute vinculada al aumento de la corrupcioacuten de la clase poliacutetica
tradicional pues en ese periodo el Congreso respaldoacute casi de manera unaacutenime el
proyecto clientelista con el cual se nutrieron ldquotentaciones autoritarias para
acrecentar su poder sobre las otras ramas del poder puacuteblicordquo (Restrepo 2005 69)
lo cual generariacutea un ambiente auacuten maacutes adverso para los procesos de
ordenamiento territorial y la implementacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial que surgiriacutea en el siguiente periodo y marcariacutea una ruptura significativa
con estos ocho antildeos de gobierno
5 La expedicioacuten de la LOOT y sus avatares
Teniendo en cuenta el mandato de la constitucioacuten de 1991 y la necesidad del
Estado de concebir una poliacutetica de desarrollo territorial moderna que posicione al
paiacutes y sus regiones desde el punto de vista de su organizacioacuten territorial
procurando que el ordenamiento inducido se ajuste a los intereses de las
localidades y regiones reconociendo su diversidad y la importancia de que los
impulsos externos de crecimiento se transformen en desarrollo sustentable donde
tanto la descentralizacioacuten y un ordenamiento territorial concreto claro eficaz se
constituyen en pilares fundamentales para el disentildeo de unas poliacuteticas territoriales
42
que atiendan la diversidad regional del paiacutes (Porras 2006) siendo asiacute como el
paiacutes no podiacutea seguir esperando entre ambiguumledad una Ley orgaacutenica de
ordenamiento territorial ya que cada vez maacutes se profundizan las grietas
territoriales de Colombia
Es asiacute como despueacutes de 20 antildeos de proyectos fracasados debates sin
conclusiones y un paiacutes cada vez maacutes fragmentado el 28 de junio del 2011 se
decreta la Ley 1454 La ley orgaacutenica de ordenamiento territorial durante la
presidencia de Juan Manuel Santos lo cual resulto inesperado No obstante el
cumplimiento del mandato de la constitucioacuten de 1991 despertoacute y profundizo las
discrepancias frente al ordenamiento territorial de Colombia al punto de avivar
debates que pareciacutean perdidos ante la constancia del conflicto armado que dejaba
en segundo plano otras discusiones
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el
principio de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en
donde se crean unos nuevos fondos para niveles intermedios y bajos del
ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo local y regional en especial bajo
la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de incentivos la
colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no
tan favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes
similar dentro del paiacutes
Ademaacutes existen discursos que adicionan a estos valores el escenario de debate
sobre la paz donde el tema territorial y de tierras es esencial Para lo cual el tema
de restitucioacuten de tierras y el cambio en el manejo de los municipios es esencial De
hecho la idea de un avance equitativo hace parte de un entramado discursivo en
donde se busca resignificar los imaginarios que se teniacutean para legitimar como se
hizo con la constitucioacuten de 1991 al Estado pero en especial las nuevas
43
transformaciones y dinaacutemicas socio-poliacuteticas que se empujariacutean desde el gobierno
Santos y su bancada
Ahora bien el Viceministro del Interior destacoacute que la Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial permite un reacutegimen flexible de asociacioacuten a partir de la
especificidad de cada territorio que abre las posibilidades para un mejor manejo y
ordenamiento del territorio de hecho Londontildeo (2012) considera que el principal
reto que enfrenta la LOOT es el de re-institucionalizar y mejorar el proceso de
construccioacuten de estatalidad este uacuteltimo aspecto se refiere al aumento de la
capacidad institucional del Estado para dar soluciones efectivas a los problemas
que enfrenta (Konrad Adenauer 2012) garantizar un mayor control territorial y
permitir que la administracioacuten puacuteblica pueda implementarse de manera estable sin
tantos percances y logrando un efecto favorable y comprobable en las
poblaciones sus problemaacuteticas en pro de garantizar un desarrollo del paiacutes
Se debe recalcar el tema de descentralizacioacuten ya que es una de las variables a
las que maacutes le ha apostado el gobierno central a la hora de tramitar la LOOT en
tanto ven la ley como una reparacioacuten histoacuterica a las periferias y regiones de
Colombia que se han visto manejadas principalmente desde Bogotaacute En este
sentido lo que tiene Colombia es leiacutedo como un desorden heredado de la Colonia
que por supuesto ha sufrido modificaciones pero sin criterios geograacuteficos
socioloacutegicos ambientales culturales econoacutemicos y poliacuteticos bien estructurados y
sin consultas veraces (El Heraldo 2014) que se buscariacutea solucionar a traveacutes de la
LOOT en cada uno de esos campos seguacuten la realidad actual del paiacutes y en tanto
con el pasar de los gobiernos se evidencia maacutes dicho desorden
Debe destacarse tambieacuten que seguacuten Brennan y Buchanan la descentralizacioacuten
se convierte en un poderoso elemento de contencioacuten de la expansioacuten de lo que
determina un gobierno monoliacutetico que busca explotar la ciudadaniacutea a traveacutes de la
44
maximizacioacuten de ingresos provenientes del sector puacuteblico (Remolina 2011) en
territorios pluralistas donde la coexistencia de muacuteltiples culturas creencias y
geografiacuteas no deben ser manejadas por gobiernos centralistas pues se podriacutean
ver afectados los beneficios locales incrementaacutendose ademaacutes los conflictos
Un ejemplo de este avance sobre el gobierno monoliacutetico y la estructura centralista
son los Fondos de compensacioacuten regional (cuya finalidad es la financiacioacuten de
proyectos en las zonas de inversioacuten especial para superar pobreza bajo los
principios de equidad y reduccioacuten de pobreza) o el Fondo de Desarrollo Regional
(cuyo objetivo es la financiacioacuten de proyectos regionales de desarrollo) Cabe
destacar que a pesar del constante nombramiento de dichos principios la ley
tambieacuten enmarca de manera constante que toda decisioacuten o accioacuten estaacute sujeta a la
Ley de sostenibilidad fiscal lo que significa unos fuertes liacutemites al menos en la
esfera econoacutemica que resulta imprescindible ya que se parte de un paiacutes desigual
con grandes conflictos territoriales donde deberiacutea matizarse las ataduras que
significa dicha ley entre las diferentes figuras territoriales
En este sentido la Cooperacioacuten y las alianzas como la creacioacuten de nuevas figuras
territoriales proyectan subsanar este punto donde ademaacutes se busca
descentralizar al tiempo que se integra Este uacuteltimo concepto resulta primordial en
tanto descentralizar no contradice la unidad nacional sino que la refuerza el
pluralismo se encadena a la cooperacioacuten y en un paiacutes fragmentado se postula
permitir la autonomiacutea negada desde la colonia para garantizar una unidad basada
no en la fuerza sino en un sentimiento nacional de desarrollo mutuo lo cual
resulta particular en este gobierno ya que se reconoce una problemaacutetica conocida
pero invisibilizada que es la construccioacuten de nacioacuten de comunidad imaginaria en
un paiacutes en constante conflicto que sigue manteniendo distancias territoriales
45
Es bajo esas premisas que la LOOT busca la descentralizacioacuten sin olvidar su
finalidad principal de unidad y que se propone de manera innovadora aunque
experimental figuras Territoriales nuevas Por lo tanto se regulan las figuras
territoriales como Provincias Administrativas y de Planificacioacuten (RAP) compuestas
por dos o maacutes departamentos las Regiones de planeacioacuten y gestioacuten (RPG)
entendidas como esquemas asociativos (Asociaciones de entidades territoriales
Asociacioacuten de departamentos Asociacioacuten de distritos especiales Asociacioacuten de
municipios Asociacioacuten de aacutereas metropolitanas) y las zonas de inversioacuten
especial para superar la pobreza reconociendo las desigualdades existentes
durante el proceso de descentralizacioacuten y favoreciendo un desarrollo equitativo
Es importante resaltar que si bien muchas de estas figuras transforman el
panorama territorial con sus efectos poliacuteticos y econoacutemicos en el tema electoral
la ley es maacutes cuidadosa Un ejemplo son las RAPrsquos que en ninguacuten caso podraacuten
constituir circunscripciones electorales especiales dentro de la divisioacuten poliacutetico
administrativa nacional Esto evidencia la dificultad de transformar territorialmente
un paiacutes que tiene dentro de su sistema electoral dinaacutemicas de clientelismo y otros
vicios electorales histoacutericos que generan presioacuten para no verse afectadas pero en
un momento u otro entraran en choque con la Ley de Ordenamiento Territorial si
esta es llevada a cabo a plenitud lo cual permite ver no solo uno de los grandes
debates que se avecina sino un gran desafiacuteo del paiacutes en materia poliacutetica
Ademaacutes retomando el tema de entes territoriales y la LOOT de las anteriores
figuras se mantienen en lo referente a competencias estipuladas por la ley la
nacioacuten los departamentos los municipios y los distritos especiales donde dichas
competencias concretas quedan delimitadas seguacuten la siguiente tabla basada en la
Ley orgaacutenica de ordenamiento territorial
46
TABLA 4 Definicioacuten de competencias de las entidades territoriales (Ley 1454 de 2011)
NACIOacuteN
Establecer poliacutetica de ordenamiento al territorio en asuntos nacionales
Localizar grandes proyectos de infraestructura
Determinar aacutereas limitadas
Lineamientos de procesos de urbanizacioacuten y sistemas de ciudades
Lineamientos para equitativa distribucioacuten de cargas y beneficios en temas
de servicios puacuteblicos e infraestructura
Conservacioacuten y proteccioacuten de aacutereas de importancia histoacuterica y cultural
Definir principios de economiacutea y buen gobierno miacutenimos que deben
cumplir los entes territoriales
DEPARTAMENTO
Establecer directrices y orientaciones para ordenamiento de parte o la
totalidad de su territorio en aacutereas de conurbacioacuten para determinar usos y
ocupacioacuten de espacio publico
Definir poliacuteticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos
Orientar la ubicacioacuten de la infraestructura fiacutesica-social
Integrar y orientar la ubicacioacuten espacial de los planes sectoriales
departamentales de los municipios y entidades territoriales indiacutegenas
Articular sus poliacuteticas directrices y estrategias fiacutesico-territoriales con los
planes programas proyectos y actuaciones sobre el territorio mediante la
adopcioacuten de planes de ordenamiento para totalidad o porciones
especiacuteficas de su territorio
Competencias para establecer directrices y orientaciones especiacuteficas
para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de
un Aacuterea Metropolitana correspondiente a estas
Podraacuten adoptar programas de proteccioacuten especial y recuperacioacuten del
medio ambiente
MUNICIPIOS
Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio
Reglamentar de manera especiacutefica los usos del suelo en aacutereas urbanas
de expansioacuten y rurales
Optimizar los recursos de las tierras disponibles y coordinar planes
sectoriales en armoniacutea con poliacuteticas nacionales y planes
departamentales y metropolitanos
DISTRITOS
ESPECIALES
Dividir el territorio distrital en localidades de acuerdo a ciertas
caracteriacutesticas
Organizarse como Aacutereas Metropolitanas siempre que existan relaciones
fiacutesicas sociales econoacutemicas que den lugar a actuar en conjunto
Dirigir las actividades de destinacioacuten especiacuteficas correspondientes
Estas competencias son importantes en tanto permiten observar las dinaacutemicas de
toma de decisiones y observar coacutemo se implementa la descentralizacioacuten desde la
47
LOOT ya que el nivel central la Nacioacuten busca acercarse o relacionarse con los
demaacutes entes es a traveacutes de contratos o convenios-plan (convenio- contrato entre
la Nacioacuten con los entes territoriales asociaciones de entes territoriales y con las
aacutereas metropolitanas para la ejecucioacuten asociada de proyectos estrateacutegicos de
desarrollo territorial donde se definen aportes y fuentes de financiacioacuten) o
aquellas acciones que esteacuten directamente en sus competencias dejando lado a
que la prestacioacuten y toma de decisiones locales y regionales realmente se tomen
de manera descentralizada autoacutenomo y seguacuten las necesidades reales de cada
territorio sin sesgos del nivel central
Por ejemplo Laufurie (2012) propone que el Fondo de Compensacioacuten Regional
promueva incentivos a los entes territoriales que reduzcan los iacutendices de pobreza
en su propio territorio con el fin de propiciar mejoras en la calidad de vida de sus
habitantes con base en los discursos de la ldquounidad nacionalrdquo y el ldquobuen gobiernordquo
e impulsando sus locomotoras para la prosperidad social (Konrad Adenauer
2012) sin necesidad de que el gobierno tenga participacioacuten directa sino que sirva
de veedor y garante de la destinacioacuten de fondos e incentivos lo cual hariacutea parte
de promover sin intervenir
Por otro lado en la Sociedad del Conocimiento los factores de desarrollo maacutes
importantes son las instituciones el conocimiento- o mejor la aplicabilidad de este
en pro del desarrollo- y la innovacioacuten redes de muacuteltiple espectro y relaciones
entre diversos actores (Cit Noguera 2008 Acosta 2012) lo cual desde las TICrsquos
Colciencias los distintos ministerios del entramado gubernamental ha sido parte
del discurso presidencial evidenciando una apuesta relativa por los temas de
ciencia y tecnologiacutea lo cual seacute evidencia que estaacute latente en la LOOT en cinco
ejes principalmente aunque desde otras normatividades se implemente o se
busque implementarlas de manera uniforme y cada vez maacutes concreta como se
puede notar en las convocatorias de Colciencias que apuntan a financiar
48
investigaciones o proyecto que fortalezcan los desarrollos territoriales basados en
la superacioacuten de la pobreza la cooperacioacuten y el fortalecimiento de la autonomiacutea
territorial Retomando los ejes de la LOOT se encuentran en relacioacuten con las
TICrsquos los siguientes cinco puntos
i) Instituciones y gobiernos que generan condiciones para que el desarrollo econoacutemico la
innovacioacuten y el emprendimiento sucedan en el territorio
ii) Formacioacuten de redes empresariales de innovacioacuten conocimiento y emprendimiento
iii) Capital social proclive a acciones colectivas que redunden en el desarrollo de la
produccioacuten de la innovacioacuten y del emprendimiento en un marco de sostenibilidad para
alcanzar altas tasas de productividad y de competitividad ante lo cual el desarrollo del
conocimiento y de la actividad productiva son las principales fuentes de generacioacuten de
oportunidades y de bienestar individual y colectivo
iv) Actividades productivas estrateacutegicas para que la especializacioacuten de la economiacutea
adquiera identidad y sea reconocida en los mercados de la regioacuten de la nacioacuten y el
exterior
v) Apropiacioacuten de las TIC como la nueva y principal infraestructura de comunicaciones en
la sociedad del conocimiento y de la innovacioacuten Las infraestructuras fiacutesicas tradicionales
son importantes pero no son las maacutes importantes Sin embargo en territorios con rezagos
en la materia caso de la regioacuten capital se deben adelantar todos los proyectos que sean
necesarios SITP tren ndash tran autopistas Transmilenios
Estos cinco puntos al menos en lo que concierne a la textualidad de la LOOT
estaacuten fuertemente presentes en especial frente a otro principio de la ley como es
la identidad y la diversidad ya que se reconoce constantemente la diversidad del
territorio colombiano y se propone generar dinaacutemicas de apropiacioacuten de la
identidad y reconocimiento eficaz entre los distintos entes territoriales No obstante
la ley generoacute en este punto discrepancias en especial en mandatarios de la
regioacuten caribe a quienes el gobierno central argumento que el problema que ellos
teniacutean era la disminucioacuten de burocracia que hacia parte de la ley y no la
49
preocupacioacuten por el ordenamiento territorial (Loacutepez 2011) puesto que la LOOT
apostaba por las regiones y su autonomiacutea
Ademaacutes la Ley 1454 siempre se posiciona desde el enfoque de la sostenibilidad
de la relacioacuten entre bienestar individual y colectivo (local-regional) la importancia
de las TIC la necesidad de fortalecer las loacutegicas del mercado y la economiacutea en las
escalas territoriales maacutes pequentildeas y el avance de las locomotoras en las mismas
Pero la LOOT no solo innova frente a los esquemas asociativos entre los entes
territoriales y la manera de profundizar principios anteriormente mencionados sino
que conlleva una restructuracioacuten institucional y una trasformacioacuten de la
corporacioacuten estatal al retomar como en la constitucioacuten del 91 la creacioacuten de una
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial (COT) que contara con comisiones
regionales y se busca sopesar el problema de la compatibilidad de esta Ley con la
normatividad ya existente al realizar una recopilacioacuten de normas vigentes en
Colombia sobre organizacioacuten territorial y entes territoriales para poder empezar a
borrar ambiguumledades problemas de desconcentracioacuten vaciacuteos etc
En este punto es importante destacar la manera en que la LOOT tambieacuten busca
avanzar en los debates internos dentro de sus propias instituciones que
histoacutericamente han manejado posiciones muy diversas y a veces contrarias
frente al territorio ya que en las diferentes unidades organizaciones de la
Comisioacuten se determina la participacioacuten de distintas entidades buscando que los
informes y demaacutes productos de la COT vayan estando unificados y representen
una resolucioacuten uacutenica del estado despueacutes de la deliberacioacuten interna para borrar la
imagen de fragmentacioacuten que se veniacutea desarrollando desde 1991
En general la LOOT parte de principios como la diversidad la equidad etc que
permitieron su aprobacioacuten sin negar las relaciones de poder y estrategias
50
institucionales que permitieron que el proyecto no se cayera Sin embargo
representa un esfuerzo de 20 antildeos por ordenar el territorio y hacer frente de
manera directa a los conflictos territoriales que se presentan en Colombia ademaacutes
la Ley busca descentralizar nuevamente Lo cual evidencia a su vez el impacto
que han tenido los debates sobre consulta interna con poblacioacuten indiacutegena y los
constantes reclamos histoacutericos de regiones como el paciacutefico
De hecho despueacutes de los gobiernos de Aacutelvaro Uribe Veacutelez que representaron un
retroceso en el proceso de descentralizacioacuten la LOOT simboliza un corte a como
se estaba manejando el ordenamiento territorial antes de la llegado del presidente
Juan Manuel Santos pues a traveacutes de fondos regionales la promocioacuten de
asociaciones una claridad en las competencias y al menos discursivamente una
apuesta por el desarrollo regional los municipios como eje de la superacioacuten de la
pobreza la cooperacioacuten territorial y el reconocimiento del paiacutes como un conjunto
plural diverso inequitativo sin dejar de lado el concepto de Nacioacuten ni como
comunidad imaginaria ni como ente territorial se avanza en la descentralizacioacuten
Puntos complementarios frente al ordenamiento territorial (2011-2013)
La LOOT no es el uacutenico mandato frente al ordenamiento territorial aunque se
consagra en su finalidad servir de guiacutea y columna vertebral de hecho la gran
dificultad de generar una ley orgaacutenica de desarrollo territorial siempre fue el
lograrlo de tal manera que no existieran vaciacuteos y se pudiera acudir directamente a
ella lo cual sin embargo frente a 20 antildeos de legislacioacuten en materia territorial hace
que la LOOT tenga que desarrollarse no solo en el marco legislativo presentado
en capiacutetulos anteriores sino que este anclado a las nuevas directrices juriacutedicas
51
De hecho algo que ha caracterizado el periodo presidencial de Juan Manuel
Santos es la idea de locomotoras incluso una no tan mencionada como lo es la
legislativa ya que se han aprobado y reformado importantes aspectos del paiacutes
entre ellos el ordenamiento territorial donde la LOOT se ve estrechamente ligado
a otras disposiciones legales pero especialmente a dos la Ley 1551 de 2012 y la
Ley de Regaliacuteas Este uacuteltimo punto resulta esencial ya que existe un despilfarro
que ha impedido un ordenamiento territorial y una descentralizacioacuten eficiente y
eficaz (Viloria 2002) donde la LOOT al lado de una profundizacioacuten de vigilancia y
control del gasto puacuteblico como la Ley de garantiacuteas busca corregir pero donde
solo a largo plazo se podraacute realizar un anaacutelisis concreto de logros y retrocesos
La Ley de 1551 de 2012 cambio el panorama de los municipios figura
consagrada en la Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia de 1991 que lo definiacutea como
la entidad fundamental de la divisioacuten poliacutetico-administrativa del Estado
entendieacutendose que es el municipio la ceacutelula organizativa que estaacute maacutes proacutexima a
las necesidades por satisfacer y a los problemas por resolver con dos objetivos
regentes el principal objetivo del municipio es servir a su comunidad por medio
de la generacioacuten de los servicios sociales garantizaacutendole la satisfaccioacuten de las
necesidades miacutenimas y baacutesicas de manera eficiente y eficaz y el segundo gran
objetivo del municipio tiene que ver con la promocioacuten de la prosperidad general en
teacuterminos de aumentar la riqueza colectiva desarrollar las potencialidades
humanas y mejorar la situacioacuten econoacutemica atendiendo su propia diversidad
cultura y potencialidades (Devia 2010)
Por otra parte lo importante de esta ley radica en los grandes cambios sobre la
visioacuten de los municipios un ejemplo radica en la comparacioacuten de las funciones de
los municipios que estaban consagradas en el artiacuteculo 3 de la Ley 136 de 1994
con las modificaciones incorporadas al mismo por el artiacuteculo 6 de la nueva Ley
1551 de 2012 donde uacutenicamente la consagrada en el numeral 1ordm quedoacute intacta
esto es ldquoAdministrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que
52
determine la leyrdquo la cual recoge y resume todas las demaacutes (EM 2012) Cabe
destacar que en la normatividad se cristalizaron nuevas posturas y apuestas
poliacutetica econoacutemicas y sociales que veniacutean buscando un espacio entre las luchas
frente a la hegemoniacutea ideoloacutegica del uribismo en los periodos anteriores al punto
de que se modificoacute el artiacuteculo 3 de la 136 de 1994 con la Ley 1551 de 2012 lo cual
es muy importante tener en cuenta ya que alliacute radican las funciones de los
municipios pasando de los siguientes puntos
Artiacuteculo 3ordm- Funciones Modificado por el art 6 Ley 1551 de 2012 Corresponde al
municipio
1 Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que determine la
Ley
2 Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso
municipal
3 Promover la participacioacuten comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes
4 Planificar el desarrollo econoacutemico social y ambiental de su territorio de conformidad con
la Ley y en coordinacioacuten con otras entidades
5 Solucionar las necesidades insatisfechas de salud educacioacuten saneamiento ambiental
agua potable servicios puacuteblicos domiciliarios vivienda recreacioacuten y deporte con especial
eacutenfasis en la nintildeez la mujer la tercera edad y los sectores discapacitados directamente y
en concurrencia complementariedad y coordinacioacuten con las demaacutes entidades territoriales y
la Nacioacuten en los teacuterminos que defina la Ley
6 Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente de
conformidad con la Ley
7 Promover el mejoramiento econoacutemico y social de los habitantes del respectivo municipio
8 Hacer cuanto pueda adelantar por siacute mismo en subsidio de otras entidades territoriales
mientras eacutestas proveen lo necesario
9 Las demaacutes que sentildeale la Constitucioacuten y la Ley
Al incluir 14 puntos maacutes y una ligera modificacioacuten a los anteriores de tal forma
que deben tenerse muy en cuenta ya que no solo introducen nuevos desafiacuteos
sino evidencian las transformaciones de los territorios y del paiacutes en temas
sociales de derechos humanos de viacutectimas y coordinacioacuten entre la
descentralizacioacuten y el gobierno nacional Para comprender mejor este punto se
pueden observar las nuevas funciones de los municipios
53
Tabla 5 Nuevas funciones de los municipios seguacuten la Ley 1551de 2012
1 Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que determine la ley
2 Elaborar los planes de desarrollo municipal en concordancia con el plan de desarrollo
departamental los planes de vida de los territorios y resguardos indiacutegenas incorporando
las visiones de las minoriacuteas eacutetnicas de las organizaciones comunales y de los grupos de
poblacioacuten vulnerables presentes en su territorio teniendo en cuenta los criterios e
instrumentos definidos por la Unidad de Planificacioacuten de Tierras Rurales y Usos
Agropecuarios ndashUPRAndash para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural los
programas de desarrollo rural con enfoque territorial y en armoniacutea con el Plan Nacional de
Desarrollo seguacuten la ley orgaacutenica de la materia Los planes de desarrollo municipal deberaacuten
incluir estrategias y poliacuteticas dirigidas al respeto y garantiacutea de los Derechos Humanos y del
Derecho Internacional Humanitario
3 Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso
municipal Para lo anterior deben tenerse en cuenta entre otros los planes de vida de los
pueblos y comunidades indiacutegenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los
respectivos organismos de accioacuten comunal
4 Elaborar e implementar los planes integrales de seguridad ciudadana en coordinacioacuten
con las autoridades locales de policiacutea y promover la convivencia entre sus habitantes
5 Promover la participacioacuten comunitaria la cultura de Derechos Humanos y el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes El fomento de la cultura seraacute prioridad de
los municipios y los recursos puacuteblicos invertidos en actividades culturales tendraacuten para
todos los efectos legales el caraacutecter de gasto puacuteblico social de conformidad con el artiacuteculo
1deg numeral 8 de la Ley 397 de 1997
6 Promover alianzas y sinergias puacuteblico-privadas que contribuyan al desarrollo econoacutemico
social y ambiental del municipio y de la regioacuten mediante el empleo de los mecanismos de
integracioacuten dispuestos en la ley
7 Procurar la solucioacuten de las necesidades baacutesicas insatisfechas de los habitantes del
municipio en lo que sea de su competencia con especial eacutenfasis en los nintildeos las nintildeas
los adolescentes las mujeres cabeza de familia las personas de la tercera edad las
personas en condicioacuten de discapacidad y los demaacutes sujetos de especial proteccioacuten
constitucional
8 En asocio con los departamentos y la Nacioacuten contribuir al goce efectivo de los derechos
de la poblacioacuten viacutectima del desplazamiento forzado teniendo en cuenta los principios de
coordinacioacuten concurrencia complementariedad subsidiariedad y las normas juriacutedicas
vigentes
9 Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial reglamentando de manera
especiacutefica los usos del suelo en las aacutereas urbanas de expansioacuten y rurales de acuerdo con
las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el
ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural Optimizar los usos de las tierras disponibles
y coordinar los planes sectoriales en armoniacutea con las poliacuteticas nacionales y los planes
departamentales y metropolitanos Los Planes de Ordenamiento Territorial seraacuten
presentados para revisioacuten ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 antildeos
10 Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente de conformidad
con la Constitucioacuten y la ley
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11 Promover el mejoramiento econoacutemico y social de los habitantes del respectivo
municipio fomentando la industria nacional el comercio y el consumo interno en sus
territorios de conformidad con la legislacioacuten vigente para estas materias
12 Fomentar y promover el turismo en coordinacioacuten con la Poliacutetica Nacional
13 Los municipios fronterizos podraacuten celebrar Convenios con entidades territoriales
limiacutetrofes del mismo nivel y de paiacuteses vecinos para el fomento de la convivencia y
seguridad ciudadana el desarrollo econoacutemico y comunitario la prestacioacuten de servicios
puacuteblicos y la preservacioacuten del ambiente
14 Autorizar y aprobar de acuerdo con la disponibilidad de servicios puacuteblicos programas
de desarrollo de Vivienda ejerciendo las funciones de vigilancia necesarias
15 Incorporar el uso de nuevas tecnologiacuteas energiacuteas renovables reciclaje y produccioacuten
limpia en los planes municipales de desarrollo
16 En concordancia con lo establecido en el artiacuteculo 355 de la Constitucioacuten Poliacutetica los
municipios y distritos podraacuten celebrar convenios solidarios con los cabildos las autoridades
y organizaciones indiacutegenas los organismos de accioacuten comunal y demaacutes organizaciones
civiles y asociaciones residentes en el territorio para el desarrollo conjunto de programas y
actividades establecidas por la Ley a los municipios y distritos acorde con sus planes de
desarrollo
17 Elaborar los planes y programas anuales de fortalecimiento con la correspondiente
afectacioacuten presupuestal de los cabildos autoridades y organizaciones indiacutegenas
organismos de accioacuten comunal organizaciones civiles y asociaciones residentes en el
territorio Lo anterior deberaacute construirse de manera concertada con esas organizaciones y
teniendo en cuenta sus necesidades y los lineamientos de los respectivos planes de
desarrollo
18 Celebrar convenios de uso de bienes puacuteblicos yo de usufructo comunitario con los
cabildos autoridades y organizaciones indiacutegenas y con los organismos de accioacuten comunal
y otros organismos comunitarios
19 Garantizar la prestacioacuten del servicio de agua potable y saneamiento baacutesico a los
habitantes de la jurisdiccioacuten de acuerdo con la normatividad vigente en materia de servicios
puacuteblicos domiciliarios
20 Ejecutar el Programas de Alimentacioacuten Escolar con sus propios recursos y los
provenientes del Departamento y la Nacioacuten quienes podraacuten realizar el acompantildeamiento
teacutecnico acorde con sus competencias
21 Publicar los informes de rendicioacuten de cuentas en la respectiva paacutegina web del
municipio
22 Las demaacutes que sentildealen la Constitucioacuten y la ley
23 En materia de viacuteas los municipios tendraacuten a su cargo la construccioacuten y mantenimiento
de viacuteas urbanas y rurales del rango municipal Continuaraacuten a cargo de la Nacioacuten las viacuteas
urbanas que formen parte de las carreteras nacionales y del Departamento las que sean
departamentales
Lo anterior se complementa totalmente con la adicioacuten de tres otros principios a los
municipios ademaacutes de los que ya contaban con el artiacuteculo 5 de la Ley 136 donde
55
se consigna la eficacia eficiencia publicidad y transparencia moralidad
responsabilidad e imparcialidad que rigen y manifiestan los enfoques de
ordenamiento territorial en los espacios locales y donde se define cada una como
a) EFICACIA Los municipios determinaraacuten con claridad la misioacuten propoacutesito y metas de cada una de sus dependencias o entidades definiraacuten al ciudadano como centro de su actuacioacuten dentro de un enfoque de excelencia en la prestacioacuten de sus servicios y estableceraacute rigurosos sistemas de control de resultados y evaluacioacuten de programas y proyectos b) EFICIENCIA Los municipios deberaacuten optimizar el uso de los recursos financieros humanos y teacutecnicos definir una organizacioacuten administrativa racional que les permita cumplir de manera adecuada las funciones y servicios a su cargo crear sistemas adecuados de informacioacuten evaluacioacuten y control de resultados y aprovechar las ventajas comparativas que ofrezcan otras entidades u organizaciones de caraacutecter puacuteblico o privado En desarrollo de este principio se estableceraacuten los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del municipio evitar dilaciones que retarden el traacutemite y la culminacioacuten de las actuaciones administrativas o perjudiquen los intereses del municipio c) PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA Los actos de la administracioacuten municipal son puacuteblicos y es obligacioacuten de la misma facilitar el acceso de los ciudadanos a su conocimiento y fiscalizacioacuten de conformidad con la Ley d) MORALIDAD Las actuaciones de los servidores puacuteblicos municipales deberaacuten regirse por la Ley y la eacutetica propias del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica e) RESPONSABILIDAD La responsabilidad por el cumplimiento de las funciones y atribuciones establecidas en la Constitucioacuten y en la presente Ley seraacute de las respectivas autoridades municipales en lo de su competencia Sus actuaciones no podraacuten conducir a la desviacioacuten o abuso de poder y se ejerceraacuten para los fines previstos en la Ley Las omisiones antijuriacutedicas de sus actos daraacuten lugar a indemnizar los dantildeos causados y a repetir contra los funcionarios responsables de los mismos f) IMPARCIALIDAD Las actuaciones de las autoridades y en general de los servidores puacuteblicos municipales y distritales se regiraacuten por la Constitucioacuten y la ley asegurando y garantizando los derechos de todas las personas sin ninguacuten geacutenero de discriminacioacuten
Siendo asiacute como se logran coordinar los anteriores principios con los principios de la LOOT y la apuesta del gobierno donde claramente se incluyen tres conceptos
Artiacuteculo 4deg Adicioacutenese el artiacuteculo 5deg de la Ley 136 de 1994 con los siguientes literales asiacute g) Sostenibilidad El municipio como entidad territorial en concurso con la nacioacuten y el departamento buscaraacute las adecuadas condiciones de vida de su poblacioacuten Para ello adoptaraacute acciones tendientes a mejorar la sostenibilidad ambiental y la equidad social propiciando el acceso equitativo de los habitantes de su territorio a las oportunidades y
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beneacuteficos de desarrollo buscando reducir los desequilibrios haciendo eacutenfasis en lo rural y promover la conservacioacuten de la biodiversidad y los servicios ecosisteacutemicos h) Asociatividad Las Autoridades municipales con el fin de lograr objetivos de desarrollo econoacutemico y territorial propiciaraacuten la formacioacuten de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integracioacuten territorial para producir economiacuteas de escala generar sinergias y alianzas competitivas Asiacute mismo promoveraacute la celebracioacuten de contratos plan y alianzas puacuteblico-privadas para el desarrollo rural i) Economiacutea y Buen Gobierno El municipio buscaraacute garantizar su autosostenibilidad econoacutemica y fiscal y deberaacute propender por la profesionalizacioacuten de su administracioacuten para lo cual promoveraacute esquemas asociativos que privilegien la reduccioacuten del gasto y el buen gobierno en su conformacioacuten y funcionamiento
Cabe destacar que esta adiccioacuten no va en contra de resaltar el papel de los
municipios frente a los entes territoriales medios o el gobierno central sino que a
pesar de su carga ideoloacutegica sigue apostando a la constitucioacuten de 1991 Esa
apuesta poliacutetica de la constitucioacuten de 1991 que desafiacutea buena parte de los
desarrollos conceptuales sobre los asuntos regionales donde prevalece la idea de
que los impulsos externos son los que permiten una acumulacioacuten productiva
suficiente para el despegue econoacutemico de los territorios para estructurar una base
econoacutemica soacutelida lo cual se observa desde las teoriacuteas neoclaacutesicas como en las de
la dependencia plantean donde son los modelos de desarrollo implantados desde
afuera los que generan impacto y no consideran las capacidades endoacutegenas
locales como fundamentales para promover transformaciones socioeconoacutemicas
(Porras 2006) de alliacute que la creacioacuten de figuras locales como los municipios con
tales objetivos y presentaacutendolo como la ceacutelula baacutesica del ordenamiento territorial
resulte una innovacioacuten y apuesta poliacutetica-econoacutemica importante a pesar de su
implementacioacuten y praacutectica durante 20 antildeos en el paiacutes
Por lo tanto la nueva Ley 1551 de 2012 entra a profundizar la funcioacuten de disentildear
estrategias que tiendan a la equidad real y efectiva en cuanto a la asignacioacuten de
los recursos puacuteblicos y la adopcioacuten de medidas a favor de los grupos sociales
discriminados o marginados En especial frente a las anteriores disposiciones que
ya habiacutean otorgado al municipio la obligacioacuten de formular un plan de desarrollo
57
que atienda las necesidades maacutes prioritarias acordes con su situacioacuten particular
donde existen diferentes fuentes de financiamiento que pueden ser utilizadas para
financiar las metas propuestas en mencionado plan (Devia 2010) y donde se
ampliacutean a traveacutes de la LOOT con nuevos fondos mecanismos de cooperacioacuten o
como un conglomerado de municipios nueva posibilidad en el marco de la ley
Sin embargo se proyectan dificultades en la formacioacuten de algunos planes
programas y proyectos en tanto como en la LOOT existen aspectos ambiguos
Un ejemplo claro es el hecho de que no se aclara si corresponde al concejo o al
alcalde elaborar los planes integrales de seguridad ciudadana lo cual se
profundiza con los convenios solidarios que se tratan los paraacutegrafos 3ordm y 4ordm del
artiacuteculo 5 analizado ya que si bien se resalta la definicioacuten de los mismos se
lamenta que soacutelo se puedan celebrar directamente uacutenicamente con las juntas de
accioacuten comunal y no con los otros actores como las organizaciones civiles y las
asociaciones igualmente que se limiten a la ejecucioacuten de obras hasta por la
miacutenima cuantiacutea maacutexime cuando el artiacuteculo 355 constitucional no consagra tales
limitaciones para este tipo de convenios ni tampoco el Decreto 777 de 1992 que lo
reglamenta (EM 2012)
En relacioacuten con ese punto debe recalcarse que las competencias y
responsabilidades de los municipios se realiza a traveacutes de unos agentes
especiacuteficos agentes que son el alcalde municipal el Concejo municipal las
entidades descentralizadas los organismos de control como Personeriacuteas o
Contraloriacuteas las Juntas Administradoras Locales que veniacutean manejando redes de
corrupcioacuten e ineficiencia al punto de que muchos han manejado hasta la Ley 1551
del 2012 que la Constitucioacuten de 1991 lo que en realidad se descentralizoacute fue la
corrupcioacuten y la politiqueriacutea de tal manera que este tambieacuten es uno de los motivos
para que el gobierno sancionaraacute la Ley 1551 de 2012- si bien no deroga la Ley
136 de 1994 ni el Decreto 1333 de 1986 (Halinisky 2012) aunque claramente en
sus puntos ambiguos puede producir es una continuidad de estos aspectos
58
En este punto cabe destacar el tema financiero Resulta interesante y pertinente
el anaacutelisis de Maldonado (2009) sobre la financiacioacuten y en particular del rol de la
interdependencia territorial ya que a veces este punto es olvidado en los estudios
que se centran en exceso solo en los municipios o en observar solo la partiacutecula
territorial y no las dinaacutemicas existentes en tanto todos los entes territoriales son
interdependientes y poseen cuatro ejes baacutesicos de necesidades en donde alterar
uno tiene efecto en todos los demaacutes entes estos puntos apuntan a
Territorios sostenibles para lograr un equilibrio entre la estructura ecoloacutegica
y las necesidades del desarrollo econoacutemico y social
Territorios productivos que aseguren la viabilidad econoacutemica de municipios
y regiones en el mediano y largo plazo
Territorios equitativos para que los ciudadanos puedan acceder maacutes
faacutecilmente a bienes y servicios como vivienda servicios puacuteblicos
equipamientos y espacios libres entre otros
Territorios autofinanciados con menos dependencia de las transferencias
programas y proyectos del nivel nacional con nuevas formas de gestionar y
financiar su desarrollo
Finalmente la LOOT manifiesta la autonomiacutea de los departamentos y municipios
para estructurarse sin necesidad de revisioacuten aprobacioacuten o autorizacioacuten del
gobierno central lo cual aumenta su papel como ceacutelula baacutesica del ordenamiento
territorial y se complementa en la Ley 1551 de 2012 al estabilizarse en dos
dispositivos juriacutedicos el hecho de que los municipios son titulares de las
competencias que no sean ni de los departamentos ni de la Nacioacuten y cuando no
tenga la capacidad concurriraacute al departamento o a la Nacioacuten
59
Cabe destacar que no solo se apunta estructuras macro sino que tambieacuten toca el
tema de ciudadaniacutea una categoriacutea muy impulsada muy impulsada por el discurso
santista (Peralta 2004) como garantiacutea de cumplimiento y vigilancia a la
corrupcioacuten de departamentos y entes territoriales menores ya que coacutemo se
evidencia en el anaacutelisis de Eduardo Willis (2002) existe un espectro histoacuterico que
relaciones corrupcioacuten con ordenamiento territorial Halinisky (2012) realiza un
importante anaacutelisis respecto a los impactos de la Ley 1551 de 2012 de los cuales
destacamos aquellos que maacutes significan un cambio de paradigma en el enfoque
territorial
-Los planes de desarrollo deberaacuten incluir forzosamente un capitulo con estrategias y
recursos en la promocioacuten y garantiacutea de los derechos humanos y tener en cuenta la visioacuten
de las minoriacuteas eacutetnicas que existan en dicho territorio
-Los usos del suelo deberaacuten adoptarse a traveacutes de Planes de Ordenamiento Territorial o
los Esquemas de Ordenamiento Territorial discriminando especiacuteficamente el uso en la zona
urbana como rural sujetando las decisiones que afecten las zonas rurales a las
disposiciones dictadas Unidad de Planificacioacuten de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios -
UPRA estos planes de ordenamiento territorial se renovaran cada doce antildeos
-Se blindan las finanzas de los municipios y se prohiacutebe el embargo de los recursos del
Sistema General de Participaciones y aquellos recursos propios del municipio que tienen
destinacioacuten especiacutefica seraacuten obligatorias las conciliaciones y los acuerdos de pago en
procesos ejecutivos contra los municipios sin perjuicio de que este deba cumplir con sus
compromisos financieros
-Se define para que contratos el alcalde municipal requiere autorizacioacuten forzosa del
concejo municipal contratos como Empreacutestitos vigencias futuras enajenacioacuten y venta de
bienes inmuebles enajenacioacuten de activos y cuotas partes concesiones entre otras
-Los Concejos municipales podraacuten citar a los representantes legales de las empresas
prestadoras de servicios puacuteblicos domiciliarios a que rindan cuentan sobre su gestioacuten sean
estas empresas puacuteblicas o privadas la negativa de los representantes legales al control del
concejo acarreara por parte de la Superintendencia de Servicios puacuteblicos graves
sanciones los concejales tendraacuten derecho a un subsidio para acceder a la pensioacuten y se
reconoce licencia de maternidad a las concejales
-Se buscaraacute una administracioacuten profesional y teacutecnica esta norma a traveacutes de la ESAP
implementaraacute a traveacutes de un fondo rotatorio la formacioacuten acadeacutemica de los alcaldes
concejales con una administracioacuten cada vez maacutes exigente se debe contar con servidores
puacuteblicos del Estado bien formados en lo moral y en lo tecnocraacutetico
60
-Otro aspecto que no podemos pasar por alto es el hecho de que al campo y al
campesinado se le reconoce la importancia histoacuterica en el desarrollo de nuestro paiacutes ya el
campesino no tendraacute que estar a la puerta del alcalde ya que en los planes de desarrollo y
de ordenamiento territorial cuentan con capiacutetulo especial y recursos para invertir en sus
necesidades los alcaldes tendraacuten que constituir un Consejo Municipal de Desarrollo Rural
un espacio de concertacioacuten con los actores del campo respecto de las decisiones de
gobierno que los afecten
-Por uacuteltimo el legislativo haya decidido que la eleccioacuten de los personeros municipales
mediante concurso de meacuteritos efectuado por la Procuraduriacutea General de la Nacioacuten (Halinisky 2012)
Por otro lado la relacioacuten entre la LOOT y la Ley de regaliacuteas tambieacuten es muy
estrecha para el Director Ejecutivo de Fedesarrollo existe una armoniacutea entre la
Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial y la Ley de Regaliacuteas ambas producto
del proceso de descentralizacioacuten llevado a cabo en Colombia (Konrad Adenauer
2012) Ademaacutes una criacutetica importante es la creencia erroacutenea de que con la LOOT
se solucionan todos los problemas de orden territorial al punto de creer que esta
Ley es perfecta e infalible ocasionando que no se planeen cambios o reformas
para una ley que ha dejado muacuteltiples preguntas (Parada 2014) y debates auacuten por
iniciar como los de la DIAN respecto a los impuestos
Panorama del nuevo ordenamiento territorial
Desde la aprobacioacuten de la LOOT tanto la academia entes territoriales el sector
privado las instituciones puacuteblicas como la sociedad civil se han manifestado
frente al hecho de no solo haber logrado una ley orgaacutenica despueacutes de 20 antildeos
sea a favor o en contra y tambieacuten frente a la adecuada comprensioacuten territorial de
un paiacutes complejo en conflicto donde la descentralizacioacuten real y praacutectica auacuten sigue
en cierta ambiguumledad y cada vez son maacutes notorias las diferencias regionales e
incluso dentro de las mismas regiones
61
En este escenario la LOOT deberaacute enfrentarse a los problemas profundizados
desde 1991 pero tambieacuten a las nuevas dinaacutemicas territoriales del paiacutes donde fue
importante el que este anclado y al menos en concordancia con la legislacioacuten
posterior como se observoacute en el anterior acaacutepite ya que esto da una base un poco
maacutes soacutelida a una ley cuyas criacuteticas se mantienen en lo simple o en general
obedece a loacutegicas de luchas por el poder y control territorial que se ve amenazado
por cambios estructurales en el ordenamiento territorial especialmente a nivel
electoral aunque este uacuteltimo punto no se ha tocado en tanto no existe una
facilidad o apoyo social Algo similar sucede con la descentralizacioacuten tan
solicitada tambieacuten desde 1991 y recalcada en el 2011 con la Ley orgaacutenica de
ordenamiento territorial pero siempre con ambiguumledades y problemas en la
praacutectica
Esto no significa que la descentralizacioacuten no sea viable al contrario en un paiacutes
como el colombiano resulta urgente Lo que acontece es que la autonomiacutea
administrativa y poliacutetica es viable si esta aparejada con una distribucioacuten de los
recursos entre la Nacioacuten y las entidades territoriales (Gaviria 2003) lo cual es un
punto de obligatorio cumplimiento si se desea lograr una descentralizacioacuten efectiva
y eficaz Un claro ejemplo es la relacioacuten entre vivienda y descentralizacioacuten donde
los debates al respecto resultan esenciales en la mayoriacutea de regiones que
histoacutericamente han tenido poco control sobre sus territorios (Mesa 2008
Montealegre 2006)
Por otra parte la exposicioacuten de motivos del proyecto presentado por el Gobierno
como en los informes de ponencia de los diferentes debates de Caacutemara y Senado
apuntan a que los municipios claramente modernizaraacuten el desarrollo local en el
nivel municipal de tal forma que recogen en un solo cuerpo normativo elementos
dispersos en varias normas anteriores como la referente a los planes de
desarrollo al ordenamiento territorial al desarrollo rural a la participacioacuten comunal
y comunitaria al desarrollo turiacutestico a la convivencia y seguridad ciudadanas a la
62
promocioacuten de los derechos humanos y a la proteccioacuten de los grupos vulnerables y
de las viacutectimas del desplazamiento y del conflicto armado a las minoriacuteas eacutetnicas
el fomento a la cultura al desarrollo econoacutemico y a la promocioacuten y proteccioacuten del
ambiente entre otros toacutepicos (EM 2012)
En este sentido el que los municipios sigan teniendo el papel de ceacutelula de
partiacutecula baacutesica del ordenamiento territorial es esencial pero tambieacuten las nuevas
alianzas y financiacioacuten que se proponen desde la LOOT aun con las
problemaacuteticas de la Ley de sostenibilidad fiscal y de regaliacuteas apuntan a avanzar
en dicha descentralizacioacuten en especial frente a la nueva normatividad como con la
reestructuracioacuten de municipios Tambieacuten la LOOT tendraacute que enfrentarse a los
debates sobre la descentralizacioacuten de temaacuteticas como la educacioacuten encabezada
con el empoderamiento de los CERES y de la salud (Jaramillo 2012) De hecho
debe resaltarse que al tiempo que se acogen fallos tanto de la Corte
Constitucional como del Consejo de Estado en relacioacuten con las funciones y
obligaciones de los municipios (EM 2012) se sigue manteniendo la consigna del
artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten que establece al municipio como entidad
fundamental de la divisioacuten poliacutetico-administrativa del Estado
De hecho como La LOOT careceraacute de pertinencia y eficacia mientras no se
proponga poliacuteticas y acciones que garanticen las condiciones de arraigo y de
pertenencia a un territorio o en otros teacuterminos la llamada unidad nacional y el
fortalecimiento de una comunidad imaginaria- la nacioacuten colombiana- y hasta dicha
discusioacuten no vaya acompantildeada de amplias reflexiones y propuestas dirigidas a
lograr comprensioacuten de los temas territoriales maacutes allaacute de lo geograacutefico con
eacutenfasis en el conocimiento sobre nuestro propio territorio conciencia de
pertenencia y compromiso no se lograraacute un ordenamiento armonioso
63
Se debe resaltar que tambieacuten se necesita para ello la participacioacuten y aportes de
los Ministerios de Cultura Educacioacuten y Medio ambiente de las universidades y
sus institutos de ciencias poliacuteticas y estudios regionales de las organizaciones
sociales y eacutetnicas es fundamental en este punto se reitera la importancia de la
sociedad civil en procesos de construccioacuten e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas
ya que solo asiacute el nuevo ordenamiento territorial seraacute garante de la unidad de la
repuacuteblica seraacute herramienta efectiva para que el Estado en sus diferentes niveles
cope su extensioacuten geograacutefica iacutentegramente y sea protector de la pluralidad y
diversidad de una sola nacioacuten (Gaviria 2006 Cit Maldonado 2013)
Ahora hay otro no siempre mencionado pero que como analizan Prieto y
Luengas (2014) es esencial para el ordenamiento territorial que es el
ordenamiento ambiental con una concepcioacuten de cuidado del ambiente en tanto no
solo se ve como un espacio de recursos y explotacioacuten o un lugar meramente
fiacutesico En este sentido el ordenamiento ambiental del territorio es un componente
fundamental ineludible e indisociable del ordenamiento territorial que sin embargo
para su operatividad requiere de instrumentos indisolublemente relacionados tales
como las disposiciones legales leyes y toda una red normativa poliacuteticas de
caraacutecter ambiental y en especial que se manifiesten frente al llamado desarrollo
sostenible que se concreten de manera eficiente y eficaz en cada uno de los
planes de desarrollo (en todos los niveles tanto en el orden nacional
departamental como en el municipal) tambieacuten en los Planes de Accioacuten Ambiental
de las Autoridades Ambientales incluyendo Planes de Gestioacuten Ambiental los POT
y los SIGAM evidenciando un espacio para el orden ambiental lejos de las
ambiguumledades y legislativamente con garantiacuteas
En este punto luego de haber desglosado y analizado el proyecto de LOOT
presentado en el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten
espacial del territorio que sin embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja
64
considerablemente de tener presente consideraciones medioambientales ya que
a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos sobre estas dos variables en
el estudio de la normatividad se evidencia que entre las competencias de los
municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de los
POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual
conlleva a que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al
ordenamiento ambiental se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la
LOOT no se avanza de manera concreta o al menos se dan pautas reales y que
en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los municipios de
formular no se promueva el generar ni planes ni sistemas de gestioacuten ambiental
como se esperariacutea en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento
Territorial y ambiental (Prieto 2012) No obstante en la LOOT puede ser y es una
gran oportunidad para integrar los conceptos de ordenamiento del territorio y del
ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y necesaria en especial
frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en su
mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Ahora bien otro punto a resaltar en este debate que deberaacute enfrentar la LOOT es
que las consideraciones medioambientales no son tenidas en cuenta ni si siquiera
cuando se ordena legislativamente en varias instituciones o cargos puacuteblicos ya
que la legislacioacuten en Colombia sigue estando enfocada en general y preocupada
por la reparticioacuten del territorio en tanto concepto fiacutesico y electoral y asiacute mismo por
los beneficios medio ambientales en este sentido explotacioacuten de recursos como
desarrollo que de este se pueda obtener tal y como es el caso del eacutenfasis que
prevalece sobre el reparto y administracioacuten de las regaliacuteas en Colombia o frente a
las nuevas discusiones sobre mineriacutea donde el papel de la sociedad civil y los
movimientos sociales seraacuten cruciales a la hora de que se realicen modificaciones
de la Ley Orgaacutenica para establecer criterios y directrices poliacuteticas claras de
conservacioacuten y preservacioacuten del medio ambiente (Prieto 2012)
65
Finalmente un gran desafiacuteo en el panorama de la LOOT es la financiacioacuten ya
que como manifestaron los gobernadores del Caribe (2011) a pesar de los fondos
e incentivos que se mencionan falta mayor claridad en los rublos en la
destinacioacuten y asignacioacuten pero sobretodo en las garantiacuteas para este punto
Ademaacutes el escenario Colombia presenta otras variables problemaacuteticas como el
conflicto armado en tanto coacutemo resalta Peacutecaut (1994) el problema del
desplazamiento y las migraciones forzadas es un arma de doble filo en el
establecimiento de un ordenamiento territorial
6 Conclusiones
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado
puesto que garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad
de manejar adecuadamente sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento
territorial es necesario para cualquier estado para un estado tan particular como el
colombiano resulta esencial e imperante
De hecho el conflicto armado colombiano asociado a la lucha agraria ha
desembocado en una construccioacuten social compleja y diversa del territorio Esta
situacioacuten significa sin lugar a dudas un territorio fragmentado incluso
administrativamente donde la red institucional muchas veces no es funcional en
varias aacutereas del paiacutes o existen instituciones que cumplen funciones en la praacutectica
iguales a otras y donde no existe un panorama diferencial y real frente a las
particularidades de cada zona lo cual evidencia la herencia histoacuterica de un
centralismo autoritario
66
Un ejemplo de lo anterior como se evidencioacute es la Constitucioacuten poliacutetica
instaurada durante La Regeneracioacuten 1886-1930 y la Ley 11 de 1986 que se
encargaron de modificar la herencia de ordenamiento territorial nacional al
convocar a la comunidad ldquopara que no siguiera siendo ajena a grandes y
pequentildeas decisiones que le concerniacutean y que tocaban con la vida ciudadana a
escala localrdquo pero manteniendo aun sesgos de centralismo y jerarquiacutea de los
entes locales frente al gobierno central
La Constitucioacuten de 1991 busco hacerle a frente dicho problema procurando
establecer una ruta para el ordenamiento efectivo del paiacutes en toda su estructura
pero de manera especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y
dictamino en el Artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial
(hellip) [Queacute] estableceraacute la distribucioacuten de competencias entre la Nacioacuten y las entidades
territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales seraacuten
ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y subsidiariedad en los
teacuterminos que establezca la ley (1991)
Es asiacute como desde la constitucioacuten de 1991 en el Artiacuteculo 288 se ordena la
construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial Sin embargo seria
hasta el 28 de agosto del 2011 cuando se creariacutea la Ley 1454 que se propone
conciliar y resolver los debates y conflictos surgidos a raiacutez de la ambiguumledad
administrativa y legislativa respecto a las divisiones del territorio Colombiano La
actual LOOT surge ademaacutes despueacutes de muacuteltiples intentos fracasados de
establecer las competencias instituciones y otros factores respecto a la
regionalizacioacuten del paiacutes temas esenciales para modernizacioacuten del estado
Es por lo tanto que en perspectiva histoacuterica los diferentes marcos juriacutedicos y
conceptuales que han rodeado el debate sobre el ordenamiento territorial y han
67
conllevado a una discrepancia sobre las apuestas poliacuteticas que debe tener el
estado y los gobiernos centrales al respecto buscaron cristalizarse en una Ley
orgaacutenica contando con al menos 20 proyectos que fueron hundidos al no aprobar
uno de los requisitos esenciales para la creacioacuten de una Ley Orgaacutenica tal y como
lo estipula la Constitucioacuten Poliacutetica en el Artiacuteculo 151 y consiste en la aprobacioacuten
de la mayoriacutea absoluta del el Congreso De hecho tambieacuten desde el sector
acadeacutemico se buscoacute nutrir la discusioacuten sobre a queacute modelo territorial debiacutea
apuntar el paiacutes sin lograr maacutes que algunos boletines en la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial (COT)
Por lo tanto la legislacioacuten sobre el Ordenamiento Territorial (OT) debioacute que
conformarse con Artiacuteculos limitados o Leyes de otras temaacuteticas para poder
manejar la incertidumbre frente a dicha problemaacutetica hasta que La ley 388 de 1991
(Ley de Desarrollo Territorial) fue creada con el fin de armonizar dicha
problemaacutetica sin lograrlo ante la complejidad que enfrentaba reto al que se
enfrentariacutean tambieacuten la Ley 152 1994 cap X Decreto 2284- 1994 sin embargo
durante este periodo dos grandes ejes dificultariacutean la descentralizacioacuten el paiacutes sin
la expedicioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en primer lugar la
dificultad de lograr un consenso interinstitucional lo que significaba luchas
internas y en segundo lugar consecuencia del primero la dificultad de unificar
teacuterminos a pesar del progreso a nivel normativo
De hecho la creacioacuten de una LOOT estaba en velo pues en el debate juriacutedico y
administrativo empezoacute a tomar fuerza el teoacuterico Tambieacuten es menester destacar
que los municipios departamentos y otras entidades territoriales se sentiacutean
confusos frente a sus competencias lo que dificultaba la conciliacioacuten de un
proyecto unitario de Ordenamiento Territorial Poco a poco empezariacutean a pensarse
proyectos maacutes concretos frente al OT en especial en 1995 donde existe un auge
68
del tema y se alcanza a formular un proyecto con amplias expectativas de
aprobacioacuten pero que no logra concretarse
Sin embargo debe afirmarse que con expedicioacuten de la constitucioacuten de 1991 se
crea una ruptura frente a la manera en que se pensaba el ordenamiento territorial
ya que como sentildeala el Titulo XI (CP 1991) se separa con el modelo de
autoritarismo centralista que predomino en la constitucioacuten de 1986 en la medida
que todas las demaacutes regiones por fuera de Santa fe de Bogotaacute se consideraban
menores de edad incapaces de definir lo que les conveniacutea y por ello sujetas a
perpetua tutela (Fals Borda 1997) ya que en el Artiacuteculo 286 y 287 se definen las
entidades territoriales y afirman su autonomiacutea para gestionar siempre y cuando se
mantengan dentro de los liacutemites de la ley buscando garantizar una facilidad en la
ejecucioacuten de proyectos y una inversioacuten maacutes directa a los intereses de cada entidad
de manera autoacutenoma
Ante este panorama se crea otro hito en el panorama del ordenamiento territorial
en 1997 cuando se expide modificando la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 la
Ley 388 o Ley de Desarrollo Territorial buscando solucionar dichos ejes
problemaacuteticos de manera efectiva el territorio colombiano y creando un plazo para
avanzar en la construccioacuten de una LOOT al sobrepasar el tiempo establecido por
la constitucioacuten de 1991 La Ley 388 del 1997 postula el Ordenamiento Territorial
de una praacutectica concreta buscando posicionarse como marco subsidiario ante la
ausencia de la Ley Orgaacutenica sin embargo la ley 388 no logroacute unificar las distintas
posiciones pese a que establecioacute los Planes de Ordenamiento Territorial y la
creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana la ambiguumledad y poca eficiencia de la
administracioacuten de territorio conllevo a nuevos proyectos de LOOT teniendo en
cuenta los peligros de no tener una unificacioacuten del Ordenamiento Territorial
69
No obstante es un hito de la historia del ordenamiento territorial por que dio paso
a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial
(POT) asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana redefiniendo lo
rural pero avanzando en la comprensioacuten de los cambios en las ciudades y la
urbanizacioacuten paulatina del paiacutes ademaacutes la creacioacuten y reglamentacioacuten por parte del
Estado del POT (Plan de ordenamiento Territorial) y el PDD (Plan desarrollo)
conduce a garantizar los derechos fundamentales mediante la provisioacuten de
servicios para mejorar la calidad de vida y el desarrollo sostenible del territorio se
puede concluir de este periodo que los intentos y avances registrados no
solventaron las principales problemaacuteticas vinculadas a la administracioacuten territorial
pero representan un punto de estudio y anaacutelisis importante para comprender
dinaacutemicas administrativa y poliacuteticas territoriales y los siguientes periodos
presidenciales
Ademaacutes en teacuterminos de los instrumentos de gestioacuten en nuestro paiacutes son los
municipios los encargados de gestionar en la escala maacutes pequentildea de la
planeacioacuten del territorio los POTrsquoS en donde se hace una proyeccioacuten del
ordenamiento municipal Sin embargo en estos planes suelen indicarse (indicar
coacutemo se distribuiacutea el territorio en los Planes de Ordenamiento Territorial en eacutestos
deben establecerse los distintos usos del suelo incluyendo las zonas protegidas
las principales actividades econoacutemicas asiacute como un segmento sobre servicios y
equipamientos urbanos
No obstante en la realidad se suele ver coacutemo muchos elementos de la
planificacioacuten son desacatados y ademaacutes el problema fiscal que implica la
corrupcioacuten suele distorsionar la ejecucioacuten de las obras puacuteblicas asiacute como el
abastecimiento de servicios para la poblacioacuten
70
En el periodo que comprendioacute el acaacutepite de la Ley 388 del 1997 se postulaba en
algunos sectores como el ser coherente con el ordenamiento territorial entendido
como el encargado de formular propuestas sobre la manera como se deben
distribuir competencias poderes y responsabilidades a lo largo y ancho del paiacutes
premisa indispensable para asegurar el despegue de una autonomiacutea que no
contrariacutee el principio de unidad del estado sino que sea su maacutes eficaz
complemento (Comisioacuten de ordenamiento territorial 1992) aunque se circunscribe
al problema de la organizacioacuten territorial del Estado y deja de lado lo sustancial de
esta poliacutetica que tiene que ver con los procesos que ocurren en las entidades
territoriales (Massiris 2011)
Un ejemplo es el conflicto armado donde la jurisdiccioacuten respecto a este seguiacutea
siendo abstracta en especial frente a los desplazamientos transformaciones
socio-territoriales migraciones por razones econoacutemicas y la expansioacuten masiva y
con poco control de las principales ciudades como Bogotaacute Cali Medelliacuten
Barranquilla y Bucaramanga donde auacuten en temas urbanos quedan muchos
debates sin resolver o darse
Sin embargo existe una restauracioacuten y renovacioacuten urbana orientada al cambio de
uso e intensificacioacuten del uso del suelo urbano a fin de contener la presioacuten
urbaniacutestica sobre las aacutereas rurales En Colombia ocurre algo totalmente paradoacutejico
y es que el sector inmobiliario y de construccioacuten se interesa cada vez maacutes por el
suelo semi-urbano o de vocacioacuten rural con el fin de ofrecer viviendas campestres
con beneficios tarifarios en cuanto al acceso a los servicios puacuteblicos Con este tipo
de estrategias comerciales las empresas constructoras modifican el uso del suelo
sin que se modifique en los Planes de Ordenamiento Territorial aumentando la
plusvaliacutea del suelo Es decir que el precio real estaacute sub-valorado en la medida
que su cotizacioacuten no corresponde al cambio del uso del suelo como ocurre en el
municipio de Chiacutea (Cundinamarca)
71
Dichas problemaacutetica se profundizariacutean durante el periodo presidencial de Aacutelvaro
Uribe Veacutelez en especial a partir de la Ley 715 frente a la modificacioacuten del Sistema
General de Participaciones que transfiere la nacioacuten a los municipios ya que no
solo aumenta condiciones de vulnerabilidad como el desempleo y pobreza en un
paiacutes en conflicto armado sino que transforma las relaciones entre entes
territoriales por los fondos de la nacioacuten llevando a un periodo de (re)centralizacioacuten
administrativa poliacutetica y fiscal que sumado al desequilibrio de poderes donde la
autonomiacutea de los entes territoriales fue en declive a medida que se posicionaba el
discurso de seguridad democraacutetica que acarreaba ideoloacutegicamente una gran
connotacioacuten del poder central y ademaacutes un control del monopolio de la fuerza y
de la economiacutea maacutes radical que en cualquier otro periodo anterior aun en
contradiccioacuten con los postulados de ordenamiento territorial de la constitucioacuten de
1991
Bajo esa configuracioacuten de 8 antildeos de recentralizacioacuten resulta un quiebre histoacuterico
en el ordenamiento territorial el hecho de que en el 2011 despueacutes de 20 antildeos de
la constitucioacuten de 1991 cuando un proyecto de LOOT es ratificado El 28 de
agosto luego de aprobar la mayoriacutea en el congreso y demaacutes requisitos de una Ley
Orgaacutenica el proyecto se convierte en la Ley 1454 (Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
territorial) y suscita conmocioacuten frente a sus futuros resultados despueacutes de varios
antildeos de debate sin consenso legislacioacuten limitada al respecto y todos sectores
divididos La definicioacuten del OT y sus principios nuevamente estaacuten en debate
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran
apuesta por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio
Colombiano bajo principios particulares (soberaniacutea y unidad nacional autonomiacutea
integracioacuten regionalizacioacuten sostenibilidad participacioacuten solidaridad y equidad
territorial diversidad paz y convivencia responsabilidad y transparencia
72
economiacutea y buen gobierno multietnicidad etc) que configuran sus 40 artiacuteculos y
deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-juriacutedico no soacutelo desde la
Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que ampliaron
el proceso de descentralizacioacuten (poliacutetica administrativa y fiscal Ver Anexos 1 y 2)
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centralista desembocoacute en la peacuterdida de Panamaacute evidenciando el fracaso del
ldquoautoritarismo regenerativordquo Las oacuterdenes impartidas desde Santafeacute de Bogotaacute
pasaban por la designacioacuten presidencial de los Gobernadores sin que mediara la
voluntad del pueblo en ninguno de los 9 departamentos Con la peacuterdida del istmo
se realizoacute una reestructuracioacuten territorial que implicoacute la creacioacuten de departamentos
como Huila Caldas Valle del Cauca y la escisioacuten entre Norte de Santander y
Santander Sin embargo el proceso de creacioacuten de entes territoriales -fuesen
comisariacuteas intendencias o Departamentos- debiacutea pasar por un examen detallado
en la capital bogotana en virtud del artiacuteculo 5deg de la Constitucioacuten que estableciacutea
como condiciones baacutesicas
1 Que el nuevo Departamento tenga por lo menos doscientas mil almas
2 Que aqueacutel o aqueacutellos de que fuere segregado queden cada uno con una poblacioacuten de
doscientos cincuenta mil habitantes por lo menos
3 Que la creacioacuten sea decretada por una ley aprobada en dos Legislaturas ordinarias
sucesivas (Constitucioacuten de 1886 artiacuteculo 5deg -texto original y sin reformas
En ese escenario la ampliacioacuten del mapa poliacutetico-administrativo estaba supeditada
a los dictaacutemenes impartidos por el Gobierno central y los intereses que estuvieran
mediando la solicitud de creacioacuten de nuevos departamentos Esta tendencia no se
2 Durante el Virreinato de la Nueva Granada las provincias se dividieron en cantones y eacutestos en parroquias Sin embargo con la entrada en vigencia de la Constitucioacuten de la Nueva Granada en 1832 las parroquias se convirtieron en distritos parroquiales los cuales se mantuvieron durante la Confederacioacuten Granadina pero fueron suprimidos por la Constitucioacuten de 1886 La figura de los distritos parroquiales se postula por ende como el antecedente maacutes cercano a la figura de los municipios actuales (Veacutease Remolina 2011) 3 Ibiacuted Es importante sentildealar que la figura de los Departamentos se empleoacute como unidad del ordenamiento territorial durante la Gran Colombia (1819-1830) cuando el Congreso aproboacute la ley 25 de 1824 con la que se crearon 12 departamentos Sin embargo la Constitucioacuten de la Repuacuteblica de la Nueva Granada (1831-1858) suprimioacute esta figura conservando uacutenicamente las provincias y posteriormente la Constitucioacuten de la Confederacioacuten Granadina (1858-1863) crea la figura de los Estados Soberanos que se mantuvo con la Constitucioacuten de Rio Negro (1863)
8
transformoacute ni siquiera con la llegada de los liberales al poder Los actos
legislativos aprobados durante la Hegemoniacutea liberal no modificaron la injerencia
centralista en los asuntos locales aun cuando ampliaron los instrumentos del
ordenamiento territorial
Por otra parte seria durante el primer Gobierno de Loacutepez Pumarejo se aproboacute el
acto legislativo 01 de 19364 en el que se reconocen a nivel constitucional las
intendencias y comisariacuteas aunque es importante mencionar las disposiciones
sobre el ordenamiento territorial no fueron el eje central de esta reforma
constitucional a diferencia de la siguiente reforma en donde se abordan con un
poco maacutes de profundidad algunos temas sobre las disposiciones territoriales a
traveacutes de la adopcioacuten de un sistema categorizado de municipios en funcioacuten de la
densidad poblacional los recursos fiscales y la importancia econoacutemica del
municipio (artiacuteculo 80deg) asiacute como se ordenoacute la creacioacuten de asambleas
departamentales por eleccioacuten popular5 y el establecimiento del Distrito Especial
de Bogotaacute
La ciudad de Bogotaacute capital de la Repuacuteblica seraacute organizada como un Distrito especial
sin sujecioacuten al reacutegimen municipal ordinario dentro de las condiciones que fije la ley La ley
podraacute agregar otro u otros Municipios circunvecinos al territorio de la capital de la
Repuacuteblica siempre que sea solicitada la anexioacuten por las tres cuartas partes de los
concejales (sic) del respectivo Municipio (Artiacuteculo 1deg - Acto Legislativo 01 de 1945)
iquestCuaacutel es la relacioacuten entre la creacioacuten de Bogotaacute como distrito capital y el Frente
Nacional
4 En el citado acto legislativo que reformoacute la Constitucioacuten el artiacuteculo 5deg quedoacute de la siguiente manera ldquoArt 2o El territorio nacional se divide en Departamentos Intendencias y Comisariacuteas los primeros se dividen en Municipios o Distritos Municipalesrdquo 5 En artiacuteculo 81deg sentildeala que en cada departamento habraacute ldquouna corporacioacuten administrativa denominada Asamblea Departamentalrdquo y en el artiacuteculo siguiente se estipula que ldquoLas Asambleas Departamentales son de eleccioacuten popular y se compondraacuten de tantos Diputados cuantos correspondan a la poblacioacuten del respectivo Departamento a razoacuten de un Diputado por cada cuarenta mil habitantes y uno maacutes por fraccioacuten igual o mayor a la mitad de dicha cifrardquo (Artiacuteculo 82deg - Acto Legislativo 01 de 1945)
9
Antes del Frente Nacional (1958-1974) los Gobernadores soliacutean estar vinculados
al partido en el poder y generalmente procediacutean de la capital de la Repuacuteblica
donde se designaba a los mandatarios departamentales pese al desconocimiento
del contexto social y econoacutemico de las regiones Bajo esta loacutegica se priorizaba la
centralizacioacuten del poder a traveacutes de decisiones administrativas que garantizaban la
reproduccioacuten y el mantenimiento del modelo (Remolina 2011) Empero los
intentos por equilibrar el modelo de desarrollo regional la reforma constitucional
de 19686 tampoco pudo transformar sustancialmente el reacutegimen territorial a pesar
de la autorizacioacuten de las aacutereas metropolitanas
Artiacuteculo 63deg Para la mejor administracioacuten o prestacioacuten de servicios puacuteblicos de dos o maacutes
Municipios de un mismo Departamento cuyas relaciones den al conjunto las
caracteriacutesticas de un aacuterea metropolitana la ley podraacute organizarlos como tales bajo
autoridades y reacutegimen especiales con su propia personeriacutea garantizando una adecuada
participacioacuten de las autoridades municipales en dicha organizacioacuten (hellip) La ley estableceraacute
las condiciones y las normas bajo las cuales los Municipios puedan asociarse entre siacute para
la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos (Acto Legislativo 01 de 1968)
Sin embargo esta reforma constitucional fue muy cuestionada porque se encargoacute
de fortalecer el poder ejecutivo en contra del poder legislativo el cual implicaba
un reparto regional del presupuesto maacutes profundo pues los congresistas debiacutean
entregar a los jefes y caciques poliacuteticos regionales su respectiva parte Ante la
centralizacioacuten del gasto fiscal en manos del presidente se terminoacute debilitando las
regiones favoreciendo la concentracioacuten de la gestioacuten estatal
ldquoespecialmente en lo referente a la reparticioacuten ilegal del presupuesto nacional entre
caciques regionales por parte de los senadores y representantes En adelante el ejecutivo
llevariacutea la iniciativa en materia de presupuesto y gasto puacuteblico sin que se interpusieran
6 Con el Acto Legislativo 01 de 1968 el artiacuteculo 5deg de la Constitucioacuten quedoacute asiacute ldquoSon entidades territoriales de la Repuacuteblica los Departamentos las Intendencias las Comisariacuteas y los Municipios o Distritos Municipales en que se dividen aquellos y eacutestasrdquo
10
otras instancias del Estado (hellip) Esta reforma ahondoacute auacuten maacutes la pobreza municipal y
regional en tanto que se crearon foacutermulas centralizadoras y una cantidad de entes
nacionales encargados de organizar los servicios puacuteblicos la salud y la educacioacuten
llamados descentralizados (Borja 2007)
Asimismo el centralismo poliacutetico continuacuteo representando un modelo poco
pragmaacutetico para un paiacutes tan diverso como el colombiano con el cual se profundizoacute
el desequilibrio de poder y autonomiacutea impuesto por la Constitucioacuten de 1886 en la
que todas las regiones por fuera de Santa fe de Bogotaacute eran consideradas como
menores de edad e incapaces a la hora de definir queacute les conveniacutea por ello
estaban sujetas a la tutela administrativa poliacutetica y econoacutemica perpetua de la
capital En este escenario se relegaba la aspiracioacuten de autonomiacutea poliacutetica y
administrativa a un plano marginal sujeto a los intereses de las eacutelites regionales
(Fals Borda 1997)
Al no encontrar espacios de discusioacuten intermedios tendientes a la redistribucioacuten
del poder se generoacute una crisis del modelo centralista la cual intentaron solventar
con la profundizacioacuten de la descentralizacioacuten administrativa y poliacutetica Con La ley
11 de 1986 se pretendioacute modificar el modelo de ordenamiento territorial heredado
de la Constitucioacuten de 1886 a traveacutes de la convocatoria puacuteblica de la comunidad
ldquopara que no siguiera siendo ajena a grandes y pequentildeas decisiones que le
concerniacutean y que tocaban con la vida ciudadana a escala localrdquo En virtud de esta
ley se implementoacute la figura de las Juntas Administradoras Locales7 para atender a
las necesidades de las comunas y corregimientos (Betancur 1989)
Pese a la ampliacioacuten de los instrumentos para el ordenamiento territorial que
dispuso el acto legislativo eacuteste fue conocido porque permitioacute la eleccioacuten popular
de alcaldes a traveacutes de la modificacioacuten de 3 artiacuteculos de la Constitucioacuten Poliacutetica de
7 Es importante precisar que las Juntas Administradoras Locales existiacutean desde 1968 como unidad de planeacioacuten del territorio y que en 1986 fueron modificadas por medio del acto legislativo pero no fueron ldquoimplementadasrdquo por primera vez
11
1886 en donde se postuloacute que todos los ciudadanos podriacutean elegir directamente
al Presidente a los congresistas Diputados Concejales y a los Alcaldes (Art
171deg) asiacute como decretoacute la necesidad de tener un Alcalde -Jefe de la
Administracioacuten Municipal- (Art 200deg) precisoacute el procedimiento para la eleccioacuten
popular y estipuloacute de manera geneacuterica las incompatibilidades e inhabilidades del
oficio de eleccioacuten popular (Art 201deg) (Acto Leg 01 de 1986)
Meses despueacutes de la aprobacioacuten del Acto Legislativo se promulgoacute el decreto
presidencial 1333 por el cual se adoptoacute el reacutegimen municipal En el artiacuteculo 8deg
establecioacute que ldquolos territorios y los habitantes de eacuteste sometidos a la jurisdiccioacuten
del alcalde constituyen un municipio o distrito municipalrdquo pero es importante
mencionar que esta unidad del ordenamiento territorial continuacutea subordinada a los
intereses del departamento y de la nacioacuten puesto que si estos entes de mayor
categoriacutea administrativa requirieran desarrollar alguna obra o establecimiento
puacuteblico en suelos municipales el ente territorial maacutes pequentildeo deberaacute acoger dicha
obra como parte de su intereacutes general -y el de sus habitantes- (artiacuteculo 9deg)
Adicionalmente los alcaldes se encuentran bajo la tutela administrativa de los
Departamentos seguacuten lo establecido en el artiacuteculo 6deg del Decreto 1222 de 1986 y
en el artiacuteculo 7deg del Decreto 1333 de 1986 en temaacuteticas de planificacioacuten y
coordinacioacuten de desarrollo regional y local y para la prestacioacuten de servicios
Ahora si bien la ampliacioacuten democraacutetica mantuvo privilegios administrativos a la
nacioacuten y a los departamentos garantizando el control poliacutetico desde la capital en
Santa fe de Bogotaacute tambieacuten generoacute la ruptura del modelo bipartidista heredado
del Frente Nacional que se profundizoacute con la eleccioacuten popular de Alcaldes y
Gobernadores -a diferencia de los mandatarios municipales su eleccioacuten se
autorizoacute en 1992- en la medida que incrementoacute la institucionalizacioacuten de
movimientos sociales y grupos armados asiacute como la agremiacioacuten de intereses
12
poliacuteticos en organizaciones como la Federacioacuten de Gobernadores de Colombia y
la Federacioacuten Colombiana de Municipios8 fundada en 1990
Su creacioacuten es producto de una de las reformas maacutes importantes del siglo XX en el paiacutes el
inicio del proceso de descentralizacioacuten En este contexto la creacioacuten de la Federacioacuten no
solo era una buena idea era una necesidad de los alcaldes agremiarse quienes en este
nuevo marco institucional eran autoacutenomos y responsables de una gran cantidad de
competencias nuevas que implicaban un gran reto para los municipios y una gran
responsabilidad poliacutetica (FCM 2010)
En ese escenario la ampliacioacuten del espectro poliacutetico por la viacutea electoral se
configuroacute un modelo democraacutetico que afianzoacute la participacioacuten poliacutetica de los
colombianos al tiempo que buscaba mayor autonomiacutea poliacutetica profundizar la
descentralizacioacuten administrativa y fortalecer la capacidad de decisioacuten autoacutenoma
de los municipios Sin embargo la eleccioacuten popular de alcaldes no transformoacute el
modelo administrativo basado en el centralismo poliacutetico pero si empezoacute a afianzar
un modelo electoral maacutes incluyente en donde nuevas fuerzas y actores sociales
que se movilizaron en deacutecadas anteriores lograron tener un espacio de discusioacuten
participacioacuten y representacioacuten colectiva de sus intereses a traveacutes de los comicios
municipales que tuvieron lugar el 13 de marzo de 1988
Con esta apuesta poliacutetica se generoacute un proceso de transferencia de competencias
que tradicionalmente habiacutea detentado el Gobierno central hacia los municipios y
se amplioacute la gama de actores poliacuteticos habilitados en el sistema electoral
incrementando la representatividad por la viacutea de la participacioacuten ciudadana y la
inclusioacuten de los movimientos sociales y ciacutevicos de los antildeos 70 y 80 Seguacuten Dariacuteo
Restrepo entre el 11 y el 36 de las alcaldiacuteas y gobernaciones quedaron en
manos de fuerzas poliacuteticas ajenas al liberalismo y el conservatismo (1995) No 8 La Federacioacuten Colombiana de Municipios se constituye como una entidad gremial privada y sin aacutenimo de lucro con el fin de promover la descentralizacioacuten la autonomiacutea la democracia y la gobernabilidad local asiacute como pretende articular los esfuerzos internacionales nacionales subnacionales puacuteblicos y privados tendientes al fortalecimiento de los gobiernos municipales y distritales Para mayor informacioacuten sobre la misioacuten visioacuten e historia de la entidad consulte httpwwwfcmorgcoindexphpid=13 (20130314)
13
obstante este aspecto debe ser analizado con detenimiento puesto que si bien
generoacute un mayor nivel de representacioacuten para la sociedad tambieacuten produjo
efectos colaterales limitantes para el desarrollo regional
El intento por romper la estructura de poder poliacutetico heredada del Frente Nacional
-bipartidismo profundamente riacutegido- junto a la jerarquizacioacuten poliacutetica planteada en
principio como un intento por mejorar las condiciones de desarrollo en el paiacutes trajo
consigo una oleada de clientelismo desmesurado que dificultoacute avanzar en temas
relacionados con el desarrollo regional Mientras se buscaba ldquorecobrar la unidad
nacional sin sacrificar los intereses de la provincia menos auacuten de la ceacutelula
municipalrdquo el poder local aumentoacute de la mano de la ldquoineficiencia y del burocratismo
clientelistardquo (Betancur 1989) El traacutefico de influencias y el afaacuten de los nuevos
caciques locales por consolidar sus cuotas burocraacuteticas9 no se hicieron esperar y
las campantildeas poliacuteticas se permearon por estas dinaacutemicas
Resultaba mucho maacutes rentable obtener la personeriacutea juriacutedica de un partido o
movimiento poliacutetico como un mecanismo de poder para hacer exigibles los
intereses de la red social de votantes a traveacutes de la obtencioacuten de prebendas y
puestos por nombramientos poliacuteticos antes que tramitar los intereses ciudadanos
en canales democraacuteticos En esta carrera cayeron algunos partidos poliacuteticos que
habiacutean surgido de los diaacutelogos luego de que el Gobierno de Belisario Betancur y
grupos armados negociaran una salida al conflicto y eacutestos uacuteltimos encontraron en
la institucionalizacioacuten electoral un nicho feacutertil para sus aspiraciones poliacuteticas
En menos de un lustro la descentralizacioacuten poliacutetica pasoacute de ser la esperanza del
paradigma representativo a convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo
9 Ahora bien el clientelismo no surgioacute luego de la aprobacioacuten del acto legislativo 01 de 1986 ndashEleccioacuten popular de Alcaldes- sino que tiene raiacuteces profundas en el tipo de relaciones sociales poliacuteticas y econoacutemicas sobre las cuales se erigioacute el modelo de Estado en Colombia En ese sentido Francisco Leal (2010) plantea que eacuteste es el resultado de relaciones de transaccioacuten pre capitalistas que fueron utilizadas por los caciques poliacuteticos locales y por el Estado mismo para facilitar el proceso modernizador
14
regional por cuenta de ldquopermanentes conflictos entre comunidades y poliacuteticos con
gobiernos regionales y nacionales donde se desperdiciaban y agotaban las
energiacuteas de caraacutecter administrativordquo (Gaviria 1989) Sin embargo los partidos
poliacuteticos tradicionales no estuvieron al margen de esta carrera clientelar todo lo
contrario tanto los liberales como los conservadores aprovecharon la expansioacuten
del sistema de partidos y como duentildeos ldquonaturalesrdquo del monopolio de la votacioacuten -
tanto los caciques locales como los poliacuteticos electos- apuntaron a crear una
estrategia que les permitiera incrementar sus beneficios dejando la menor parte a
los movimientos ajenos al control de la asociacioacuten bipartidista
El control del bipartidismo sobre la administracioacuten del Estado condujo a que la clase
poliacutetica tendiera a hacer un uso indiscriminado de los recursos estatales De ahiacute a que se
viera como natural el usufructo privado de tales recursos y fuera fuente de desarrollo de
multitud de praacutecticas y costumbres (Leal 2010)
Para superar las tensiones poliacuteticas derivadas de la eleccioacuten popular de alcaldes
que entorpecioacute la adopcioacuten de mecanismos para garantizar el desarrollo equitativo
entre las regiones el Estado colombiano optoacute por ldquola ecuacioacuten ordenamiento
territorial equivale a planificacioacuten espacialrdquo implicando un modelo interdependiente
entre los centros urbanos y las formas de poblamiento y produccioacuten De este modo
se intentoacute superar la fragmentacioacuten social que habiacutea generado la ampliacioacuten
democraacutetica de finales de los 80 basaacutendose en un orden territorial funcional que
asegurara el desarrollo bajo paraacutemetros modernos (Borja 1996)
Sin embargo los partidos poliacuteticos y sus agentes construyen alianzas a partir de
ejes programaacuteticos como la planificacioacuten espacial apropiaacutendose del discurso del
desarrollo regional equitativo y de la planificacioacuten del territorio iquestdejando a un lado
el desconocimiento de paradigmas conceptuales y de las complejidades socio-
culturales del territorio Mientras tanto las alianzas continuacutean siendo productivas
electoralmente y en virtud de eacutestas se consolidan coaliciones de intereses en
15
espacios de incidencia poliacutetica y administrativa para garantizar la administracioacuten
de recursos con mayor autonomiacutea del departamento y de la nacioacuten En ese
contexto la Federacioacuten Colombiana de Municipios adquiere relevancia
De modo que la implementacioacuten de herramientas descentralizadoras fue soacutelo la
punta de lanza de las estrategias empleadas para la adopcioacuten de un esquema
territorial alterno en donde se buscoacute romper el centralismo autoritario heredado
del reacutegimen constitucional de 1886 y que tuvo muacuteltiples fracasos en el proyecto
de unificacioacuten nacional por cuenta del desconocimiento de las particularidades
socio-culturales y regionales
A continuacioacuten se presentaraacute un anaacutelisis del modelo poliacutetico e institucional que
implicoacute la carta magna de 1991 en donde se sentaron las bases principios y
elementos del nuevo modelo territorial propuesto como alternativa al centralismo
autoritario decimonoacutenico con sus posibilidades y retos de implementacioacuten
2 La Constitucioacuten de 1991 Ruptura y auge del ordenamiento territorial
La discusioacuten sobre el Ordenamiento Territorial en Colombia ha sido abordada por
autores como Fals Borda Massiris Borja Restrepo entre otros con el fin de
determinar los antecedentes y los aportes en la materia para nutrir desde distintos
campos la experiencia nacional Sin embargo la discusioacuten maacutes seria sobre el
ordenamiento territorial se planteoacute en el seno de la Asamblea Nacional
Constituyente como un debate de relevancia nacional cuya maacutexima preocupacioacuten
consistioacute en definir una hoja de ruta asiacute como plantear la necesidad de consolidar
un modelo capaz de garantizar ldquoun desarrollo equilibrado y justo de las distintas
regiones en espacial las maacutes pobres y marginales sin obstaculizar el progreso de
las maacutes ricasrdquo (COT 1992)
16
Gracias a la pluralidad acadeacutemica poliacutetica y social de los constituyentes la
necesidad de replantear estos temas se evitoacute caer en un debate reducido a
problemas cartograacuteficos para plantear la importancia de analizar la escenarios
para la creacioacuten y apropiacioacuten del espacio por parte de los grupos sociales con
sus propias culturas y organizacioacuten social y con la estructura general y la forma
administracioacuten recursos competencias y planeacioacuten del Estado (Borja 1996) La
Constitucioacuten de 1991 se adopta como un intento por construir un modelo
heterodoxo entre una repuacuteblica unitaria que reconoce la autonomiacutea regional de
departamentos y municipios por la viacutea de la transferencia de funciones y recursos
econoacutemicos a los entes territoriales y que apunta a disminuir los desequilibrios
econoacutemicos entre las regiones (Riveros cit COT 1992)
Para esto el texto constitucional debioacute acompantildearse con un articulado transitorio
que facilitara los procesos de cambio entre el anterior reacutegimen centralista
heredado de la Regeneracioacuten y la nueva foacutermula constitucional nacida de la
Asamblea Nacional Constituyente El artiacuteculo 3810 se convirtioacute en la piedra angular
para pensar el ordenamiento como una problemaacutetica nacional puesto que en eacuteste
se establecioacute que el Gobierno debiacutea encabezar la creacioacuten de la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial en un plazo de 6 meses y por un teacutermino de 3 antildeos con
el objetivo de realizar los estudios y formular las recomendaciones pertinentes en
torno a la divisioacuten territorial del paiacutes Seguacuten Fals Borda la importancia de la
Comisioacuten eran maacutes una intuicioacuten que cualquier otra cosa
Esta intuicioacuten proveniacutea de reconocer el lastre de liacutemites arbitrarios o mal desdentildeados que
han ignorado las realidades culturales geograacuteficas y econoacutemicas y desdentildeado las
10 Artiacuteculo Transitorio 38deg - El Gobierno organizaraacute e integraraacute en el teacutermino de seis meses una Comisioacuten de Ordenamiento Territorial encargada de realizar los estudios y formular ante las autoridades competentes las recomendaciones que considere del caso para acomodar la divisioacuten territorial del paiacutes a las disposiciones de la Constitucioacuten La Comisioacuten cumpliraacute sus funciones durante un periacuteodo de tres antildeos pero la ley podraacute darle caraacutecter permanente En este caso la misma ley fijaraacute la periodicidad con la cual presentaraacute sus propuestas (Constitucioacuten 1991)
17
necesidades cotidianas de la poblacioacuten con obvias consecuencias negativas para la
administracioacuten y el buen gobierno de las unidades territoriales (Fals cit COT 1992)
Asimismo el artiacuteculo 288deg de la Constitucioacuten Poliacutetica ordenoacute la construccioacuten de
una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (LOOT) en donde era fundamental tener en
cuenta dos elementos el primero relacionado con la importancia de la autonomiacutea
municipal pues estas ceacutelulas del ordenamiento y la administracioacuten nacional son
ldquoentes territoriales fundamentales durante la prestacioacuten de servicios puacuteblicos
domiciliariosrdquo y el segundo asociado al papel protagoacutenico del departamento como
ldquopromotor del desarrollo econoacutemico planificador generante de sus zonas de
frontera y como depositario constitucional de funciones de educacioacuten ambiente
salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra cit COT 1992)
Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo
centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 -tal como se mencionoacute antes- y
ademaacutes establecioacute en virtud de los artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las
entidades territoriales al tiempo que se les concedioacute autonomiacutea para gestionar sus
intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de proyectos y una inversioacuten directa
a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla Por tal razoacuten la
organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el Titulo XI
ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera
especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud
del artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias
entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten
concurrencia y subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)
18
Para el momento de su creacioacuten Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi
(IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la
primera definicioacuten institucional de Ordenamiento Territorial entendido como
El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y
utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en
cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio
considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)
No obstante la produccioacuten y apropiacioacuten conceptual realizada por la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial enfrentoacute un problema endeacutemico de la administracioacuten
colombiana pues con el incremento de las funciones conjuntas del Instituto
Agustiacuten Codazzi y otras entidades iniciaron una serie de conflictos asociados al
enfoque de ordenamiento e integracioacuten territorial maacutes pertinente de acuerdo a los
intereses institucionales En esta disputa intervinieron el Departamento Nacional
de Planeacioacuten (DNP) algunos sectores acadeacutemicos e incluso representantes del
Gobierno para definir los paraacutemetros y modelos de Ordenamiento Territorial
El debate conceptual poliacutetico econoacutemico y juriacutedico atrajo cada vez maacutes el intereacutes
de otros sectores acadeacutemicos interesados en fomentar programas de estudios
especializados y de esa forma generar nuevas propuestas conceptuales la
mayoriacutea de las veces en coalicioacuten con entidades puacuteblicas con una perspectiva
teoacuterica similar Entre los teoacutericos pioneros se destacan Aacutengel Massiris que desde
el IGAC y la academia nacional planteoacute herramientas y definiciones conceptuales
para entender el Ordenamiento en Colombia Orlando Fals Borda quien
proporcionoacute los principales lineamientos del Ordenamiento en clave de la
regionalizacioacuten Hernando Gonzaacuteles que profundizoacute en el tema de la planificacioacuten
Anuar Yaver poliacutetico liberal que sosteniacutea la creacioacuten de un proyecto de
19
Ordenamiento Territorial Rubeacuten Dariacuteo Utria que ahondoacute en la conceptualizacioacuten
de desarrollo nacional y planificacioacuten entre otros autores reconocidos
De hecho los gobiernos de turno y altos funcionarios empezaron a considerar el
Ordenamiento como piedra angular en la modernizacioacuten del Estado (Estupintildeaacuten
2001) y un eje de trasformacioacuten administrativa donde se rescatariacutean y
potenciariacutean las concepciones iniciales de descentralizacioacuten autonomiacutea y
democracia que lograron penetrar en la Comisioacuten de Ordenamiento llevaacutendola en
1993 a modificar la definicioacuten inicial
Contribuir al logro de un Estado eficiente y a la consolidacioacuten de la democracia y la
descentralizacioacuten la COT realiza estudios y ofrece recomendaciones dirigidas al
Congreso de la Repuacuteblica y al Gobierno Nacional sobre asuntos que reflejen los intereses
de la Nacioacuten y de las diversas regiones y procura una divisioacuten y administracioacuten territorial
que armonice la distribucioacuten de la poblacioacuten y el desarrollo social econoacutemico y poliacutetico
con el uso de los recursos naturales y la proteccioacuten del ser humano y del medio ambiente
(Massiris 2010)
Pero a pesar de las contribuciones y esfuerzos administrativos la creacioacuten y
aprobacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial continuaba siendo una
quimera Ademaacutes como si fuera poco los municipios departamentos y demaacutes
entidades territoriales teniacutean muacuteltiples confusiones en torno a sus competencias
legales Esta situacioacuten dificultoacute profundamente la conciliacioacuten de un proyecto
unitario de ordenamiento del territorio colombiano en donde el ordenamiento
espacial se buscaba usar como un instrumento del Estado para el logro de la
eficacia la consolidacioacuten de la democracia y la descentralizacioacuten respetando a las
autonomiacuteas locales y velando por la unidad nacional (Borja 1996)
En medio de esa pugna otros sectores buscaron expandir las problemaacuteticas
asociadas al Ordenamiento territorial y autores como Romero (1997) lo
20
vincularon al tema de la descentralizacioacuten administrativa Roberto Junguito lo
asocioacute a las finanzas entre otros autores preocupados por la situacioacuten Por esta
razoacuten la Comisioacuten de Ordenamiento Territorial procuroacute unificar criterios en un solo
espacio con el lanzamiento de talleres
Tambieacuten el Departamento Nacional de Planeacioacuten (1993) aclaroacute que con la
ordenacioacuten del territorio se pretendiacutean coordinar y unificar las acciones de los
sectores puacuteblico y privado que resultan en impactos en las formas de ocupacioacuten
territorial transformando el espacio conformado naturalmente y el construido social
y econoacutemicamente para hacer maacutes eficiente la asignacioacuten de la inversioacuten puacuteblica y
privada elevando la calidad de vida de la poblacioacuten manteniendo la armoniacutea con
la naturalezardquo (Gonzaacuteles 1993)
En uacuteltimas desde la ruptura de la constitucioacuten 1991 frente al tema territorial y su
intento de impulsar cambios al respecto hasta 1993 con las nuevas instituciones y
avances acadeacutemicos en la materia se llegoacute a ciertos puntos en comuacuten que exigiacutean
una normatividad para regular y resolver ciertas problemaacuteticas comunes a todas
las perspectivas comunes y teoacutericas Un ejemplo de esa unificacioacuten es la tabla de
Sede de Palmira de la Universidad Nacional (2009) tratando de mostrar cuales
eran los problemas donde existiacutea un consenso y sus respectivas propuestas
TABLA 1 Problemas y soluciones al Ordenamiento Territorial a partir de la Constitucioacuten de 1991
PROBLEMAS LOGROS
Conflictos de uso del suelo por incompatibilidad entre el uso
potencial y el uso real
Mejor uso del suelo de acuerdo con las potencialidades
y limitaciones
Desequilibrios en la explotacioacuten y acceso al suelo Mejor instrumentacioacuten para orientar los procesos de
urbanizacioacuten
Aprovechamiento insostenible de los recursos naturales Mejor articulacioacuten e integracioacuten del territorio a nivel local
y nacional
Ocupacioacuten de aacutereas sujetas a amenazas naturales y antro
picas Mejora la habitabilidad del medio rural
21
Desarrollo de infraestructuras especiales de gran impacto
sin las debidas previsiones ambientales
Inicios en reglamentacioacuten y gestioacuten para la proteccioacuten
del patrimonio natural y cultural
Expansioacuten urbana desordenada principalmente en las
grandes ciudades
Mejoran las poliacuteticas y programas para la prevencioacuten de
desastres naturales y antro picos
Desequilibrios en el acceso a servicios puacuteblicos y sociales
de la poblacioacuten urbana El fortalecimiento de la competitividad de los territorios
Limitaciones en el acceso a servicios puacuteblicos domiciliarios
y sociales de las aacutereas rurales
Motivacioacuten por formular e investigar sobre una
organizacioacuten del espacio urbano maacutes funcional y acorde
con el desarrollo humano sostenible
Desequilibrios en la distribucioacuten de actividades y empleos
principalmente entre lo urbano y lo rural y entre las
ciudades y las aacutereas urbanas rurales
Estudios de impacto ambiental que ayudan a la
localizacioacuten oacuteptima de las infraestructuras
equipamientos y servicios
Concentracioacuten de casi el 40 de la poblacioacuten en las cuatro
ciudades maacutes importantes Una mejor localizacioacuten de las instalaciones productivas
Desequilibrios en la estructura urbano-regional Planeacioacuten y ordenacioacuten territorial a corto mediano y
largo plazo
Desequilibrios en el desarrollo urbano rural Estructura general de ordenamiento articuladora de
planes sectoriales
Desatencioacuten de las aacutereas e inmuebles de valor patrimonial
histoacuterico cultural natural y arquitectoacutenico Mayor concientizacioacuten de la planeacioacuten estrateacutegica
Fuente Universidad Nacional de Colombia Sede Palmira (2009)
Por lo tanto se fueron promoviendo proyectos de diversos enfoques conceptuales
juriacutedicos y poliacuteticos frente al Ordenamiento Respecto los antildeos posteriores a la
Constitucioacuten de 1991 resulta necesario rescatar la Ley 152 de 1994 la cual
intentoacute profundizar los artiacuteculos 313 325 y 339 de la Constitucioacuten ademaacutes de
complementarse con los decretos 2284 del mismo antildeo hasta verse modificado en
el 2002 con el Decreto 2250 especiacuteficamente en el artiacuteculo 9 de dicha ley
De hecho la ley 152 de 1994 evidencioacute algunos esfuerzos por avanzar en la
configuracioacuten de un modelo de ordenamiento territorial al tiempo que empezoacute a
plantear soluciones estableciendo unos principios y competencias baacutesicas para
que las entidades territoriales dejando de lado la ambiguumledad poliacutetica y la
inestabilidad legislativa Esta situacioacuten permitioacute estabilizar en el articulado de la ley
los elementos centrales de la planeacioacuten municipal sus componentes y alcances
22
TABLA 2 Cambios en el modelo de descentralizacioacuten y Ordenamiento Territorial (1994)
PRINCIPIOS (LEY 1521994 CAP X) (DECRETO 22841994)
Creacioacuten de un modelo
ambiental sustentable
Desarrollo armoacutenico de las
regiones
Procesos de Planeacioacuten
Eficiencia
Vitalidad
Coherencia
Conformaciones de los
planes de desarrollo
Autonomiacutea
Delimitacioacuten clara de las
competencias
Coordinacioacuten
Consistencia
Prioridad del gasto puacuteblico
social
Continuidad
Participacioacuten
En lugar del DNP actuaraacute la
Secretariacutea Departamento
Administrativo u Oficina de
Planeacioacuten o la dependencia que
haga de sus veces
En lugar del CORPES actuaraacute el
Consejo de Gobierno o la
autoridad de planeacioacuten que sea
equivalente en las otras
entidades territoriales En lugar
del CNP lo haraacute el respectivo
Consejo Territorial
En lugar del Congreso la
Asamblea Consejo o la instancia
de planeacioacuten que sea
equivalente en las otras
entidades territoriales
Se cambia el propoacutesito y los
objetivos de los planes
ajustaacutendolos a los pilares de
dicha Ley
Se busca mejorar la eficiencia y
el paradigma de administracioacuten
puacuteblica a traveacutes de crear un
procedimiento especiacutefico para la
creacioacuten de los planes
La representacioacuten en el Consejo
Nacional de Planeacioacuten de los
municipios y distritos las provincias y
departamentos cambia a traveacutes cinco
grupos territoriales11
Los Consejos Regionales de
Planificacioacuten Econoacutemica y Social -
Corpes- coordinaraacuten el proceso de
conformacioacuten por parte de los
gobernadores de los departamentos
correspondientes a la jurisdiccioacuten de la
correspondiente regioacuten de planificacioacuten
econoacutemica y social de la terna con base
en la cual el Presidente de la Repuacuteblica
designaraacute el Departamento cuya maacutexima
autoridad administrativa actuaraacute en
representacioacuten de los departamentos en
el Consejo Nacional de Planeacioacuten
Para tal efecto los Conpes sentildealaraacuten el
plazo para inscribir candidaturas de los
departamentos para conformar la terna
respectiva y organizaraacuten el
procedimiento para que cada
departamento a traveacutes de su
Gobernador vote hasta por tres
departamentos La terna se conformaraacute
con los departamentos que obtengan el
mayor nuacutemero de votos
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de la ley 152 de 1994 y el decreto 2284 de 1994
11 A saber el Articulo 9 de la Ley 152 de 1994 los clasifico en Grupo uno Compuesto por los departamentos de Amazonas Caquetaacute y Putumayo Grupo dos Compuesto por los departamentos de Boyacaacute Cundinamarca Huila Norte de Santander Santander y Tolima Grupo tres Compuesto por los departamentos de Atlaacutentico Boliacutevar Cesar Coacuterdoba Guajira Magdalena Sucre y el Archipieacutelago de San Andreacutes Providencia y Santa Catalina Grupo cuatro Compuesto por los departamentos de Antioquia Cauca Caldas Chocoacute Narintildeo Quindiacuteo Risaralda y Valle del Cauca Grupo cinco Compuesto por los departamentos de Arauca Casanare Guainiacutea Guaviare Meta Vaupeacutes y Vichada
23
La Ley 152 de 1994 y la joven normatividad e institucionalidad que se iba
construyendo hasta 1994 dariacutean lugar a que especialmente en 1995 se produjera
una expansioacuten y auge de la problemaacutetica y se formulan dos proyectos de ley con
amplias expectativas de aprobacioacuten que pese a todos los pronoacutesticos no
pudieron cumplir con la mayoriacutea absoluta en la Caacutemara de Representantes y el
Senado en especial por las diferencias entre las posturas que apostaban en
general por definiciones metodologiacuteas y anaacutelisis propios tomados como uacutenicos
De hecho en 1996 el Instituto Agustiacuten Codazzi publica una guiacutea metodoloacutegica
donde plantea una definicioacuten diferente del el Ordenamiento entendido como
Una poliacutetica de Estado e instrumento de planificacioacuten que permite una apropiada
organizacioacuten poliacutetico-administrativa de la Nacioacuten y la proyeccioacuten espacial de las poliacuteticas
sociales econoacutemicas ambientales y culturales de la sociedad garantizando un nivel de
vida adecuado para la poblacioacuten y la conservacioacuten del ambiente (IGAC 1996)
La dificultad de unificar teacuterminos a pesar del progreso a nivel normativo llevariacutea a
la necesidad de expedir en 1997 una Ley que buscara ambiciosamente
solucionar las discrepancias y los problemas teacutecnico y administrativos que
surgieran en todo el territorio por la ausencia de una LOOT
Sin embargo en el paiacutes tuvieron que transcurrir maacutes de 20 antildeos para obtener un
acuerdo en torno al modelo de ordenamiento territorial consagrado en el marco de
la Ley 1454 de 2011 Soacutelo hasta ese momento se aproboacute una legislacioacuten que
conciliaba los conflictos asociados a la ambiguumledad administrativa que imperaban
en el paiacutes En ese contexto la actual ley es producto de muacuteltiples fracasos por
establecer las competencias instituciones y otros elementos administrativos
respecto a la regionalizacioacuten asiacute como las temaacuteticas vitales para la modernizacioacuten
del Estado
24
3 Ley 388 de 1997 Intentos y avances en la normatividad nacional
En 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3
de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los
costos poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de
manera efectiva el territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten
de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la
Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se definiacutea conceptualmente el Ordenamiento
Territorial 12 como
El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas
emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la
funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las
leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del
espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con
el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo 5deg)
Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde
los insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean
presentado muacuteltiples autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten
puacuteblica hasta limitar la discusioacuten poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes
GRAacuteFICA 1 Visioacuten del sistema Poliacutetico administrativo a partir de la Ley 388 de 1998
SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO
CO
MP
O
NE
NT
ES
Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos
12 Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879
25
Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-administrativos de las
entidades territoriales y administrativas con referente territorial
Componentes legales de la descentralizacioacuten y la democracia
Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)
Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del
paiacutes ya que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre
ordenamiento territorial Siacute bien dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de
los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) asiacute como la creacioacuten de
instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la
administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas
teniendo en cuenta los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional
Pero a pesar de las dificultades asociadas a la Ley 388 es importante destacar los
avances en materia de gestioacuten ambiental asiacute como la promocioacuten del desarrollo
sostenible Por esta razoacuten la Ley 388 implicoacute la adaptacioacuten de nuevas
perspectivas sobre ordenamiento territorial en Colombia De hecho la forma en
que entra a regular y reordenar la administracioacuten del territorio se fundamenta a
traveacutes de las perspectivas urbanas donde empiezan a tomar mayor prioridad las
ciudades urbes y se busca es coordinar los centros y aacutereas rurales del paiacutes con
estas De tal manera de la descentralizacioacuten no tiene un gran retroceso a nivel
macro pero en las dinaacutemicas de las entidades territoriales sucede algo distinto
Esta ley se cimentoacute sobre cinco pilares baacutesicos a saber a) La funcioacuten social y
ecoloacutegica de la propiedad (instaurada desde 1936) b) La prevalencia del intereacutes
general sobre el particular c) La distribucioacuten equitativa de cargas y beneficios del
urbanismo d) La funcioacuten puacuteblica del urbanismo e) La participacioacuten democraacutetica
26
de los individuos En ese contexto la ley 388 materializoacute la implementacioacuten de los
Planes de Ordenamiento Territorial (POT) consagrados en la ley 152 de 1994 al
tiempo que acogioacute los principios de una concepcioacuten urbana donde se considera la
necesidad de oportunidades de los ciudadanos de gozar de los beneficios de la
urbanizacioacuten se busca cambiar el gasto puacuteblico ineficiente por inadecuada
planificacioacuten que no se corrigioacute con la Ley 152 de 1994
Ahora si bien la Ley 388 consagroacute un proyecto de ordenamiento territorial local
ambicioso es importante aclarar que eacutesta no se creoacute para resolver todos los
problemas sobre la administracioacuten del territorio nacional sino para crear
mecanismos y escenarios de planificacioacuten y gestioacuten del suelo para configurar una
especie de ldquocaja de herramientasrdquo al servicio de las autoridades locales y con la
participacioacuten de la sociedad canalizada a traveacutes de sus organizaciones En uacuteltimas
se buscoacute enfocar la planeacioacuten en funcioacuten de problemaacuteticas o situaciones
concretas con un marco legal fundamentado con voluntad poliacutetica y una eficiente
administracioacuten de los recursos humanos y financieros (Caicedo 2007)
De tal manera la ley se centroacute en el fortalecimiento del papel de los entes
territoriales para que cumplieran con la funcioacuten puacuteblica del urbanismo (decisiones
normativas y control ejecuciones) y garantizaran la captacioacuten de plusvaliacuteas la
equidad en el desarrollo urbano el equilibrio en la provisioacuten de infraestructura
urbana y servicios la rentabilidad de los negocios y los consensos sobre el
desarrollo territorial a traveacutes de la participacioacuten democraacutetica (Acero 2011) De esta
forma se garantizariacutea ademaacutes el cambio de paradigma que se habiacutea manejado al
respecto desde el 91rsquo contraponieacutendose al de instituciones como la COT IGAC
DNP que si bien reconociacutean la importancia de lo urbano no habiacutean
problematizado sobre este aspecto
27
En este sentido uno de los aspectos que maacutes repercusioacuten tendriacutean de dicha Ley
en el OT seriacutean los POTrsquos desde una perspectiva urbana que buscaba mezclarse
y retomar el tema de la regionalizacioacuten que se veniacutea trabajando desde 1991 La
idea era armonizar los debates de las regiones a traveacutes de mejorar las
condiciones de acceso y calidad de vida en las urbes teniendo en cuenta los
factores medio ambientales y el buen uso de dineros puacuteblicos e invirtiendo
fuertemente en aspectos como la infraestructura y transporte en las ciudades
buscando que se conectaran las periferias de los entes territoriales con sus
centros y esperando un equilibrio entre el territorio deseado donde la idea era
urbanizar a gran escala el actual y el posible
GRAacuteFICA 2 Esquema para la formulacioacuten de la visioacuten de planes de ordenamiento territorial
DIMENSIONES Unidades de Paisaje
Ambiental
Cultural TERRITORIO
DESEADO
Propoacutesito Gral
del Desarrollo Social
Econoacutemica
Poliacutetica
VISION URBANO -
REGIONAL
IMAGEN
OBJETIVO
Sostenibilidad ambiental TERRITORIO
POSIBLE Funcioacuten urbano-regional
Movilidad poblacional
ATRIBUTOS
Espacio puacuteblico
Transporte
Equipamiento TERRITORIO
ACTUAL
Escenarios del
ordenamiento Vivienda
Infraestructura
Usos del suentildeo Unidades de Paisaje
Fuente Ley 388 de 1997 - Mindesarrollo Proceso de aplicacioacuten
28
Sin embargo esto no significa que el nuevo paradigma del OT enfocado a lo
urbano a traveacutes de una nueva normatividad dejara de lado toda la evolucioacuten que
se habiacutea realizado juriacutedicamente desde 1991 Se plantea desde Estado que El
POT (Plan de ordenamiento Territorial) y el PDD (Plan desarrollo) son
complementarios en sus objetivos y fines ambos conducen a garantizar los
derechos fundamentales mediante la provisioacuten de servicios para mejorar la calidad
de vida y el desarrollo sostenible del territorio
En siacutentesis los intentos y avances registrados durante este periodo no tuvieron un
gran alcance y tampoco solventaron las principales problemaacuteticas vinculadas a la
administracioacuten territorial Incluso se promovieron muacuteltiples proyectos de ley para
consolidar el modelo de ordenamiento territorial que fracasaron en gran medida
por cuenta de los intereses clientelistas subyacentes a eacutestos
4 El retorno de la (re)centralizacioacuten poliacutetica y fiscal
Luego de una deacutecada de intentos fallidos por consolidar un proyecto de Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en la cual se aglutinaran y articularan las
propuestas maacutes relevantes en teacuterminos de desarrollo regional equitativo u otros
modelos de desarrollo territorial se termina expidiendo una norma orgaacutenica que
incide de manera directa cabe mencionar tanto en la asignacioacuten de recursos y
competencias especiacuteficas a los entes territoriales como con relacioacuten a la
prestacioacuten de servicios en salud educacioacuten y otras aacutereas de igual importancia
para las regiones Sin embargo con esta ley se transfirieron mayores
responsabilidades a los gobiernos territoriales con los mismos recursos
(Restrepo 2005) y teniendo en cuenta que desde 1991 a inicios del gobierno
29
Uribe existiacutea un gran desorden territorial la recentralizacioacuten iba a permitir que
debates dispersos como el ambiental se avivaran
Ademaacutes como se puede observar en la declaraciones del INCODER a cargo del
subgerente de Planificacioacuten e Informacioacuten se observa una inclinacioacuten no solo por
la recentralizacioacuten sino un apoyo al sector privado sobre el puacuteblico y el
fortalecimiento del ordenamiento territorial en tanto aspectos econoacutemicos-fiacutesicos y
no culturales o sociales primando el uso del ordenamiento territorial es coacutemo una
herramienta para la explotacioacuten de recursos De hecho las declaraciones parten
de afirmar que los conglomerados industriales agriacutecolas minero-energeacuteticos de
la quiacutemica la fiacutesica la biologiacutea y la biotecnologiacutea la electroacutenica y la roboacutetica que
se estaacuten dando en el paiacutes en Colombia tienen expresioacuten local a nivel mundial
determinando la competitividad un principio de ordenamiento de las regiones y de
las naciones y responden a loacutegicas determinadas por muacuteltiples factores entre los
que se destacan la dotacioacuten de recursos biofiacutesicos talento humano
institucionalidad relaciones y tejido social estructuras y relaciones poliacuteticas
infraestructura fiacutesica dando prioridad a un modelo especiacutefico en la economiacutea la
dotacioacuten y presencia de agentes en la cadena de produccioacuten-transformacioacuten y
agroindustria comercio transporte e infraestructura social entre otros (Uribe
2003)
Lo anterior evidencia que solo las regiones tienen autonomiacutea en tanto los
procesos industriales privados que estaacuten llevando a cabo pero donde se prima
una visioacuten economicista del territorial como medio lo cual se hace auacuten maacutes
relevante en sus anaacutelisis sobre los teacuterminos puramente econoacutemicos donde afirma
que Michael Porter plantea que la competitividad de una empresa o grupo de
empresas estaacute determinada desde lo local por los atributos del diamante que
incluyen (i) las condiciones de los factores (ii) las condiciones de la demanda (iii)
las industrias relacionadas y de apoyo y (iv) la estrategia estructura y
30
competencia de la empresa lo cual es cierto pero lo importante radica en tanto lo
usa para sostener argumentativamente que debido a que en el desarrollo de su
planteamiento Porter le asigna una especial importancia al potencial de lo local a
partir de la interaccioacuten adecuada de estos atributos constitutivos del diamante de
la competitividad que son la fuente del mejoramiento continuo y la innovacioacuten de
las empresas y los conglomerados productivos o ldquoclustersrdquo en regiones
geograacuteficas relativamente concentradas (Uribe 2003) de ahiacute que durante este
periodo se manejara un recentralizacioacuten poliacutetica en pro de promover el
fortalecimiento del sector privado como eje del desarrollo territorial a niveles
locales
Deacutecadas peacuterdidas La descentralizacioacuten y la desconcentracioacuten en crisis
Los avances obtenidos durante las deacutecadas del 80 y 90 en teacuterminos de
descentralizacioacuten poliacutetica e incremento del gasto social por la viacutea de las
transferencias de la nacioacuten a los municipios resultan seriamente afectados
durante la primera deacutecada del siglo XXI Con la ley 715 de 2001 se modificoacute y se
recortoacute el gasto puacuteblico social asociado al Sistema General de Participaciones que
transfiere la nacioacuten a los municipios producto de la disminucioacuten real de los
Ingresos Corrientes de la Nacioacuten los cuales dependen del comportamiento de la
economiacutea (creciente o decreciente13) Ademaacutes con esta ley se empiezan a
interrumpir la cobertura de servicios sociales como la salud y la educacioacuten lo cual
implica un aumento en el desempleo y la pobreza por cuenta de la inequidad en el
acceso general a estos servicios sociales (Restrepo 2005)
13 Es importante recordar que a finales de los antildeos 90 la crisis del Sudeste Asiaacutetico golpeoacute el mercado interno y por ende el paiacutes estaba atravesando una difiacutecil situacioacuten macroeconoacutemica)
31
Con la que se regularon las competencias locales en sectores vitales para el
desarrollo regional como la salud y la educacioacuten al tiempo que se intentoacute
profundizar el modelo de descentralizacioacuten econoacutemica puesto que la nacioacuten se
encargoacute de reasignar presupuesto y definir las competencias especiacuteficas a los
entes territoriales Es decir que se trasladan competencias y funciones de una
persona juriacutedica a otra Se trata en uacuteltimas de un proceso administrativo y fiscal a
traveacutes del cual se
ldquoreasigna el poder poliacutetico competencias y recursos entre los distintos niveles de gobierno
(nacioacuten departamentos municipios entre otros) con el objeto de que el Estado pueda
cumplir sus fines de bienestar y equidad sobre la base de la accioacuten conjunta y
complementaria del gobierno nacional y de los gobiernos territoriales (Goacutemez 2011)
Sin embargo seguacuten Restrepo esa herramienta administrativa poliacutetica y fiscal
abre la puerta a un proceso de recentralizacioacuten que lesiona la legitimidad de la
reforma iniciada en la deacutecada del 80 la cual terminaraacute por ldquoponer en riesgordquo la
descentralizacioacuten poliacutetica asociada a la eleccioacuten local de funcionarios (alcaldes
gobernadores principalmente) asiacute como la planeacioacuten participativa Ademaacutes esta
ley confiere al ejecutivo ldquodiscrecioacuten en la reparticioacuten de rentas y contratos (hellip) con
los recursos de la salud de los pobresrdquo (Restrepo 2005) Una crisis similar
atraviesa la desconcentracioacuten otra herramienta de la gestioacuten puacuteblica con la cual
se posibilita ldquola radicacioacuten de competencias y funciones en dependencias ubicadas
fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa conservando la
autoridad central las potestades y deberes de orientacioacuten e instruccioacuten14 (Ley 489
de 1998)
14 Mientras que Borja retoma a autores como Haldenwang quien sentildeala que la descentralizacioacuten es una herramienta de Estados en crisis que se ha puesto de moda maacutes allaacute de los proyectos que se proponen desde sectores con intereses econoacutemicos y poliacuteticos concretos reducieacutendose en uacuteltimas a una herramienta de la gestioacuten puacuteblica (Borja 1996)
32
Seguacuten la Corte Constitucional la desconcentracioacuten es ldquouna herramienta que
permite descongestionar los oacuterganos superiores con miras a facilitar y agilizar la
funcioacuten puacuteblica de conformidad con los principios funcionales de eficacia y
celeridad que gobiernan dicha funcioacutenrdquo (Sentencia C-727 de 2000) Este
procedimiento tiene lugar ldquoal interior de una misma organizacioacuten con unidad de
mando y direccioacuten y con la misma identificacioacuten legal o razoacuten juriacutedicardquo en
cualquier nivel territorial (Rubio 2004) De hecho el Departamento Nacional de
Planeacioacuten (2004) sostiene que la desconcentracioacuten es una variante de la
centralizacioacuten y permite trasladar funciones a entidades que actuacutean bajo
instrucciones de las autoridades centrales
El Distrito Capital es un claro ejemplo de la desconcentracioacuten administrativa en
donde La Alcaldiacutea Mayor en aras de garantizar la atencioacuten ceacutelere y eficiente a los
ciudadanos tiene desconcentradas sus funciones a lo largo de las 20 localidades
de la ciudad Otro ejemplo a nivel nacional es la existencia de oficinas regionales
de entidades como el SENA y de la Escuela Superior de Administracioacuten Puacuteblica
para resolver la demanda de acceso en educacioacuten de las personas de otras
regiones del paiacutes (DNP 2004)
Tanto la descentralizacioacuten como la desconcentracioacuten operaban de manera alterna
en la administracioacuten puacuteblica y la gestioacuten de recursos para el territorio Sin
embargo los marcos normativos aprobados sumados a la restriccioacuten real de las
herramientas de gestioacuten terminaran por reducirse con el modelo de poliacuteticas
puacuteblicas de ordenamiento del territorio de los Gobiernos de Aacutelvaro Uribe Si bien
durante estos periodos no se cristalizoacute una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial (maacutes allaacute de los proyectos de ley que cursaron en el Congreso) siacute se
promulgaron varias leyes que modificaron los escenarios territoriales a raiacutez de su
relacioacuten con la asignacioacuten de recursos y competencias
33
La poliacutetica de Seguridad Democraacutetica y sus impactos sobre el territorio
La poliacutetica central de su Gobierno teniacutea entre sus objetivos recuperar el orden
puacuteblico en el paiacutes a traveacutes de la tradicional viacutea del monopolio de las armas Su
poliacutetica de Seguridad Democraacutetica tambieacuten implicaba el fortalecimiento de la
imagen de la Fuerza Puacuteblica asiacute como la lucha contra los grupos terroristas (de
ahiacute que las zonas de frontera hayan cobrado un especial intereacutes por parte del
Gobierno al menos para su estrategia de control del territorio)
El mandatario de turno inicia su primer periodo con la declaratoria de Estado de
conmocioacuten interior (decreto 1837 de 2002) luego de los ataques perpetrados por
las FARC durante su posesioacuten el 7 de agosto de 2002 Con eacutesta el mandatario
adquiere facultades extraordinarias como legislador las cuales son aprovechadas
para expedir el Decreto presidencial 2002 de 2002 mejor conocido como el
ldquoestatuto antiterroristardquo (declarado inexequible por la Corte Constitucional
posteriormente)
La formulacioacuten inicial del Decreto teniacutea prevista la creacioacuten de ldquozonas de
rehabilitacioacuten y consolidacioacutenrdquo en regiones afectadas por el conflicto armado en
donde se proponiacutea restringir los derechos y garantiacuteas fundamentales de los
ciudadanos en aras de recuperar el monopolio de la fuerza estatal Estas zonas
fueron conocidas como ldquoteatros de operacionesrdquo y en virtud del decreto 2002 en
estas zonas se limitaba el derecho de circulacioacuten y residencia de los habitantes a
traveacutes de medidas como los retenes toques de queda entre otras restricciones
Es importante aclarar que en ninguacuten momento se cuestiona la formulacioacuten de la
poliacutetica de seguridad democraacutetica y su relacioacuten con el territorio sino sus
estrategias procedimientos y en general de sus contenidos pues tal como sentildeala
34
Alejo Vargas ldquoEn una democracia el marco de la seguridad democraacutetica no puede
ser otro que el de la Constitucioacuten Nacionalrdquo (Vargas 2005)
De hecho afirma Duque (2012) que esta doctrina de seguridad democraacutetica tiene
otro aspecto fuerte en relacioacuten con el ordenamiento territorial como es el efecto
remarcable del caudillismo pastoral que se sintioacute en la reactivacioacuten de las redes
clientelares afines al ejecutivo y en general desde todos los entes territoriales
especialmente aquellos con poco orden y cooptaciones de grupos armados
ilegales donde se destaca que sin embargo su aacutembito de actuacioacuten no era ya la
plaza puacuteblica de antantildeo sino que en el caso de Uribe Veacutelez eran las redes
clientelares las que fueron un engranaje cuidadosamente ajustado en el proceso
de espectacularizacioacuten de la poliacutetica por la viacutea de su transmisioacuten televisiva
llevando a que el ordenamiento se diera en una esfera distinta a la legislativa
normativa y se construyera seguacuten unas luchas e intereses de poder donde las
clientelas una vez mediatizadas televisivamente buscaban suplantar la
participacioacuten ciudadana y el debate democraacutetico por la viacutea de sus consejos
comunales transmitidos por televisioacuten abierta truncando un ordenamiento
territorial basado en la descentralizacioacuten y la autonomiacutea
El estudio de Saldiacuteas (2008 cit Duarte 2012) presenta como tesis el hecho de
que ya no es necesario que las marchas y manifestaciones lleguen a la capital
para ser atendidas por el Presidente ahora el Presidente va a las localidades a
hacerlo donde se hace manifiesto que alliacute no atiende a la poblacioacuten en general en
sus diferentes manifestaciones sino a las clientelas particulares de la Nacioacuten
reunidas y formateadas de la mejor manera para mantener el modelo nacional y
no para dar espacio a la conformacioacuten de presentes y futuros bajo modelos
regionales de tal forma que los consejos comunitarios de dicho periodo no
solamente estuvieron socavando la institucionalidad a medida que se endiosa la
figura presidencial contrariacutean el espiacuteritu de la Constitucioacuten del 91 en cuanto a la
35
descentralizacioacuten sino acabaron con la espontaneidad y la diversidad de los
movimientos ciudadanos y se confundioacute la atencioacuten a lo popular con la gestioacuten
clientelar en puacuteblico de las demandas de los amigos y pretenden resolver
mediaacuteticamente los conflictos y demandas territoriales
Otro punto importante que debe mencionarse resulta ser los desarrollos
posteriores de las distintas leyes o normatividades respecto al ordenamiento
territorial ya que no han sido los mejores puesto que no solo conllevaron a una
centralizacioacuten sino que profundizaron conflictos territoriales ya que durante este
periodo se vieron reducidas el nuacutemero de hectaacutereas adquiridas por el Estado y los
procesos realizados a traveacutes de las figuras de expropiacioacuten y de extincioacuten de
dominio no han sido significativos ni se han traducido en beneficio para el
campesinado de hecho las cifras de los resultados de los gobiernos de Aacutelvaro
Uribe Veacutelez (entre el 2002 y el 2010) asiacute lo demuestran al punto de que de igual
forma se debe sentildealar que la normatividad no contrarrestoacute la concentracioacuten de la
tierra la cual se vino incrementando de la mano de lecturas sobre lo rural auacuten
maacutes orientadas en clave del capitalismo global resaltaacutendose el caso de la Ley
1152 de 2007 Estatuto de Desarrollo Rural (ILSA 2012)
Lo anterior implicoacute cierta dificulta a la hora de generar un proceso de integracioacuten
territorial y por esta razoacuten varios municipios y departamentos buscaron una
autonomiacutea bajo el apoyo de y cooptacioacuten de grupos armados ilegales donde
ademaacutes en nuestro paiacutes la concentracioacuten en la tenencia de la tierra se evidencioacute
en un coeficiente de Gini cercano al 08 y en las cifras sobre propiedad que
recopilaron preocupadamente ILSA- Instituto Latinoamericano para una sociedad y
derechos alternativos-
En el antildeo 2000 las fincas menores de tres hectaacutereas correspondiacutean al 17 de la
superficie y perteneciacutean al 573 de los propietarios en tanto que para las fincas de maacutes
de 500 hectaacutereas estos porcentajes eran del 04 y 612 respectivamente (Fajardo
36
2002b) Las cifras sobre vocacioacuten y uso del suelo evidencian de manera contundente la
forma en que se privilegia el latifundio ganadero por encima de la produccioacuten agriacutecola de
alimentos fortaleciendo la tesis de despojo de tierras a campesinos con finalidad pecuaria
(ILSA 2012)
Otro elemento de la Poliacutetica de Seguridad Democraacutetica que suscitoacute un gran debate
frente a los derechos humanos fue la consolidacioacuten de redes de informantes que
fueron conformadas principalmente por poblacioacuten civil y a quienes se les ofrecioacute
un incentivo econoacutemico toda vez que suministraran informacioacuten para dar con la
captura de terroristas yo evitar atentados Sin embargo estas redes no eran
adecuadas en la medida que la cooperacioacuten entre la ciudadaniacutea y las autoridades
se deriva de la legitimidad social y no del pago de recompensas Ademaacutes este
tipo de redes daba lugar a abusos de autoridad por cuenta de informaciones poco
filtradas yo distorsionadas (Vargas 2005)
En ese escenario de facultades legislativas extraordinarias se elucida cierto
caraacutecter arbitrario pues en los decretos presidenciales se promueven ataques a
las instituciones y funcionarios que no esteacuten de acuerdo con las poliacuteticas del
gobierno Por ejemplo en otra de las propuestas e intentos de reforma
institucional que emprendioacute el ex presidente Uribe se proponiacutea eliminar las
personeriacuteas y sustituir las funciones de la Contraloriacutea General por medio de
auditoriacuteas privadas Asimismo promoviacutea limitar las facultades del Congreso
reducieacutendolo a una estructura unicameral Sin embargo una vez se asegura
mayoriacuteas absolutas en el oacutergano legislativo su propuesta de reforma institucional
se deja a un lado Lo paradoacutejico de la situacioacuten es que todas estas propuestas
eran avaladas con el discurso de lucha contra la politiqueriacutea y la corrupcioacuten
(Peacuterez 2002)
En menos de un antildeo las poliacuteticas de gobierno generaron un retroceso en teacuterminos
de la descentralizacioacuten administrativa poliacutetica y fiscal que teniacutean los municipios
37
asiacute como se profundizaron las inequidades en el territorio y sobre los ciudadanos
En ese mismo escenario de restriccioacuten de la autonomiacutea de los municipios se
expidioacute el decreto presidencial 2201 de 2003 con el cual se ratifica la arremetida
contra la capacidad de decisioacuten que teniacutean los municipios pues con este decreto
el Presidente ordena que
ldquoArtiacuteculo 2 Todos los planes planes baacutesicos o esquemas de ordenamiento territorial de los
municipios y distritos en ninguacuten caso seraacuten oponibles a la ejecucioacuten de proyectos obras o
actividades a los que se refiere el artiacuteculo 1deg
Art 1 Todos los proyectos obras o actividades considerados por el legislador de utilidad
puacuteblica e intereacutes social cuya ejecucioacuten responda a la nacioacutenhellip (Decreto 2201 de 2003)
Podriacutea cuestionarse esta hipoacutetesis indicando que el Gobierno Nacional haciacutea uso
de la figura de ldquoautonomiacutea relativardquo definida y avalada por Corte Constitucional en
la Sentencia C-520 de 1994 en donde sentildealoacute la posible coexistencia entre la
descentralizacioacuten por servicios (tambieacuten llamada ldquoteacutecnica o especializadardquo) con
una limitacioacuten de la autonomiacutea de los entes territoriales Es decir que la nacioacuten
puede asignar competencias o funciones administrativas a los municipios y a los
departamentos pero tambieacuten puede restringir algunas de esas competencias en
aras de preservar la unidad del Estado (Goacutemez 2011)
Sin embargo con el decreto presidencial 2201 de 2003 el Gobierno adquirioacute
plenas facultades para intervenir sobre el territorio sin mayor participacioacuten de las
entidades territoriales Bastaba uacutenicamente la declaratoria del proyecto obra o
actividad como de ldquointereacutes nacionalrdquo para que la intervencioacuten se realizara dejando
a los entes territoriales en un lugar marginal del proceso de planeacioacuten del
territorio al tiempo que se diezmaba la participacioacuten de las regiones Seguacuten Rubio
Se asistioacute a un proceso de descentralizacioacuten poliacutetica y reestructuracioacuten administrativa que
dejoacute de lado equilibrio participativo de las regiones y en varios momentos las decisiones
38
estrateacutegicas fueron avaladas desde el centro poliacutetico del paiacutes a pesar de las
observaciones realizadas por las regiones (Rubio 2004)
Esta situacioacuten no implicaba otra cosa diferente al desconocimiento de las
problemaacuteticas sociales culturales poliacuteticas y econoacutemicas de los entes territoriales
especialmente en los municipios de vocacioacuten rural en donde se empezaron a
implementar proyectos productivos que no se correspondiacutean con la vocacioacuten del
uso de los suelos15 en favor de proyectos agroindustriales o de megaproyectos
industriales de infraestructura yo minero-energeacutetico dejando de lado la vocacioacuten
identidad potencialidades fortalezas y debilidades del suelo limitando la
generacioacuten de ventajas comparativas para el desarrollo de las regiones asiacute como
la superacioacuten de la pobreza
El Gobierno con tal de garantizarse para siacute el dominio y control territorial terminoacute
por imponer sus proyectos productivos al tiempo que reasignoacute funciones a los
municipios sin transferirles informacioacuten teacutecnica y sin brindar asesoriacuteas para la
implementacioacuten de instrumentos de seguimiento de sus Planes de Desarrollo
locales impidiendo la construccioacuten de diagnoacutesticos previos y estudios
prospectivos -herramientas centrales del modelo de planeacioacuten territorial-
prospectivos (Rubio 2004)
Sumado a la cadena de episodios que diezmaron los avances alcanzados durante
la deacutecada del 90 en el terreno de la desconcentracioacuten y la descentralizacioacuten
(poliacutetica fiscal y administrativa) se presentoacute otro evento que marcoacute la pauta para
el retorno de la centralizacioacuten con rasgos autoritarios similar al modelo
Constitucional de 1886 La exitosa campantildea reeleccionista de Aacutelvaro Uribe implicoacute
un desequilibrio de poderes para el sistema institucional y constitucional
15 Por ejemplo en regiones donde la tierra teniacutea una vocacioacuten agriacutecola y cuya tradicioacuten productiva se asociaba a los bienes de consumo de la canasta familiar se empezaron a implantar grandes extensiones de cantildea de azuacutecar para la produccioacuten de Etanol (biocombustibles)
39
colombiano16 con el cual se favorecioacute la centralizacioacuten del poder en manos del
Ejecutivo y del gobierno central sobre todos los demaacutes entes territoriales en
especial municipios
Asimismo la aprobacioacuten de la Ley 1176 de 2007 conocida como ldquoLey de
Transferenciasrdquo terminoacute reduciendo a su miacutenima expresioacuten la autonomiacutea
alcanzada por los municipios Las modificaciones introducidas por la nueva ley al
anterior Sistema General de Participaciones fue sentildealada desde varios sectores
como regresiva inclusive a pesar de las observaciones y cuestionamientos que
tuvo la ley 715 de 2001 principalmente por parte del Magisterio (FECODE se
manifestoacute en 2001 porque el Sistema General de Participaciones distorsionaba las
reglas ya establecidas para los educadores)
Con la reforma al Sistema General de Participaciones el ejecutivo concentroacute
tambieacuten su poder sobre el gasto puacuteblico generando un mayor grado de
dependencia de los poderes locales con el Gobierno Nacional Seguacuten la
Representante a la Caacutemara Gloria Ineacutes Ramiacuterez la ley 1176 de 2007 recortoacute las
transferencias para la educacioacuten en los entes territoriales al punto que agudizoacute la
crisis del sistema educativo y fomentoacute la privatizacioacuten de instituciones educativas
Es decir que los recursos transferidos a los municipios fluctuaban en razoacuten del
reporte de las tasas netas de cobertura Entre maacutes alumnos reportaran los
municipios y los departamentos maacutes dinero se transferiacutea desde la nacioacuten Sin
embargo este aumento neto implicaba en uacuteltimas un recorte de recursos per
caacutepita y ademaacutes posibilitoacute muacuteltiples manipulaciones en el presupuesto asiacute como
episodios de corrupcioacuten pues se empezaron a reportar alumnos fantasmas
16 Ademaacutes las cruzadas poliacuteticas del creciente uribismo por responder a cambios constitucionales favorables al gobierno de turno rompioacute con la institucionalidad interna pues se convirtioacute en un factor de corrupcioacuten y clientelismo en donde el gasto puacuteblico se orientoacute a la financiacioacuten de la campantildea reeleccionista al tiempo que se satanizaron los conflictos sociales en teacuterminos de ldquopatologiacuteasrdquo y se criminalizoacute la protesta social de manera anaacuteloga al terrorismo
40
mientras que en otras regiones los nintildeos nintildeas y adolescentes no teniacutean acceso a
la educacioacuten lo cual no solo mediaacuteticamente sino dentro de la sociedad civil
deslegitimaba al estado y en especial debilitaba su capacidad de crear entes
territoriales con gobiernos legiacutetimos socialmente aceptables que puedan ser
autoacutenomos y mantener una poliacutetica de transparencia de manera constante en el
tiempo
Frente al presupuesto para la salud que se indicaba en la ley de transferencias la
modificacioacuten del sistema general de participaciones tambieacuten conllevoacute a una crisis
en la Red Puacuteblica Hospitalaria en detrimento de la salud puacuteblica en donde no se
corrigioacute la tendencia creciente de enfermedades como la tuberculosis VIH ndash SIDA
yo la anemia Seguacuten la Representante Ramiacuterez Riacuteos
Ante la merma en los recursos entre otras cosas los iacutendices de mortalidad materna
aumentaron inclusive hasta niveles de hace maacutes de 20 antildeos (en 1985 este indicador se
encontraba en 806 decesos maternos por cada 100 mil nacidos vivos y en la actualidad
llega a 98 fallecimientos cuando la meta del milenio es reducirla a 33 (Ramiacuterez 2006)
Durante el 2008 y 2009 el senador Ernesto Ramiro Estacio presentoacute dos
proyectos de ley que obtuvieron ponencia positiva del senador pero corrieron
igual suerte que sus predecesores porque ninguno de ellos fue aprobado al no
cumplir con los requisitos contemplados en el artiacuteculo 162 (Suaacuterez 2010 35)
Empero la propuesta del senador intentaba transformar la concepcioacuten del
ordenamiento del territorio maacutes allaacute de simple herramienta de administracioacuten
puacuteblica en la medida que visualizaba auacuten maacutes el tema de los indiacutegenas y de las
diferencias culturales en territorio colombiano
En siacutentesis durante el periodo 2002-2010 se asistioacute a un proceso de
(re)centralizacioacuten administrativa poliacutetica y fiscal que sumado al desequilibrio de
poderes -producto de la reeleccioacuten inmediata- terminaron por diezmar la
41
autonomiacutea local de los entes territoriales bajo el discurso de la gobernabilidad
poliacutetica y econoacutemica del paiacutes No en vano la poliacutetica de Seguridad Democraacutetica
teniacutea como propoacutesito garantizar el monopolio y control sobre el territorio nacional
articulaacutendose con la poliacutetica de Confianza Inversionista
Ademaacutes la recentralizacioacuten impuesta durante este periodo disparoacute las
desigualdades sociales y poliacuteticas entre los entornos urbanos y rurales debilitando
la capacidad de manejo autoacutenomo de recursos transferidos a las entidades
territoriales en gran medida por la concentracioacuten del poder en manos del
Presidente la cual estaacute vinculada al aumento de la corrupcioacuten de la clase poliacutetica
tradicional pues en ese periodo el Congreso respaldoacute casi de manera unaacutenime el
proyecto clientelista con el cual se nutrieron ldquotentaciones autoritarias para
acrecentar su poder sobre las otras ramas del poder puacuteblicordquo (Restrepo 2005 69)
lo cual generariacutea un ambiente auacuten maacutes adverso para los procesos de
ordenamiento territorial y la implementacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial que surgiriacutea en el siguiente periodo y marcariacutea una ruptura significativa
con estos ocho antildeos de gobierno
5 La expedicioacuten de la LOOT y sus avatares
Teniendo en cuenta el mandato de la constitucioacuten de 1991 y la necesidad del
Estado de concebir una poliacutetica de desarrollo territorial moderna que posicione al
paiacutes y sus regiones desde el punto de vista de su organizacioacuten territorial
procurando que el ordenamiento inducido se ajuste a los intereses de las
localidades y regiones reconociendo su diversidad y la importancia de que los
impulsos externos de crecimiento se transformen en desarrollo sustentable donde
tanto la descentralizacioacuten y un ordenamiento territorial concreto claro eficaz se
constituyen en pilares fundamentales para el disentildeo de unas poliacuteticas territoriales
42
que atiendan la diversidad regional del paiacutes (Porras 2006) siendo asiacute como el
paiacutes no podiacutea seguir esperando entre ambiguumledad una Ley orgaacutenica de
ordenamiento territorial ya que cada vez maacutes se profundizan las grietas
territoriales de Colombia
Es asiacute como despueacutes de 20 antildeos de proyectos fracasados debates sin
conclusiones y un paiacutes cada vez maacutes fragmentado el 28 de junio del 2011 se
decreta la Ley 1454 La ley orgaacutenica de ordenamiento territorial durante la
presidencia de Juan Manuel Santos lo cual resulto inesperado No obstante el
cumplimiento del mandato de la constitucioacuten de 1991 despertoacute y profundizo las
discrepancias frente al ordenamiento territorial de Colombia al punto de avivar
debates que pareciacutean perdidos ante la constancia del conflicto armado que dejaba
en segundo plano otras discusiones
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el
principio de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en
donde se crean unos nuevos fondos para niveles intermedios y bajos del
ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo local y regional en especial bajo
la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de incentivos la
colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no
tan favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes
similar dentro del paiacutes
Ademaacutes existen discursos que adicionan a estos valores el escenario de debate
sobre la paz donde el tema territorial y de tierras es esencial Para lo cual el tema
de restitucioacuten de tierras y el cambio en el manejo de los municipios es esencial De
hecho la idea de un avance equitativo hace parte de un entramado discursivo en
donde se busca resignificar los imaginarios que se teniacutean para legitimar como se
hizo con la constitucioacuten de 1991 al Estado pero en especial las nuevas
43
transformaciones y dinaacutemicas socio-poliacuteticas que se empujariacutean desde el gobierno
Santos y su bancada
Ahora bien el Viceministro del Interior destacoacute que la Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial permite un reacutegimen flexible de asociacioacuten a partir de la
especificidad de cada territorio que abre las posibilidades para un mejor manejo y
ordenamiento del territorio de hecho Londontildeo (2012) considera que el principal
reto que enfrenta la LOOT es el de re-institucionalizar y mejorar el proceso de
construccioacuten de estatalidad este uacuteltimo aspecto se refiere al aumento de la
capacidad institucional del Estado para dar soluciones efectivas a los problemas
que enfrenta (Konrad Adenauer 2012) garantizar un mayor control territorial y
permitir que la administracioacuten puacuteblica pueda implementarse de manera estable sin
tantos percances y logrando un efecto favorable y comprobable en las
poblaciones sus problemaacuteticas en pro de garantizar un desarrollo del paiacutes
Se debe recalcar el tema de descentralizacioacuten ya que es una de las variables a
las que maacutes le ha apostado el gobierno central a la hora de tramitar la LOOT en
tanto ven la ley como una reparacioacuten histoacuterica a las periferias y regiones de
Colombia que se han visto manejadas principalmente desde Bogotaacute En este
sentido lo que tiene Colombia es leiacutedo como un desorden heredado de la Colonia
que por supuesto ha sufrido modificaciones pero sin criterios geograacuteficos
socioloacutegicos ambientales culturales econoacutemicos y poliacuteticos bien estructurados y
sin consultas veraces (El Heraldo 2014) que se buscariacutea solucionar a traveacutes de la
LOOT en cada uno de esos campos seguacuten la realidad actual del paiacutes y en tanto
con el pasar de los gobiernos se evidencia maacutes dicho desorden
Debe destacarse tambieacuten que seguacuten Brennan y Buchanan la descentralizacioacuten
se convierte en un poderoso elemento de contencioacuten de la expansioacuten de lo que
determina un gobierno monoliacutetico que busca explotar la ciudadaniacutea a traveacutes de la
44
maximizacioacuten de ingresos provenientes del sector puacuteblico (Remolina 2011) en
territorios pluralistas donde la coexistencia de muacuteltiples culturas creencias y
geografiacuteas no deben ser manejadas por gobiernos centralistas pues se podriacutean
ver afectados los beneficios locales incrementaacutendose ademaacutes los conflictos
Un ejemplo de este avance sobre el gobierno monoliacutetico y la estructura centralista
son los Fondos de compensacioacuten regional (cuya finalidad es la financiacioacuten de
proyectos en las zonas de inversioacuten especial para superar pobreza bajo los
principios de equidad y reduccioacuten de pobreza) o el Fondo de Desarrollo Regional
(cuyo objetivo es la financiacioacuten de proyectos regionales de desarrollo) Cabe
destacar que a pesar del constante nombramiento de dichos principios la ley
tambieacuten enmarca de manera constante que toda decisioacuten o accioacuten estaacute sujeta a la
Ley de sostenibilidad fiscal lo que significa unos fuertes liacutemites al menos en la
esfera econoacutemica que resulta imprescindible ya que se parte de un paiacutes desigual
con grandes conflictos territoriales donde deberiacutea matizarse las ataduras que
significa dicha ley entre las diferentes figuras territoriales
En este sentido la Cooperacioacuten y las alianzas como la creacioacuten de nuevas figuras
territoriales proyectan subsanar este punto donde ademaacutes se busca
descentralizar al tiempo que se integra Este uacuteltimo concepto resulta primordial en
tanto descentralizar no contradice la unidad nacional sino que la refuerza el
pluralismo se encadena a la cooperacioacuten y en un paiacutes fragmentado se postula
permitir la autonomiacutea negada desde la colonia para garantizar una unidad basada
no en la fuerza sino en un sentimiento nacional de desarrollo mutuo lo cual
resulta particular en este gobierno ya que se reconoce una problemaacutetica conocida
pero invisibilizada que es la construccioacuten de nacioacuten de comunidad imaginaria en
un paiacutes en constante conflicto que sigue manteniendo distancias territoriales
45
Es bajo esas premisas que la LOOT busca la descentralizacioacuten sin olvidar su
finalidad principal de unidad y que se propone de manera innovadora aunque
experimental figuras Territoriales nuevas Por lo tanto se regulan las figuras
territoriales como Provincias Administrativas y de Planificacioacuten (RAP) compuestas
por dos o maacutes departamentos las Regiones de planeacioacuten y gestioacuten (RPG)
entendidas como esquemas asociativos (Asociaciones de entidades territoriales
Asociacioacuten de departamentos Asociacioacuten de distritos especiales Asociacioacuten de
municipios Asociacioacuten de aacutereas metropolitanas) y las zonas de inversioacuten
especial para superar la pobreza reconociendo las desigualdades existentes
durante el proceso de descentralizacioacuten y favoreciendo un desarrollo equitativo
Es importante resaltar que si bien muchas de estas figuras transforman el
panorama territorial con sus efectos poliacuteticos y econoacutemicos en el tema electoral
la ley es maacutes cuidadosa Un ejemplo son las RAPrsquos que en ninguacuten caso podraacuten
constituir circunscripciones electorales especiales dentro de la divisioacuten poliacutetico
administrativa nacional Esto evidencia la dificultad de transformar territorialmente
un paiacutes que tiene dentro de su sistema electoral dinaacutemicas de clientelismo y otros
vicios electorales histoacutericos que generan presioacuten para no verse afectadas pero en
un momento u otro entraran en choque con la Ley de Ordenamiento Territorial si
esta es llevada a cabo a plenitud lo cual permite ver no solo uno de los grandes
debates que se avecina sino un gran desafiacuteo del paiacutes en materia poliacutetica
Ademaacutes retomando el tema de entes territoriales y la LOOT de las anteriores
figuras se mantienen en lo referente a competencias estipuladas por la ley la
nacioacuten los departamentos los municipios y los distritos especiales donde dichas
competencias concretas quedan delimitadas seguacuten la siguiente tabla basada en la
Ley orgaacutenica de ordenamiento territorial
46
TABLA 4 Definicioacuten de competencias de las entidades territoriales (Ley 1454 de 2011)
NACIOacuteN
Establecer poliacutetica de ordenamiento al territorio en asuntos nacionales
Localizar grandes proyectos de infraestructura
Determinar aacutereas limitadas
Lineamientos de procesos de urbanizacioacuten y sistemas de ciudades
Lineamientos para equitativa distribucioacuten de cargas y beneficios en temas
de servicios puacuteblicos e infraestructura
Conservacioacuten y proteccioacuten de aacutereas de importancia histoacuterica y cultural
Definir principios de economiacutea y buen gobierno miacutenimos que deben
cumplir los entes territoriales
DEPARTAMENTO
Establecer directrices y orientaciones para ordenamiento de parte o la
totalidad de su territorio en aacutereas de conurbacioacuten para determinar usos y
ocupacioacuten de espacio publico
Definir poliacuteticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos
Orientar la ubicacioacuten de la infraestructura fiacutesica-social
Integrar y orientar la ubicacioacuten espacial de los planes sectoriales
departamentales de los municipios y entidades territoriales indiacutegenas
Articular sus poliacuteticas directrices y estrategias fiacutesico-territoriales con los
planes programas proyectos y actuaciones sobre el territorio mediante la
adopcioacuten de planes de ordenamiento para totalidad o porciones
especiacuteficas de su territorio
Competencias para establecer directrices y orientaciones especiacuteficas
para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de
un Aacuterea Metropolitana correspondiente a estas
Podraacuten adoptar programas de proteccioacuten especial y recuperacioacuten del
medio ambiente
MUNICIPIOS
Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio
Reglamentar de manera especiacutefica los usos del suelo en aacutereas urbanas
de expansioacuten y rurales
Optimizar los recursos de las tierras disponibles y coordinar planes
sectoriales en armoniacutea con poliacuteticas nacionales y planes
departamentales y metropolitanos
DISTRITOS
ESPECIALES
Dividir el territorio distrital en localidades de acuerdo a ciertas
caracteriacutesticas
Organizarse como Aacutereas Metropolitanas siempre que existan relaciones
fiacutesicas sociales econoacutemicas que den lugar a actuar en conjunto
Dirigir las actividades de destinacioacuten especiacuteficas correspondientes
Estas competencias son importantes en tanto permiten observar las dinaacutemicas de
toma de decisiones y observar coacutemo se implementa la descentralizacioacuten desde la
47
LOOT ya que el nivel central la Nacioacuten busca acercarse o relacionarse con los
demaacutes entes es a traveacutes de contratos o convenios-plan (convenio- contrato entre
la Nacioacuten con los entes territoriales asociaciones de entes territoriales y con las
aacutereas metropolitanas para la ejecucioacuten asociada de proyectos estrateacutegicos de
desarrollo territorial donde se definen aportes y fuentes de financiacioacuten) o
aquellas acciones que esteacuten directamente en sus competencias dejando lado a
que la prestacioacuten y toma de decisiones locales y regionales realmente se tomen
de manera descentralizada autoacutenomo y seguacuten las necesidades reales de cada
territorio sin sesgos del nivel central
Por ejemplo Laufurie (2012) propone que el Fondo de Compensacioacuten Regional
promueva incentivos a los entes territoriales que reduzcan los iacutendices de pobreza
en su propio territorio con el fin de propiciar mejoras en la calidad de vida de sus
habitantes con base en los discursos de la ldquounidad nacionalrdquo y el ldquobuen gobiernordquo
e impulsando sus locomotoras para la prosperidad social (Konrad Adenauer
2012) sin necesidad de que el gobierno tenga participacioacuten directa sino que sirva
de veedor y garante de la destinacioacuten de fondos e incentivos lo cual hariacutea parte
de promover sin intervenir
Por otro lado en la Sociedad del Conocimiento los factores de desarrollo maacutes
importantes son las instituciones el conocimiento- o mejor la aplicabilidad de este
en pro del desarrollo- y la innovacioacuten redes de muacuteltiple espectro y relaciones
entre diversos actores (Cit Noguera 2008 Acosta 2012) lo cual desde las TICrsquos
Colciencias los distintos ministerios del entramado gubernamental ha sido parte
del discurso presidencial evidenciando una apuesta relativa por los temas de
ciencia y tecnologiacutea lo cual seacute evidencia que estaacute latente en la LOOT en cinco
ejes principalmente aunque desde otras normatividades se implemente o se
busque implementarlas de manera uniforme y cada vez maacutes concreta como se
puede notar en las convocatorias de Colciencias que apuntan a financiar
48
investigaciones o proyecto que fortalezcan los desarrollos territoriales basados en
la superacioacuten de la pobreza la cooperacioacuten y el fortalecimiento de la autonomiacutea
territorial Retomando los ejes de la LOOT se encuentran en relacioacuten con las
TICrsquos los siguientes cinco puntos
i) Instituciones y gobiernos que generan condiciones para que el desarrollo econoacutemico la
innovacioacuten y el emprendimiento sucedan en el territorio
ii) Formacioacuten de redes empresariales de innovacioacuten conocimiento y emprendimiento
iii) Capital social proclive a acciones colectivas que redunden en el desarrollo de la
produccioacuten de la innovacioacuten y del emprendimiento en un marco de sostenibilidad para
alcanzar altas tasas de productividad y de competitividad ante lo cual el desarrollo del
conocimiento y de la actividad productiva son las principales fuentes de generacioacuten de
oportunidades y de bienestar individual y colectivo
iv) Actividades productivas estrateacutegicas para que la especializacioacuten de la economiacutea
adquiera identidad y sea reconocida en los mercados de la regioacuten de la nacioacuten y el
exterior
v) Apropiacioacuten de las TIC como la nueva y principal infraestructura de comunicaciones en
la sociedad del conocimiento y de la innovacioacuten Las infraestructuras fiacutesicas tradicionales
son importantes pero no son las maacutes importantes Sin embargo en territorios con rezagos
en la materia caso de la regioacuten capital se deben adelantar todos los proyectos que sean
necesarios SITP tren ndash tran autopistas Transmilenios
Estos cinco puntos al menos en lo que concierne a la textualidad de la LOOT
estaacuten fuertemente presentes en especial frente a otro principio de la ley como es
la identidad y la diversidad ya que se reconoce constantemente la diversidad del
territorio colombiano y se propone generar dinaacutemicas de apropiacioacuten de la
identidad y reconocimiento eficaz entre los distintos entes territoriales No obstante
la ley generoacute en este punto discrepancias en especial en mandatarios de la
regioacuten caribe a quienes el gobierno central argumento que el problema que ellos
teniacutean era la disminucioacuten de burocracia que hacia parte de la ley y no la
49
preocupacioacuten por el ordenamiento territorial (Loacutepez 2011) puesto que la LOOT
apostaba por las regiones y su autonomiacutea
Ademaacutes la Ley 1454 siempre se posiciona desde el enfoque de la sostenibilidad
de la relacioacuten entre bienestar individual y colectivo (local-regional) la importancia
de las TIC la necesidad de fortalecer las loacutegicas del mercado y la economiacutea en las
escalas territoriales maacutes pequentildeas y el avance de las locomotoras en las mismas
Pero la LOOT no solo innova frente a los esquemas asociativos entre los entes
territoriales y la manera de profundizar principios anteriormente mencionados sino
que conlleva una restructuracioacuten institucional y una trasformacioacuten de la
corporacioacuten estatal al retomar como en la constitucioacuten del 91 la creacioacuten de una
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial (COT) que contara con comisiones
regionales y se busca sopesar el problema de la compatibilidad de esta Ley con la
normatividad ya existente al realizar una recopilacioacuten de normas vigentes en
Colombia sobre organizacioacuten territorial y entes territoriales para poder empezar a
borrar ambiguumledades problemas de desconcentracioacuten vaciacuteos etc
En este punto es importante destacar la manera en que la LOOT tambieacuten busca
avanzar en los debates internos dentro de sus propias instituciones que
histoacutericamente han manejado posiciones muy diversas y a veces contrarias
frente al territorio ya que en las diferentes unidades organizaciones de la
Comisioacuten se determina la participacioacuten de distintas entidades buscando que los
informes y demaacutes productos de la COT vayan estando unificados y representen
una resolucioacuten uacutenica del estado despueacutes de la deliberacioacuten interna para borrar la
imagen de fragmentacioacuten que se veniacutea desarrollando desde 1991
En general la LOOT parte de principios como la diversidad la equidad etc que
permitieron su aprobacioacuten sin negar las relaciones de poder y estrategias
50
institucionales que permitieron que el proyecto no se cayera Sin embargo
representa un esfuerzo de 20 antildeos por ordenar el territorio y hacer frente de
manera directa a los conflictos territoriales que se presentan en Colombia ademaacutes
la Ley busca descentralizar nuevamente Lo cual evidencia a su vez el impacto
que han tenido los debates sobre consulta interna con poblacioacuten indiacutegena y los
constantes reclamos histoacutericos de regiones como el paciacutefico
De hecho despueacutes de los gobiernos de Aacutelvaro Uribe Veacutelez que representaron un
retroceso en el proceso de descentralizacioacuten la LOOT simboliza un corte a como
se estaba manejando el ordenamiento territorial antes de la llegado del presidente
Juan Manuel Santos pues a traveacutes de fondos regionales la promocioacuten de
asociaciones una claridad en las competencias y al menos discursivamente una
apuesta por el desarrollo regional los municipios como eje de la superacioacuten de la
pobreza la cooperacioacuten territorial y el reconocimiento del paiacutes como un conjunto
plural diverso inequitativo sin dejar de lado el concepto de Nacioacuten ni como
comunidad imaginaria ni como ente territorial se avanza en la descentralizacioacuten
Puntos complementarios frente al ordenamiento territorial (2011-2013)
La LOOT no es el uacutenico mandato frente al ordenamiento territorial aunque se
consagra en su finalidad servir de guiacutea y columna vertebral de hecho la gran
dificultad de generar una ley orgaacutenica de desarrollo territorial siempre fue el
lograrlo de tal manera que no existieran vaciacuteos y se pudiera acudir directamente a
ella lo cual sin embargo frente a 20 antildeos de legislacioacuten en materia territorial hace
que la LOOT tenga que desarrollarse no solo en el marco legislativo presentado
en capiacutetulos anteriores sino que este anclado a las nuevas directrices juriacutedicas
51
De hecho algo que ha caracterizado el periodo presidencial de Juan Manuel
Santos es la idea de locomotoras incluso una no tan mencionada como lo es la
legislativa ya que se han aprobado y reformado importantes aspectos del paiacutes
entre ellos el ordenamiento territorial donde la LOOT se ve estrechamente ligado
a otras disposiciones legales pero especialmente a dos la Ley 1551 de 2012 y la
Ley de Regaliacuteas Este uacuteltimo punto resulta esencial ya que existe un despilfarro
que ha impedido un ordenamiento territorial y una descentralizacioacuten eficiente y
eficaz (Viloria 2002) donde la LOOT al lado de una profundizacioacuten de vigilancia y
control del gasto puacuteblico como la Ley de garantiacuteas busca corregir pero donde
solo a largo plazo se podraacute realizar un anaacutelisis concreto de logros y retrocesos
La Ley de 1551 de 2012 cambio el panorama de los municipios figura
consagrada en la Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia de 1991 que lo definiacutea como
la entidad fundamental de la divisioacuten poliacutetico-administrativa del Estado
entendieacutendose que es el municipio la ceacutelula organizativa que estaacute maacutes proacutexima a
las necesidades por satisfacer y a los problemas por resolver con dos objetivos
regentes el principal objetivo del municipio es servir a su comunidad por medio
de la generacioacuten de los servicios sociales garantizaacutendole la satisfaccioacuten de las
necesidades miacutenimas y baacutesicas de manera eficiente y eficaz y el segundo gran
objetivo del municipio tiene que ver con la promocioacuten de la prosperidad general en
teacuterminos de aumentar la riqueza colectiva desarrollar las potencialidades
humanas y mejorar la situacioacuten econoacutemica atendiendo su propia diversidad
cultura y potencialidades (Devia 2010)
Por otra parte lo importante de esta ley radica en los grandes cambios sobre la
visioacuten de los municipios un ejemplo radica en la comparacioacuten de las funciones de
los municipios que estaban consagradas en el artiacuteculo 3 de la Ley 136 de 1994
con las modificaciones incorporadas al mismo por el artiacuteculo 6 de la nueva Ley
1551 de 2012 donde uacutenicamente la consagrada en el numeral 1ordm quedoacute intacta
esto es ldquoAdministrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que
52
determine la leyrdquo la cual recoge y resume todas las demaacutes (EM 2012) Cabe
destacar que en la normatividad se cristalizaron nuevas posturas y apuestas
poliacutetica econoacutemicas y sociales que veniacutean buscando un espacio entre las luchas
frente a la hegemoniacutea ideoloacutegica del uribismo en los periodos anteriores al punto
de que se modificoacute el artiacuteculo 3 de la 136 de 1994 con la Ley 1551 de 2012 lo cual
es muy importante tener en cuenta ya que alliacute radican las funciones de los
municipios pasando de los siguientes puntos
Artiacuteculo 3ordm- Funciones Modificado por el art 6 Ley 1551 de 2012 Corresponde al
municipio
1 Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que determine la
Ley
2 Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso
municipal
3 Promover la participacioacuten comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes
4 Planificar el desarrollo econoacutemico social y ambiental de su territorio de conformidad con
la Ley y en coordinacioacuten con otras entidades
5 Solucionar las necesidades insatisfechas de salud educacioacuten saneamiento ambiental
agua potable servicios puacuteblicos domiciliarios vivienda recreacioacuten y deporte con especial
eacutenfasis en la nintildeez la mujer la tercera edad y los sectores discapacitados directamente y
en concurrencia complementariedad y coordinacioacuten con las demaacutes entidades territoriales y
la Nacioacuten en los teacuterminos que defina la Ley
6 Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente de
conformidad con la Ley
7 Promover el mejoramiento econoacutemico y social de los habitantes del respectivo municipio
8 Hacer cuanto pueda adelantar por siacute mismo en subsidio de otras entidades territoriales
mientras eacutestas proveen lo necesario
9 Las demaacutes que sentildeale la Constitucioacuten y la Ley
Al incluir 14 puntos maacutes y una ligera modificacioacuten a los anteriores de tal forma
que deben tenerse muy en cuenta ya que no solo introducen nuevos desafiacuteos
sino evidencian las transformaciones de los territorios y del paiacutes en temas
sociales de derechos humanos de viacutectimas y coordinacioacuten entre la
descentralizacioacuten y el gobierno nacional Para comprender mejor este punto se
pueden observar las nuevas funciones de los municipios
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Tabla 5 Nuevas funciones de los municipios seguacuten la Ley 1551de 2012
1 Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que determine la ley
2 Elaborar los planes de desarrollo municipal en concordancia con el plan de desarrollo
departamental los planes de vida de los territorios y resguardos indiacutegenas incorporando
las visiones de las minoriacuteas eacutetnicas de las organizaciones comunales y de los grupos de
poblacioacuten vulnerables presentes en su territorio teniendo en cuenta los criterios e
instrumentos definidos por la Unidad de Planificacioacuten de Tierras Rurales y Usos
Agropecuarios ndashUPRAndash para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural los
programas de desarrollo rural con enfoque territorial y en armoniacutea con el Plan Nacional de
Desarrollo seguacuten la ley orgaacutenica de la materia Los planes de desarrollo municipal deberaacuten
incluir estrategias y poliacuteticas dirigidas al respeto y garantiacutea de los Derechos Humanos y del
Derecho Internacional Humanitario
3 Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso
municipal Para lo anterior deben tenerse en cuenta entre otros los planes de vida de los
pueblos y comunidades indiacutegenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los
respectivos organismos de accioacuten comunal
4 Elaborar e implementar los planes integrales de seguridad ciudadana en coordinacioacuten
con las autoridades locales de policiacutea y promover la convivencia entre sus habitantes
5 Promover la participacioacuten comunitaria la cultura de Derechos Humanos y el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes El fomento de la cultura seraacute prioridad de
los municipios y los recursos puacuteblicos invertidos en actividades culturales tendraacuten para
todos los efectos legales el caraacutecter de gasto puacuteblico social de conformidad con el artiacuteculo
1deg numeral 8 de la Ley 397 de 1997
6 Promover alianzas y sinergias puacuteblico-privadas que contribuyan al desarrollo econoacutemico
social y ambiental del municipio y de la regioacuten mediante el empleo de los mecanismos de
integracioacuten dispuestos en la ley
7 Procurar la solucioacuten de las necesidades baacutesicas insatisfechas de los habitantes del
municipio en lo que sea de su competencia con especial eacutenfasis en los nintildeos las nintildeas
los adolescentes las mujeres cabeza de familia las personas de la tercera edad las
personas en condicioacuten de discapacidad y los demaacutes sujetos de especial proteccioacuten
constitucional
8 En asocio con los departamentos y la Nacioacuten contribuir al goce efectivo de los derechos
de la poblacioacuten viacutectima del desplazamiento forzado teniendo en cuenta los principios de
coordinacioacuten concurrencia complementariedad subsidiariedad y las normas juriacutedicas
vigentes
9 Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial reglamentando de manera
especiacutefica los usos del suelo en las aacutereas urbanas de expansioacuten y rurales de acuerdo con
las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el
ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural Optimizar los usos de las tierras disponibles
y coordinar los planes sectoriales en armoniacutea con las poliacuteticas nacionales y los planes
departamentales y metropolitanos Los Planes de Ordenamiento Territorial seraacuten
presentados para revisioacuten ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 antildeos
10 Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente de conformidad
con la Constitucioacuten y la ley
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11 Promover el mejoramiento econoacutemico y social de los habitantes del respectivo
municipio fomentando la industria nacional el comercio y el consumo interno en sus
territorios de conformidad con la legislacioacuten vigente para estas materias
12 Fomentar y promover el turismo en coordinacioacuten con la Poliacutetica Nacional
13 Los municipios fronterizos podraacuten celebrar Convenios con entidades territoriales
limiacutetrofes del mismo nivel y de paiacuteses vecinos para el fomento de la convivencia y
seguridad ciudadana el desarrollo econoacutemico y comunitario la prestacioacuten de servicios
puacuteblicos y la preservacioacuten del ambiente
14 Autorizar y aprobar de acuerdo con la disponibilidad de servicios puacuteblicos programas
de desarrollo de Vivienda ejerciendo las funciones de vigilancia necesarias
15 Incorporar el uso de nuevas tecnologiacuteas energiacuteas renovables reciclaje y produccioacuten
limpia en los planes municipales de desarrollo
16 En concordancia con lo establecido en el artiacuteculo 355 de la Constitucioacuten Poliacutetica los
municipios y distritos podraacuten celebrar convenios solidarios con los cabildos las autoridades
y organizaciones indiacutegenas los organismos de accioacuten comunal y demaacutes organizaciones
civiles y asociaciones residentes en el territorio para el desarrollo conjunto de programas y
actividades establecidas por la Ley a los municipios y distritos acorde con sus planes de
desarrollo
17 Elaborar los planes y programas anuales de fortalecimiento con la correspondiente
afectacioacuten presupuestal de los cabildos autoridades y organizaciones indiacutegenas
organismos de accioacuten comunal organizaciones civiles y asociaciones residentes en el
territorio Lo anterior deberaacute construirse de manera concertada con esas organizaciones y
teniendo en cuenta sus necesidades y los lineamientos de los respectivos planes de
desarrollo
18 Celebrar convenios de uso de bienes puacuteblicos yo de usufructo comunitario con los
cabildos autoridades y organizaciones indiacutegenas y con los organismos de accioacuten comunal
y otros organismos comunitarios
19 Garantizar la prestacioacuten del servicio de agua potable y saneamiento baacutesico a los
habitantes de la jurisdiccioacuten de acuerdo con la normatividad vigente en materia de servicios
puacuteblicos domiciliarios
20 Ejecutar el Programas de Alimentacioacuten Escolar con sus propios recursos y los
provenientes del Departamento y la Nacioacuten quienes podraacuten realizar el acompantildeamiento
teacutecnico acorde con sus competencias
21 Publicar los informes de rendicioacuten de cuentas en la respectiva paacutegina web del
municipio
22 Las demaacutes que sentildealen la Constitucioacuten y la ley
23 En materia de viacuteas los municipios tendraacuten a su cargo la construccioacuten y mantenimiento
de viacuteas urbanas y rurales del rango municipal Continuaraacuten a cargo de la Nacioacuten las viacuteas
urbanas que formen parte de las carreteras nacionales y del Departamento las que sean
departamentales
Lo anterior se complementa totalmente con la adicioacuten de tres otros principios a los
municipios ademaacutes de los que ya contaban con el artiacuteculo 5 de la Ley 136 donde
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se consigna la eficacia eficiencia publicidad y transparencia moralidad
responsabilidad e imparcialidad que rigen y manifiestan los enfoques de
ordenamiento territorial en los espacios locales y donde se define cada una como
a) EFICACIA Los municipios determinaraacuten con claridad la misioacuten propoacutesito y metas de cada una de sus dependencias o entidades definiraacuten al ciudadano como centro de su actuacioacuten dentro de un enfoque de excelencia en la prestacioacuten de sus servicios y estableceraacute rigurosos sistemas de control de resultados y evaluacioacuten de programas y proyectos b) EFICIENCIA Los municipios deberaacuten optimizar el uso de los recursos financieros humanos y teacutecnicos definir una organizacioacuten administrativa racional que les permita cumplir de manera adecuada las funciones y servicios a su cargo crear sistemas adecuados de informacioacuten evaluacioacuten y control de resultados y aprovechar las ventajas comparativas que ofrezcan otras entidades u organizaciones de caraacutecter puacuteblico o privado En desarrollo de este principio se estableceraacuten los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del municipio evitar dilaciones que retarden el traacutemite y la culminacioacuten de las actuaciones administrativas o perjudiquen los intereses del municipio c) PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA Los actos de la administracioacuten municipal son puacuteblicos y es obligacioacuten de la misma facilitar el acceso de los ciudadanos a su conocimiento y fiscalizacioacuten de conformidad con la Ley d) MORALIDAD Las actuaciones de los servidores puacuteblicos municipales deberaacuten regirse por la Ley y la eacutetica propias del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica e) RESPONSABILIDAD La responsabilidad por el cumplimiento de las funciones y atribuciones establecidas en la Constitucioacuten y en la presente Ley seraacute de las respectivas autoridades municipales en lo de su competencia Sus actuaciones no podraacuten conducir a la desviacioacuten o abuso de poder y se ejerceraacuten para los fines previstos en la Ley Las omisiones antijuriacutedicas de sus actos daraacuten lugar a indemnizar los dantildeos causados y a repetir contra los funcionarios responsables de los mismos f) IMPARCIALIDAD Las actuaciones de las autoridades y en general de los servidores puacuteblicos municipales y distritales se regiraacuten por la Constitucioacuten y la ley asegurando y garantizando los derechos de todas las personas sin ninguacuten geacutenero de discriminacioacuten
Siendo asiacute como se logran coordinar los anteriores principios con los principios de la LOOT y la apuesta del gobierno donde claramente se incluyen tres conceptos
Artiacuteculo 4deg Adicioacutenese el artiacuteculo 5deg de la Ley 136 de 1994 con los siguientes literales asiacute g) Sostenibilidad El municipio como entidad territorial en concurso con la nacioacuten y el departamento buscaraacute las adecuadas condiciones de vida de su poblacioacuten Para ello adoptaraacute acciones tendientes a mejorar la sostenibilidad ambiental y la equidad social propiciando el acceso equitativo de los habitantes de su territorio a las oportunidades y
56
beneacuteficos de desarrollo buscando reducir los desequilibrios haciendo eacutenfasis en lo rural y promover la conservacioacuten de la biodiversidad y los servicios ecosisteacutemicos h) Asociatividad Las Autoridades municipales con el fin de lograr objetivos de desarrollo econoacutemico y territorial propiciaraacuten la formacioacuten de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integracioacuten territorial para producir economiacuteas de escala generar sinergias y alianzas competitivas Asiacute mismo promoveraacute la celebracioacuten de contratos plan y alianzas puacuteblico-privadas para el desarrollo rural i) Economiacutea y Buen Gobierno El municipio buscaraacute garantizar su autosostenibilidad econoacutemica y fiscal y deberaacute propender por la profesionalizacioacuten de su administracioacuten para lo cual promoveraacute esquemas asociativos que privilegien la reduccioacuten del gasto y el buen gobierno en su conformacioacuten y funcionamiento
Cabe destacar que esta adiccioacuten no va en contra de resaltar el papel de los
municipios frente a los entes territoriales medios o el gobierno central sino que a
pesar de su carga ideoloacutegica sigue apostando a la constitucioacuten de 1991 Esa
apuesta poliacutetica de la constitucioacuten de 1991 que desafiacutea buena parte de los
desarrollos conceptuales sobre los asuntos regionales donde prevalece la idea de
que los impulsos externos son los que permiten una acumulacioacuten productiva
suficiente para el despegue econoacutemico de los territorios para estructurar una base
econoacutemica soacutelida lo cual se observa desde las teoriacuteas neoclaacutesicas como en las de
la dependencia plantean donde son los modelos de desarrollo implantados desde
afuera los que generan impacto y no consideran las capacidades endoacutegenas
locales como fundamentales para promover transformaciones socioeconoacutemicas
(Porras 2006) de alliacute que la creacioacuten de figuras locales como los municipios con
tales objetivos y presentaacutendolo como la ceacutelula baacutesica del ordenamiento territorial
resulte una innovacioacuten y apuesta poliacutetica-econoacutemica importante a pesar de su
implementacioacuten y praacutectica durante 20 antildeos en el paiacutes
Por lo tanto la nueva Ley 1551 de 2012 entra a profundizar la funcioacuten de disentildear
estrategias que tiendan a la equidad real y efectiva en cuanto a la asignacioacuten de
los recursos puacuteblicos y la adopcioacuten de medidas a favor de los grupos sociales
discriminados o marginados En especial frente a las anteriores disposiciones que
ya habiacutean otorgado al municipio la obligacioacuten de formular un plan de desarrollo
57
que atienda las necesidades maacutes prioritarias acordes con su situacioacuten particular
donde existen diferentes fuentes de financiamiento que pueden ser utilizadas para
financiar las metas propuestas en mencionado plan (Devia 2010) y donde se
ampliacutean a traveacutes de la LOOT con nuevos fondos mecanismos de cooperacioacuten o
como un conglomerado de municipios nueva posibilidad en el marco de la ley
Sin embargo se proyectan dificultades en la formacioacuten de algunos planes
programas y proyectos en tanto como en la LOOT existen aspectos ambiguos
Un ejemplo claro es el hecho de que no se aclara si corresponde al concejo o al
alcalde elaborar los planes integrales de seguridad ciudadana lo cual se
profundiza con los convenios solidarios que se tratan los paraacutegrafos 3ordm y 4ordm del
artiacuteculo 5 analizado ya que si bien se resalta la definicioacuten de los mismos se
lamenta que soacutelo se puedan celebrar directamente uacutenicamente con las juntas de
accioacuten comunal y no con los otros actores como las organizaciones civiles y las
asociaciones igualmente que se limiten a la ejecucioacuten de obras hasta por la
miacutenima cuantiacutea maacutexime cuando el artiacuteculo 355 constitucional no consagra tales
limitaciones para este tipo de convenios ni tampoco el Decreto 777 de 1992 que lo
reglamenta (EM 2012)
En relacioacuten con ese punto debe recalcarse que las competencias y
responsabilidades de los municipios se realiza a traveacutes de unos agentes
especiacuteficos agentes que son el alcalde municipal el Concejo municipal las
entidades descentralizadas los organismos de control como Personeriacuteas o
Contraloriacuteas las Juntas Administradoras Locales que veniacutean manejando redes de
corrupcioacuten e ineficiencia al punto de que muchos han manejado hasta la Ley 1551
del 2012 que la Constitucioacuten de 1991 lo que en realidad se descentralizoacute fue la
corrupcioacuten y la politiqueriacutea de tal manera que este tambieacuten es uno de los motivos
para que el gobierno sancionaraacute la Ley 1551 de 2012- si bien no deroga la Ley
136 de 1994 ni el Decreto 1333 de 1986 (Halinisky 2012) aunque claramente en
sus puntos ambiguos puede producir es una continuidad de estos aspectos
58
En este punto cabe destacar el tema financiero Resulta interesante y pertinente
el anaacutelisis de Maldonado (2009) sobre la financiacioacuten y en particular del rol de la
interdependencia territorial ya que a veces este punto es olvidado en los estudios
que se centran en exceso solo en los municipios o en observar solo la partiacutecula
territorial y no las dinaacutemicas existentes en tanto todos los entes territoriales son
interdependientes y poseen cuatro ejes baacutesicos de necesidades en donde alterar
uno tiene efecto en todos los demaacutes entes estos puntos apuntan a
Territorios sostenibles para lograr un equilibrio entre la estructura ecoloacutegica
y las necesidades del desarrollo econoacutemico y social
Territorios productivos que aseguren la viabilidad econoacutemica de municipios
y regiones en el mediano y largo plazo
Territorios equitativos para que los ciudadanos puedan acceder maacutes
faacutecilmente a bienes y servicios como vivienda servicios puacuteblicos
equipamientos y espacios libres entre otros
Territorios autofinanciados con menos dependencia de las transferencias
programas y proyectos del nivel nacional con nuevas formas de gestionar y
financiar su desarrollo
Finalmente la LOOT manifiesta la autonomiacutea de los departamentos y municipios
para estructurarse sin necesidad de revisioacuten aprobacioacuten o autorizacioacuten del
gobierno central lo cual aumenta su papel como ceacutelula baacutesica del ordenamiento
territorial y se complementa en la Ley 1551 de 2012 al estabilizarse en dos
dispositivos juriacutedicos el hecho de que los municipios son titulares de las
competencias que no sean ni de los departamentos ni de la Nacioacuten y cuando no
tenga la capacidad concurriraacute al departamento o a la Nacioacuten
59
Cabe destacar que no solo se apunta estructuras macro sino que tambieacuten toca el
tema de ciudadaniacutea una categoriacutea muy impulsada muy impulsada por el discurso
santista (Peralta 2004) como garantiacutea de cumplimiento y vigilancia a la
corrupcioacuten de departamentos y entes territoriales menores ya que coacutemo se
evidencia en el anaacutelisis de Eduardo Willis (2002) existe un espectro histoacuterico que
relaciones corrupcioacuten con ordenamiento territorial Halinisky (2012) realiza un
importante anaacutelisis respecto a los impactos de la Ley 1551 de 2012 de los cuales
destacamos aquellos que maacutes significan un cambio de paradigma en el enfoque
territorial
-Los planes de desarrollo deberaacuten incluir forzosamente un capitulo con estrategias y
recursos en la promocioacuten y garantiacutea de los derechos humanos y tener en cuenta la visioacuten
de las minoriacuteas eacutetnicas que existan en dicho territorio
-Los usos del suelo deberaacuten adoptarse a traveacutes de Planes de Ordenamiento Territorial o
los Esquemas de Ordenamiento Territorial discriminando especiacuteficamente el uso en la zona
urbana como rural sujetando las decisiones que afecten las zonas rurales a las
disposiciones dictadas Unidad de Planificacioacuten de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios -
UPRA estos planes de ordenamiento territorial se renovaran cada doce antildeos
-Se blindan las finanzas de los municipios y se prohiacutebe el embargo de los recursos del
Sistema General de Participaciones y aquellos recursos propios del municipio que tienen
destinacioacuten especiacutefica seraacuten obligatorias las conciliaciones y los acuerdos de pago en
procesos ejecutivos contra los municipios sin perjuicio de que este deba cumplir con sus
compromisos financieros
-Se define para que contratos el alcalde municipal requiere autorizacioacuten forzosa del
concejo municipal contratos como Empreacutestitos vigencias futuras enajenacioacuten y venta de
bienes inmuebles enajenacioacuten de activos y cuotas partes concesiones entre otras
-Los Concejos municipales podraacuten citar a los representantes legales de las empresas
prestadoras de servicios puacuteblicos domiciliarios a que rindan cuentan sobre su gestioacuten sean
estas empresas puacuteblicas o privadas la negativa de los representantes legales al control del
concejo acarreara por parte de la Superintendencia de Servicios puacuteblicos graves
sanciones los concejales tendraacuten derecho a un subsidio para acceder a la pensioacuten y se
reconoce licencia de maternidad a las concejales
-Se buscaraacute una administracioacuten profesional y teacutecnica esta norma a traveacutes de la ESAP
implementaraacute a traveacutes de un fondo rotatorio la formacioacuten acadeacutemica de los alcaldes
concejales con una administracioacuten cada vez maacutes exigente se debe contar con servidores
puacuteblicos del Estado bien formados en lo moral y en lo tecnocraacutetico
60
-Otro aspecto que no podemos pasar por alto es el hecho de que al campo y al
campesinado se le reconoce la importancia histoacuterica en el desarrollo de nuestro paiacutes ya el
campesino no tendraacute que estar a la puerta del alcalde ya que en los planes de desarrollo y
de ordenamiento territorial cuentan con capiacutetulo especial y recursos para invertir en sus
necesidades los alcaldes tendraacuten que constituir un Consejo Municipal de Desarrollo Rural
un espacio de concertacioacuten con los actores del campo respecto de las decisiones de
gobierno que los afecten
-Por uacuteltimo el legislativo haya decidido que la eleccioacuten de los personeros municipales
mediante concurso de meacuteritos efectuado por la Procuraduriacutea General de la Nacioacuten (Halinisky 2012)
Por otro lado la relacioacuten entre la LOOT y la Ley de regaliacuteas tambieacuten es muy
estrecha para el Director Ejecutivo de Fedesarrollo existe una armoniacutea entre la
Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial y la Ley de Regaliacuteas ambas producto
del proceso de descentralizacioacuten llevado a cabo en Colombia (Konrad Adenauer
2012) Ademaacutes una criacutetica importante es la creencia erroacutenea de que con la LOOT
se solucionan todos los problemas de orden territorial al punto de creer que esta
Ley es perfecta e infalible ocasionando que no se planeen cambios o reformas
para una ley que ha dejado muacuteltiples preguntas (Parada 2014) y debates auacuten por
iniciar como los de la DIAN respecto a los impuestos
Panorama del nuevo ordenamiento territorial
Desde la aprobacioacuten de la LOOT tanto la academia entes territoriales el sector
privado las instituciones puacuteblicas como la sociedad civil se han manifestado
frente al hecho de no solo haber logrado una ley orgaacutenica despueacutes de 20 antildeos
sea a favor o en contra y tambieacuten frente a la adecuada comprensioacuten territorial de
un paiacutes complejo en conflicto donde la descentralizacioacuten real y praacutectica auacuten sigue
en cierta ambiguumledad y cada vez son maacutes notorias las diferencias regionales e
incluso dentro de las mismas regiones
61
En este escenario la LOOT deberaacute enfrentarse a los problemas profundizados
desde 1991 pero tambieacuten a las nuevas dinaacutemicas territoriales del paiacutes donde fue
importante el que este anclado y al menos en concordancia con la legislacioacuten
posterior como se observoacute en el anterior acaacutepite ya que esto da una base un poco
maacutes soacutelida a una ley cuyas criacuteticas se mantienen en lo simple o en general
obedece a loacutegicas de luchas por el poder y control territorial que se ve amenazado
por cambios estructurales en el ordenamiento territorial especialmente a nivel
electoral aunque este uacuteltimo punto no se ha tocado en tanto no existe una
facilidad o apoyo social Algo similar sucede con la descentralizacioacuten tan
solicitada tambieacuten desde 1991 y recalcada en el 2011 con la Ley orgaacutenica de
ordenamiento territorial pero siempre con ambiguumledades y problemas en la
praacutectica
Esto no significa que la descentralizacioacuten no sea viable al contrario en un paiacutes
como el colombiano resulta urgente Lo que acontece es que la autonomiacutea
administrativa y poliacutetica es viable si esta aparejada con una distribucioacuten de los
recursos entre la Nacioacuten y las entidades territoriales (Gaviria 2003) lo cual es un
punto de obligatorio cumplimiento si se desea lograr una descentralizacioacuten efectiva
y eficaz Un claro ejemplo es la relacioacuten entre vivienda y descentralizacioacuten donde
los debates al respecto resultan esenciales en la mayoriacutea de regiones que
histoacutericamente han tenido poco control sobre sus territorios (Mesa 2008
Montealegre 2006)
Por otra parte la exposicioacuten de motivos del proyecto presentado por el Gobierno
como en los informes de ponencia de los diferentes debates de Caacutemara y Senado
apuntan a que los municipios claramente modernizaraacuten el desarrollo local en el
nivel municipal de tal forma que recogen en un solo cuerpo normativo elementos
dispersos en varias normas anteriores como la referente a los planes de
desarrollo al ordenamiento territorial al desarrollo rural a la participacioacuten comunal
y comunitaria al desarrollo turiacutestico a la convivencia y seguridad ciudadanas a la
62
promocioacuten de los derechos humanos y a la proteccioacuten de los grupos vulnerables y
de las viacutectimas del desplazamiento y del conflicto armado a las minoriacuteas eacutetnicas
el fomento a la cultura al desarrollo econoacutemico y a la promocioacuten y proteccioacuten del
ambiente entre otros toacutepicos (EM 2012)
En este sentido el que los municipios sigan teniendo el papel de ceacutelula de
partiacutecula baacutesica del ordenamiento territorial es esencial pero tambieacuten las nuevas
alianzas y financiacioacuten que se proponen desde la LOOT aun con las
problemaacuteticas de la Ley de sostenibilidad fiscal y de regaliacuteas apuntan a avanzar
en dicha descentralizacioacuten en especial frente a la nueva normatividad como con la
reestructuracioacuten de municipios Tambieacuten la LOOT tendraacute que enfrentarse a los
debates sobre la descentralizacioacuten de temaacuteticas como la educacioacuten encabezada
con el empoderamiento de los CERES y de la salud (Jaramillo 2012) De hecho
debe resaltarse que al tiempo que se acogen fallos tanto de la Corte
Constitucional como del Consejo de Estado en relacioacuten con las funciones y
obligaciones de los municipios (EM 2012) se sigue manteniendo la consigna del
artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten que establece al municipio como entidad
fundamental de la divisioacuten poliacutetico-administrativa del Estado
De hecho como La LOOT careceraacute de pertinencia y eficacia mientras no se
proponga poliacuteticas y acciones que garanticen las condiciones de arraigo y de
pertenencia a un territorio o en otros teacuterminos la llamada unidad nacional y el
fortalecimiento de una comunidad imaginaria- la nacioacuten colombiana- y hasta dicha
discusioacuten no vaya acompantildeada de amplias reflexiones y propuestas dirigidas a
lograr comprensioacuten de los temas territoriales maacutes allaacute de lo geograacutefico con
eacutenfasis en el conocimiento sobre nuestro propio territorio conciencia de
pertenencia y compromiso no se lograraacute un ordenamiento armonioso
63
Se debe resaltar que tambieacuten se necesita para ello la participacioacuten y aportes de
los Ministerios de Cultura Educacioacuten y Medio ambiente de las universidades y
sus institutos de ciencias poliacuteticas y estudios regionales de las organizaciones
sociales y eacutetnicas es fundamental en este punto se reitera la importancia de la
sociedad civil en procesos de construccioacuten e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas
ya que solo asiacute el nuevo ordenamiento territorial seraacute garante de la unidad de la
repuacuteblica seraacute herramienta efectiva para que el Estado en sus diferentes niveles
cope su extensioacuten geograacutefica iacutentegramente y sea protector de la pluralidad y
diversidad de una sola nacioacuten (Gaviria 2006 Cit Maldonado 2013)
Ahora hay otro no siempre mencionado pero que como analizan Prieto y
Luengas (2014) es esencial para el ordenamiento territorial que es el
ordenamiento ambiental con una concepcioacuten de cuidado del ambiente en tanto no
solo se ve como un espacio de recursos y explotacioacuten o un lugar meramente
fiacutesico En este sentido el ordenamiento ambiental del territorio es un componente
fundamental ineludible e indisociable del ordenamiento territorial que sin embargo
para su operatividad requiere de instrumentos indisolublemente relacionados tales
como las disposiciones legales leyes y toda una red normativa poliacuteticas de
caraacutecter ambiental y en especial que se manifiesten frente al llamado desarrollo
sostenible que se concreten de manera eficiente y eficaz en cada uno de los
planes de desarrollo (en todos los niveles tanto en el orden nacional
departamental como en el municipal) tambieacuten en los Planes de Accioacuten Ambiental
de las Autoridades Ambientales incluyendo Planes de Gestioacuten Ambiental los POT
y los SIGAM evidenciando un espacio para el orden ambiental lejos de las
ambiguumledades y legislativamente con garantiacuteas
En este punto luego de haber desglosado y analizado el proyecto de LOOT
presentado en el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten
espacial del territorio que sin embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja
64
considerablemente de tener presente consideraciones medioambientales ya que
a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos sobre estas dos variables en
el estudio de la normatividad se evidencia que entre las competencias de los
municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de los
POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual
conlleva a que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al
ordenamiento ambiental se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la
LOOT no se avanza de manera concreta o al menos se dan pautas reales y que
en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los municipios de
formular no se promueva el generar ni planes ni sistemas de gestioacuten ambiental
como se esperariacutea en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento
Territorial y ambiental (Prieto 2012) No obstante en la LOOT puede ser y es una
gran oportunidad para integrar los conceptos de ordenamiento del territorio y del
ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y necesaria en especial
frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en su
mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Ahora bien otro punto a resaltar en este debate que deberaacute enfrentar la LOOT es
que las consideraciones medioambientales no son tenidas en cuenta ni si siquiera
cuando se ordena legislativamente en varias instituciones o cargos puacuteblicos ya
que la legislacioacuten en Colombia sigue estando enfocada en general y preocupada
por la reparticioacuten del territorio en tanto concepto fiacutesico y electoral y asiacute mismo por
los beneficios medio ambientales en este sentido explotacioacuten de recursos como
desarrollo que de este se pueda obtener tal y como es el caso del eacutenfasis que
prevalece sobre el reparto y administracioacuten de las regaliacuteas en Colombia o frente a
las nuevas discusiones sobre mineriacutea donde el papel de la sociedad civil y los
movimientos sociales seraacuten cruciales a la hora de que se realicen modificaciones
de la Ley Orgaacutenica para establecer criterios y directrices poliacuteticas claras de
conservacioacuten y preservacioacuten del medio ambiente (Prieto 2012)
65
Finalmente un gran desafiacuteo en el panorama de la LOOT es la financiacioacuten ya
que como manifestaron los gobernadores del Caribe (2011) a pesar de los fondos
e incentivos que se mencionan falta mayor claridad en los rublos en la
destinacioacuten y asignacioacuten pero sobretodo en las garantiacuteas para este punto
Ademaacutes el escenario Colombia presenta otras variables problemaacuteticas como el
conflicto armado en tanto coacutemo resalta Peacutecaut (1994) el problema del
desplazamiento y las migraciones forzadas es un arma de doble filo en el
establecimiento de un ordenamiento territorial
6 Conclusiones
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado
puesto que garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad
de manejar adecuadamente sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento
territorial es necesario para cualquier estado para un estado tan particular como el
colombiano resulta esencial e imperante
De hecho el conflicto armado colombiano asociado a la lucha agraria ha
desembocado en una construccioacuten social compleja y diversa del territorio Esta
situacioacuten significa sin lugar a dudas un territorio fragmentado incluso
administrativamente donde la red institucional muchas veces no es funcional en
varias aacutereas del paiacutes o existen instituciones que cumplen funciones en la praacutectica
iguales a otras y donde no existe un panorama diferencial y real frente a las
particularidades de cada zona lo cual evidencia la herencia histoacuterica de un
centralismo autoritario
66
Un ejemplo de lo anterior como se evidencioacute es la Constitucioacuten poliacutetica
instaurada durante La Regeneracioacuten 1886-1930 y la Ley 11 de 1986 que se
encargaron de modificar la herencia de ordenamiento territorial nacional al
convocar a la comunidad ldquopara que no siguiera siendo ajena a grandes y
pequentildeas decisiones que le concerniacutean y que tocaban con la vida ciudadana a
escala localrdquo pero manteniendo aun sesgos de centralismo y jerarquiacutea de los
entes locales frente al gobierno central
La Constitucioacuten de 1991 busco hacerle a frente dicho problema procurando
establecer una ruta para el ordenamiento efectivo del paiacutes en toda su estructura
pero de manera especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y
dictamino en el Artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial
(hellip) [Queacute] estableceraacute la distribucioacuten de competencias entre la Nacioacuten y las entidades
territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales seraacuten
ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y subsidiariedad en los
teacuterminos que establezca la ley (1991)
Es asiacute como desde la constitucioacuten de 1991 en el Artiacuteculo 288 se ordena la
construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial Sin embargo seria
hasta el 28 de agosto del 2011 cuando se creariacutea la Ley 1454 que se propone
conciliar y resolver los debates y conflictos surgidos a raiacutez de la ambiguumledad
administrativa y legislativa respecto a las divisiones del territorio Colombiano La
actual LOOT surge ademaacutes despueacutes de muacuteltiples intentos fracasados de
establecer las competencias instituciones y otros factores respecto a la
regionalizacioacuten del paiacutes temas esenciales para modernizacioacuten del estado
Es por lo tanto que en perspectiva histoacuterica los diferentes marcos juriacutedicos y
conceptuales que han rodeado el debate sobre el ordenamiento territorial y han
67
conllevado a una discrepancia sobre las apuestas poliacuteticas que debe tener el
estado y los gobiernos centrales al respecto buscaron cristalizarse en una Ley
orgaacutenica contando con al menos 20 proyectos que fueron hundidos al no aprobar
uno de los requisitos esenciales para la creacioacuten de una Ley Orgaacutenica tal y como
lo estipula la Constitucioacuten Poliacutetica en el Artiacuteculo 151 y consiste en la aprobacioacuten
de la mayoriacutea absoluta del el Congreso De hecho tambieacuten desde el sector
acadeacutemico se buscoacute nutrir la discusioacuten sobre a queacute modelo territorial debiacutea
apuntar el paiacutes sin lograr maacutes que algunos boletines en la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial (COT)
Por lo tanto la legislacioacuten sobre el Ordenamiento Territorial (OT) debioacute que
conformarse con Artiacuteculos limitados o Leyes de otras temaacuteticas para poder
manejar la incertidumbre frente a dicha problemaacutetica hasta que La ley 388 de 1991
(Ley de Desarrollo Territorial) fue creada con el fin de armonizar dicha
problemaacutetica sin lograrlo ante la complejidad que enfrentaba reto al que se
enfrentariacutean tambieacuten la Ley 152 1994 cap X Decreto 2284- 1994 sin embargo
durante este periodo dos grandes ejes dificultariacutean la descentralizacioacuten el paiacutes sin
la expedicioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en primer lugar la
dificultad de lograr un consenso interinstitucional lo que significaba luchas
internas y en segundo lugar consecuencia del primero la dificultad de unificar
teacuterminos a pesar del progreso a nivel normativo
De hecho la creacioacuten de una LOOT estaba en velo pues en el debate juriacutedico y
administrativo empezoacute a tomar fuerza el teoacuterico Tambieacuten es menester destacar
que los municipios departamentos y otras entidades territoriales se sentiacutean
confusos frente a sus competencias lo que dificultaba la conciliacioacuten de un
proyecto unitario de Ordenamiento Territorial Poco a poco empezariacutean a pensarse
proyectos maacutes concretos frente al OT en especial en 1995 donde existe un auge
68
del tema y se alcanza a formular un proyecto con amplias expectativas de
aprobacioacuten pero que no logra concretarse
Sin embargo debe afirmarse que con expedicioacuten de la constitucioacuten de 1991 se
crea una ruptura frente a la manera en que se pensaba el ordenamiento territorial
ya que como sentildeala el Titulo XI (CP 1991) se separa con el modelo de
autoritarismo centralista que predomino en la constitucioacuten de 1986 en la medida
que todas las demaacutes regiones por fuera de Santa fe de Bogotaacute se consideraban
menores de edad incapaces de definir lo que les conveniacutea y por ello sujetas a
perpetua tutela (Fals Borda 1997) ya que en el Artiacuteculo 286 y 287 se definen las
entidades territoriales y afirman su autonomiacutea para gestionar siempre y cuando se
mantengan dentro de los liacutemites de la ley buscando garantizar una facilidad en la
ejecucioacuten de proyectos y una inversioacuten maacutes directa a los intereses de cada entidad
de manera autoacutenoma
Ante este panorama se crea otro hito en el panorama del ordenamiento territorial
en 1997 cuando se expide modificando la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 la
Ley 388 o Ley de Desarrollo Territorial buscando solucionar dichos ejes
problemaacuteticos de manera efectiva el territorio colombiano y creando un plazo para
avanzar en la construccioacuten de una LOOT al sobrepasar el tiempo establecido por
la constitucioacuten de 1991 La Ley 388 del 1997 postula el Ordenamiento Territorial
de una praacutectica concreta buscando posicionarse como marco subsidiario ante la
ausencia de la Ley Orgaacutenica sin embargo la ley 388 no logroacute unificar las distintas
posiciones pese a que establecioacute los Planes de Ordenamiento Territorial y la
creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana la ambiguumledad y poca eficiencia de la
administracioacuten de territorio conllevo a nuevos proyectos de LOOT teniendo en
cuenta los peligros de no tener una unificacioacuten del Ordenamiento Territorial
69
No obstante es un hito de la historia del ordenamiento territorial por que dio paso
a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial
(POT) asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana redefiniendo lo
rural pero avanzando en la comprensioacuten de los cambios en las ciudades y la
urbanizacioacuten paulatina del paiacutes ademaacutes la creacioacuten y reglamentacioacuten por parte del
Estado del POT (Plan de ordenamiento Territorial) y el PDD (Plan desarrollo)
conduce a garantizar los derechos fundamentales mediante la provisioacuten de
servicios para mejorar la calidad de vida y el desarrollo sostenible del territorio se
puede concluir de este periodo que los intentos y avances registrados no
solventaron las principales problemaacuteticas vinculadas a la administracioacuten territorial
pero representan un punto de estudio y anaacutelisis importante para comprender
dinaacutemicas administrativa y poliacuteticas territoriales y los siguientes periodos
presidenciales
Ademaacutes en teacuterminos de los instrumentos de gestioacuten en nuestro paiacutes son los
municipios los encargados de gestionar en la escala maacutes pequentildea de la
planeacioacuten del territorio los POTrsquoS en donde se hace una proyeccioacuten del
ordenamiento municipal Sin embargo en estos planes suelen indicarse (indicar
coacutemo se distribuiacutea el territorio en los Planes de Ordenamiento Territorial en eacutestos
deben establecerse los distintos usos del suelo incluyendo las zonas protegidas
las principales actividades econoacutemicas asiacute como un segmento sobre servicios y
equipamientos urbanos
No obstante en la realidad se suele ver coacutemo muchos elementos de la
planificacioacuten son desacatados y ademaacutes el problema fiscal que implica la
corrupcioacuten suele distorsionar la ejecucioacuten de las obras puacuteblicas asiacute como el
abastecimiento de servicios para la poblacioacuten
70
En el periodo que comprendioacute el acaacutepite de la Ley 388 del 1997 se postulaba en
algunos sectores como el ser coherente con el ordenamiento territorial entendido
como el encargado de formular propuestas sobre la manera como se deben
distribuir competencias poderes y responsabilidades a lo largo y ancho del paiacutes
premisa indispensable para asegurar el despegue de una autonomiacutea que no
contrariacutee el principio de unidad del estado sino que sea su maacutes eficaz
complemento (Comisioacuten de ordenamiento territorial 1992) aunque se circunscribe
al problema de la organizacioacuten territorial del Estado y deja de lado lo sustancial de
esta poliacutetica que tiene que ver con los procesos que ocurren en las entidades
territoriales (Massiris 2011)
Un ejemplo es el conflicto armado donde la jurisdiccioacuten respecto a este seguiacutea
siendo abstracta en especial frente a los desplazamientos transformaciones
socio-territoriales migraciones por razones econoacutemicas y la expansioacuten masiva y
con poco control de las principales ciudades como Bogotaacute Cali Medelliacuten
Barranquilla y Bucaramanga donde auacuten en temas urbanos quedan muchos
debates sin resolver o darse
Sin embargo existe una restauracioacuten y renovacioacuten urbana orientada al cambio de
uso e intensificacioacuten del uso del suelo urbano a fin de contener la presioacuten
urbaniacutestica sobre las aacutereas rurales En Colombia ocurre algo totalmente paradoacutejico
y es que el sector inmobiliario y de construccioacuten se interesa cada vez maacutes por el
suelo semi-urbano o de vocacioacuten rural con el fin de ofrecer viviendas campestres
con beneficios tarifarios en cuanto al acceso a los servicios puacuteblicos Con este tipo
de estrategias comerciales las empresas constructoras modifican el uso del suelo
sin que se modifique en los Planes de Ordenamiento Territorial aumentando la
plusvaliacutea del suelo Es decir que el precio real estaacute sub-valorado en la medida
que su cotizacioacuten no corresponde al cambio del uso del suelo como ocurre en el
municipio de Chiacutea (Cundinamarca)
71
Dichas problemaacutetica se profundizariacutean durante el periodo presidencial de Aacutelvaro
Uribe Veacutelez en especial a partir de la Ley 715 frente a la modificacioacuten del Sistema
General de Participaciones que transfiere la nacioacuten a los municipios ya que no
solo aumenta condiciones de vulnerabilidad como el desempleo y pobreza en un
paiacutes en conflicto armado sino que transforma las relaciones entre entes
territoriales por los fondos de la nacioacuten llevando a un periodo de (re)centralizacioacuten
administrativa poliacutetica y fiscal que sumado al desequilibrio de poderes donde la
autonomiacutea de los entes territoriales fue en declive a medida que se posicionaba el
discurso de seguridad democraacutetica que acarreaba ideoloacutegicamente una gran
connotacioacuten del poder central y ademaacutes un control del monopolio de la fuerza y
de la economiacutea maacutes radical que en cualquier otro periodo anterior aun en
contradiccioacuten con los postulados de ordenamiento territorial de la constitucioacuten de
1991
Bajo esa configuracioacuten de 8 antildeos de recentralizacioacuten resulta un quiebre histoacuterico
en el ordenamiento territorial el hecho de que en el 2011 despueacutes de 20 antildeos de
la constitucioacuten de 1991 cuando un proyecto de LOOT es ratificado El 28 de
agosto luego de aprobar la mayoriacutea en el congreso y demaacutes requisitos de una Ley
Orgaacutenica el proyecto se convierte en la Ley 1454 (Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
territorial) y suscita conmocioacuten frente a sus futuros resultados despueacutes de varios
antildeos de debate sin consenso legislacioacuten limitada al respecto y todos sectores
divididos La definicioacuten del OT y sus principios nuevamente estaacuten en debate
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran
apuesta por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio
Colombiano bajo principios particulares (soberaniacutea y unidad nacional autonomiacutea
integracioacuten regionalizacioacuten sostenibilidad participacioacuten solidaridad y equidad
territorial diversidad paz y convivencia responsabilidad y transparencia
72
economiacutea y buen gobierno multietnicidad etc) que configuran sus 40 artiacuteculos y
deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-juriacutedico no soacutelo desde la
Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que ampliaron
el proceso de descentralizacioacuten (poliacutetica administrativa y fiscal Ver Anexos 1 y 2)
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legislativos aprobados durante la Hegemoniacutea liberal no modificaron la injerencia
centralista en los asuntos locales aun cuando ampliaron los instrumentos del
ordenamiento territorial
Por otra parte seria durante el primer Gobierno de Loacutepez Pumarejo se aproboacute el
acto legislativo 01 de 19364 en el que se reconocen a nivel constitucional las
intendencias y comisariacuteas aunque es importante mencionar las disposiciones
sobre el ordenamiento territorial no fueron el eje central de esta reforma
constitucional a diferencia de la siguiente reforma en donde se abordan con un
poco maacutes de profundidad algunos temas sobre las disposiciones territoriales a
traveacutes de la adopcioacuten de un sistema categorizado de municipios en funcioacuten de la
densidad poblacional los recursos fiscales y la importancia econoacutemica del
municipio (artiacuteculo 80deg) asiacute como se ordenoacute la creacioacuten de asambleas
departamentales por eleccioacuten popular5 y el establecimiento del Distrito Especial
de Bogotaacute
La ciudad de Bogotaacute capital de la Repuacuteblica seraacute organizada como un Distrito especial
sin sujecioacuten al reacutegimen municipal ordinario dentro de las condiciones que fije la ley La ley
podraacute agregar otro u otros Municipios circunvecinos al territorio de la capital de la
Repuacuteblica siempre que sea solicitada la anexioacuten por las tres cuartas partes de los
concejales (sic) del respectivo Municipio (Artiacuteculo 1deg - Acto Legislativo 01 de 1945)
iquestCuaacutel es la relacioacuten entre la creacioacuten de Bogotaacute como distrito capital y el Frente
Nacional
4 En el citado acto legislativo que reformoacute la Constitucioacuten el artiacuteculo 5deg quedoacute de la siguiente manera ldquoArt 2o El territorio nacional se divide en Departamentos Intendencias y Comisariacuteas los primeros se dividen en Municipios o Distritos Municipalesrdquo 5 En artiacuteculo 81deg sentildeala que en cada departamento habraacute ldquouna corporacioacuten administrativa denominada Asamblea Departamentalrdquo y en el artiacuteculo siguiente se estipula que ldquoLas Asambleas Departamentales son de eleccioacuten popular y se compondraacuten de tantos Diputados cuantos correspondan a la poblacioacuten del respectivo Departamento a razoacuten de un Diputado por cada cuarenta mil habitantes y uno maacutes por fraccioacuten igual o mayor a la mitad de dicha cifrardquo (Artiacuteculo 82deg - Acto Legislativo 01 de 1945)
9
Antes del Frente Nacional (1958-1974) los Gobernadores soliacutean estar vinculados
al partido en el poder y generalmente procediacutean de la capital de la Repuacuteblica
donde se designaba a los mandatarios departamentales pese al desconocimiento
del contexto social y econoacutemico de las regiones Bajo esta loacutegica se priorizaba la
centralizacioacuten del poder a traveacutes de decisiones administrativas que garantizaban la
reproduccioacuten y el mantenimiento del modelo (Remolina 2011) Empero los
intentos por equilibrar el modelo de desarrollo regional la reforma constitucional
de 19686 tampoco pudo transformar sustancialmente el reacutegimen territorial a pesar
de la autorizacioacuten de las aacutereas metropolitanas
Artiacuteculo 63deg Para la mejor administracioacuten o prestacioacuten de servicios puacuteblicos de dos o maacutes
Municipios de un mismo Departamento cuyas relaciones den al conjunto las
caracteriacutesticas de un aacuterea metropolitana la ley podraacute organizarlos como tales bajo
autoridades y reacutegimen especiales con su propia personeriacutea garantizando una adecuada
participacioacuten de las autoridades municipales en dicha organizacioacuten (hellip) La ley estableceraacute
las condiciones y las normas bajo las cuales los Municipios puedan asociarse entre siacute para
la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos (Acto Legislativo 01 de 1968)
Sin embargo esta reforma constitucional fue muy cuestionada porque se encargoacute
de fortalecer el poder ejecutivo en contra del poder legislativo el cual implicaba
un reparto regional del presupuesto maacutes profundo pues los congresistas debiacutean
entregar a los jefes y caciques poliacuteticos regionales su respectiva parte Ante la
centralizacioacuten del gasto fiscal en manos del presidente se terminoacute debilitando las
regiones favoreciendo la concentracioacuten de la gestioacuten estatal
ldquoespecialmente en lo referente a la reparticioacuten ilegal del presupuesto nacional entre
caciques regionales por parte de los senadores y representantes En adelante el ejecutivo
llevariacutea la iniciativa en materia de presupuesto y gasto puacuteblico sin que se interpusieran
6 Con el Acto Legislativo 01 de 1968 el artiacuteculo 5deg de la Constitucioacuten quedoacute asiacute ldquoSon entidades territoriales de la Repuacuteblica los Departamentos las Intendencias las Comisariacuteas y los Municipios o Distritos Municipales en que se dividen aquellos y eacutestasrdquo
10
otras instancias del Estado (hellip) Esta reforma ahondoacute auacuten maacutes la pobreza municipal y
regional en tanto que se crearon foacutermulas centralizadoras y una cantidad de entes
nacionales encargados de organizar los servicios puacuteblicos la salud y la educacioacuten
llamados descentralizados (Borja 2007)
Asimismo el centralismo poliacutetico continuacuteo representando un modelo poco
pragmaacutetico para un paiacutes tan diverso como el colombiano con el cual se profundizoacute
el desequilibrio de poder y autonomiacutea impuesto por la Constitucioacuten de 1886 en la
que todas las regiones por fuera de Santa fe de Bogotaacute eran consideradas como
menores de edad e incapaces a la hora de definir queacute les conveniacutea por ello
estaban sujetas a la tutela administrativa poliacutetica y econoacutemica perpetua de la
capital En este escenario se relegaba la aspiracioacuten de autonomiacutea poliacutetica y
administrativa a un plano marginal sujeto a los intereses de las eacutelites regionales
(Fals Borda 1997)
Al no encontrar espacios de discusioacuten intermedios tendientes a la redistribucioacuten
del poder se generoacute una crisis del modelo centralista la cual intentaron solventar
con la profundizacioacuten de la descentralizacioacuten administrativa y poliacutetica Con La ley
11 de 1986 se pretendioacute modificar el modelo de ordenamiento territorial heredado
de la Constitucioacuten de 1886 a traveacutes de la convocatoria puacuteblica de la comunidad
ldquopara que no siguiera siendo ajena a grandes y pequentildeas decisiones que le
concerniacutean y que tocaban con la vida ciudadana a escala localrdquo En virtud de esta
ley se implementoacute la figura de las Juntas Administradoras Locales7 para atender a
las necesidades de las comunas y corregimientos (Betancur 1989)
Pese a la ampliacioacuten de los instrumentos para el ordenamiento territorial que
dispuso el acto legislativo eacuteste fue conocido porque permitioacute la eleccioacuten popular
de alcaldes a traveacutes de la modificacioacuten de 3 artiacuteculos de la Constitucioacuten Poliacutetica de
7 Es importante precisar que las Juntas Administradoras Locales existiacutean desde 1968 como unidad de planeacioacuten del territorio y que en 1986 fueron modificadas por medio del acto legislativo pero no fueron ldquoimplementadasrdquo por primera vez
11
1886 en donde se postuloacute que todos los ciudadanos podriacutean elegir directamente
al Presidente a los congresistas Diputados Concejales y a los Alcaldes (Art
171deg) asiacute como decretoacute la necesidad de tener un Alcalde -Jefe de la
Administracioacuten Municipal- (Art 200deg) precisoacute el procedimiento para la eleccioacuten
popular y estipuloacute de manera geneacuterica las incompatibilidades e inhabilidades del
oficio de eleccioacuten popular (Art 201deg) (Acto Leg 01 de 1986)
Meses despueacutes de la aprobacioacuten del Acto Legislativo se promulgoacute el decreto
presidencial 1333 por el cual se adoptoacute el reacutegimen municipal En el artiacuteculo 8deg
establecioacute que ldquolos territorios y los habitantes de eacuteste sometidos a la jurisdiccioacuten
del alcalde constituyen un municipio o distrito municipalrdquo pero es importante
mencionar que esta unidad del ordenamiento territorial continuacutea subordinada a los
intereses del departamento y de la nacioacuten puesto que si estos entes de mayor
categoriacutea administrativa requirieran desarrollar alguna obra o establecimiento
puacuteblico en suelos municipales el ente territorial maacutes pequentildeo deberaacute acoger dicha
obra como parte de su intereacutes general -y el de sus habitantes- (artiacuteculo 9deg)
Adicionalmente los alcaldes se encuentran bajo la tutela administrativa de los
Departamentos seguacuten lo establecido en el artiacuteculo 6deg del Decreto 1222 de 1986 y
en el artiacuteculo 7deg del Decreto 1333 de 1986 en temaacuteticas de planificacioacuten y
coordinacioacuten de desarrollo regional y local y para la prestacioacuten de servicios
Ahora si bien la ampliacioacuten democraacutetica mantuvo privilegios administrativos a la
nacioacuten y a los departamentos garantizando el control poliacutetico desde la capital en
Santa fe de Bogotaacute tambieacuten generoacute la ruptura del modelo bipartidista heredado
del Frente Nacional que se profundizoacute con la eleccioacuten popular de Alcaldes y
Gobernadores -a diferencia de los mandatarios municipales su eleccioacuten se
autorizoacute en 1992- en la medida que incrementoacute la institucionalizacioacuten de
movimientos sociales y grupos armados asiacute como la agremiacioacuten de intereses
12
poliacuteticos en organizaciones como la Federacioacuten de Gobernadores de Colombia y
la Federacioacuten Colombiana de Municipios8 fundada en 1990
Su creacioacuten es producto de una de las reformas maacutes importantes del siglo XX en el paiacutes el
inicio del proceso de descentralizacioacuten En este contexto la creacioacuten de la Federacioacuten no
solo era una buena idea era una necesidad de los alcaldes agremiarse quienes en este
nuevo marco institucional eran autoacutenomos y responsables de una gran cantidad de
competencias nuevas que implicaban un gran reto para los municipios y una gran
responsabilidad poliacutetica (FCM 2010)
En ese escenario la ampliacioacuten del espectro poliacutetico por la viacutea electoral se
configuroacute un modelo democraacutetico que afianzoacute la participacioacuten poliacutetica de los
colombianos al tiempo que buscaba mayor autonomiacutea poliacutetica profundizar la
descentralizacioacuten administrativa y fortalecer la capacidad de decisioacuten autoacutenoma
de los municipios Sin embargo la eleccioacuten popular de alcaldes no transformoacute el
modelo administrativo basado en el centralismo poliacutetico pero si empezoacute a afianzar
un modelo electoral maacutes incluyente en donde nuevas fuerzas y actores sociales
que se movilizaron en deacutecadas anteriores lograron tener un espacio de discusioacuten
participacioacuten y representacioacuten colectiva de sus intereses a traveacutes de los comicios
municipales que tuvieron lugar el 13 de marzo de 1988
Con esta apuesta poliacutetica se generoacute un proceso de transferencia de competencias
que tradicionalmente habiacutea detentado el Gobierno central hacia los municipios y
se amplioacute la gama de actores poliacuteticos habilitados en el sistema electoral
incrementando la representatividad por la viacutea de la participacioacuten ciudadana y la
inclusioacuten de los movimientos sociales y ciacutevicos de los antildeos 70 y 80 Seguacuten Dariacuteo
Restrepo entre el 11 y el 36 de las alcaldiacuteas y gobernaciones quedaron en
manos de fuerzas poliacuteticas ajenas al liberalismo y el conservatismo (1995) No 8 La Federacioacuten Colombiana de Municipios se constituye como una entidad gremial privada y sin aacutenimo de lucro con el fin de promover la descentralizacioacuten la autonomiacutea la democracia y la gobernabilidad local asiacute como pretende articular los esfuerzos internacionales nacionales subnacionales puacuteblicos y privados tendientes al fortalecimiento de los gobiernos municipales y distritales Para mayor informacioacuten sobre la misioacuten visioacuten e historia de la entidad consulte httpwwwfcmorgcoindexphpid=13 (20130314)
13
obstante este aspecto debe ser analizado con detenimiento puesto que si bien
generoacute un mayor nivel de representacioacuten para la sociedad tambieacuten produjo
efectos colaterales limitantes para el desarrollo regional
El intento por romper la estructura de poder poliacutetico heredada del Frente Nacional
-bipartidismo profundamente riacutegido- junto a la jerarquizacioacuten poliacutetica planteada en
principio como un intento por mejorar las condiciones de desarrollo en el paiacutes trajo
consigo una oleada de clientelismo desmesurado que dificultoacute avanzar en temas
relacionados con el desarrollo regional Mientras se buscaba ldquorecobrar la unidad
nacional sin sacrificar los intereses de la provincia menos auacuten de la ceacutelula
municipalrdquo el poder local aumentoacute de la mano de la ldquoineficiencia y del burocratismo
clientelistardquo (Betancur 1989) El traacutefico de influencias y el afaacuten de los nuevos
caciques locales por consolidar sus cuotas burocraacuteticas9 no se hicieron esperar y
las campantildeas poliacuteticas se permearon por estas dinaacutemicas
Resultaba mucho maacutes rentable obtener la personeriacutea juriacutedica de un partido o
movimiento poliacutetico como un mecanismo de poder para hacer exigibles los
intereses de la red social de votantes a traveacutes de la obtencioacuten de prebendas y
puestos por nombramientos poliacuteticos antes que tramitar los intereses ciudadanos
en canales democraacuteticos En esta carrera cayeron algunos partidos poliacuteticos que
habiacutean surgido de los diaacutelogos luego de que el Gobierno de Belisario Betancur y
grupos armados negociaran una salida al conflicto y eacutestos uacuteltimos encontraron en
la institucionalizacioacuten electoral un nicho feacutertil para sus aspiraciones poliacuteticas
En menos de un lustro la descentralizacioacuten poliacutetica pasoacute de ser la esperanza del
paradigma representativo a convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo
9 Ahora bien el clientelismo no surgioacute luego de la aprobacioacuten del acto legislativo 01 de 1986 ndashEleccioacuten popular de Alcaldes- sino que tiene raiacuteces profundas en el tipo de relaciones sociales poliacuteticas y econoacutemicas sobre las cuales se erigioacute el modelo de Estado en Colombia En ese sentido Francisco Leal (2010) plantea que eacuteste es el resultado de relaciones de transaccioacuten pre capitalistas que fueron utilizadas por los caciques poliacuteticos locales y por el Estado mismo para facilitar el proceso modernizador
14
regional por cuenta de ldquopermanentes conflictos entre comunidades y poliacuteticos con
gobiernos regionales y nacionales donde se desperdiciaban y agotaban las
energiacuteas de caraacutecter administrativordquo (Gaviria 1989) Sin embargo los partidos
poliacuteticos tradicionales no estuvieron al margen de esta carrera clientelar todo lo
contrario tanto los liberales como los conservadores aprovecharon la expansioacuten
del sistema de partidos y como duentildeos ldquonaturalesrdquo del monopolio de la votacioacuten -
tanto los caciques locales como los poliacuteticos electos- apuntaron a crear una
estrategia que les permitiera incrementar sus beneficios dejando la menor parte a
los movimientos ajenos al control de la asociacioacuten bipartidista
El control del bipartidismo sobre la administracioacuten del Estado condujo a que la clase
poliacutetica tendiera a hacer un uso indiscriminado de los recursos estatales De ahiacute a que se
viera como natural el usufructo privado de tales recursos y fuera fuente de desarrollo de
multitud de praacutecticas y costumbres (Leal 2010)
Para superar las tensiones poliacuteticas derivadas de la eleccioacuten popular de alcaldes
que entorpecioacute la adopcioacuten de mecanismos para garantizar el desarrollo equitativo
entre las regiones el Estado colombiano optoacute por ldquola ecuacioacuten ordenamiento
territorial equivale a planificacioacuten espacialrdquo implicando un modelo interdependiente
entre los centros urbanos y las formas de poblamiento y produccioacuten De este modo
se intentoacute superar la fragmentacioacuten social que habiacutea generado la ampliacioacuten
democraacutetica de finales de los 80 basaacutendose en un orden territorial funcional que
asegurara el desarrollo bajo paraacutemetros modernos (Borja 1996)
Sin embargo los partidos poliacuteticos y sus agentes construyen alianzas a partir de
ejes programaacuteticos como la planificacioacuten espacial apropiaacutendose del discurso del
desarrollo regional equitativo y de la planificacioacuten del territorio iquestdejando a un lado
el desconocimiento de paradigmas conceptuales y de las complejidades socio-
culturales del territorio Mientras tanto las alianzas continuacutean siendo productivas
electoralmente y en virtud de eacutestas se consolidan coaliciones de intereses en
15
espacios de incidencia poliacutetica y administrativa para garantizar la administracioacuten
de recursos con mayor autonomiacutea del departamento y de la nacioacuten En ese
contexto la Federacioacuten Colombiana de Municipios adquiere relevancia
De modo que la implementacioacuten de herramientas descentralizadoras fue soacutelo la
punta de lanza de las estrategias empleadas para la adopcioacuten de un esquema
territorial alterno en donde se buscoacute romper el centralismo autoritario heredado
del reacutegimen constitucional de 1886 y que tuvo muacuteltiples fracasos en el proyecto
de unificacioacuten nacional por cuenta del desconocimiento de las particularidades
socio-culturales y regionales
A continuacioacuten se presentaraacute un anaacutelisis del modelo poliacutetico e institucional que
implicoacute la carta magna de 1991 en donde se sentaron las bases principios y
elementos del nuevo modelo territorial propuesto como alternativa al centralismo
autoritario decimonoacutenico con sus posibilidades y retos de implementacioacuten
2 La Constitucioacuten de 1991 Ruptura y auge del ordenamiento territorial
La discusioacuten sobre el Ordenamiento Territorial en Colombia ha sido abordada por
autores como Fals Borda Massiris Borja Restrepo entre otros con el fin de
determinar los antecedentes y los aportes en la materia para nutrir desde distintos
campos la experiencia nacional Sin embargo la discusioacuten maacutes seria sobre el
ordenamiento territorial se planteoacute en el seno de la Asamblea Nacional
Constituyente como un debate de relevancia nacional cuya maacutexima preocupacioacuten
consistioacute en definir una hoja de ruta asiacute como plantear la necesidad de consolidar
un modelo capaz de garantizar ldquoun desarrollo equilibrado y justo de las distintas
regiones en espacial las maacutes pobres y marginales sin obstaculizar el progreso de
las maacutes ricasrdquo (COT 1992)
16
Gracias a la pluralidad acadeacutemica poliacutetica y social de los constituyentes la
necesidad de replantear estos temas se evitoacute caer en un debate reducido a
problemas cartograacuteficos para plantear la importancia de analizar la escenarios
para la creacioacuten y apropiacioacuten del espacio por parte de los grupos sociales con
sus propias culturas y organizacioacuten social y con la estructura general y la forma
administracioacuten recursos competencias y planeacioacuten del Estado (Borja 1996) La
Constitucioacuten de 1991 se adopta como un intento por construir un modelo
heterodoxo entre una repuacuteblica unitaria que reconoce la autonomiacutea regional de
departamentos y municipios por la viacutea de la transferencia de funciones y recursos
econoacutemicos a los entes territoriales y que apunta a disminuir los desequilibrios
econoacutemicos entre las regiones (Riveros cit COT 1992)
Para esto el texto constitucional debioacute acompantildearse con un articulado transitorio
que facilitara los procesos de cambio entre el anterior reacutegimen centralista
heredado de la Regeneracioacuten y la nueva foacutermula constitucional nacida de la
Asamblea Nacional Constituyente El artiacuteculo 3810 se convirtioacute en la piedra angular
para pensar el ordenamiento como una problemaacutetica nacional puesto que en eacuteste
se establecioacute que el Gobierno debiacutea encabezar la creacioacuten de la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial en un plazo de 6 meses y por un teacutermino de 3 antildeos con
el objetivo de realizar los estudios y formular las recomendaciones pertinentes en
torno a la divisioacuten territorial del paiacutes Seguacuten Fals Borda la importancia de la
Comisioacuten eran maacutes una intuicioacuten que cualquier otra cosa
Esta intuicioacuten proveniacutea de reconocer el lastre de liacutemites arbitrarios o mal desdentildeados que
han ignorado las realidades culturales geograacuteficas y econoacutemicas y desdentildeado las
10 Artiacuteculo Transitorio 38deg - El Gobierno organizaraacute e integraraacute en el teacutermino de seis meses una Comisioacuten de Ordenamiento Territorial encargada de realizar los estudios y formular ante las autoridades competentes las recomendaciones que considere del caso para acomodar la divisioacuten territorial del paiacutes a las disposiciones de la Constitucioacuten La Comisioacuten cumpliraacute sus funciones durante un periacuteodo de tres antildeos pero la ley podraacute darle caraacutecter permanente En este caso la misma ley fijaraacute la periodicidad con la cual presentaraacute sus propuestas (Constitucioacuten 1991)
17
necesidades cotidianas de la poblacioacuten con obvias consecuencias negativas para la
administracioacuten y el buen gobierno de las unidades territoriales (Fals cit COT 1992)
Asimismo el artiacuteculo 288deg de la Constitucioacuten Poliacutetica ordenoacute la construccioacuten de
una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (LOOT) en donde era fundamental tener en
cuenta dos elementos el primero relacionado con la importancia de la autonomiacutea
municipal pues estas ceacutelulas del ordenamiento y la administracioacuten nacional son
ldquoentes territoriales fundamentales durante la prestacioacuten de servicios puacuteblicos
domiciliariosrdquo y el segundo asociado al papel protagoacutenico del departamento como
ldquopromotor del desarrollo econoacutemico planificador generante de sus zonas de
frontera y como depositario constitucional de funciones de educacioacuten ambiente
salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra cit COT 1992)
Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo
centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 -tal como se mencionoacute antes- y
ademaacutes establecioacute en virtud de los artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las
entidades territoriales al tiempo que se les concedioacute autonomiacutea para gestionar sus
intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de proyectos y una inversioacuten directa
a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla Por tal razoacuten la
organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el Titulo XI
ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera
especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud
del artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias
entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten
concurrencia y subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)
18
Para el momento de su creacioacuten Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi
(IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la
primera definicioacuten institucional de Ordenamiento Territorial entendido como
El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y
utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en
cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio
considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)
No obstante la produccioacuten y apropiacioacuten conceptual realizada por la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial enfrentoacute un problema endeacutemico de la administracioacuten
colombiana pues con el incremento de las funciones conjuntas del Instituto
Agustiacuten Codazzi y otras entidades iniciaron una serie de conflictos asociados al
enfoque de ordenamiento e integracioacuten territorial maacutes pertinente de acuerdo a los
intereses institucionales En esta disputa intervinieron el Departamento Nacional
de Planeacioacuten (DNP) algunos sectores acadeacutemicos e incluso representantes del
Gobierno para definir los paraacutemetros y modelos de Ordenamiento Territorial
El debate conceptual poliacutetico econoacutemico y juriacutedico atrajo cada vez maacutes el intereacutes
de otros sectores acadeacutemicos interesados en fomentar programas de estudios
especializados y de esa forma generar nuevas propuestas conceptuales la
mayoriacutea de las veces en coalicioacuten con entidades puacuteblicas con una perspectiva
teoacuterica similar Entre los teoacutericos pioneros se destacan Aacutengel Massiris que desde
el IGAC y la academia nacional planteoacute herramientas y definiciones conceptuales
para entender el Ordenamiento en Colombia Orlando Fals Borda quien
proporcionoacute los principales lineamientos del Ordenamiento en clave de la
regionalizacioacuten Hernando Gonzaacuteles que profundizoacute en el tema de la planificacioacuten
Anuar Yaver poliacutetico liberal que sosteniacutea la creacioacuten de un proyecto de
19
Ordenamiento Territorial Rubeacuten Dariacuteo Utria que ahondoacute en la conceptualizacioacuten
de desarrollo nacional y planificacioacuten entre otros autores reconocidos
De hecho los gobiernos de turno y altos funcionarios empezaron a considerar el
Ordenamiento como piedra angular en la modernizacioacuten del Estado (Estupintildeaacuten
2001) y un eje de trasformacioacuten administrativa donde se rescatariacutean y
potenciariacutean las concepciones iniciales de descentralizacioacuten autonomiacutea y
democracia que lograron penetrar en la Comisioacuten de Ordenamiento llevaacutendola en
1993 a modificar la definicioacuten inicial
Contribuir al logro de un Estado eficiente y a la consolidacioacuten de la democracia y la
descentralizacioacuten la COT realiza estudios y ofrece recomendaciones dirigidas al
Congreso de la Repuacuteblica y al Gobierno Nacional sobre asuntos que reflejen los intereses
de la Nacioacuten y de las diversas regiones y procura una divisioacuten y administracioacuten territorial
que armonice la distribucioacuten de la poblacioacuten y el desarrollo social econoacutemico y poliacutetico
con el uso de los recursos naturales y la proteccioacuten del ser humano y del medio ambiente
(Massiris 2010)
Pero a pesar de las contribuciones y esfuerzos administrativos la creacioacuten y
aprobacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial continuaba siendo una
quimera Ademaacutes como si fuera poco los municipios departamentos y demaacutes
entidades territoriales teniacutean muacuteltiples confusiones en torno a sus competencias
legales Esta situacioacuten dificultoacute profundamente la conciliacioacuten de un proyecto
unitario de ordenamiento del territorio colombiano en donde el ordenamiento
espacial se buscaba usar como un instrumento del Estado para el logro de la
eficacia la consolidacioacuten de la democracia y la descentralizacioacuten respetando a las
autonomiacuteas locales y velando por la unidad nacional (Borja 1996)
En medio de esa pugna otros sectores buscaron expandir las problemaacuteticas
asociadas al Ordenamiento territorial y autores como Romero (1997) lo
20
vincularon al tema de la descentralizacioacuten administrativa Roberto Junguito lo
asocioacute a las finanzas entre otros autores preocupados por la situacioacuten Por esta
razoacuten la Comisioacuten de Ordenamiento Territorial procuroacute unificar criterios en un solo
espacio con el lanzamiento de talleres
Tambieacuten el Departamento Nacional de Planeacioacuten (1993) aclaroacute que con la
ordenacioacuten del territorio se pretendiacutean coordinar y unificar las acciones de los
sectores puacuteblico y privado que resultan en impactos en las formas de ocupacioacuten
territorial transformando el espacio conformado naturalmente y el construido social
y econoacutemicamente para hacer maacutes eficiente la asignacioacuten de la inversioacuten puacuteblica y
privada elevando la calidad de vida de la poblacioacuten manteniendo la armoniacutea con
la naturalezardquo (Gonzaacuteles 1993)
En uacuteltimas desde la ruptura de la constitucioacuten 1991 frente al tema territorial y su
intento de impulsar cambios al respecto hasta 1993 con las nuevas instituciones y
avances acadeacutemicos en la materia se llegoacute a ciertos puntos en comuacuten que exigiacutean
una normatividad para regular y resolver ciertas problemaacuteticas comunes a todas
las perspectivas comunes y teoacutericas Un ejemplo de esa unificacioacuten es la tabla de
Sede de Palmira de la Universidad Nacional (2009) tratando de mostrar cuales
eran los problemas donde existiacutea un consenso y sus respectivas propuestas
TABLA 1 Problemas y soluciones al Ordenamiento Territorial a partir de la Constitucioacuten de 1991
PROBLEMAS LOGROS
Conflictos de uso del suelo por incompatibilidad entre el uso
potencial y el uso real
Mejor uso del suelo de acuerdo con las potencialidades
y limitaciones
Desequilibrios en la explotacioacuten y acceso al suelo Mejor instrumentacioacuten para orientar los procesos de
urbanizacioacuten
Aprovechamiento insostenible de los recursos naturales Mejor articulacioacuten e integracioacuten del territorio a nivel local
y nacional
Ocupacioacuten de aacutereas sujetas a amenazas naturales y antro
picas Mejora la habitabilidad del medio rural
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Desarrollo de infraestructuras especiales de gran impacto
sin las debidas previsiones ambientales
Inicios en reglamentacioacuten y gestioacuten para la proteccioacuten
del patrimonio natural y cultural
Expansioacuten urbana desordenada principalmente en las
grandes ciudades
Mejoran las poliacuteticas y programas para la prevencioacuten de
desastres naturales y antro picos
Desequilibrios en el acceso a servicios puacuteblicos y sociales
de la poblacioacuten urbana El fortalecimiento de la competitividad de los territorios
Limitaciones en el acceso a servicios puacuteblicos domiciliarios
y sociales de las aacutereas rurales
Motivacioacuten por formular e investigar sobre una
organizacioacuten del espacio urbano maacutes funcional y acorde
con el desarrollo humano sostenible
Desequilibrios en la distribucioacuten de actividades y empleos
principalmente entre lo urbano y lo rural y entre las
ciudades y las aacutereas urbanas rurales
Estudios de impacto ambiental que ayudan a la
localizacioacuten oacuteptima de las infraestructuras
equipamientos y servicios
Concentracioacuten de casi el 40 de la poblacioacuten en las cuatro
ciudades maacutes importantes Una mejor localizacioacuten de las instalaciones productivas
Desequilibrios en la estructura urbano-regional Planeacioacuten y ordenacioacuten territorial a corto mediano y
largo plazo
Desequilibrios en el desarrollo urbano rural Estructura general de ordenamiento articuladora de
planes sectoriales
Desatencioacuten de las aacutereas e inmuebles de valor patrimonial
histoacuterico cultural natural y arquitectoacutenico Mayor concientizacioacuten de la planeacioacuten estrateacutegica
Fuente Universidad Nacional de Colombia Sede Palmira (2009)
Por lo tanto se fueron promoviendo proyectos de diversos enfoques conceptuales
juriacutedicos y poliacuteticos frente al Ordenamiento Respecto los antildeos posteriores a la
Constitucioacuten de 1991 resulta necesario rescatar la Ley 152 de 1994 la cual
intentoacute profundizar los artiacuteculos 313 325 y 339 de la Constitucioacuten ademaacutes de
complementarse con los decretos 2284 del mismo antildeo hasta verse modificado en
el 2002 con el Decreto 2250 especiacuteficamente en el artiacuteculo 9 de dicha ley
De hecho la ley 152 de 1994 evidencioacute algunos esfuerzos por avanzar en la
configuracioacuten de un modelo de ordenamiento territorial al tiempo que empezoacute a
plantear soluciones estableciendo unos principios y competencias baacutesicas para
que las entidades territoriales dejando de lado la ambiguumledad poliacutetica y la
inestabilidad legislativa Esta situacioacuten permitioacute estabilizar en el articulado de la ley
los elementos centrales de la planeacioacuten municipal sus componentes y alcances
22
TABLA 2 Cambios en el modelo de descentralizacioacuten y Ordenamiento Territorial (1994)
PRINCIPIOS (LEY 1521994 CAP X) (DECRETO 22841994)
Creacioacuten de un modelo
ambiental sustentable
Desarrollo armoacutenico de las
regiones
Procesos de Planeacioacuten
Eficiencia
Vitalidad
Coherencia
Conformaciones de los
planes de desarrollo
Autonomiacutea
Delimitacioacuten clara de las
competencias
Coordinacioacuten
Consistencia
Prioridad del gasto puacuteblico
social
Continuidad
Participacioacuten
En lugar del DNP actuaraacute la
Secretariacutea Departamento
Administrativo u Oficina de
Planeacioacuten o la dependencia que
haga de sus veces
En lugar del CORPES actuaraacute el
Consejo de Gobierno o la
autoridad de planeacioacuten que sea
equivalente en las otras
entidades territoriales En lugar
del CNP lo haraacute el respectivo
Consejo Territorial
En lugar del Congreso la
Asamblea Consejo o la instancia
de planeacioacuten que sea
equivalente en las otras
entidades territoriales
Se cambia el propoacutesito y los
objetivos de los planes
ajustaacutendolos a los pilares de
dicha Ley
Se busca mejorar la eficiencia y
el paradigma de administracioacuten
puacuteblica a traveacutes de crear un
procedimiento especiacutefico para la
creacioacuten de los planes
La representacioacuten en el Consejo
Nacional de Planeacioacuten de los
municipios y distritos las provincias y
departamentos cambia a traveacutes cinco
grupos territoriales11
Los Consejos Regionales de
Planificacioacuten Econoacutemica y Social -
Corpes- coordinaraacuten el proceso de
conformacioacuten por parte de los
gobernadores de los departamentos
correspondientes a la jurisdiccioacuten de la
correspondiente regioacuten de planificacioacuten
econoacutemica y social de la terna con base
en la cual el Presidente de la Repuacuteblica
designaraacute el Departamento cuya maacutexima
autoridad administrativa actuaraacute en
representacioacuten de los departamentos en
el Consejo Nacional de Planeacioacuten
Para tal efecto los Conpes sentildealaraacuten el
plazo para inscribir candidaturas de los
departamentos para conformar la terna
respectiva y organizaraacuten el
procedimiento para que cada
departamento a traveacutes de su
Gobernador vote hasta por tres
departamentos La terna se conformaraacute
con los departamentos que obtengan el
mayor nuacutemero de votos
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de la ley 152 de 1994 y el decreto 2284 de 1994
11 A saber el Articulo 9 de la Ley 152 de 1994 los clasifico en Grupo uno Compuesto por los departamentos de Amazonas Caquetaacute y Putumayo Grupo dos Compuesto por los departamentos de Boyacaacute Cundinamarca Huila Norte de Santander Santander y Tolima Grupo tres Compuesto por los departamentos de Atlaacutentico Boliacutevar Cesar Coacuterdoba Guajira Magdalena Sucre y el Archipieacutelago de San Andreacutes Providencia y Santa Catalina Grupo cuatro Compuesto por los departamentos de Antioquia Cauca Caldas Chocoacute Narintildeo Quindiacuteo Risaralda y Valle del Cauca Grupo cinco Compuesto por los departamentos de Arauca Casanare Guainiacutea Guaviare Meta Vaupeacutes y Vichada
23
La Ley 152 de 1994 y la joven normatividad e institucionalidad que se iba
construyendo hasta 1994 dariacutean lugar a que especialmente en 1995 se produjera
una expansioacuten y auge de la problemaacutetica y se formulan dos proyectos de ley con
amplias expectativas de aprobacioacuten que pese a todos los pronoacutesticos no
pudieron cumplir con la mayoriacutea absoluta en la Caacutemara de Representantes y el
Senado en especial por las diferencias entre las posturas que apostaban en
general por definiciones metodologiacuteas y anaacutelisis propios tomados como uacutenicos
De hecho en 1996 el Instituto Agustiacuten Codazzi publica una guiacutea metodoloacutegica
donde plantea una definicioacuten diferente del el Ordenamiento entendido como
Una poliacutetica de Estado e instrumento de planificacioacuten que permite una apropiada
organizacioacuten poliacutetico-administrativa de la Nacioacuten y la proyeccioacuten espacial de las poliacuteticas
sociales econoacutemicas ambientales y culturales de la sociedad garantizando un nivel de
vida adecuado para la poblacioacuten y la conservacioacuten del ambiente (IGAC 1996)
La dificultad de unificar teacuterminos a pesar del progreso a nivel normativo llevariacutea a
la necesidad de expedir en 1997 una Ley que buscara ambiciosamente
solucionar las discrepancias y los problemas teacutecnico y administrativos que
surgieran en todo el territorio por la ausencia de una LOOT
Sin embargo en el paiacutes tuvieron que transcurrir maacutes de 20 antildeos para obtener un
acuerdo en torno al modelo de ordenamiento territorial consagrado en el marco de
la Ley 1454 de 2011 Soacutelo hasta ese momento se aproboacute una legislacioacuten que
conciliaba los conflictos asociados a la ambiguumledad administrativa que imperaban
en el paiacutes En ese contexto la actual ley es producto de muacuteltiples fracasos por
establecer las competencias instituciones y otros elementos administrativos
respecto a la regionalizacioacuten asiacute como las temaacuteticas vitales para la modernizacioacuten
del Estado
24
3 Ley 388 de 1997 Intentos y avances en la normatividad nacional
En 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3
de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los
costos poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de
manera efectiva el territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten
de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la
Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se definiacutea conceptualmente el Ordenamiento
Territorial 12 como
El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas
emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la
funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las
leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del
espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con
el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo 5deg)
Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde
los insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean
presentado muacuteltiples autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten
puacuteblica hasta limitar la discusioacuten poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes
GRAacuteFICA 1 Visioacuten del sistema Poliacutetico administrativo a partir de la Ley 388 de 1998
SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO
CO
MP
O
NE
NT
ES
Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos
12 Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879
25
Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-administrativos de las
entidades territoriales y administrativas con referente territorial
Componentes legales de la descentralizacioacuten y la democracia
Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)
Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del
paiacutes ya que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre
ordenamiento territorial Siacute bien dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de
los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) asiacute como la creacioacuten de
instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la
administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas
teniendo en cuenta los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional
Pero a pesar de las dificultades asociadas a la Ley 388 es importante destacar los
avances en materia de gestioacuten ambiental asiacute como la promocioacuten del desarrollo
sostenible Por esta razoacuten la Ley 388 implicoacute la adaptacioacuten de nuevas
perspectivas sobre ordenamiento territorial en Colombia De hecho la forma en
que entra a regular y reordenar la administracioacuten del territorio se fundamenta a
traveacutes de las perspectivas urbanas donde empiezan a tomar mayor prioridad las
ciudades urbes y se busca es coordinar los centros y aacutereas rurales del paiacutes con
estas De tal manera de la descentralizacioacuten no tiene un gran retroceso a nivel
macro pero en las dinaacutemicas de las entidades territoriales sucede algo distinto
Esta ley se cimentoacute sobre cinco pilares baacutesicos a saber a) La funcioacuten social y
ecoloacutegica de la propiedad (instaurada desde 1936) b) La prevalencia del intereacutes
general sobre el particular c) La distribucioacuten equitativa de cargas y beneficios del
urbanismo d) La funcioacuten puacuteblica del urbanismo e) La participacioacuten democraacutetica
26
de los individuos En ese contexto la ley 388 materializoacute la implementacioacuten de los
Planes de Ordenamiento Territorial (POT) consagrados en la ley 152 de 1994 al
tiempo que acogioacute los principios de una concepcioacuten urbana donde se considera la
necesidad de oportunidades de los ciudadanos de gozar de los beneficios de la
urbanizacioacuten se busca cambiar el gasto puacuteblico ineficiente por inadecuada
planificacioacuten que no se corrigioacute con la Ley 152 de 1994
Ahora si bien la Ley 388 consagroacute un proyecto de ordenamiento territorial local
ambicioso es importante aclarar que eacutesta no se creoacute para resolver todos los
problemas sobre la administracioacuten del territorio nacional sino para crear
mecanismos y escenarios de planificacioacuten y gestioacuten del suelo para configurar una
especie de ldquocaja de herramientasrdquo al servicio de las autoridades locales y con la
participacioacuten de la sociedad canalizada a traveacutes de sus organizaciones En uacuteltimas
se buscoacute enfocar la planeacioacuten en funcioacuten de problemaacuteticas o situaciones
concretas con un marco legal fundamentado con voluntad poliacutetica y una eficiente
administracioacuten de los recursos humanos y financieros (Caicedo 2007)
De tal manera la ley se centroacute en el fortalecimiento del papel de los entes
territoriales para que cumplieran con la funcioacuten puacuteblica del urbanismo (decisiones
normativas y control ejecuciones) y garantizaran la captacioacuten de plusvaliacuteas la
equidad en el desarrollo urbano el equilibrio en la provisioacuten de infraestructura
urbana y servicios la rentabilidad de los negocios y los consensos sobre el
desarrollo territorial a traveacutes de la participacioacuten democraacutetica (Acero 2011) De esta
forma se garantizariacutea ademaacutes el cambio de paradigma que se habiacutea manejado al
respecto desde el 91rsquo contraponieacutendose al de instituciones como la COT IGAC
DNP que si bien reconociacutean la importancia de lo urbano no habiacutean
problematizado sobre este aspecto
27
En este sentido uno de los aspectos que maacutes repercusioacuten tendriacutean de dicha Ley
en el OT seriacutean los POTrsquos desde una perspectiva urbana que buscaba mezclarse
y retomar el tema de la regionalizacioacuten que se veniacutea trabajando desde 1991 La
idea era armonizar los debates de las regiones a traveacutes de mejorar las
condiciones de acceso y calidad de vida en las urbes teniendo en cuenta los
factores medio ambientales y el buen uso de dineros puacuteblicos e invirtiendo
fuertemente en aspectos como la infraestructura y transporte en las ciudades
buscando que se conectaran las periferias de los entes territoriales con sus
centros y esperando un equilibrio entre el territorio deseado donde la idea era
urbanizar a gran escala el actual y el posible
GRAacuteFICA 2 Esquema para la formulacioacuten de la visioacuten de planes de ordenamiento territorial
DIMENSIONES Unidades de Paisaje
Ambiental
Cultural TERRITORIO
DESEADO
Propoacutesito Gral
del Desarrollo Social
Econoacutemica
Poliacutetica
VISION URBANO -
REGIONAL
IMAGEN
OBJETIVO
Sostenibilidad ambiental TERRITORIO
POSIBLE Funcioacuten urbano-regional
Movilidad poblacional
ATRIBUTOS
Espacio puacuteblico
Transporte
Equipamiento TERRITORIO
ACTUAL
Escenarios del
ordenamiento Vivienda
Infraestructura
Usos del suentildeo Unidades de Paisaje
Fuente Ley 388 de 1997 - Mindesarrollo Proceso de aplicacioacuten
28
Sin embargo esto no significa que el nuevo paradigma del OT enfocado a lo
urbano a traveacutes de una nueva normatividad dejara de lado toda la evolucioacuten que
se habiacutea realizado juriacutedicamente desde 1991 Se plantea desde Estado que El
POT (Plan de ordenamiento Territorial) y el PDD (Plan desarrollo) son
complementarios en sus objetivos y fines ambos conducen a garantizar los
derechos fundamentales mediante la provisioacuten de servicios para mejorar la calidad
de vida y el desarrollo sostenible del territorio
En siacutentesis los intentos y avances registrados durante este periodo no tuvieron un
gran alcance y tampoco solventaron las principales problemaacuteticas vinculadas a la
administracioacuten territorial Incluso se promovieron muacuteltiples proyectos de ley para
consolidar el modelo de ordenamiento territorial que fracasaron en gran medida
por cuenta de los intereses clientelistas subyacentes a eacutestos
4 El retorno de la (re)centralizacioacuten poliacutetica y fiscal
Luego de una deacutecada de intentos fallidos por consolidar un proyecto de Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en la cual se aglutinaran y articularan las
propuestas maacutes relevantes en teacuterminos de desarrollo regional equitativo u otros
modelos de desarrollo territorial se termina expidiendo una norma orgaacutenica que
incide de manera directa cabe mencionar tanto en la asignacioacuten de recursos y
competencias especiacuteficas a los entes territoriales como con relacioacuten a la
prestacioacuten de servicios en salud educacioacuten y otras aacutereas de igual importancia
para las regiones Sin embargo con esta ley se transfirieron mayores
responsabilidades a los gobiernos territoriales con los mismos recursos
(Restrepo 2005) y teniendo en cuenta que desde 1991 a inicios del gobierno
29
Uribe existiacutea un gran desorden territorial la recentralizacioacuten iba a permitir que
debates dispersos como el ambiental se avivaran
Ademaacutes como se puede observar en la declaraciones del INCODER a cargo del
subgerente de Planificacioacuten e Informacioacuten se observa una inclinacioacuten no solo por
la recentralizacioacuten sino un apoyo al sector privado sobre el puacuteblico y el
fortalecimiento del ordenamiento territorial en tanto aspectos econoacutemicos-fiacutesicos y
no culturales o sociales primando el uso del ordenamiento territorial es coacutemo una
herramienta para la explotacioacuten de recursos De hecho las declaraciones parten
de afirmar que los conglomerados industriales agriacutecolas minero-energeacuteticos de
la quiacutemica la fiacutesica la biologiacutea y la biotecnologiacutea la electroacutenica y la roboacutetica que
se estaacuten dando en el paiacutes en Colombia tienen expresioacuten local a nivel mundial
determinando la competitividad un principio de ordenamiento de las regiones y de
las naciones y responden a loacutegicas determinadas por muacuteltiples factores entre los
que se destacan la dotacioacuten de recursos biofiacutesicos talento humano
institucionalidad relaciones y tejido social estructuras y relaciones poliacuteticas
infraestructura fiacutesica dando prioridad a un modelo especiacutefico en la economiacutea la
dotacioacuten y presencia de agentes en la cadena de produccioacuten-transformacioacuten y
agroindustria comercio transporte e infraestructura social entre otros (Uribe
2003)
Lo anterior evidencia que solo las regiones tienen autonomiacutea en tanto los
procesos industriales privados que estaacuten llevando a cabo pero donde se prima
una visioacuten economicista del territorial como medio lo cual se hace auacuten maacutes
relevante en sus anaacutelisis sobre los teacuterminos puramente econoacutemicos donde afirma
que Michael Porter plantea que la competitividad de una empresa o grupo de
empresas estaacute determinada desde lo local por los atributos del diamante que
incluyen (i) las condiciones de los factores (ii) las condiciones de la demanda (iii)
las industrias relacionadas y de apoyo y (iv) la estrategia estructura y
30
competencia de la empresa lo cual es cierto pero lo importante radica en tanto lo
usa para sostener argumentativamente que debido a que en el desarrollo de su
planteamiento Porter le asigna una especial importancia al potencial de lo local a
partir de la interaccioacuten adecuada de estos atributos constitutivos del diamante de
la competitividad que son la fuente del mejoramiento continuo y la innovacioacuten de
las empresas y los conglomerados productivos o ldquoclustersrdquo en regiones
geograacuteficas relativamente concentradas (Uribe 2003) de ahiacute que durante este
periodo se manejara un recentralizacioacuten poliacutetica en pro de promover el
fortalecimiento del sector privado como eje del desarrollo territorial a niveles
locales
Deacutecadas peacuterdidas La descentralizacioacuten y la desconcentracioacuten en crisis
Los avances obtenidos durante las deacutecadas del 80 y 90 en teacuterminos de
descentralizacioacuten poliacutetica e incremento del gasto social por la viacutea de las
transferencias de la nacioacuten a los municipios resultan seriamente afectados
durante la primera deacutecada del siglo XXI Con la ley 715 de 2001 se modificoacute y se
recortoacute el gasto puacuteblico social asociado al Sistema General de Participaciones que
transfiere la nacioacuten a los municipios producto de la disminucioacuten real de los
Ingresos Corrientes de la Nacioacuten los cuales dependen del comportamiento de la
economiacutea (creciente o decreciente13) Ademaacutes con esta ley se empiezan a
interrumpir la cobertura de servicios sociales como la salud y la educacioacuten lo cual
implica un aumento en el desempleo y la pobreza por cuenta de la inequidad en el
acceso general a estos servicios sociales (Restrepo 2005)
13 Es importante recordar que a finales de los antildeos 90 la crisis del Sudeste Asiaacutetico golpeoacute el mercado interno y por ende el paiacutes estaba atravesando una difiacutecil situacioacuten macroeconoacutemica)
31
Con la que se regularon las competencias locales en sectores vitales para el
desarrollo regional como la salud y la educacioacuten al tiempo que se intentoacute
profundizar el modelo de descentralizacioacuten econoacutemica puesto que la nacioacuten se
encargoacute de reasignar presupuesto y definir las competencias especiacuteficas a los
entes territoriales Es decir que se trasladan competencias y funciones de una
persona juriacutedica a otra Se trata en uacuteltimas de un proceso administrativo y fiscal a
traveacutes del cual se
ldquoreasigna el poder poliacutetico competencias y recursos entre los distintos niveles de gobierno
(nacioacuten departamentos municipios entre otros) con el objeto de que el Estado pueda
cumplir sus fines de bienestar y equidad sobre la base de la accioacuten conjunta y
complementaria del gobierno nacional y de los gobiernos territoriales (Goacutemez 2011)
Sin embargo seguacuten Restrepo esa herramienta administrativa poliacutetica y fiscal
abre la puerta a un proceso de recentralizacioacuten que lesiona la legitimidad de la
reforma iniciada en la deacutecada del 80 la cual terminaraacute por ldquoponer en riesgordquo la
descentralizacioacuten poliacutetica asociada a la eleccioacuten local de funcionarios (alcaldes
gobernadores principalmente) asiacute como la planeacioacuten participativa Ademaacutes esta
ley confiere al ejecutivo ldquodiscrecioacuten en la reparticioacuten de rentas y contratos (hellip) con
los recursos de la salud de los pobresrdquo (Restrepo 2005) Una crisis similar
atraviesa la desconcentracioacuten otra herramienta de la gestioacuten puacuteblica con la cual
se posibilita ldquola radicacioacuten de competencias y funciones en dependencias ubicadas
fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa conservando la
autoridad central las potestades y deberes de orientacioacuten e instruccioacuten14 (Ley 489
de 1998)
14 Mientras que Borja retoma a autores como Haldenwang quien sentildeala que la descentralizacioacuten es una herramienta de Estados en crisis que se ha puesto de moda maacutes allaacute de los proyectos que se proponen desde sectores con intereses econoacutemicos y poliacuteticos concretos reducieacutendose en uacuteltimas a una herramienta de la gestioacuten puacuteblica (Borja 1996)
32
Seguacuten la Corte Constitucional la desconcentracioacuten es ldquouna herramienta que
permite descongestionar los oacuterganos superiores con miras a facilitar y agilizar la
funcioacuten puacuteblica de conformidad con los principios funcionales de eficacia y
celeridad que gobiernan dicha funcioacutenrdquo (Sentencia C-727 de 2000) Este
procedimiento tiene lugar ldquoal interior de una misma organizacioacuten con unidad de
mando y direccioacuten y con la misma identificacioacuten legal o razoacuten juriacutedicardquo en
cualquier nivel territorial (Rubio 2004) De hecho el Departamento Nacional de
Planeacioacuten (2004) sostiene que la desconcentracioacuten es una variante de la
centralizacioacuten y permite trasladar funciones a entidades que actuacutean bajo
instrucciones de las autoridades centrales
El Distrito Capital es un claro ejemplo de la desconcentracioacuten administrativa en
donde La Alcaldiacutea Mayor en aras de garantizar la atencioacuten ceacutelere y eficiente a los
ciudadanos tiene desconcentradas sus funciones a lo largo de las 20 localidades
de la ciudad Otro ejemplo a nivel nacional es la existencia de oficinas regionales
de entidades como el SENA y de la Escuela Superior de Administracioacuten Puacuteblica
para resolver la demanda de acceso en educacioacuten de las personas de otras
regiones del paiacutes (DNP 2004)
Tanto la descentralizacioacuten como la desconcentracioacuten operaban de manera alterna
en la administracioacuten puacuteblica y la gestioacuten de recursos para el territorio Sin
embargo los marcos normativos aprobados sumados a la restriccioacuten real de las
herramientas de gestioacuten terminaran por reducirse con el modelo de poliacuteticas
puacuteblicas de ordenamiento del territorio de los Gobiernos de Aacutelvaro Uribe Si bien
durante estos periodos no se cristalizoacute una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial (maacutes allaacute de los proyectos de ley que cursaron en el Congreso) siacute se
promulgaron varias leyes que modificaron los escenarios territoriales a raiacutez de su
relacioacuten con la asignacioacuten de recursos y competencias
33
La poliacutetica de Seguridad Democraacutetica y sus impactos sobre el territorio
La poliacutetica central de su Gobierno teniacutea entre sus objetivos recuperar el orden
puacuteblico en el paiacutes a traveacutes de la tradicional viacutea del monopolio de las armas Su
poliacutetica de Seguridad Democraacutetica tambieacuten implicaba el fortalecimiento de la
imagen de la Fuerza Puacuteblica asiacute como la lucha contra los grupos terroristas (de
ahiacute que las zonas de frontera hayan cobrado un especial intereacutes por parte del
Gobierno al menos para su estrategia de control del territorio)
El mandatario de turno inicia su primer periodo con la declaratoria de Estado de
conmocioacuten interior (decreto 1837 de 2002) luego de los ataques perpetrados por
las FARC durante su posesioacuten el 7 de agosto de 2002 Con eacutesta el mandatario
adquiere facultades extraordinarias como legislador las cuales son aprovechadas
para expedir el Decreto presidencial 2002 de 2002 mejor conocido como el
ldquoestatuto antiterroristardquo (declarado inexequible por la Corte Constitucional
posteriormente)
La formulacioacuten inicial del Decreto teniacutea prevista la creacioacuten de ldquozonas de
rehabilitacioacuten y consolidacioacutenrdquo en regiones afectadas por el conflicto armado en
donde se proponiacutea restringir los derechos y garantiacuteas fundamentales de los
ciudadanos en aras de recuperar el monopolio de la fuerza estatal Estas zonas
fueron conocidas como ldquoteatros de operacionesrdquo y en virtud del decreto 2002 en
estas zonas se limitaba el derecho de circulacioacuten y residencia de los habitantes a
traveacutes de medidas como los retenes toques de queda entre otras restricciones
Es importante aclarar que en ninguacuten momento se cuestiona la formulacioacuten de la
poliacutetica de seguridad democraacutetica y su relacioacuten con el territorio sino sus
estrategias procedimientos y en general de sus contenidos pues tal como sentildeala
34
Alejo Vargas ldquoEn una democracia el marco de la seguridad democraacutetica no puede
ser otro que el de la Constitucioacuten Nacionalrdquo (Vargas 2005)
De hecho afirma Duque (2012) que esta doctrina de seguridad democraacutetica tiene
otro aspecto fuerte en relacioacuten con el ordenamiento territorial como es el efecto
remarcable del caudillismo pastoral que se sintioacute en la reactivacioacuten de las redes
clientelares afines al ejecutivo y en general desde todos los entes territoriales
especialmente aquellos con poco orden y cooptaciones de grupos armados
ilegales donde se destaca que sin embargo su aacutembito de actuacioacuten no era ya la
plaza puacuteblica de antantildeo sino que en el caso de Uribe Veacutelez eran las redes
clientelares las que fueron un engranaje cuidadosamente ajustado en el proceso
de espectacularizacioacuten de la poliacutetica por la viacutea de su transmisioacuten televisiva
llevando a que el ordenamiento se diera en una esfera distinta a la legislativa
normativa y se construyera seguacuten unas luchas e intereses de poder donde las
clientelas una vez mediatizadas televisivamente buscaban suplantar la
participacioacuten ciudadana y el debate democraacutetico por la viacutea de sus consejos
comunales transmitidos por televisioacuten abierta truncando un ordenamiento
territorial basado en la descentralizacioacuten y la autonomiacutea
El estudio de Saldiacuteas (2008 cit Duarte 2012) presenta como tesis el hecho de
que ya no es necesario que las marchas y manifestaciones lleguen a la capital
para ser atendidas por el Presidente ahora el Presidente va a las localidades a
hacerlo donde se hace manifiesto que alliacute no atiende a la poblacioacuten en general en
sus diferentes manifestaciones sino a las clientelas particulares de la Nacioacuten
reunidas y formateadas de la mejor manera para mantener el modelo nacional y
no para dar espacio a la conformacioacuten de presentes y futuros bajo modelos
regionales de tal forma que los consejos comunitarios de dicho periodo no
solamente estuvieron socavando la institucionalidad a medida que se endiosa la
figura presidencial contrariacutean el espiacuteritu de la Constitucioacuten del 91 en cuanto a la
35
descentralizacioacuten sino acabaron con la espontaneidad y la diversidad de los
movimientos ciudadanos y se confundioacute la atencioacuten a lo popular con la gestioacuten
clientelar en puacuteblico de las demandas de los amigos y pretenden resolver
mediaacuteticamente los conflictos y demandas territoriales
Otro punto importante que debe mencionarse resulta ser los desarrollos
posteriores de las distintas leyes o normatividades respecto al ordenamiento
territorial ya que no han sido los mejores puesto que no solo conllevaron a una
centralizacioacuten sino que profundizaron conflictos territoriales ya que durante este
periodo se vieron reducidas el nuacutemero de hectaacutereas adquiridas por el Estado y los
procesos realizados a traveacutes de las figuras de expropiacioacuten y de extincioacuten de
dominio no han sido significativos ni se han traducido en beneficio para el
campesinado de hecho las cifras de los resultados de los gobiernos de Aacutelvaro
Uribe Veacutelez (entre el 2002 y el 2010) asiacute lo demuestran al punto de que de igual
forma se debe sentildealar que la normatividad no contrarrestoacute la concentracioacuten de la
tierra la cual se vino incrementando de la mano de lecturas sobre lo rural auacuten
maacutes orientadas en clave del capitalismo global resaltaacutendose el caso de la Ley
1152 de 2007 Estatuto de Desarrollo Rural (ILSA 2012)
Lo anterior implicoacute cierta dificulta a la hora de generar un proceso de integracioacuten
territorial y por esta razoacuten varios municipios y departamentos buscaron una
autonomiacutea bajo el apoyo de y cooptacioacuten de grupos armados ilegales donde
ademaacutes en nuestro paiacutes la concentracioacuten en la tenencia de la tierra se evidencioacute
en un coeficiente de Gini cercano al 08 y en las cifras sobre propiedad que
recopilaron preocupadamente ILSA- Instituto Latinoamericano para una sociedad y
derechos alternativos-
En el antildeo 2000 las fincas menores de tres hectaacutereas correspondiacutean al 17 de la
superficie y perteneciacutean al 573 de los propietarios en tanto que para las fincas de maacutes
de 500 hectaacutereas estos porcentajes eran del 04 y 612 respectivamente (Fajardo
36
2002b) Las cifras sobre vocacioacuten y uso del suelo evidencian de manera contundente la
forma en que se privilegia el latifundio ganadero por encima de la produccioacuten agriacutecola de
alimentos fortaleciendo la tesis de despojo de tierras a campesinos con finalidad pecuaria
(ILSA 2012)
Otro elemento de la Poliacutetica de Seguridad Democraacutetica que suscitoacute un gran debate
frente a los derechos humanos fue la consolidacioacuten de redes de informantes que
fueron conformadas principalmente por poblacioacuten civil y a quienes se les ofrecioacute
un incentivo econoacutemico toda vez que suministraran informacioacuten para dar con la
captura de terroristas yo evitar atentados Sin embargo estas redes no eran
adecuadas en la medida que la cooperacioacuten entre la ciudadaniacutea y las autoridades
se deriva de la legitimidad social y no del pago de recompensas Ademaacutes este
tipo de redes daba lugar a abusos de autoridad por cuenta de informaciones poco
filtradas yo distorsionadas (Vargas 2005)
En ese escenario de facultades legislativas extraordinarias se elucida cierto
caraacutecter arbitrario pues en los decretos presidenciales se promueven ataques a
las instituciones y funcionarios que no esteacuten de acuerdo con las poliacuteticas del
gobierno Por ejemplo en otra de las propuestas e intentos de reforma
institucional que emprendioacute el ex presidente Uribe se proponiacutea eliminar las
personeriacuteas y sustituir las funciones de la Contraloriacutea General por medio de
auditoriacuteas privadas Asimismo promoviacutea limitar las facultades del Congreso
reducieacutendolo a una estructura unicameral Sin embargo una vez se asegura
mayoriacuteas absolutas en el oacutergano legislativo su propuesta de reforma institucional
se deja a un lado Lo paradoacutejico de la situacioacuten es que todas estas propuestas
eran avaladas con el discurso de lucha contra la politiqueriacutea y la corrupcioacuten
(Peacuterez 2002)
En menos de un antildeo las poliacuteticas de gobierno generaron un retroceso en teacuterminos
de la descentralizacioacuten administrativa poliacutetica y fiscal que teniacutean los municipios
37
asiacute como se profundizaron las inequidades en el territorio y sobre los ciudadanos
En ese mismo escenario de restriccioacuten de la autonomiacutea de los municipios se
expidioacute el decreto presidencial 2201 de 2003 con el cual se ratifica la arremetida
contra la capacidad de decisioacuten que teniacutean los municipios pues con este decreto
el Presidente ordena que
ldquoArtiacuteculo 2 Todos los planes planes baacutesicos o esquemas de ordenamiento territorial de los
municipios y distritos en ninguacuten caso seraacuten oponibles a la ejecucioacuten de proyectos obras o
actividades a los que se refiere el artiacuteculo 1deg
Art 1 Todos los proyectos obras o actividades considerados por el legislador de utilidad
puacuteblica e intereacutes social cuya ejecucioacuten responda a la nacioacutenhellip (Decreto 2201 de 2003)
Podriacutea cuestionarse esta hipoacutetesis indicando que el Gobierno Nacional haciacutea uso
de la figura de ldquoautonomiacutea relativardquo definida y avalada por Corte Constitucional en
la Sentencia C-520 de 1994 en donde sentildealoacute la posible coexistencia entre la
descentralizacioacuten por servicios (tambieacuten llamada ldquoteacutecnica o especializadardquo) con
una limitacioacuten de la autonomiacutea de los entes territoriales Es decir que la nacioacuten
puede asignar competencias o funciones administrativas a los municipios y a los
departamentos pero tambieacuten puede restringir algunas de esas competencias en
aras de preservar la unidad del Estado (Goacutemez 2011)
Sin embargo con el decreto presidencial 2201 de 2003 el Gobierno adquirioacute
plenas facultades para intervenir sobre el territorio sin mayor participacioacuten de las
entidades territoriales Bastaba uacutenicamente la declaratoria del proyecto obra o
actividad como de ldquointereacutes nacionalrdquo para que la intervencioacuten se realizara dejando
a los entes territoriales en un lugar marginal del proceso de planeacioacuten del
territorio al tiempo que se diezmaba la participacioacuten de las regiones Seguacuten Rubio
Se asistioacute a un proceso de descentralizacioacuten poliacutetica y reestructuracioacuten administrativa que
dejoacute de lado equilibrio participativo de las regiones y en varios momentos las decisiones
38
estrateacutegicas fueron avaladas desde el centro poliacutetico del paiacutes a pesar de las
observaciones realizadas por las regiones (Rubio 2004)
Esta situacioacuten no implicaba otra cosa diferente al desconocimiento de las
problemaacuteticas sociales culturales poliacuteticas y econoacutemicas de los entes territoriales
especialmente en los municipios de vocacioacuten rural en donde se empezaron a
implementar proyectos productivos que no se correspondiacutean con la vocacioacuten del
uso de los suelos15 en favor de proyectos agroindustriales o de megaproyectos
industriales de infraestructura yo minero-energeacutetico dejando de lado la vocacioacuten
identidad potencialidades fortalezas y debilidades del suelo limitando la
generacioacuten de ventajas comparativas para el desarrollo de las regiones asiacute como
la superacioacuten de la pobreza
El Gobierno con tal de garantizarse para siacute el dominio y control territorial terminoacute
por imponer sus proyectos productivos al tiempo que reasignoacute funciones a los
municipios sin transferirles informacioacuten teacutecnica y sin brindar asesoriacuteas para la
implementacioacuten de instrumentos de seguimiento de sus Planes de Desarrollo
locales impidiendo la construccioacuten de diagnoacutesticos previos y estudios
prospectivos -herramientas centrales del modelo de planeacioacuten territorial-
prospectivos (Rubio 2004)
Sumado a la cadena de episodios que diezmaron los avances alcanzados durante
la deacutecada del 90 en el terreno de la desconcentracioacuten y la descentralizacioacuten
(poliacutetica fiscal y administrativa) se presentoacute otro evento que marcoacute la pauta para
el retorno de la centralizacioacuten con rasgos autoritarios similar al modelo
Constitucional de 1886 La exitosa campantildea reeleccionista de Aacutelvaro Uribe implicoacute
un desequilibrio de poderes para el sistema institucional y constitucional
15 Por ejemplo en regiones donde la tierra teniacutea una vocacioacuten agriacutecola y cuya tradicioacuten productiva se asociaba a los bienes de consumo de la canasta familiar se empezaron a implantar grandes extensiones de cantildea de azuacutecar para la produccioacuten de Etanol (biocombustibles)
39
colombiano16 con el cual se favorecioacute la centralizacioacuten del poder en manos del
Ejecutivo y del gobierno central sobre todos los demaacutes entes territoriales en
especial municipios
Asimismo la aprobacioacuten de la Ley 1176 de 2007 conocida como ldquoLey de
Transferenciasrdquo terminoacute reduciendo a su miacutenima expresioacuten la autonomiacutea
alcanzada por los municipios Las modificaciones introducidas por la nueva ley al
anterior Sistema General de Participaciones fue sentildealada desde varios sectores
como regresiva inclusive a pesar de las observaciones y cuestionamientos que
tuvo la ley 715 de 2001 principalmente por parte del Magisterio (FECODE se
manifestoacute en 2001 porque el Sistema General de Participaciones distorsionaba las
reglas ya establecidas para los educadores)
Con la reforma al Sistema General de Participaciones el ejecutivo concentroacute
tambieacuten su poder sobre el gasto puacuteblico generando un mayor grado de
dependencia de los poderes locales con el Gobierno Nacional Seguacuten la
Representante a la Caacutemara Gloria Ineacutes Ramiacuterez la ley 1176 de 2007 recortoacute las
transferencias para la educacioacuten en los entes territoriales al punto que agudizoacute la
crisis del sistema educativo y fomentoacute la privatizacioacuten de instituciones educativas
Es decir que los recursos transferidos a los municipios fluctuaban en razoacuten del
reporte de las tasas netas de cobertura Entre maacutes alumnos reportaran los
municipios y los departamentos maacutes dinero se transferiacutea desde la nacioacuten Sin
embargo este aumento neto implicaba en uacuteltimas un recorte de recursos per
caacutepita y ademaacutes posibilitoacute muacuteltiples manipulaciones en el presupuesto asiacute como
episodios de corrupcioacuten pues se empezaron a reportar alumnos fantasmas
16 Ademaacutes las cruzadas poliacuteticas del creciente uribismo por responder a cambios constitucionales favorables al gobierno de turno rompioacute con la institucionalidad interna pues se convirtioacute en un factor de corrupcioacuten y clientelismo en donde el gasto puacuteblico se orientoacute a la financiacioacuten de la campantildea reeleccionista al tiempo que se satanizaron los conflictos sociales en teacuterminos de ldquopatologiacuteasrdquo y se criminalizoacute la protesta social de manera anaacuteloga al terrorismo
40
mientras que en otras regiones los nintildeos nintildeas y adolescentes no teniacutean acceso a
la educacioacuten lo cual no solo mediaacuteticamente sino dentro de la sociedad civil
deslegitimaba al estado y en especial debilitaba su capacidad de crear entes
territoriales con gobiernos legiacutetimos socialmente aceptables que puedan ser
autoacutenomos y mantener una poliacutetica de transparencia de manera constante en el
tiempo
Frente al presupuesto para la salud que se indicaba en la ley de transferencias la
modificacioacuten del sistema general de participaciones tambieacuten conllevoacute a una crisis
en la Red Puacuteblica Hospitalaria en detrimento de la salud puacuteblica en donde no se
corrigioacute la tendencia creciente de enfermedades como la tuberculosis VIH ndash SIDA
yo la anemia Seguacuten la Representante Ramiacuterez Riacuteos
Ante la merma en los recursos entre otras cosas los iacutendices de mortalidad materna
aumentaron inclusive hasta niveles de hace maacutes de 20 antildeos (en 1985 este indicador se
encontraba en 806 decesos maternos por cada 100 mil nacidos vivos y en la actualidad
llega a 98 fallecimientos cuando la meta del milenio es reducirla a 33 (Ramiacuterez 2006)
Durante el 2008 y 2009 el senador Ernesto Ramiro Estacio presentoacute dos
proyectos de ley que obtuvieron ponencia positiva del senador pero corrieron
igual suerte que sus predecesores porque ninguno de ellos fue aprobado al no
cumplir con los requisitos contemplados en el artiacuteculo 162 (Suaacuterez 2010 35)
Empero la propuesta del senador intentaba transformar la concepcioacuten del
ordenamiento del territorio maacutes allaacute de simple herramienta de administracioacuten
puacuteblica en la medida que visualizaba auacuten maacutes el tema de los indiacutegenas y de las
diferencias culturales en territorio colombiano
En siacutentesis durante el periodo 2002-2010 se asistioacute a un proceso de
(re)centralizacioacuten administrativa poliacutetica y fiscal que sumado al desequilibrio de
poderes -producto de la reeleccioacuten inmediata- terminaron por diezmar la
41
autonomiacutea local de los entes territoriales bajo el discurso de la gobernabilidad
poliacutetica y econoacutemica del paiacutes No en vano la poliacutetica de Seguridad Democraacutetica
teniacutea como propoacutesito garantizar el monopolio y control sobre el territorio nacional
articulaacutendose con la poliacutetica de Confianza Inversionista
Ademaacutes la recentralizacioacuten impuesta durante este periodo disparoacute las
desigualdades sociales y poliacuteticas entre los entornos urbanos y rurales debilitando
la capacidad de manejo autoacutenomo de recursos transferidos a las entidades
territoriales en gran medida por la concentracioacuten del poder en manos del
Presidente la cual estaacute vinculada al aumento de la corrupcioacuten de la clase poliacutetica
tradicional pues en ese periodo el Congreso respaldoacute casi de manera unaacutenime el
proyecto clientelista con el cual se nutrieron ldquotentaciones autoritarias para
acrecentar su poder sobre las otras ramas del poder puacuteblicordquo (Restrepo 2005 69)
lo cual generariacutea un ambiente auacuten maacutes adverso para los procesos de
ordenamiento territorial y la implementacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial que surgiriacutea en el siguiente periodo y marcariacutea una ruptura significativa
con estos ocho antildeos de gobierno
5 La expedicioacuten de la LOOT y sus avatares
Teniendo en cuenta el mandato de la constitucioacuten de 1991 y la necesidad del
Estado de concebir una poliacutetica de desarrollo territorial moderna que posicione al
paiacutes y sus regiones desde el punto de vista de su organizacioacuten territorial
procurando que el ordenamiento inducido se ajuste a los intereses de las
localidades y regiones reconociendo su diversidad y la importancia de que los
impulsos externos de crecimiento se transformen en desarrollo sustentable donde
tanto la descentralizacioacuten y un ordenamiento territorial concreto claro eficaz se
constituyen en pilares fundamentales para el disentildeo de unas poliacuteticas territoriales
42
que atiendan la diversidad regional del paiacutes (Porras 2006) siendo asiacute como el
paiacutes no podiacutea seguir esperando entre ambiguumledad una Ley orgaacutenica de
ordenamiento territorial ya que cada vez maacutes se profundizan las grietas
territoriales de Colombia
Es asiacute como despueacutes de 20 antildeos de proyectos fracasados debates sin
conclusiones y un paiacutes cada vez maacutes fragmentado el 28 de junio del 2011 se
decreta la Ley 1454 La ley orgaacutenica de ordenamiento territorial durante la
presidencia de Juan Manuel Santos lo cual resulto inesperado No obstante el
cumplimiento del mandato de la constitucioacuten de 1991 despertoacute y profundizo las
discrepancias frente al ordenamiento territorial de Colombia al punto de avivar
debates que pareciacutean perdidos ante la constancia del conflicto armado que dejaba
en segundo plano otras discusiones
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el
principio de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en
donde se crean unos nuevos fondos para niveles intermedios y bajos del
ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo local y regional en especial bajo
la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de incentivos la
colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no
tan favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes
similar dentro del paiacutes
Ademaacutes existen discursos que adicionan a estos valores el escenario de debate
sobre la paz donde el tema territorial y de tierras es esencial Para lo cual el tema
de restitucioacuten de tierras y el cambio en el manejo de los municipios es esencial De
hecho la idea de un avance equitativo hace parte de un entramado discursivo en
donde se busca resignificar los imaginarios que se teniacutean para legitimar como se
hizo con la constitucioacuten de 1991 al Estado pero en especial las nuevas
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transformaciones y dinaacutemicas socio-poliacuteticas que se empujariacutean desde el gobierno
Santos y su bancada
Ahora bien el Viceministro del Interior destacoacute que la Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial permite un reacutegimen flexible de asociacioacuten a partir de la
especificidad de cada territorio que abre las posibilidades para un mejor manejo y
ordenamiento del territorio de hecho Londontildeo (2012) considera que el principal
reto que enfrenta la LOOT es el de re-institucionalizar y mejorar el proceso de
construccioacuten de estatalidad este uacuteltimo aspecto se refiere al aumento de la
capacidad institucional del Estado para dar soluciones efectivas a los problemas
que enfrenta (Konrad Adenauer 2012) garantizar un mayor control territorial y
permitir que la administracioacuten puacuteblica pueda implementarse de manera estable sin
tantos percances y logrando un efecto favorable y comprobable en las
poblaciones sus problemaacuteticas en pro de garantizar un desarrollo del paiacutes
Se debe recalcar el tema de descentralizacioacuten ya que es una de las variables a
las que maacutes le ha apostado el gobierno central a la hora de tramitar la LOOT en
tanto ven la ley como una reparacioacuten histoacuterica a las periferias y regiones de
Colombia que se han visto manejadas principalmente desde Bogotaacute En este
sentido lo que tiene Colombia es leiacutedo como un desorden heredado de la Colonia
que por supuesto ha sufrido modificaciones pero sin criterios geograacuteficos
socioloacutegicos ambientales culturales econoacutemicos y poliacuteticos bien estructurados y
sin consultas veraces (El Heraldo 2014) que se buscariacutea solucionar a traveacutes de la
LOOT en cada uno de esos campos seguacuten la realidad actual del paiacutes y en tanto
con el pasar de los gobiernos se evidencia maacutes dicho desorden
Debe destacarse tambieacuten que seguacuten Brennan y Buchanan la descentralizacioacuten
se convierte en un poderoso elemento de contencioacuten de la expansioacuten de lo que
determina un gobierno monoliacutetico que busca explotar la ciudadaniacutea a traveacutes de la
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maximizacioacuten de ingresos provenientes del sector puacuteblico (Remolina 2011) en
territorios pluralistas donde la coexistencia de muacuteltiples culturas creencias y
geografiacuteas no deben ser manejadas por gobiernos centralistas pues se podriacutean
ver afectados los beneficios locales incrementaacutendose ademaacutes los conflictos
Un ejemplo de este avance sobre el gobierno monoliacutetico y la estructura centralista
son los Fondos de compensacioacuten regional (cuya finalidad es la financiacioacuten de
proyectos en las zonas de inversioacuten especial para superar pobreza bajo los
principios de equidad y reduccioacuten de pobreza) o el Fondo de Desarrollo Regional
(cuyo objetivo es la financiacioacuten de proyectos regionales de desarrollo) Cabe
destacar que a pesar del constante nombramiento de dichos principios la ley
tambieacuten enmarca de manera constante que toda decisioacuten o accioacuten estaacute sujeta a la
Ley de sostenibilidad fiscal lo que significa unos fuertes liacutemites al menos en la
esfera econoacutemica que resulta imprescindible ya que se parte de un paiacutes desigual
con grandes conflictos territoriales donde deberiacutea matizarse las ataduras que
significa dicha ley entre las diferentes figuras territoriales
En este sentido la Cooperacioacuten y las alianzas como la creacioacuten de nuevas figuras
territoriales proyectan subsanar este punto donde ademaacutes se busca
descentralizar al tiempo que se integra Este uacuteltimo concepto resulta primordial en
tanto descentralizar no contradice la unidad nacional sino que la refuerza el
pluralismo se encadena a la cooperacioacuten y en un paiacutes fragmentado se postula
permitir la autonomiacutea negada desde la colonia para garantizar una unidad basada
no en la fuerza sino en un sentimiento nacional de desarrollo mutuo lo cual
resulta particular en este gobierno ya que se reconoce una problemaacutetica conocida
pero invisibilizada que es la construccioacuten de nacioacuten de comunidad imaginaria en
un paiacutes en constante conflicto que sigue manteniendo distancias territoriales
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Es bajo esas premisas que la LOOT busca la descentralizacioacuten sin olvidar su
finalidad principal de unidad y que se propone de manera innovadora aunque
experimental figuras Territoriales nuevas Por lo tanto se regulan las figuras
territoriales como Provincias Administrativas y de Planificacioacuten (RAP) compuestas
por dos o maacutes departamentos las Regiones de planeacioacuten y gestioacuten (RPG)
entendidas como esquemas asociativos (Asociaciones de entidades territoriales
Asociacioacuten de departamentos Asociacioacuten de distritos especiales Asociacioacuten de
municipios Asociacioacuten de aacutereas metropolitanas) y las zonas de inversioacuten
especial para superar la pobreza reconociendo las desigualdades existentes
durante el proceso de descentralizacioacuten y favoreciendo un desarrollo equitativo
Es importante resaltar que si bien muchas de estas figuras transforman el
panorama territorial con sus efectos poliacuteticos y econoacutemicos en el tema electoral
la ley es maacutes cuidadosa Un ejemplo son las RAPrsquos que en ninguacuten caso podraacuten
constituir circunscripciones electorales especiales dentro de la divisioacuten poliacutetico
administrativa nacional Esto evidencia la dificultad de transformar territorialmente
un paiacutes que tiene dentro de su sistema electoral dinaacutemicas de clientelismo y otros
vicios electorales histoacutericos que generan presioacuten para no verse afectadas pero en
un momento u otro entraran en choque con la Ley de Ordenamiento Territorial si
esta es llevada a cabo a plenitud lo cual permite ver no solo uno de los grandes
debates que se avecina sino un gran desafiacuteo del paiacutes en materia poliacutetica
Ademaacutes retomando el tema de entes territoriales y la LOOT de las anteriores
figuras se mantienen en lo referente a competencias estipuladas por la ley la
nacioacuten los departamentos los municipios y los distritos especiales donde dichas
competencias concretas quedan delimitadas seguacuten la siguiente tabla basada en la
Ley orgaacutenica de ordenamiento territorial
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TABLA 4 Definicioacuten de competencias de las entidades territoriales (Ley 1454 de 2011)
NACIOacuteN
Establecer poliacutetica de ordenamiento al territorio en asuntos nacionales
Localizar grandes proyectos de infraestructura
Determinar aacutereas limitadas
Lineamientos de procesos de urbanizacioacuten y sistemas de ciudades
Lineamientos para equitativa distribucioacuten de cargas y beneficios en temas
de servicios puacuteblicos e infraestructura
Conservacioacuten y proteccioacuten de aacutereas de importancia histoacuterica y cultural
Definir principios de economiacutea y buen gobierno miacutenimos que deben
cumplir los entes territoriales
DEPARTAMENTO
Establecer directrices y orientaciones para ordenamiento de parte o la
totalidad de su territorio en aacutereas de conurbacioacuten para determinar usos y
ocupacioacuten de espacio publico
Definir poliacuteticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos
Orientar la ubicacioacuten de la infraestructura fiacutesica-social
Integrar y orientar la ubicacioacuten espacial de los planes sectoriales
departamentales de los municipios y entidades territoriales indiacutegenas
Articular sus poliacuteticas directrices y estrategias fiacutesico-territoriales con los
planes programas proyectos y actuaciones sobre el territorio mediante la
adopcioacuten de planes de ordenamiento para totalidad o porciones
especiacuteficas de su territorio
Competencias para establecer directrices y orientaciones especiacuteficas
para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de
un Aacuterea Metropolitana correspondiente a estas
Podraacuten adoptar programas de proteccioacuten especial y recuperacioacuten del
medio ambiente
MUNICIPIOS
Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio
Reglamentar de manera especiacutefica los usos del suelo en aacutereas urbanas
de expansioacuten y rurales
Optimizar los recursos de las tierras disponibles y coordinar planes
sectoriales en armoniacutea con poliacuteticas nacionales y planes
departamentales y metropolitanos
DISTRITOS
ESPECIALES
Dividir el territorio distrital en localidades de acuerdo a ciertas
caracteriacutesticas
Organizarse como Aacutereas Metropolitanas siempre que existan relaciones
fiacutesicas sociales econoacutemicas que den lugar a actuar en conjunto
Dirigir las actividades de destinacioacuten especiacuteficas correspondientes
Estas competencias son importantes en tanto permiten observar las dinaacutemicas de
toma de decisiones y observar coacutemo se implementa la descentralizacioacuten desde la
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LOOT ya que el nivel central la Nacioacuten busca acercarse o relacionarse con los
demaacutes entes es a traveacutes de contratos o convenios-plan (convenio- contrato entre
la Nacioacuten con los entes territoriales asociaciones de entes territoriales y con las
aacutereas metropolitanas para la ejecucioacuten asociada de proyectos estrateacutegicos de
desarrollo territorial donde se definen aportes y fuentes de financiacioacuten) o
aquellas acciones que esteacuten directamente en sus competencias dejando lado a
que la prestacioacuten y toma de decisiones locales y regionales realmente se tomen
de manera descentralizada autoacutenomo y seguacuten las necesidades reales de cada
territorio sin sesgos del nivel central
Por ejemplo Laufurie (2012) propone que el Fondo de Compensacioacuten Regional
promueva incentivos a los entes territoriales que reduzcan los iacutendices de pobreza
en su propio territorio con el fin de propiciar mejoras en la calidad de vida de sus
habitantes con base en los discursos de la ldquounidad nacionalrdquo y el ldquobuen gobiernordquo
e impulsando sus locomotoras para la prosperidad social (Konrad Adenauer
2012) sin necesidad de que el gobierno tenga participacioacuten directa sino que sirva
de veedor y garante de la destinacioacuten de fondos e incentivos lo cual hariacutea parte
de promover sin intervenir
Por otro lado en la Sociedad del Conocimiento los factores de desarrollo maacutes
importantes son las instituciones el conocimiento- o mejor la aplicabilidad de este
en pro del desarrollo- y la innovacioacuten redes de muacuteltiple espectro y relaciones
entre diversos actores (Cit Noguera 2008 Acosta 2012) lo cual desde las TICrsquos
Colciencias los distintos ministerios del entramado gubernamental ha sido parte
del discurso presidencial evidenciando una apuesta relativa por los temas de
ciencia y tecnologiacutea lo cual seacute evidencia que estaacute latente en la LOOT en cinco
ejes principalmente aunque desde otras normatividades se implemente o se
busque implementarlas de manera uniforme y cada vez maacutes concreta como se
puede notar en las convocatorias de Colciencias que apuntan a financiar
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investigaciones o proyecto que fortalezcan los desarrollos territoriales basados en
la superacioacuten de la pobreza la cooperacioacuten y el fortalecimiento de la autonomiacutea
territorial Retomando los ejes de la LOOT se encuentran en relacioacuten con las
TICrsquos los siguientes cinco puntos
i) Instituciones y gobiernos que generan condiciones para que el desarrollo econoacutemico la
innovacioacuten y el emprendimiento sucedan en el territorio
ii) Formacioacuten de redes empresariales de innovacioacuten conocimiento y emprendimiento
iii) Capital social proclive a acciones colectivas que redunden en el desarrollo de la
produccioacuten de la innovacioacuten y del emprendimiento en un marco de sostenibilidad para
alcanzar altas tasas de productividad y de competitividad ante lo cual el desarrollo del
conocimiento y de la actividad productiva son las principales fuentes de generacioacuten de
oportunidades y de bienestar individual y colectivo
iv) Actividades productivas estrateacutegicas para que la especializacioacuten de la economiacutea
adquiera identidad y sea reconocida en los mercados de la regioacuten de la nacioacuten y el
exterior
v) Apropiacioacuten de las TIC como la nueva y principal infraestructura de comunicaciones en
la sociedad del conocimiento y de la innovacioacuten Las infraestructuras fiacutesicas tradicionales
son importantes pero no son las maacutes importantes Sin embargo en territorios con rezagos
en la materia caso de la regioacuten capital se deben adelantar todos los proyectos que sean
necesarios SITP tren ndash tran autopistas Transmilenios
Estos cinco puntos al menos en lo que concierne a la textualidad de la LOOT
estaacuten fuertemente presentes en especial frente a otro principio de la ley como es
la identidad y la diversidad ya que se reconoce constantemente la diversidad del
territorio colombiano y se propone generar dinaacutemicas de apropiacioacuten de la
identidad y reconocimiento eficaz entre los distintos entes territoriales No obstante
la ley generoacute en este punto discrepancias en especial en mandatarios de la
regioacuten caribe a quienes el gobierno central argumento que el problema que ellos
teniacutean era la disminucioacuten de burocracia que hacia parte de la ley y no la
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preocupacioacuten por el ordenamiento territorial (Loacutepez 2011) puesto que la LOOT
apostaba por las regiones y su autonomiacutea
Ademaacutes la Ley 1454 siempre se posiciona desde el enfoque de la sostenibilidad
de la relacioacuten entre bienestar individual y colectivo (local-regional) la importancia
de las TIC la necesidad de fortalecer las loacutegicas del mercado y la economiacutea en las
escalas territoriales maacutes pequentildeas y el avance de las locomotoras en las mismas
Pero la LOOT no solo innova frente a los esquemas asociativos entre los entes
territoriales y la manera de profundizar principios anteriormente mencionados sino
que conlleva una restructuracioacuten institucional y una trasformacioacuten de la
corporacioacuten estatal al retomar como en la constitucioacuten del 91 la creacioacuten de una
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial (COT) que contara con comisiones
regionales y se busca sopesar el problema de la compatibilidad de esta Ley con la
normatividad ya existente al realizar una recopilacioacuten de normas vigentes en
Colombia sobre organizacioacuten territorial y entes territoriales para poder empezar a
borrar ambiguumledades problemas de desconcentracioacuten vaciacuteos etc
En este punto es importante destacar la manera en que la LOOT tambieacuten busca
avanzar en los debates internos dentro de sus propias instituciones que
histoacutericamente han manejado posiciones muy diversas y a veces contrarias
frente al territorio ya que en las diferentes unidades organizaciones de la
Comisioacuten se determina la participacioacuten de distintas entidades buscando que los
informes y demaacutes productos de la COT vayan estando unificados y representen
una resolucioacuten uacutenica del estado despueacutes de la deliberacioacuten interna para borrar la
imagen de fragmentacioacuten que se veniacutea desarrollando desde 1991
En general la LOOT parte de principios como la diversidad la equidad etc que
permitieron su aprobacioacuten sin negar las relaciones de poder y estrategias
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institucionales que permitieron que el proyecto no se cayera Sin embargo
representa un esfuerzo de 20 antildeos por ordenar el territorio y hacer frente de
manera directa a los conflictos territoriales que se presentan en Colombia ademaacutes
la Ley busca descentralizar nuevamente Lo cual evidencia a su vez el impacto
que han tenido los debates sobre consulta interna con poblacioacuten indiacutegena y los
constantes reclamos histoacutericos de regiones como el paciacutefico
De hecho despueacutes de los gobiernos de Aacutelvaro Uribe Veacutelez que representaron un
retroceso en el proceso de descentralizacioacuten la LOOT simboliza un corte a como
se estaba manejando el ordenamiento territorial antes de la llegado del presidente
Juan Manuel Santos pues a traveacutes de fondos regionales la promocioacuten de
asociaciones una claridad en las competencias y al menos discursivamente una
apuesta por el desarrollo regional los municipios como eje de la superacioacuten de la
pobreza la cooperacioacuten territorial y el reconocimiento del paiacutes como un conjunto
plural diverso inequitativo sin dejar de lado el concepto de Nacioacuten ni como
comunidad imaginaria ni como ente territorial se avanza en la descentralizacioacuten
Puntos complementarios frente al ordenamiento territorial (2011-2013)
La LOOT no es el uacutenico mandato frente al ordenamiento territorial aunque se
consagra en su finalidad servir de guiacutea y columna vertebral de hecho la gran
dificultad de generar una ley orgaacutenica de desarrollo territorial siempre fue el
lograrlo de tal manera que no existieran vaciacuteos y se pudiera acudir directamente a
ella lo cual sin embargo frente a 20 antildeos de legislacioacuten en materia territorial hace
que la LOOT tenga que desarrollarse no solo en el marco legislativo presentado
en capiacutetulos anteriores sino que este anclado a las nuevas directrices juriacutedicas
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De hecho algo que ha caracterizado el periodo presidencial de Juan Manuel
Santos es la idea de locomotoras incluso una no tan mencionada como lo es la
legislativa ya que se han aprobado y reformado importantes aspectos del paiacutes
entre ellos el ordenamiento territorial donde la LOOT se ve estrechamente ligado
a otras disposiciones legales pero especialmente a dos la Ley 1551 de 2012 y la
Ley de Regaliacuteas Este uacuteltimo punto resulta esencial ya que existe un despilfarro
que ha impedido un ordenamiento territorial y una descentralizacioacuten eficiente y
eficaz (Viloria 2002) donde la LOOT al lado de una profundizacioacuten de vigilancia y
control del gasto puacuteblico como la Ley de garantiacuteas busca corregir pero donde
solo a largo plazo se podraacute realizar un anaacutelisis concreto de logros y retrocesos
La Ley de 1551 de 2012 cambio el panorama de los municipios figura
consagrada en la Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia de 1991 que lo definiacutea como
la entidad fundamental de la divisioacuten poliacutetico-administrativa del Estado
entendieacutendose que es el municipio la ceacutelula organizativa que estaacute maacutes proacutexima a
las necesidades por satisfacer y a los problemas por resolver con dos objetivos
regentes el principal objetivo del municipio es servir a su comunidad por medio
de la generacioacuten de los servicios sociales garantizaacutendole la satisfaccioacuten de las
necesidades miacutenimas y baacutesicas de manera eficiente y eficaz y el segundo gran
objetivo del municipio tiene que ver con la promocioacuten de la prosperidad general en
teacuterminos de aumentar la riqueza colectiva desarrollar las potencialidades
humanas y mejorar la situacioacuten econoacutemica atendiendo su propia diversidad
cultura y potencialidades (Devia 2010)
Por otra parte lo importante de esta ley radica en los grandes cambios sobre la
visioacuten de los municipios un ejemplo radica en la comparacioacuten de las funciones de
los municipios que estaban consagradas en el artiacuteculo 3 de la Ley 136 de 1994
con las modificaciones incorporadas al mismo por el artiacuteculo 6 de la nueva Ley
1551 de 2012 donde uacutenicamente la consagrada en el numeral 1ordm quedoacute intacta
esto es ldquoAdministrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que
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determine la leyrdquo la cual recoge y resume todas las demaacutes (EM 2012) Cabe
destacar que en la normatividad se cristalizaron nuevas posturas y apuestas
poliacutetica econoacutemicas y sociales que veniacutean buscando un espacio entre las luchas
frente a la hegemoniacutea ideoloacutegica del uribismo en los periodos anteriores al punto
de que se modificoacute el artiacuteculo 3 de la 136 de 1994 con la Ley 1551 de 2012 lo cual
es muy importante tener en cuenta ya que alliacute radican las funciones de los
municipios pasando de los siguientes puntos
Artiacuteculo 3ordm- Funciones Modificado por el art 6 Ley 1551 de 2012 Corresponde al
municipio
1 Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que determine la
Ley
2 Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso
municipal
3 Promover la participacioacuten comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes
4 Planificar el desarrollo econoacutemico social y ambiental de su territorio de conformidad con
la Ley y en coordinacioacuten con otras entidades
5 Solucionar las necesidades insatisfechas de salud educacioacuten saneamiento ambiental
agua potable servicios puacuteblicos domiciliarios vivienda recreacioacuten y deporte con especial
eacutenfasis en la nintildeez la mujer la tercera edad y los sectores discapacitados directamente y
en concurrencia complementariedad y coordinacioacuten con las demaacutes entidades territoriales y
la Nacioacuten en los teacuterminos que defina la Ley
6 Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente de
conformidad con la Ley
7 Promover el mejoramiento econoacutemico y social de los habitantes del respectivo municipio
8 Hacer cuanto pueda adelantar por siacute mismo en subsidio de otras entidades territoriales
mientras eacutestas proveen lo necesario
9 Las demaacutes que sentildeale la Constitucioacuten y la Ley
Al incluir 14 puntos maacutes y una ligera modificacioacuten a los anteriores de tal forma
que deben tenerse muy en cuenta ya que no solo introducen nuevos desafiacuteos
sino evidencian las transformaciones de los territorios y del paiacutes en temas
sociales de derechos humanos de viacutectimas y coordinacioacuten entre la
descentralizacioacuten y el gobierno nacional Para comprender mejor este punto se
pueden observar las nuevas funciones de los municipios
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Tabla 5 Nuevas funciones de los municipios seguacuten la Ley 1551de 2012
1 Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que determine la ley
2 Elaborar los planes de desarrollo municipal en concordancia con el plan de desarrollo
departamental los planes de vida de los territorios y resguardos indiacutegenas incorporando
las visiones de las minoriacuteas eacutetnicas de las organizaciones comunales y de los grupos de
poblacioacuten vulnerables presentes en su territorio teniendo en cuenta los criterios e
instrumentos definidos por la Unidad de Planificacioacuten de Tierras Rurales y Usos
Agropecuarios ndashUPRAndash para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural los
programas de desarrollo rural con enfoque territorial y en armoniacutea con el Plan Nacional de
Desarrollo seguacuten la ley orgaacutenica de la materia Los planes de desarrollo municipal deberaacuten
incluir estrategias y poliacuteticas dirigidas al respeto y garantiacutea de los Derechos Humanos y del
Derecho Internacional Humanitario
3 Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso
municipal Para lo anterior deben tenerse en cuenta entre otros los planes de vida de los
pueblos y comunidades indiacutegenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los
respectivos organismos de accioacuten comunal
4 Elaborar e implementar los planes integrales de seguridad ciudadana en coordinacioacuten
con las autoridades locales de policiacutea y promover la convivencia entre sus habitantes
5 Promover la participacioacuten comunitaria la cultura de Derechos Humanos y el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes El fomento de la cultura seraacute prioridad de
los municipios y los recursos puacuteblicos invertidos en actividades culturales tendraacuten para
todos los efectos legales el caraacutecter de gasto puacuteblico social de conformidad con el artiacuteculo
1deg numeral 8 de la Ley 397 de 1997
6 Promover alianzas y sinergias puacuteblico-privadas que contribuyan al desarrollo econoacutemico
social y ambiental del municipio y de la regioacuten mediante el empleo de los mecanismos de
integracioacuten dispuestos en la ley
7 Procurar la solucioacuten de las necesidades baacutesicas insatisfechas de los habitantes del
municipio en lo que sea de su competencia con especial eacutenfasis en los nintildeos las nintildeas
los adolescentes las mujeres cabeza de familia las personas de la tercera edad las
personas en condicioacuten de discapacidad y los demaacutes sujetos de especial proteccioacuten
constitucional
8 En asocio con los departamentos y la Nacioacuten contribuir al goce efectivo de los derechos
de la poblacioacuten viacutectima del desplazamiento forzado teniendo en cuenta los principios de
coordinacioacuten concurrencia complementariedad subsidiariedad y las normas juriacutedicas
vigentes
9 Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial reglamentando de manera
especiacutefica los usos del suelo en las aacutereas urbanas de expansioacuten y rurales de acuerdo con
las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el
ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural Optimizar los usos de las tierras disponibles
y coordinar los planes sectoriales en armoniacutea con las poliacuteticas nacionales y los planes
departamentales y metropolitanos Los Planes de Ordenamiento Territorial seraacuten
presentados para revisioacuten ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 antildeos
10 Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente de conformidad
con la Constitucioacuten y la ley
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11 Promover el mejoramiento econoacutemico y social de los habitantes del respectivo
municipio fomentando la industria nacional el comercio y el consumo interno en sus
territorios de conformidad con la legislacioacuten vigente para estas materias
12 Fomentar y promover el turismo en coordinacioacuten con la Poliacutetica Nacional
13 Los municipios fronterizos podraacuten celebrar Convenios con entidades territoriales
limiacutetrofes del mismo nivel y de paiacuteses vecinos para el fomento de la convivencia y
seguridad ciudadana el desarrollo econoacutemico y comunitario la prestacioacuten de servicios
puacuteblicos y la preservacioacuten del ambiente
14 Autorizar y aprobar de acuerdo con la disponibilidad de servicios puacuteblicos programas
de desarrollo de Vivienda ejerciendo las funciones de vigilancia necesarias
15 Incorporar el uso de nuevas tecnologiacuteas energiacuteas renovables reciclaje y produccioacuten
limpia en los planes municipales de desarrollo
16 En concordancia con lo establecido en el artiacuteculo 355 de la Constitucioacuten Poliacutetica los
municipios y distritos podraacuten celebrar convenios solidarios con los cabildos las autoridades
y organizaciones indiacutegenas los organismos de accioacuten comunal y demaacutes organizaciones
civiles y asociaciones residentes en el territorio para el desarrollo conjunto de programas y
actividades establecidas por la Ley a los municipios y distritos acorde con sus planes de
desarrollo
17 Elaborar los planes y programas anuales de fortalecimiento con la correspondiente
afectacioacuten presupuestal de los cabildos autoridades y organizaciones indiacutegenas
organismos de accioacuten comunal organizaciones civiles y asociaciones residentes en el
territorio Lo anterior deberaacute construirse de manera concertada con esas organizaciones y
teniendo en cuenta sus necesidades y los lineamientos de los respectivos planes de
desarrollo
18 Celebrar convenios de uso de bienes puacuteblicos yo de usufructo comunitario con los
cabildos autoridades y organizaciones indiacutegenas y con los organismos de accioacuten comunal
y otros organismos comunitarios
19 Garantizar la prestacioacuten del servicio de agua potable y saneamiento baacutesico a los
habitantes de la jurisdiccioacuten de acuerdo con la normatividad vigente en materia de servicios
puacuteblicos domiciliarios
20 Ejecutar el Programas de Alimentacioacuten Escolar con sus propios recursos y los
provenientes del Departamento y la Nacioacuten quienes podraacuten realizar el acompantildeamiento
teacutecnico acorde con sus competencias
21 Publicar los informes de rendicioacuten de cuentas en la respectiva paacutegina web del
municipio
22 Las demaacutes que sentildealen la Constitucioacuten y la ley
23 En materia de viacuteas los municipios tendraacuten a su cargo la construccioacuten y mantenimiento
de viacuteas urbanas y rurales del rango municipal Continuaraacuten a cargo de la Nacioacuten las viacuteas
urbanas que formen parte de las carreteras nacionales y del Departamento las que sean
departamentales
Lo anterior se complementa totalmente con la adicioacuten de tres otros principios a los
municipios ademaacutes de los que ya contaban con el artiacuteculo 5 de la Ley 136 donde
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se consigna la eficacia eficiencia publicidad y transparencia moralidad
responsabilidad e imparcialidad que rigen y manifiestan los enfoques de
ordenamiento territorial en los espacios locales y donde se define cada una como
a) EFICACIA Los municipios determinaraacuten con claridad la misioacuten propoacutesito y metas de cada una de sus dependencias o entidades definiraacuten al ciudadano como centro de su actuacioacuten dentro de un enfoque de excelencia en la prestacioacuten de sus servicios y estableceraacute rigurosos sistemas de control de resultados y evaluacioacuten de programas y proyectos b) EFICIENCIA Los municipios deberaacuten optimizar el uso de los recursos financieros humanos y teacutecnicos definir una organizacioacuten administrativa racional que les permita cumplir de manera adecuada las funciones y servicios a su cargo crear sistemas adecuados de informacioacuten evaluacioacuten y control de resultados y aprovechar las ventajas comparativas que ofrezcan otras entidades u organizaciones de caraacutecter puacuteblico o privado En desarrollo de este principio se estableceraacuten los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del municipio evitar dilaciones que retarden el traacutemite y la culminacioacuten de las actuaciones administrativas o perjudiquen los intereses del municipio c) PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA Los actos de la administracioacuten municipal son puacuteblicos y es obligacioacuten de la misma facilitar el acceso de los ciudadanos a su conocimiento y fiscalizacioacuten de conformidad con la Ley d) MORALIDAD Las actuaciones de los servidores puacuteblicos municipales deberaacuten regirse por la Ley y la eacutetica propias del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica e) RESPONSABILIDAD La responsabilidad por el cumplimiento de las funciones y atribuciones establecidas en la Constitucioacuten y en la presente Ley seraacute de las respectivas autoridades municipales en lo de su competencia Sus actuaciones no podraacuten conducir a la desviacioacuten o abuso de poder y se ejerceraacuten para los fines previstos en la Ley Las omisiones antijuriacutedicas de sus actos daraacuten lugar a indemnizar los dantildeos causados y a repetir contra los funcionarios responsables de los mismos f) IMPARCIALIDAD Las actuaciones de las autoridades y en general de los servidores puacuteblicos municipales y distritales se regiraacuten por la Constitucioacuten y la ley asegurando y garantizando los derechos de todas las personas sin ninguacuten geacutenero de discriminacioacuten
Siendo asiacute como se logran coordinar los anteriores principios con los principios de la LOOT y la apuesta del gobierno donde claramente se incluyen tres conceptos
Artiacuteculo 4deg Adicioacutenese el artiacuteculo 5deg de la Ley 136 de 1994 con los siguientes literales asiacute g) Sostenibilidad El municipio como entidad territorial en concurso con la nacioacuten y el departamento buscaraacute las adecuadas condiciones de vida de su poblacioacuten Para ello adoptaraacute acciones tendientes a mejorar la sostenibilidad ambiental y la equidad social propiciando el acceso equitativo de los habitantes de su territorio a las oportunidades y
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beneacuteficos de desarrollo buscando reducir los desequilibrios haciendo eacutenfasis en lo rural y promover la conservacioacuten de la biodiversidad y los servicios ecosisteacutemicos h) Asociatividad Las Autoridades municipales con el fin de lograr objetivos de desarrollo econoacutemico y territorial propiciaraacuten la formacioacuten de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integracioacuten territorial para producir economiacuteas de escala generar sinergias y alianzas competitivas Asiacute mismo promoveraacute la celebracioacuten de contratos plan y alianzas puacuteblico-privadas para el desarrollo rural i) Economiacutea y Buen Gobierno El municipio buscaraacute garantizar su autosostenibilidad econoacutemica y fiscal y deberaacute propender por la profesionalizacioacuten de su administracioacuten para lo cual promoveraacute esquemas asociativos que privilegien la reduccioacuten del gasto y el buen gobierno en su conformacioacuten y funcionamiento
Cabe destacar que esta adiccioacuten no va en contra de resaltar el papel de los
municipios frente a los entes territoriales medios o el gobierno central sino que a
pesar de su carga ideoloacutegica sigue apostando a la constitucioacuten de 1991 Esa
apuesta poliacutetica de la constitucioacuten de 1991 que desafiacutea buena parte de los
desarrollos conceptuales sobre los asuntos regionales donde prevalece la idea de
que los impulsos externos son los que permiten una acumulacioacuten productiva
suficiente para el despegue econoacutemico de los territorios para estructurar una base
econoacutemica soacutelida lo cual se observa desde las teoriacuteas neoclaacutesicas como en las de
la dependencia plantean donde son los modelos de desarrollo implantados desde
afuera los que generan impacto y no consideran las capacidades endoacutegenas
locales como fundamentales para promover transformaciones socioeconoacutemicas
(Porras 2006) de alliacute que la creacioacuten de figuras locales como los municipios con
tales objetivos y presentaacutendolo como la ceacutelula baacutesica del ordenamiento territorial
resulte una innovacioacuten y apuesta poliacutetica-econoacutemica importante a pesar de su
implementacioacuten y praacutectica durante 20 antildeos en el paiacutes
Por lo tanto la nueva Ley 1551 de 2012 entra a profundizar la funcioacuten de disentildear
estrategias que tiendan a la equidad real y efectiva en cuanto a la asignacioacuten de
los recursos puacuteblicos y la adopcioacuten de medidas a favor de los grupos sociales
discriminados o marginados En especial frente a las anteriores disposiciones que
ya habiacutean otorgado al municipio la obligacioacuten de formular un plan de desarrollo
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que atienda las necesidades maacutes prioritarias acordes con su situacioacuten particular
donde existen diferentes fuentes de financiamiento que pueden ser utilizadas para
financiar las metas propuestas en mencionado plan (Devia 2010) y donde se
ampliacutean a traveacutes de la LOOT con nuevos fondos mecanismos de cooperacioacuten o
como un conglomerado de municipios nueva posibilidad en el marco de la ley
Sin embargo se proyectan dificultades en la formacioacuten de algunos planes
programas y proyectos en tanto como en la LOOT existen aspectos ambiguos
Un ejemplo claro es el hecho de que no se aclara si corresponde al concejo o al
alcalde elaborar los planes integrales de seguridad ciudadana lo cual se
profundiza con los convenios solidarios que se tratan los paraacutegrafos 3ordm y 4ordm del
artiacuteculo 5 analizado ya que si bien se resalta la definicioacuten de los mismos se
lamenta que soacutelo se puedan celebrar directamente uacutenicamente con las juntas de
accioacuten comunal y no con los otros actores como las organizaciones civiles y las
asociaciones igualmente que se limiten a la ejecucioacuten de obras hasta por la
miacutenima cuantiacutea maacutexime cuando el artiacuteculo 355 constitucional no consagra tales
limitaciones para este tipo de convenios ni tampoco el Decreto 777 de 1992 que lo
reglamenta (EM 2012)
En relacioacuten con ese punto debe recalcarse que las competencias y
responsabilidades de los municipios se realiza a traveacutes de unos agentes
especiacuteficos agentes que son el alcalde municipal el Concejo municipal las
entidades descentralizadas los organismos de control como Personeriacuteas o
Contraloriacuteas las Juntas Administradoras Locales que veniacutean manejando redes de
corrupcioacuten e ineficiencia al punto de que muchos han manejado hasta la Ley 1551
del 2012 que la Constitucioacuten de 1991 lo que en realidad se descentralizoacute fue la
corrupcioacuten y la politiqueriacutea de tal manera que este tambieacuten es uno de los motivos
para que el gobierno sancionaraacute la Ley 1551 de 2012- si bien no deroga la Ley
136 de 1994 ni el Decreto 1333 de 1986 (Halinisky 2012) aunque claramente en
sus puntos ambiguos puede producir es una continuidad de estos aspectos
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En este punto cabe destacar el tema financiero Resulta interesante y pertinente
el anaacutelisis de Maldonado (2009) sobre la financiacioacuten y en particular del rol de la
interdependencia territorial ya que a veces este punto es olvidado en los estudios
que se centran en exceso solo en los municipios o en observar solo la partiacutecula
territorial y no las dinaacutemicas existentes en tanto todos los entes territoriales son
interdependientes y poseen cuatro ejes baacutesicos de necesidades en donde alterar
uno tiene efecto en todos los demaacutes entes estos puntos apuntan a
Territorios sostenibles para lograr un equilibrio entre la estructura ecoloacutegica
y las necesidades del desarrollo econoacutemico y social
Territorios productivos que aseguren la viabilidad econoacutemica de municipios
y regiones en el mediano y largo plazo
Territorios equitativos para que los ciudadanos puedan acceder maacutes
faacutecilmente a bienes y servicios como vivienda servicios puacuteblicos
equipamientos y espacios libres entre otros
Territorios autofinanciados con menos dependencia de las transferencias
programas y proyectos del nivel nacional con nuevas formas de gestionar y
financiar su desarrollo
Finalmente la LOOT manifiesta la autonomiacutea de los departamentos y municipios
para estructurarse sin necesidad de revisioacuten aprobacioacuten o autorizacioacuten del
gobierno central lo cual aumenta su papel como ceacutelula baacutesica del ordenamiento
territorial y se complementa en la Ley 1551 de 2012 al estabilizarse en dos
dispositivos juriacutedicos el hecho de que los municipios son titulares de las
competencias que no sean ni de los departamentos ni de la Nacioacuten y cuando no
tenga la capacidad concurriraacute al departamento o a la Nacioacuten
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Cabe destacar que no solo se apunta estructuras macro sino que tambieacuten toca el
tema de ciudadaniacutea una categoriacutea muy impulsada muy impulsada por el discurso
santista (Peralta 2004) como garantiacutea de cumplimiento y vigilancia a la
corrupcioacuten de departamentos y entes territoriales menores ya que coacutemo se
evidencia en el anaacutelisis de Eduardo Willis (2002) existe un espectro histoacuterico que
relaciones corrupcioacuten con ordenamiento territorial Halinisky (2012) realiza un
importante anaacutelisis respecto a los impactos de la Ley 1551 de 2012 de los cuales
destacamos aquellos que maacutes significan un cambio de paradigma en el enfoque
territorial
-Los planes de desarrollo deberaacuten incluir forzosamente un capitulo con estrategias y
recursos en la promocioacuten y garantiacutea de los derechos humanos y tener en cuenta la visioacuten
de las minoriacuteas eacutetnicas que existan en dicho territorio
-Los usos del suelo deberaacuten adoptarse a traveacutes de Planes de Ordenamiento Territorial o
los Esquemas de Ordenamiento Territorial discriminando especiacuteficamente el uso en la zona
urbana como rural sujetando las decisiones que afecten las zonas rurales a las
disposiciones dictadas Unidad de Planificacioacuten de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios -
UPRA estos planes de ordenamiento territorial se renovaran cada doce antildeos
-Se blindan las finanzas de los municipios y se prohiacutebe el embargo de los recursos del
Sistema General de Participaciones y aquellos recursos propios del municipio que tienen
destinacioacuten especiacutefica seraacuten obligatorias las conciliaciones y los acuerdos de pago en
procesos ejecutivos contra los municipios sin perjuicio de que este deba cumplir con sus
compromisos financieros
-Se define para que contratos el alcalde municipal requiere autorizacioacuten forzosa del
concejo municipal contratos como Empreacutestitos vigencias futuras enajenacioacuten y venta de
bienes inmuebles enajenacioacuten de activos y cuotas partes concesiones entre otras
-Los Concejos municipales podraacuten citar a los representantes legales de las empresas
prestadoras de servicios puacuteblicos domiciliarios a que rindan cuentan sobre su gestioacuten sean
estas empresas puacuteblicas o privadas la negativa de los representantes legales al control del
concejo acarreara por parte de la Superintendencia de Servicios puacuteblicos graves
sanciones los concejales tendraacuten derecho a un subsidio para acceder a la pensioacuten y se
reconoce licencia de maternidad a las concejales
-Se buscaraacute una administracioacuten profesional y teacutecnica esta norma a traveacutes de la ESAP
implementaraacute a traveacutes de un fondo rotatorio la formacioacuten acadeacutemica de los alcaldes
concejales con una administracioacuten cada vez maacutes exigente se debe contar con servidores
puacuteblicos del Estado bien formados en lo moral y en lo tecnocraacutetico
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-Otro aspecto que no podemos pasar por alto es el hecho de que al campo y al
campesinado se le reconoce la importancia histoacuterica en el desarrollo de nuestro paiacutes ya el
campesino no tendraacute que estar a la puerta del alcalde ya que en los planes de desarrollo y
de ordenamiento territorial cuentan con capiacutetulo especial y recursos para invertir en sus
necesidades los alcaldes tendraacuten que constituir un Consejo Municipal de Desarrollo Rural
un espacio de concertacioacuten con los actores del campo respecto de las decisiones de
gobierno que los afecten
-Por uacuteltimo el legislativo haya decidido que la eleccioacuten de los personeros municipales
mediante concurso de meacuteritos efectuado por la Procuraduriacutea General de la Nacioacuten (Halinisky 2012)
Por otro lado la relacioacuten entre la LOOT y la Ley de regaliacuteas tambieacuten es muy
estrecha para el Director Ejecutivo de Fedesarrollo existe una armoniacutea entre la
Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial y la Ley de Regaliacuteas ambas producto
del proceso de descentralizacioacuten llevado a cabo en Colombia (Konrad Adenauer
2012) Ademaacutes una criacutetica importante es la creencia erroacutenea de que con la LOOT
se solucionan todos los problemas de orden territorial al punto de creer que esta
Ley es perfecta e infalible ocasionando que no se planeen cambios o reformas
para una ley que ha dejado muacuteltiples preguntas (Parada 2014) y debates auacuten por
iniciar como los de la DIAN respecto a los impuestos
Panorama del nuevo ordenamiento territorial
Desde la aprobacioacuten de la LOOT tanto la academia entes territoriales el sector
privado las instituciones puacuteblicas como la sociedad civil se han manifestado
frente al hecho de no solo haber logrado una ley orgaacutenica despueacutes de 20 antildeos
sea a favor o en contra y tambieacuten frente a la adecuada comprensioacuten territorial de
un paiacutes complejo en conflicto donde la descentralizacioacuten real y praacutectica auacuten sigue
en cierta ambiguumledad y cada vez son maacutes notorias las diferencias regionales e
incluso dentro de las mismas regiones
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En este escenario la LOOT deberaacute enfrentarse a los problemas profundizados
desde 1991 pero tambieacuten a las nuevas dinaacutemicas territoriales del paiacutes donde fue
importante el que este anclado y al menos en concordancia con la legislacioacuten
posterior como se observoacute en el anterior acaacutepite ya que esto da una base un poco
maacutes soacutelida a una ley cuyas criacuteticas se mantienen en lo simple o en general
obedece a loacutegicas de luchas por el poder y control territorial que se ve amenazado
por cambios estructurales en el ordenamiento territorial especialmente a nivel
electoral aunque este uacuteltimo punto no se ha tocado en tanto no existe una
facilidad o apoyo social Algo similar sucede con la descentralizacioacuten tan
solicitada tambieacuten desde 1991 y recalcada en el 2011 con la Ley orgaacutenica de
ordenamiento territorial pero siempre con ambiguumledades y problemas en la
praacutectica
Esto no significa que la descentralizacioacuten no sea viable al contrario en un paiacutes
como el colombiano resulta urgente Lo que acontece es que la autonomiacutea
administrativa y poliacutetica es viable si esta aparejada con una distribucioacuten de los
recursos entre la Nacioacuten y las entidades territoriales (Gaviria 2003) lo cual es un
punto de obligatorio cumplimiento si se desea lograr una descentralizacioacuten efectiva
y eficaz Un claro ejemplo es la relacioacuten entre vivienda y descentralizacioacuten donde
los debates al respecto resultan esenciales en la mayoriacutea de regiones que
histoacutericamente han tenido poco control sobre sus territorios (Mesa 2008
Montealegre 2006)
Por otra parte la exposicioacuten de motivos del proyecto presentado por el Gobierno
como en los informes de ponencia de los diferentes debates de Caacutemara y Senado
apuntan a que los municipios claramente modernizaraacuten el desarrollo local en el
nivel municipal de tal forma que recogen en un solo cuerpo normativo elementos
dispersos en varias normas anteriores como la referente a los planes de
desarrollo al ordenamiento territorial al desarrollo rural a la participacioacuten comunal
y comunitaria al desarrollo turiacutestico a la convivencia y seguridad ciudadanas a la
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promocioacuten de los derechos humanos y a la proteccioacuten de los grupos vulnerables y
de las viacutectimas del desplazamiento y del conflicto armado a las minoriacuteas eacutetnicas
el fomento a la cultura al desarrollo econoacutemico y a la promocioacuten y proteccioacuten del
ambiente entre otros toacutepicos (EM 2012)
En este sentido el que los municipios sigan teniendo el papel de ceacutelula de
partiacutecula baacutesica del ordenamiento territorial es esencial pero tambieacuten las nuevas
alianzas y financiacioacuten que se proponen desde la LOOT aun con las
problemaacuteticas de la Ley de sostenibilidad fiscal y de regaliacuteas apuntan a avanzar
en dicha descentralizacioacuten en especial frente a la nueva normatividad como con la
reestructuracioacuten de municipios Tambieacuten la LOOT tendraacute que enfrentarse a los
debates sobre la descentralizacioacuten de temaacuteticas como la educacioacuten encabezada
con el empoderamiento de los CERES y de la salud (Jaramillo 2012) De hecho
debe resaltarse que al tiempo que se acogen fallos tanto de la Corte
Constitucional como del Consejo de Estado en relacioacuten con las funciones y
obligaciones de los municipios (EM 2012) se sigue manteniendo la consigna del
artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten que establece al municipio como entidad
fundamental de la divisioacuten poliacutetico-administrativa del Estado
De hecho como La LOOT careceraacute de pertinencia y eficacia mientras no se
proponga poliacuteticas y acciones que garanticen las condiciones de arraigo y de
pertenencia a un territorio o en otros teacuterminos la llamada unidad nacional y el
fortalecimiento de una comunidad imaginaria- la nacioacuten colombiana- y hasta dicha
discusioacuten no vaya acompantildeada de amplias reflexiones y propuestas dirigidas a
lograr comprensioacuten de los temas territoriales maacutes allaacute de lo geograacutefico con
eacutenfasis en el conocimiento sobre nuestro propio territorio conciencia de
pertenencia y compromiso no se lograraacute un ordenamiento armonioso
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Se debe resaltar que tambieacuten se necesita para ello la participacioacuten y aportes de
los Ministerios de Cultura Educacioacuten y Medio ambiente de las universidades y
sus institutos de ciencias poliacuteticas y estudios regionales de las organizaciones
sociales y eacutetnicas es fundamental en este punto se reitera la importancia de la
sociedad civil en procesos de construccioacuten e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas
ya que solo asiacute el nuevo ordenamiento territorial seraacute garante de la unidad de la
repuacuteblica seraacute herramienta efectiva para que el Estado en sus diferentes niveles
cope su extensioacuten geograacutefica iacutentegramente y sea protector de la pluralidad y
diversidad de una sola nacioacuten (Gaviria 2006 Cit Maldonado 2013)
Ahora hay otro no siempre mencionado pero que como analizan Prieto y
Luengas (2014) es esencial para el ordenamiento territorial que es el
ordenamiento ambiental con una concepcioacuten de cuidado del ambiente en tanto no
solo se ve como un espacio de recursos y explotacioacuten o un lugar meramente
fiacutesico En este sentido el ordenamiento ambiental del territorio es un componente
fundamental ineludible e indisociable del ordenamiento territorial que sin embargo
para su operatividad requiere de instrumentos indisolublemente relacionados tales
como las disposiciones legales leyes y toda una red normativa poliacuteticas de
caraacutecter ambiental y en especial que se manifiesten frente al llamado desarrollo
sostenible que se concreten de manera eficiente y eficaz en cada uno de los
planes de desarrollo (en todos los niveles tanto en el orden nacional
departamental como en el municipal) tambieacuten en los Planes de Accioacuten Ambiental
de las Autoridades Ambientales incluyendo Planes de Gestioacuten Ambiental los POT
y los SIGAM evidenciando un espacio para el orden ambiental lejos de las
ambiguumledades y legislativamente con garantiacuteas
En este punto luego de haber desglosado y analizado el proyecto de LOOT
presentado en el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten
espacial del territorio que sin embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja
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considerablemente de tener presente consideraciones medioambientales ya que
a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos sobre estas dos variables en
el estudio de la normatividad se evidencia que entre las competencias de los
municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de los
POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual
conlleva a que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al
ordenamiento ambiental se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la
LOOT no se avanza de manera concreta o al menos se dan pautas reales y que
en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los municipios de
formular no se promueva el generar ni planes ni sistemas de gestioacuten ambiental
como se esperariacutea en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento
Territorial y ambiental (Prieto 2012) No obstante en la LOOT puede ser y es una
gran oportunidad para integrar los conceptos de ordenamiento del territorio y del
ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y necesaria en especial
frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en su
mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Ahora bien otro punto a resaltar en este debate que deberaacute enfrentar la LOOT es
que las consideraciones medioambientales no son tenidas en cuenta ni si siquiera
cuando se ordena legislativamente en varias instituciones o cargos puacuteblicos ya
que la legislacioacuten en Colombia sigue estando enfocada en general y preocupada
por la reparticioacuten del territorio en tanto concepto fiacutesico y electoral y asiacute mismo por
los beneficios medio ambientales en este sentido explotacioacuten de recursos como
desarrollo que de este se pueda obtener tal y como es el caso del eacutenfasis que
prevalece sobre el reparto y administracioacuten de las regaliacuteas en Colombia o frente a
las nuevas discusiones sobre mineriacutea donde el papel de la sociedad civil y los
movimientos sociales seraacuten cruciales a la hora de que se realicen modificaciones
de la Ley Orgaacutenica para establecer criterios y directrices poliacuteticas claras de
conservacioacuten y preservacioacuten del medio ambiente (Prieto 2012)
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Finalmente un gran desafiacuteo en el panorama de la LOOT es la financiacioacuten ya
que como manifestaron los gobernadores del Caribe (2011) a pesar de los fondos
e incentivos que se mencionan falta mayor claridad en los rublos en la
destinacioacuten y asignacioacuten pero sobretodo en las garantiacuteas para este punto
Ademaacutes el escenario Colombia presenta otras variables problemaacuteticas como el
conflicto armado en tanto coacutemo resalta Peacutecaut (1994) el problema del
desplazamiento y las migraciones forzadas es un arma de doble filo en el
establecimiento de un ordenamiento territorial
6 Conclusiones
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado
puesto que garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad
de manejar adecuadamente sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento
territorial es necesario para cualquier estado para un estado tan particular como el
colombiano resulta esencial e imperante
De hecho el conflicto armado colombiano asociado a la lucha agraria ha
desembocado en una construccioacuten social compleja y diversa del territorio Esta
situacioacuten significa sin lugar a dudas un territorio fragmentado incluso
administrativamente donde la red institucional muchas veces no es funcional en
varias aacutereas del paiacutes o existen instituciones que cumplen funciones en la praacutectica
iguales a otras y donde no existe un panorama diferencial y real frente a las
particularidades de cada zona lo cual evidencia la herencia histoacuterica de un
centralismo autoritario
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Un ejemplo de lo anterior como se evidencioacute es la Constitucioacuten poliacutetica
instaurada durante La Regeneracioacuten 1886-1930 y la Ley 11 de 1986 que se
encargaron de modificar la herencia de ordenamiento territorial nacional al
convocar a la comunidad ldquopara que no siguiera siendo ajena a grandes y
pequentildeas decisiones que le concerniacutean y que tocaban con la vida ciudadana a
escala localrdquo pero manteniendo aun sesgos de centralismo y jerarquiacutea de los
entes locales frente al gobierno central
La Constitucioacuten de 1991 busco hacerle a frente dicho problema procurando
establecer una ruta para el ordenamiento efectivo del paiacutes en toda su estructura
pero de manera especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y
dictamino en el Artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial
(hellip) [Queacute] estableceraacute la distribucioacuten de competencias entre la Nacioacuten y las entidades
territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales seraacuten
ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y subsidiariedad en los
teacuterminos que establezca la ley (1991)
Es asiacute como desde la constitucioacuten de 1991 en el Artiacuteculo 288 se ordena la
construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial Sin embargo seria
hasta el 28 de agosto del 2011 cuando se creariacutea la Ley 1454 que se propone
conciliar y resolver los debates y conflictos surgidos a raiacutez de la ambiguumledad
administrativa y legislativa respecto a las divisiones del territorio Colombiano La
actual LOOT surge ademaacutes despueacutes de muacuteltiples intentos fracasados de
establecer las competencias instituciones y otros factores respecto a la
regionalizacioacuten del paiacutes temas esenciales para modernizacioacuten del estado
Es por lo tanto que en perspectiva histoacuterica los diferentes marcos juriacutedicos y
conceptuales que han rodeado el debate sobre el ordenamiento territorial y han
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conllevado a una discrepancia sobre las apuestas poliacuteticas que debe tener el
estado y los gobiernos centrales al respecto buscaron cristalizarse en una Ley
orgaacutenica contando con al menos 20 proyectos que fueron hundidos al no aprobar
uno de los requisitos esenciales para la creacioacuten de una Ley Orgaacutenica tal y como
lo estipula la Constitucioacuten Poliacutetica en el Artiacuteculo 151 y consiste en la aprobacioacuten
de la mayoriacutea absoluta del el Congreso De hecho tambieacuten desde el sector
acadeacutemico se buscoacute nutrir la discusioacuten sobre a queacute modelo territorial debiacutea
apuntar el paiacutes sin lograr maacutes que algunos boletines en la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial (COT)
Por lo tanto la legislacioacuten sobre el Ordenamiento Territorial (OT) debioacute que
conformarse con Artiacuteculos limitados o Leyes de otras temaacuteticas para poder
manejar la incertidumbre frente a dicha problemaacutetica hasta que La ley 388 de 1991
(Ley de Desarrollo Territorial) fue creada con el fin de armonizar dicha
problemaacutetica sin lograrlo ante la complejidad que enfrentaba reto al que se
enfrentariacutean tambieacuten la Ley 152 1994 cap X Decreto 2284- 1994 sin embargo
durante este periodo dos grandes ejes dificultariacutean la descentralizacioacuten el paiacutes sin
la expedicioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en primer lugar la
dificultad de lograr un consenso interinstitucional lo que significaba luchas
internas y en segundo lugar consecuencia del primero la dificultad de unificar
teacuterminos a pesar del progreso a nivel normativo
De hecho la creacioacuten de una LOOT estaba en velo pues en el debate juriacutedico y
administrativo empezoacute a tomar fuerza el teoacuterico Tambieacuten es menester destacar
que los municipios departamentos y otras entidades territoriales se sentiacutean
confusos frente a sus competencias lo que dificultaba la conciliacioacuten de un
proyecto unitario de Ordenamiento Territorial Poco a poco empezariacutean a pensarse
proyectos maacutes concretos frente al OT en especial en 1995 donde existe un auge
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del tema y se alcanza a formular un proyecto con amplias expectativas de
aprobacioacuten pero que no logra concretarse
Sin embargo debe afirmarse que con expedicioacuten de la constitucioacuten de 1991 se
crea una ruptura frente a la manera en que se pensaba el ordenamiento territorial
ya que como sentildeala el Titulo XI (CP 1991) se separa con el modelo de
autoritarismo centralista que predomino en la constitucioacuten de 1986 en la medida
que todas las demaacutes regiones por fuera de Santa fe de Bogotaacute se consideraban
menores de edad incapaces de definir lo que les conveniacutea y por ello sujetas a
perpetua tutela (Fals Borda 1997) ya que en el Artiacuteculo 286 y 287 se definen las
entidades territoriales y afirman su autonomiacutea para gestionar siempre y cuando se
mantengan dentro de los liacutemites de la ley buscando garantizar una facilidad en la
ejecucioacuten de proyectos y una inversioacuten maacutes directa a los intereses de cada entidad
de manera autoacutenoma
Ante este panorama se crea otro hito en el panorama del ordenamiento territorial
en 1997 cuando se expide modificando la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 la
Ley 388 o Ley de Desarrollo Territorial buscando solucionar dichos ejes
problemaacuteticos de manera efectiva el territorio colombiano y creando un plazo para
avanzar en la construccioacuten de una LOOT al sobrepasar el tiempo establecido por
la constitucioacuten de 1991 La Ley 388 del 1997 postula el Ordenamiento Territorial
de una praacutectica concreta buscando posicionarse como marco subsidiario ante la
ausencia de la Ley Orgaacutenica sin embargo la ley 388 no logroacute unificar las distintas
posiciones pese a que establecioacute los Planes de Ordenamiento Territorial y la
creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana la ambiguumledad y poca eficiencia de la
administracioacuten de territorio conllevo a nuevos proyectos de LOOT teniendo en
cuenta los peligros de no tener una unificacioacuten del Ordenamiento Territorial
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No obstante es un hito de la historia del ordenamiento territorial por que dio paso
a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial
(POT) asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana redefiniendo lo
rural pero avanzando en la comprensioacuten de los cambios en las ciudades y la
urbanizacioacuten paulatina del paiacutes ademaacutes la creacioacuten y reglamentacioacuten por parte del
Estado del POT (Plan de ordenamiento Territorial) y el PDD (Plan desarrollo)
conduce a garantizar los derechos fundamentales mediante la provisioacuten de
servicios para mejorar la calidad de vida y el desarrollo sostenible del territorio se
puede concluir de este periodo que los intentos y avances registrados no
solventaron las principales problemaacuteticas vinculadas a la administracioacuten territorial
pero representan un punto de estudio y anaacutelisis importante para comprender
dinaacutemicas administrativa y poliacuteticas territoriales y los siguientes periodos
presidenciales
Ademaacutes en teacuterminos de los instrumentos de gestioacuten en nuestro paiacutes son los
municipios los encargados de gestionar en la escala maacutes pequentildea de la
planeacioacuten del territorio los POTrsquoS en donde se hace una proyeccioacuten del
ordenamiento municipal Sin embargo en estos planes suelen indicarse (indicar
coacutemo se distribuiacutea el territorio en los Planes de Ordenamiento Territorial en eacutestos
deben establecerse los distintos usos del suelo incluyendo las zonas protegidas
las principales actividades econoacutemicas asiacute como un segmento sobre servicios y
equipamientos urbanos
No obstante en la realidad se suele ver coacutemo muchos elementos de la
planificacioacuten son desacatados y ademaacutes el problema fiscal que implica la
corrupcioacuten suele distorsionar la ejecucioacuten de las obras puacuteblicas asiacute como el
abastecimiento de servicios para la poblacioacuten
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En el periodo que comprendioacute el acaacutepite de la Ley 388 del 1997 se postulaba en
algunos sectores como el ser coherente con el ordenamiento territorial entendido
como el encargado de formular propuestas sobre la manera como se deben
distribuir competencias poderes y responsabilidades a lo largo y ancho del paiacutes
premisa indispensable para asegurar el despegue de una autonomiacutea que no
contrariacutee el principio de unidad del estado sino que sea su maacutes eficaz
complemento (Comisioacuten de ordenamiento territorial 1992) aunque se circunscribe
al problema de la organizacioacuten territorial del Estado y deja de lado lo sustancial de
esta poliacutetica que tiene que ver con los procesos que ocurren en las entidades
territoriales (Massiris 2011)
Un ejemplo es el conflicto armado donde la jurisdiccioacuten respecto a este seguiacutea
siendo abstracta en especial frente a los desplazamientos transformaciones
socio-territoriales migraciones por razones econoacutemicas y la expansioacuten masiva y
con poco control de las principales ciudades como Bogotaacute Cali Medelliacuten
Barranquilla y Bucaramanga donde auacuten en temas urbanos quedan muchos
debates sin resolver o darse
Sin embargo existe una restauracioacuten y renovacioacuten urbana orientada al cambio de
uso e intensificacioacuten del uso del suelo urbano a fin de contener la presioacuten
urbaniacutestica sobre las aacutereas rurales En Colombia ocurre algo totalmente paradoacutejico
y es que el sector inmobiliario y de construccioacuten se interesa cada vez maacutes por el
suelo semi-urbano o de vocacioacuten rural con el fin de ofrecer viviendas campestres
con beneficios tarifarios en cuanto al acceso a los servicios puacuteblicos Con este tipo
de estrategias comerciales las empresas constructoras modifican el uso del suelo
sin que se modifique en los Planes de Ordenamiento Territorial aumentando la
plusvaliacutea del suelo Es decir que el precio real estaacute sub-valorado en la medida
que su cotizacioacuten no corresponde al cambio del uso del suelo como ocurre en el
municipio de Chiacutea (Cundinamarca)
71
Dichas problemaacutetica se profundizariacutean durante el periodo presidencial de Aacutelvaro
Uribe Veacutelez en especial a partir de la Ley 715 frente a la modificacioacuten del Sistema
General de Participaciones que transfiere la nacioacuten a los municipios ya que no
solo aumenta condiciones de vulnerabilidad como el desempleo y pobreza en un
paiacutes en conflicto armado sino que transforma las relaciones entre entes
territoriales por los fondos de la nacioacuten llevando a un periodo de (re)centralizacioacuten
administrativa poliacutetica y fiscal que sumado al desequilibrio de poderes donde la
autonomiacutea de los entes territoriales fue en declive a medida que se posicionaba el
discurso de seguridad democraacutetica que acarreaba ideoloacutegicamente una gran
connotacioacuten del poder central y ademaacutes un control del monopolio de la fuerza y
de la economiacutea maacutes radical que en cualquier otro periodo anterior aun en
contradiccioacuten con los postulados de ordenamiento territorial de la constitucioacuten de
1991
Bajo esa configuracioacuten de 8 antildeos de recentralizacioacuten resulta un quiebre histoacuterico
en el ordenamiento territorial el hecho de que en el 2011 despueacutes de 20 antildeos de
la constitucioacuten de 1991 cuando un proyecto de LOOT es ratificado El 28 de
agosto luego de aprobar la mayoriacutea en el congreso y demaacutes requisitos de una Ley
Orgaacutenica el proyecto se convierte en la Ley 1454 (Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
territorial) y suscita conmocioacuten frente a sus futuros resultados despueacutes de varios
antildeos de debate sin consenso legislacioacuten limitada al respecto y todos sectores
divididos La definicioacuten del OT y sus principios nuevamente estaacuten en debate
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran
apuesta por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio
Colombiano bajo principios particulares (soberaniacutea y unidad nacional autonomiacutea
integracioacuten regionalizacioacuten sostenibilidad participacioacuten solidaridad y equidad
territorial diversidad paz y convivencia responsabilidad y transparencia
72
economiacutea y buen gobierno multietnicidad etc) que configuran sus 40 artiacuteculos y
deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-juriacutedico no soacutelo desde la
Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que ampliaron
el proceso de descentralizacioacuten (poliacutetica administrativa y fiscal Ver Anexos 1 y 2)
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Antes del Frente Nacional (1958-1974) los Gobernadores soliacutean estar vinculados
al partido en el poder y generalmente procediacutean de la capital de la Repuacuteblica
donde se designaba a los mandatarios departamentales pese al desconocimiento
del contexto social y econoacutemico de las regiones Bajo esta loacutegica se priorizaba la
centralizacioacuten del poder a traveacutes de decisiones administrativas que garantizaban la
reproduccioacuten y el mantenimiento del modelo (Remolina 2011) Empero los
intentos por equilibrar el modelo de desarrollo regional la reforma constitucional
de 19686 tampoco pudo transformar sustancialmente el reacutegimen territorial a pesar
de la autorizacioacuten de las aacutereas metropolitanas
Artiacuteculo 63deg Para la mejor administracioacuten o prestacioacuten de servicios puacuteblicos de dos o maacutes
Municipios de un mismo Departamento cuyas relaciones den al conjunto las
caracteriacutesticas de un aacuterea metropolitana la ley podraacute organizarlos como tales bajo
autoridades y reacutegimen especiales con su propia personeriacutea garantizando una adecuada
participacioacuten de las autoridades municipales en dicha organizacioacuten (hellip) La ley estableceraacute
las condiciones y las normas bajo las cuales los Municipios puedan asociarse entre siacute para
la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos (Acto Legislativo 01 de 1968)
Sin embargo esta reforma constitucional fue muy cuestionada porque se encargoacute
de fortalecer el poder ejecutivo en contra del poder legislativo el cual implicaba
un reparto regional del presupuesto maacutes profundo pues los congresistas debiacutean
entregar a los jefes y caciques poliacuteticos regionales su respectiva parte Ante la
centralizacioacuten del gasto fiscal en manos del presidente se terminoacute debilitando las
regiones favoreciendo la concentracioacuten de la gestioacuten estatal
ldquoespecialmente en lo referente a la reparticioacuten ilegal del presupuesto nacional entre
caciques regionales por parte de los senadores y representantes En adelante el ejecutivo
llevariacutea la iniciativa en materia de presupuesto y gasto puacuteblico sin que se interpusieran
6 Con el Acto Legislativo 01 de 1968 el artiacuteculo 5deg de la Constitucioacuten quedoacute asiacute ldquoSon entidades territoriales de la Repuacuteblica los Departamentos las Intendencias las Comisariacuteas y los Municipios o Distritos Municipales en que se dividen aquellos y eacutestasrdquo
10
otras instancias del Estado (hellip) Esta reforma ahondoacute auacuten maacutes la pobreza municipal y
regional en tanto que se crearon foacutermulas centralizadoras y una cantidad de entes
nacionales encargados de organizar los servicios puacuteblicos la salud y la educacioacuten
llamados descentralizados (Borja 2007)
Asimismo el centralismo poliacutetico continuacuteo representando un modelo poco
pragmaacutetico para un paiacutes tan diverso como el colombiano con el cual se profundizoacute
el desequilibrio de poder y autonomiacutea impuesto por la Constitucioacuten de 1886 en la
que todas las regiones por fuera de Santa fe de Bogotaacute eran consideradas como
menores de edad e incapaces a la hora de definir queacute les conveniacutea por ello
estaban sujetas a la tutela administrativa poliacutetica y econoacutemica perpetua de la
capital En este escenario se relegaba la aspiracioacuten de autonomiacutea poliacutetica y
administrativa a un plano marginal sujeto a los intereses de las eacutelites regionales
(Fals Borda 1997)
Al no encontrar espacios de discusioacuten intermedios tendientes a la redistribucioacuten
del poder se generoacute una crisis del modelo centralista la cual intentaron solventar
con la profundizacioacuten de la descentralizacioacuten administrativa y poliacutetica Con La ley
11 de 1986 se pretendioacute modificar el modelo de ordenamiento territorial heredado
de la Constitucioacuten de 1886 a traveacutes de la convocatoria puacuteblica de la comunidad
ldquopara que no siguiera siendo ajena a grandes y pequentildeas decisiones que le
concerniacutean y que tocaban con la vida ciudadana a escala localrdquo En virtud de esta
ley se implementoacute la figura de las Juntas Administradoras Locales7 para atender a
las necesidades de las comunas y corregimientos (Betancur 1989)
Pese a la ampliacioacuten de los instrumentos para el ordenamiento territorial que
dispuso el acto legislativo eacuteste fue conocido porque permitioacute la eleccioacuten popular
de alcaldes a traveacutes de la modificacioacuten de 3 artiacuteculos de la Constitucioacuten Poliacutetica de
7 Es importante precisar que las Juntas Administradoras Locales existiacutean desde 1968 como unidad de planeacioacuten del territorio y que en 1986 fueron modificadas por medio del acto legislativo pero no fueron ldquoimplementadasrdquo por primera vez
11
1886 en donde se postuloacute que todos los ciudadanos podriacutean elegir directamente
al Presidente a los congresistas Diputados Concejales y a los Alcaldes (Art
171deg) asiacute como decretoacute la necesidad de tener un Alcalde -Jefe de la
Administracioacuten Municipal- (Art 200deg) precisoacute el procedimiento para la eleccioacuten
popular y estipuloacute de manera geneacuterica las incompatibilidades e inhabilidades del
oficio de eleccioacuten popular (Art 201deg) (Acto Leg 01 de 1986)
Meses despueacutes de la aprobacioacuten del Acto Legislativo se promulgoacute el decreto
presidencial 1333 por el cual se adoptoacute el reacutegimen municipal En el artiacuteculo 8deg
establecioacute que ldquolos territorios y los habitantes de eacuteste sometidos a la jurisdiccioacuten
del alcalde constituyen un municipio o distrito municipalrdquo pero es importante
mencionar que esta unidad del ordenamiento territorial continuacutea subordinada a los
intereses del departamento y de la nacioacuten puesto que si estos entes de mayor
categoriacutea administrativa requirieran desarrollar alguna obra o establecimiento
puacuteblico en suelos municipales el ente territorial maacutes pequentildeo deberaacute acoger dicha
obra como parte de su intereacutes general -y el de sus habitantes- (artiacuteculo 9deg)
Adicionalmente los alcaldes se encuentran bajo la tutela administrativa de los
Departamentos seguacuten lo establecido en el artiacuteculo 6deg del Decreto 1222 de 1986 y
en el artiacuteculo 7deg del Decreto 1333 de 1986 en temaacuteticas de planificacioacuten y
coordinacioacuten de desarrollo regional y local y para la prestacioacuten de servicios
Ahora si bien la ampliacioacuten democraacutetica mantuvo privilegios administrativos a la
nacioacuten y a los departamentos garantizando el control poliacutetico desde la capital en
Santa fe de Bogotaacute tambieacuten generoacute la ruptura del modelo bipartidista heredado
del Frente Nacional que se profundizoacute con la eleccioacuten popular de Alcaldes y
Gobernadores -a diferencia de los mandatarios municipales su eleccioacuten se
autorizoacute en 1992- en la medida que incrementoacute la institucionalizacioacuten de
movimientos sociales y grupos armados asiacute como la agremiacioacuten de intereses
12
poliacuteticos en organizaciones como la Federacioacuten de Gobernadores de Colombia y
la Federacioacuten Colombiana de Municipios8 fundada en 1990
Su creacioacuten es producto de una de las reformas maacutes importantes del siglo XX en el paiacutes el
inicio del proceso de descentralizacioacuten En este contexto la creacioacuten de la Federacioacuten no
solo era una buena idea era una necesidad de los alcaldes agremiarse quienes en este
nuevo marco institucional eran autoacutenomos y responsables de una gran cantidad de
competencias nuevas que implicaban un gran reto para los municipios y una gran
responsabilidad poliacutetica (FCM 2010)
En ese escenario la ampliacioacuten del espectro poliacutetico por la viacutea electoral se
configuroacute un modelo democraacutetico que afianzoacute la participacioacuten poliacutetica de los
colombianos al tiempo que buscaba mayor autonomiacutea poliacutetica profundizar la
descentralizacioacuten administrativa y fortalecer la capacidad de decisioacuten autoacutenoma
de los municipios Sin embargo la eleccioacuten popular de alcaldes no transformoacute el
modelo administrativo basado en el centralismo poliacutetico pero si empezoacute a afianzar
un modelo electoral maacutes incluyente en donde nuevas fuerzas y actores sociales
que se movilizaron en deacutecadas anteriores lograron tener un espacio de discusioacuten
participacioacuten y representacioacuten colectiva de sus intereses a traveacutes de los comicios
municipales que tuvieron lugar el 13 de marzo de 1988
Con esta apuesta poliacutetica se generoacute un proceso de transferencia de competencias
que tradicionalmente habiacutea detentado el Gobierno central hacia los municipios y
se amplioacute la gama de actores poliacuteticos habilitados en el sistema electoral
incrementando la representatividad por la viacutea de la participacioacuten ciudadana y la
inclusioacuten de los movimientos sociales y ciacutevicos de los antildeos 70 y 80 Seguacuten Dariacuteo
Restrepo entre el 11 y el 36 de las alcaldiacuteas y gobernaciones quedaron en
manos de fuerzas poliacuteticas ajenas al liberalismo y el conservatismo (1995) No 8 La Federacioacuten Colombiana de Municipios se constituye como una entidad gremial privada y sin aacutenimo de lucro con el fin de promover la descentralizacioacuten la autonomiacutea la democracia y la gobernabilidad local asiacute como pretende articular los esfuerzos internacionales nacionales subnacionales puacuteblicos y privados tendientes al fortalecimiento de los gobiernos municipales y distritales Para mayor informacioacuten sobre la misioacuten visioacuten e historia de la entidad consulte httpwwwfcmorgcoindexphpid=13 (20130314)
13
obstante este aspecto debe ser analizado con detenimiento puesto que si bien
generoacute un mayor nivel de representacioacuten para la sociedad tambieacuten produjo
efectos colaterales limitantes para el desarrollo regional
El intento por romper la estructura de poder poliacutetico heredada del Frente Nacional
-bipartidismo profundamente riacutegido- junto a la jerarquizacioacuten poliacutetica planteada en
principio como un intento por mejorar las condiciones de desarrollo en el paiacutes trajo
consigo una oleada de clientelismo desmesurado que dificultoacute avanzar en temas
relacionados con el desarrollo regional Mientras se buscaba ldquorecobrar la unidad
nacional sin sacrificar los intereses de la provincia menos auacuten de la ceacutelula
municipalrdquo el poder local aumentoacute de la mano de la ldquoineficiencia y del burocratismo
clientelistardquo (Betancur 1989) El traacutefico de influencias y el afaacuten de los nuevos
caciques locales por consolidar sus cuotas burocraacuteticas9 no se hicieron esperar y
las campantildeas poliacuteticas se permearon por estas dinaacutemicas
Resultaba mucho maacutes rentable obtener la personeriacutea juriacutedica de un partido o
movimiento poliacutetico como un mecanismo de poder para hacer exigibles los
intereses de la red social de votantes a traveacutes de la obtencioacuten de prebendas y
puestos por nombramientos poliacuteticos antes que tramitar los intereses ciudadanos
en canales democraacuteticos En esta carrera cayeron algunos partidos poliacuteticos que
habiacutean surgido de los diaacutelogos luego de que el Gobierno de Belisario Betancur y
grupos armados negociaran una salida al conflicto y eacutestos uacuteltimos encontraron en
la institucionalizacioacuten electoral un nicho feacutertil para sus aspiraciones poliacuteticas
En menos de un lustro la descentralizacioacuten poliacutetica pasoacute de ser la esperanza del
paradigma representativo a convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo
9 Ahora bien el clientelismo no surgioacute luego de la aprobacioacuten del acto legislativo 01 de 1986 ndashEleccioacuten popular de Alcaldes- sino que tiene raiacuteces profundas en el tipo de relaciones sociales poliacuteticas y econoacutemicas sobre las cuales se erigioacute el modelo de Estado en Colombia En ese sentido Francisco Leal (2010) plantea que eacuteste es el resultado de relaciones de transaccioacuten pre capitalistas que fueron utilizadas por los caciques poliacuteticos locales y por el Estado mismo para facilitar el proceso modernizador
14
regional por cuenta de ldquopermanentes conflictos entre comunidades y poliacuteticos con
gobiernos regionales y nacionales donde se desperdiciaban y agotaban las
energiacuteas de caraacutecter administrativordquo (Gaviria 1989) Sin embargo los partidos
poliacuteticos tradicionales no estuvieron al margen de esta carrera clientelar todo lo
contrario tanto los liberales como los conservadores aprovecharon la expansioacuten
del sistema de partidos y como duentildeos ldquonaturalesrdquo del monopolio de la votacioacuten -
tanto los caciques locales como los poliacuteticos electos- apuntaron a crear una
estrategia que les permitiera incrementar sus beneficios dejando la menor parte a
los movimientos ajenos al control de la asociacioacuten bipartidista
El control del bipartidismo sobre la administracioacuten del Estado condujo a que la clase
poliacutetica tendiera a hacer un uso indiscriminado de los recursos estatales De ahiacute a que se
viera como natural el usufructo privado de tales recursos y fuera fuente de desarrollo de
multitud de praacutecticas y costumbres (Leal 2010)
Para superar las tensiones poliacuteticas derivadas de la eleccioacuten popular de alcaldes
que entorpecioacute la adopcioacuten de mecanismos para garantizar el desarrollo equitativo
entre las regiones el Estado colombiano optoacute por ldquola ecuacioacuten ordenamiento
territorial equivale a planificacioacuten espacialrdquo implicando un modelo interdependiente
entre los centros urbanos y las formas de poblamiento y produccioacuten De este modo
se intentoacute superar la fragmentacioacuten social que habiacutea generado la ampliacioacuten
democraacutetica de finales de los 80 basaacutendose en un orden territorial funcional que
asegurara el desarrollo bajo paraacutemetros modernos (Borja 1996)
Sin embargo los partidos poliacuteticos y sus agentes construyen alianzas a partir de
ejes programaacuteticos como la planificacioacuten espacial apropiaacutendose del discurso del
desarrollo regional equitativo y de la planificacioacuten del territorio iquestdejando a un lado
el desconocimiento de paradigmas conceptuales y de las complejidades socio-
culturales del territorio Mientras tanto las alianzas continuacutean siendo productivas
electoralmente y en virtud de eacutestas se consolidan coaliciones de intereses en
15
espacios de incidencia poliacutetica y administrativa para garantizar la administracioacuten
de recursos con mayor autonomiacutea del departamento y de la nacioacuten En ese
contexto la Federacioacuten Colombiana de Municipios adquiere relevancia
De modo que la implementacioacuten de herramientas descentralizadoras fue soacutelo la
punta de lanza de las estrategias empleadas para la adopcioacuten de un esquema
territorial alterno en donde se buscoacute romper el centralismo autoritario heredado
del reacutegimen constitucional de 1886 y que tuvo muacuteltiples fracasos en el proyecto
de unificacioacuten nacional por cuenta del desconocimiento de las particularidades
socio-culturales y regionales
A continuacioacuten se presentaraacute un anaacutelisis del modelo poliacutetico e institucional que
implicoacute la carta magna de 1991 en donde se sentaron las bases principios y
elementos del nuevo modelo territorial propuesto como alternativa al centralismo
autoritario decimonoacutenico con sus posibilidades y retos de implementacioacuten
2 La Constitucioacuten de 1991 Ruptura y auge del ordenamiento territorial
La discusioacuten sobre el Ordenamiento Territorial en Colombia ha sido abordada por
autores como Fals Borda Massiris Borja Restrepo entre otros con el fin de
determinar los antecedentes y los aportes en la materia para nutrir desde distintos
campos la experiencia nacional Sin embargo la discusioacuten maacutes seria sobre el
ordenamiento territorial se planteoacute en el seno de la Asamblea Nacional
Constituyente como un debate de relevancia nacional cuya maacutexima preocupacioacuten
consistioacute en definir una hoja de ruta asiacute como plantear la necesidad de consolidar
un modelo capaz de garantizar ldquoun desarrollo equilibrado y justo de las distintas
regiones en espacial las maacutes pobres y marginales sin obstaculizar el progreso de
las maacutes ricasrdquo (COT 1992)
16
Gracias a la pluralidad acadeacutemica poliacutetica y social de los constituyentes la
necesidad de replantear estos temas se evitoacute caer en un debate reducido a
problemas cartograacuteficos para plantear la importancia de analizar la escenarios
para la creacioacuten y apropiacioacuten del espacio por parte de los grupos sociales con
sus propias culturas y organizacioacuten social y con la estructura general y la forma
administracioacuten recursos competencias y planeacioacuten del Estado (Borja 1996) La
Constitucioacuten de 1991 se adopta como un intento por construir un modelo
heterodoxo entre una repuacuteblica unitaria que reconoce la autonomiacutea regional de
departamentos y municipios por la viacutea de la transferencia de funciones y recursos
econoacutemicos a los entes territoriales y que apunta a disminuir los desequilibrios
econoacutemicos entre las regiones (Riveros cit COT 1992)
Para esto el texto constitucional debioacute acompantildearse con un articulado transitorio
que facilitara los procesos de cambio entre el anterior reacutegimen centralista
heredado de la Regeneracioacuten y la nueva foacutermula constitucional nacida de la
Asamblea Nacional Constituyente El artiacuteculo 3810 se convirtioacute en la piedra angular
para pensar el ordenamiento como una problemaacutetica nacional puesto que en eacuteste
se establecioacute que el Gobierno debiacutea encabezar la creacioacuten de la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial en un plazo de 6 meses y por un teacutermino de 3 antildeos con
el objetivo de realizar los estudios y formular las recomendaciones pertinentes en
torno a la divisioacuten territorial del paiacutes Seguacuten Fals Borda la importancia de la
Comisioacuten eran maacutes una intuicioacuten que cualquier otra cosa
Esta intuicioacuten proveniacutea de reconocer el lastre de liacutemites arbitrarios o mal desdentildeados que
han ignorado las realidades culturales geograacuteficas y econoacutemicas y desdentildeado las
10 Artiacuteculo Transitorio 38deg - El Gobierno organizaraacute e integraraacute en el teacutermino de seis meses una Comisioacuten de Ordenamiento Territorial encargada de realizar los estudios y formular ante las autoridades competentes las recomendaciones que considere del caso para acomodar la divisioacuten territorial del paiacutes a las disposiciones de la Constitucioacuten La Comisioacuten cumpliraacute sus funciones durante un periacuteodo de tres antildeos pero la ley podraacute darle caraacutecter permanente En este caso la misma ley fijaraacute la periodicidad con la cual presentaraacute sus propuestas (Constitucioacuten 1991)
17
necesidades cotidianas de la poblacioacuten con obvias consecuencias negativas para la
administracioacuten y el buen gobierno de las unidades territoriales (Fals cit COT 1992)
Asimismo el artiacuteculo 288deg de la Constitucioacuten Poliacutetica ordenoacute la construccioacuten de
una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (LOOT) en donde era fundamental tener en
cuenta dos elementos el primero relacionado con la importancia de la autonomiacutea
municipal pues estas ceacutelulas del ordenamiento y la administracioacuten nacional son
ldquoentes territoriales fundamentales durante la prestacioacuten de servicios puacuteblicos
domiciliariosrdquo y el segundo asociado al papel protagoacutenico del departamento como
ldquopromotor del desarrollo econoacutemico planificador generante de sus zonas de
frontera y como depositario constitucional de funciones de educacioacuten ambiente
salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra cit COT 1992)
Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo
centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 -tal como se mencionoacute antes- y
ademaacutes establecioacute en virtud de los artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las
entidades territoriales al tiempo que se les concedioacute autonomiacutea para gestionar sus
intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de proyectos y una inversioacuten directa
a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla Por tal razoacuten la
organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el Titulo XI
ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera
especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud
del artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias
entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten
concurrencia y subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)
18
Para el momento de su creacioacuten Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi
(IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la
primera definicioacuten institucional de Ordenamiento Territorial entendido como
El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y
utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en
cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio
considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)
No obstante la produccioacuten y apropiacioacuten conceptual realizada por la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial enfrentoacute un problema endeacutemico de la administracioacuten
colombiana pues con el incremento de las funciones conjuntas del Instituto
Agustiacuten Codazzi y otras entidades iniciaron una serie de conflictos asociados al
enfoque de ordenamiento e integracioacuten territorial maacutes pertinente de acuerdo a los
intereses institucionales En esta disputa intervinieron el Departamento Nacional
de Planeacioacuten (DNP) algunos sectores acadeacutemicos e incluso representantes del
Gobierno para definir los paraacutemetros y modelos de Ordenamiento Territorial
El debate conceptual poliacutetico econoacutemico y juriacutedico atrajo cada vez maacutes el intereacutes
de otros sectores acadeacutemicos interesados en fomentar programas de estudios
especializados y de esa forma generar nuevas propuestas conceptuales la
mayoriacutea de las veces en coalicioacuten con entidades puacuteblicas con una perspectiva
teoacuterica similar Entre los teoacutericos pioneros se destacan Aacutengel Massiris que desde
el IGAC y la academia nacional planteoacute herramientas y definiciones conceptuales
para entender el Ordenamiento en Colombia Orlando Fals Borda quien
proporcionoacute los principales lineamientos del Ordenamiento en clave de la
regionalizacioacuten Hernando Gonzaacuteles que profundizoacute en el tema de la planificacioacuten
Anuar Yaver poliacutetico liberal que sosteniacutea la creacioacuten de un proyecto de
19
Ordenamiento Territorial Rubeacuten Dariacuteo Utria que ahondoacute en la conceptualizacioacuten
de desarrollo nacional y planificacioacuten entre otros autores reconocidos
De hecho los gobiernos de turno y altos funcionarios empezaron a considerar el
Ordenamiento como piedra angular en la modernizacioacuten del Estado (Estupintildeaacuten
2001) y un eje de trasformacioacuten administrativa donde se rescatariacutean y
potenciariacutean las concepciones iniciales de descentralizacioacuten autonomiacutea y
democracia que lograron penetrar en la Comisioacuten de Ordenamiento llevaacutendola en
1993 a modificar la definicioacuten inicial
Contribuir al logro de un Estado eficiente y a la consolidacioacuten de la democracia y la
descentralizacioacuten la COT realiza estudios y ofrece recomendaciones dirigidas al
Congreso de la Repuacuteblica y al Gobierno Nacional sobre asuntos que reflejen los intereses
de la Nacioacuten y de las diversas regiones y procura una divisioacuten y administracioacuten territorial
que armonice la distribucioacuten de la poblacioacuten y el desarrollo social econoacutemico y poliacutetico
con el uso de los recursos naturales y la proteccioacuten del ser humano y del medio ambiente
(Massiris 2010)
Pero a pesar de las contribuciones y esfuerzos administrativos la creacioacuten y
aprobacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial continuaba siendo una
quimera Ademaacutes como si fuera poco los municipios departamentos y demaacutes
entidades territoriales teniacutean muacuteltiples confusiones en torno a sus competencias
legales Esta situacioacuten dificultoacute profundamente la conciliacioacuten de un proyecto
unitario de ordenamiento del territorio colombiano en donde el ordenamiento
espacial se buscaba usar como un instrumento del Estado para el logro de la
eficacia la consolidacioacuten de la democracia y la descentralizacioacuten respetando a las
autonomiacuteas locales y velando por la unidad nacional (Borja 1996)
En medio de esa pugna otros sectores buscaron expandir las problemaacuteticas
asociadas al Ordenamiento territorial y autores como Romero (1997) lo
20
vincularon al tema de la descentralizacioacuten administrativa Roberto Junguito lo
asocioacute a las finanzas entre otros autores preocupados por la situacioacuten Por esta
razoacuten la Comisioacuten de Ordenamiento Territorial procuroacute unificar criterios en un solo
espacio con el lanzamiento de talleres
Tambieacuten el Departamento Nacional de Planeacioacuten (1993) aclaroacute que con la
ordenacioacuten del territorio se pretendiacutean coordinar y unificar las acciones de los
sectores puacuteblico y privado que resultan en impactos en las formas de ocupacioacuten
territorial transformando el espacio conformado naturalmente y el construido social
y econoacutemicamente para hacer maacutes eficiente la asignacioacuten de la inversioacuten puacuteblica y
privada elevando la calidad de vida de la poblacioacuten manteniendo la armoniacutea con
la naturalezardquo (Gonzaacuteles 1993)
En uacuteltimas desde la ruptura de la constitucioacuten 1991 frente al tema territorial y su
intento de impulsar cambios al respecto hasta 1993 con las nuevas instituciones y
avances acadeacutemicos en la materia se llegoacute a ciertos puntos en comuacuten que exigiacutean
una normatividad para regular y resolver ciertas problemaacuteticas comunes a todas
las perspectivas comunes y teoacutericas Un ejemplo de esa unificacioacuten es la tabla de
Sede de Palmira de la Universidad Nacional (2009) tratando de mostrar cuales
eran los problemas donde existiacutea un consenso y sus respectivas propuestas
TABLA 1 Problemas y soluciones al Ordenamiento Territorial a partir de la Constitucioacuten de 1991
PROBLEMAS LOGROS
Conflictos de uso del suelo por incompatibilidad entre el uso
potencial y el uso real
Mejor uso del suelo de acuerdo con las potencialidades
y limitaciones
Desequilibrios en la explotacioacuten y acceso al suelo Mejor instrumentacioacuten para orientar los procesos de
urbanizacioacuten
Aprovechamiento insostenible de los recursos naturales Mejor articulacioacuten e integracioacuten del territorio a nivel local
y nacional
Ocupacioacuten de aacutereas sujetas a amenazas naturales y antro
picas Mejora la habitabilidad del medio rural
21
Desarrollo de infraestructuras especiales de gran impacto
sin las debidas previsiones ambientales
Inicios en reglamentacioacuten y gestioacuten para la proteccioacuten
del patrimonio natural y cultural
Expansioacuten urbana desordenada principalmente en las
grandes ciudades
Mejoran las poliacuteticas y programas para la prevencioacuten de
desastres naturales y antro picos
Desequilibrios en el acceso a servicios puacuteblicos y sociales
de la poblacioacuten urbana El fortalecimiento de la competitividad de los territorios
Limitaciones en el acceso a servicios puacuteblicos domiciliarios
y sociales de las aacutereas rurales
Motivacioacuten por formular e investigar sobre una
organizacioacuten del espacio urbano maacutes funcional y acorde
con el desarrollo humano sostenible
Desequilibrios en la distribucioacuten de actividades y empleos
principalmente entre lo urbano y lo rural y entre las
ciudades y las aacutereas urbanas rurales
Estudios de impacto ambiental que ayudan a la
localizacioacuten oacuteptima de las infraestructuras
equipamientos y servicios
Concentracioacuten de casi el 40 de la poblacioacuten en las cuatro
ciudades maacutes importantes Una mejor localizacioacuten de las instalaciones productivas
Desequilibrios en la estructura urbano-regional Planeacioacuten y ordenacioacuten territorial a corto mediano y
largo plazo
Desequilibrios en el desarrollo urbano rural Estructura general de ordenamiento articuladora de
planes sectoriales
Desatencioacuten de las aacutereas e inmuebles de valor patrimonial
histoacuterico cultural natural y arquitectoacutenico Mayor concientizacioacuten de la planeacioacuten estrateacutegica
Fuente Universidad Nacional de Colombia Sede Palmira (2009)
Por lo tanto se fueron promoviendo proyectos de diversos enfoques conceptuales
juriacutedicos y poliacuteticos frente al Ordenamiento Respecto los antildeos posteriores a la
Constitucioacuten de 1991 resulta necesario rescatar la Ley 152 de 1994 la cual
intentoacute profundizar los artiacuteculos 313 325 y 339 de la Constitucioacuten ademaacutes de
complementarse con los decretos 2284 del mismo antildeo hasta verse modificado en
el 2002 con el Decreto 2250 especiacuteficamente en el artiacuteculo 9 de dicha ley
De hecho la ley 152 de 1994 evidencioacute algunos esfuerzos por avanzar en la
configuracioacuten de un modelo de ordenamiento territorial al tiempo que empezoacute a
plantear soluciones estableciendo unos principios y competencias baacutesicas para
que las entidades territoriales dejando de lado la ambiguumledad poliacutetica y la
inestabilidad legislativa Esta situacioacuten permitioacute estabilizar en el articulado de la ley
los elementos centrales de la planeacioacuten municipal sus componentes y alcances
22
TABLA 2 Cambios en el modelo de descentralizacioacuten y Ordenamiento Territorial (1994)
PRINCIPIOS (LEY 1521994 CAP X) (DECRETO 22841994)
Creacioacuten de un modelo
ambiental sustentable
Desarrollo armoacutenico de las
regiones
Procesos de Planeacioacuten
Eficiencia
Vitalidad
Coherencia
Conformaciones de los
planes de desarrollo
Autonomiacutea
Delimitacioacuten clara de las
competencias
Coordinacioacuten
Consistencia
Prioridad del gasto puacuteblico
social
Continuidad
Participacioacuten
En lugar del DNP actuaraacute la
Secretariacutea Departamento
Administrativo u Oficina de
Planeacioacuten o la dependencia que
haga de sus veces
En lugar del CORPES actuaraacute el
Consejo de Gobierno o la
autoridad de planeacioacuten que sea
equivalente en las otras
entidades territoriales En lugar
del CNP lo haraacute el respectivo
Consejo Territorial
En lugar del Congreso la
Asamblea Consejo o la instancia
de planeacioacuten que sea
equivalente en las otras
entidades territoriales
Se cambia el propoacutesito y los
objetivos de los planes
ajustaacutendolos a los pilares de
dicha Ley
Se busca mejorar la eficiencia y
el paradigma de administracioacuten
puacuteblica a traveacutes de crear un
procedimiento especiacutefico para la
creacioacuten de los planes
La representacioacuten en el Consejo
Nacional de Planeacioacuten de los
municipios y distritos las provincias y
departamentos cambia a traveacutes cinco
grupos territoriales11
Los Consejos Regionales de
Planificacioacuten Econoacutemica y Social -
Corpes- coordinaraacuten el proceso de
conformacioacuten por parte de los
gobernadores de los departamentos
correspondientes a la jurisdiccioacuten de la
correspondiente regioacuten de planificacioacuten
econoacutemica y social de la terna con base
en la cual el Presidente de la Repuacuteblica
designaraacute el Departamento cuya maacutexima
autoridad administrativa actuaraacute en
representacioacuten de los departamentos en
el Consejo Nacional de Planeacioacuten
Para tal efecto los Conpes sentildealaraacuten el
plazo para inscribir candidaturas de los
departamentos para conformar la terna
respectiva y organizaraacuten el
procedimiento para que cada
departamento a traveacutes de su
Gobernador vote hasta por tres
departamentos La terna se conformaraacute
con los departamentos que obtengan el
mayor nuacutemero de votos
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de la ley 152 de 1994 y el decreto 2284 de 1994
11 A saber el Articulo 9 de la Ley 152 de 1994 los clasifico en Grupo uno Compuesto por los departamentos de Amazonas Caquetaacute y Putumayo Grupo dos Compuesto por los departamentos de Boyacaacute Cundinamarca Huila Norte de Santander Santander y Tolima Grupo tres Compuesto por los departamentos de Atlaacutentico Boliacutevar Cesar Coacuterdoba Guajira Magdalena Sucre y el Archipieacutelago de San Andreacutes Providencia y Santa Catalina Grupo cuatro Compuesto por los departamentos de Antioquia Cauca Caldas Chocoacute Narintildeo Quindiacuteo Risaralda y Valle del Cauca Grupo cinco Compuesto por los departamentos de Arauca Casanare Guainiacutea Guaviare Meta Vaupeacutes y Vichada
23
La Ley 152 de 1994 y la joven normatividad e institucionalidad que se iba
construyendo hasta 1994 dariacutean lugar a que especialmente en 1995 se produjera
una expansioacuten y auge de la problemaacutetica y se formulan dos proyectos de ley con
amplias expectativas de aprobacioacuten que pese a todos los pronoacutesticos no
pudieron cumplir con la mayoriacutea absoluta en la Caacutemara de Representantes y el
Senado en especial por las diferencias entre las posturas que apostaban en
general por definiciones metodologiacuteas y anaacutelisis propios tomados como uacutenicos
De hecho en 1996 el Instituto Agustiacuten Codazzi publica una guiacutea metodoloacutegica
donde plantea una definicioacuten diferente del el Ordenamiento entendido como
Una poliacutetica de Estado e instrumento de planificacioacuten que permite una apropiada
organizacioacuten poliacutetico-administrativa de la Nacioacuten y la proyeccioacuten espacial de las poliacuteticas
sociales econoacutemicas ambientales y culturales de la sociedad garantizando un nivel de
vida adecuado para la poblacioacuten y la conservacioacuten del ambiente (IGAC 1996)
La dificultad de unificar teacuterminos a pesar del progreso a nivel normativo llevariacutea a
la necesidad de expedir en 1997 una Ley que buscara ambiciosamente
solucionar las discrepancias y los problemas teacutecnico y administrativos que
surgieran en todo el territorio por la ausencia de una LOOT
Sin embargo en el paiacutes tuvieron que transcurrir maacutes de 20 antildeos para obtener un
acuerdo en torno al modelo de ordenamiento territorial consagrado en el marco de
la Ley 1454 de 2011 Soacutelo hasta ese momento se aproboacute una legislacioacuten que
conciliaba los conflictos asociados a la ambiguumledad administrativa que imperaban
en el paiacutes En ese contexto la actual ley es producto de muacuteltiples fracasos por
establecer las competencias instituciones y otros elementos administrativos
respecto a la regionalizacioacuten asiacute como las temaacuteticas vitales para la modernizacioacuten
del Estado
24
3 Ley 388 de 1997 Intentos y avances en la normatividad nacional
En 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3
de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los
costos poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de
manera efectiva el territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten
de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la
Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se definiacutea conceptualmente el Ordenamiento
Territorial 12 como
El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas
emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la
funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las
leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del
espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con
el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo 5deg)
Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde
los insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean
presentado muacuteltiples autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten
puacuteblica hasta limitar la discusioacuten poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes
GRAacuteFICA 1 Visioacuten del sistema Poliacutetico administrativo a partir de la Ley 388 de 1998
SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO
CO
MP
O
NE
NT
ES
Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos
12 Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879
25
Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-administrativos de las
entidades territoriales y administrativas con referente territorial
Componentes legales de la descentralizacioacuten y la democracia
Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)
Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del
paiacutes ya que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre
ordenamiento territorial Siacute bien dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de
los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) asiacute como la creacioacuten de
instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la
administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas
teniendo en cuenta los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional
Pero a pesar de las dificultades asociadas a la Ley 388 es importante destacar los
avances en materia de gestioacuten ambiental asiacute como la promocioacuten del desarrollo
sostenible Por esta razoacuten la Ley 388 implicoacute la adaptacioacuten de nuevas
perspectivas sobre ordenamiento territorial en Colombia De hecho la forma en
que entra a regular y reordenar la administracioacuten del territorio se fundamenta a
traveacutes de las perspectivas urbanas donde empiezan a tomar mayor prioridad las
ciudades urbes y se busca es coordinar los centros y aacutereas rurales del paiacutes con
estas De tal manera de la descentralizacioacuten no tiene un gran retroceso a nivel
macro pero en las dinaacutemicas de las entidades territoriales sucede algo distinto
Esta ley se cimentoacute sobre cinco pilares baacutesicos a saber a) La funcioacuten social y
ecoloacutegica de la propiedad (instaurada desde 1936) b) La prevalencia del intereacutes
general sobre el particular c) La distribucioacuten equitativa de cargas y beneficios del
urbanismo d) La funcioacuten puacuteblica del urbanismo e) La participacioacuten democraacutetica
26
de los individuos En ese contexto la ley 388 materializoacute la implementacioacuten de los
Planes de Ordenamiento Territorial (POT) consagrados en la ley 152 de 1994 al
tiempo que acogioacute los principios de una concepcioacuten urbana donde se considera la
necesidad de oportunidades de los ciudadanos de gozar de los beneficios de la
urbanizacioacuten se busca cambiar el gasto puacuteblico ineficiente por inadecuada
planificacioacuten que no se corrigioacute con la Ley 152 de 1994
Ahora si bien la Ley 388 consagroacute un proyecto de ordenamiento territorial local
ambicioso es importante aclarar que eacutesta no se creoacute para resolver todos los
problemas sobre la administracioacuten del territorio nacional sino para crear
mecanismos y escenarios de planificacioacuten y gestioacuten del suelo para configurar una
especie de ldquocaja de herramientasrdquo al servicio de las autoridades locales y con la
participacioacuten de la sociedad canalizada a traveacutes de sus organizaciones En uacuteltimas
se buscoacute enfocar la planeacioacuten en funcioacuten de problemaacuteticas o situaciones
concretas con un marco legal fundamentado con voluntad poliacutetica y una eficiente
administracioacuten de los recursos humanos y financieros (Caicedo 2007)
De tal manera la ley se centroacute en el fortalecimiento del papel de los entes
territoriales para que cumplieran con la funcioacuten puacuteblica del urbanismo (decisiones
normativas y control ejecuciones) y garantizaran la captacioacuten de plusvaliacuteas la
equidad en el desarrollo urbano el equilibrio en la provisioacuten de infraestructura
urbana y servicios la rentabilidad de los negocios y los consensos sobre el
desarrollo territorial a traveacutes de la participacioacuten democraacutetica (Acero 2011) De esta
forma se garantizariacutea ademaacutes el cambio de paradigma que se habiacutea manejado al
respecto desde el 91rsquo contraponieacutendose al de instituciones como la COT IGAC
DNP que si bien reconociacutean la importancia de lo urbano no habiacutean
problematizado sobre este aspecto
27
En este sentido uno de los aspectos que maacutes repercusioacuten tendriacutean de dicha Ley
en el OT seriacutean los POTrsquos desde una perspectiva urbana que buscaba mezclarse
y retomar el tema de la regionalizacioacuten que se veniacutea trabajando desde 1991 La
idea era armonizar los debates de las regiones a traveacutes de mejorar las
condiciones de acceso y calidad de vida en las urbes teniendo en cuenta los
factores medio ambientales y el buen uso de dineros puacuteblicos e invirtiendo
fuertemente en aspectos como la infraestructura y transporte en las ciudades
buscando que se conectaran las periferias de los entes territoriales con sus
centros y esperando un equilibrio entre el territorio deseado donde la idea era
urbanizar a gran escala el actual y el posible
GRAacuteFICA 2 Esquema para la formulacioacuten de la visioacuten de planes de ordenamiento territorial
DIMENSIONES Unidades de Paisaje
Ambiental
Cultural TERRITORIO
DESEADO
Propoacutesito Gral
del Desarrollo Social
Econoacutemica
Poliacutetica
VISION URBANO -
REGIONAL
IMAGEN
OBJETIVO
Sostenibilidad ambiental TERRITORIO
POSIBLE Funcioacuten urbano-regional
Movilidad poblacional
ATRIBUTOS
Espacio puacuteblico
Transporte
Equipamiento TERRITORIO
ACTUAL
Escenarios del
ordenamiento Vivienda
Infraestructura
Usos del suentildeo Unidades de Paisaje
Fuente Ley 388 de 1997 - Mindesarrollo Proceso de aplicacioacuten
28
Sin embargo esto no significa que el nuevo paradigma del OT enfocado a lo
urbano a traveacutes de una nueva normatividad dejara de lado toda la evolucioacuten que
se habiacutea realizado juriacutedicamente desde 1991 Se plantea desde Estado que El
POT (Plan de ordenamiento Territorial) y el PDD (Plan desarrollo) son
complementarios en sus objetivos y fines ambos conducen a garantizar los
derechos fundamentales mediante la provisioacuten de servicios para mejorar la calidad
de vida y el desarrollo sostenible del territorio
En siacutentesis los intentos y avances registrados durante este periodo no tuvieron un
gran alcance y tampoco solventaron las principales problemaacuteticas vinculadas a la
administracioacuten territorial Incluso se promovieron muacuteltiples proyectos de ley para
consolidar el modelo de ordenamiento territorial que fracasaron en gran medida
por cuenta de los intereses clientelistas subyacentes a eacutestos
4 El retorno de la (re)centralizacioacuten poliacutetica y fiscal
Luego de una deacutecada de intentos fallidos por consolidar un proyecto de Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en la cual se aglutinaran y articularan las
propuestas maacutes relevantes en teacuterminos de desarrollo regional equitativo u otros
modelos de desarrollo territorial se termina expidiendo una norma orgaacutenica que
incide de manera directa cabe mencionar tanto en la asignacioacuten de recursos y
competencias especiacuteficas a los entes territoriales como con relacioacuten a la
prestacioacuten de servicios en salud educacioacuten y otras aacutereas de igual importancia
para las regiones Sin embargo con esta ley se transfirieron mayores
responsabilidades a los gobiernos territoriales con los mismos recursos
(Restrepo 2005) y teniendo en cuenta que desde 1991 a inicios del gobierno
29
Uribe existiacutea un gran desorden territorial la recentralizacioacuten iba a permitir que
debates dispersos como el ambiental se avivaran
Ademaacutes como se puede observar en la declaraciones del INCODER a cargo del
subgerente de Planificacioacuten e Informacioacuten se observa una inclinacioacuten no solo por
la recentralizacioacuten sino un apoyo al sector privado sobre el puacuteblico y el
fortalecimiento del ordenamiento territorial en tanto aspectos econoacutemicos-fiacutesicos y
no culturales o sociales primando el uso del ordenamiento territorial es coacutemo una
herramienta para la explotacioacuten de recursos De hecho las declaraciones parten
de afirmar que los conglomerados industriales agriacutecolas minero-energeacuteticos de
la quiacutemica la fiacutesica la biologiacutea y la biotecnologiacutea la electroacutenica y la roboacutetica que
se estaacuten dando en el paiacutes en Colombia tienen expresioacuten local a nivel mundial
determinando la competitividad un principio de ordenamiento de las regiones y de
las naciones y responden a loacutegicas determinadas por muacuteltiples factores entre los
que se destacan la dotacioacuten de recursos biofiacutesicos talento humano
institucionalidad relaciones y tejido social estructuras y relaciones poliacuteticas
infraestructura fiacutesica dando prioridad a un modelo especiacutefico en la economiacutea la
dotacioacuten y presencia de agentes en la cadena de produccioacuten-transformacioacuten y
agroindustria comercio transporte e infraestructura social entre otros (Uribe
2003)
Lo anterior evidencia que solo las regiones tienen autonomiacutea en tanto los
procesos industriales privados que estaacuten llevando a cabo pero donde se prima
una visioacuten economicista del territorial como medio lo cual se hace auacuten maacutes
relevante en sus anaacutelisis sobre los teacuterminos puramente econoacutemicos donde afirma
que Michael Porter plantea que la competitividad de una empresa o grupo de
empresas estaacute determinada desde lo local por los atributos del diamante que
incluyen (i) las condiciones de los factores (ii) las condiciones de la demanda (iii)
las industrias relacionadas y de apoyo y (iv) la estrategia estructura y
30
competencia de la empresa lo cual es cierto pero lo importante radica en tanto lo
usa para sostener argumentativamente que debido a que en el desarrollo de su
planteamiento Porter le asigna una especial importancia al potencial de lo local a
partir de la interaccioacuten adecuada de estos atributos constitutivos del diamante de
la competitividad que son la fuente del mejoramiento continuo y la innovacioacuten de
las empresas y los conglomerados productivos o ldquoclustersrdquo en regiones
geograacuteficas relativamente concentradas (Uribe 2003) de ahiacute que durante este
periodo se manejara un recentralizacioacuten poliacutetica en pro de promover el
fortalecimiento del sector privado como eje del desarrollo territorial a niveles
locales
Deacutecadas peacuterdidas La descentralizacioacuten y la desconcentracioacuten en crisis
Los avances obtenidos durante las deacutecadas del 80 y 90 en teacuterminos de
descentralizacioacuten poliacutetica e incremento del gasto social por la viacutea de las
transferencias de la nacioacuten a los municipios resultan seriamente afectados
durante la primera deacutecada del siglo XXI Con la ley 715 de 2001 se modificoacute y se
recortoacute el gasto puacuteblico social asociado al Sistema General de Participaciones que
transfiere la nacioacuten a los municipios producto de la disminucioacuten real de los
Ingresos Corrientes de la Nacioacuten los cuales dependen del comportamiento de la
economiacutea (creciente o decreciente13) Ademaacutes con esta ley se empiezan a
interrumpir la cobertura de servicios sociales como la salud y la educacioacuten lo cual
implica un aumento en el desempleo y la pobreza por cuenta de la inequidad en el
acceso general a estos servicios sociales (Restrepo 2005)
13 Es importante recordar que a finales de los antildeos 90 la crisis del Sudeste Asiaacutetico golpeoacute el mercado interno y por ende el paiacutes estaba atravesando una difiacutecil situacioacuten macroeconoacutemica)
31
Con la que se regularon las competencias locales en sectores vitales para el
desarrollo regional como la salud y la educacioacuten al tiempo que se intentoacute
profundizar el modelo de descentralizacioacuten econoacutemica puesto que la nacioacuten se
encargoacute de reasignar presupuesto y definir las competencias especiacuteficas a los
entes territoriales Es decir que se trasladan competencias y funciones de una
persona juriacutedica a otra Se trata en uacuteltimas de un proceso administrativo y fiscal a
traveacutes del cual se
ldquoreasigna el poder poliacutetico competencias y recursos entre los distintos niveles de gobierno
(nacioacuten departamentos municipios entre otros) con el objeto de que el Estado pueda
cumplir sus fines de bienestar y equidad sobre la base de la accioacuten conjunta y
complementaria del gobierno nacional y de los gobiernos territoriales (Goacutemez 2011)
Sin embargo seguacuten Restrepo esa herramienta administrativa poliacutetica y fiscal
abre la puerta a un proceso de recentralizacioacuten que lesiona la legitimidad de la
reforma iniciada en la deacutecada del 80 la cual terminaraacute por ldquoponer en riesgordquo la
descentralizacioacuten poliacutetica asociada a la eleccioacuten local de funcionarios (alcaldes
gobernadores principalmente) asiacute como la planeacioacuten participativa Ademaacutes esta
ley confiere al ejecutivo ldquodiscrecioacuten en la reparticioacuten de rentas y contratos (hellip) con
los recursos de la salud de los pobresrdquo (Restrepo 2005) Una crisis similar
atraviesa la desconcentracioacuten otra herramienta de la gestioacuten puacuteblica con la cual
se posibilita ldquola radicacioacuten de competencias y funciones en dependencias ubicadas
fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa conservando la
autoridad central las potestades y deberes de orientacioacuten e instruccioacuten14 (Ley 489
de 1998)
14 Mientras que Borja retoma a autores como Haldenwang quien sentildeala que la descentralizacioacuten es una herramienta de Estados en crisis que se ha puesto de moda maacutes allaacute de los proyectos que se proponen desde sectores con intereses econoacutemicos y poliacuteticos concretos reducieacutendose en uacuteltimas a una herramienta de la gestioacuten puacuteblica (Borja 1996)
32
Seguacuten la Corte Constitucional la desconcentracioacuten es ldquouna herramienta que
permite descongestionar los oacuterganos superiores con miras a facilitar y agilizar la
funcioacuten puacuteblica de conformidad con los principios funcionales de eficacia y
celeridad que gobiernan dicha funcioacutenrdquo (Sentencia C-727 de 2000) Este
procedimiento tiene lugar ldquoal interior de una misma organizacioacuten con unidad de
mando y direccioacuten y con la misma identificacioacuten legal o razoacuten juriacutedicardquo en
cualquier nivel territorial (Rubio 2004) De hecho el Departamento Nacional de
Planeacioacuten (2004) sostiene que la desconcentracioacuten es una variante de la
centralizacioacuten y permite trasladar funciones a entidades que actuacutean bajo
instrucciones de las autoridades centrales
El Distrito Capital es un claro ejemplo de la desconcentracioacuten administrativa en
donde La Alcaldiacutea Mayor en aras de garantizar la atencioacuten ceacutelere y eficiente a los
ciudadanos tiene desconcentradas sus funciones a lo largo de las 20 localidades
de la ciudad Otro ejemplo a nivel nacional es la existencia de oficinas regionales
de entidades como el SENA y de la Escuela Superior de Administracioacuten Puacuteblica
para resolver la demanda de acceso en educacioacuten de las personas de otras
regiones del paiacutes (DNP 2004)
Tanto la descentralizacioacuten como la desconcentracioacuten operaban de manera alterna
en la administracioacuten puacuteblica y la gestioacuten de recursos para el territorio Sin
embargo los marcos normativos aprobados sumados a la restriccioacuten real de las
herramientas de gestioacuten terminaran por reducirse con el modelo de poliacuteticas
puacuteblicas de ordenamiento del territorio de los Gobiernos de Aacutelvaro Uribe Si bien
durante estos periodos no se cristalizoacute una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial (maacutes allaacute de los proyectos de ley que cursaron en el Congreso) siacute se
promulgaron varias leyes que modificaron los escenarios territoriales a raiacutez de su
relacioacuten con la asignacioacuten de recursos y competencias
33
La poliacutetica de Seguridad Democraacutetica y sus impactos sobre el territorio
La poliacutetica central de su Gobierno teniacutea entre sus objetivos recuperar el orden
puacuteblico en el paiacutes a traveacutes de la tradicional viacutea del monopolio de las armas Su
poliacutetica de Seguridad Democraacutetica tambieacuten implicaba el fortalecimiento de la
imagen de la Fuerza Puacuteblica asiacute como la lucha contra los grupos terroristas (de
ahiacute que las zonas de frontera hayan cobrado un especial intereacutes por parte del
Gobierno al menos para su estrategia de control del territorio)
El mandatario de turno inicia su primer periodo con la declaratoria de Estado de
conmocioacuten interior (decreto 1837 de 2002) luego de los ataques perpetrados por
las FARC durante su posesioacuten el 7 de agosto de 2002 Con eacutesta el mandatario
adquiere facultades extraordinarias como legislador las cuales son aprovechadas
para expedir el Decreto presidencial 2002 de 2002 mejor conocido como el
ldquoestatuto antiterroristardquo (declarado inexequible por la Corte Constitucional
posteriormente)
La formulacioacuten inicial del Decreto teniacutea prevista la creacioacuten de ldquozonas de
rehabilitacioacuten y consolidacioacutenrdquo en regiones afectadas por el conflicto armado en
donde se proponiacutea restringir los derechos y garantiacuteas fundamentales de los
ciudadanos en aras de recuperar el monopolio de la fuerza estatal Estas zonas
fueron conocidas como ldquoteatros de operacionesrdquo y en virtud del decreto 2002 en
estas zonas se limitaba el derecho de circulacioacuten y residencia de los habitantes a
traveacutes de medidas como los retenes toques de queda entre otras restricciones
Es importante aclarar que en ninguacuten momento se cuestiona la formulacioacuten de la
poliacutetica de seguridad democraacutetica y su relacioacuten con el territorio sino sus
estrategias procedimientos y en general de sus contenidos pues tal como sentildeala
34
Alejo Vargas ldquoEn una democracia el marco de la seguridad democraacutetica no puede
ser otro que el de la Constitucioacuten Nacionalrdquo (Vargas 2005)
De hecho afirma Duque (2012) que esta doctrina de seguridad democraacutetica tiene
otro aspecto fuerte en relacioacuten con el ordenamiento territorial como es el efecto
remarcable del caudillismo pastoral que se sintioacute en la reactivacioacuten de las redes
clientelares afines al ejecutivo y en general desde todos los entes territoriales
especialmente aquellos con poco orden y cooptaciones de grupos armados
ilegales donde se destaca que sin embargo su aacutembito de actuacioacuten no era ya la
plaza puacuteblica de antantildeo sino que en el caso de Uribe Veacutelez eran las redes
clientelares las que fueron un engranaje cuidadosamente ajustado en el proceso
de espectacularizacioacuten de la poliacutetica por la viacutea de su transmisioacuten televisiva
llevando a que el ordenamiento se diera en una esfera distinta a la legislativa
normativa y se construyera seguacuten unas luchas e intereses de poder donde las
clientelas una vez mediatizadas televisivamente buscaban suplantar la
participacioacuten ciudadana y el debate democraacutetico por la viacutea de sus consejos
comunales transmitidos por televisioacuten abierta truncando un ordenamiento
territorial basado en la descentralizacioacuten y la autonomiacutea
El estudio de Saldiacuteas (2008 cit Duarte 2012) presenta como tesis el hecho de
que ya no es necesario que las marchas y manifestaciones lleguen a la capital
para ser atendidas por el Presidente ahora el Presidente va a las localidades a
hacerlo donde se hace manifiesto que alliacute no atiende a la poblacioacuten en general en
sus diferentes manifestaciones sino a las clientelas particulares de la Nacioacuten
reunidas y formateadas de la mejor manera para mantener el modelo nacional y
no para dar espacio a la conformacioacuten de presentes y futuros bajo modelos
regionales de tal forma que los consejos comunitarios de dicho periodo no
solamente estuvieron socavando la institucionalidad a medida que se endiosa la
figura presidencial contrariacutean el espiacuteritu de la Constitucioacuten del 91 en cuanto a la
35
descentralizacioacuten sino acabaron con la espontaneidad y la diversidad de los
movimientos ciudadanos y se confundioacute la atencioacuten a lo popular con la gestioacuten
clientelar en puacuteblico de las demandas de los amigos y pretenden resolver
mediaacuteticamente los conflictos y demandas territoriales
Otro punto importante que debe mencionarse resulta ser los desarrollos
posteriores de las distintas leyes o normatividades respecto al ordenamiento
territorial ya que no han sido los mejores puesto que no solo conllevaron a una
centralizacioacuten sino que profundizaron conflictos territoriales ya que durante este
periodo se vieron reducidas el nuacutemero de hectaacutereas adquiridas por el Estado y los
procesos realizados a traveacutes de las figuras de expropiacioacuten y de extincioacuten de
dominio no han sido significativos ni se han traducido en beneficio para el
campesinado de hecho las cifras de los resultados de los gobiernos de Aacutelvaro
Uribe Veacutelez (entre el 2002 y el 2010) asiacute lo demuestran al punto de que de igual
forma se debe sentildealar que la normatividad no contrarrestoacute la concentracioacuten de la
tierra la cual se vino incrementando de la mano de lecturas sobre lo rural auacuten
maacutes orientadas en clave del capitalismo global resaltaacutendose el caso de la Ley
1152 de 2007 Estatuto de Desarrollo Rural (ILSA 2012)
Lo anterior implicoacute cierta dificulta a la hora de generar un proceso de integracioacuten
territorial y por esta razoacuten varios municipios y departamentos buscaron una
autonomiacutea bajo el apoyo de y cooptacioacuten de grupos armados ilegales donde
ademaacutes en nuestro paiacutes la concentracioacuten en la tenencia de la tierra se evidencioacute
en un coeficiente de Gini cercano al 08 y en las cifras sobre propiedad que
recopilaron preocupadamente ILSA- Instituto Latinoamericano para una sociedad y
derechos alternativos-
En el antildeo 2000 las fincas menores de tres hectaacutereas correspondiacutean al 17 de la
superficie y perteneciacutean al 573 de los propietarios en tanto que para las fincas de maacutes
de 500 hectaacutereas estos porcentajes eran del 04 y 612 respectivamente (Fajardo
36
2002b) Las cifras sobre vocacioacuten y uso del suelo evidencian de manera contundente la
forma en que se privilegia el latifundio ganadero por encima de la produccioacuten agriacutecola de
alimentos fortaleciendo la tesis de despojo de tierras a campesinos con finalidad pecuaria
(ILSA 2012)
Otro elemento de la Poliacutetica de Seguridad Democraacutetica que suscitoacute un gran debate
frente a los derechos humanos fue la consolidacioacuten de redes de informantes que
fueron conformadas principalmente por poblacioacuten civil y a quienes se les ofrecioacute
un incentivo econoacutemico toda vez que suministraran informacioacuten para dar con la
captura de terroristas yo evitar atentados Sin embargo estas redes no eran
adecuadas en la medida que la cooperacioacuten entre la ciudadaniacutea y las autoridades
se deriva de la legitimidad social y no del pago de recompensas Ademaacutes este
tipo de redes daba lugar a abusos de autoridad por cuenta de informaciones poco
filtradas yo distorsionadas (Vargas 2005)
En ese escenario de facultades legislativas extraordinarias se elucida cierto
caraacutecter arbitrario pues en los decretos presidenciales se promueven ataques a
las instituciones y funcionarios que no esteacuten de acuerdo con las poliacuteticas del
gobierno Por ejemplo en otra de las propuestas e intentos de reforma
institucional que emprendioacute el ex presidente Uribe se proponiacutea eliminar las
personeriacuteas y sustituir las funciones de la Contraloriacutea General por medio de
auditoriacuteas privadas Asimismo promoviacutea limitar las facultades del Congreso
reducieacutendolo a una estructura unicameral Sin embargo una vez se asegura
mayoriacuteas absolutas en el oacutergano legislativo su propuesta de reforma institucional
se deja a un lado Lo paradoacutejico de la situacioacuten es que todas estas propuestas
eran avaladas con el discurso de lucha contra la politiqueriacutea y la corrupcioacuten
(Peacuterez 2002)
En menos de un antildeo las poliacuteticas de gobierno generaron un retroceso en teacuterminos
de la descentralizacioacuten administrativa poliacutetica y fiscal que teniacutean los municipios
37
asiacute como se profundizaron las inequidades en el territorio y sobre los ciudadanos
En ese mismo escenario de restriccioacuten de la autonomiacutea de los municipios se
expidioacute el decreto presidencial 2201 de 2003 con el cual se ratifica la arremetida
contra la capacidad de decisioacuten que teniacutean los municipios pues con este decreto
el Presidente ordena que
ldquoArtiacuteculo 2 Todos los planes planes baacutesicos o esquemas de ordenamiento territorial de los
municipios y distritos en ninguacuten caso seraacuten oponibles a la ejecucioacuten de proyectos obras o
actividades a los que se refiere el artiacuteculo 1deg
Art 1 Todos los proyectos obras o actividades considerados por el legislador de utilidad
puacuteblica e intereacutes social cuya ejecucioacuten responda a la nacioacutenhellip (Decreto 2201 de 2003)
Podriacutea cuestionarse esta hipoacutetesis indicando que el Gobierno Nacional haciacutea uso
de la figura de ldquoautonomiacutea relativardquo definida y avalada por Corte Constitucional en
la Sentencia C-520 de 1994 en donde sentildealoacute la posible coexistencia entre la
descentralizacioacuten por servicios (tambieacuten llamada ldquoteacutecnica o especializadardquo) con
una limitacioacuten de la autonomiacutea de los entes territoriales Es decir que la nacioacuten
puede asignar competencias o funciones administrativas a los municipios y a los
departamentos pero tambieacuten puede restringir algunas de esas competencias en
aras de preservar la unidad del Estado (Goacutemez 2011)
Sin embargo con el decreto presidencial 2201 de 2003 el Gobierno adquirioacute
plenas facultades para intervenir sobre el territorio sin mayor participacioacuten de las
entidades territoriales Bastaba uacutenicamente la declaratoria del proyecto obra o
actividad como de ldquointereacutes nacionalrdquo para que la intervencioacuten se realizara dejando
a los entes territoriales en un lugar marginal del proceso de planeacioacuten del
territorio al tiempo que se diezmaba la participacioacuten de las regiones Seguacuten Rubio
Se asistioacute a un proceso de descentralizacioacuten poliacutetica y reestructuracioacuten administrativa que
dejoacute de lado equilibrio participativo de las regiones y en varios momentos las decisiones
38
estrateacutegicas fueron avaladas desde el centro poliacutetico del paiacutes a pesar de las
observaciones realizadas por las regiones (Rubio 2004)
Esta situacioacuten no implicaba otra cosa diferente al desconocimiento de las
problemaacuteticas sociales culturales poliacuteticas y econoacutemicas de los entes territoriales
especialmente en los municipios de vocacioacuten rural en donde se empezaron a
implementar proyectos productivos que no se correspondiacutean con la vocacioacuten del
uso de los suelos15 en favor de proyectos agroindustriales o de megaproyectos
industriales de infraestructura yo minero-energeacutetico dejando de lado la vocacioacuten
identidad potencialidades fortalezas y debilidades del suelo limitando la
generacioacuten de ventajas comparativas para el desarrollo de las regiones asiacute como
la superacioacuten de la pobreza
El Gobierno con tal de garantizarse para siacute el dominio y control territorial terminoacute
por imponer sus proyectos productivos al tiempo que reasignoacute funciones a los
municipios sin transferirles informacioacuten teacutecnica y sin brindar asesoriacuteas para la
implementacioacuten de instrumentos de seguimiento de sus Planes de Desarrollo
locales impidiendo la construccioacuten de diagnoacutesticos previos y estudios
prospectivos -herramientas centrales del modelo de planeacioacuten territorial-
prospectivos (Rubio 2004)
Sumado a la cadena de episodios que diezmaron los avances alcanzados durante
la deacutecada del 90 en el terreno de la desconcentracioacuten y la descentralizacioacuten
(poliacutetica fiscal y administrativa) se presentoacute otro evento que marcoacute la pauta para
el retorno de la centralizacioacuten con rasgos autoritarios similar al modelo
Constitucional de 1886 La exitosa campantildea reeleccionista de Aacutelvaro Uribe implicoacute
un desequilibrio de poderes para el sistema institucional y constitucional
15 Por ejemplo en regiones donde la tierra teniacutea una vocacioacuten agriacutecola y cuya tradicioacuten productiva se asociaba a los bienes de consumo de la canasta familiar se empezaron a implantar grandes extensiones de cantildea de azuacutecar para la produccioacuten de Etanol (biocombustibles)
39
colombiano16 con el cual se favorecioacute la centralizacioacuten del poder en manos del
Ejecutivo y del gobierno central sobre todos los demaacutes entes territoriales en
especial municipios
Asimismo la aprobacioacuten de la Ley 1176 de 2007 conocida como ldquoLey de
Transferenciasrdquo terminoacute reduciendo a su miacutenima expresioacuten la autonomiacutea
alcanzada por los municipios Las modificaciones introducidas por la nueva ley al
anterior Sistema General de Participaciones fue sentildealada desde varios sectores
como regresiva inclusive a pesar de las observaciones y cuestionamientos que
tuvo la ley 715 de 2001 principalmente por parte del Magisterio (FECODE se
manifestoacute en 2001 porque el Sistema General de Participaciones distorsionaba las
reglas ya establecidas para los educadores)
Con la reforma al Sistema General de Participaciones el ejecutivo concentroacute
tambieacuten su poder sobre el gasto puacuteblico generando un mayor grado de
dependencia de los poderes locales con el Gobierno Nacional Seguacuten la
Representante a la Caacutemara Gloria Ineacutes Ramiacuterez la ley 1176 de 2007 recortoacute las
transferencias para la educacioacuten en los entes territoriales al punto que agudizoacute la
crisis del sistema educativo y fomentoacute la privatizacioacuten de instituciones educativas
Es decir que los recursos transferidos a los municipios fluctuaban en razoacuten del
reporte de las tasas netas de cobertura Entre maacutes alumnos reportaran los
municipios y los departamentos maacutes dinero se transferiacutea desde la nacioacuten Sin
embargo este aumento neto implicaba en uacuteltimas un recorte de recursos per
caacutepita y ademaacutes posibilitoacute muacuteltiples manipulaciones en el presupuesto asiacute como
episodios de corrupcioacuten pues se empezaron a reportar alumnos fantasmas
16 Ademaacutes las cruzadas poliacuteticas del creciente uribismo por responder a cambios constitucionales favorables al gobierno de turno rompioacute con la institucionalidad interna pues se convirtioacute en un factor de corrupcioacuten y clientelismo en donde el gasto puacuteblico se orientoacute a la financiacioacuten de la campantildea reeleccionista al tiempo que se satanizaron los conflictos sociales en teacuterminos de ldquopatologiacuteasrdquo y se criminalizoacute la protesta social de manera anaacuteloga al terrorismo
40
mientras que en otras regiones los nintildeos nintildeas y adolescentes no teniacutean acceso a
la educacioacuten lo cual no solo mediaacuteticamente sino dentro de la sociedad civil
deslegitimaba al estado y en especial debilitaba su capacidad de crear entes
territoriales con gobiernos legiacutetimos socialmente aceptables que puedan ser
autoacutenomos y mantener una poliacutetica de transparencia de manera constante en el
tiempo
Frente al presupuesto para la salud que se indicaba en la ley de transferencias la
modificacioacuten del sistema general de participaciones tambieacuten conllevoacute a una crisis
en la Red Puacuteblica Hospitalaria en detrimento de la salud puacuteblica en donde no se
corrigioacute la tendencia creciente de enfermedades como la tuberculosis VIH ndash SIDA
yo la anemia Seguacuten la Representante Ramiacuterez Riacuteos
Ante la merma en los recursos entre otras cosas los iacutendices de mortalidad materna
aumentaron inclusive hasta niveles de hace maacutes de 20 antildeos (en 1985 este indicador se
encontraba en 806 decesos maternos por cada 100 mil nacidos vivos y en la actualidad
llega a 98 fallecimientos cuando la meta del milenio es reducirla a 33 (Ramiacuterez 2006)
Durante el 2008 y 2009 el senador Ernesto Ramiro Estacio presentoacute dos
proyectos de ley que obtuvieron ponencia positiva del senador pero corrieron
igual suerte que sus predecesores porque ninguno de ellos fue aprobado al no
cumplir con los requisitos contemplados en el artiacuteculo 162 (Suaacuterez 2010 35)
Empero la propuesta del senador intentaba transformar la concepcioacuten del
ordenamiento del territorio maacutes allaacute de simple herramienta de administracioacuten
puacuteblica en la medida que visualizaba auacuten maacutes el tema de los indiacutegenas y de las
diferencias culturales en territorio colombiano
En siacutentesis durante el periodo 2002-2010 se asistioacute a un proceso de
(re)centralizacioacuten administrativa poliacutetica y fiscal que sumado al desequilibrio de
poderes -producto de la reeleccioacuten inmediata- terminaron por diezmar la
41
autonomiacutea local de los entes territoriales bajo el discurso de la gobernabilidad
poliacutetica y econoacutemica del paiacutes No en vano la poliacutetica de Seguridad Democraacutetica
teniacutea como propoacutesito garantizar el monopolio y control sobre el territorio nacional
articulaacutendose con la poliacutetica de Confianza Inversionista
Ademaacutes la recentralizacioacuten impuesta durante este periodo disparoacute las
desigualdades sociales y poliacuteticas entre los entornos urbanos y rurales debilitando
la capacidad de manejo autoacutenomo de recursos transferidos a las entidades
territoriales en gran medida por la concentracioacuten del poder en manos del
Presidente la cual estaacute vinculada al aumento de la corrupcioacuten de la clase poliacutetica
tradicional pues en ese periodo el Congreso respaldoacute casi de manera unaacutenime el
proyecto clientelista con el cual se nutrieron ldquotentaciones autoritarias para
acrecentar su poder sobre las otras ramas del poder puacuteblicordquo (Restrepo 2005 69)
lo cual generariacutea un ambiente auacuten maacutes adverso para los procesos de
ordenamiento territorial y la implementacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial que surgiriacutea en el siguiente periodo y marcariacutea una ruptura significativa
con estos ocho antildeos de gobierno
5 La expedicioacuten de la LOOT y sus avatares
Teniendo en cuenta el mandato de la constitucioacuten de 1991 y la necesidad del
Estado de concebir una poliacutetica de desarrollo territorial moderna que posicione al
paiacutes y sus regiones desde el punto de vista de su organizacioacuten territorial
procurando que el ordenamiento inducido se ajuste a los intereses de las
localidades y regiones reconociendo su diversidad y la importancia de que los
impulsos externos de crecimiento se transformen en desarrollo sustentable donde
tanto la descentralizacioacuten y un ordenamiento territorial concreto claro eficaz se
constituyen en pilares fundamentales para el disentildeo de unas poliacuteticas territoriales
42
que atiendan la diversidad regional del paiacutes (Porras 2006) siendo asiacute como el
paiacutes no podiacutea seguir esperando entre ambiguumledad una Ley orgaacutenica de
ordenamiento territorial ya que cada vez maacutes se profundizan las grietas
territoriales de Colombia
Es asiacute como despueacutes de 20 antildeos de proyectos fracasados debates sin
conclusiones y un paiacutes cada vez maacutes fragmentado el 28 de junio del 2011 se
decreta la Ley 1454 La ley orgaacutenica de ordenamiento territorial durante la
presidencia de Juan Manuel Santos lo cual resulto inesperado No obstante el
cumplimiento del mandato de la constitucioacuten de 1991 despertoacute y profundizo las
discrepancias frente al ordenamiento territorial de Colombia al punto de avivar
debates que pareciacutean perdidos ante la constancia del conflicto armado que dejaba
en segundo plano otras discusiones
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el
principio de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en
donde se crean unos nuevos fondos para niveles intermedios y bajos del
ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo local y regional en especial bajo
la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de incentivos la
colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no
tan favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes
similar dentro del paiacutes
Ademaacutes existen discursos que adicionan a estos valores el escenario de debate
sobre la paz donde el tema territorial y de tierras es esencial Para lo cual el tema
de restitucioacuten de tierras y el cambio en el manejo de los municipios es esencial De
hecho la idea de un avance equitativo hace parte de un entramado discursivo en
donde se busca resignificar los imaginarios que se teniacutean para legitimar como se
hizo con la constitucioacuten de 1991 al Estado pero en especial las nuevas
43
transformaciones y dinaacutemicas socio-poliacuteticas que se empujariacutean desde el gobierno
Santos y su bancada
Ahora bien el Viceministro del Interior destacoacute que la Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial permite un reacutegimen flexible de asociacioacuten a partir de la
especificidad de cada territorio que abre las posibilidades para un mejor manejo y
ordenamiento del territorio de hecho Londontildeo (2012) considera que el principal
reto que enfrenta la LOOT es el de re-institucionalizar y mejorar el proceso de
construccioacuten de estatalidad este uacuteltimo aspecto se refiere al aumento de la
capacidad institucional del Estado para dar soluciones efectivas a los problemas
que enfrenta (Konrad Adenauer 2012) garantizar un mayor control territorial y
permitir que la administracioacuten puacuteblica pueda implementarse de manera estable sin
tantos percances y logrando un efecto favorable y comprobable en las
poblaciones sus problemaacuteticas en pro de garantizar un desarrollo del paiacutes
Se debe recalcar el tema de descentralizacioacuten ya que es una de las variables a
las que maacutes le ha apostado el gobierno central a la hora de tramitar la LOOT en
tanto ven la ley como una reparacioacuten histoacuterica a las periferias y regiones de
Colombia que se han visto manejadas principalmente desde Bogotaacute En este
sentido lo que tiene Colombia es leiacutedo como un desorden heredado de la Colonia
que por supuesto ha sufrido modificaciones pero sin criterios geograacuteficos
socioloacutegicos ambientales culturales econoacutemicos y poliacuteticos bien estructurados y
sin consultas veraces (El Heraldo 2014) que se buscariacutea solucionar a traveacutes de la
LOOT en cada uno de esos campos seguacuten la realidad actual del paiacutes y en tanto
con el pasar de los gobiernos se evidencia maacutes dicho desorden
Debe destacarse tambieacuten que seguacuten Brennan y Buchanan la descentralizacioacuten
se convierte en un poderoso elemento de contencioacuten de la expansioacuten de lo que
determina un gobierno monoliacutetico que busca explotar la ciudadaniacutea a traveacutes de la
44
maximizacioacuten de ingresos provenientes del sector puacuteblico (Remolina 2011) en
territorios pluralistas donde la coexistencia de muacuteltiples culturas creencias y
geografiacuteas no deben ser manejadas por gobiernos centralistas pues se podriacutean
ver afectados los beneficios locales incrementaacutendose ademaacutes los conflictos
Un ejemplo de este avance sobre el gobierno monoliacutetico y la estructura centralista
son los Fondos de compensacioacuten regional (cuya finalidad es la financiacioacuten de
proyectos en las zonas de inversioacuten especial para superar pobreza bajo los
principios de equidad y reduccioacuten de pobreza) o el Fondo de Desarrollo Regional
(cuyo objetivo es la financiacioacuten de proyectos regionales de desarrollo) Cabe
destacar que a pesar del constante nombramiento de dichos principios la ley
tambieacuten enmarca de manera constante que toda decisioacuten o accioacuten estaacute sujeta a la
Ley de sostenibilidad fiscal lo que significa unos fuertes liacutemites al menos en la
esfera econoacutemica que resulta imprescindible ya que se parte de un paiacutes desigual
con grandes conflictos territoriales donde deberiacutea matizarse las ataduras que
significa dicha ley entre las diferentes figuras territoriales
En este sentido la Cooperacioacuten y las alianzas como la creacioacuten de nuevas figuras
territoriales proyectan subsanar este punto donde ademaacutes se busca
descentralizar al tiempo que se integra Este uacuteltimo concepto resulta primordial en
tanto descentralizar no contradice la unidad nacional sino que la refuerza el
pluralismo se encadena a la cooperacioacuten y en un paiacutes fragmentado se postula
permitir la autonomiacutea negada desde la colonia para garantizar una unidad basada
no en la fuerza sino en un sentimiento nacional de desarrollo mutuo lo cual
resulta particular en este gobierno ya que se reconoce una problemaacutetica conocida
pero invisibilizada que es la construccioacuten de nacioacuten de comunidad imaginaria en
un paiacutes en constante conflicto que sigue manteniendo distancias territoriales
45
Es bajo esas premisas que la LOOT busca la descentralizacioacuten sin olvidar su
finalidad principal de unidad y que se propone de manera innovadora aunque
experimental figuras Territoriales nuevas Por lo tanto se regulan las figuras
territoriales como Provincias Administrativas y de Planificacioacuten (RAP) compuestas
por dos o maacutes departamentos las Regiones de planeacioacuten y gestioacuten (RPG)
entendidas como esquemas asociativos (Asociaciones de entidades territoriales
Asociacioacuten de departamentos Asociacioacuten de distritos especiales Asociacioacuten de
municipios Asociacioacuten de aacutereas metropolitanas) y las zonas de inversioacuten
especial para superar la pobreza reconociendo las desigualdades existentes
durante el proceso de descentralizacioacuten y favoreciendo un desarrollo equitativo
Es importante resaltar que si bien muchas de estas figuras transforman el
panorama territorial con sus efectos poliacuteticos y econoacutemicos en el tema electoral
la ley es maacutes cuidadosa Un ejemplo son las RAPrsquos que en ninguacuten caso podraacuten
constituir circunscripciones electorales especiales dentro de la divisioacuten poliacutetico
administrativa nacional Esto evidencia la dificultad de transformar territorialmente
un paiacutes que tiene dentro de su sistema electoral dinaacutemicas de clientelismo y otros
vicios electorales histoacutericos que generan presioacuten para no verse afectadas pero en
un momento u otro entraran en choque con la Ley de Ordenamiento Territorial si
esta es llevada a cabo a plenitud lo cual permite ver no solo uno de los grandes
debates que se avecina sino un gran desafiacuteo del paiacutes en materia poliacutetica
Ademaacutes retomando el tema de entes territoriales y la LOOT de las anteriores
figuras se mantienen en lo referente a competencias estipuladas por la ley la
nacioacuten los departamentos los municipios y los distritos especiales donde dichas
competencias concretas quedan delimitadas seguacuten la siguiente tabla basada en la
Ley orgaacutenica de ordenamiento territorial
46
TABLA 4 Definicioacuten de competencias de las entidades territoriales (Ley 1454 de 2011)
NACIOacuteN
Establecer poliacutetica de ordenamiento al territorio en asuntos nacionales
Localizar grandes proyectos de infraestructura
Determinar aacutereas limitadas
Lineamientos de procesos de urbanizacioacuten y sistemas de ciudades
Lineamientos para equitativa distribucioacuten de cargas y beneficios en temas
de servicios puacuteblicos e infraestructura
Conservacioacuten y proteccioacuten de aacutereas de importancia histoacuterica y cultural
Definir principios de economiacutea y buen gobierno miacutenimos que deben
cumplir los entes territoriales
DEPARTAMENTO
Establecer directrices y orientaciones para ordenamiento de parte o la
totalidad de su territorio en aacutereas de conurbacioacuten para determinar usos y
ocupacioacuten de espacio publico
Definir poliacuteticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos
Orientar la ubicacioacuten de la infraestructura fiacutesica-social
Integrar y orientar la ubicacioacuten espacial de los planes sectoriales
departamentales de los municipios y entidades territoriales indiacutegenas
Articular sus poliacuteticas directrices y estrategias fiacutesico-territoriales con los
planes programas proyectos y actuaciones sobre el territorio mediante la
adopcioacuten de planes de ordenamiento para totalidad o porciones
especiacuteficas de su territorio
Competencias para establecer directrices y orientaciones especiacuteficas
para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de
un Aacuterea Metropolitana correspondiente a estas
Podraacuten adoptar programas de proteccioacuten especial y recuperacioacuten del
medio ambiente
MUNICIPIOS
Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio
Reglamentar de manera especiacutefica los usos del suelo en aacutereas urbanas
de expansioacuten y rurales
Optimizar los recursos de las tierras disponibles y coordinar planes
sectoriales en armoniacutea con poliacuteticas nacionales y planes
departamentales y metropolitanos
DISTRITOS
ESPECIALES
Dividir el territorio distrital en localidades de acuerdo a ciertas
caracteriacutesticas
Organizarse como Aacutereas Metropolitanas siempre que existan relaciones
fiacutesicas sociales econoacutemicas que den lugar a actuar en conjunto
Dirigir las actividades de destinacioacuten especiacuteficas correspondientes
Estas competencias son importantes en tanto permiten observar las dinaacutemicas de
toma de decisiones y observar coacutemo se implementa la descentralizacioacuten desde la
47
LOOT ya que el nivel central la Nacioacuten busca acercarse o relacionarse con los
demaacutes entes es a traveacutes de contratos o convenios-plan (convenio- contrato entre
la Nacioacuten con los entes territoriales asociaciones de entes territoriales y con las
aacutereas metropolitanas para la ejecucioacuten asociada de proyectos estrateacutegicos de
desarrollo territorial donde se definen aportes y fuentes de financiacioacuten) o
aquellas acciones que esteacuten directamente en sus competencias dejando lado a
que la prestacioacuten y toma de decisiones locales y regionales realmente se tomen
de manera descentralizada autoacutenomo y seguacuten las necesidades reales de cada
territorio sin sesgos del nivel central
Por ejemplo Laufurie (2012) propone que el Fondo de Compensacioacuten Regional
promueva incentivos a los entes territoriales que reduzcan los iacutendices de pobreza
en su propio territorio con el fin de propiciar mejoras en la calidad de vida de sus
habitantes con base en los discursos de la ldquounidad nacionalrdquo y el ldquobuen gobiernordquo
e impulsando sus locomotoras para la prosperidad social (Konrad Adenauer
2012) sin necesidad de que el gobierno tenga participacioacuten directa sino que sirva
de veedor y garante de la destinacioacuten de fondos e incentivos lo cual hariacutea parte
de promover sin intervenir
Por otro lado en la Sociedad del Conocimiento los factores de desarrollo maacutes
importantes son las instituciones el conocimiento- o mejor la aplicabilidad de este
en pro del desarrollo- y la innovacioacuten redes de muacuteltiple espectro y relaciones
entre diversos actores (Cit Noguera 2008 Acosta 2012) lo cual desde las TICrsquos
Colciencias los distintos ministerios del entramado gubernamental ha sido parte
del discurso presidencial evidenciando una apuesta relativa por los temas de
ciencia y tecnologiacutea lo cual seacute evidencia que estaacute latente en la LOOT en cinco
ejes principalmente aunque desde otras normatividades se implemente o se
busque implementarlas de manera uniforme y cada vez maacutes concreta como se
puede notar en las convocatorias de Colciencias que apuntan a financiar
48
investigaciones o proyecto que fortalezcan los desarrollos territoriales basados en
la superacioacuten de la pobreza la cooperacioacuten y el fortalecimiento de la autonomiacutea
territorial Retomando los ejes de la LOOT se encuentran en relacioacuten con las
TICrsquos los siguientes cinco puntos
i) Instituciones y gobiernos que generan condiciones para que el desarrollo econoacutemico la
innovacioacuten y el emprendimiento sucedan en el territorio
ii) Formacioacuten de redes empresariales de innovacioacuten conocimiento y emprendimiento
iii) Capital social proclive a acciones colectivas que redunden en el desarrollo de la
produccioacuten de la innovacioacuten y del emprendimiento en un marco de sostenibilidad para
alcanzar altas tasas de productividad y de competitividad ante lo cual el desarrollo del
conocimiento y de la actividad productiva son las principales fuentes de generacioacuten de
oportunidades y de bienestar individual y colectivo
iv) Actividades productivas estrateacutegicas para que la especializacioacuten de la economiacutea
adquiera identidad y sea reconocida en los mercados de la regioacuten de la nacioacuten y el
exterior
v) Apropiacioacuten de las TIC como la nueva y principal infraestructura de comunicaciones en
la sociedad del conocimiento y de la innovacioacuten Las infraestructuras fiacutesicas tradicionales
son importantes pero no son las maacutes importantes Sin embargo en territorios con rezagos
en la materia caso de la regioacuten capital se deben adelantar todos los proyectos que sean
necesarios SITP tren ndash tran autopistas Transmilenios
Estos cinco puntos al menos en lo que concierne a la textualidad de la LOOT
estaacuten fuertemente presentes en especial frente a otro principio de la ley como es
la identidad y la diversidad ya que se reconoce constantemente la diversidad del
territorio colombiano y se propone generar dinaacutemicas de apropiacioacuten de la
identidad y reconocimiento eficaz entre los distintos entes territoriales No obstante
la ley generoacute en este punto discrepancias en especial en mandatarios de la
regioacuten caribe a quienes el gobierno central argumento que el problema que ellos
teniacutean era la disminucioacuten de burocracia que hacia parte de la ley y no la
49
preocupacioacuten por el ordenamiento territorial (Loacutepez 2011) puesto que la LOOT
apostaba por las regiones y su autonomiacutea
Ademaacutes la Ley 1454 siempre se posiciona desde el enfoque de la sostenibilidad
de la relacioacuten entre bienestar individual y colectivo (local-regional) la importancia
de las TIC la necesidad de fortalecer las loacutegicas del mercado y la economiacutea en las
escalas territoriales maacutes pequentildeas y el avance de las locomotoras en las mismas
Pero la LOOT no solo innova frente a los esquemas asociativos entre los entes
territoriales y la manera de profundizar principios anteriormente mencionados sino
que conlleva una restructuracioacuten institucional y una trasformacioacuten de la
corporacioacuten estatal al retomar como en la constitucioacuten del 91 la creacioacuten de una
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial (COT) que contara con comisiones
regionales y se busca sopesar el problema de la compatibilidad de esta Ley con la
normatividad ya existente al realizar una recopilacioacuten de normas vigentes en
Colombia sobre organizacioacuten territorial y entes territoriales para poder empezar a
borrar ambiguumledades problemas de desconcentracioacuten vaciacuteos etc
En este punto es importante destacar la manera en que la LOOT tambieacuten busca
avanzar en los debates internos dentro de sus propias instituciones que
histoacutericamente han manejado posiciones muy diversas y a veces contrarias
frente al territorio ya que en las diferentes unidades organizaciones de la
Comisioacuten se determina la participacioacuten de distintas entidades buscando que los
informes y demaacutes productos de la COT vayan estando unificados y representen
una resolucioacuten uacutenica del estado despueacutes de la deliberacioacuten interna para borrar la
imagen de fragmentacioacuten que se veniacutea desarrollando desde 1991
En general la LOOT parte de principios como la diversidad la equidad etc que
permitieron su aprobacioacuten sin negar las relaciones de poder y estrategias
50
institucionales que permitieron que el proyecto no se cayera Sin embargo
representa un esfuerzo de 20 antildeos por ordenar el territorio y hacer frente de
manera directa a los conflictos territoriales que se presentan en Colombia ademaacutes
la Ley busca descentralizar nuevamente Lo cual evidencia a su vez el impacto
que han tenido los debates sobre consulta interna con poblacioacuten indiacutegena y los
constantes reclamos histoacutericos de regiones como el paciacutefico
De hecho despueacutes de los gobiernos de Aacutelvaro Uribe Veacutelez que representaron un
retroceso en el proceso de descentralizacioacuten la LOOT simboliza un corte a como
se estaba manejando el ordenamiento territorial antes de la llegado del presidente
Juan Manuel Santos pues a traveacutes de fondos regionales la promocioacuten de
asociaciones una claridad en las competencias y al menos discursivamente una
apuesta por el desarrollo regional los municipios como eje de la superacioacuten de la
pobreza la cooperacioacuten territorial y el reconocimiento del paiacutes como un conjunto
plural diverso inequitativo sin dejar de lado el concepto de Nacioacuten ni como
comunidad imaginaria ni como ente territorial se avanza en la descentralizacioacuten
Puntos complementarios frente al ordenamiento territorial (2011-2013)
La LOOT no es el uacutenico mandato frente al ordenamiento territorial aunque se
consagra en su finalidad servir de guiacutea y columna vertebral de hecho la gran
dificultad de generar una ley orgaacutenica de desarrollo territorial siempre fue el
lograrlo de tal manera que no existieran vaciacuteos y se pudiera acudir directamente a
ella lo cual sin embargo frente a 20 antildeos de legislacioacuten en materia territorial hace
que la LOOT tenga que desarrollarse no solo en el marco legislativo presentado
en capiacutetulos anteriores sino que este anclado a las nuevas directrices juriacutedicas
51
De hecho algo que ha caracterizado el periodo presidencial de Juan Manuel
Santos es la idea de locomotoras incluso una no tan mencionada como lo es la
legislativa ya que se han aprobado y reformado importantes aspectos del paiacutes
entre ellos el ordenamiento territorial donde la LOOT se ve estrechamente ligado
a otras disposiciones legales pero especialmente a dos la Ley 1551 de 2012 y la
Ley de Regaliacuteas Este uacuteltimo punto resulta esencial ya que existe un despilfarro
que ha impedido un ordenamiento territorial y una descentralizacioacuten eficiente y
eficaz (Viloria 2002) donde la LOOT al lado de una profundizacioacuten de vigilancia y
control del gasto puacuteblico como la Ley de garantiacuteas busca corregir pero donde
solo a largo plazo se podraacute realizar un anaacutelisis concreto de logros y retrocesos
La Ley de 1551 de 2012 cambio el panorama de los municipios figura
consagrada en la Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia de 1991 que lo definiacutea como
la entidad fundamental de la divisioacuten poliacutetico-administrativa del Estado
entendieacutendose que es el municipio la ceacutelula organizativa que estaacute maacutes proacutexima a
las necesidades por satisfacer y a los problemas por resolver con dos objetivos
regentes el principal objetivo del municipio es servir a su comunidad por medio
de la generacioacuten de los servicios sociales garantizaacutendole la satisfaccioacuten de las
necesidades miacutenimas y baacutesicas de manera eficiente y eficaz y el segundo gran
objetivo del municipio tiene que ver con la promocioacuten de la prosperidad general en
teacuterminos de aumentar la riqueza colectiva desarrollar las potencialidades
humanas y mejorar la situacioacuten econoacutemica atendiendo su propia diversidad
cultura y potencialidades (Devia 2010)
Por otra parte lo importante de esta ley radica en los grandes cambios sobre la
visioacuten de los municipios un ejemplo radica en la comparacioacuten de las funciones de
los municipios que estaban consagradas en el artiacuteculo 3 de la Ley 136 de 1994
con las modificaciones incorporadas al mismo por el artiacuteculo 6 de la nueva Ley
1551 de 2012 donde uacutenicamente la consagrada en el numeral 1ordm quedoacute intacta
esto es ldquoAdministrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que
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determine la leyrdquo la cual recoge y resume todas las demaacutes (EM 2012) Cabe
destacar que en la normatividad se cristalizaron nuevas posturas y apuestas
poliacutetica econoacutemicas y sociales que veniacutean buscando un espacio entre las luchas
frente a la hegemoniacutea ideoloacutegica del uribismo en los periodos anteriores al punto
de que se modificoacute el artiacuteculo 3 de la 136 de 1994 con la Ley 1551 de 2012 lo cual
es muy importante tener en cuenta ya que alliacute radican las funciones de los
municipios pasando de los siguientes puntos
Artiacuteculo 3ordm- Funciones Modificado por el art 6 Ley 1551 de 2012 Corresponde al
municipio
1 Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que determine la
Ley
2 Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso
municipal
3 Promover la participacioacuten comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes
4 Planificar el desarrollo econoacutemico social y ambiental de su territorio de conformidad con
la Ley y en coordinacioacuten con otras entidades
5 Solucionar las necesidades insatisfechas de salud educacioacuten saneamiento ambiental
agua potable servicios puacuteblicos domiciliarios vivienda recreacioacuten y deporte con especial
eacutenfasis en la nintildeez la mujer la tercera edad y los sectores discapacitados directamente y
en concurrencia complementariedad y coordinacioacuten con las demaacutes entidades territoriales y
la Nacioacuten en los teacuterminos que defina la Ley
6 Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente de
conformidad con la Ley
7 Promover el mejoramiento econoacutemico y social de los habitantes del respectivo municipio
8 Hacer cuanto pueda adelantar por siacute mismo en subsidio de otras entidades territoriales
mientras eacutestas proveen lo necesario
9 Las demaacutes que sentildeale la Constitucioacuten y la Ley
Al incluir 14 puntos maacutes y una ligera modificacioacuten a los anteriores de tal forma
que deben tenerse muy en cuenta ya que no solo introducen nuevos desafiacuteos
sino evidencian las transformaciones de los territorios y del paiacutes en temas
sociales de derechos humanos de viacutectimas y coordinacioacuten entre la
descentralizacioacuten y el gobierno nacional Para comprender mejor este punto se
pueden observar las nuevas funciones de los municipios
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Tabla 5 Nuevas funciones de los municipios seguacuten la Ley 1551de 2012
1 Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que determine la ley
2 Elaborar los planes de desarrollo municipal en concordancia con el plan de desarrollo
departamental los planes de vida de los territorios y resguardos indiacutegenas incorporando
las visiones de las minoriacuteas eacutetnicas de las organizaciones comunales y de los grupos de
poblacioacuten vulnerables presentes en su territorio teniendo en cuenta los criterios e
instrumentos definidos por la Unidad de Planificacioacuten de Tierras Rurales y Usos
Agropecuarios ndashUPRAndash para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural los
programas de desarrollo rural con enfoque territorial y en armoniacutea con el Plan Nacional de
Desarrollo seguacuten la ley orgaacutenica de la materia Los planes de desarrollo municipal deberaacuten
incluir estrategias y poliacuteticas dirigidas al respeto y garantiacutea de los Derechos Humanos y del
Derecho Internacional Humanitario
3 Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso
municipal Para lo anterior deben tenerse en cuenta entre otros los planes de vida de los
pueblos y comunidades indiacutegenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los
respectivos organismos de accioacuten comunal
4 Elaborar e implementar los planes integrales de seguridad ciudadana en coordinacioacuten
con las autoridades locales de policiacutea y promover la convivencia entre sus habitantes
5 Promover la participacioacuten comunitaria la cultura de Derechos Humanos y el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes El fomento de la cultura seraacute prioridad de
los municipios y los recursos puacuteblicos invertidos en actividades culturales tendraacuten para
todos los efectos legales el caraacutecter de gasto puacuteblico social de conformidad con el artiacuteculo
1deg numeral 8 de la Ley 397 de 1997
6 Promover alianzas y sinergias puacuteblico-privadas que contribuyan al desarrollo econoacutemico
social y ambiental del municipio y de la regioacuten mediante el empleo de los mecanismos de
integracioacuten dispuestos en la ley
7 Procurar la solucioacuten de las necesidades baacutesicas insatisfechas de los habitantes del
municipio en lo que sea de su competencia con especial eacutenfasis en los nintildeos las nintildeas
los adolescentes las mujeres cabeza de familia las personas de la tercera edad las
personas en condicioacuten de discapacidad y los demaacutes sujetos de especial proteccioacuten
constitucional
8 En asocio con los departamentos y la Nacioacuten contribuir al goce efectivo de los derechos
de la poblacioacuten viacutectima del desplazamiento forzado teniendo en cuenta los principios de
coordinacioacuten concurrencia complementariedad subsidiariedad y las normas juriacutedicas
vigentes
9 Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial reglamentando de manera
especiacutefica los usos del suelo en las aacutereas urbanas de expansioacuten y rurales de acuerdo con
las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el
ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural Optimizar los usos de las tierras disponibles
y coordinar los planes sectoriales en armoniacutea con las poliacuteticas nacionales y los planes
departamentales y metropolitanos Los Planes de Ordenamiento Territorial seraacuten
presentados para revisioacuten ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 antildeos
10 Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente de conformidad
con la Constitucioacuten y la ley
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11 Promover el mejoramiento econoacutemico y social de los habitantes del respectivo
municipio fomentando la industria nacional el comercio y el consumo interno en sus
territorios de conformidad con la legislacioacuten vigente para estas materias
12 Fomentar y promover el turismo en coordinacioacuten con la Poliacutetica Nacional
13 Los municipios fronterizos podraacuten celebrar Convenios con entidades territoriales
limiacutetrofes del mismo nivel y de paiacuteses vecinos para el fomento de la convivencia y
seguridad ciudadana el desarrollo econoacutemico y comunitario la prestacioacuten de servicios
puacuteblicos y la preservacioacuten del ambiente
14 Autorizar y aprobar de acuerdo con la disponibilidad de servicios puacuteblicos programas
de desarrollo de Vivienda ejerciendo las funciones de vigilancia necesarias
15 Incorporar el uso de nuevas tecnologiacuteas energiacuteas renovables reciclaje y produccioacuten
limpia en los planes municipales de desarrollo
16 En concordancia con lo establecido en el artiacuteculo 355 de la Constitucioacuten Poliacutetica los
municipios y distritos podraacuten celebrar convenios solidarios con los cabildos las autoridades
y organizaciones indiacutegenas los organismos de accioacuten comunal y demaacutes organizaciones
civiles y asociaciones residentes en el territorio para el desarrollo conjunto de programas y
actividades establecidas por la Ley a los municipios y distritos acorde con sus planes de
desarrollo
17 Elaborar los planes y programas anuales de fortalecimiento con la correspondiente
afectacioacuten presupuestal de los cabildos autoridades y organizaciones indiacutegenas
organismos de accioacuten comunal organizaciones civiles y asociaciones residentes en el
territorio Lo anterior deberaacute construirse de manera concertada con esas organizaciones y
teniendo en cuenta sus necesidades y los lineamientos de los respectivos planes de
desarrollo
18 Celebrar convenios de uso de bienes puacuteblicos yo de usufructo comunitario con los
cabildos autoridades y organizaciones indiacutegenas y con los organismos de accioacuten comunal
y otros organismos comunitarios
19 Garantizar la prestacioacuten del servicio de agua potable y saneamiento baacutesico a los
habitantes de la jurisdiccioacuten de acuerdo con la normatividad vigente en materia de servicios
puacuteblicos domiciliarios
20 Ejecutar el Programas de Alimentacioacuten Escolar con sus propios recursos y los
provenientes del Departamento y la Nacioacuten quienes podraacuten realizar el acompantildeamiento
teacutecnico acorde con sus competencias
21 Publicar los informes de rendicioacuten de cuentas en la respectiva paacutegina web del
municipio
22 Las demaacutes que sentildealen la Constitucioacuten y la ley
23 En materia de viacuteas los municipios tendraacuten a su cargo la construccioacuten y mantenimiento
de viacuteas urbanas y rurales del rango municipal Continuaraacuten a cargo de la Nacioacuten las viacuteas
urbanas que formen parte de las carreteras nacionales y del Departamento las que sean
departamentales
Lo anterior se complementa totalmente con la adicioacuten de tres otros principios a los
municipios ademaacutes de los que ya contaban con el artiacuteculo 5 de la Ley 136 donde
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se consigna la eficacia eficiencia publicidad y transparencia moralidad
responsabilidad e imparcialidad que rigen y manifiestan los enfoques de
ordenamiento territorial en los espacios locales y donde se define cada una como
a) EFICACIA Los municipios determinaraacuten con claridad la misioacuten propoacutesito y metas de cada una de sus dependencias o entidades definiraacuten al ciudadano como centro de su actuacioacuten dentro de un enfoque de excelencia en la prestacioacuten de sus servicios y estableceraacute rigurosos sistemas de control de resultados y evaluacioacuten de programas y proyectos b) EFICIENCIA Los municipios deberaacuten optimizar el uso de los recursos financieros humanos y teacutecnicos definir una organizacioacuten administrativa racional que les permita cumplir de manera adecuada las funciones y servicios a su cargo crear sistemas adecuados de informacioacuten evaluacioacuten y control de resultados y aprovechar las ventajas comparativas que ofrezcan otras entidades u organizaciones de caraacutecter puacuteblico o privado En desarrollo de este principio se estableceraacuten los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del municipio evitar dilaciones que retarden el traacutemite y la culminacioacuten de las actuaciones administrativas o perjudiquen los intereses del municipio c) PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA Los actos de la administracioacuten municipal son puacuteblicos y es obligacioacuten de la misma facilitar el acceso de los ciudadanos a su conocimiento y fiscalizacioacuten de conformidad con la Ley d) MORALIDAD Las actuaciones de los servidores puacuteblicos municipales deberaacuten regirse por la Ley y la eacutetica propias del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica e) RESPONSABILIDAD La responsabilidad por el cumplimiento de las funciones y atribuciones establecidas en la Constitucioacuten y en la presente Ley seraacute de las respectivas autoridades municipales en lo de su competencia Sus actuaciones no podraacuten conducir a la desviacioacuten o abuso de poder y se ejerceraacuten para los fines previstos en la Ley Las omisiones antijuriacutedicas de sus actos daraacuten lugar a indemnizar los dantildeos causados y a repetir contra los funcionarios responsables de los mismos f) IMPARCIALIDAD Las actuaciones de las autoridades y en general de los servidores puacuteblicos municipales y distritales se regiraacuten por la Constitucioacuten y la ley asegurando y garantizando los derechos de todas las personas sin ninguacuten geacutenero de discriminacioacuten
Siendo asiacute como se logran coordinar los anteriores principios con los principios de la LOOT y la apuesta del gobierno donde claramente se incluyen tres conceptos
Artiacuteculo 4deg Adicioacutenese el artiacuteculo 5deg de la Ley 136 de 1994 con los siguientes literales asiacute g) Sostenibilidad El municipio como entidad territorial en concurso con la nacioacuten y el departamento buscaraacute las adecuadas condiciones de vida de su poblacioacuten Para ello adoptaraacute acciones tendientes a mejorar la sostenibilidad ambiental y la equidad social propiciando el acceso equitativo de los habitantes de su territorio a las oportunidades y
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beneacuteficos de desarrollo buscando reducir los desequilibrios haciendo eacutenfasis en lo rural y promover la conservacioacuten de la biodiversidad y los servicios ecosisteacutemicos h) Asociatividad Las Autoridades municipales con el fin de lograr objetivos de desarrollo econoacutemico y territorial propiciaraacuten la formacioacuten de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integracioacuten territorial para producir economiacuteas de escala generar sinergias y alianzas competitivas Asiacute mismo promoveraacute la celebracioacuten de contratos plan y alianzas puacuteblico-privadas para el desarrollo rural i) Economiacutea y Buen Gobierno El municipio buscaraacute garantizar su autosostenibilidad econoacutemica y fiscal y deberaacute propender por la profesionalizacioacuten de su administracioacuten para lo cual promoveraacute esquemas asociativos que privilegien la reduccioacuten del gasto y el buen gobierno en su conformacioacuten y funcionamiento
Cabe destacar que esta adiccioacuten no va en contra de resaltar el papel de los
municipios frente a los entes territoriales medios o el gobierno central sino que a
pesar de su carga ideoloacutegica sigue apostando a la constitucioacuten de 1991 Esa
apuesta poliacutetica de la constitucioacuten de 1991 que desafiacutea buena parte de los
desarrollos conceptuales sobre los asuntos regionales donde prevalece la idea de
que los impulsos externos son los que permiten una acumulacioacuten productiva
suficiente para el despegue econoacutemico de los territorios para estructurar una base
econoacutemica soacutelida lo cual se observa desde las teoriacuteas neoclaacutesicas como en las de
la dependencia plantean donde son los modelos de desarrollo implantados desde
afuera los que generan impacto y no consideran las capacidades endoacutegenas
locales como fundamentales para promover transformaciones socioeconoacutemicas
(Porras 2006) de alliacute que la creacioacuten de figuras locales como los municipios con
tales objetivos y presentaacutendolo como la ceacutelula baacutesica del ordenamiento territorial
resulte una innovacioacuten y apuesta poliacutetica-econoacutemica importante a pesar de su
implementacioacuten y praacutectica durante 20 antildeos en el paiacutes
Por lo tanto la nueva Ley 1551 de 2012 entra a profundizar la funcioacuten de disentildear
estrategias que tiendan a la equidad real y efectiva en cuanto a la asignacioacuten de
los recursos puacuteblicos y la adopcioacuten de medidas a favor de los grupos sociales
discriminados o marginados En especial frente a las anteriores disposiciones que
ya habiacutean otorgado al municipio la obligacioacuten de formular un plan de desarrollo
57
que atienda las necesidades maacutes prioritarias acordes con su situacioacuten particular
donde existen diferentes fuentes de financiamiento que pueden ser utilizadas para
financiar las metas propuestas en mencionado plan (Devia 2010) y donde se
ampliacutean a traveacutes de la LOOT con nuevos fondos mecanismos de cooperacioacuten o
como un conglomerado de municipios nueva posibilidad en el marco de la ley
Sin embargo se proyectan dificultades en la formacioacuten de algunos planes
programas y proyectos en tanto como en la LOOT existen aspectos ambiguos
Un ejemplo claro es el hecho de que no se aclara si corresponde al concejo o al
alcalde elaborar los planes integrales de seguridad ciudadana lo cual se
profundiza con los convenios solidarios que se tratan los paraacutegrafos 3ordm y 4ordm del
artiacuteculo 5 analizado ya que si bien se resalta la definicioacuten de los mismos se
lamenta que soacutelo se puedan celebrar directamente uacutenicamente con las juntas de
accioacuten comunal y no con los otros actores como las organizaciones civiles y las
asociaciones igualmente que se limiten a la ejecucioacuten de obras hasta por la
miacutenima cuantiacutea maacutexime cuando el artiacuteculo 355 constitucional no consagra tales
limitaciones para este tipo de convenios ni tampoco el Decreto 777 de 1992 que lo
reglamenta (EM 2012)
En relacioacuten con ese punto debe recalcarse que las competencias y
responsabilidades de los municipios se realiza a traveacutes de unos agentes
especiacuteficos agentes que son el alcalde municipal el Concejo municipal las
entidades descentralizadas los organismos de control como Personeriacuteas o
Contraloriacuteas las Juntas Administradoras Locales que veniacutean manejando redes de
corrupcioacuten e ineficiencia al punto de que muchos han manejado hasta la Ley 1551
del 2012 que la Constitucioacuten de 1991 lo que en realidad se descentralizoacute fue la
corrupcioacuten y la politiqueriacutea de tal manera que este tambieacuten es uno de los motivos
para que el gobierno sancionaraacute la Ley 1551 de 2012- si bien no deroga la Ley
136 de 1994 ni el Decreto 1333 de 1986 (Halinisky 2012) aunque claramente en
sus puntos ambiguos puede producir es una continuidad de estos aspectos
58
En este punto cabe destacar el tema financiero Resulta interesante y pertinente
el anaacutelisis de Maldonado (2009) sobre la financiacioacuten y en particular del rol de la
interdependencia territorial ya que a veces este punto es olvidado en los estudios
que se centran en exceso solo en los municipios o en observar solo la partiacutecula
territorial y no las dinaacutemicas existentes en tanto todos los entes territoriales son
interdependientes y poseen cuatro ejes baacutesicos de necesidades en donde alterar
uno tiene efecto en todos los demaacutes entes estos puntos apuntan a
Territorios sostenibles para lograr un equilibrio entre la estructura ecoloacutegica
y las necesidades del desarrollo econoacutemico y social
Territorios productivos que aseguren la viabilidad econoacutemica de municipios
y regiones en el mediano y largo plazo
Territorios equitativos para que los ciudadanos puedan acceder maacutes
faacutecilmente a bienes y servicios como vivienda servicios puacuteblicos
equipamientos y espacios libres entre otros
Territorios autofinanciados con menos dependencia de las transferencias
programas y proyectos del nivel nacional con nuevas formas de gestionar y
financiar su desarrollo
Finalmente la LOOT manifiesta la autonomiacutea de los departamentos y municipios
para estructurarse sin necesidad de revisioacuten aprobacioacuten o autorizacioacuten del
gobierno central lo cual aumenta su papel como ceacutelula baacutesica del ordenamiento
territorial y se complementa en la Ley 1551 de 2012 al estabilizarse en dos
dispositivos juriacutedicos el hecho de que los municipios son titulares de las
competencias que no sean ni de los departamentos ni de la Nacioacuten y cuando no
tenga la capacidad concurriraacute al departamento o a la Nacioacuten
59
Cabe destacar que no solo se apunta estructuras macro sino que tambieacuten toca el
tema de ciudadaniacutea una categoriacutea muy impulsada muy impulsada por el discurso
santista (Peralta 2004) como garantiacutea de cumplimiento y vigilancia a la
corrupcioacuten de departamentos y entes territoriales menores ya que coacutemo se
evidencia en el anaacutelisis de Eduardo Willis (2002) existe un espectro histoacuterico que
relaciones corrupcioacuten con ordenamiento territorial Halinisky (2012) realiza un
importante anaacutelisis respecto a los impactos de la Ley 1551 de 2012 de los cuales
destacamos aquellos que maacutes significan un cambio de paradigma en el enfoque
territorial
-Los planes de desarrollo deberaacuten incluir forzosamente un capitulo con estrategias y
recursos en la promocioacuten y garantiacutea de los derechos humanos y tener en cuenta la visioacuten
de las minoriacuteas eacutetnicas que existan en dicho territorio
-Los usos del suelo deberaacuten adoptarse a traveacutes de Planes de Ordenamiento Territorial o
los Esquemas de Ordenamiento Territorial discriminando especiacuteficamente el uso en la zona
urbana como rural sujetando las decisiones que afecten las zonas rurales a las
disposiciones dictadas Unidad de Planificacioacuten de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios -
UPRA estos planes de ordenamiento territorial se renovaran cada doce antildeos
-Se blindan las finanzas de los municipios y se prohiacutebe el embargo de los recursos del
Sistema General de Participaciones y aquellos recursos propios del municipio que tienen
destinacioacuten especiacutefica seraacuten obligatorias las conciliaciones y los acuerdos de pago en
procesos ejecutivos contra los municipios sin perjuicio de que este deba cumplir con sus
compromisos financieros
-Se define para que contratos el alcalde municipal requiere autorizacioacuten forzosa del
concejo municipal contratos como Empreacutestitos vigencias futuras enajenacioacuten y venta de
bienes inmuebles enajenacioacuten de activos y cuotas partes concesiones entre otras
-Los Concejos municipales podraacuten citar a los representantes legales de las empresas
prestadoras de servicios puacuteblicos domiciliarios a que rindan cuentan sobre su gestioacuten sean
estas empresas puacuteblicas o privadas la negativa de los representantes legales al control del
concejo acarreara por parte de la Superintendencia de Servicios puacuteblicos graves
sanciones los concejales tendraacuten derecho a un subsidio para acceder a la pensioacuten y se
reconoce licencia de maternidad a las concejales
-Se buscaraacute una administracioacuten profesional y teacutecnica esta norma a traveacutes de la ESAP
implementaraacute a traveacutes de un fondo rotatorio la formacioacuten acadeacutemica de los alcaldes
concejales con una administracioacuten cada vez maacutes exigente se debe contar con servidores
puacuteblicos del Estado bien formados en lo moral y en lo tecnocraacutetico
60
-Otro aspecto que no podemos pasar por alto es el hecho de que al campo y al
campesinado se le reconoce la importancia histoacuterica en el desarrollo de nuestro paiacutes ya el
campesino no tendraacute que estar a la puerta del alcalde ya que en los planes de desarrollo y
de ordenamiento territorial cuentan con capiacutetulo especial y recursos para invertir en sus
necesidades los alcaldes tendraacuten que constituir un Consejo Municipal de Desarrollo Rural
un espacio de concertacioacuten con los actores del campo respecto de las decisiones de
gobierno que los afecten
-Por uacuteltimo el legislativo haya decidido que la eleccioacuten de los personeros municipales
mediante concurso de meacuteritos efectuado por la Procuraduriacutea General de la Nacioacuten (Halinisky 2012)
Por otro lado la relacioacuten entre la LOOT y la Ley de regaliacuteas tambieacuten es muy
estrecha para el Director Ejecutivo de Fedesarrollo existe una armoniacutea entre la
Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial y la Ley de Regaliacuteas ambas producto
del proceso de descentralizacioacuten llevado a cabo en Colombia (Konrad Adenauer
2012) Ademaacutes una criacutetica importante es la creencia erroacutenea de que con la LOOT
se solucionan todos los problemas de orden territorial al punto de creer que esta
Ley es perfecta e infalible ocasionando que no se planeen cambios o reformas
para una ley que ha dejado muacuteltiples preguntas (Parada 2014) y debates auacuten por
iniciar como los de la DIAN respecto a los impuestos
Panorama del nuevo ordenamiento territorial
Desde la aprobacioacuten de la LOOT tanto la academia entes territoriales el sector
privado las instituciones puacuteblicas como la sociedad civil se han manifestado
frente al hecho de no solo haber logrado una ley orgaacutenica despueacutes de 20 antildeos
sea a favor o en contra y tambieacuten frente a la adecuada comprensioacuten territorial de
un paiacutes complejo en conflicto donde la descentralizacioacuten real y praacutectica auacuten sigue
en cierta ambiguumledad y cada vez son maacutes notorias las diferencias regionales e
incluso dentro de las mismas regiones
61
En este escenario la LOOT deberaacute enfrentarse a los problemas profundizados
desde 1991 pero tambieacuten a las nuevas dinaacutemicas territoriales del paiacutes donde fue
importante el que este anclado y al menos en concordancia con la legislacioacuten
posterior como se observoacute en el anterior acaacutepite ya que esto da una base un poco
maacutes soacutelida a una ley cuyas criacuteticas se mantienen en lo simple o en general
obedece a loacutegicas de luchas por el poder y control territorial que se ve amenazado
por cambios estructurales en el ordenamiento territorial especialmente a nivel
electoral aunque este uacuteltimo punto no se ha tocado en tanto no existe una
facilidad o apoyo social Algo similar sucede con la descentralizacioacuten tan
solicitada tambieacuten desde 1991 y recalcada en el 2011 con la Ley orgaacutenica de
ordenamiento territorial pero siempre con ambiguumledades y problemas en la
praacutectica
Esto no significa que la descentralizacioacuten no sea viable al contrario en un paiacutes
como el colombiano resulta urgente Lo que acontece es que la autonomiacutea
administrativa y poliacutetica es viable si esta aparejada con una distribucioacuten de los
recursos entre la Nacioacuten y las entidades territoriales (Gaviria 2003) lo cual es un
punto de obligatorio cumplimiento si se desea lograr una descentralizacioacuten efectiva
y eficaz Un claro ejemplo es la relacioacuten entre vivienda y descentralizacioacuten donde
los debates al respecto resultan esenciales en la mayoriacutea de regiones que
histoacutericamente han tenido poco control sobre sus territorios (Mesa 2008
Montealegre 2006)
Por otra parte la exposicioacuten de motivos del proyecto presentado por el Gobierno
como en los informes de ponencia de los diferentes debates de Caacutemara y Senado
apuntan a que los municipios claramente modernizaraacuten el desarrollo local en el
nivel municipal de tal forma que recogen en un solo cuerpo normativo elementos
dispersos en varias normas anteriores como la referente a los planes de
desarrollo al ordenamiento territorial al desarrollo rural a la participacioacuten comunal
y comunitaria al desarrollo turiacutestico a la convivencia y seguridad ciudadanas a la
62
promocioacuten de los derechos humanos y a la proteccioacuten de los grupos vulnerables y
de las viacutectimas del desplazamiento y del conflicto armado a las minoriacuteas eacutetnicas
el fomento a la cultura al desarrollo econoacutemico y a la promocioacuten y proteccioacuten del
ambiente entre otros toacutepicos (EM 2012)
En este sentido el que los municipios sigan teniendo el papel de ceacutelula de
partiacutecula baacutesica del ordenamiento territorial es esencial pero tambieacuten las nuevas
alianzas y financiacioacuten que se proponen desde la LOOT aun con las
problemaacuteticas de la Ley de sostenibilidad fiscal y de regaliacuteas apuntan a avanzar
en dicha descentralizacioacuten en especial frente a la nueva normatividad como con la
reestructuracioacuten de municipios Tambieacuten la LOOT tendraacute que enfrentarse a los
debates sobre la descentralizacioacuten de temaacuteticas como la educacioacuten encabezada
con el empoderamiento de los CERES y de la salud (Jaramillo 2012) De hecho
debe resaltarse que al tiempo que se acogen fallos tanto de la Corte
Constitucional como del Consejo de Estado en relacioacuten con las funciones y
obligaciones de los municipios (EM 2012) se sigue manteniendo la consigna del
artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten que establece al municipio como entidad
fundamental de la divisioacuten poliacutetico-administrativa del Estado
De hecho como La LOOT careceraacute de pertinencia y eficacia mientras no se
proponga poliacuteticas y acciones que garanticen las condiciones de arraigo y de
pertenencia a un territorio o en otros teacuterminos la llamada unidad nacional y el
fortalecimiento de una comunidad imaginaria- la nacioacuten colombiana- y hasta dicha
discusioacuten no vaya acompantildeada de amplias reflexiones y propuestas dirigidas a
lograr comprensioacuten de los temas territoriales maacutes allaacute de lo geograacutefico con
eacutenfasis en el conocimiento sobre nuestro propio territorio conciencia de
pertenencia y compromiso no se lograraacute un ordenamiento armonioso
63
Se debe resaltar que tambieacuten se necesita para ello la participacioacuten y aportes de
los Ministerios de Cultura Educacioacuten y Medio ambiente de las universidades y
sus institutos de ciencias poliacuteticas y estudios regionales de las organizaciones
sociales y eacutetnicas es fundamental en este punto se reitera la importancia de la
sociedad civil en procesos de construccioacuten e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas
ya que solo asiacute el nuevo ordenamiento territorial seraacute garante de la unidad de la
repuacuteblica seraacute herramienta efectiva para que el Estado en sus diferentes niveles
cope su extensioacuten geograacutefica iacutentegramente y sea protector de la pluralidad y
diversidad de una sola nacioacuten (Gaviria 2006 Cit Maldonado 2013)
Ahora hay otro no siempre mencionado pero que como analizan Prieto y
Luengas (2014) es esencial para el ordenamiento territorial que es el
ordenamiento ambiental con una concepcioacuten de cuidado del ambiente en tanto no
solo se ve como un espacio de recursos y explotacioacuten o un lugar meramente
fiacutesico En este sentido el ordenamiento ambiental del territorio es un componente
fundamental ineludible e indisociable del ordenamiento territorial que sin embargo
para su operatividad requiere de instrumentos indisolublemente relacionados tales
como las disposiciones legales leyes y toda una red normativa poliacuteticas de
caraacutecter ambiental y en especial que se manifiesten frente al llamado desarrollo
sostenible que se concreten de manera eficiente y eficaz en cada uno de los
planes de desarrollo (en todos los niveles tanto en el orden nacional
departamental como en el municipal) tambieacuten en los Planes de Accioacuten Ambiental
de las Autoridades Ambientales incluyendo Planes de Gestioacuten Ambiental los POT
y los SIGAM evidenciando un espacio para el orden ambiental lejos de las
ambiguumledades y legislativamente con garantiacuteas
En este punto luego de haber desglosado y analizado el proyecto de LOOT
presentado en el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten
espacial del territorio que sin embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja
64
considerablemente de tener presente consideraciones medioambientales ya que
a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos sobre estas dos variables en
el estudio de la normatividad se evidencia que entre las competencias de los
municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de los
POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual
conlleva a que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al
ordenamiento ambiental se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la
LOOT no se avanza de manera concreta o al menos se dan pautas reales y que
en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los municipios de
formular no se promueva el generar ni planes ni sistemas de gestioacuten ambiental
como se esperariacutea en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento
Territorial y ambiental (Prieto 2012) No obstante en la LOOT puede ser y es una
gran oportunidad para integrar los conceptos de ordenamiento del territorio y del
ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y necesaria en especial
frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en su
mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Ahora bien otro punto a resaltar en este debate que deberaacute enfrentar la LOOT es
que las consideraciones medioambientales no son tenidas en cuenta ni si siquiera
cuando se ordena legislativamente en varias instituciones o cargos puacuteblicos ya
que la legislacioacuten en Colombia sigue estando enfocada en general y preocupada
por la reparticioacuten del territorio en tanto concepto fiacutesico y electoral y asiacute mismo por
los beneficios medio ambientales en este sentido explotacioacuten de recursos como
desarrollo que de este se pueda obtener tal y como es el caso del eacutenfasis que
prevalece sobre el reparto y administracioacuten de las regaliacuteas en Colombia o frente a
las nuevas discusiones sobre mineriacutea donde el papel de la sociedad civil y los
movimientos sociales seraacuten cruciales a la hora de que se realicen modificaciones
de la Ley Orgaacutenica para establecer criterios y directrices poliacuteticas claras de
conservacioacuten y preservacioacuten del medio ambiente (Prieto 2012)
65
Finalmente un gran desafiacuteo en el panorama de la LOOT es la financiacioacuten ya
que como manifestaron los gobernadores del Caribe (2011) a pesar de los fondos
e incentivos que se mencionan falta mayor claridad en los rublos en la
destinacioacuten y asignacioacuten pero sobretodo en las garantiacuteas para este punto
Ademaacutes el escenario Colombia presenta otras variables problemaacuteticas como el
conflicto armado en tanto coacutemo resalta Peacutecaut (1994) el problema del
desplazamiento y las migraciones forzadas es un arma de doble filo en el
establecimiento de un ordenamiento territorial
6 Conclusiones
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado
puesto que garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad
de manejar adecuadamente sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento
territorial es necesario para cualquier estado para un estado tan particular como el
colombiano resulta esencial e imperante
De hecho el conflicto armado colombiano asociado a la lucha agraria ha
desembocado en una construccioacuten social compleja y diversa del territorio Esta
situacioacuten significa sin lugar a dudas un territorio fragmentado incluso
administrativamente donde la red institucional muchas veces no es funcional en
varias aacutereas del paiacutes o existen instituciones que cumplen funciones en la praacutectica
iguales a otras y donde no existe un panorama diferencial y real frente a las
particularidades de cada zona lo cual evidencia la herencia histoacuterica de un
centralismo autoritario
66
Un ejemplo de lo anterior como se evidencioacute es la Constitucioacuten poliacutetica
instaurada durante La Regeneracioacuten 1886-1930 y la Ley 11 de 1986 que se
encargaron de modificar la herencia de ordenamiento territorial nacional al
convocar a la comunidad ldquopara que no siguiera siendo ajena a grandes y
pequentildeas decisiones que le concerniacutean y que tocaban con la vida ciudadana a
escala localrdquo pero manteniendo aun sesgos de centralismo y jerarquiacutea de los
entes locales frente al gobierno central
La Constitucioacuten de 1991 busco hacerle a frente dicho problema procurando
establecer una ruta para el ordenamiento efectivo del paiacutes en toda su estructura
pero de manera especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y
dictamino en el Artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial
(hellip) [Queacute] estableceraacute la distribucioacuten de competencias entre la Nacioacuten y las entidades
territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales seraacuten
ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y subsidiariedad en los
teacuterminos que establezca la ley (1991)
Es asiacute como desde la constitucioacuten de 1991 en el Artiacuteculo 288 se ordena la
construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial Sin embargo seria
hasta el 28 de agosto del 2011 cuando se creariacutea la Ley 1454 que se propone
conciliar y resolver los debates y conflictos surgidos a raiacutez de la ambiguumledad
administrativa y legislativa respecto a las divisiones del territorio Colombiano La
actual LOOT surge ademaacutes despueacutes de muacuteltiples intentos fracasados de
establecer las competencias instituciones y otros factores respecto a la
regionalizacioacuten del paiacutes temas esenciales para modernizacioacuten del estado
Es por lo tanto que en perspectiva histoacuterica los diferentes marcos juriacutedicos y
conceptuales que han rodeado el debate sobre el ordenamiento territorial y han
67
conllevado a una discrepancia sobre las apuestas poliacuteticas que debe tener el
estado y los gobiernos centrales al respecto buscaron cristalizarse en una Ley
orgaacutenica contando con al menos 20 proyectos que fueron hundidos al no aprobar
uno de los requisitos esenciales para la creacioacuten de una Ley Orgaacutenica tal y como
lo estipula la Constitucioacuten Poliacutetica en el Artiacuteculo 151 y consiste en la aprobacioacuten
de la mayoriacutea absoluta del el Congreso De hecho tambieacuten desde el sector
acadeacutemico se buscoacute nutrir la discusioacuten sobre a queacute modelo territorial debiacutea
apuntar el paiacutes sin lograr maacutes que algunos boletines en la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial (COT)
Por lo tanto la legislacioacuten sobre el Ordenamiento Territorial (OT) debioacute que
conformarse con Artiacuteculos limitados o Leyes de otras temaacuteticas para poder
manejar la incertidumbre frente a dicha problemaacutetica hasta que La ley 388 de 1991
(Ley de Desarrollo Territorial) fue creada con el fin de armonizar dicha
problemaacutetica sin lograrlo ante la complejidad que enfrentaba reto al que se
enfrentariacutean tambieacuten la Ley 152 1994 cap X Decreto 2284- 1994 sin embargo
durante este periodo dos grandes ejes dificultariacutean la descentralizacioacuten el paiacutes sin
la expedicioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en primer lugar la
dificultad de lograr un consenso interinstitucional lo que significaba luchas
internas y en segundo lugar consecuencia del primero la dificultad de unificar
teacuterminos a pesar del progreso a nivel normativo
De hecho la creacioacuten de una LOOT estaba en velo pues en el debate juriacutedico y
administrativo empezoacute a tomar fuerza el teoacuterico Tambieacuten es menester destacar
que los municipios departamentos y otras entidades territoriales se sentiacutean
confusos frente a sus competencias lo que dificultaba la conciliacioacuten de un
proyecto unitario de Ordenamiento Territorial Poco a poco empezariacutean a pensarse
proyectos maacutes concretos frente al OT en especial en 1995 donde existe un auge
68
del tema y se alcanza a formular un proyecto con amplias expectativas de
aprobacioacuten pero que no logra concretarse
Sin embargo debe afirmarse que con expedicioacuten de la constitucioacuten de 1991 se
crea una ruptura frente a la manera en que se pensaba el ordenamiento territorial
ya que como sentildeala el Titulo XI (CP 1991) se separa con el modelo de
autoritarismo centralista que predomino en la constitucioacuten de 1986 en la medida
que todas las demaacutes regiones por fuera de Santa fe de Bogotaacute se consideraban
menores de edad incapaces de definir lo que les conveniacutea y por ello sujetas a
perpetua tutela (Fals Borda 1997) ya que en el Artiacuteculo 286 y 287 se definen las
entidades territoriales y afirman su autonomiacutea para gestionar siempre y cuando se
mantengan dentro de los liacutemites de la ley buscando garantizar una facilidad en la
ejecucioacuten de proyectos y una inversioacuten maacutes directa a los intereses de cada entidad
de manera autoacutenoma
Ante este panorama se crea otro hito en el panorama del ordenamiento territorial
en 1997 cuando se expide modificando la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 la
Ley 388 o Ley de Desarrollo Territorial buscando solucionar dichos ejes
problemaacuteticos de manera efectiva el territorio colombiano y creando un plazo para
avanzar en la construccioacuten de una LOOT al sobrepasar el tiempo establecido por
la constitucioacuten de 1991 La Ley 388 del 1997 postula el Ordenamiento Territorial
de una praacutectica concreta buscando posicionarse como marco subsidiario ante la
ausencia de la Ley Orgaacutenica sin embargo la ley 388 no logroacute unificar las distintas
posiciones pese a que establecioacute los Planes de Ordenamiento Territorial y la
creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana la ambiguumledad y poca eficiencia de la
administracioacuten de territorio conllevo a nuevos proyectos de LOOT teniendo en
cuenta los peligros de no tener una unificacioacuten del Ordenamiento Territorial
69
No obstante es un hito de la historia del ordenamiento territorial por que dio paso
a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial
(POT) asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana redefiniendo lo
rural pero avanzando en la comprensioacuten de los cambios en las ciudades y la
urbanizacioacuten paulatina del paiacutes ademaacutes la creacioacuten y reglamentacioacuten por parte del
Estado del POT (Plan de ordenamiento Territorial) y el PDD (Plan desarrollo)
conduce a garantizar los derechos fundamentales mediante la provisioacuten de
servicios para mejorar la calidad de vida y el desarrollo sostenible del territorio se
puede concluir de este periodo que los intentos y avances registrados no
solventaron las principales problemaacuteticas vinculadas a la administracioacuten territorial
pero representan un punto de estudio y anaacutelisis importante para comprender
dinaacutemicas administrativa y poliacuteticas territoriales y los siguientes periodos
presidenciales
Ademaacutes en teacuterminos de los instrumentos de gestioacuten en nuestro paiacutes son los
municipios los encargados de gestionar en la escala maacutes pequentildea de la
planeacioacuten del territorio los POTrsquoS en donde se hace una proyeccioacuten del
ordenamiento municipal Sin embargo en estos planes suelen indicarse (indicar
coacutemo se distribuiacutea el territorio en los Planes de Ordenamiento Territorial en eacutestos
deben establecerse los distintos usos del suelo incluyendo las zonas protegidas
las principales actividades econoacutemicas asiacute como un segmento sobre servicios y
equipamientos urbanos
No obstante en la realidad se suele ver coacutemo muchos elementos de la
planificacioacuten son desacatados y ademaacutes el problema fiscal que implica la
corrupcioacuten suele distorsionar la ejecucioacuten de las obras puacuteblicas asiacute como el
abastecimiento de servicios para la poblacioacuten
70
En el periodo que comprendioacute el acaacutepite de la Ley 388 del 1997 se postulaba en
algunos sectores como el ser coherente con el ordenamiento territorial entendido
como el encargado de formular propuestas sobre la manera como se deben
distribuir competencias poderes y responsabilidades a lo largo y ancho del paiacutes
premisa indispensable para asegurar el despegue de una autonomiacutea que no
contrariacutee el principio de unidad del estado sino que sea su maacutes eficaz
complemento (Comisioacuten de ordenamiento territorial 1992) aunque se circunscribe
al problema de la organizacioacuten territorial del Estado y deja de lado lo sustancial de
esta poliacutetica que tiene que ver con los procesos que ocurren en las entidades
territoriales (Massiris 2011)
Un ejemplo es el conflicto armado donde la jurisdiccioacuten respecto a este seguiacutea
siendo abstracta en especial frente a los desplazamientos transformaciones
socio-territoriales migraciones por razones econoacutemicas y la expansioacuten masiva y
con poco control de las principales ciudades como Bogotaacute Cali Medelliacuten
Barranquilla y Bucaramanga donde auacuten en temas urbanos quedan muchos
debates sin resolver o darse
Sin embargo existe una restauracioacuten y renovacioacuten urbana orientada al cambio de
uso e intensificacioacuten del uso del suelo urbano a fin de contener la presioacuten
urbaniacutestica sobre las aacutereas rurales En Colombia ocurre algo totalmente paradoacutejico
y es que el sector inmobiliario y de construccioacuten se interesa cada vez maacutes por el
suelo semi-urbano o de vocacioacuten rural con el fin de ofrecer viviendas campestres
con beneficios tarifarios en cuanto al acceso a los servicios puacuteblicos Con este tipo
de estrategias comerciales las empresas constructoras modifican el uso del suelo
sin que se modifique en los Planes de Ordenamiento Territorial aumentando la
plusvaliacutea del suelo Es decir que el precio real estaacute sub-valorado en la medida
que su cotizacioacuten no corresponde al cambio del uso del suelo como ocurre en el
municipio de Chiacutea (Cundinamarca)
71
Dichas problemaacutetica se profundizariacutean durante el periodo presidencial de Aacutelvaro
Uribe Veacutelez en especial a partir de la Ley 715 frente a la modificacioacuten del Sistema
General de Participaciones que transfiere la nacioacuten a los municipios ya que no
solo aumenta condiciones de vulnerabilidad como el desempleo y pobreza en un
paiacutes en conflicto armado sino que transforma las relaciones entre entes
territoriales por los fondos de la nacioacuten llevando a un periodo de (re)centralizacioacuten
administrativa poliacutetica y fiscal que sumado al desequilibrio de poderes donde la
autonomiacutea de los entes territoriales fue en declive a medida que se posicionaba el
discurso de seguridad democraacutetica que acarreaba ideoloacutegicamente una gran
connotacioacuten del poder central y ademaacutes un control del monopolio de la fuerza y
de la economiacutea maacutes radical que en cualquier otro periodo anterior aun en
contradiccioacuten con los postulados de ordenamiento territorial de la constitucioacuten de
1991
Bajo esa configuracioacuten de 8 antildeos de recentralizacioacuten resulta un quiebre histoacuterico
en el ordenamiento territorial el hecho de que en el 2011 despueacutes de 20 antildeos de
la constitucioacuten de 1991 cuando un proyecto de LOOT es ratificado El 28 de
agosto luego de aprobar la mayoriacutea en el congreso y demaacutes requisitos de una Ley
Orgaacutenica el proyecto se convierte en la Ley 1454 (Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
territorial) y suscita conmocioacuten frente a sus futuros resultados despueacutes de varios
antildeos de debate sin consenso legislacioacuten limitada al respecto y todos sectores
divididos La definicioacuten del OT y sus principios nuevamente estaacuten en debate
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran
apuesta por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio
Colombiano bajo principios particulares (soberaniacutea y unidad nacional autonomiacutea
integracioacuten regionalizacioacuten sostenibilidad participacioacuten solidaridad y equidad
territorial diversidad paz y convivencia responsabilidad y transparencia
72
economiacutea y buen gobierno multietnicidad etc) que configuran sus 40 artiacuteculos y
deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-juriacutedico no soacutelo desde la
Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que ampliaron
el proceso de descentralizacioacuten (poliacutetica administrativa y fiscal Ver Anexos 1 y 2)
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nacionales encargados de organizar los servicios puacuteblicos la salud y la educacioacuten
llamados descentralizados (Borja 2007)
Asimismo el centralismo poliacutetico continuacuteo representando un modelo poco
pragmaacutetico para un paiacutes tan diverso como el colombiano con el cual se profundizoacute
el desequilibrio de poder y autonomiacutea impuesto por la Constitucioacuten de 1886 en la
que todas las regiones por fuera de Santa fe de Bogotaacute eran consideradas como
menores de edad e incapaces a la hora de definir queacute les conveniacutea por ello
estaban sujetas a la tutela administrativa poliacutetica y econoacutemica perpetua de la
capital En este escenario se relegaba la aspiracioacuten de autonomiacutea poliacutetica y
administrativa a un plano marginal sujeto a los intereses de las eacutelites regionales
(Fals Borda 1997)
Al no encontrar espacios de discusioacuten intermedios tendientes a la redistribucioacuten
del poder se generoacute una crisis del modelo centralista la cual intentaron solventar
con la profundizacioacuten de la descentralizacioacuten administrativa y poliacutetica Con La ley
11 de 1986 se pretendioacute modificar el modelo de ordenamiento territorial heredado
de la Constitucioacuten de 1886 a traveacutes de la convocatoria puacuteblica de la comunidad
ldquopara que no siguiera siendo ajena a grandes y pequentildeas decisiones que le
concerniacutean y que tocaban con la vida ciudadana a escala localrdquo En virtud de esta
ley se implementoacute la figura de las Juntas Administradoras Locales7 para atender a
las necesidades de las comunas y corregimientos (Betancur 1989)
Pese a la ampliacioacuten de los instrumentos para el ordenamiento territorial que
dispuso el acto legislativo eacuteste fue conocido porque permitioacute la eleccioacuten popular
de alcaldes a traveacutes de la modificacioacuten de 3 artiacuteculos de la Constitucioacuten Poliacutetica de
7 Es importante precisar que las Juntas Administradoras Locales existiacutean desde 1968 como unidad de planeacioacuten del territorio y que en 1986 fueron modificadas por medio del acto legislativo pero no fueron ldquoimplementadasrdquo por primera vez
11
1886 en donde se postuloacute que todos los ciudadanos podriacutean elegir directamente
al Presidente a los congresistas Diputados Concejales y a los Alcaldes (Art
171deg) asiacute como decretoacute la necesidad de tener un Alcalde -Jefe de la
Administracioacuten Municipal- (Art 200deg) precisoacute el procedimiento para la eleccioacuten
popular y estipuloacute de manera geneacuterica las incompatibilidades e inhabilidades del
oficio de eleccioacuten popular (Art 201deg) (Acto Leg 01 de 1986)
Meses despueacutes de la aprobacioacuten del Acto Legislativo se promulgoacute el decreto
presidencial 1333 por el cual se adoptoacute el reacutegimen municipal En el artiacuteculo 8deg
establecioacute que ldquolos territorios y los habitantes de eacuteste sometidos a la jurisdiccioacuten
del alcalde constituyen un municipio o distrito municipalrdquo pero es importante
mencionar que esta unidad del ordenamiento territorial continuacutea subordinada a los
intereses del departamento y de la nacioacuten puesto que si estos entes de mayor
categoriacutea administrativa requirieran desarrollar alguna obra o establecimiento
puacuteblico en suelos municipales el ente territorial maacutes pequentildeo deberaacute acoger dicha
obra como parte de su intereacutes general -y el de sus habitantes- (artiacuteculo 9deg)
Adicionalmente los alcaldes se encuentran bajo la tutela administrativa de los
Departamentos seguacuten lo establecido en el artiacuteculo 6deg del Decreto 1222 de 1986 y
en el artiacuteculo 7deg del Decreto 1333 de 1986 en temaacuteticas de planificacioacuten y
coordinacioacuten de desarrollo regional y local y para la prestacioacuten de servicios
Ahora si bien la ampliacioacuten democraacutetica mantuvo privilegios administrativos a la
nacioacuten y a los departamentos garantizando el control poliacutetico desde la capital en
Santa fe de Bogotaacute tambieacuten generoacute la ruptura del modelo bipartidista heredado
del Frente Nacional que se profundizoacute con la eleccioacuten popular de Alcaldes y
Gobernadores -a diferencia de los mandatarios municipales su eleccioacuten se
autorizoacute en 1992- en la medida que incrementoacute la institucionalizacioacuten de
movimientos sociales y grupos armados asiacute como la agremiacioacuten de intereses
12
poliacuteticos en organizaciones como la Federacioacuten de Gobernadores de Colombia y
la Federacioacuten Colombiana de Municipios8 fundada en 1990
Su creacioacuten es producto de una de las reformas maacutes importantes del siglo XX en el paiacutes el
inicio del proceso de descentralizacioacuten En este contexto la creacioacuten de la Federacioacuten no
solo era una buena idea era una necesidad de los alcaldes agremiarse quienes en este
nuevo marco institucional eran autoacutenomos y responsables de una gran cantidad de
competencias nuevas que implicaban un gran reto para los municipios y una gran
responsabilidad poliacutetica (FCM 2010)
En ese escenario la ampliacioacuten del espectro poliacutetico por la viacutea electoral se
configuroacute un modelo democraacutetico que afianzoacute la participacioacuten poliacutetica de los
colombianos al tiempo que buscaba mayor autonomiacutea poliacutetica profundizar la
descentralizacioacuten administrativa y fortalecer la capacidad de decisioacuten autoacutenoma
de los municipios Sin embargo la eleccioacuten popular de alcaldes no transformoacute el
modelo administrativo basado en el centralismo poliacutetico pero si empezoacute a afianzar
un modelo electoral maacutes incluyente en donde nuevas fuerzas y actores sociales
que se movilizaron en deacutecadas anteriores lograron tener un espacio de discusioacuten
participacioacuten y representacioacuten colectiva de sus intereses a traveacutes de los comicios
municipales que tuvieron lugar el 13 de marzo de 1988
Con esta apuesta poliacutetica se generoacute un proceso de transferencia de competencias
que tradicionalmente habiacutea detentado el Gobierno central hacia los municipios y
se amplioacute la gama de actores poliacuteticos habilitados en el sistema electoral
incrementando la representatividad por la viacutea de la participacioacuten ciudadana y la
inclusioacuten de los movimientos sociales y ciacutevicos de los antildeos 70 y 80 Seguacuten Dariacuteo
Restrepo entre el 11 y el 36 de las alcaldiacuteas y gobernaciones quedaron en
manos de fuerzas poliacuteticas ajenas al liberalismo y el conservatismo (1995) No 8 La Federacioacuten Colombiana de Municipios se constituye como una entidad gremial privada y sin aacutenimo de lucro con el fin de promover la descentralizacioacuten la autonomiacutea la democracia y la gobernabilidad local asiacute como pretende articular los esfuerzos internacionales nacionales subnacionales puacuteblicos y privados tendientes al fortalecimiento de los gobiernos municipales y distritales Para mayor informacioacuten sobre la misioacuten visioacuten e historia de la entidad consulte httpwwwfcmorgcoindexphpid=13 (20130314)
13
obstante este aspecto debe ser analizado con detenimiento puesto que si bien
generoacute un mayor nivel de representacioacuten para la sociedad tambieacuten produjo
efectos colaterales limitantes para el desarrollo regional
El intento por romper la estructura de poder poliacutetico heredada del Frente Nacional
-bipartidismo profundamente riacutegido- junto a la jerarquizacioacuten poliacutetica planteada en
principio como un intento por mejorar las condiciones de desarrollo en el paiacutes trajo
consigo una oleada de clientelismo desmesurado que dificultoacute avanzar en temas
relacionados con el desarrollo regional Mientras se buscaba ldquorecobrar la unidad
nacional sin sacrificar los intereses de la provincia menos auacuten de la ceacutelula
municipalrdquo el poder local aumentoacute de la mano de la ldquoineficiencia y del burocratismo
clientelistardquo (Betancur 1989) El traacutefico de influencias y el afaacuten de los nuevos
caciques locales por consolidar sus cuotas burocraacuteticas9 no se hicieron esperar y
las campantildeas poliacuteticas se permearon por estas dinaacutemicas
Resultaba mucho maacutes rentable obtener la personeriacutea juriacutedica de un partido o
movimiento poliacutetico como un mecanismo de poder para hacer exigibles los
intereses de la red social de votantes a traveacutes de la obtencioacuten de prebendas y
puestos por nombramientos poliacuteticos antes que tramitar los intereses ciudadanos
en canales democraacuteticos En esta carrera cayeron algunos partidos poliacuteticos que
habiacutean surgido de los diaacutelogos luego de que el Gobierno de Belisario Betancur y
grupos armados negociaran una salida al conflicto y eacutestos uacuteltimos encontraron en
la institucionalizacioacuten electoral un nicho feacutertil para sus aspiraciones poliacuteticas
En menos de un lustro la descentralizacioacuten poliacutetica pasoacute de ser la esperanza del
paradigma representativo a convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo
9 Ahora bien el clientelismo no surgioacute luego de la aprobacioacuten del acto legislativo 01 de 1986 ndashEleccioacuten popular de Alcaldes- sino que tiene raiacuteces profundas en el tipo de relaciones sociales poliacuteticas y econoacutemicas sobre las cuales se erigioacute el modelo de Estado en Colombia En ese sentido Francisco Leal (2010) plantea que eacuteste es el resultado de relaciones de transaccioacuten pre capitalistas que fueron utilizadas por los caciques poliacuteticos locales y por el Estado mismo para facilitar el proceso modernizador
14
regional por cuenta de ldquopermanentes conflictos entre comunidades y poliacuteticos con
gobiernos regionales y nacionales donde se desperdiciaban y agotaban las
energiacuteas de caraacutecter administrativordquo (Gaviria 1989) Sin embargo los partidos
poliacuteticos tradicionales no estuvieron al margen de esta carrera clientelar todo lo
contrario tanto los liberales como los conservadores aprovecharon la expansioacuten
del sistema de partidos y como duentildeos ldquonaturalesrdquo del monopolio de la votacioacuten -
tanto los caciques locales como los poliacuteticos electos- apuntaron a crear una
estrategia que les permitiera incrementar sus beneficios dejando la menor parte a
los movimientos ajenos al control de la asociacioacuten bipartidista
El control del bipartidismo sobre la administracioacuten del Estado condujo a que la clase
poliacutetica tendiera a hacer un uso indiscriminado de los recursos estatales De ahiacute a que se
viera como natural el usufructo privado de tales recursos y fuera fuente de desarrollo de
multitud de praacutecticas y costumbres (Leal 2010)
Para superar las tensiones poliacuteticas derivadas de la eleccioacuten popular de alcaldes
que entorpecioacute la adopcioacuten de mecanismos para garantizar el desarrollo equitativo
entre las regiones el Estado colombiano optoacute por ldquola ecuacioacuten ordenamiento
territorial equivale a planificacioacuten espacialrdquo implicando un modelo interdependiente
entre los centros urbanos y las formas de poblamiento y produccioacuten De este modo
se intentoacute superar la fragmentacioacuten social que habiacutea generado la ampliacioacuten
democraacutetica de finales de los 80 basaacutendose en un orden territorial funcional que
asegurara el desarrollo bajo paraacutemetros modernos (Borja 1996)
Sin embargo los partidos poliacuteticos y sus agentes construyen alianzas a partir de
ejes programaacuteticos como la planificacioacuten espacial apropiaacutendose del discurso del
desarrollo regional equitativo y de la planificacioacuten del territorio iquestdejando a un lado
el desconocimiento de paradigmas conceptuales y de las complejidades socio-
culturales del territorio Mientras tanto las alianzas continuacutean siendo productivas
electoralmente y en virtud de eacutestas se consolidan coaliciones de intereses en
15
espacios de incidencia poliacutetica y administrativa para garantizar la administracioacuten
de recursos con mayor autonomiacutea del departamento y de la nacioacuten En ese
contexto la Federacioacuten Colombiana de Municipios adquiere relevancia
De modo que la implementacioacuten de herramientas descentralizadoras fue soacutelo la
punta de lanza de las estrategias empleadas para la adopcioacuten de un esquema
territorial alterno en donde se buscoacute romper el centralismo autoritario heredado
del reacutegimen constitucional de 1886 y que tuvo muacuteltiples fracasos en el proyecto
de unificacioacuten nacional por cuenta del desconocimiento de las particularidades
socio-culturales y regionales
A continuacioacuten se presentaraacute un anaacutelisis del modelo poliacutetico e institucional que
implicoacute la carta magna de 1991 en donde se sentaron las bases principios y
elementos del nuevo modelo territorial propuesto como alternativa al centralismo
autoritario decimonoacutenico con sus posibilidades y retos de implementacioacuten
2 La Constitucioacuten de 1991 Ruptura y auge del ordenamiento territorial
La discusioacuten sobre el Ordenamiento Territorial en Colombia ha sido abordada por
autores como Fals Borda Massiris Borja Restrepo entre otros con el fin de
determinar los antecedentes y los aportes en la materia para nutrir desde distintos
campos la experiencia nacional Sin embargo la discusioacuten maacutes seria sobre el
ordenamiento territorial se planteoacute en el seno de la Asamblea Nacional
Constituyente como un debate de relevancia nacional cuya maacutexima preocupacioacuten
consistioacute en definir una hoja de ruta asiacute como plantear la necesidad de consolidar
un modelo capaz de garantizar ldquoun desarrollo equilibrado y justo de las distintas
regiones en espacial las maacutes pobres y marginales sin obstaculizar el progreso de
las maacutes ricasrdquo (COT 1992)
16
Gracias a la pluralidad acadeacutemica poliacutetica y social de los constituyentes la
necesidad de replantear estos temas se evitoacute caer en un debate reducido a
problemas cartograacuteficos para plantear la importancia de analizar la escenarios
para la creacioacuten y apropiacioacuten del espacio por parte de los grupos sociales con
sus propias culturas y organizacioacuten social y con la estructura general y la forma
administracioacuten recursos competencias y planeacioacuten del Estado (Borja 1996) La
Constitucioacuten de 1991 se adopta como un intento por construir un modelo
heterodoxo entre una repuacuteblica unitaria que reconoce la autonomiacutea regional de
departamentos y municipios por la viacutea de la transferencia de funciones y recursos
econoacutemicos a los entes territoriales y que apunta a disminuir los desequilibrios
econoacutemicos entre las regiones (Riveros cit COT 1992)
Para esto el texto constitucional debioacute acompantildearse con un articulado transitorio
que facilitara los procesos de cambio entre el anterior reacutegimen centralista
heredado de la Regeneracioacuten y la nueva foacutermula constitucional nacida de la
Asamblea Nacional Constituyente El artiacuteculo 3810 se convirtioacute en la piedra angular
para pensar el ordenamiento como una problemaacutetica nacional puesto que en eacuteste
se establecioacute que el Gobierno debiacutea encabezar la creacioacuten de la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial en un plazo de 6 meses y por un teacutermino de 3 antildeos con
el objetivo de realizar los estudios y formular las recomendaciones pertinentes en
torno a la divisioacuten territorial del paiacutes Seguacuten Fals Borda la importancia de la
Comisioacuten eran maacutes una intuicioacuten que cualquier otra cosa
Esta intuicioacuten proveniacutea de reconocer el lastre de liacutemites arbitrarios o mal desdentildeados que
han ignorado las realidades culturales geograacuteficas y econoacutemicas y desdentildeado las
10 Artiacuteculo Transitorio 38deg - El Gobierno organizaraacute e integraraacute en el teacutermino de seis meses una Comisioacuten de Ordenamiento Territorial encargada de realizar los estudios y formular ante las autoridades competentes las recomendaciones que considere del caso para acomodar la divisioacuten territorial del paiacutes a las disposiciones de la Constitucioacuten La Comisioacuten cumpliraacute sus funciones durante un periacuteodo de tres antildeos pero la ley podraacute darle caraacutecter permanente En este caso la misma ley fijaraacute la periodicidad con la cual presentaraacute sus propuestas (Constitucioacuten 1991)
17
necesidades cotidianas de la poblacioacuten con obvias consecuencias negativas para la
administracioacuten y el buen gobierno de las unidades territoriales (Fals cit COT 1992)
Asimismo el artiacuteculo 288deg de la Constitucioacuten Poliacutetica ordenoacute la construccioacuten de
una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (LOOT) en donde era fundamental tener en
cuenta dos elementos el primero relacionado con la importancia de la autonomiacutea
municipal pues estas ceacutelulas del ordenamiento y la administracioacuten nacional son
ldquoentes territoriales fundamentales durante la prestacioacuten de servicios puacuteblicos
domiciliariosrdquo y el segundo asociado al papel protagoacutenico del departamento como
ldquopromotor del desarrollo econoacutemico planificador generante de sus zonas de
frontera y como depositario constitucional de funciones de educacioacuten ambiente
salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra cit COT 1992)
Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo
centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 -tal como se mencionoacute antes- y
ademaacutes establecioacute en virtud de los artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las
entidades territoriales al tiempo que se les concedioacute autonomiacutea para gestionar sus
intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de proyectos y una inversioacuten directa
a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla Por tal razoacuten la
organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el Titulo XI
ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera
especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud
del artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias
entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten
concurrencia y subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)
18
Para el momento de su creacioacuten Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi
(IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la
primera definicioacuten institucional de Ordenamiento Territorial entendido como
El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y
utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en
cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio
considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)
No obstante la produccioacuten y apropiacioacuten conceptual realizada por la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial enfrentoacute un problema endeacutemico de la administracioacuten
colombiana pues con el incremento de las funciones conjuntas del Instituto
Agustiacuten Codazzi y otras entidades iniciaron una serie de conflictos asociados al
enfoque de ordenamiento e integracioacuten territorial maacutes pertinente de acuerdo a los
intereses institucionales En esta disputa intervinieron el Departamento Nacional
de Planeacioacuten (DNP) algunos sectores acadeacutemicos e incluso representantes del
Gobierno para definir los paraacutemetros y modelos de Ordenamiento Territorial
El debate conceptual poliacutetico econoacutemico y juriacutedico atrajo cada vez maacutes el intereacutes
de otros sectores acadeacutemicos interesados en fomentar programas de estudios
especializados y de esa forma generar nuevas propuestas conceptuales la
mayoriacutea de las veces en coalicioacuten con entidades puacuteblicas con una perspectiva
teoacuterica similar Entre los teoacutericos pioneros se destacan Aacutengel Massiris que desde
el IGAC y la academia nacional planteoacute herramientas y definiciones conceptuales
para entender el Ordenamiento en Colombia Orlando Fals Borda quien
proporcionoacute los principales lineamientos del Ordenamiento en clave de la
regionalizacioacuten Hernando Gonzaacuteles que profundizoacute en el tema de la planificacioacuten
Anuar Yaver poliacutetico liberal que sosteniacutea la creacioacuten de un proyecto de
19
Ordenamiento Territorial Rubeacuten Dariacuteo Utria que ahondoacute en la conceptualizacioacuten
de desarrollo nacional y planificacioacuten entre otros autores reconocidos
De hecho los gobiernos de turno y altos funcionarios empezaron a considerar el
Ordenamiento como piedra angular en la modernizacioacuten del Estado (Estupintildeaacuten
2001) y un eje de trasformacioacuten administrativa donde se rescatariacutean y
potenciariacutean las concepciones iniciales de descentralizacioacuten autonomiacutea y
democracia que lograron penetrar en la Comisioacuten de Ordenamiento llevaacutendola en
1993 a modificar la definicioacuten inicial
Contribuir al logro de un Estado eficiente y a la consolidacioacuten de la democracia y la
descentralizacioacuten la COT realiza estudios y ofrece recomendaciones dirigidas al
Congreso de la Repuacuteblica y al Gobierno Nacional sobre asuntos que reflejen los intereses
de la Nacioacuten y de las diversas regiones y procura una divisioacuten y administracioacuten territorial
que armonice la distribucioacuten de la poblacioacuten y el desarrollo social econoacutemico y poliacutetico
con el uso de los recursos naturales y la proteccioacuten del ser humano y del medio ambiente
(Massiris 2010)
Pero a pesar de las contribuciones y esfuerzos administrativos la creacioacuten y
aprobacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial continuaba siendo una
quimera Ademaacutes como si fuera poco los municipios departamentos y demaacutes
entidades territoriales teniacutean muacuteltiples confusiones en torno a sus competencias
legales Esta situacioacuten dificultoacute profundamente la conciliacioacuten de un proyecto
unitario de ordenamiento del territorio colombiano en donde el ordenamiento
espacial se buscaba usar como un instrumento del Estado para el logro de la
eficacia la consolidacioacuten de la democracia y la descentralizacioacuten respetando a las
autonomiacuteas locales y velando por la unidad nacional (Borja 1996)
En medio de esa pugna otros sectores buscaron expandir las problemaacuteticas
asociadas al Ordenamiento territorial y autores como Romero (1997) lo
20
vincularon al tema de la descentralizacioacuten administrativa Roberto Junguito lo
asocioacute a las finanzas entre otros autores preocupados por la situacioacuten Por esta
razoacuten la Comisioacuten de Ordenamiento Territorial procuroacute unificar criterios en un solo
espacio con el lanzamiento de talleres
Tambieacuten el Departamento Nacional de Planeacioacuten (1993) aclaroacute que con la
ordenacioacuten del territorio se pretendiacutean coordinar y unificar las acciones de los
sectores puacuteblico y privado que resultan en impactos en las formas de ocupacioacuten
territorial transformando el espacio conformado naturalmente y el construido social
y econoacutemicamente para hacer maacutes eficiente la asignacioacuten de la inversioacuten puacuteblica y
privada elevando la calidad de vida de la poblacioacuten manteniendo la armoniacutea con
la naturalezardquo (Gonzaacuteles 1993)
En uacuteltimas desde la ruptura de la constitucioacuten 1991 frente al tema territorial y su
intento de impulsar cambios al respecto hasta 1993 con las nuevas instituciones y
avances acadeacutemicos en la materia se llegoacute a ciertos puntos en comuacuten que exigiacutean
una normatividad para regular y resolver ciertas problemaacuteticas comunes a todas
las perspectivas comunes y teoacutericas Un ejemplo de esa unificacioacuten es la tabla de
Sede de Palmira de la Universidad Nacional (2009) tratando de mostrar cuales
eran los problemas donde existiacutea un consenso y sus respectivas propuestas
TABLA 1 Problemas y soluciones al Ordenamiento Territorial a partir de la Constitucioacuten de 1991
PROBLEMAS LOGROS
Conflictos de uso del suelo por incompatibilidad entre el uso
potencial y el uso real
Mejor uso del suelo de acuerdo con las potencialidades
y limitaciones
Desequilibrios en la explotacioacuten y acceso al suelo Mejor instrumentacioacuten para orientar los procesos de
urbanizacioacuten
Aprovechamiento insostenible de los recursos naturales Mejor articulacioacuten e integracioacuten del territorio a nivel local
y nacional
Ocupacioacuten de aacutereas sujetas a amenazas naturales y antro
picas Mejora la habitabilidad del medio rural
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Desarrollo de infraestructuras especiales de gran impacto
sin las debidas previsiones ambientales
Inicios en reglamentacioacuten y gestioacuten para la proteccioacuten
del patrimonio natural y cultural
Expansioacuten urbana desordenada principalmente en las
grandes ciudades
Mejoran las poliacuteticas y programas para la prevencioacuten de
desastres naturales y antro picos
Desequilibrios en el acceso a servicios puacuteblicos y sociales
de la poblacioacuten urbana El fortalecimiento de la competitividad de los territorios
Limitaciones en el acceso a servicios puacuteblicos domiciliarios
y sociales de las aacutereas rurales
Motivacioacuten por formular e investigar sobre una
organizacioacuten del espacio urbano maacutes funcional y acorde
con el desarrollo humano sostenible
Desequilibrios en la distribucioacuten de actividades y empleos
principalmente entre lo urbano y lo rural y entre las
ciudades y las aacutereas urbanas rurales
Estudios de impacto ambiental que ayudan a la
localizacioacuten oacuteptima de las infraestructuras
equipamientos y servicios
Concentracioacuten de casi el 40 de la poblacioacuten en las cuatro
ciudades maacutes importantes Una mejor localizacioacuten de las instalaciones productivas
Desequilibrios en la estructura urbano-regional Planeacioacuten y ordenacioacuten territorial a corto mediano y
largo plazo
Desequilibrios en el desarrollo urbano rural Estructura general de ordenamiento articuladora de
planes sectoriales
Desatencioacuten de las aacutereas e inmuebles de valor patrimonial
histoacuterico cultural natural y arquitectoacutenico Mayor concientizacioacuten de la planeacioacuten estrateacutegica
Fuente Universidad Nacional de Colombia Sede Palmira (2009)
Por lo tanto se fueron promoviendo proyectos de diversos enfoques conceptuales
juriacutedicos y poliacuteticos frente al Ordenamiento Respecto los antildeos posteriores a la
Constitucioacuten de 1991 resulta necesario rescatar la Ley 152 de 1994 la cual
intentoacute profundizar los artiacuteculos 313 325 y 339 de la Constitucioacuten ademaacutes de
complementarse con los decretos 2284 del mismo antildeo hasta verse modificado en
el 2002 con el Decreto 2250 especiacuteficamente en el artiacuteculo 9 de dicha ley
De hecho la ley 152 de 1994 evidencioacute algunos esfuerzos por avanzar en la
configuracioacuten de un modelo de ordenamiento territorial al tiempo que empezoacute a
plantear soluciones estableciendo unos principios y competencias baacutesicas para
que las entidades territoriales dejando de lado la ambiguumledad poliacutetica y la
inestabilidad legislativa Esta situacioacuten permitioacute estabilizar en el articulado de la ley
los elementos centrales de la planeacioacuten municipal sus componentes y alcances
22
TABLA 2 Cambios en el modelo de descentralizacioacuten y Ordenamiento Territorial (1994)
PRINCIPIOS (LEY 1521994 CAP X) (DECRETO 22841994)
Creacioacuten de un modelo
ambiental sustentable
Desarrollo armoacutenico de las
regiones
Procesos de Planeacioacuten
Eficiencia
Vitalidad
Coherencia
Conformaciones de los
planes de desarrollo
Autonomiacutea
Delimitacioacuten clara de las
competencias
Coordinacioacuten
Consistencia
Prioridad del gasto puacuteblico
social
Continuidad
Participacioacuten
En lugar del DNP actuaraacute la
Secretariacutea Departamento
Administrativo u Oficina de
Planeacioacuten o la dependencia que
haga de sus veces
En lugar del CORPES actuaraacute el
Consejo de Gobierno o la
autoridad de planeacioacuten que sea
equivalente en las otras
entidades territoriales En lugar
del CNP lo haraacute el respectivo
Consejo Territorial
En lugar del Congreso la
Asamblea Consejo o la instancia
de planeacioacuten que sea
equivalente en las otras
entidades territoriales
Se cambia el propoacutesito y los
objetivos de los planes
ajustaacutendolos a los pilares de
dicha Ley
Se busca mejorar la eficiencia y
el paradigma de administracioacuten
puacuteblica a traveacutes de crear un
procedimiento especiacutefico para la
creacioacuten de los planes
La representacioacuten en el Consejo
Nacional de Planeacioacuten de los
municipios y distritos las provincias y
departamentos cambia a traveacutes cinco
grupos territoriales11
Los Consejos Regionales de
Planificacioacuten Econoacutemica y Social -
Corpes- coordinaraacuten el proceso de
conformacioacuten por parte de los
gobernadores de los departamentos
correspondientes a la jurisdiccioacuten de la
correspondiente regioacuten de planificacioacuten
econoacutemica y social de la terna con base
en la cual el Presidente de la Repuacuteblica
designaraacute el Departamento cuya maacutexima
autoridad administrativa actuaraacute en
representacioacuten de los departamentos en
el Consejo Nacional de Planeacioacuten
Para tal efecto los Conpes sentildealaraacuten el
plazo para inscribir candidaturas de los
departamentos para conformar la terna
respectiva y organizaraacuten el
procedimiento para que cada
departamento a traveacutes de su
Gobernador vote hasta por tres
departamentos La terna se conformaraacute
con los departamentos que obtengan el
mayor nuacutemero de votos
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de la ley 152 de 1994 y el decreto 2284 de 1994
11 A saber el Articulo 9 de la Ley 152 de 1994 los clasifico en Grupo uno Compuesto por los departamentos de Amazonas Caquetaacute y Putumayo Grupo dos Compuesto por los departamentos de Boyacaacute Cundinamarca Huila Norte de Santander Santander y Tolima Grupo tres Compuesto por los departamentos de Atlaacutentico Boliacutevar Cesar Coacuterdoba Guajira Magdalena Sucre y el Archipieacutelago de San Andreacutes Providencia y Santa Catalina Grupo cuatro Compuesto por los departamentos de Antioquia Cauca Caldas Chocoacute Narintildeo Quindiacuteo Risaralda y Valle del Cauca Grupo cinco Compuesto por los departamentos de Arauca Casanare Guainiacutea Guaviare Meta Vaupeacutes y Vichada
23
La Ley 152 de 1994 y la joven normatividad e institucionalidad que se iba
construyendo hasta 1994 dariacutean lugar a que especialmente en 1995 se produjera
una expansioacuten y auge de la problemaacutetica y se formulan dos proyectos de ley con
amplias expectativas de aprobacioacuten que pese a todos los pronoacutesticos no
pudieron cumplir con la mayoriacutea absoluta en la Caacutemara de Representantes y el
Senado en especial por las diferencias entre las posturas que apostaban en
general por definiciones metodologiacuteas y anaacutelisis propios tomados como uacutenicos
De hecho en 1996 el Instituto Agustiacuten Codazzi publica una guiacutea metodoloacutegica
donde plantea una definicioacuten diferente del el Ordenamiento entendido como
Una poliacutetica de Estado e instrumento de planificacioacuten que permite una apropiada
organizacioacuten poliacutetico-administrativa de la Nacioacuten y la proyeccioacuten espacial de las poliacuteticas
sociales econoacutemicas ambientales y culturales de la sociedad garantizando un nivel de
vida adecuado para la poblacioacuten y la conservacioacuten del ambiente (IGAC 1996)
La dificultad de unificar teacuterminos a pesar del progreso a nivel normativo llevariacutea a
la necesidad de expedir en 1997 una Ley que buscara ambiciosamente
solucionar las discrepancias y los problemas teacutecnico y administrativos que
surgieran en todo el territorio por la ausencia de una LOOT
Sin embargo en el paiacutes tuvieron que transcurrir maacutes de 20 antildeos para obtener un
acuerdo en torno al modelo de ordenamiento territorial consagrado en el marco de
la Ley 1454 de 2011 Soacutelo hasta ese momento se aproboacute una legislacioacuten que
conciliaba los conflictos asociados a la ambiguumledad administrativa que imperaban
en el paiacutes En ese contexto la actual ley es producto de muacuteltiples fracasos por
establecer las competencias instituciones y otros elementos administrativos
respecto a la regionalizacioacuten asiacute como las temaacuteticas vitales para la modernizacioacuten
del Estado
24
3 Ley 388 de 1997 Intentos y avances en la normatividad nacional
En 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3
de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los
costos poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de
manera efectiva el territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten
de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la
Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se definiacutea conceptualmente el Ordenamiento
Territorial 12 como
El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas
emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la
funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las
leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del
espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con
el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo 5deg)
Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde
los insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean
presentado muacuteltiples autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten
puacuteblica hasta limitar la discusioacuten poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes
GRAacuteFICA 1 Visioacuten del sistema Poliacutetico administrativo a partir de la Ley 388 de 1998
SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO
CO
MP
O
NE
NT
ES
Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos
12 Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879
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Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-administrativos de las
entidades territoriales y administrativas con referente territorial
Componentes legales de la descentralizacioacuten y la democracia
Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)
Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del
paiacutes ya que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre
ordenamiento territorial Siacute bien dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de
los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) asiacute como la creacioacuten de
instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la
administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas
teniendo en cuenta los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional
Pero a pesar de las dificultades asociadas a la Ley 388 es importante destacar los
avances en materia de gestioacuten ambiental asiacute como la promocioacuten del desarrollo
sostenible Por esta razoacuten la Ley 388 implicoacute la adaptacioacuten de nuevas
perspectivas sobre ordenamiento territorial en Colombia De hecho la forma en
que entra a regular y reordenar la administracioacuten del territorio se fundamenta a
traveacutes de las perspectivas urbanas donde empiezan a tomar mayor prioridad las
ciudades urbes y se busca es coordinar los centros y aacutereas rurales del paiacutes con
estas De tal manera de la descentralizacioacuten no tiene un gran retroceso a nivel
macro pero en las dinaacutemicas de las entidades territoriales sucede algo distinto
Esta ley se cimentoacute sobre cinco pilares baacutesicos a saber a) La funcioacuten social y
ecoloacutegica de la propiedad (instaurada desde 1936) b) La prevalencia del intereacutes
general sobre el particular c) La distribucioacuten equitativa de cargas y beneficios del
urbanismo d) La funcioacuten puacuteblica del urbanismo e) La participacioacuten democraacutetica
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de los individuos En ese contexto la ley 388 materializoacute la implementacioacuten de los
Planes de Ordenamiento Territorial (POT) consagrados en la ley 152 de 1994 al
tiempo que acogioacute los principios de una concepcioacuten urbana donde se considera la
necesidad de oportunidades de los ciudadanos de gozar de los beneficios de la
urbanizacioacuten se busca cambiar el gasto puacuteblico ineficiente por inadecuada
planificacioacuten que no se corrigioacute con la Ley 152 de 1994
Ahora si bien la Ley 388 consagroacute un proyecto de ordenamiento territorial local
ambicioso es importante aclarar que eacutesta no se creoacute para resolver todos los
problemas sobre la administracioacuten del territorio nacional sino para crear
mecanismos y escenarios de planificacioacuten y gestioacuten del suelo para configurar una
especie de ldquocaja de herramientasrdquo al servicio de las autoridades locales y con la
participacioacuten de la sociedad canalizada a traveacutes de sus organizaciones En uacuteltimas
se buscoacute enfocar la planeacioacuten en funcioacuten de problemaacuteticas o situaciones
concretas con un marco legal fundamentado con voluntad poliacutetica y una eficiente
administracioacuten de los recursos humanos y financieros (Caicedo 2007)
De tal manera la ley se centroacute en el fortalecimiento del papel de los entes
territoriales para que cumplieran con la funcioacuten puacuteblica del urbanismo (decisiones
normativas y control ejecuciones) y garantizaran la captacioacuten de plusvaliacuteas la
equidad en el desarrollo urbano el equilibrio en la provisioacuten de infraestructura
urbana y servicios la rentabilidad de los negocios y los consensos sobre el
desarrollo territorial a traveacutes de la participacioacuten democraacutetica (Acero 2011) De esta
forma se garantizariacutea ademaacutes el cambio de paradigma que se habiacutea manejado al
respecto desde el 91rsquo contraponieacutendose al de instituciones como la COT IGAC
DNP que si bien reconociacutean la importancia de lo urbano no habiacutean
problematizado sobre este aspecto
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En este sentido uno de los aspectos que maacutes repercusioacuten tendriacutean de dicha Ley
en el OT seriacutean los POTrsquos desde una perspectiva urbana que buscaba mezclarse
y retomar el tema de la regionalizacioacuten que se veniacutea trabajando desde 1991 La
idea era armonizar los debates de las regiones a traveacutes de mejorar las
condiciones de acceso y calidad de vida en las urbes teniendo en cuenta los
factores medio ambientales y el buen uso de dineros puacuteblicos e invirtiendo
fuertemente en aspectos como la infraestructura y transporte en las ciudades
buscando que se conectaran las periferias de los entes territoriales con sus
centros y esperando un equilibrio entre el territorio deseado donde la idea era
urbanizar a gran escala el actual y el posible
GRAacuteFICA 2 Esquema para la formulacioacuten de la visioacuten de planes de ordenamiento territorial
DIMENSIONES Unidades de Paisaje
Ambiental
Cultural TERRITORIO
DESEADO
Propoacutesito Gral
del Desarrollo Social
Econoacutemica
Poliacutetica
VISION URBANO -
REGIONAL
IMAGEN
OBJETIVO
Sostenibilidad ambiental TERRITORIO
POSIBLE Funcioacuten urbano-regional
Movilidad poblacional
ATRIBUTOS
Espacio puacuteblico
Transporte
Equipamiento TERRITORIO
ACTUAL
Escenarios del
ordenamiento Vivienda
Infraestructura
Usos del suentildeo Unidades de Paisaje
Fuente Ley 388 de 1997 - Mindesarrollo Proceso de aplicacioacuten
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Sin embargo esto no significa que el nuevo paradigma del OT enfocado a lo
urbano a traveacutes de una nueva normatividad dejara de lado toda la evolucioacuten que
se habiacutea realizado juriacutedicamente desde 1991 Se plantea desde Estado que El
POT (Plan de ordenamiento Territorial) y el PDD (Plan desarrollo) son
complementarios en sus objetivos y fines ambos conducen a garantizar los
derechos fundamentales mediante la provisioacuten de servicios para mejorar la calidad
de vida y el desarrollo sostenible del territorio
En siacutentesis los intentos y avances registrados durante este periodo no tuvieron un
gran alcance y tampoco solventaron las principales problemaacuteticas vinculadas a la
administracioacuten territorial Incluso se promovieron muacuteltiples proyectos de ley para
consolidar el modelo de ordenamiento territorial que fracasaron en gran medida
por cuenta de los intereses clientelistas subyacentes a eacutestos
4 El retorno de la (re)centralizacioacuten poliacutetica y fiscal
Luego de una deacutecada de intentos fallidos por consolidar un proyecto de Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en la cual se aglutinaran y articularan las
propuestas maacutes relevantes en teacuterminos de desarrollo regional equitativo u otros
modelos de desarrollo territorial se termina expidiendo una norma orgaacutenica que
incide de manera directa cabe mencionar tanto en la asignacioacuten de recursos y
competencias especiacuteficas a los entes territoriales como con relacioacuten a la
prestacioacuten de servicios en salud educacioacuten y otras aacutereas de igual importancia
para las regiones Sin embargo con esta ley se transfirieron mayores
responsabilidades a los gobiernos territoriales con los mismos recursos
(Restrepo 2005) y teniendo en cuenta que desde 1991 a inicios del gobierno
29
Uribe existiacutea un gran desorden territorial la recentralizacioacuten iba a permitir que
debates dispersos como el ambiental se avivaran
Ademaacutes como se puede observar en la declaraciones del INCODER a cargo del
subgerente de Planificacioacuten e Informacioacuten se observa una inclinacioacuten no solo por
la recentralizacioacuten sino un apoyo al sector privado sobre el puacuteblico y el
fortalecimiento del ordenamiento territorial en tanto aspectos econoacutemicos-fiacutesicos y
no culturales o sociales primando el uso del ordenamiento territorial es coacutemo una
herramienta para la explotacioacuten de recursos De hecho las declaraciones parten
de afirmar que los conglomerados industriales agriacutecolas minero-energeacuteticos de
la quiacutemica la fiacutesica la biologiacutea y la biotecnologiacutea la electroacutenica y la roboacutetica que
se estaacuten dando en el paiacutes en Colombia tienen expresioacuten local a nivel mundial
determinando la competitividad un principio de ordenamiento de las regiones y de
las naciones y responden a loacutegicas determinadas por muacuteltiples factores entre los
que se destacan la dotacioacuten de recursos biofiacutesicos talento humano
institucionalidad relaciones y tejido social estructuras y relaciones poliacuteticas
infraestructura fiacutesica dando prioridad a un modelo especiacutefico en la economiacutea la
dotacioacuten y presencia de agentes en la cadena de produccioacuten-transformacioacuten y
agroindustria comercio transporte e infraestructura social entre otros (Uribe
2003)
Lo anterior evidencia que solo las regiones tienen autonomiacutea en tanto los
procesos industriales privados que estaacuten llevando a cabo pero donde se prima
una visioacuten economicista del territorial como medio lo cual se hace auacuten maacutes
relevante en sus anaacutelisis sobre los teacuterminos puramente econoacutemicos donde afirma
que Michael Porter plantea que la competitividad de una empresa o grupo de
empresas estaacute determinada desde lo local por los atributos del diamante que
incluyen (i) las condiciones de los factores (ii) las condiciones de la demanda (iii)
las industrias relacionadas y de apoyo y (iv) la estrategia estructura y
30
competencia de la empresa lo cual es cierto pero lo importante radica en tanto lo
usa para sostener argumentativamente que debido a que en el desarrollo de su
planteamiento Porter le asigna una especial importancia al potencial de lo local a
partir de la interaccioacuten adecuada de estos atributos constitutivos del diamante de
la competitividad que son la fuente del mejoramiento continuo y la innovacioacuten de
las empresas y los conglomerados productivos o ldquoclustersrdquo en regiones
geograacuteficas relativamente concentradas (Uribe 2003) de ahiacute que durante este
periodo se manejara un recentralizacioacuten poliacutetica en pro de promover el
fortalecimiento del sector privado como eje del desarrollo territorial a niveles
locales
Deacutecadas peacuterdidas La descentralizacioacuten y la desconcentracioacuten en crisis
Los avances obtenidos durante las deacutecadas del 80 y 90 en teacuterminos de
descentralizacioacuten poliacutetica e incremento del gasto social por la viacutea de las
transferencias de la nacioacuten a los municipios resultan seriamente afectados
durante la primera deacutecada del siglo XXI Con la ley 715 de 2001 se modificoacute y se
recortoacute el gasto puacuteblico social asociado al Sistema General de Participaciones que
transfiere la nacioacuten a los municipios producto de la disminucioacuten real de los
Ingresos Corrientes de la Nacioacuten los cuales dependen del comportamiento de la
economiacutea (creciente o decreciente13) Ademaacutes con esta ley se empiezan a
interrumpir la cobertura de servicios sociales como la salud y la educacioacuten lo cual
implica un aumento en el desempleo y la pobreza por cuenta de la inequidad en el
acceso general a estos servicios sociales (Restrepo 2005)
13 Es importante recordar que a finales de los antildeos 90 la crisis del Sudeste Asiaacutetico golpeoacute el mercado interno y por ende el paiacutes estaba atravesando una difiacutecil situacioacuten macroeconoacutemica)
31
Con la que se regularon las competencias locales en sectores vitales para el
desarrollo regional como la salud y la educacioacuten al tiempo que se intentoacute
profundizar el modelo de descentralizacioacuten econoacutemica puesto que la nacioacuten se
encargoacute de reasignar presupuesto y definir las competencias especiacuteficas a los
entes territoriales Es decir que se trasladan competencias y funciones de una
persona juriacutedica a otra Se trata en uacuteltimas de un proceso administrativo y fiscal a
traveacutes del cual se
ldquoreasigna el poder poliacutetico competencias y recursos entre los distintos niveles de gobierno
(nacioacuten departamentos municipios entre otros) con el objeto de que el Estado pueda
cumplir sus fines de bienestar y equidad sobre la base de la accioacuten conjunta y
complementaria del gobierno nacional y de los gobiernos territoriales (Goacutemez 2011)
Sin embargo seguacuten Restrepo esa herramienta administrativa poliacutetica y fiscal
abre la puerta a un proceso de recentralizacioacuten que lesiona la legitimidad de la
reforma iniciada en la deacutecada del 80 la cual terminaraacute por ldquoponer en riesgordquo la
descentralizacioacuten poliacutetica asociada a la eleccioacuten local de funcionarios (alcaldes
gobernadores principalmente) asiacute como la planeacioacuten participativa Ademaacutes esta
ley confiere al ejecutivo ldquodiscrecioacuten en la reparticioacuten de rentas y contratos (hellip) con
los recursos de la salud de los pobresrdquo (Restrepo 2005) Una crisis similar
atraviesa la desconcentracioacuten otra herramienta de la gestioacuten puacuteblica con la cual
se posibilita ldquola radicacioacuten de competencias y funciones en dependencias ubicadas
fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa conservando la
autoridad central las potestades y deberes de orientacioacuten e instruccioacuten14 (Ley 489
de 1998)
14 Mientras que Borja retoma a autores como Haldenwang quien sentildeala que la descentralizacioacuten es una herramienta de Estados en crisis que se ha puesto de moda maacutes allaacute de los proyectos que se proponen desde sectores con intereses econoacutemicos y poliacuteticos concretos reducieacutendose en uacuteltimas a una herramienta de la gestioacuten puacuteblica (Borja 1996)
32
Seguacuten la Corte Constitucional la desconcentracioacuten es ldquouna herramienta que
permite descongestionar los oacuterganos superiores con miras a facilitar y agilizar la
funcioacuten puacuteblica de conformidad con los principios funcionales de eficacia y
celeridad que gobiernan dicha funcioacutenrdquo (Sentencia C-727 de 2000) Este
procedimiento tiene lugar ldquoal interior de una misma organizacioacuten con unidad de
mando y direccioacuten y con la misma identificacioacuten legal o razoacuten juriacutedicardquo en
cualquier nivel territorial (Rubio 2004) De hecho el Departamento Nacional de
Planeacioacuten (2004) sostiene que la desconcentracioacuten es una variante de la
centralizacioacuten y permite trasladar funciones a entidades que actuacutean bajo
instrucciones de las autoridades centrales
El Distrito Capital es un claro ejemplo de la desconcentracioacuten administrativa en
donde La Alcaldiacutea Mayor en aras de garantizar la atencioacuten ceacutelere y eficiente a los
ciudadanos tiene desconcentradas sus funciones a lo largo de las 20 localidades
de la ciudad Otro ejemplo a nivel nacional es la existencia de oficinas regionales
de entidades como el SENA y de la Escuela Superior de Administracioacuten Puacuteblica
para resolver la demanda de acceso en educacioacuten de las personas de otras
regiones del paiacutes (DNP 2004)
Tanto la descentralizacioacuten como la desconcentracioacuten operaban de manera alterna
en la administracioacuten puacuteblica y la gestioacuten de recursos para el territorio Sin
embargo los marcos normativos aprobados sumados a la restriccioacuten real de las
herramientas de gestioacuten terminaran por reducirse con el modelo de poliacuteticas
puacuteblicas de ordenamiento del territorio de los Gobiernos de Aacutelvaro Uribe Si bien
durante estos periodos no se cristalizoacute una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial (maacutes allaacute de los proyectos de ley que cursaron en el Congreso) siacute se
promulgaron varias leyes que modificaron los escenarios territoriales a raiacutez de su
relacioacuten con la asignacioacuten de recursos y competencias
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La poliacutetica de Seguridad Democraacutetica y sus impactos sobre el territorio
La poliacutetica central de su Gobierno teniacutea entre sus objetivos recuperar el orden
puacuteblico en el paiacutes a traveacutes de la tradicional viacutea del monopolio de las armas Su
poliacutetica de Seguridad Democraacutetica tambieacuten implicaba el fortalecimiento de la
imagen de la Fuerza Puacuteblica asiacute como la lucha contra los grupos terroristas (de
ahiacute que las zonas de frontera hayan cobrado un especial intereacutes por parte del
Gobierno al menos para su estrategia de control del territorio)
El mandatario de turno inicia su primer periodo con la declaratoria de Estado de
conmocioacuten interior (decreto 1837 de 2002) luego de los ataques perpetrados por
las FARC durante su posesioacuten el 7 de agosto de 2002 Con eacutesta el mandatario
adquiere facultades extraordinarias como legislador las cuales son aprovechadas
para expedir el Decreto presidencial 2002 de 2002 mejor conocido como el
ldquoestatuto antiterroristardquo (declarado inexequible por la Corte Constitucional
posteriormente)
La formulacioacuten inicial del Decreto teniacutea prevista la creacioacuten de ldquozonas de
rehabilitacioacuten y consolidacioacutenrdquo en regiones afectadas por el conflicto armado en
donde se proponiacutea restringir los derechos y garantiacuteas fundamentales de los
ciudadanos en aras de recuperar el monopolio de la fuerza estatal Estas zonas
fueron conocidas como ldquoteatros de operacionesrdquo y en virtud del decreto 2002 en
estas zonas se limitaba el derecho de circulacioacuten y residencia de los habitantes a
traveacutes de medidas como los retenes toques de queda entre otras restricciones
Es importante aclarar que en ninguacuten momento se cuestiona la formulacioacuten de la
poliacutetica de seguridad democraacutetica y su relacioacuten con el territorio sino sus
estrategias procedimientos y en general de sus contenidos pues tal como sentildeala
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Alejo Vargas ldquoEn una democracia el marco de la seguridad democraacutetica no puede
ser otro que el de la Constitucioacuten Nacionalrdquo (Vargas 2005)
De hecho afirma Duque (2012) que esta doctrina de seguridad democraacutetica tiene
otro aspecto fuerte en relacioacuten con el ordenamiento territorial como es el efecto
remarcable del caudillismo pastoral que se sintioacute en la reactivacioacuten de las redes
clientelares afines al ejecutivo y en general desde todos los entes territoriales
especialmente aquellos con poco orden y cooptaciones de grupos armados
ilegales donde se destaca que sin embargo su aacutembito de actuacioacuten no era ya la
plaza puacuteblica de antantildeo sino que en el caso de Uribe Veacutelez eran las redes
clientelares las que fueron un engranaje cuidadosamente ajustado en el proceso
de espectacularizacioacuten de la poliacutetica por la viacutea de su transmisioacuten televisiva
llevando a que el ordenamiento se diera en una esfera distinta a la legislativa
normativa y se construyera seguacuten unas luchas e intereses de poder donde las
clientelas una vez mediatizadas televisivamente buscaban suplantar la
participacioacuten ciudadana y el debate democraacutetico por la viacutea de sus consejos
comunales transmitidos por televisioacuten abierta truncando un ordenamiento
territorial basado en la descentralizacioacuten y la autonomiacutea
El estudio de Saldiacuteas (2008 cit Duarte 2012) presenta como tesis el hecho de
que ya no es necesario que las marchas y manifestaciones lleguen a la capital
para ser atendidas por el Presidente ahora el Presidente va a las localidades a
hacerlo donde se hace manifiesto que alliacute no atiende a la poblacioacuten en general en
sus diferentes manifestaciones sino a las clientelas particulares de la Nacioacuten
reunidas y formateadas de la mejor manera para mantener el modelo nacional y
no para dar espacio a la conformacioacuten de presentes y futuros bajo modelos
regionales de tal forma que los consejos comunitarios de dicho periodo no
solamente estuvieron socavando la institucionalidad a medida que se endiosa la
figura presidencial contrariacutean el espiacuteritu de la Constitucioacuten del 91 en cuanto a la
35
descentralizacioacuten sino acabaron con la espontaneidad y la diversidad de los
movimientos ciudadanos y se confundioacute la atencioacuten a lo popular con la gestioacuten
clientelar en puacuteblico de las demandas de los amigos y pretenden resolver
mediaacuteticamente los conflictos y demandas territoriales
Otro punto importante que debe mencionarse resulta ser los desarrollos
posteriores de las distintas leyes o normatividades respecto al ordenamiento
territorial ya que no han sido los mejores puesto que no solo conllevaron a una
centralizacioacuten sino que profundizaron conflictos territoriales ya que durante este
periodo se vieron reducidas el nuacutemero de hectaacutereas adquiridas por el Estado y los
procesos realizados a traveacutes de las figuras de expropiacioacuten y de extincioacuten de
dominio no han sido significativos ni se han traducido en beneficio para el
campesinado de hecho las cifras de los resultados de los gobiernos de Aacutelvaro
Uribe Veacutelez (entre el 2002 y el 2010) asiacute lo demuestran al punto de que de igual
forma se debe sentildealar que la normatividad no contrarrestoacute la concentracioacuten de la
tierra la cual se vino incrementando de la mano de lecturas sobre lo rural auacuten
maacutes orientadas en clave del capitalismo global resaltaacutendose el caso de la Ley
1152 de 2007 Estatuto de Desarrollo Rural (ILSA 2012)
Lo anterior implicoacute cierta dificulta a la hora de generar un proceso de integracioacuten
territorial y por esta razoacuten varios municipios y departamentos buscaron una
autonomiacutea bajo el apoyo de y cooptacioacuten de grupos armados ilegales donde
ademaacutes en nuestro paiacutes la concentracioacuten en la tenencia de la tierra se evidencioacute
en un coeficiente de Gini cercano al 08 y en las cifras sobre propiedad que
recopilaron preocupadamente ILSA- Instituto Latinoamericano para una sociedad y
derechos alternativos-
En el antildeo 2000 las fincas menores de tres hectaacutereas correspondiacutean al 17 de la
superficie y perteneciacutean al 573 de los propietarios en tanto que para las fincas de maacutes
de 500 hectaacutereas estos porcentajes eran del 04 y 612 respectivamente (Fajardo
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2002b) Las cifras sobre vocacioacuten y uso del suelo evidencian de manera contundente la
forma en que se privilegia el latifundio ganadero por encima de la produccioacuten agriacutecola de
alimentos fortaleciendo la tesis de despojo de tierras a campesinos con finalidad pecuaria
(ILSA 2012)
Otro elemento de la Poliacutetica de Seguridad Democraacutetica que suscitoacute un gran debate
frente a los derechos humanos fue la consolidacioacuten de redes de informantes que
fueron conformadas principalmente por poblacioacuten civil y a quienes se les ofrecioacute
un incentivo econoacutemico toda vez que suministraran informacioacuten para dar con la
captura de terroristas yo evitar atentados Sin embargo estas redes no eran
adecuadas en la medida que la cooperacioacuten entre la ciudadaniacutea y las autoridades
se deriva de la legitimidad social y no del pago de recompensas Ademaacutes este
tipo de redes daba lugar a abusos de autoridad por cuenta de informaciones poco
filtradas yo distorsionadas (Vargas 2005)
En ese escenario de facultades legislativas extraordinarias se elucida cierto
caraacutecter arbitrario pues en los decretos presidenciales se promueven ataques a
las instituciones y funcionarios que no esteacuten de acuerdo con las poliacuteticas del
gobierno Por ejemplo en otra de las propuestas e intentos de reforma
institucional que emprendioacute el ex presidente Uribe se proponiacutea eliminar las
personeriacuteas y sustituir las funciones de la Contraloriacutea General por medio de
auditoriacuteas privadas Asimismo promoviacutea limitar las facultades del Congreso
reducieacutendolo a una estructura unicameral Sin embargo una vez se asegura
mayoriacuteas absolutas en el oacutergano legislativo su propuesta de reforma institucional
se deja a un lado Lo paradoacutejico de la situacioacuten es que todas estas propuestas
eran avaladas con el discurso de lucha contra la politiqueriacutea y la corrupcioacuten
(Peacuterez 2002)
En menos de un antildeo las poliacuteticas de gobierno generaron un retroceso en teacuterminos
de la descentralizacioacuten administrativa poliacutetica y fiscal que teniacutean los municipios
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asiacute como se profundizaron las inequidades en el territorio y sobre los ciudadanos
En ese mismo escenario de restriccioacuten de la autonomiacutea de los municipios se
expidioacute el decreto presidencial 2201 de 2003 con el cual se ratifica la arremetida
contra la capacidad de decisioacuten que teniacutean los municipios pues con este decreto
el Presidente ordena que
ldquoArtiacuteculo 2 Todos los planes planes baacutesicos o esquemas de ordenamiento territorial de los
municipios y distritos en ninguacuten caso seraacuten oponibles a la ejecucioacuten de proyectos obras o
actividades a los que se refiere el artiacuteculo 1deg
Art 1 Todos los proyectos obras o actividades considerados por el legislador de utilidad
puacuteblica e intereacutes social cuya ejecucioacuten responda a la nacioacutenhellip (Decreto 2201 de 2003)
Podriacutea cuestionarse esta hipoacutetesis indicando que el Gobierno Nacional haciacutea uso
de la figura de ldquoautonomiacutea relativardquo definida y avalada por Corte Constitucional en
la Sentencia C-520 de 1994 en donde sentildealoacute la posible coexistencia entre la
descentralizacioacuten por servicios (tambieacuten llamada ldquoteacutecnica o especializadardquo) con
una limitacioacuten de la autonomiacutea de los entes territoriales Es decir que la nacioacuten
puede asignar competencias o funciones administrativas a los municipios y a los
departamentos pero tambieacuten puede restringir algunas de esas competencias en
aras de preservar la unidad del Estado (Goacutemez 2011)
Sin embargo con el decreto presidencial 2201 de 2003 el Gobierno adquirioacute
plenas facultades para intervenir sobre el territorio sin mayor participacioacuten de las
entidades territoriales Bastaba uacutenicamente la declaratoria del proyecto obra o
actividad como de ldquointereacutes nacionalrdquo para que la intervencioacuten se realizara dejando
a los entes territoriales en un lugar marginal del proceso de planeacioacuten del
territorio al tiempo que se diezmaba la participacioacuten de las regiones Seguacuten Rubio
Se asistioacute a un proceso de descentralizacioacuten poliacutetica y reestructuracioacuten administrativa que
dejoacute de lado equilibrio participativo de las regiones y en varios momentos las decisiones
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estrateacutegicas fueron avaladas desde el centro poliacutetico del paiacutes a pesar de las
observaciones realizadas por las regiones (Rubio 2004)
Esta situacioacuten no implicaba otra cosa diferente al desconocimiento de las
problemaacuteticas sociales culturales poliacuteticas y econoacutemicas de los entes territoriales
especialmente en los municipios de vocacioacuten rural en donde se empezaron a
implementar proyectos productivos que no se correspondiacutean con la vocacioacuten del
uso de los suelos15 en favor de proyectos agroindustriales o de megaproyectos
industriales de infraestructura yo minero-energeacutetico dejando de lado la vocacioacuten
identidad potencialidades fortalezas y debilidades del suelo limitando la
generacioacuten de ventajas comparativas para el desarrollo de las regiones asiacute como
la superacioacuten de la pobreza
El Gobierno con tal de garantizarse para siacute el dominio y control territorial terminoacute
por imponer sus proyectos productivos al tiempo que reasignoacute funciones a los
municipios sin transferirles informacioacuten teacutecnica y sin brindar asesoriacuteas para la
implementacioacuten de instrumentos de seguimiento de sus Planes de Desarrollo
locales impidiendo la construccioacuten de diagnoacutesticos previos y estudios
prospectivos -herramientas centrales del modelo de planeacioacuten territorial-
prospectivos (Rubio 2004)
Sumado a la cadena de episodios que diezmaron los avances alcanzados durante
la deacutecada del 90 en el terreno de la desconcentracioacuten y la descentralizacioacuten
(poliacutetica fiscal y administrativa) se presentoacute otro evento que marcoacute la pauta para
el retorno de la centralizacioacuten con rasgos autoritarios similar al modelo
Constitucional de 1886 La exitosa campantildea reeleccionista de Aacutelvaro Uribe implicoacute
un desequilibrio de poderes para el sistema institucional y constitucional
15 Por ejemplo en regiones donde la tierra teniacutea una vocacioacuten agriacutecola y cuya tradicioacuten productiva se asociaba a los bienes de consumo de la canasta familiar se empezaron a implantar grandes extensiones de cantildea de azuacutecar para la produccioacuten de Etanol (biocombustibles)
39
colombiano16 con el cual se favorecioacute la centralizacioacuten del poder en manos del
Ejecutivo y del gobierno central sobre todos los demaacutes entes territoriales en
especial municipios
Asimismo la aprobacioacuten de la Ley 1176 de 2007 conocida como ldquoLey de
Transferenciasrdquo terminoacute reduciendo a su miacutenima expresioacuten la autonomiacutea
alcanzada por los municipios Las modificaciones introducidas por la nueva ley al
anterior Sistema General de Participaciones fue sentildealada desde varios sectores
como regresiva inclusive a pesar de las observaciones y cuestionamientos que
tuvo la ley 715 de 2001 principalmente por parte del Magisterio (FECODE se
manifestoacute en 2001 porque el Sistema General de Participaciones distorsionaba las
reglas ya establecidas para los educadores)
Con la reforma al Sistema General de Participaciones el ejecutivo concentroacute
tambieacuten su poder sobre el gasto puacuteblico generando un mayor grado de
dependencia de los poderes locales con el Gobierno Nacional Seguacuten la
Representante a la Caacutemara Gloria Ineacutes Ramiacuterez la ley 1176 de 2007 recortoacute las
transferencias para la educacioacuten en los entes territoriales al punto que agudizoacute la
crisis del sistema educativo y fomentoacute la privatizacioacuten de instituciones educativas
Es decir que los recursos transferidos a los municipios fluctuaban en razoacuten del
reporte de las tasas netas de cobertura Entre maacutes alumnos reportaran los
municipios y los departamentos maacutes dinero se transferiacutea desde la nacioacuten Sin
embargo este aumento neto implicaba en uacuteltimas un recorte de recursos per
caacutepita y ademaacutes posibilitoacute muacuteltiples manipulaciones en el presupuesto asiacute como
episodios de corrupcioacuten pues se empezaron a reportar alumnos fantasmas
16 Ademaacutes las cruzadas poliacuteticas del creciente uribismo por responder a cambios constitucionales favorables al gobierno de turno rompioacute con la institucionalidad interna pues se convirtioacute en un factor de corrupcioacuten y clientelismo en donde el gasto puacuteblico se orientoacute a la financiacioacuten de la campantildea reeleccionista al tiempo que se satanizaron los conflictos sociales en teacuterminos de ldquopatologiacuteasrdquo y se criminalizoacute la protesta social de manera anaacuteloga al terrorismo
40
mientras que en otras regiones los nintildeos nintildeas y adolescentes no teniacutean acceso a
la educacioacuten lo cual no solo mediaacuteticamente sino dentro de la sociedad civil
deslegitimaba al estado y en especial debilitaba su capacidad de crear entes
territoriales con gobiernos legiacutetimos socialmente aceptables que puedan ser
autoacutenomos y mantener una poliacutetica de transparencia de manera constante en el
tiempo
Frente al presupuesto para la salud que se indicaba en la ley de transferencias la
modificacioacuten del sistema general de participaciones tambieacuten conllevoacute a una crisis
en la Red Puacuteblica Hospitalaria en detrimento de la salud puacuteblica en donde no se
corrigioacute la tendencia creciente de enfermedades como la tuberculosis VIH ndash SIDA
yo la anemia Seguacuten la Representante Ramiacuterez Riacuteos
Ante la merma en los recursos entre otras cosas los iacutendices de mortalidad materna
aumentaron inclusive hasta niveles de hace maacutes de 20 antildeos (en 1985 este indicador se
encontraba en 806 decesos maternos por cada 100 mil nacidos vivos y en la actualidad
llega a 98 fallecimientos cuando la meta del milenio es reducirla a 33 (Ramiacuterez 2006)
Durante el 2008 y 2009 el senador Ernesto Ramiro Estacio presentoacute dos
proyectos de ley que obtuvieron ponencia positiva del senador pero corrieron
igual suerte que sus predecesores porque ninguno de ellos fue aprobado al no
cumplir con los requisitos contemplados en el artiacuteculo 162 (Suaacuterez 2010 35)
Empero la propuesta del senador intentaba transformar la concepcioacuten del
ordenamiento del territorio maacutes allaacute de simple herramienta de administracioacuten
puacuteblica en la medida que visualizaba auacuten maacutes el tema de los indiacutegenas y de las
diferencias culturales en territorio colombiano
En siacutentesis durante el periodo 2002-2010 se asistioacute a un proceso de
(re)centralizacioacuten administrativa poliacutetica y fiscal que sumado al desequilibrio de
poderes -producto de la reeleccioacuten inmediata- terminaron por diezmar la
41
autonomiacutea local de los entes territoriales bajo el discurso de la gobernabilidad
poliacutetica y econoacutemica del paiacutes No en vano la poliacutetica de Seguridad Democraacutetica
teniacutea como propoacutesito garantizar el monopolio y control sobre el territorio nacional
articulaacutendose con la poliacutetica de Confianza Inversionista
Ademaacutes la recentralizacioacuten impuesta durante este periodo disparoacute las
desigualdades sociales y poliacuteticas entre los entornos urbanos y rurales debilitando
la capacidad de manejo autoacutenomo de recursos transferidos a las entidades
territoriales en gran medida por la concentracioacuten del poder en manos del
Presidente la cual estaacute vinculada al aumento de la corrupcioacuten de la clase poliacutetica
tradicional pues en ese periodo el Congreso respaldoacute casi de manera unaacutenime el
proyecto clientelista con el cual se nutrieron ldquotentaciones autoritarias para
acrecentar su poder sobre las otras ramas del poder puacuteblicordquo (Restrepo 2005 69)
lo cual generariacutea un ambiente auacuten maacutes adverso para los procesos de
ordenamiento territorial y la implementacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial que surgiriacutea en el siguiente periodo y marcariacutea una ruptura significativa
con estos ocho antildeos de gobierno
5 La expedicioacuten de la LOOT y sus avatares
Teniendo en cuenta el mandato de la constitucioacuten de 1991 y la necesidad del
Estado de concebir una poliacutetica de desarrollo territorial moderna que posicione al
paiacutes y sus regiones desde el punto de vista de su organizacioacuten territorial
procurando que el ordenamiento inducido se ajuste a los intereses de las
localidades y regiones reconociendo su diversidad y la importancia de que los
impulsos externos de crecimiento se transformen en desarrollo sustentable donde
tanto la descentralizacioacuten y un ordenamiento territorial concreto claro eficaz se
constituyen en pilares fundamentales para el disentildeo de unas poliacuteticas territoriales
42
que atiendan la diversidad regional del paiacutes (Porras 2006) siendo asiacute como el
paiacutes no podiacutea seguir esperando entre ambiguumledad una Ley orgaacutenica de
ordenamiento territorial ya que cada vez maacutes se profundizan las grietas
territoriales de Colombia
Es asiacute como despueacutes de 20 antildeos de proyectos fracasados debates sin
conclusiones y un paiacutes cada vez maacutes fragmentado el 28 de junio del 2011 se
decreta la Ley 1454 La ley orgaacutenica de ordenamiento territorial durante la
presidencia de Juan Manuel Santos lo cual resulto inesperado No obstante el
cumplimiento del mandato de la constitucioacuten de 1991 despertoacute y profundizo las
discrepancias frente al ordenamiento territorial de Colombia al punto de avivar
debates que pareciacutean perdidos ante la constancia del conflicto armado que dejaba
en segundo plano otras discusiones
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el
principio de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en
donde se crean unos nuevos fondos para niveles intermedios y bajos del
ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo local y regional en especial bajo
la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de incentivos la
colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no
tan favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes
similar dentro del paiacutes
Ademaacutes existen discursos que adicionan a estos valores el escenario de debate
sobre la paz donde el tema territorial y de tierras es esencial Para lo cual el tema
de restitucioacuten de tierras y el cambio en el manejo de los municipios es esencial De
hecho la idea de un avance equitativo hace parte de un entramado discursivo en
donde se busca resignificar los imaginarios que se teniacutean para legitimar como se
hizo con la constitucioacuten de 1991 al Estado pero en especial las nuevas
43
transformaciones y dinaacutemicas socio-poliacuteticas que se empujariacutean desde el gobierno
Santos y su bancada
Ahora bien el Viceministro del Interior destacoacute que la Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial permite un reacutegimen flexible de asociacioacuten a partir de la
especificidad de cada territorio que abre las posibilidades para un mejor manejo y
ordenamiento del territorio de hecho Londontildeo (2012) considera que el principal
reto que enfrenta la LOOT es el de re-institucionalizar y mejorar el proceso de
construccioacuten de estatalidad este uacuteltimo aspecto se refiere al aumento de la
capacidad institucional del Estado para dar soluciones efectivas a los problemas
que enfrenta (Konrad Adenauer 2012) garantizar un mayor control territorial y
permitir que la administracioacuten puacuteblica pueda implementarse de manera estable sin
tantos percances y logrando un efecto favorable y comprobable en las
poblaciones sus problemaacuteticas en pro de garantizar un desarrollo del paiacutes
Se debe recalcar el tema de descentralizacioacuten ya que es una de las variables a
las que maacutes le ha apostado el gobierno central a la hora de tramitar la LOOT en
tanto ven la ley como una reparacioacuten histoacuterica a las periferias y regiones de
Colombia que se han visto manejadas principalmente desde Bogotaacute En este
sentido lo que tiene Colombia es leiacutedo como un desorden heredado de la Colonia
que por supuesto ha sufrido modificaciones pero sin criterios geograacuteficos
socioloacutegicos ambientales culturales econoacutemicos y poliacuteticos bien estructurados y
sin consultas veraces (El Heraldo 2014) que se buscariacutea solucionar a traveacutes de la
LOOT en cada uno de esos campos seguacuten la realidad actual del paiacutes y en tanto
con el pasar de los gobiernos se evidencia maacutes dicho desorden
Debe destacarse tambieacuten que seguacuten Brennan y Buchanan la descentralizacioacuten
se convierte en un poderoso elemento de contencioacuten de la expansioacuten de lo que
determina un gobierno monoliacutetico que busca explotar la ciudadaniacutea a traveacutes de la
44
maximizacioacuten de ingresos provenientes del sector puacuteblico (Remolina 2011) en
territorios pluralistas donde la coexistencia de muacuteltiples culturas creencias y
geografiacuteas no deben ser manejadas por gobiernos centralistas pues se podriacutean
ver afectados los beneficios locales incrementaacutendose ademaacutes los conflictos
Un ejemplo de este avance sobre el gobierno monoliacutetico y la estructura centralista
son los Fondos de compensacioacuten regional (cuya finalidad es la financiacioacuten de
proyectos en las zonas de inversioacuten especial para superar pobreza bajo los
principios de equidad y reduccioacuten de pobreza) o el Fondo de Desarrollo Regional
(cuyo objetivo es la financiacioacuten de proyectos regionales de desarrollo) Cabe
destacar que a pesar del constante nombramiento de dichos principios la ley
tambieacuten enmarca de manera constante que toda decisioacuten o accioacuten estaacute sujeta a la
Ley de sostenibilidad fiscal lo que significa unos fuertes liacutemites al menos en la
esfera econoacutemica que resulta imprescindible ya que se parte de un paiacutes desigual
con grandes conflictos territoriales donde deberiacutea matizarse las ataduras que
significa dicha ley entre las diferentes figuras territoriales
En este sentido la Cooperacioacuten y las alianzas como la creacioacuten de nuevas figuras
territoriales proyectan subsanar este punto donde ademaacutes se busca
descentralizar al tiempo que se integra Este uacuteltimo concepto resulta primordial en
tanto descentralizar no contradice la unidad nacional sino que la refuerza el
pluralismo se encadena a la cooperacioacuten y en un paiacutes fragmentado se postula
permitir la autonomiacutea negada desde la colonia para garantizar una unidad basada
no en la fuerza sino en un sentimiento nacional de desarrollo mutuo lo cual
resulta particular en este gobierno ya que se reconoce una problemaacutetica conocida
pero invisibilizada que es la construccioacuten de nacioacuten de comunidad imaginaria en
un paiacutes en constante conflicto que sigue manteniendo distancias territoriales
45
Es bajo esas premisas que la LOOT busca la descentralizacioacuten sin olvidar su
finalidad principal de unidad y que se propone de manera innovadora aunque
experimental figuras Territoriales nuevas Por lo tanto se regulan las figuras
territoriales como Provincias Administrativas y de Planificacioacuten (RAP) compuestas
por dos o maacutes departamentos las Regiones de planeacioacuten y gestioacuten (RPG)
entendidas como esquemas asociativos (Asociaciones de entidades territoriales
Asociacioacuten de departamentos Asociacioacuten de distritos especiales Asociacioacuten de
municipios Asociacioacuten de aacutereas metropolitanas) y las zonas de inversioacuten
especial para superar la pobreza reconociendo las desigualdades existentes
durante el proceso de descentralizacioacuten y favoreciendo un desarrollo equitativo
Es importante resaltar que si bien muchas de estas figuras transforman el
panorama territorial con sus efectos poliacuteticos y econoacutemicos en el tema electoral
la ley es maacutes cuidadosa Un ejemplo son las RAPrsquos que en ninguacuten caso podraacuten
constituir circunscripciones electorales especiales dentro de la divisioacuten poliacutetico
administrativa nacional Esto evidencia la dificultad de transformar territorialmente
un paiacutes que tiene dentro de su sistema electoral dinaacutemicas de clientelismo y otros
vicios electorales histoacutericos que generan presioacuten para no verse afectadas pero en
un momento u otro entraran en choque con la Ley de Ordenamiento Territorial si
esta es llevada a cabo a plenitud lo cual permite ver no solo uno de los grandes
debates que se avecina sino un gran desafiacuteo del paiacutes en materia poliacutetica
Ademaacutes retomando el tema de entes territoriales y la LOOT de las anteriores
figuras se mantienen en lo referente a competencias estipuladas por la ley la
nacioacuten los departamentos los municipios y los distritos especiales donde dichas
competencias concretas quedan delimitadas seguacuten la siguiente tabla basada en la
Ley orgaacutenica de ordenamiento territorial
46
TABLA 4 Definicioacuten de competencias de las entidades territoriales (Ley 1454 de 2011)
NACIOacuteN
Establecer poliacutetica de ordenamiento al territorio en asuntos nacionales
Localizar grandes proyectos de infraestructura
Determinar aacutereas limitadas
Lineamientos de procesos de urbanizacioacuten y sistemas de ciudades
Lineamientos para equitativa distribucioacuten de cargas y beneficios en temas
de servicios puacuteblicos e infraestructura
Conservacioacuten y proteccioacuten de aacutereas de importancia histoacuterica y cultural
Definir principios de economiacutea y buen gobierno miacutenimos que deben
cumplir los entes territoriales
DEPARTAMENTO
Establecer directrices y orientaciones para ordenamiento de parte o la
totalidad de su territorio en aacutereas de conurbacioacuten para determinar usos y
ocupacioacuten de espacio publico
Definir poliacuteticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos
Orientar la ubicacioacuten de la infraestructura fiacutesica-social
Integrar y orientar la ubicacioacuten espacial de los planes sectoriales
departamentales de los municipios y entidades territoriales indiacutegenas
Articular sus poliacuteticas directrices y estrategias fiacutesico-territoriales con los
planes programas proyectos y actuaciones sobre el territorio mediante la
adopcioacuten de planes de ordenamiento para totalidad o porciones
especiacuteficas de su territorio
Competencias para establecer directrices y orientaciones especiacuteficas
para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de
un Aacuterea Metropolitana correspondiente a estas
Podraacuten adoptar programas de proteccioacuten especial y recuperacioacuten del
medio ambiente
MUNICIPIOS
Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio
Reglamentar de manera especiacutefica los usos del suelo en aacutereas urbanas
de expansioacuten y rurales
Optimizar los recursos de las tierras disponibles y coordinar planes
sectoriales en armoniacutea con poliacuteticas nacionales y planes
departamentales y metropolitanos
DISTRITOS
ESPECIALES
Dividir el territorio distrital en localidades de acuerdo a ciertas
caracteriacutesticas
Organizarse como Aacutereas Metropolitanas siempre que existan relaciones
fiacutesicas sociales econoacutemicas que den lugar a actuar en conjunto
Dirigir las actividades de destinacioacuten especiacuteficas correspondientes
Estas competencias son importantes en tanto permiten observar las dinaacutemicas de
toma de decisiones y observar coacutemo se implementa la descentralizacioacuten desde la
47
LOOT ya que el nivel central la Nacioacuten busca acercarse o relacionarse con los
demaacutes entes es a traveacutes de contratos o convenios-plan (convenio- contrato entre
la Nacioacuten con los entes territoriales asociaciones de entes territoriales y con las
aacutereas metropolitanas para la ejecucioacuten asociada de proyectos estrateacutegicos de
desarrollo territorial donde se definen aportes y fuentes de financiacioacuten) o
aquellas acciones que esteacuten directamente en sus competencias dejando lado a
que la prestacioacuten y toma de decisiones locales y regionales realmente se tomen
de manera descentralizada autoacutenomo y seguacuten las necesidades reales de cada
territorio sin sesgos del nivel central
Por ejemplo Laufurie (2012) propone que el Fondo de Compensacioacuten Regional
promueva incentivos a los entes territoriales que reduzcan los iacutendices de pobreza
en su propio territorio con el fin de propiciar mejoras en la calidad de vida de sus
habitantes con base en los discursos de la ldquounidad nacionalrdquo y el ldquobuen gobiernordquo
e impulsando sus locomotoras para la prosperidad social (Konrad Adenauer
2012) sin necesidad de que el gobierno tenga participacioacuten directa sino que sirva
de veedor y garante de la destinacioacuten de fondos e incentivos lo cual hariacutea parte
de promover sin intervenir
Por otro lado en la Sociedad del Conocimiento los factores de desarrollo maacutes
importantes son las instituciones el conocimiento- o mejor la aplicabilidad de este
en pro del desarrollo- y la innovacioacuten redes de muacuteltiple espectro y relaciones
entre diversos actores (Cit Noguera 2008 Acosta 2012) lo cual desde las TICrsquos
Colciencias los distintos ministerios del entramado gubernamental ha sido parte
del discurso presidencial evidenciando una apuesta relativa por los temas de
ciencia y tecnologiacutea lo cual seacute evidencia que estaacute latente en la LOOT en cinco
ejes principalmente aunque desde otras normatividades se implemente o se
busque implementarlas de manera uniforme y cada vez maacutes concreta como se
puede notar en las convocatorias de Colciencias que apuntan a financiar
48
investigaciones o proyecto que fortalezcan los desarrollos territoriales basados en
la superacioacuten de la pobreza la cooperacioacuten y el fortalecimiento de la autonomiacutea
territorial Retomando los ejes de la LOOT se encuentran en relacioacuten con las
TICrsquos los siguientes cinco puntos
i) Instituciones y gobiernos que generan condiciones para que el desarrollo econoacutemico la
innovacioacuten y el emprendimiento sucedan en el territorio
ii) Formacioacuten de redes empresariales de innovacioacuten conocimiento y emprendimiento
iii) Capital social proclive a acciones colectivas que redunden en el desarrollo de la
produccioacuten de la innovacioacuten y del emprendimiento en un marco de sostenibilidad para
alcanzar altas tasas de productividad y de competitividad ante lo cual el desarrollo del
conocimiento y de la actividad productiva son las principales fuentes de generacioacuten de
oportunidades y de bienestar individual y colectivo
iv) Actividades productivas estrateacutegicas para que la especializacioacuten de la economiacutea
adquiera identidad y sea reconocida en los mercados de la regioacuten de la nacioacuten y el
exterior
v) Apropiacioacuten de las TIC como la nueva y principal infraestructura de comunicaciones en
la sociedad del conocimiento y de la innovacioacuten Las infraestructuras fiacutesicas tradicionales
son importantes pero no son las maacutes importantes Sin embargo en territorios con rezagos
en la materia caso de la regioacuten capital se deben adelantar todos los proyectos que sean
necesarios SITP tren ndash tran autopistas Transmilenios
Estos cinco puntos al menos en lo que concierne a la textualidad de la LOOT
estaacuten fuertemente presentes en especial frente a otro principio de la ley como es
la identidad y la diversidad ya que se reconoce constantemente la diversidad del
territorio colombiano y se propone generar dinaacutemicas de apropiacioacuten de la
identidad y reconocimiento eficaz entre los distintos entes territoriales No obstante
la ley generoacute en este punto discrepancias en especial en mandatarios de la
regioacuten caribe a quienes el gobierno central argumento que el problema que ellos
teniacutean era la disminucioacuten de burocracia que hacia parte de la ley y no la
49
preocupacioacuten por el ordenamiento territorial (Loacutepez 2011) puesto que la LOOT
apostaba por las regiones y su autonomiacutea
Ademaacutes la Ley 1454 siempre se posiciona desde el enfoque de la sostenibilidad
de la relacioacuten entre bienestar individual y colectivo (local-regional) la importancia
de las TIC la necesidad de fortalecer las loacutegicas del mercado y la economiacutea en las
escalas territoriales maacutes pequentildeas y el avance de las locomotoras en las mismas
Pero la LOOT no solo innova frente a los esquemas asociativos entre los entes
territoriales y la manera de profundizar principios anteriormente mencionados sino
que conlleva una restructuracioacuten institucional y una trasformacioacuten de la
corporacioacuten estatal al retomar como en la constitucioacuten del 91 la creacioacuten de una
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial (COT) que contara con comisiones
regionales y se busca sopesar el problema de la compatibilidad de esta Ley con la
normatividad ya existente al realizar una recopilacioacuten de normas vigentes en
Colombia sobre organizacioacuten territorial y entes territoriales para poder empezar a
borrar ambiguumledades problemas de desconcentracioacuten vaciacuteos etc
En este punto es importante destacar la manera en que la LOOT tambieacuten busca
avanzar en los debates internos dentro de sus propias instituciones que
histoacutericamente han manejado posiciones muy diversas y a veces contrarias
frente al territorio ya que en las diferentes unidades organizaciones de la
Comisioacuten se determina la participacioacuten de distintas entidades buscando que los
informes y demaacutes productos de la COT vayan estando unificados y representen
una resolucioacuten uacutenica del estado despueacutes de la deliberacioacuten interna para borrar la
imagen de fragmentacioacuten que se veniacutea desarrollando desde 1991
En general la LOOT parte de principios como la diversidad la equidad etc que
permitieron su aprobacioacuten sin negar las relaciones de poder y estrategias
50
institucionales que permitieron que el proyecto no se cayera Sin embargo
representa un esfuerzo de 20 antildeos por ordenar el territorio y hacer frente de
manera directa a los conflictos territoriales que se presentan en Colombia ademaacutes
la Ley busca descentralizar nuevamente Lo cual evidencia a su vez el impacto
que han tenido los debates sobre consulta interna con poblacioacuten indiacutegena y los
constantes reclamos histoacutericos de regiones como el paciacutefico
De hecho despueacutes de los gobiernos de Aacutelvaro Uribe Veacutelez que representaron un
retroceso en el proceso de descentralizacioacuten la LOOT simboliza un corte a como
se estaba manejando el ordenamiento territorial antes de la llegado del presidente
Juan Manuel Santos pues a traveacutes de fondos regionales la promocioacuten de
asociaciones una claridad en las competencias y al menos discursivamente una
apuesta por el desarrollo regional los municipios como eje de la superacioacuten de la
pobreza la cooperacioacuten territorial y el reconocimiento del paiacutes como un conjunto
plural diverso inequitativo sin dejar de lado el concepto de Nacioacuten ni como
comunidad imaginaria ni como ente territorial se avanza en la descentralizacioacuten
Puntos complementarios frente al ordenamiento territorial (2011-2013)
La LOOT no es el uacutenico mandato frente al ordenamiento territorial aunque se
consagra en su finalidad servir de guiacutea y columna vertebral de hecho la gran
dificultad de generar una ley orgaacutenica de desarrollo territorial siempre fue el
lograrlo de tal manera que no existieran vaciacuteos y se pudiera acudir directamente a
ella lo cual sin embargo frente a 20 antildeos de legislacioacuten en materia territorial hace
que la LOOT tenga que desarrollarse no solo en el marco legislativo presentado
en capiacutetulos anteriores sino que este anclado a las nuevas directrices juriacutedicas
51
De hecho algo que ha caracterizado el periodo presidencial de Juan Manuel
Santos es la idea de locomotoras incluso una no tan mencionada como lo es la
legislativa ya que se han aprobado y reformado importantes aspectos del paiacutes
entre ellos el ordenamiento territorial donde la LOOT se ve estrechamente ligado
a otras disposiciones legales pero especialmente a dos la Ley 1551 de 2012 y la
Ley de Regaliacuteas Este uacuteltimo punto resulta esencial ya que existe un despilfarro
que ha impedido un ordenamiento territorial y una descentralizacioacuten eficiente y
eficaz (Viloria 2002) donde la LOOT al lado de una profundizacioacuten de vigilancia y
control del gasto puacuteblico como la Ley de garantiacuteas busca corregir pero donde
solo a largo plazo se podraacute realizar un anaacutelisis concreto de logros y retrocesos
La Ley de 1551 de 2012 cambio el panorama de los municipios figura
consagrada en la Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia de 1991 que lo definiacutea como
la entidad fundamental de la divisioacuten poliacutetico-administrativa del Estado
entendieacutendose que es el municipio la ceacutelula organizativa que estaacute maacutes proacutexima a
las necesidades por satisfacer y a los problemas por resolver con dos objetivos
regentes el principal objetivo del municipio es servir a su comunidad por medio
de la generacioacuten de los servicios sociales garantizaacutendole la satisfaccioacuten de las
necesidades miacutenimas y baacutesicas de manera eficiente y eficaz y el segundo gran
objetivo del municipio tiene que ver con la promocioacuten de la prosperidad general en
teacuterminos de aumentar la riqueza colectiva desarrollar las potencialidades
humanas y mejorar la situacioacuten econoacutemica atendiendo su propia diversidad
cultura y potencialidades (Devia 2010)
Por otra parte lo importante de esta ley radica en los grandes cambios sobre la
visioacuten de los municipios un ejemplo radica en la comparacioacuten de las funciones de
los municipios que estaban consagradas en el artiacuteculo 3 de la Ley 136 de 1994
con las modificaciones incorporadas al mismo por el artiacuteculo 6 de la nueva Ley
1551 de 2012 donde uacutenicamente la consagrada en el numeral 1ordm quedoacute intacta
esto es ldquoAdministrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que
52
determine la leyrdquo la cual recoge y resume todas las demaacutes (EM 2012) Cabe
destacar que en la normatividad se cristalizaron nuevas posturas y apuestas
poliacutetica econoacutemicas y sociales que veniacutean buscando un espacio entre las luchas
frente a la hegemoniacutea ideoloacutegica del uribismo en los periodos anteriores al punto
de que se modificoacute el artiacuteculo 3 de la 136 de 1994 con la Ley 1551 de 2012 lo cual
es muy importante tener en cuenta ya que alliacute radican las funciones de los
municipios pasando de los siguientes puntos
Artiacuteculo 3ordm- Funciones Modificado por el art 6 Ley 1551 de 2012 Corresponde al
municipio
1 Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que determine la
Ley
2 Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso
municipal
3 Promover la participacioacuten comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes
4 Planificar el desarrollo econoacutemico social y ambiental de su territorio de conformidad con
la Ley y en coordinacioacuten con otras entidades
5 Solucionar las necesidades insatisfechas de salud educacioacuten saneamiento ambiental
agua potable servicios puacuteblicos domiciliarios vivienda recreacioacuten y deporte con especial
eacutenfasis en la nintildeez la mujer la tercera edad y los sectores discapacitados directamente y
en concurrencia complementariedad y coordinacioacuten con las demaacutes entidades territoriales y
la Nacioacuten en los teacuterminos que defina la Ley
6 Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente de
conformidad con la Ley
7 Promover el mejoramiento econoacutemico y social de los habitantes del respectivo municipio
8 Hacer cuanto pueda adelantar por siacute mismo en subsidio de otras entidades territoriales
mientras eacutestas proveen lo necesario
9 Las demaacutes que sentildeale la Constitucioacuten y la Ley
Al incluir 14 puntos maacutes y una ligera modificacioacuten a los anteriores de tal forma
que deben tenerse muy en cuenta ya que no solo introducen nuevos desafiacuteos
sino evidencian las transformaciones de los territorios y del paiacutes en temas
sociales de derechos humanos de viacutectimas y coordinacioacuten entre la
descentralizacioacuten y el gobierno nacional Para comprender mejor este punto se
pueden observar las nuevas funciones de los municipios
53
Tabla 5 Nuevas funciones de los municipios seguacuten la Ley 1551de 2012
1 Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que determine la ley
2 Elaborar los planes de desarrollo municipal en concordancia con el plan de desarrollo
departamental los planes de vida de los territorios y resguardos indiacutegenas incorporando
las visiones de las minoriacuteas eacutetnicas de las organizaciones comunales y de los grupos de
poblacioacuten vulnerables presentes en su territorio teniendo en cuenta los criterios e
instrumentos definidos por la Unidad de Planificacioacuten de Tierras Rurales y Usos
Agropecuarios ndashUPRAndash para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural los
programas de desarrollo rural con enfoque territorial y en armoniacutea con el Plan Nacional de
Desarrollo seguacuten la ley orgaacutenica de la materia Los planes de desarrollo municipal deberaacuten
incluir estrategias y poliacuteticas dirigidas al respeto y garantiacutea de los Derechos Humanos y del
Derecho Internacional Humanitario
3 Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso
municipal Para lo anterior deben tenerse en cuenta entre otros los planes de vida de los
pueblos y comunidades indiacutegenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los
respectivos organismos de accioacuten comunal
4 Elaborar e implementar los planes integrales de seguridad ciudadana en coordinacioacuten
con las autoridades locales de policiacutea y promover la convivencia entre sus habitantes
5 Promover la participacioacuten comunitaria la cultura de Derechos Humanos y el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes El fomento de la cultura seraacute prioridad de
los municipios y los recursos puacuteblicos invertidos en actividades culturales tendraacuten para
todos los efectos legales el caraacutecter de gasto puacuteblico social de conformidad con el artiacuteculo
1deg numeral 8 de la Ley 397 de 1997
6 Promover alianzas y sinergias puacuteblico-privadas que contribuyan al desarrollo econoacutemico
social y ambiental del municipio y de la regioacuten mediante el empleo de los mecanismos de
integracioacuten dispuestos en la ley
7 Procurar la solucioacuten de las necesidades baacutesicas insatisfechas de los habitantes del
municipio en lo que sea de su competencia con especial eacutenfasis en los nintildeos las nintildeas
los adolescentes las mujeres cabeza de familia las personas de la tercera edad las
personas en condicioacuten de discapacidad y los demaacutes sujetos de especial proteccioacuten
constitucional
8 En asocio con los departamentos y la Nacioacuten contribuir al goce efectivo de los derechos
de la poblacioacuten viacutectima del desplazamiento forzado teniendo en cuenta los principios de
coordinacioacuten concurrencia complementariedad subsidiariedad y las normas juriacutedicas
vigentes
9 Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial reglamentando de manera
especiacutefica los usos del suelo en las aacutereas urbanas de expansioacuten y rurales de acuerdo con
las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el
ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural Optimizar los usos de las tierras disponibles
y coordinar los planes sectoriales en armoniacutea con las poliacuteticas nacionales y los planes
departamentales y metropolitanos Los Planes de Ordenamiento Territorial seraacuten
presentados para revisioacuten ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 antildeos
10 Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente de conformidad
con la Constitucioacuten y la ley
54
11 Promover el mejoramiento econoacutemico y social de los habitantes del respectivo
municipio fomentando la industria nacional el comercio y el consumo interno en sus
territorios de conformidad con la legislacioacuten vigente para estas materias
12 Fomentar y promover el turismo en coordinacioacuten con la Poliacutetica Nacional
13 Los municipios fronterizos podraacuten celebrar Convenios con entidades territoriales
limiacutetrofes del mismo nivel y de paiacuteses vecinos para el fomento de la convivencia y
seguridad ciudadana el desarrollo econoacutemico y comunitario la prestacioacuten de servicios
puacuteblicos y la preservacioacuten del ambiente
14 Autorizar y aprobar de acuerdo con la disponibilidad de servicios puacuteblicos programas
de desarrollo de Vivienda ejerciendo las funciones de vigilancia necesarias
15 Incorporar el uso de nuevas tecnologiacuteas energiacuteas renovables reciclaje y produccioacuten
limpia en los planes municipales de desarrollo
16 En concordancia con lo establecido en el artiacuteculo 355 de la Constitucioacuten Poliacutetica los
municipios y distritos podraacuten celebrar convenios solidarios con los cabildos las autoridades
y organizaciones indiacutegenas los organismos de accioacuten comunal y demaacutes organizaciones
civiles y asociaciones residentes en el territorio para el desarrollo conjunto de programas y
actividades establecidas por la Ley a los municipios y distritos acorde con sus planes de
desarrollo
17 Elaborar los planes y programas anuales de fortalecimiento con la correspondiente
afectacioacuten presupuestal de los cabildos autoridades y organizaciones indiacutegenas
organismos de accioacuten comunal organizaciones civiles y asociaciones residentes en el
territorio Lo anterior deberaacute construirse de manera concertada con esas organizaciones y
teniendo en cuenta sus necesidades y los lineamientos de los respectivos planes de
desarrollo
18 Celebrar convenios de uso de bienes puacuteblicos yo de usufructo comunitario con los
cabildos autoridades y organizaciones indiacutegenas y con los organismos de accioacuten comunal
y otros organismos comunitarios
19 Garantizar la prestacioacuten del servicio de agua potable y saneamiento baacutesico a los
habitantes de la jurisdiccioacuten de acuerdo con la normatividad vigente en materia de servicios
puacuteblicos domiciliarios
20 Ejecutar el Programas de Alimentacioacuten Escolar con sus propios recursos y los
provenientes del Departamento y la Nacioacuten quienes podraacuten realizar el acompantildeamiento
teacutecnico acorde con sus competencias
21 Publicar los informes de rendicioacuten de cuentas en la respectiva paacutegina web del
municipio
22 Las demaacutes que sentildealen la Constitucioacuten y la ley
23 En materia de viacuteas los municipios tendraacuten a su cargo la construccioacuten y mantenimiento
de viacuteas urbanas y rurales del rango municipal Continuaraacuten a cargo de la Nacioacuten las viacuteas
urbanas que formen parte de las carreteras nacionales y del Departamento las que sean
departamentales
Lo anterior se complementa totalmente con la adicioacuten de tres otros principios a los
municipios ademaacutes de los que ya contaban con el artiacuteculo 5 de la Ley 136 donde
55
se consigna la eficacia eficiencia publicidad y transparencia moralidad
responsabilidad e imparcialidad que rigen y manifiestan los enfoques de
ordenamiento territorial en los espacios locales y donde se define cada una como
a) EFICACIA Los municipios determinaraacuten con claridad la misioacuten propoacutesito y metas de cada una de sus dependencias o entidades definiraacuten al ciudadano como centro de su actuacioacuten dentro de un enfoque de excelencia en la prestacioacuten de sus servicios y estableceraacute rigurosos sistemas de control de resultados y evaluacioacuten de programas y proyectos b) EFICIENCIA Los municipios deberaacuten optimizar el uso de los recursos financieros humanos y teacutecnicos definir una organizacioacuten administrativa racional que les permita cumplir de manera adecuada las funciones y servicios a su cargo crear sistemas adecuados de informacioacuten evaluacioacuten y control de resultados y aprovechar las ventajas comparativas que ofrezcan otras entidades u organizaciones de caraacutecter puacuteblico o privado En desarrollo de este principio se estableceraacuten los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del municipio evitar dilaciones que retarden el traacutemite y la culminacioacuten de las actuaciones administrativas o perjudiquen los intereses del municipio c) PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA Los actos de la administracioacuten municipal son puacuteblicos y es obligacioacuten de la misma facilitar el acceso de los ciudadanos a su conocimiento y fiscalizacioacuten de conformidad con la Ley d) MORALIDAD Las actuaciones de los servidores puacuteblicos municipales deberaacuten regirse por la Ley y la eacutetica propias del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica e) RESPONSABILIDAD La responsabilidad por el cumplimiento de las funciones y atribuciones establecidas en la Constitucioacuten y en la presente Ley seraacute de las respectivas autoridades municipales en lo de su competencia Sus actuaciones no podraacuten conducir a la desviacioacuten o abuso de poder y se ejerceraacuten para los fines previstos en la Ley Las omisiones antijuriacutedicas de sus actos daraacuten lugar a indemnizar los dantildeos causados y a repetir contra los funcionarios responsables de los mismos f) IMPARCIALIDAD Las actuaciones de las autoridades y en general de los servidores puacuteblicos municipales y distritales se regiraacuten por la Constitucioacuten y la ley asegurando y garantizando los derechos de todas las personas sin ninguacuten geacutenero de discriminacioacuten
Siendo asiacute como se logran coordinar los anteriores principios con los principios de la LOOT y la apuesta del gobierno donde claramente se incluyen tres conceptos
Artiacuteculo 4deg Adicioacutenese el artiacuteculo 5deg de la Ley 136 de 1994 con los siguientes literales asiacute g) Sostenibilidad El municipio como entidad territorial en concurso con la nacioacuten y el departamento buscaraacute las adecuadas condiciones de vida de su poblacioacuten Para ello adoptaraacute acciones tendientes a mejorar la sostenibilidad ambiental y la equidad social propiciando el acceso equitativo de los habitantes de su territorio a las oportunidades y
56
beneacuteficos de desarrollo buscando reducir los desequilibrios haciendo eacutenfasis en lo rural y promover la conservacioacuten de la biodiversidad y los servicios ecosisteacutemicos h) Asociatividad Las Autoridades municipales con el fin de lograr objetivos de desarrollo econoacutemico y territorial propiciaraacuten la formacioacuten de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integracioacuten territorial para producir economiacuteas de escala generar sinergias y alianzas competitivas Asiacute mismo promoveraacute la celebracioacuten de contratos plan y alianzas puacuteblico-privadas para el desarrollo rural i) Economiacutea y Buen Gobierno El municipio buscaraacute garantizar su autosostenibilidad econoacutemica y fiscal y deberaacute propender por la profesionalizacioacuten de su administracioacuten para lo cual promoveraacute esquemas asociativos que privilegien la reduccioacuten del gasto y el buen gobierno en su conformacioacuten y funcionamiento
Cabe destacar que esta adiccioacuten no va en contra de resaltar el papel de los
municipios frente a los entes territoriales medios o el gobierno central sino que a
pesar de su carga ideoloacutegica sigue apostando a la constitucioacuten de 1991 Esa
apuesta poliacutetica de la constitucioacuten de 1991 que desafiacutea buena parte de los
desarrollos conceptuales sobre los asuntos regionales donde prevalece la idea de
que los impulsos externos son los que permiten una acumulacioacuten productiva
suficiente para el despegue econoacutemico de los territorios para estructurar una base
econoacutemica soacutelida lo cual se observa desde las teoriacuteas neoclaacutesicas como en las de
la dependencia plantean donde son los modelos de desarrollo implantados desde
afuera los que generan impacto y no consideran las capacidades endoacutegenas
locales como fundamentales para promover transformaciones socioeconoacutemicas
(Porras 2006) de alliacute que la creacioacuten de figuras locales como los municipios con
tales objetivos y presentaacutendolo como la ceacutelula baacutesica del ordenamiento territorial
resulte una innovacioacuten y apuesta poliacutetica-econoacutemica importante a pesar de su
implementacioacuten y praacutectica durante 20 antildeos en el paiacutes
Por lo tanto la nueva Ley 1551 de 2012 entra a profundizar la funcioacuten de disentildear
estrategias que tiendan a la equidad real y efectiva en cuanto a la asignacioacuten de
los recursos puacuteblicos y la adopcioacuten de medidas a favor de los grupos sociales
discriminados o marginados En especial frente a las anteriores disposiciones que
ya habiacutean otorgado al municipio la obligacioacuten de formular un plan de desarrollo
57
que atienda las necesidades maacutes prioritarias acordes con su situacioacuten particular
donde existen diferentes fuentes de financiamiento que pueden ser utilizadas para
financiar las metas propuestas en mencionado plan (Devia 2010) y donde se
ampliacutean a traveacutes de la LOOT con nuevos fondos mecanismos de cooperacioacuten o
como un conglomerado de municipios nueva posibilidad en el marco de la ley
Sin embargo se proyectan dificultades en la formacioacuten de algunos planes
programas y proyectos en tanto como en la LOOT existen aspectos ambiguos
Un ejemplo claro es el hecho de que no se aclara si corresponde al concejo o al
alcalde elaborar los planes integrales de seguridad ciudadana lo cual se
profundiza con los convenios solidarios que se tratan los paraacutegrafos 3ordm y 4ordm del
artiacuteculo 5 analizado ya que si bien se resalta la definicioacuten de los mismos se
lamenta que soacutelo se puedan celebrar directamente uacutenicamente con las juntas de
accioacuten comunal y no con los otros actores como las organizaciones civiles y las
asociaciones igualmente que se limiten a la ejecucioacuten de obras hasta por la
miacutenima cuantiacutea maacutexime cuando el artiacuteculo 355 constitucional no consagra tales
limitaciones para este tipo de convenios ni tampoco el Decreto 777 de 1992 que lo
reglamenta (EM 2012)
En relacioacuten con ese punto debe recalcarse que las competencias y
responsabilidades de los municipios se realiza a traveacutes de unos agentes
especiacuteficos agentes que son el alcalde municipal el Concejo municipal las
entidades descentralizadas los organismos de control como Personeriacuteas o
Contraloriacuteas las Juntas Administradoras Locales que veniacutean manejando redes de
corrupcioacuten e ineficiencia al punto de que muchos han manejado hasta la Ley 1551
del 2012 que la Constitucioacuten de 1991 lo que en realidad se descentralizoacute fue la
corrupcioacuten y la politiqueriacutea de tal manera que este tambieacuten es uno de los motivos
para que el gobierno sancionaraacute la Ley 1551 de 2012- si bien no deroga la Ley
136 de 1994 ni el Decreto 1333 de 1986 (Halinisky 2012) aunque claramente en
sus puntos ambiguos puede producir es una continuidad de estos aspectos
58
En este punto cabe destacar el tema financiero Resulta interesante y pertinente
el anaacutelisis de Maldonado (2009) sobre la financiacioacuten y en particular del rol de la
interdependencia territorial ya que a veces este punto es olvidado en los estudios
que se centran en exceso solo en los municipios o en observar solo la partiacutecula
territorial y no las dinaacutemicas existentes en tanto todos los entes territoriales son
interdependientes y poseen cuatro ejes baacutesicos de necesidades en donde alterar
uno tiene efecto en todos los demaacutes entes estos puntos apuntan a
Territorios sostenibles para lograr un equilibrio entre la estructura ecoloacutegica
y las necesidades del desarrollo econoacutemico y social
Territorios productivos que aseguren la viabilidad econoacutemica de municipios
y regiones en el mediano y largo plazo
Territorios equitativos para que los ciudadanos puedan acceder maacutes
faacutecilmente a bienes y servicios como vivienda servicios puacuteblicos
equipamientos y espacios libres entre otros
Territorios autofinanciados con menos dependencia de las transferencias
programas y proyectos del nivel nacional con nuevas formas de gestionar y
financiar su desarrollo
Finalmente la LOOT manifiesta la autonomiacutea de los departamentos y municipios
para estructurarse sin necesidad de revisioacuten aprobacioacuten o autorizacioacuten del
gobierno central lo cual aumenta su papel como ceacutelula baacutesica del ordenamiento
territorial y se complementa en la Ley 1551 de 2012 al estabilizarse en dos
dispositivos juriacutedicos el hecho de que los municipios son titulares de las
competencias que no sean ni de los departamentos ni de la Nacioacuten y cuando no
tenga la capacidad concurriraacute al departamento o a la Nacioacuten
59
Cabe destacar que no solo se apunta estructuras macro sino que tambieacuten toca el
tema de ciudadaniacutea una categoriacutea muy impulsada muy impulsada por el discurso
santista (Peralta 2004) como garantiacutea de cumplimiento y vigilancia a la
corrupcioacuten de departamentos y entes territoriales menores ya que coacutemo se
evidencia en el anaacutelisis de Eduardo Willis (2002) existe un espectro histoacuterico que
relaciones corrupcioacuten con ordenamiento territorial Halinisky (2012) realiza un
importante anaacutelisis respecto a los impactos de la Ley 1551 de 2012 de los cuales
destacamos aquellos que maacutes significan un cambio de paradigma en el enfoque
territorial
-Los planes de desarrollo deberaacuten incluir forzosamente un capitulo con estrategias y
recursos en la promocioacuten y garantiacutea de los derechos humanos y tener en cuenta la visioacuten
de las minoriacuteas eacutetnicas que existan en dicho territorio
-Los usos del suelo deberaacuten adoptarse a traveacutes de Planes de Ordenamiento Territorial o
los Esquemas de Ordenamiento Territorial discriminando especiacuteficamente el uso en la zona
urbana como rural sujetando las decisiones que afecten las zonas rurales a las
disposiciones dictadas Unidad de Planificacioacuten de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios -
UPRA estos planes de ordenamiento territorial se renovaran cada doce antildeos
-Se blindan las finanzas de los municipios y se prohiacutebe el embargo de los recursos del
Sistema General de Participaciones y aquellos recursos propios del municipio que tienen
destinacioacuten especiacutefica seraacuten obligatorias las conciliaciones y los acuerdos de pago en
procesos ejecutivos contra los municipios sin perjuicio de que este deba cumplir con sus
compromisos financieros
-Se define para que contratos el alcalde municipal requiere autorizacioacuten forzosa del
concejo municipal contratos como Empreacutestitos vigencias futuras enajenacioacuten y venta de
bienes inmuebles enajenacioacuten de activos y cuotas partes concesiones entre otras
-Los Concejos municipales podraacuten citar a los representantes legales de las empresas
prestadoras de servicios puacuteblicos domiciliarios a que rindan cuentan sobre su gestioacuten sean
estas empresas puacuteblicas o privadas la negativa de los representantes legales al control del
concejo acarreara por parte de la Superintendencia de Servicios puacuteblicos graves
sanciones los concejales tendraacuten derecho a un subsidio para acceder a la pensioacuten y se
reconoce licencia de maternidad a las concejales
-Se buscaraacute una administracioacuten profesional y teacutecnica esta norma a traveacutes de la ESAP
implementaraacute a traveacutes de un fondo rotatorio la formacioacuten acadeacutemica de los alcaldes
concejales con una administracioacuten cada vez maacutes exigente se debe contar con servidores
puacuteblicos del Estado bien formados en lo moral y en lo tecnocraacutetico
60
-Otro aspecto que no podemos pasar por alto es el hecho de que al campo y al
campesinado se le reconoce la importancia histoacuterica en el desarrollo de nuestro paiacutes ya el
campesino no tendraacute que estar a la puerta del alcalde ya que en los planes de desarrollo y
de ordenamiento territorial cuentan con capiacutetulo especial y recursos para invertir en sus
necesidades los alcaldes tendraacuten que constituir un Consejo Municipal de Desarrollo Rural
un espacio de concertacioacuten con los actores del campo respecto de las decisiones de
gobierno que los afecten
-Por uacuteltimo el legislativo haya decidido que la eleccioacuten de los personeros municipales
mediante concurso de meacuteritos efectuado por la Procuraduriacutea General de la Nacioacuten (Halinisky 2012)
Por otro lado la relacioacuten entre la LOOT y la Ley de regaliacuteas tambieacuten es muy
estrecha para el Director Ejecutivo de Fedesarrollo existe una armoniacutea entre la
Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial y la Ley de Regaliacuteas ambas producto
del proceso de descentralizacioacuten llevado a cabo en Colombia (Konrad Adenauer
2012) Ademaacutes una criacutetica importante es la creencia erroacutenea de que con la LOOT
se solucionan todos los problemas de orden territorial al punto de creer que esta
Ley es perfecta e infalible ocasionando que no se planeen cambios o reformas
para una ley que ha dejado muacuteltiples preguntas (Parada 2014) y debates auacuten por
iniciar como los de la DIAN respecto a los impuestos
Panorama del nuevo ordenamiento territorial
Desde la aprobacioacuten de la LOOT tanto la academia entes territoriales el sector
privado las instituciones puacuteblicas como la sociedad civil se han manifestado
frente al hecho de no solo haber logrado una ley orgaacutenica despueacutes de 20 antildeos
sea a favor o en contra y tambieacuten frente a la adecuada comprensioacuten territorial de
un paiacutes complejo en conflicto donde la descentralizacioacuten real y praacutectica auacuten sigue
en cierta ambiguumledad y cada vez son maacutes notorias las diferencias regionales e
incluso dentro de las mismas regiones
61
En este escenario la LOOT deberaacute enfrentarse a los problemas profundizados
desde 1991 pero tambieacuten a las nuevas dinaacutemicas territoriales del paiacutes donde fue
importante el que este anclado y al menos en concordancia con la legislacioacuten
posterior como se observoacute en el anterior acaacutepite ya que esto da una base un poco
maacutes soacutelida a una ley cuyas criacuteticas se mantienen en lo simple o en general
obedece a loacutegicas de luchas por el poder y control territorial que se ve amenazado
por cambios estructurales en el ordenamiento territorial especialmente a nivel
electoral aunque este uacuteltimo punto no se ha tocado en tanto no existe una
facilidad o apoyo social Algo similar sucede con la descentralizacioacuten tan
solicitada tambieacuten desde 1991 y recalcada en el 2011 con la Ley orgaacutenica de
ordenamiento territorial pero siempre con ambiguumledades y problemas en la
praacutectica
Esto no significa que la descentralizacioacuten no sea viable al contrario en un paiacutes
como el colombiano resulta urgente Lo que acontece es que la autonomiacutea
administrativa y poliacutetica es viable si esta aparejada con una distribucioacuten de los
recursos entre la Nacioacuten y las entidades territoriales (Gaviria 2003) lo cual es un
punto de obligatorio cumplimiento si se desea lograr una descentralizacioacuten efectiva
y eficaz Un claro ejemplo es la relacioacuten entre vivienda y descentralizacioacuten donde
los debates al respecto resultan esenciales en la mayoriacutea de regiones que
histoacutericamente han tenido poco control sobre sus territorios (Mesa 2008
Montealegre 2006)
Por otra parte la exposicioacuten de motivos del proyecto presentado por el Gobierno
como en los informes de ponencia de los diferentes debates de Caacutemara y Senado
apuntan a que los municipios claramente modernizaraacuten el desarrollo local en el
nivel municipal de tal forma que recogen en un solo cuerpo normativo elementos
dispersos en varias normas anteriores como la referente a los planes de
desarrollo al ordenamiento territorial al desarrollo rural a la participacioacuten comunal
y comunitaria al desarrollo turiacutestico a la convivencia y seguridad ciudadanas a la
62
promocioacuten de los derechos humanos y a la proteccioacuten de los grupos vulnerables y
de las viacutectimas del desplazamiento y del conflicto armado a las minoriacuteas eacutetnicas
el fomento a la cultura al desarrollo econoacutemico y a la promocioacuten y proteccioacuten del
ambiente entre otros toacutepicos (EM 2012)
En este sentido el que los municipios sigan teniendo el papel de ceacutelula de
partiacutecula baacutesica del ordenamiento territorial es esencial pero tambieacuten las nuevas
alianzas y financiacioacuten que se proponen desde la LOOT aun con las
problemaacuteticas de la Ley de sostenibilidad fiscal y de regaliacuteas apuntan a avanzar
en dicha descentralizacioacuten en especial frente a la nueva normatividad como con la
reestructuracioacuten de municipios Tambieacuten la LOOT tendraacute que enfrentarse a los
debates sobre la descentralizacioacuten de temaacuteticas como la educacioacuten encabezada
con el empoderamiento de los CERES y de la salud (Jaramillo 2012) De hecho
debe resaltarse que al tiempo que se acogen fallos tanto de la Corte
Constitucional como del Consejo de Estado en relacioacuten con las funciones y
obligaciones de los municipios (EM 2012) se sigue manteniendo la consigna del
artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten que establece al municipio como entidad
fundamental de la divisioacuten poliacutetico-administrativa del Estado
De hecho como La LOOT careceraacute de pertinencia y eficacia mientras no se
proponga poliacuteticas y acciones que garanticen las condiciones de arraigo y de
pertenencia a un territorio o en otros teacuterminos la llamada unidad nacional y el
fortalecimiento de una comunidad imaginaria- la nacioacuten colombiana- y hasta dicha
discusioacuten no vaya acompantildeada de amplias reflexiones y propuestas dirigidas a
lograr comprensioacuten de los temas territoriales maacutes allaacute de lo geograacutefico con
eacutenfasis en el conocimiento sobre nuestro propio territorio conciencia de
pertenencia y compromiso no se lograraacute un ordenamiento armonioso
63
Se debe resaltar que tambieacuten se necesita para ello la participacioacuten y aportes de
los Ministerios de Cultura Educacioacuten y Medio ambiente de las universidades y
sus institutos de ciencias poliacuteticas y estudios regionales de las organizaciones
sociales y eacutetnicas es fundamental en este punto se reitera la importancia de la
sociedad civil en procesos de construccioacuten e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas
ya que solo asiacute el nuevo ordenamiento territorial seraacute garante de la unidad de la
repuacuteblica seraacute herramienta efectiva para que el Estado en sus diferentes niveles
cope su extensioacuten geograacutefica iacutentegramente y sea protector de la pluralidad y
diversidad de una sola nacioacuten (Gaviria 2006 Cit Maldonado 2013)
Ahora hay otro no siempre mencionado pero que como analizan Prieto y
Luengas (2014) es esencial para el ordenamiento territorial que es el
ordenamiento ambiental con una concepcioacuten de cuidado del ambiente en tanto no
solo se ve como un espacio de recursos y explotacioacuten o un lugar meramente
fiacutesico En este sentido el ordenamiento ambiental del territorio es un componente
fundamental ineludible e indisociable del ordenamiento territorial que sin embargo
para su operatividad requiere de instrumentos indisolublemente relacionados tales
como las disposiciones legales leyes y toda una red normativa poliacuteticas de
caraacutecter ambiental y en especial que se manifiesten frente al llamado desarrollo
sostenible que se concreten de manera eficiente y eficaz en cada uno de los
planes de desarrollo (en todos los niveles tanto en el orden nacional
departamental como en el municipal) tambieacuten en los Planes de Accioacuten Ambiental
de las Autoridades Ambientales incluyendo Planes de Gestioacuten Ambiental los POT
y los SIGAM evidenciando un espacio para el orden ambiental lejos de las
ambiguumledades y legislativamente con garantiacuteas
En este punto luego de haber desglosado y analizado el proyecto de LOOT
presentado en el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten
espacial del territorio que sin embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja
64
considerablemente de tener presente consideraciones medioambientales ya que
a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos sobre estas dos variables en
el estudio de la normatividad se evidencia que entre las competencias de los
municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de los
POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual
conlleva a que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al
ordenamiento ambiental se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la
LOOT no se avanza de manera concreta o al menos se dan pautas reales y que
en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los municipios de
formular no se promueva el generar ni planes ni sistemas de gestioacuten ambiental
como se esperariacutea en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento
Territorial y ambiental (Prieto 2012) No obstante en la LOOT puede ser y es una
gran oportunidad para integrar los conceptos de ordenamiento del territorio y del
ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y necesaria en especial
frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en su
mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Ahora bien otro punto a resaltar en este debate que deberaacute enfrentar la LOOT es
que las consideraciones medioambientales no son tenidas en cuenta ni si siquiera
cuando se ordena legislativamente en varias instituciones o cargos puacuteblicos ya
que la legislacioacuten en Colombia sigue estando enfocada en general y preocupada
por la reparticioacuten del territorio en tanto concepto fiacutesico y electoral y asiacute mismo por
los beneficios medio ambientales en este sentido explotacioacuten de recursos como
desarrollo que de este se pueda obtener tal y como es el caso del eacutenfasis que
prevalece sobre el reparto y administracioacuten de las regaliacuteas en Colombia o frente a
las nuevas discusiones sobre mineriacutea donde el papel de la sociedad civil y los
movimientos sociales seraacuten cruciales a la hora de que se realicen modificaciones
de la Ley Orgaacutenica para establecer criterios y directrices poliacuteticas claras de
conservacioacuten y preservacioacuten del medio ambiente (Prieto 2012)
65
Finalmente un gran desafiacuteo en el panorama de la LOOT es la financiacioacuten ya
que como manifestaron los gobernadores del Caribe (2011) a pesar de los fondos
e incentivos que se mencionan falta mayor claridad en los rublos en la
destinacioacuten y asignacioacuten pero sobretodo en las garantiacuteas para este punto
Ademaacutes el escenario Colombia presenta otras variables problemaacuteticas como el
conflicto armado en tanto coacutemo resalta Peacutecaut (1994) el problema del
desplazamiento y las migraciones forzadas es un arma de doble filo en el
establecimiento de un ordenamiento territorial
6 Conclusiones
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado
puesto que garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad
de manejar adecuadamente sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento
territorial es necesario para cualquier estado para un estado tan particular como el
colombiano resulta esencial e imperante
De hecho el conflicto armado colombiano asociado a la lucha agraria ha
desembocado en una construccioacuten social compleja y diversa del territorio Esta
situacioacuten significa sin lugar a dudas un territorio fragmentado incluso
administrativamente donde la red institucional muchas veces no es funcional en
varias aacutereas del paiacutes o existen instituciones que cumplen funciones en la praacutectica
iguales a otras y donde no existe un panorama diferencial y real frente a las
particularidades de cada zona lo cual evidencia la herencia histoacuterica de un
centralismo autoritario
66
Un ejemplo de lo anterior como se evidencioacute es la Constitucioacuten poliacutetica
instaurada durante La Regeneracioacuten 1886-1930 y la Ley 11 de 1986 que se
encargaron de modificar la herencia de ordenamiento territorial nacional al
convocar a la comunidad ldquopara que no siguiera siendo ajena a grandes y
pequentildeas decisiones que le concerniacutean y que tocaban con la vida ciudadana a
escala localrdquo pero manteniendo aun sesgos de centralismo y jerarquiacutea de los
entes locales frente al gobierno central
La Constitucioacuten de 1991 busco hacerle a frente dicho problema procurando
establecer una ruta para el ordenamiento efectivo del paiacutes en toda su estructura
pero de manera especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y
dictamino en el Artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial
(hellip) [Queacute] estableceraacute la distribucioacuten de competencias entre la Nacioacuten y las entidades
territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales seraacuten
ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y subsidiariedad en los
teacuterminos que establezca la ley (1991)
Es asiacute como desde la constitucioacuten de 1991 en el Artiacuteculo 288 se ordena la
construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial Sin embargo seria
hasta el 28 de agosto del 2011 cuando se creariacutea la Ley 1454 que se propone
conciliar y resolver los debates y conflictos surgidos a raiacutez de la ambiguumledad
administrativa y legislativa respecto a las divisiones del territorio Colombiano La
actual LOOT surge ademaacutes despueacutes de muacuteltiples intentos fracasados de
establecer las competencias instituciones y otros factores respecto a la
regionalizacioacuten del paiacutes temas esenciales para modernizacioacuten del estado
Es por lo tanto que en perspectiva histoacuterica los diferentes marcos juriacutedicos y
conceptuales que han rodeado el debate sobre el ordenamiento territorial y han
67
conllevado a una discrepancia sobre las apuestas poliacuteticas que debe tener el
estado y los gobiernos centrales al respecto buscaron cristalizarse en una Ley
orgaacutenica contando con al menos 20 proyectos que fueron hundidos al no aprobar
uno de los requisitos esenciales para la creacioacuten de una Ley Orgaacutenica tal y como
lo estipula la Constitucioacuten Poliacutetica en el Artiacuteculo 151 y consiste en la aprobacioacuten
de la mayoriacutea absoluta del el Congreso De hecho tambieacuten desde el sector
acadeacutemico se buscoacute nutrir la discusioacuten sobre a queacute modelo territorial debiacutea
apuntar el paiacutes sin lograr maacutes que algunos boletines en la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial (COT)
Por lo tanto la legislacioacuten sobre el Ordenamiento Territorial (OT) debioacute que
conformarse con Artiacuteculos limitados o Leyes de otras temaacuteticas para poder
manejar la incertidumbre frente a dicha problemaacutetica hasta que La ley 388 de 1991
(Ley de Desarrollo Territorial) fue creada con el fin de armonizar dicha
problemaacutetica sin lograrlo ante la complejidad que enfrentaba reto al que se
enfrentariacutean tambieacuten la Ley 152 1994 cap X Decreto 2284- 1994 sin embargo
durante este periodo dos grandes ejes dificultariacutean la descentralizacioacuten el paiacutes sin
la expedicioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en primer lugar la
dificultad de lograr un consenso interinstitucional lo que significaba luchas
internas y en segundo lugar consecuencia del primero la dificultad de unificar
teacuterminos a pesar del progreso a nivel normativo
De hecho la creacioacuten de una LOOT estaba en velo pues en el debate juriacutedico y
administrativo empezoacute a tomar fuerza el teoacuterico Tambieacuten es menester destacar
que los municipios departamentos y otras entidades territoriales se sentiacutean
confusos frente a sus competencias lo que dificultaba la conciliacioacuten de un
proyecto unitario de Ordenamiento Territorial Poco a poco empezariacutean a pensarse
proyectos maacutes concretos frente al OT en especial en 1995 donde existe un auge
68
del tema y se alcanza a formular un proyecto con amplias expectativas de
aprobacioacuten pero que no logra concretarse
Sin embargo debe afirmarse que con expedicioacuten de la constitucioacuten de 1991 se
crea una ruptura frente a la manera en que se pensaba el ordenamiento territorial
ya que como sentildeala el Titulo XI (CP 1991) se separa con el modelo de
autoritarismo centralista que predomino en la constitucioacuten de 1986 en la medida
que todas las demaacutes regiones por fuera de Santa fe de Bogotaacute se consideraban
menores de edad incapaces de definir lo que les conveniacutea y por ello sujetas a
perpetua tutela (Fals Borda 1997) ya que en el Artiacuteculo 286 y 287 se definen las
entidades territoriales y afirman su autonomiacutea para gestionar siempre y cuando se
mantengan dentro de los liacutemites de la ley buscando garantizar una facilidad en la
ejecucioacuten de proyectos y una inversioacuten maacutes directa a los intereses de cada entidad
de manera autoacutenoma
Ante este panorama se crea otro hito en el panorama del ordenamiento territorial
en 1997 cuando se expide modificando la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 la
Ley 388 o Ley de Desarrollo Territorial buscando solucionar dichos ejes
problemaacuteticos de manera efectiva el territorio colombiano y creando un plazo para
avanzar en la construccioacuten de una LOOT al sobrepasar el tiempo establecido por
la constitucioacuten de 1991 La Ley 388 del 1997 postula el Ordenamiento Territorial
de una praacutectica concreta buscando posicionarse como marco subsidiario ante la
ausencia de la Ley Orgaacutenica sin embargo la ley 388 no logroacute unificar las distintas
posiciones pese a que establecioacute los Planes de Ordenamiento Territorial y la
creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana la ambiguumledad y poca eficiencia de la
administracioacuten de territorio conllevo a nuevos proyectos de LOOT teniendo en
cuenta los peligros de no tener una unificacioacuten del Ordenamiento Territorial
69
No obstante es un hito de la historia del ordenamiento territorial por que dio paso
a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial
(POT) asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana redefiniendo lo
rural pero avanzando en la comprensioacuten de los cambios en las ciudades y la
urbanizacioacuten paulatina del paiacutes ademaacutes la creacioacuten y reglamentacioacuten por parte del
Estado del POT (Plan de ordenamiento Territorial) y el PDD (Plan desarrollo)
conduce a garantizar los derechos fundamentales mediante la provisioacuten de
servicios para mejorar la calidad de vida y el desarrollo sostenible del territorio se
puede concluir de este periodo que los intentos y avances registrados no
solventaron las principales problemaacuteticas vinculadas a la administracioacuten territorial
pero representan un punto de estudio y anaacutelisis importante para comprender
dinaacutemicas administrativa y poliacuteticas territoriales y los siguientes periodos
presidenciales
Ademaacutes en teacuterminos de los instrumentos de gestioacuten en nuestro paiacutes son los
municipios los encargados de gestionar en la escala maacutes pequentildea de la
planeacioacuten del territorio los POTrsquoS en donde se hace una proyeccioacuten del
ordenamiento municipal Sin embargo en estos planes suelen indicarse (indicar
coacutemo se distribuiacutea el territorio en los Planes de Ordenamiento Territorial en eacutestos
deben establecerse los distintos usos del suelo incluyendo las zonas protegidas
las principales actividades econoacutemicas asiacute como un segmento sobre servicios y
equipamientos urbanos
No obstante en la realidad se suele ver coacutemo muchos elementos de la
planificacioacuten son desacatados y ademaacutes el problema fiscal que implica la
corrupcioacuten suele distorsionar la ejecucioacuten de las obras puacuteblicas asiacute como el
abastecimiento de servicios para la poblacioacuten
70
En el periodo que comprendioacute el acaacutepite de la Ley 388 del 1997 se postulaba en
algunos sectores como el ser coherente con el ordenamiento territorial entendido
como el encargado de formular propuestas sobre la manera como se deben
distribuir competencias poderes y responsabilidades a lo largo y ancho del paiacutes
premisa indispensable para asegurar el despegue de una autonomiacutea que no
contrariacutee el principio de unidad del estado sino que sea su maacutes eficaz
complemento (Comisioacuten de ordenamiento territorial 1992) aunque se circunscribe
al problema de la organizacioacuten territorial del Estado y deja de lado lo sustancial de
esta poliacutetica que tiene que ver con los procesos que ocurren en las entidades
territoriales (Massiris 2011)
Un ejemplo es el conflicto armado donde la jurisdiccioacuten respecto a este seguiacutea
siendo abstracta en especial frente a los desplazamientos transformaciones
socio-territoriales migraciones por razones econoacutemicas y la expansioacuten masiva y
con poco control de las principales ciudades como Bogotaacute Cali Medelliacuten
Barranquilla y Bucaramanga donde auacuten en temas urbanos quedan muchos
debates sin resolver o darse
Sin embargo existe una restauracioacuten y renovacioacuten urbana orientada al cambio de
uso e intensificacioacuten del uso del suelo urbano a fin de contener la presioacuten
urbaniacutestica sobre las aacutereas rurales En Colombia ocurre algo totalmente paradoacutejico
y es que el sector inmobiliario y de construccioacuten se interesa cada vez maacutes por el
suelo semi-urbano o de vocacioacuten rural con el fin de ofrecer viviendas campestres
con beneficios tarifarios en cuanto al acceso a los servicios puacuteblicos Con este tipo
de estrategias comerciales las empresas constructoras modifican el uso del suelo
sin que se modifique en los Planes de Ordenamiento Territorial aumentando la
plusvaliacutea del suelo Es decir que el precio real estaacute sub-valorado en la medida
que su cotizacioacuten no corresponde al cambio del uso del suelo como ocurre en el
municipio de Chiacutea (Cundinamarca)
71
Dichas problemaacutetica se profundizariacutean durante el periodo presidencial de Aacutelvaro
Uribe Veacutelez en especial a partir de la Ley 715 frente a la modificacioacuten del Sistema
General de Participaciones que transfiere la nacioacuten a los municipios ya que no
solo aumenta condiciones de vulnerabilidad como el desempleo y pobreza en un
paiacutes en conflicto armado sino que transforma las relaciones entre entes
territoriales por los fondos de la nacioacuten llevando a un periodo de (re)centralizacioacuten
administrativa poliacutetica y fiscal que sumado al desequilibrio de poderes donde la
autonomiacutea de los entes territoriales fue en declive a medida que se posicionaba el
discurso de seguridad democraacutetica que acarreaba ideoloacutegicamente una gran
connotacioacuten del poder central y ademaacutes un control del monopolio de la fuerza y
de la economiacutea maacutes radical que en cualquier otro periodo anterior aun en
contradiccioacuten con los postulados de ordenamiento territorial de la constitucioacuten de
1991
Bajo esa configuracioacuten de 8 antildeos de recentralizacioacuten resulta un quiebre histoacuterico
en el ordenamiento territorial el hecho de que en el 2011 despueacutes de 20 antildeos de
la constitucioacuten de 1991 cuando un proyecto de LOOT es ratificado El 28 de
agosto luego de aprobar la mayoriacutea en el congreso y demaacutes requisitos de una Ley
Orgaacutenica el proyecto se convierte en la Ley 1454 (Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
territorial) y suscita conmocioacuten frente a sus futuros resultados despueacutes de varios
antildeos de debate sin consenso legislacioacuten limitada al respecto y todos sectores
divididos La definicioacuten del OT y sus principios nuevamente estaacuten en debate
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran
apuesta por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio
Colombiano bajo principios particulares (soberaniacutea y unidad nacional autonomiacutea
integracioacuten regionalizacioacuten sostenibilidad participacioacuten solidaridad y equidad
territorial diversidad paz y convivencia responsabilidad y transparencia
72
economiacutea y buen gobierno multietnicidad etc) que configuran sus 40 artiacuteculos y
deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-juriacutedico no soacutelo desde la
Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que ampliaron
el proceso de descentralizacioacuten (poliacutetica administrativa y fiscal Ver Anexos 1 y 2)
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1886 en donde se postuloacute que todos los ciudadanos podriacutean elegir directamente
al Presidente a los congresistas Diputados Concejales y a los Alcaldes (Art
171deg) asiacute como decretoacute la necesidad de tener un Alcalde -Jefe de la
Administracioacuten Municipal- (Art 200deg) precisoacute el procedimiento para la eleccioacuten
popular y estipuloacute de manera geneacuterica las incompatibilidades e inhabilidades del
oficio de eleccioacuten popular (Art 201deg) (Acto Leg 01 de 1986)
Meses despueacutes de la aprobacioacuten del Acto Legislativo se promulgoacute el decreto
presidencial 1333 por el cual se adoptoacute el reacutegimen municipal En el artiacuteculo 8deg
establecioacute que ldquolos territorios y los habitantes de eacuteste sometidos a la jurisdiccioacuten
del alcalde constituyen un municipio o distrito municipalrdquo pero es importante
mencionar que esta unidad del ordenamiento territorial continuacutea subordinada a los
intereses del departamento y de la nacioacuten puesto que si estos entes de mayor
categoriacutea administrativa requirieran desarrollar alguna obra o establecimiento
puacuteblico en suelos municipales el ente territorial maacutes pequentildeo deberaacute acoger dicha
obra como parte de su intereacutes general -y el de sus habitantes- (artiacuteculo 9deg)
Adicionalmente los alcaldes se encuentran bajo la tutela administrativa de los
Departamentos seguacuten lo establecido en el artiacuteculo 6deg del Decreto 1222 de 1986 y
en el artiacuteculo 7deg del Decreto 1333 de 1986 en temaacuteticas de planificacioacuten y
coordinacioacuten de desarrollo regional y local y para la prestacioacuten de servicios
Ahora si bien la ampliacioacuten democraacutetica mantuvo privilegios administrativos a la
nacioacuten y a los departamentos garantizando el control poliacutetico desde la capital en
Santa fe de Bogotaacute tambieacuten generoacute la ruptura del modelo bipartidista heredado
del Frente Nacional que se profundizoacute con la eleccioacuten popular de Alcaldes y
Gobernadores -a diferencia de los mandatarios municipales su eleccioacuten se
autorizoacute en 1992- en la medida que incrementoacute la institucionalizacioacuten de
movimientos sociales y grupos armados asiacute como la agremiacioacuten de intereses
12
poliacuteticos en organizaciones como la Federacioacuten de Gobernadores de Colombia y
la Federacioacuten Colombiana de Municipios8 fundada en 1990
Su creacioacuten es producto de una de las reformas maacutes importantes del siglo XX en el paiacutes el
inicio del proceso de descentralizacioacuten En este contexto la creacioacuten de la Federacioacuten no
solo era una buena idea era una necesidad de los alcaldes agremiarse quienes en este
nuevo marco institucional eran autoacutenomos y responsables de una gran cantidad de
competencias nuevas que implicaban un gran reto para los municipios y una gran
responsabilidad poliacutetica (FCM 2010)
En ese escenario la ampliacioacuten del espectro poliacutetico por la viacutea electoral se
configuroacute un modelo democraacutetico que afianzoacute la participacioacuten poliacutetica de los
colombianos al tiempo que buscaba mayor autonomiacutea poliacutetica profundizar la
descentralizacioacuten administrativa y fortalecer la capacidad de decisioacuten autoacutenoma
de los municipios Sin embargo la eleccioacuten popular de alcaldes no transformoacute el
modelo administrativo basado en el centralismo poliacutetico pero si empezoacute a afianzar
un modelo electoral maacutes incluyente en donde nuevas fuerzas y actores sociales
que se movilizaron en deacutecadas anteriores lograron tener un espacio de discusioacuten
participacioacuten y representacioacuten colectiva de sus intereses a traveacutes de los comicios
municipales que tuvieron lugar el 13 de marzo de 1988
Con esta apuesta poliacutetica se generoacute un proceso de transferencia de competencias
que tradicionalmente habiacutea detentado el Gobierno central hacia los municipios y
se amplioacute la gama de actores poliacuteticos habilitados en el sistema electoral
incrementando la representatividad por la viacutea de la participacioacuten ciudadana y la
inclusioacuten de los movimientos sociales y ciacutevicos de los antildeos 70 y 80 Seguacuten Dariacuteo
Restrepo entre el 11 y el 36 de las alcaldiacuteas y gobernaciones quedaron en
manos de fuerzas poliacuteticas ajenas al liberalismo y el conservatismo (1995) No 8 La Federacioacuten Colombiana de Municipios se constituye como una entidad gremial privada y sin aacutenimo de lucro con el fin de promover la descentralizacioacuten la autonomiacutea la democracia y la gobernabilidad local asiacute como pretende articular los esfuerzos internacionales nacionales subnacionales puacuteblicos y privados tendientes al fortalecimiento de los gobiernos municipales y distritales Para mayor informacioacuten sobre la misioacuten visioacuten e historia de la entidad consulte httpwwwfcmorgcoindexphpid=13 (20130314)
13
obstante este aspecto debe ser analizado con detenimiento puesto que si bien
generoacute un mayor nivel de representacioacuten para la sociedad tambieacuten produjo
efectos colaterales limitantes para el desarrollo regional
El intento por romper la estructura de poder poliacutetico heredada del Frente Nacional
-bipartidismo profundamente riacutegido- junto a la jerarquizacioacuten poliacutetica planteada en
principio como un intento por mejorar las condiciones de desarrollo en el paiacutes trajo
consigo una oleada de clientelismo desmesurado que dificultoacute avanzar en temas
relacionados con el desarrollo regional Mientras se buscaba ldquorecobrar la unidad
nacional sin sacrificar los intereses de la provincia menos auacuten de la ceacutelula
municipalrdquo el poder local aumentoacute de la mano de la ldquoineficiencia y del burocratismo
clientelistardquo (Betancur 1989) El traacutefico de influencias y el afaacuten de los nuevos
caciques locales por consolidar sus cuotas burocraacuteticas9 no se hicieron esperar y
las campantildeas poliacuteticas se permearon por estas dinaacutemicas
Resultaba mucho maacutes rentable obtener la personeriacutea juriacutedica de un partido o
movimiento poliacutetico como un mecanismo de poder para hacer exigibles los
intereses de la red social de votantes a traveacutes de la obtencioacuten de prebendas y
puestos por nombramientos poliacuteticos antes que tramitar los intereses ciudadanos
en canales democraacuteticos En esta carrera cayeron algunos partidos poliacuteticos que
habiacutean surgido de los diaacutelogos luego de que el Gobierno de Belisario Betancur y
grupos armados negociaran una salida al conflicto y eacutestos uacuteltimos encontraron en
la institucionalizacioacuten electoral un nicho feacutertil para sus aspiraciones poliacuteticas
En menos de un lustro la descentralizacioacuten poliacutetica pasoacute de ser la esperanza del
paradigma representativo a convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo
9 Ahora bien el clientelismo no surgioacute luego de la aprobacioacuten del acto legislativo 01 de 1986 ndashEleccioacuten popular de Alcaldes- sino que tiene raiacuteces profundas en el tipo de relaciones sociales poliacuteticas y econoacutemicas sobre las cuales se erigioacute el modelo de Estado en Colombia En ese sentido Francisco Leal (2010) plantea que eacuteste es el resultado de relaciones de transaccioacuten pre capitalistas que fueron utilizadas por los caciques poliacuteticos locales y por el Estado mismo para facilitar el proceso modernizador
14
regional por cuenta de ldquopermanentes conflictos entre comunidades y poliacuteticos con
gobiernos regionales y nacionales donde se desperdiciaban y agotaban las
energiacuteas de caraacutecter administrativordquo (Gaviria 1989) Sin embargo los partidos
poliacuteticos tradicionales no estuvieron al margen de esta carrera clientelar todo lo
contrario tanto los liberales como los conservadores aprovecharon la expansioacuten
del sistema de partidos y como duentildeos ldquonaturalesrdquo del monopolio de la votacioacuten -
tanto los caciques locales como los poliacuteticos electos- apuntaron a crear una
estrategia que les permitiera incrementar sus beneficios dejando la menor parte a
los movimientos ajenos al control de la asociacioacuten bipartidista
El control del bipartidismo sobre la administracioacuten del Estado condujo a que la clase
poliacutetica tendiera a hacer un uso indiscriminado de los recursos estatales De ahiacute a que se
viera como natural el usufructo privado de tales recursos y fuera fuente de desarrollo de
multitud de praacutecticas y costumbres (Leal 2010)
Para superar las tensiones poliacuteticas derivadas de la eleccioacuten popular de alcaldes
que entorpecioacute la adopcioacuten de mecanismos para garantizar el desarrollo equitativo
entre las regiones el Estado colombiano optoacute por ldquola ecuacioacuten ordenamiento
territorial equivale a planificacioacuten espacialrdquo implicando un modelo interdependiente
entre los centros urbanos y las formas de poblamiento y produccioacuten De este modo
se intentoacute superar la fragmentacioacuten social que habiacutea generado la ampliacioacuten
democraacutetica de finales de los 80 basaacutendose en un orden territorial funcional que
asegurara el desarrollo bajo paraacutemetros modernos (Borja 1996)
Sin embargo los partidos poliacuteticos y sus agentes construyen alianzas a partir de
ejes programaacuteticos como la planificacioacuten espacial apropiaacutendose del discurso del
desarrollo regional equitativo y de la planificacioacuten del territorio iquestdejando a un lado
el desconocimiento de paradigmas conceptuales y de las complejidades socio-
culturales del territorio Mientras tanto las alianzas continuacutean siendo productivas
electoralmente y en virtud de eacutestas se consolidan coaliciones de intereses en
15
espacios de incidencia poliacutetica y administrativa para garantizar la administracioacuten
de recursos con mayor autonomiacutea del departamento y de la nacioacuten En ese
contexto la Federacioacuten Colombiana de Municipios adquiere relevancia
De modo que la implementacioacuten de herramientas descentralizadoras fue soacutelo la
punta de lanza de las estrategias empleadas para la adopcioacuten de un esquema
territorial alterno en donde se buscoacute romper el centralismo autoritario heredado
del reacutegimen constitucional de 1886 y que tuvo muacuteltiples fracasos en el proyecto
de unificacioacuten nacional por cuenta del desconocimiento de las particularidades
socio-culturales y regionales
A continuacioacuten se presentaraacute un anaacutelisis del modelo poliacutetico e institucional que
implicoacute la carta magna de 1991 en donde se sentaron las bases principios y
elementos del nuevo modelo territorial propuesto como alternativa al centralismo
autoritario decimonoacutenico con sus posibilidades y retos de implementacioacuten
2 La Constitucioacuten de 1991 Ruptura y auge del ordenamiento territorial
La discusioacuten sobre el Ordenamiento Territorial en Colombia ha sido abordada por
autores como Fals Borda Massiris Borja Restrepo entre otros con el fin de
determinar los antecedentes y los aportes en la materia para nutrir desde distintos
campos la experiencia nacional Sin embargo la discusioacuten maacutes seria sobre el
ordenamiento territorial se planteoacute en el seno de la Asamblea Nacional
Constituyente como un debate de relevancia nacional cuya maacutexima preocupacioacuten
consistioacute en definir una hoja de ruta asiacute como plantear la necesidad de consolidar
un modelo capaz de garantizar ldquoun desarrollo equilibrado y justo de las distintas
regiones en espacial las maacutes pobres y marginales sin obstaculizar el progreso de
las maacutes ricasrdquo (COT 1992)
16
Gracias a la pluralidad acadeacutemica poliacutetica y social de los constituyentes la
necesidad de replantear estos temas se evitoacute caer en un debate reducido a
problemas cartograacuteficos para plantear la importancia de analizar la escenarios
para la creacioacuten y apropiacioacuten del espacio por parte de los grupos sociales con
sus propias culturas y organizacioacuten social y con la estructura general y la forma
administracioacuten recursos competencias y planeacioacuten del Estado (Borja 1996) La
Constitucioacuten de 1991 se adopta como un intento por construir un modelo
heterodoxo entre una repuacuteblica unitaria que reconoce la autonomiacutea regional de
departamentos y municipios por la viacutea de la transferencia de funciones y recursos
econoacutemicos a los entes territoriales y que apunta a disminuir los desequilibrios
econoacutemicos entre las regiones (Riveros cit COT 1992)
Para esto el texto constitucional debioacute acompantildearse con un articulado transitorio
que facilitara los procesos de cambio entre el anterior reacutegimen centralista
heredado de la Regeneracioacuten y la nueva foacutermula constitucional nacida de la
Asamblea Nacional Constituyente El artiacuteculo 3810 se convirtioacute en la piedra angular
para pensar el ordenamiento como una problemaacutetica nacional puesto que en eacuteste
se establecioacute que el Gobierno debiacutea encabezar la creacioacuten de la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial en un plazo de 6 meses y por un teacutermino de 3 antildeos con
el objetivo de realizar los estudios y formular las recomendaciones pertinentes en
torno a la divisioacuten territorial del paiacutes Seguacuten Fals Borda la importancia de la
Comisioacuten eran maacutes una intuicioacuten que cualquier otra cosa
Esta intuicioacuten proveniacutea de reconocer el lastre de liacutemites arbitrarios o mal desdentildeados que
han ignorado las realidades culturales geograacuteficas y econoacutemicas y desdentildeado las
10 Artiacuteculo Transitorio 38deg - El Gobierno organizaraacute e integraraacute en el teacutermino de seis meses una Comisioacuten de Ordenamiento Territorial encargada de realizar los estudios y formular ante las autoridades competentes las recomendaciones que considere del caso para acomodar la divisioacuten territorial del paiacutes a las disposiciones de la Constitucioacuten La Comisioacuten cumpliraacute sus funciones durante un periacuteodo de tres antildeos pero la ley podraacute darle caraacutecter permanente En este caso la misma ley fijaraacute la periodicidad con la cual presentaraacute sus propuestas (Constitucioacuten 1991)
17
necesidades cotidianas de la poblacioacuten con obvias consecuencias negativas para la
administracioacuten y el buen gobierno de las unidades territoriales (Fals cit COT 1992)
Asimismo el artiacuteculo 288deg de la Constitucioacuten Poliacutetica ordenoacute la construccioacuten de
una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (LOOT) en donde era fundamental tener en
cuenta dos elementos el primero relacionado con la importancia de la autonomiacutea
municipal pues estas ceacutelulas del ordenamiento y la administracioacuten nacional son
ldquoentes territoriales fundamentales durante la prestacioacuten de servicios puacuteblicos
domiciliariosrdquo y el segundo asociado al papel protagoacutenico del departamento como
ldquopromotor del desarrollo econoacutemico planificador generante de sus zonas de
frontera y como depositario constitucional de funciones de educacioacuten ambiente
salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra cit COT 1992)
Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo
centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 -tal como se mencionoacute antes- y
ademaacutes establecioacute en virtud de los artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las
entidades territoriales al tiempo que se les concedioacute autonomiacutea para gestionar sus
intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de proyectos y una inversioacuten directa
a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla Por tal razoacuten la
organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el Titulo XI
ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera
especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud
del artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias
entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten
concurrencia y subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)
18
Para el momento de su creacioacuten Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi
(IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la
primera definicioacuten institucional de Ordenamiento Territorial entendido como
El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y
utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en
cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio
considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)
No obstante la produccioacuten y apropiacioacuten conceptual realizada por la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial enfrentoacute un problema endeacutemico de la administracioacuten
colombiana pues con el incremento de las funciones conjuntas del Instituto
Agustiacuten Codazzi y otras entidades iniciaron una serie de conflictos asociados al
enfoque de ordenamiento e integracioacuten territorial maacutes pertinente de acuerdo a los
intereses institucionales En esta disputa intervinieron el Departamento Nacional
de Planeacioacuten (DNP) algunos sectores acadeacutemicos e incluso representantes del
Gobierno para definir los paraacutemetros y modelos de Ordenamiento Territorial
El debate conceptual poliacutetico econoacutemico y juriacutedico atrajo cada vez maacutes el intereacutes
de otros sectores acadeacutemicos interesados en fomentar programas de estudios
especializados y de esa forma generar nuevas propuestas conceptuales la
mayoriacutea de las veces en coalicioacuten con entidades puacuteblicas con una perspectiva
teoacuterica similar Entre los teoacutericos pioneros se destacan Aacutengel Massiris que desde
el IGAC y la academia nacional planteoacute herramientas y definiciones conceptuales
para entender el Ordenamiento en Colombia Orlando Fals Borda quien
proporcionoacute los principales lineamientos del Ordenamiento en clave de la
regionalizacioacuten Hernando Gonzaacuteles que profundizoacute en el tema de la planificacioacuten
Anuar Yaver poliacutetico liberal que sosteniacutea la creacioacuten de un proyecto de
19
Ordenamiento Territorial Rubeacuten Dariacuteo Utria que ahondoacute en la conceptualizacioacuten
de desarrollo nacional y planificacioacuten entre otros autores reconocidos
De hecho los gobiernos de turno y altos funcionarios empezaron a considerar el
Ordenamiento como piedra angular en la modernizacioacuten del Estado (Estupintildeaacuten
2001) y un eje de trasformacioacuten administrativa donde se rescatariacutean y
potenciariacutean las concepciones iniciales de descentralizacioacuten autonomiacutea y
democracia que lograron penetrar en la Comisioacuten de Ordenamiento llevaacutendola en
1993 a modificar la definicioacuten inicial
Contribuir al logro de un Estado eficiente y a la consolidacioacuten de la democracia y la
descentralizacioacuten la COT realiza estudios y ofrece recomendaciones dirigidas al
Congreso de la Repuacuteblica y al Gobierno Nacional sobre asuntos que reflejen los intereses
de la Nacioacuten y de las diversas regiones y procura una divisioacuten y administracioacuten territorial
que armonice la distribucioacuten de la poblacioacuten y el desarrollo social econoacutemico y poliacutetico
con el uso de los recursos naturales y la proteccioacuten del ser humano y del medio ambiente
(Massiris 2010)
Pero a pesar de las contribuciones y esfuerzos administrativos la creacioacuten y
aprobacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial continuaba siendo una
quimera Ademaacutes como si fuera poco los municipios departamentos y demaacutes
entidades territoriales teniacutean muacuteltiples confusiones en torno a sus competencias
legales Esta situacioacuten dificultoacute profundamente la conciliacioacuten de un proyecto
unitario de ordenamiento del territorio colombiano en donde el ordenamiento
espacial se buscaba usar como un instrumento del Estado para el logro de la
eficacia la consolidacioacuten de la democracia y la descentralizacioacuten respetando a las
autonomiacuteas locales y velando por la unidad nacional (Borja 1996)
En medio de esa pugna otros sectores buscaron expandir las problemaacuteticas
asociadas al Ordenamiento territorial y autores como Romero (1997) lo
20
vincularon al tema de la descentralizacioacuten administrativa Roberto Junguito lo
asocioacute a las finanzas entre otros autores preocupados por la situacioacuten Por esta
razoacuten la Comisioacuten de Ordenamiento Territorial procuroacute unificar criterios en un solo
espacio con el lanzamiento de talleres
Tambieacuten el Departamento Nacional de Planeacioacuten (1993) aclaroacute que con la
ordenacioacuten del territorio se pretendiacutean coordinar y unificar las acciones de los
sectores puacuteblico y privado que resultan en impactos en las formas de ocupacioacuten
territorial transformando el espacio conformado naturalmente y el construido social
y econoacutemicamente para hacer maacutes eficiente la asignacioacuten de la inversioacuten puacuteblica y
privada elevando la calidad de vida de la poblacioacuten manteniendo la armoniacutea con
la naturalezardquo (Gonzaacuteles 1993)
En uacuteltimas desde la ruptura de la constitucioacuten 1991 frente al tema territorial y su
intento de impulsar cambios al respecto hasta 1993 con las nuevas instituciones y
avances acadeacutemicos en la materia se llegoacute a ciertos puntos en comuacuten que exigiacutean
una normatividad para regular y resolver ciertas problemaacuteticas comunes a todas
las perspectivas comunes y teoacutericas Un ejemplo de esa unificacioacuten es la tabla de
Sede de Palmira de la Universidad Nacional (2009) tratando de mostrar cuales
eran los problemas donde existiacutea un consenso y sus respectivas propuestas
TABLA 1 Problemas y soluciones al Ordenamiento Territorial a partir de la Constitucioacuten de 1991
PROBLEMAS LOGROS
Conflictos de uso del suelo por incompatibilidad entre el uso
potencial y el uso real
Mejor uso del suelo de acuerdo con las potencialidades
y limitaciones
Desequilibrios en la explotacioacuten y acceso al suelo Mejor instrumentacioacuten para orientar los procesos de
urbanizacioacuten
Aprovechamiento insostenible de los recursos naturales Mejor articulacioacuten e integracioacuten del territorio a nivel local
y nacional
Ocupacioacuten de aacutereas sujetas a amenazas naturales y antro
picas Mejora la habitabilidad del medio rural
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Desarrollo de infraestructuras especiales de gran impacto
sin las debidas previsiones ambientales
Inicios en reglamentacioacuten y gestioacuten para la proteccioacuten
del patrimonio natural y cultural
Expansioacuten urbana desordenada principalmente en las
grandes ciudades
Mejoran las poliacuteticas y programas para la prevencioacuten de
desastres naturales y antro picos
Desequilibrios en el acceso a servicios puacuteblicos y sociales
de la poblacioacuten urbana El fortalecimiento de la competitividad de los territorios
Limitaciones en el acceso a servicios puacuteblicos domiciliarios
y sociales de las aacutereas rurales
Motivacioacuten por formular e investigar sobre una
organizacioacuten del espacio urbano maacutes funcional y acorde
con el desarrollo humano sostenible
Desequilibrios en la distribucioacuten de actividades y empleos
principalmente entre lo urbano y lo rural y entre las
ciudades y las aacutereas urbanas rurales
Estudios de impacto ambiental que ayudan a la
localizacioacuten oacuteptima de las infraestructuras
equipamientos y servicios
Concentracioacuten de casi el 40 de la poblacioacuten en las cuatro
ciudades maacutes importantes Una mejor localizacioacuten de las instalaciones productivas
Desequilibrios en la estructura urbano-regional Planeacioacuten y ordenacioacuten territorial a corto mediano y
largo plazo
Desequilibrios en el desarrollo urbano rural Estructura general de ordenamiento articuladora de
planes sectoriales
Desatencioacuten de las aacutereas e inmuebles de valor patrimonial
histoacuterico cultural natural y arquitectoacutenico Mayor concientizacioacuten de la planeacioacuten estrateacutegica
Fuente Universidad Nacional de Colombia Sede Palmira (2009)
Por lo tanto se fueron promoviendo proyectos de diversos enfoques conceptuales
juriacutedicos y poliacuteticos frente al Ordenamiento Respecto los antildeos posteriores a la
Constitucioacuten de 1991 resulta necesario rescatar la Ley 152 de 1994 la cual
intentoacute profundizar los artiacuteculos 313 325 y 339 de la Constitucioacuten ademaacutes de
complementarse con los decretos 2284 del mismo antildeo hasta verse modificado en
el 2002 con el Decreto 2250 especiacuteficamente en el artiacuteculo 9 de dicha ley
De hecho la ley 152 de 1994 evidencioacute algunos esfuerzos por avanzar en la
configuracioacuten de un modelo de ordenamiento territorial al tiempo que empezoacute a
plantear soluciones estableciendo unos principios y competencias baacutesicas para
que las entidades territoriales dejando de lado la ambiguumledad poliacutetica y la
inestabilidad legislativa Esta situacioacuten permitioacute estabilizar en el articulado de la ley
los elementos centrales de la planeacioacuten municipal sus componentes y alcances
22
TABLA 2 Cambios en el modelo de descentralizacioacuten y Ordenamiento Territorial (1994)
PRINCIPIOS (LEY 1521994 CAP X) (DECRETO 22841994)
Creacioacuten de un modelo
ambiental sustentable
Desarrollo armoacutenico de las
regiones
Procesos de Planeacioacuten
Eficiencia
Vitalidad
Coherencia
Conformaciones de los
planes de desarrollo
Autonomiacutea
Delimitacioacuten clara de las
competencias
Coordinacioacuten
Consistencia
Prioridad del gasto puacuteblico
social
Continuidad
Participacioacuten
En lugar del DNP actuaraacute la
Secretariacutea Departamento
Administrativo u Oficina de
Planeacioacuten o la dependencia que
haga de sus veces
En lugar del CORPES actuaraacute el
Consejo de Gobierno o la
autoridad de planeacioacuten que sea
equivalente en las otras
entidades territoriales En lugar
del CNP lo haraacute el respectivo
Consejo Territorial
En lugar del Congreso la
Asamblea Consejo o la instancia
de planeacioacuten que sea
equivalente en las otras
entidades territoriales
Se cambia el propoacutesito y los
objetivos de los planes
ajustaacutendolos a los pilares de
dicha Ley
Se busca mejorar la eficiencia y
el paradigma de administracioacuten
puacuteblica a traveacutes de crear un
procedimiento especiacutefico para la
creacioacuten de los planes
La representacioacuten en el Consejo
Nacional de Planeacioacuten de los
municipios y distritos las provincias y
departamentos cambia a traveacutes cinco
grupos territoriales11
Los Consejos Regionales de
Planificacioacuten Econoacutemica y Social -
Corpes- coordinaraacuten el proceso de
conformacioacuten por parte de los
gobernadores de los departamentos
correspondientes a la jurisdiccioacuten de la
correspondiente regioacuten de planificacioacuten
econoacutemica y social de la terna con base
en la cual el Presidente de la Repuacuteblica
designaraacute el Departamento cuya maacutexima
autoridad administrativa actuaraacute en
representacioacuten de los departamentos en
el Consejo Nacional de Planeacioacuten
Para tal efecto los Conpes sentildealaraacuten el
plazo para inscribir candidaturas de los
departamentos para conformar la terna
respectiva y organizaraacuten el
procedimiento para que cada
departamento a traveacutes de su
Gobernador vote hasta por tres
departamentos La terna se conformaraacute
con los departamentos que obtengan el
mayor nuacutemero de votos
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de la ley 152 de 1994 y el decreto 2284 de 1994
11 A saber el Articulo 9 de la Ley 152 de 1994 los clasifico en Grupo uno Compuesto por los departamentos de Amazonas Caquetaacute y Putumayo Grupo dos Compuesto por los departamentos de Boyacaacute Cundinamarca Huila Norte de Santander Santander y Tolima Grupo tres Compuesto por los departamentos de Atlaacutentico Boliacutevar Cesar Coacuterdoba Guajira Magdalena Sucre y el Archipieacutelago de San Andreacutes Providencia y Santa Catalina Grupo cuatro Compuesto por los departamentos de Antioquia Cauca Caldas Chocoacute Narintildeo Quindiacuteo Risaralda y Valle del Cauca Grupo cinco Compuesto por los departamentos de Arauca Casanare Guainiacutea Guaviare Meta Vaupeacutes y Vichada
23
La Ley 152 de 1994 y la joven normatividad e institucionalidad que se iba
construyendo hasta 1994 dariacutean lugar a que especialmente en 1995 se produjera
una expansioacuten y auge de la problemaacutetica y se formulan dos proyectos de ley con
amplias expectativas de aprobacioacuten que pese a todos los pronoacutesticos no
pudieron cumplir con la mayoriacutea absoluta en la Caacutemara de Representantes y el
Senado en especial por las diferencias entre las posturas que apostaban en
general por definiciones metodologiacuteas y anaacutelisis propios tomados como uacutenicos
De hecho en 1996 el Instituto Agustiacuten Codazzi publica una guiacutea metodoloacutegica
donde plantea una definicioacuten diferente del el Ordenamiento entendido como
Una poliacutetica de Estado e instrumento de planificacioacuten que permite una apropiada
organizacioacuten poliacutetico-administrativa de la Nacioacuten y la proyeccioacuten espacial de las poliacuteticas
sociales econoacutemicas ambientales y culturales de la sociedad garantizando un nivel de
vida adecuado para la poblacioacuten y la conservacioacuten del ambiente (IGAC 1996)
La dificultad de unificar teacuterminos a pesar del progreso a nivel normativo llevariacutea a
la necesidad de expedir en 1997 una Ley que buscara ambiciosamente
solucionar las discrepancias y los problemas teacutecnico y administrativos que
surgieran en todo el territorio por la ausencia de una LOOT
Sin embargo en el paiacutes tuvieron que transcurrir maacutes de 20 antildeos para obtener un
acuerdo en torno al modelo de ordenamiento territorial consagrado en el marco de
la Ley 1454 de 2011 Soacutelo hasta ese momento se aproboacute una legislacioacuten que
conciliaba los conflictos asociados a la ambiguumledad administrativa que imperaban
en el paiacutes En ese contexto la actual ley es producto de muacuteltiples fracasos por
establecer las competencias instituciones y otros elementos administrativos
respecto a la regionalizacioacuten asiacute como las temaacuteticas vitales para la modernizacioacuten
del Estado
24
3 Ley 388 de 1997 Intentos y avances en la normatividad nacional
En 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3
de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los
costos poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de
manera efectiva el territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten
de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la
Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se definiacutea conceptualmente el Ordenamiento
Territorial 12 como
El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas
emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la
funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las
leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del
espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con
el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo 5deg)
Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde
los insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean
presentado muacuteltiples autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten
puacuteblica hasta limitar la discusioacuten poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes
GRAacuteFICA 1 Visioacuten del sistema Poliacutetico administrativo a partir de la Ley 388 de 1998
SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO
CO
MP
O
NE
NT
ES
Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos
12 Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879
25
Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-administrativos de las
entidades territoriales y administrativas con referente territorial
Componentes legales de la descentralizacioacuten y la democracia
Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)
Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del
paiacutes ya que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre
ordenamiento territorial Siacute bien dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de
los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) asiacute como la creacioacuten de
instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la
administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas
teniendo en cuenta los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional
Pero a pesar de las dificultades asociadas a la Ley 388 es importante destacar los
avances en materia de gestioacuten ambiental asiacute como la promocioacuten del desarrollo
sostenible Por esta razoacuten la Ley 388 implicoacute la adaptacioacuten de nuevas
perspectivas sobre ordenamiento territorial en Colombia De hecho la forma en
que entra a regular y reordenar la administracioacuten del territorio se fundamenta a
traveacutes de las perspectivas urbanas donde empiezan a tomar mayor prioridad las
ciudades urbes y se busca es coordinar los centros y aacutereas rurales del paiacutes con
estas De tal manera de la descentralizacioacuten no tiene un gran retroceso a nivel
macro pero en las dinaacutemicas de las entidades territoriales sucede algo distinto
Esta ley se cimentoacute sobre cinco pilares baacutesicos a saber a) La funcioacuten social y
ecoloacutegica de la propiedad (instaurada desde 1936) b) La prevalencia del intereacutes
general sobre el particular c) La distribucioacuten equitativa de cargas y beneficios del
urbanismo d) La funcioacuten puacuteblica del urbanismo e) La participacioacuten democraacutetica
26
de los individuos En ese contexto la ley 388 materializoacute la implementacioacuten de los
Planes de Ordenamiento Territorial (POT) consagrados en la ley 152 de 1994 al
tiempo que acogioacute los principios de una concepcioacuten urbana donde se considera la
necesidad de oportunidades de los ciudadanos de gozar de los beneficios de la
urbanizacioacuten se busca cambiar el gasto puacuteblico ineficiente por inadecuada
planificacioacuten que no se corrigioacute con la Ley 152 de 1994
Ahora si bien la Ley 388 consagroacute un proyecto de ordenamiento territorial local
ambicioso es importante aclarar que eacutesta no se creoacute para resolver todos los
problemas sobre la administracioacuten del territorio nacional sino para crear
mecanismos y escenarios de planificacioacuten y gestioacuten del suelo para configurar una
especie de ldquocaja de herramientasrdquo al servicio de las autoridades locales y con la
participacioacuten de la sociedad canalizada a traveacutes de sus organizaciones En uacuteltimas
se buscoacute enfocar la planeacioacuten en funcioacuten de problemaacuteticas o situaciones
concretas con un marco legal fundamentado con voluntad poliacutetica y una eficiente
administracioacuten de los recursos humanos y financieros (Caicedo 2007)
De tal manera la ley se centroacute en el fortalecimiento del papel de los entes
territoriales para que cumplieran con la funcioacuten puacuteblica del urbanismo (decisiones
normativas y control ejecuciones) y garantizaran la captacioacuten de plusvaliacuteas la
equidad en el desarrollo urbano el equilibrio en la provisioacuten de infraestructura
urbana y servicios la rentabilidad de los negocios y los consensos sobre el
desarrollo territorial a traveacutes de la participacioacuten democraacutetica (Acero 2011) De esta
forma se garantizariacutea ademaacutes el cambio de paradigma que se habiacutea manejado al
respecto desde el 91rsquo contraponieacutendose al de instituciones como la COT IGAC
DNP que si bien reconociacutean la importancia de lo urbano no habiacutean
problematizado sobre este aspecto
27
En este sentido uno de los aspectos que maacutes repercusioacuten tendriacutean de dicha Ley
en el OT seriacutean los POTrsquos desde una perspectiva urbana que buscaba mezclarse
y retomar el tema de la regionalizacioacuten que se veniacutea trabajando desde 1991 La
idea era armonizar los debates de las regiones a traveacutes de mejorar las
condiciones de acceso y calidad de vida en las urbes teniendo en cuenta los
factores medio ambientales y el buen uso de dineros puacuteblicos e invirtiendo
fuertemente en aspectos como la infraestructura y transporte en las ciudades
buscando que se conectaran las periferias de los entes territoriales con sus
centros y esperando un equilibrio entre el territorio deseado donde la idea era
urbanizar a gran escala el actual y el posible
GRAacuteFICA 2 Esquema para la formulacioacuten de la visioacuten de planes de ordenamiento territorial
DIMENSIONES Unidades de Paisaje
Ambiental
Cultural TERRITORIO
DESEADO
Propoacutesito Gral
del Desarrollo Social
Econoacutemica
Poliacutetica
VISION URBANO -
REGIONAL
IMAGEN
OBJETIVO
Sostenibilidad ambiental TERRITORIO
POSIBLE Funcioacuten urbano-regional
Movilidad poblacional
ATRIBUTOS
Espacio puacuteblico
Transporte
Equipamiento TERRITORIO
ACTUAL
Escenarios del
ordenamiento Vivienda
Infraestructura
Usos del suentildeo Unidades de Paisaje
Fuente Ley 388 de 1997 - Mindesarrollo Proceso de aplicacioacuten
28
Sin embargo esto no significa que el nuevo paradigma del OT enfocado a lo
urbano a traveacutes de una nueva normatividad dejara de lado toda la evolucioacuten que
se habiacutea realizado juriacutedicamente desde 1991 Se plantea desde Estado que El
POT (Plan de ordenamiento Territorial) y el PDD (Plan desarrollo) son
complementarios en sus objetivos y fines ambos conducen a garantizar los
derechos fundamentales mediante la provisioacuten de servicios para mejorar la calidad
de vida y el desarrollo sostenible del territorio
En siacutentesis los intentos y avances registrados durante este periodo no tuvieron un
gran alcance y tampoco solventaron las principales problemaacuteticas vinculadas a la
administracioacuten territorial Incluso se promovieron muacuteltiples proyectos de ley para
consolidar el modelo de ordenamiento territorial que fracasaron en gran medida
por cuenta de los intereses clientelistas subyacentes a eacutestos
4 El retorno de la (re)centralizacioacuten poliacutetica y fiscal
Luego de una deacutecada de intentos fallidos por consolidar un proyecto de Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en la cual se aglutinaran y articularan las
propuestas maacutes relevantes en teacuterminos de desarrollo regional equitativo u otros
modelos de desarrollo territorial se termina expidiendo una norma orgaacutenica que
incide de manera directa cabe mencionar tanto en la asignacioacuten de recursos y
competencias especiacuteficas a los entes territoriales como con relacioacuten a la
prestacioacuten de servicios en salud educacioacuten y otras aacutereas de igual importancia
para las regiones Sin embargo con esta ley se transfirieron mayores
responsabilidades a los gobiernos territoriales con los mismos recursos
(Restrepo 2005) y teniendo en cuenta que desde 1991 a inicios del gobierno
29
Uribe existiacutea un gran desorden territorial la recentralizacioacuten iba a permitir que
debates dispersos como el ambiental se avivaran
Ademaacutes como se puede observar en la declaraciones del INCODER a cargo del
subgerente de Planificacioacuten e Informacioacuten se observa una inclinacioacuten no solo por
la recentralizacioacuten sino un apoyo al sector privado sobre el puacuteblico y el
fortalecimiento del ordenamiento territorial en tanto aspectos econoacutemicos-fiacutesicos y
no culturales o sociales primando el uso del ordenamiento territorial es coacutemo una
herramienta para la explotacioacuten de recursos De hecho las declaraciones parten
de afirmar que los conglomerados industriales agriacutecolas minero-energeacuteticos de
la quiacutemica la fiacutesica la biologiacutea y la biotecnologiacutea la electroacutenica y la roboacutetica que
se estaacuten dando en el paiacutes en Colombia tienen expresioacuten local a nivel mundial
determinando la competitividad un principio de ordenamiento de las regiones y de
las naciones y responden a loacutegicas determinadas por muacuteltiples factores entre los
que se destacan la dotacioacuten de recursos biofiacutesicos talento humano
institucionalidad relaciones y tejido social estructuras y relaciones poliacuteticas
infraestructura fiacutesica dando prioridad a un modelo especiacutefico en la economiacutea la
dotacioacuten y presencia de agentes en la cadena de produccioacuten-transformacioacuten y
agroindustria comercio transporte e infraestructura social entre otros (Uribe
2003)
Lo anterior evidencia que solo las regiones tienen autonomiacutea en tanto los
procesos industriales privados que estaacuten llevando a cabo pero donde se prima
una visioacuten economicista del territorial como medio lo cual se hace auacuten maacutes
relevante en sus anaacutelisis sobre los teacuterminos puramente econoacutemicos donde afirma
que Michael Porter plantea que la competitividad de una empresa o grupo de
empresas estaacute determinada desde lo local por los atributos del diamante que
incluyen (i) las condiciones de los factores (ii) las condiciones de la demanda (iii)
las industrias relacionadas y de apoyo y (iv) la estrategia estructura y
30
competencia de la empresa lo cual es cierto pero lo importante radica en tanto lo
usa para sostener argumentativamente que debido a que en el desarrollo de su
planteamiento Porter le asigna una especial importancia al potencial de lo local a
partir de la interaccioacuten adecuada de estos atributos constitutivos del diamante de
la competitividad que son la fuente del mejoramiento continuo y la innovacioacuten de
las empresas y los conglomerados productivos o ldquoclustersrdquo en regiones
geograacuteficas relativamente concentradas (Uribe 2003) de ahiacute que durante este
periodo se manejara un recentralizacioacuten poliacutetica en pro de promover el
fortalecimiento del sector privado como eje del desarrollo territorial a niveles
locales
Deacutecadas peacuterdidas La descentralizacioacuten y la desconcentracioacuten en crisis
Los avances obtenidos durante las deacutecadas del 80 y 90 en teacuterminos de
descentralizacioacuten poliacutetica e incremento del gasto social por la viacutea de las
transferencias de la nacioacuten a los municipios resultan seriamente afectados
durante la primera deacutecada del siglo XXI Con la ley 715 de 2001 se modificoacute y se
recortoacute el gasto puacuteblico social asociado al Sistema General de Participaciones que
transfiere la nacioacuten a los municipios producto de la disminucioacuten real de los
Ingresos Corrientes de la Nacioacuten los cuales dependen del comportamiento de la
economiacutea (creciente o decreciente13) Ademaacutes con esta ley se empiezan a
interrumpir la cobertura de servicios sociales como la salud y la educacioacuten lo cual
implica un aumento en el desempleo y la pobreza por cuenta de la inequidad en el
acceso general a estos servicios sociales (Restrepo 2005)
13 Es importante recordar que a finales de los antildeos 90 la crisis del Sudeste Asiaacutetico golpeoacute el mercado interno y por ende el paiacutes estaba atravesando una difiacutecil situacioacuten macroeconoacutemica)
31
Con la que se regularon las competencias locales en sectores vitales para el
desarrollo regional como la salud y la educacioacuten al tiempo que se intentoacute
profundizar el modelo de descentralizacioacuten econoacutemica puesto que la nacioacuten se
encargoacute de reasignar presupuesto y definir las competencias especiacuteficas a los
entes territoriales Es decir que se trasladan competencias y funciones de una
persona juriacutedica a otra Se trata en uacuteltimas de un proceso administrativo y fiscal a
traveacutes del cual se
ldquoreasigna el poder poliacutetico competencias y recursos entre los distintos niveles de gobierno
(nacioacuten departamentos municipios entre otros) con el objeto de que el Estado pueda
cumplir sus fines de bienestar y equidad sobre la base de la accioacuten conjunta y
complementaria del gobierno nacional y de los gobiernos territoriales (Goacutemez 2011)
Sin embargo seguacuten Restrepo esa herramienta administrativa poliacutetica y fiscal
abre la puerta a un proceso de recentralizacioacuten que lesiona la legitimidad de la
reforma iniciada en la deacutecada del 80 la cual terminaraacute por ldquoponer en riesgordquo la
descentralizacioacuten poliacutetica asociada a la eleccioacuten local de funcionarios (alcaldes
gobernadores principalmente) asiacute como la planeacioacuten participativa Ademaacutes esta
ley confiere al ejecutivo ldquodiscrecioacuten en la reparticioacuten de rentas y contratos (hellip) con
los recursos de la salud de los pobresrdquo (Restrepo 2005) Una crisis similar
atraviesa la desconcentracioacuten otra herramienta de la gestioacuten puacuteblica con la cual
se posibilita ldquola radicacioacuten de competencias y funciones en dependencias ubicadas
fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa conservando la
autoridad central las potestades y deberes de orientacioacuten e instruccioacuten14 (Ley 489
de 1998)
14 Mientras que Borja retoma a autores como Haldenwang quien sentildeala que la descentralizacioacuten es una herramienta de Estados en crisis que se ha puesto de moda maacutes allaacute de los proyectos que se proponen desde sectores con intereses econoacutemicos y poliacuteticos concretos reducieacutendose en uacuteltimas a una herramienta de la gestioacuten puacuteblica (Borja 1996)
32
Seguacuten la Corte Constitucional la desconcentracioacuten es ldquouna herramienta que
permite descongestionar los oacuterganos superiores con miras a facilitar y agilizar la
funcioacuten puacuteblica de conformidad con los principios funcionales de eficacia y
celeridad que gobiernan dicha funcioacutenrdquo (Sentencia C-727 de 2000) Este
procedimiento tiene lugar ldquoal interior de una misma organizacioacuten con unidad de
mando y direccioacuten y con la misma identificacioacuten legal o razoacuten juriacutedicardquo en
cualquier nivel territorial (Rubio 2004) De hecho el Departamento Nacional de
Planeacioacuten (2004) sostiene que la desconcentracioacuten es una variante de la
centralizacioacuten y permite trasladar funciones a entidades que actuacutean bajo
instrucciones de las autoridades centrales
El Distrito Capital es un claro ejemplo de la desconcentracioacuten administrativa en
donde La Alcaldiacutea Mayor en aras de garantizar la atencioacuten ceacutelere y eficiente a los
ciudadanos tiene desconcentradas sus funciones a lo largo de las 20 localidades
de la ciudad Otro ejemplo a nivel nacional es la existencia de oficinas regionales
de entidades como el SENA y de la Escuela Superior de Administracioacuten Puacuteblica
para resolver la demanda de acceso en educacioacuten de las personas de otras
regiones del paiacutes (DNP 2004)
Tanto la descentralizacioacuten como la desconcentracioacuten operaban de manera alterna
en la administracioacuten puacuteblica y la gestioacuten de recursos para el territorio Sin
embargo los marcos normativos aprobados sumados a la restriccioacuten real de las
herramientas de gestioacuten terminaran por reducirse con el modelo de poliacuteticas
puacuteblicas de ordenamiento del territorio de los Gobiernos de Aacutelvaro Uribe Si bien
durante estos periodos no se cristalizoacute una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial (maacutes allaacute de los proyectos de ley que cursaron en el Congreso) siacute se
promulgaron varias leyes que modificaron los escenarios territoriales a raiacutez de su
relacioacuten con la asignacioacuten de recursos y competencias
33
La poliacutetica de Seguridad Democraacutetica y sus impactos sobre el territorio
La poliacutetica central de su Gobierno teniacutea entre sus objetivos recuperar el orden
puacuteblico en el paiacutes a traveacutes de la tradicional viacutea del monopolio de las armas Su
poliacutetica de Seguridad Democraacutetica tambieacuten implicaba el fortalecimiento de la
imagen de la Fuerza Puacuteblica asiacute como la lucha contra los grupos terroristas (de
ahiacute que las zonas de frontera hayan cobrado un especial intereacutes por parte del
Gobierno al menos para su estrategia de control del territorio)
El mandatario de turno inicia su primer periodo con la declaratoria de Estado de
conmocioacuten interior (decreto 1837 de 2002) luego de los ataques perpetrados por
las FARC durante su posesioacuten el 7 de agosto de 2002 Con eacutesta el mandatario
adquiere facultades extraordinarias como legislador las cuales son aprovechadas
para expedir el Decreto presidencial 2002 de 2002 mejor conocido como el
ldquoestatuto antiterroristardquo (declarado inexequible por la Corte Constitucional
posteriormente)
La formulacioacuten inicial del Decreto teniacutea prevista la creacioacuten de ldquozonas de
rehabilitacioacuten y consolidacioacutenrdquo en regiones afectadas por el conflicto armado en
donde se proponiacutea restringir los derechos y garantiacuteas fundamentales de los
ciudadanos en aras de recuperar el monopolio de la fuerza estatal Estas zonas
fueron conocidas como ldquoteatros de operacionesrdquo y en virtud del decreto 2002 en
estas zonas se limitaba el derecho de circulacioacuten y residencia de los habitantes a
traveacutes de medidas como los retenes toques de queda entre otras restricciones
Es importante aclarar que en ninguacuten momento se cuestiona la formulacioacuten de la
poliacutetica de seguridad democraacutetica y su relacioacuten con el territorio sino sus
estrategias procedimientos y en general de sus contenidos pues tal como sentildeala
34
Alejo Vargas ldquoEn una democracia el marco de la seguridad democraacutetica no puede
ser otro que el de la Constitucioacuten Nacionalrdquo (Vargas 2005)
De hecho afirma Duque (2012) que esta doctrina de seguridad democraacutetica tiene
otro aspecto fuerte en relacioacuten con el ordenamiento territorial como es el efecto
remarcable del caudillismo pastoral que se sintioacute en la reactivacioacuten de las redes
clientelares afines al ejecutivo y en general desde todos los entes territoriales
especialmente aquellos con poco orden y cooptaciones de grupos armados
ilegales donde se destaca que sin embargo su aacutembito de actuacioacuten no era ya la
plaza puacuteblica de antantildeo sino que en el caso de Uribe Veacutelez eran las redes
clientelares las que fueron un engranaje cuidadosamente ajustado en el proceso
de espectacularizacioacuten de la poliacutetica por la viacutea de su transmisioacuten televisiva
llevando a que el ordenamiento se diera en una esfera distinta a la legislativa
normativa y se construyera seguacuten unas luchas e intereses de poder donde las
clientelas una vez mediatizadas televisivamente buscaban suplantar la
participacioacuten ciudadana y el debate democraacutetico por la viacutea de sus consejos
comunales transmitidos por televisioacuten abierta truncando un ordenamiento
territorial basado en la descentralizacioacuten y la autonomiacutea
El estudio de Saldiacuteas (2008 cit Duarte 2012) presenta como tesis el hecho de
que ya no es necesario que las marchas y manifestaciones lleguen a la capital
para ser atendidas por el Presidente ahora el Presidente va a las localidades a
hacerlo donde se hace manifiesto que alliacute no atiende a la poblacioacuten en general en
sus diferentes manifestaciones sino a las clientelas particulares de la Nacioacuten
reunidas y formateadas de la mejor manera para mantener el modelo nacional y
no para dar espacio a la conformacioacuten de presentes y futuros bajo modelos
regionales de tal forma que los consejos comunitarios de dicho periodo no
solamente estuvieron socavando la institucionalidad a medida que se endiosa la
figura presidencial contrariacutean el espiacuteritu de la Constitucioacuten del 91 en cuanto a la
35
descentralizacioacuten sino acabaron con la espontaneidad y la diversidad de los
movimientos ciudadanos y se confundioacute la atencioacuten a lo popular con la gestioacuten
clientelar en puacuteblico de las demandas de los amigos y pretenden resolver
mediaacuteticamente los conflictos y demandas territoriales
Otro punto importante que debe mencionarse resulta ser los desarrollos
posteriores de las distintas leyes o normatividades respecto al ordenamiento
territorial ya que no han sido los mejores puesto que no solo conllevaron a una
centralizacioacuten sino que profundizaron conflictos territoriales ya que durante este
periodo se vieron reducidas el nuacutemero de hectaacutereas adquiridas por el Estado y los
procesos realizados a traveacutes de las figuras de expropiacioacuten y de extincioacuten de
dominio no han sido significativos ni se han traducido en beneficio para el
campesinado de hecho las cifras de los resultados de los gobiernos de Aacutelvaro
Uribe Veacutelez (entre el 2002 y el 2010) asiacute lo demuestran al punto de que de igual
forma se debe sentildealar que la normatividad no contrarrestoacute la concentracioacuten de la
tierra la cual se vino incrementando de la mano de lecturas sobre lo rural auacuten
maacutes orientadas en clave del capitalismo global resaltaacutendose el caso de la Ley
1152 de 2007 Estatuto de Desarrollo Rural (ILSA 2012)
Lo anterior implicoacute cierta dificulta a la hora de generar un proceso de integracioacuten
territorial y por esta razoacuten varios municipios y departamentos buscaron una
autonomiacutea bajo el apoyo de y cooptacioacuten de grupos armados ilegales donde
ademaacutes en nuestro paiacutes la concentracioacuten en la tenencia de la tierra se evidencioacute
en un coeficiente de Gini cercano al 08 y en las cifras sobre propiedad que
recopilaron preocupadamente ILSA- Instituto Latinoamericano para una sociedad y
derechos alternativos-
En el antildeo 2000 las fincas menores de tres hectaacutereas correspondiacutean al 17 de la
superficie y perteneciacutean al 573 de los propietarios en tanto que para las fincas de maacutes
de 500 hectaacutereas estos porcentajes eran del 04 y 612 respectivamente (Fajardo
36
2002b) Las cifras sobre vocacioacuten y uso del suelo evidencian de manera contundente la
forma en que se privilegia el latifundio ganadero por encima de la produccioacuten agriacutecola de
alimentos fortaleciendo la tesis de despojo de tierras a campesinos con finalidad pecuaria
(ILSA 2012)
Otro elemento de la Poliacutetica de Seguridad Democraacutetica que suscitoacute un gran debate
frente a los derechos humanos fue la consolidacioacuten de redes de informantes que
fueron conformadas principalmente por poblacioacuten civil y a quienes se les ofrecioacute
un incentivo econoacutemico toda vez que suministraran informacioacuten para dar con la
captura de terroristas yo evitar atentados Sin embargo estas redes no eran
adecuadas en la medida que la cooperacioacuten entre la ciudadaniacutea y las autoridades
se deriva de la legitimidad social y no del pago de recompensas Ademaacutes este
tipo de redes daba lugar a abusos de autoridad por cuenta de informaciones poco
filtradas yo distorsionadas (Vargas 2005)
En ese escenario de facultades legislativas extraordinarias se elucida cierto
caraacutecter arbitrario pues en los decretos presidenciales se promueven ataques a
las instituciones y funcionarios que no esteacuten de acuerdo con las poliacuteticas del
gobierno Por ejemplo en otra de las propuestas e intentos de reforma
institucional que emprendioacute el ex presidente Uribe se proponiacutea eliminar las
personeriacuteas y sustituir las funciones de la Contraloriacutea General por medio de
auditoriacuteas privadas Asimismo promoviacutea limitar las facultades del Congreso
reducieacutendolo a una estructura unicameral Sin embargo una vez se asegura
mayoriacuteas absolutas en el oacutergano legislativo su propuesta de reforma institucional
se deja a un lado Lo paradoacutejico de la situacioacuten es que todas estas propuestas
eran avaladas con el discurso de lucha contra la politiqueriacutea y la corrupcioacuten
(Peacuterez 2002)
En menos de un antildeo las poliacuteticas de gobierno generaron un retroceso en teacuterminos
de la descentralizacioacuten administrativa poliacutetica y fiscal que teniacutean los municipios
37
asiacute como se profundizaron las inequidades en el territorio y sobre los ciudadanos
En ese mismo escenario de restriccioacuten de la autonomiacutea de los municipios se
expidioacute el decreto presidencial 2201 de 2003 con el cual se ratifica la arremetida
contra la capacidad de decisioacuten que teniacutean los municipios pues con este decreto
el Presidente ordena que
ldquoArtiacuteculo 2 Todos los planes planes baacutesicos o esquemas de ordenamiento territorial de los
municipios y distritos en ninguacuten caso seraacuten oponibles a la ejecucioacuten de proyectos obras o
actividades a los que se refiere el artiacuteculo 1deg
Art 1 Todos los proyectos obras o actividades considerados por el legislador de utilidad
puacuteblica e intereacutes social cuya ejecucioacuten responda a la nacioacutenhellip (Decreto 2201 de 2003)
Podriacutea cuestionarse esta hipoacutetesis indicando que el Gobierno Nacional haciacutea uso
de la figura de ldquoautonomiacutea relativardquo definida y avalada por Corte Constitucional en
la Sentencia C-520 de 1994 en donde sentildealoacute la posible coexistencia entre la
descentralizacioacuten por servicios (tambieacuten llamada ldquoteacutecnica o especializadardquo) con
una limitacioacuten de la autonomiacutea de los entes territoriales Es decir que la nacioacuten
puede asignar competencias o funciones administrativas a los municipios y a los
departamentos pero tambieacuten puede restringir algunas de esas competencias en
aras de preservar la unidad del Estado (Goacutemez 2011)
Sin embargo con el decreto presidencial 2201 de 2003 el Gobierno adquirioacute
plenas facultades para intervenir sobre el territorio sin mayor participacioacuten de las
entidades territoriales Bastaba uacutenicamente la declaratoria del proyecto obra o
actividad como de ldquointereacutes nacionalrdquo para que la intervencioacuten se realizara dejando
a los entes territoriales en un lugar marginal del proceso de planeacioacuten del
territorio al tiempo que se diezmaba la participacioacuten de las regiones Seguacuten Rubio
Se asistioacute a un proceso de descentralizacioacuten poliacutetica y reestructuracioacuten administrativa que
dejoacute de lado equilibrio participativo de las regiones y en varios momentos las decisiones
38
estrateacutegicas fueron avaladas desde el centro poliacutetico del paiacutes a pesar de las
observaciones realizadas por las regiones (Rubio 2004)
Esta situacioacuten no implicaba otra cosa diferente al desconocimiento de las
problemaacuteticas sociales culturales poliacuteticas y econoacutemicas de los entes territoriales
especialmente en los municipios de vocacioacuten rural en donde se empezaron a
implementar proyectos productivos que no se correspondiacutean con la vocacioacuten del
uso de los suelos15 en favor de proyectos agroindustriales o de megaproyectos
industriales de infraestructura yo minero-energeacutetico dejando de lado la vocacioacuten
identidad potencialidades fortalezas y debilidades del suelo limitando la
generacioacuten de ventajas comparativas para el desarrollo de las regiones asiacute como
la superacioacuten de la pobreza
El Gobierno con tal de garantizarse para siacute el dominio y control territorial terminoacute
por imponer sus proyectos productivos al tiempo que reasignoacute funciones a los
municipios sin transferirles informacioacuten teacutecnica y sin brindar asesoriacuteas para la
implementacioacuten de instrumentos de seguimiento de sus Planes de Desarrollo
locales impidiendo la construccioacuten de diagnoacutesticos previos y estudios
prospectivos -herramientas centrales del modelo de planeacioacuten territorial-
prospectivos (Rubio 2004)
Sumado a la cadena de episodios que diezmaron los avances alcanzados durante
la deacutecada del 90 en el terreno de la desconcentracioacuten y la descentralizacioacuten
(poliacutetica fiscal y administrativa) se presentoacute otro evento que marcoacute la pauta para
el retorno de la centralizacioacuten con rasgos autoritarios similar al modelo
Constitucional de 1886 La exitosa campantildea reeleccionista de Aacutelvaro Uribe implicoacute
un desequilibrio de poderes para el sistema institucional y constitucional
15 Por ejemplo en regiones donde la tierra teniacutea una vocacioacuten agriacutecola y cuya tradicioacuten productiva se asociaba a los bienes de consumo de la canasta familiar se empezaron a implantar grandes extensiones de cantildea de azuacutecar para la produccioacuten de Etanol (biocombustibles)
39
colombiano16 con el cual se favorecioacute la centralizacioacuten del poder en manos del
Ejecutivo y del gobierno central sobre todos los demaacutes entes territoriales en
especial municipios
Asimismo la aprobacioacuten de la Ley 1176 de 2007 conocida como ldquoLey de
Transferenciasrdquo terminoacute reduciendo a su miacutenima expresioacuten la autonomiacutea
alcanzada por los municipios Las modificaciones introducidas por la nueva ley al
anterior Sistema General de Participaciones fue sentildealada desde varios sectores
como regresiva inclusive a pesar de las observaciones y cuestionamientos que
tuvo la ley 715 de 2001 principalmente por parte del Magisterio (FECODE se
manifestoacute en 2001 porque el Sistema General de Participaciones distorsionaba las
reglas ya establecidas para los educadores)
Con la reforma al Sistema General de Participaciones el ejecutivo concentroacute
tambieacuten su poder sobre el gasto puacuteblico generando un mayor grado de
dependencia de los poderes locales con el Gobierno Nacional Seguacuten la
Representante a la Caacutemara Gloria Ineacutes Ramiacuterez la ley 1176 de 2007 recortoacute las
transferencias para la educacioacuten en los entes territoriales al punto que agudizoacute la
crisis del sistema educativo y fomentoacute la privatizacioacuten de instituciones educativas
Es decir que los recursos transferidos a los municipios fluctuaban en razoacuten del
reporte de las tasas netas de cobertura Entre maacutes alumnos reportaran los
municipios y los departamentos maacutes dinero se transferiacutea desde la nacioacuten Sin
embargo este aumento neto implicaba en uacuteltimas un recorte de recursos per
caacutepita y ademaacutes posibilitoacute muacuteltiples manipulaciones en el presupuesto asiacute como
episodios de corrupcioacuten pues se empezaron a reportar alumnos fantasmas
16 Ademaacutes las cruzadas poliacuteticas del creciente uribismo por responder a cambios constitucionales favorables al gobierno de turno rompioacute con la institucionalidad interna pues se convirtioacute en un factor de corrupcioacuten y clientelismo en donde el gasto puacuteblico se orientoacute a la financiacioacuten de la campantildea reeleccionista al tiempo que se satanizaron los conflictos sociales en teacuterminos de ldquopatologiacuteasrdquo y se criminalizoacute la protesta social de manera anaacuteloga al terrorismo
40
mientras que en otras regiones los nintildeos nintildeas y adolescentes no teniacutean acceso a
la educacioacuten lo cual no solo mediaacuteticamente sino dentro de la sociedad civil
deslegitimaba al estado y en especial debilitaba su capacidad de crear entes
territoriales con gobiernos legiacutetimos socialmente aceptables que puedan ser
autoacutenomos y mantener una poliacutetica de transparencia de manera constante en el
tiempo
Frente al presupuesto para la salud que se indicaba en la ley de transferencias la
modificacioacuten del sistema general de participaciones tambieacuten conllevoacute a una crisis
en la Red Puacuteblica Hospitalaria en detrimento de la salud puacuteblica en donde no se
corrigioacute la tendencia creciente de enfermedades como la tuberculosis VIH ndash SIDA
yo la anemia Seguacuten la Representante Ramiacuterez Riacuteos
Ante la merma en los recursos entre otras cosas los iacutendices de mortalidad materna
aumentaron inclusive hasta niveles de hace maacutes de 20 antildeos (en 1985 este indicador se
encontraba en 806 decesos maternos por cada 100 mil nacidos vivos y en la actualidad
llega a 98 fallecimientos cuando la meta del milenio es reducirla a 33 (Ramiacuterez 2006)
Durante el 2008 y 2009 el senador Ernesto Ramiro Estacio presentoacute dos
proyectos de ley que obtuvieron ponencia positiva del senador pero corrieron
igual suerte que sus predecesores porque ninguno de ellos fue aprobado al no
cumplir con los requisitos contemplados en el artiacuteculo 162 (Suaacuterez 2010 35)
Empero la propuesta del senador intentaba transformar la concepcioacuten del
ordenamiento del territorio maacutes allaacute de simple herramienta de administracioacuten
puacuteblica en la medida que visualizaba auacuten maacutes el tema de los indiacutegenas y de las
diferencias culturales en territorio colombiano
En siacutentesis durante el periodo 2002-2010 se asistioacute a un proceso de
(re)centralizacioacuten administrativa poliacutetica y fiscal que sumado al desequilibrio de
poderes -producto de la reeleccioacuten inmediata- terminaron por diezmar la
41
autonomiacutea local de los entes territoriales bajo el discurso de la gobernabilidad
poliacutetica y econoacutemica del paiacutes No en vano la poliacutetica de Seguridad Democraacutetica
teniacutea como propoacutesito garantizar el monopolio y control sobre el territorio nacional
articulaacutendose con la poliacutetica de Confianza Inversionista
Ademaacutes la recentralizacioacuten impuesta durante este periodo disparoacute las
desigualdades sociales y poliacuteticas entre los entornos urbanos y rurales debilitando
la capacidad de manejo autoacutenomo de recursos transferidos a las entidades
territoriales en gran medida por la concentracioacuten del poder en manos del
Presidente la cual estaacute vinculada al aumento de la corrupcioacuten de la clase poliacutetica
tradicional pues en ese periodo el Congreso respaldoacute casi de manera unaacutenime el
proyecto clientelista con el cual se nutrieron ldquotentaciones autoritarias para
acrecentar su poder sobre las otras ramas del poder puacuteblicordquo (Restrepo 2005 69)
lo cual generariacutea un ambiente auacuten maacutes adverso para los procesos de
ordenamiento territorial y la implementacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial que surgiriacutea en el siguiente periodo y marcariacutea una ruptura significativa
con estos ocho antildeos de gobierno
5 La expedicioacuten de la LOOT y sus avatares
Teniendo en cuenta el mandato de la constitucioacuten de 1991 y la necesidad del
Estado de concebir una poliacutetica de desarrollo territorial moderna que posicione al
paiacutes y sus regiones desde el punto de vista de su organizacioacuten territorial
procurando que el ordenamiento inducido se ajuste a los intereses de las
localidades y regiones reconociendo su diversidad y la importancia de que los
impulsos externos de crecimiento se transformen en desarrollo sustentable donde
tanto la descentralizacioacuten y un ordenamiento territorial concreto claro eficaz se
constituyen en pilares fundamentales para el disentildeo de unas poliacuteticas territoriales
42
que atiendan la diversidad regional del paiacutes (Porras 2006) siendo asiacute como el
paiacutes no podiacutea seguir esperando entre ambiguumledad una Ley orgaacutenica de
ordenamiento territorial ya que cada vez maacutes se profundizan las grietas
territoriales de Colombia
Es asiacute como despueacutes de 20 antildeos de proyectos fracasados debates sin
conclusiones y un paiacutes cada vez maacutes fragmentado el 28 de junio del 2011 se
decreta la Ley 1454 La ley orgaacutenica de ordenamiento territorial durante la
presidencia de Juan Manuel Santos lo cual resulto inesperado No obstante el
cumplimiento del mandato de la constitucioacuten de 1991 despertoacute y profundizo las
discrepancias frente al ordenamiento territorial de Colombia al punto de avivar
debates que pareciacutean perdidos ante la constancia del conflicto armado que dejaba
en segundo plano otras discusiones
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el
principio de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en
donde se crean unos nuevos fondos para niveles intermedios y bajos del
ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo local y regional en especial bajo
la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de incentivos la
colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no
tan favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes
similar dentro del paiacutes
Ademaacutes existen discursos que adicionan a estos valores el escenario de debate
sobre la paz donde el tema territorial y de tierras es esencial Para lo cual el tema
de restitucioacuten de tierras y el cambio en el manejo de los municipios es esencial De
hecho la idea de un avance equitativo hace parte de un entramado discursivo en
donde se busca resignificar los imaginarios que se teniacutean para legitimar como se
hizo con la constitucioacuten de 1991 al Estado pero en especial las nuevas
43
transformaciones y dinaacutemicas socio-poliacuteticas que se empujariacutean desde el gobierno
Santos y su bancada
Ahora bien el Viceministro del Interior destacoacute que la Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial permite un reacutegimen flexible de asociacioacuten a partir de la
especificidad de cada territorio que abre las posibilidades para un mejor manejo y
ordenamiento del territorio de hecho Londontildeo (2012) considera que el principal
reto que enfrenta la LOOT es el de re-institucionalizar y mejorar el proceso de
construccioacuten de estatalidad este uacuteltimo aspecto se refiere al aumento de la
capacidad institucional del Estado para dar soluciones efectivas a los problemas
que enfrenta (Konrad Adenauer 2012) garantizar un mayor control territorial y
permitir que la administracioacuten puacuteblica pueda implementarse de manera estable sin
tantos percances y logrando un efecto favorable y comprobable en las
poblaciones sus problemaacuteticas en pro de garantizar un desarrollo del paiacutes
Se debe recalcar el tema de descentralizacioacuten ya que es una de las variables a
las que maacutes le ha apostado el gobierno central a la hora de tramitar la LOOT en
tanto ven la ley como una reparacioacuten histoacuterica a las periferias y regiones de
Colombia que se han visto manejadas principalmente desde Bogotaacute En este
sentido lo que tiene Colombia es leiacutedo como un desorden heredado de la Colonia
que por supuesto ha sufrido modificaciones pero sin criterios geograacuteficos
socioloacutegicos ambientales culturales econoacutemicos y poliacuteticos bien estructurados y
sin consultas veraces (El Heraldo 2014) que se buscariacutea solucionar a traveacutes de la
LOOT en cada uno de esos campos seguacuten la realidad actual del paiacutes y en tanto
con el pasar de los gobiernos se evidencia maacutes dicho desorden
Debe destacarse tambieacuten que seguacuten Brennan y Buchanan la descentralizacioacuten
se convierte en un poderoso elemento de contencioacuten de la expansioacuten de lo que
determina un gobierno monoliacutetico que busca explotar la ciudadaniacutea a traveacutes de la
44
maximizacioacuten de ingresos provenientes del sector puacuteblico (Remolina 2011) en
territorios pluralistas donde la coexistencia de muacuteltiples culturas creencias y
geografiacuteas no deben ser manejadas por gobiernos centralistas pues se podriacutean
ver afectados los beneficios locales incrementaacutendose ademaacutes los conflictos
Un ejemplo de este avance sobre el gobierno monoliacutetico y la estructura centralista
son los Fondos de compensacioacuten regional (cuya finalidad es la financiacioacuten de
proyectos en las zonas de inversioacuten especial para superar pobreza bajo los
principios de equidad y reduccioacuten de pobreza) o el Fondo de Desarrollo Regional
(cuyo objetivo es la financiacioacuten de proyectos regionales de desarrollo) Cabe
destacar que a pesar del constante nombramiento de dichos principios la ley
tambieacuten enmarca de manera constante que toda decisioacuten o accioacuten estaacute sujeta a la
Ley de sostenibilidad fiscal lo que significa unos fuertes liacutemites al menos en la
esfera econoacutemica que resulta imprescindible ya que se parte de un paiacutes desigual
con grandes conflictos territoriales donde deberiacutea matizarse las ataduras que
significa dicha ley entre las diferentes figuras territoriales
En este sentido la Cooperacioacuten y las alianzas como la creacioacuten de nuevas figuras
territoriales proyectan subsanar este punto donde ademaacutes se busca
descentralizar al tiempo que se integra Este uacuteltimo concepto resulta primordial en
tanto descentralizar no contradice la unidad nacional sino que la refuerza el
pluralismo se encadena a la cooperacioacuten y en un paiacutes fragmentado se postula
permitir la autonomiacutea negada desde la colonia para garantizar una unidad basada
no en la fuerza sino en un sentimiento nacional de desarrollo mutuo lo cual
resulta particular en este gobierno ya que se reconoce una problemaacutetica conocida
pero invisibilizada que es la construccioacuten de nacioacuten de comunidad imaginaria en
un paiacutes en constante conflicto que sigue manteniendo distancias territoriales
45
Es bajo esas premisas que la LOOT busca la descentralizacioacuten sin olvidar su
finalidad principal de unidad y que se propone de manera innovadora aunque
experimental figuras Territoriales nuevas Por lo tanto se regulan las figuras
territoriales como Provincias Administrativas y de Planificacioacuten (RAP) compuestas
por dos o maacutes departamentos las Regiones de planeacioacuten y gestioacuten (RPG)
entendidas como esquemas asociativos (Asociaciones de entidades territoriales
Asociacioacuten de departamentos Asociacioacuten de distritos especiales Asociacioacuten de
municipios Asociacioacuten de aacutereas metropolitanas) y las zonas de inversioacuten
especial para superar la pobreza reconociendo las desigualdades existentes
durante el proceso de descentralizacioacuten y favoreciendo un desarrollo equitativo
Es importante resaltar que si bien muchas de estas figuras transforman el
panorama territorial con sus efectos poliacuteticos y econoacutemicos en el tema electoral
la ley es maacutes cuidadosa Un ejemplo son las RAPrsquos que en ninguacuten caso podraacuten
constituir circunscripciones electorales especiales dentro de la divisioacuten poliacutetico
administrativa nacional Esto evidencia la dificultad de transformar territorialmente
un paiacutes que tiene dentro de su sistema electoral dinaacutemicas de clientelismo y otros
vicios electorales histoacutericos que generan presioacuten para no verse afectadas pero en
un momento u otro entraran en choque con la Ley de Ordenamiento Territorial si
esta es llevada a cabo a plenitud lo cual permite ver no solo uno de los grandes
debates que se avecina sino un gran desafiacuteo del paiacutes en materia poliacutetica
Ademaacutes retomando el tema de entes territoriales y la LOOT de las anteriores
figuras se mantienen en lo referente a competencias estipuladas por la ley la
nacioacuten los departamentos los municipios y los distritos especiales donde dichas
competencias concretas quedan delimitadas seguacuten la siguiente tabla basada en la
Ley orgaacutenica de ordenamiento territorial
46
TABLA 4 Definicioacuten de competencias de las entidades territoriales (Ley 1454 de 2011)
NACIOacuteN
Establecer poliacutetica de ordenamiento al territorio en asuntos nacionales
Localizar grandes proyectos de infraestructura
Determinar aacutereas limitadas
Lineamientos de procesos de urbanizacioacuten y sistemas de ciudades
Lineamientos para equitativa distribucioacuten de cargas y beneficios en temas
de servicios puacuteblicos e infraestructura
Conservacioacuten y proteccioacuten de aacutereas de importancia histoacuterica y cultural
Definir principios de economiacutea y buen gobierno miacutenimos que deben
cumplir los entes territoriales
DEPARTAMENTO
Establecer directrices y orientaciones para ordenamiento de parte o la
totalidad de su territorio en aacutereas de conurbacioacuten para determinar usos y
ocupacioacuten de espacio publico
Definir poliacuteticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos
Orientar la ubicacioacuten de la infraestructura fiacutesica-social
Integrar y orientar la ubicacioacuten espacial de los planes sectoriales
departamentales de los municipios y entidades territoriales indiacutegenas
Articular sus poliacuteticas directrices y estrategias fiacutesico-territoriales con los
planes programas proyectos y actuaciones sobre el territorio mediante la
adopcioacuten de planes de ordenamiento para totalidad o porciones
especiacuteficas de su territorio
Competencias para establecer directrices y orientaciones especiacuteficas
para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de
un Aacuterea Metropolitana correspondiente a estas
Podraacuten adoptar programas de proteccioacuten especial y recuperacioacuten del
medio ambiente
MUNICIPIOS
Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio
Reglamentar de manera especiacutefica los usos del suelo en aacutereas urbanas
de expansioacuten y rurales
Optimizar los recursos de las tierras disponibles y coordinar planes
sectoriales en armoniacutea con poliacuteticas nacionales y planes
departamentales y metropolitanos
DISTRITOS
ESPECIALES
Dividir el territorio distrital en localidades de acuerdo a ciertas
caracteriacutesticas
Organizarse como Aacutereas Metropolitanas siempre que existan relaciones
fiacutesicas sociales econoacutemicas que den lugar a actuar en conjunto
Dirigir las actividades de destinacioacuten especiacuteficas correspondientes
Estas competencias son importantes en tanto permiten observar las dinaacutemicas de
toma de decisiones y observar coacutemo se implementa la descentralizacioacuten desde la
47
LOOT ya que el nivel central la Nacioacuten busca acercarse o relacionarse con los
demaacutes entes es a traveacutes de contratos o convenios-plan (convenio- contrato entre
la Nacioacuten con los entes territoriales asociaciones de entes territoriales y con las
aacutereas metropolitanas para la ejecucioacuten asociada de proyectos estrateacutegicos de
desarrollo territorial donde se definen aportes y fuentes de financiacioacuten) o
aquellas acciones que esteacuten directamente en sus competencias dejando lado a
que la prestacioacuten y toma de decisiones locales y regionales realmente se tomen
de manera descentralizada autoacutenomo y seguacuten las necesidades reales de cada
territorio sin sesgos del nivel central
Por ejemplo Laufurie (2012) propone que el Fondo de Compensacioacuten Regional
promueva incentivos a los entes territoriales que reduzcan los iacutendices de pobreza
en su propio territorio con el fin de propiciar mejoras en la calidad de vida de sus
habitantes con base en los discursos de la ldquounidad nacionalrdquo y el ldquobuen gobiernordquo
e impulsando sus locomotoras para la prosperidad social (Konrad Adenauer
2012) sin necesidad de que el gobierno tenga participacioacuten directa sino que sirva
de veedor y garante de la destinacioacuten de fondos e incentivos lo cual hariacutea parte
de promover sin intervenir
Por otro lado en la Sociedad del Conocimiento los factores de desarrollo maacutes
importantes son las instituciones el conocimiento- o mejor la aplicabilidad de este
en pro del desarrollo- y la innovacioacuten redes de muacuteltiple espectro y relaciones
entre diversos actores (Cit Noguera 2008 Acosta 2012) lo cual desde las TICrsquos
Colciencias los distintos ministerios del entramado gubernamental ha sido parte
del discurso presidencial evidenciando una apuesta relativa por los temas de
ciencia y tecnologiacutea lo cual seacute evidencia que estaacute latente en la LOOT en cinco
ejes principalmente aunque desde otras normatividades se implemente o se
busque implementarlas de manera uniforme y cada vez maacutes concreta como se
puede notar en las convocatorias de Colciencias que apuntan a financiar
48
investigaciones o proyecto que fortalezcan los desarrollos territoriales basados en
la superacioacuten de la pobreza la cooperacioacuten y el fortalecimiento de la autonomiacutea
territorial Retomando los ejes de la LOOT se encuentran en relacioacuten con las
TICrsquos los siguientes cinco puntos
i) Instituciones y gobiernos que generan condiciones para que el desarrollo econoacutemico la
innovacioacuten y el emprendimiento sucedan en el territorio
ii) Formacioacuten de redes empresariales de innovacioacuten conocimiento y emprendimiento
iii) Capital social proclive a acciones colectivas que redunden en el desarrollo de la
produccioacuten de la innovacioacuten y del emprendimiento en un marco de sostenibilidad para
alcanzar altas tasas de productividad y de competitividad ante lo cual el desarrollo del
conocimiento y de la actividad productiva son las principales fuentes de generacioacuten de
oportunidades y de bienestar individual y colectivo
iv) Actividades productivas estrateacutegicas para que la especializacioacuten de la economiacutea
adquiera identidad y sea reconocida en los mercados de la regioacuten de la nacioacuten y el
exterior
v) Apropiacioacuten de las TIC como la nueva y principal infraestructura de comunicaciones en
la sociedad del conocimiento y de la innovacioacuten Las infraestructuras fiacutesicas tradicionales
son importantes pero no son las maacutes importantes Sin embargo en territorios con rezagos
en la materia caso de la regioacuten capital se deben adelantar todos los proyectos que sean
necesarios SITP tren ndash tran autopistas Transmilenios
Estos cinco puntos al menos en lo que concierne a la textualidad de la LOOT
estaacuten fuertemente presentes en especial frente a otro principio de la ley como es
la identidad y la diversidad ya que se reconoce constantemente la diversidad del
territorio colombiano y se propone generar dinaacutemicas de apropiacioacuten de la
identidad y reconocimiento eficaz entre los distintos entes territoriales No obstante
la ley generoacute en este punto discrepancias en especial en mandatarios de la
regioacuten caribe a quienes el gobierno central argumento que el problema que ellos
teniacutean era la disminucioacuten de burocracia que hacia parte de la ley y no la
49
preocupacioacuten por el ordenamiento territorial (Loacutepez 2011) puesto que la LOOT
apostaba por las regiones y su autonomiacutea
Ademaacutes la Ley 1454 siempre se posiciona desde el enfoque de la sostenibilidad
de la relacioacuten entre bienestar individual y colectivo (local-regional) la importancia
de las TIC la necesidad de fortalecer las loacutegicas del mercado y la economiacutea en las
escalas territoriales maacutes pequentildeas y el avance de las locomotoras en las mismas
Pero la LOOT no solo innova frente a los esquemas asociativos entre los entes
territoriales y la manera de profundizar principios anteriormente mencionados sino
que conlleva una restructuracioacuten institucional y una trasformacioacuten de la
corporacioacuten estatal al retomar como en la constitucioacuten del 91 la creacioacuten de una
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial (COT) que contara con comisiones
regionales y se busca sopesar el problema de la compatibilidad de esta Ley con la
normatividad ya existente al realizar una recopilacioacuten de normas vigentes en
Colombia sobre organizacioacuten territorial y entes territoriales para poder empezar a
borrar ambiguumledades problemas de desconcentracioacuten vaciacuteos etc
En este punto es importante destacar la manera en que la LOOT tambieacuten busca
avanzar en los debates internos dentro de sus propias instituciones que
histoacutericamente han manejado posiciones muy diversas y a veces contrarias
frente al territorio ya que en las diferentes unidades organizaciones de la
Comisioacuten se determina la participacioacuten de distintas entidades buscando que los
informes y demaacutes productos de la COT vayan estando unificados y representen
una resolucioacuten uacutenica del estado despueacutes de la deliberacioacuten interna para borrar la
imagen de fragmentacioacuten que se veniacutea desarrollando desde 1991
En general la LOOT parte de principios como la diversidad la equidad etc que
permitieron su aprobacioacuten sin negar las relaciones de poder y estrategias
50
institucionales que permitieron que el proyecto no se cayera Sin embargo
representa un esfuerzo de 20 antildeos por ordenar el territorio y hacer frente de
manera directa a los conflictos territoriales que se presentan en Colombia ademaacutes
la Ley busca descentralizar nuevamente Lo cual evidencia a su vez el impacto
que han tenido los debates sobre consulta interna con poblacioacuten indiacutegena y los
constantes reclamos histoacutericos de regiones como el paciacutefico
De hecho despueacutes de los gobiernos de Aacutelvaro Uribe Veacutelez que representaron un
retroceso en el proceso de descentralizacioacuten la LOOT simboliza un corte a como
se estaba manejando el ordenamiento territorial antes de la llegado del presidente
Juan Manuel Santos pues a traveacutes de fondos regionales la promocioacuten de
asociaciones una claridad en las competencias y al menos discursivamente una
apuesta por el desarrollo regional los municipios como eje de la superacioacuten de la
pobreza la cooperacioacuten territorial y el reconocimiento del paiacutes como un conjunto
plural diverso inequitativo sin dejar de lado el concepto de Nacioacuten ni como
comunidad imaginaria ni como ente territorial se avanza en la descentralizacioacuten
Puntos complementarios frente al ordenamiento territorial (2011-2013)
La LOOT no es el uacutenico mandato frente al ordenamiento territorial aunque se
consagra en su finalidad servir de guiacutea y columna vertebral de hecho la gran
dificultad de generar una ley orgaacutenica de desarrollo territorial siempre fue el
lograrlo de tal manera que no existieran vaciacuteos y se pudiera acudir directamente a
ella lo cual sin embargo frente a 20 antildeos de legislacioacuten en materia territorial hace
que la LOOT tenga que desarrollarse no solo en el marco legislativo presentado
en capiacutetulos anteriores sino que este anclado a las nuevas directrices juriacutedicas
51
De hecho algo que ha caracterizado el periodo presidencial de Juan Manuel
Santos es la idea de locomotoras incluso una no tan mencionada como lo es la
legislativa ya que se han aprobado y reformado importantes aspectos del paiacutes
entre ellos el ordenamiento territorial donde la LOOT se ve estrechamente ligado
a otras disposiciones legales pero especialmente a dos la Ley 1551 de 2012 y la
Ley de Regaliacuteas Este uacuteltimo punto resulta esencial ya que existe un despilfarro
que ha impedido un ordenamiento territorial y una descentralizacioacuten eficiente y
eficaz (Viloria 2002) donde la LOOT al lado de una profundizacioacuten de vigilancia y
control del gasto puacuteblico como la Ley de garantiacuteas busca corregir pero donde
solo a largo plazo se podraacute realizar un anaacutelisis concreto de logros y retrocesos
La Ley de 1551 de 2012 cambio el panorama de los municipios figura
consagrada en la Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia de 1991 que lo definiacutea como
la entidad fundamental de la divisioacuten poliacutetico-administrativa del Estado
entendieacutendose que es el municipio la ceacutelula organizativa que estaacute maacutes proacutexima a
las necesidades por satisfacer y a los problemas por resolver con dos objetivos
regentes el principal objetivo del municipio es servir a su comunidad por medio
de la generacioacuten de los servicios sociales garantizaacutendole la satisfaccioacuten de las
necesidades miacutenimas y baacutesicas de manera eficiente y eficaz y el segundo gran
objetivo del municipio tiene que ver con la promocioacuten de la prosperidad general en
teacuterminos de aumentar la riqueza colectiva desarrollar las potencialidades
humanas y mejorar la situacioacuten econoacutemica atendiendo su propia diversidad
cultura y potencialidades (Devia 2010)
Por otra parte lo importante de esta ley radica en los grandes cambios sobre la
visioacuten de los municipios un ejemplo radica en la comparacioacuten de las funciones de
los municipios que estaban consagradas en el artiacuteculo 3 de la Ley 136 de 1994
con las modificaciones incorporadas al mismo por el artiacuteculo 6 de la nueva Ley
1551 de 2012 donde uacutenicamente la consagrada en el numeral 1ordm quedoacute intacta
esto es ldquoAdministrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que
52
determine la leyrdquo la cual recoge y resume todas las demaacutes (EM 2012) Cabe
destacar que en la normatividad se cristalizaron nuevas posturas y apuestas
poliacutetica econoacutemicas y sociales que veniacutean buscando un espacio entre las luchas
frente a la hegemoniacutea ideoloacutegica del uribismo en los periodos anteriores al punto
de que se modificoacute el artiacuteculo 3 de la 136 de 1994 con la Ley 1551 de 2012 lo cual
es muy importante tener en cuenta ya que alliacute radican las funciones de los
municipios pasando de los siguientes puntos
Artiacuteculo 3ordm- Funciones Modificado por el art 6 Ley 1551 de 2012 Corresponde al
municipio
1 Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que determine la
Ley
2 Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso
municipal
3 Promover la participacioacuten comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes
4 Planificar el desarrollo econoacutemico social y ambiental de su territorio de conformidad con
la Ley y en coordinacioacuten con otras entidades
5 Solucionar las necesidades insatisfechas de salud educacioacuten saneamiento ambiental
agua potable servicios puacuteblicos domiciliarios vivienda recreacioacuten y deporte con especial
eacutenfasis en la nintildeez la mujer la tercera edad y los sectores discapacitados directamente y
en concurrencia complementariedad y coordinacioacuten con las demaacutes entidades territoriales y
la Nacioacuten en los teacuterminos que defina la Ley
6 Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente de
conformidad con la Ley
7 Promover el mejoramiento econoacutemico y social de los habitantes del respectivo municipio
8 Hacer cuanto pueda adelantar por siacute mismo en subsidio de otras entidades territoriales
mientras eacutestas proveen lo necesario
9 Las demaacutes que sentildeale la Constitucioacuten y la Ley
Al incluir 14 puntos maacutes y una ligera modificacioacuten a los anteriores de tal forma
que deben tenerse muy en cuenta ya que no solo introducen nuevos desafiacuteos
sino evidencian las transformaciones de los territorios y del paiacutes en temas
sociales de derechos humanos de viacutectimas y coordinacioacuten entre la
descentralizacioacuten y el gobierno nacional Para comprender mejor este punto se
pueden observar las nuevas funciones de los municipios
53
Tabla 5 Nuevas funciones de los municipios seguacuten la Ley 1551de 2012
1 Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que determine la ley
2 Elaborar los planes de desarrollo municipal en concordancia con el plan de desarrollo
departamental los planes de vida de los territorios y resguardos indiacutegenas incorporando
las visiones de las minoriacuteas eacutetnicas de las organizaciones comunales y de los grupos de
poblacioacuten vulnerables presentes en su territorio teniendo en cuenta los criterios e
instrumentos definidos por la Unidad de Planificacioacuten de Tierras Rurales y Usos
Agropecuarios ndashUPRAndash para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural los
programas de desarrollo rural con enfoque territorial y en armoniacutea con el Plan Nacional de
Desarrollo seguacuten la ley orgaacutenica de la materia Los planes de desarrollo municipal deberaacuten
incluir estrategias y poliacuteticas dirigidas al respeto y garantiacutea de los Derechos Humanos y del
Derecho Internacional Humanitario
3 Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso
municipal Para lo anterior deben tenerse en cuenta entre otros los planes de vida de los
pueblos y comunidades indiacutegenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los
respectivos organismos de accioacuten comunal
4 Elaborar e implementar los planes integrales de seguridad ciudadana en coordinacioacuten
con las autoridades locales de policiacutea y promover la convivencia entre sus habitantes
5 Promover la participacioacuten comunitaria la cultura de Derechos Humanos y el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes El fomento de la cultura seraacute prioridad de
los municipios y los recursos puacuteblicos invertidos en actividades culturales tendraacuten para
todos los efectos legales el caraacutecter de gasto puacuteblico social de conformidad con el artiacuteculo
1deg numeral 8 de la Ley 397 de 1997
6 Promover alianzas y sinergias puacuteblico-privadas que contribuyan al desarrollo econoacutemico
social y ambiental del municipio y de la regioacuten mediante el empleo de los mecanismos de
integracioacuten dispuestos en la ley
7 Procurar la solucioacuten de las necesidades baacutesicas insatisfechas de los habitantes del
municipio en lo que sea de su competencia con especial eacutenfasis en los nintildeos las nintildeas
los adolescentes las mujeres cabeza de familia las personas de la tercera edad las
personas en condicioacuten de discapacidad y los demaacutes sujetos de especial proteccioacuten
constitucional
8 En asocio con los departamentos y la Nacioacuten contribuir al goce efectivo de los derechos
de la poblacioacuten viacutectima del desplazamiento forzado teniendo en cuenta los principios de
coordinacioacuten concurrencia complementariedad subsidiariedad y las normas juriacutedicas
vigentes
9 Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial reglamentando de manera
especiacutefica los usos del suelo en las aacutereas urbanas de expansioacuten y rurales de acuerdo con
las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el
ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural Optimizar los usos de las tierras disponibles
y coordinar los planes sectoriales en armoniacutea con las poliacuteticas nacionales y los planes
departamentales y metropolitanos Los Planes de Ordenamiento Territorial seraacuten
presentados para revisioacuten ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 antildeos
10 Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente de conformidad
con la Constitucioacuten y la ley
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11 Promover el mejoramiento econoacutemico y social de los habitantes del respectivo
municipio fomentando la industria nacional el comercio y el consumo interno en sus
territorios de conformidad con la legislacioacuten vigente para estas materias
12 Fomentar y promover el turismo en coordinacioacuten con la Poliacutetica Nacional
13 Los municipios fronterizos podraacuten celebrar Convenios con entidades territoriales
limiacutetrofes del mismo nivel y de paiacuteses vecinos para el fomento de la convivencia y
seguridad ciudadana el desarrollo econoacutemico y comunitario la prestacioacuten de servicios
puacuteblicos y la preservacioacuten del ambiente
14 Autorizar y aprobar de acuerdo con la disponibilidad de servicios puacuteblicos programas
de desarrollo de Vivienda ejerciendo las funciones de vigilancia necesarias
15 Incorporar el uso de nuevas tecnologiacuteas energiacuteas renovables reciclaje y produccioacuten
limpia en los planes municipales de desarrollo
16 En concordancia con lo establecido en el artiacuteculo 355 de la Constitucioacuten Poliacutetica los
municipios y distritos podraacuten celebrar convenios solidarios con los cabildos las autoridades
y organizaciones indiacutegenas los organismos de accioacuten comunal y demaacutes organizaciones
civiles y asociaciones residentes en el territorio para el desarrollo conjunto de programas y
actividades establecidas por la Ley a los municipios y distritos acorde con sus planes de
desarrollo
17 Elaborar los planes y programas anuales de fortalecimiento con la correspondiente
afectacioacuten presupuestal de los cabildos autoridades y organizaciones indiacutegenas
organismos de accioacuten comunal organizaciones civiles y asociaciones residentes en el
territorio Lo anterior deberaacute construirse de manera concertada con esas organizaciones y
teniendo en cuenta sus necesidades y los lineamientos de los respectivos planes de
desarrollo
18 Celebrar convenios de uso de bienes puacuteblicos yo de usufructo comunitario con los
cabildos autoridades y organizaciones indiacutegenas y con los organismos de accioacuten comunal
y otros organismos comunitarios
19 Garantizar la prestacioacuten del servicio de agua potable y saneamiento baacutesico a los
habitantes de la jurisdiccioacuten de acuerdo con la normatividad vigente en materia de servicios
puacuteblicos domiciliarios
20 Ejecutar el Programas de Alimentacioacuten Escolar con sus propios recursos y los
provenientes del Departamento y la Nacioacuten quienes podraacuten realizar el acompantildeamiento
teacutecnico acorde con sus competencias
21 Publicar los informes de rendicioacuten de cuentas en la respectiva paacutegina web del
municipio
22 Las demaacutes que sentildealen la Constitucioacuten y la ley
23 En materia de viacuteas los municipios tendraacuten a su cargo la construccioacuten y mantenimiento
de viacuteas urbanas y rurales del rango municipal Continuaraacuten a cargo de la Nacioacuten las viacuteas
urbanas que formen parte de las carreteras nacionales y del Departamento las que sean
departamentales
Lo anterior se complementa totalmente con la adicioacuten de tres otros principios a los
municipios ademaacutes de los que ya contaban con el artiacuteculo 5 de la Ley 136 donde
55
se consigna la eficacia eficiencia publicidad y transparencia moralidad
responsabilidad e imparcialidad que rigen y manifiestan los enfoques de
ordenamiento territorial en los espacios locales y donde se define cada una como
a) EFICACIA Los municipios determinaraacuten con claridad la misioacuten propoacutesito y metas de cada una de sus dependencias o entidades definiraacuten al ciudadano como centro de su actuacioacuten dentro de un enfoque de excelencia en la prestacioacuten de sus servicios y estableceraacute rigurosos sistemas de control de resultados y evaluacioacuten de programas y proyectos b) EFICIENCIA Los municipios deberaacuten optimizar el uso de los recursos financieros humanos y teacutecnicos definir una organizacioacuten administrativa racional que les permita cumplir de manera adecuada las funciones y servicios a su cargo crear sistemas adecuados de informacioacuten evaluacioacuten y control de resultados y aprovechar las ventajas comparativas que ofrezcan otras entidades u organizaciones de caraacutecter puacuteblico o privado En desarrollo de este principio se estableceraacuten los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del municipio evitar dilaciones que retarden el traacutemite y la culminacioacuten de las actuaciones administrativas o perjudiquen los intereses del municipio c) PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA Los actos de la administracioacuten municipal son puacuteblicos y es obligacioacuten de la misma facilitar el acceso de los ciudadanos a su conocimiento y fiscalizacioacuten de conformidad con la Ley d) MORALIDAD Las actuaciones de los servidores puacuteblicos municipales deberaacuten regirse por la Ley y la eacutetica propias del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica e) RESPONSABILIDAD La responsabilidad por el cumplimiento de las funciones y atribuciones establecidas en la Constitucioacuten y en la presente Ley seraacute de las respectivas autoridades municipales en lo de su competencia Sus actuaciones no podraacuten conducir a la desviacioacuten o abuso de poder y se ejerceraacuten para los fines previstos en la Ley Las omisiones antijuriacutedicas de sus actos daraacuten lugar a indemnizar los dantildeos causados y a repetir contra los funcionarios responsables de los mismos f) IMPARCIALIDAD Las actuaciones de las autoridades y en general de los servidores puacuteblicos municipales y distritales se regiraacuten por la Constitucioacuten y la ley asegurando y garantizando los derechos de todas las personas sin ninguacuten geacutenero de discriminacioacuten
Siendo asiacute como se logran coordinar los anteriores principios con los principios de la LOOT y la apuesta del gobierno donde claramente se incluyen tres conceptos
Artiacuteculo 4deg Adicioacutenese el artiacuteculo 5deg de la Ley 136 de 1994 con los siguientes literales asiacute g) Sostenibilidad El municipio como entidad territorial en concurso con la nacioacuten y el departamento buscaraacute las adecuadas condiciones de vida de su poblacioacuten Para ello adoptaraacute acciones tendientes a mejorar la sostenibilidad ambiental y la equidad social propiciando el acceso equitativo de los habitantes de su territorio a las oportunidades y
56
beneacuteficos de desarrollo buscando reducir los desequilibrios haciendo eacutenfasis en lo rural y promover la conservacioacuten de la biodiversidad y los servicios ecosisteacutemicos h) Asociatividad Las Autoridades municipales con el fin de lograr objetivos de desarrollo econoacutemico y territorial propiciaraacuten la formacioacuten de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integracioacuten territorial para producir economiacuteas de escala generar sinergias y alianzas competitivas Asiacute mismo promoveraacute la celebracioacuten de contratos plan y alianzas puacuteblico-privadas para el desarrollo rural i) Economiacutea y Buen Gobierno El municipio buscaraacute garantizar su autosostenibilidad econoacutemica y fiscal y deberaacute propender por la profesionalizacioacuten de su administracioacuten para lo cual promoveraacute esquemas asociativos que privilegien la reduccioacuten del gasto y el buen gobierno en su conformacioacuten y funcionamiento
Cabe destacar que esta adiccioacuten no va en contra de resaltar el papel de los
municipios frente a los entes territoriales medios o el gobierno central sino que a
pesar de su carga ideoloacutegica sigue apostando a la constitucioacuten de 1991 Esa
apuesta poliacutetica de la constitucioacuten de 1991 que desafiacutea buena parte de los
desarrollos conceptuales sobre los asuntos regionales donde prevalece la idea de
que los impulsos externos son los que permiten una acumulacioacuten productiva
suficiente para el despegue econoacutemico de los territorios para estructurar una base
econoacutemica soacutelida lo cual se observa desde las teoriacuteas neoclaacutesicas como en las de
la dependencia plantean donde son los modelos de desarrollo implantados desde
afuera los que generan impacto y no consideran las capacidades endoacutegenas
locales como fundamentales para promover transformaciones socioeconoacutemicas
(Porras 2006) de alliacute que la creacioacuten de figuras locales como los municipios con
tales objetivos y presentaacutendolo como la ceacutelula baacutesica del ordenamiento territorial
resulte una innovacioacuten y apuesta poliacutetica-econoacutemica importante a pesar de su
implementacioacuten y praacutectica durante 20 antildeos en el paiacutes
Por lo tanto la nueva Ley 1551 de 2012 entra a profundizar la funcioacuten de disentildear
estrategias que tiendan a la equidad real y efectiva en cuanto a la asignacioacuten de
los recursos puacuteblicos y la adopcioacuten de medidas a favor de los grupos sociales
discriminados o marginados En especial frente a las anteriores disposiciones que
ya habiacutean otorgado al municipio la obligacioacuten de formular un plan de desarrollo
57
que atienda las necesidades maacutes prioritarias acordes con su situacioacuten particular
donde existen diferentes fuentes de financiamiento que pueden ser utilizadas para
financiar las metas propuestas en mencionado plan (Devia 2010) y donde se
ampliacutean a traveacutes de la LOOT con nuevos fondos mecanismos de cooperacioacuten o
como un conglomerado de municipios nueva posibilidad en el marco de la ley
Sin embargo se proyectan dificultades en la formacioacuten de algunos planes
programas y proyectos en tanto como en la LOOT existen aspectos ambiguos
Un ejemplo claro es el hecho de que no se aclara si corresponde al concejo o al
alcalde elaborar los planes integrales de seguridad ciudadana lo cual se
profundiza con los convenios solidarios que se tratan los paraacutegrafos 3ordm y 4ordm del
artiacuteculo 5 analizado ya que si bien se resalta la definicioacuten de los mismos se
lamenta que soacutelo se puedan celebrar directamente uacutenicamente con las juntas de
accioacuten comunal y no con los otros actores como las organizaciones civiles y las
asociaciones igualmente que se limiten a la ejecucioacuten de obras hasta por la
miacutenima cuantiacutea maacutexime cuando el artiacuteculo 355 constitucional no consagra tales
limitaciones para este tipo de convenios ni tampoco el Decreto 777 de 1992 que lo
reglamenta (EM 2012)
En relacioacuten con ese punto debe recalcarse que las competencias y
responsabilidades de los municipios se realiza a traveacutes de unos agentes
especiacuteficos agentes que son el alcalde municipal el Concejo municipal las
entidades descentralizadas los organismos de control como Personeriacuteas o
Contraloriacuteas las Juntas Administradoras Locales que veniacutean manejando redes de
corrupcioacuten e ineficiencia al punto de que muchos han manejado hasta la Ley 1551
del 2012 que la Constitucioacuten de 1991 lo que en realidad se descentralizoacute fue la
corrupcioacuten y la politiqueriacutea de tal manera que este tambieacuten es uno de los motivos
para que el gobierno sancionaraacute la Ley 1551 de 2012- si bien no deroga la Ley
136 de 1994 ni el Decreto 1333 de 1986 (Halinisky 2012) aunque claramente en
sus puntos ambiguos puede producir es una continuidad de estos aspectos
58
En este punto cabe destacar el tema financiero Resulta interesante y pertinente
el anaacutelisis de Maldonado (2009) sobre la financiacioacuten y en particular del rol de la
interdependencia territorial ya que a veces este punto es olvidado en los estudios
que se centran en exceso solo en los municipios o en observar solo la partiacutecula
territorial y no las dinaacutemicas existentes en tanto todos los entes territoriales son
interdependientes y poseen cuatro ejes baacutesicos de necesidades en donde alterar
uno tiene efecto en todos los demaacutes entes estos puntos apuntan a
Territorios sostenibles para lograr un equilibrio entre la estructura ecoloacutegica
y las necesidades del desarrollo econoacutemico y social
Territorios productivos que aseguren la viabilidad econoacutemica de municipios
y regiones en el mediano y largo plazo
Territorios equitativos para que los ciudadanos puedan acceder maacutes
faacutecilmente a bienes y servicios como vivienda servicios puacuteblicos
equipamientos y espacios libres entre otros
Territorios autofinanciados con menos dependencia de las transferencias
programas y proyectos del nivel nacional con nuevas formas de gestionar y
financiar su desarrollo
Finalmente la LOOT manifiesta la autonomiacutea de los departamentos y municipios
para estructurarse sin necesidad de revisioacuten aprobacioacuten o autorizacioacuten del
gobierno central lo cual aumenta su papel como ceacutelula baacutesica del ordenamiento
territorial y se complementa en la Ley 1551 de 2012 al estabilizarse en dos
dispositivos juriacutedicos el hecho de que los municipios son titulares de las
competencias que no sean ni de los departamentos ni de la Nacioacuten y cuando no
tenga la capacidad concurriraacute al departamento o a la Nacioacuten
59
Cabe destacar que no solo se apunta estructuras macro sino que tambieacuten toca el
tema de ciudadaniacutea una categoriacutea muy impulsada muy impulsada por el discurso
santista (Peralta 2004) como garantiacutea de cumplimiento y vigilancia a la
corrupcioacuten de departamentos y entes territoriales menores ya que coacutemo se
evidencia en el anaacutelisis de Eduardo Willis (2002) existe un espectro histoacuterico que
relaciones corrupcioacuten con ordenamiento territorial Halinisky (2012) realiza un
importante anaacutelisis respecto a los impactos de la Ley 1551 de 2012 de los cuales
destacamos aquellos que maacutes significan un cambio de paradigma en el enfoque
territorial
-Los planes de desarrollo deberaacuten incluir forzosamente un capitulo con estrategias y
recursos en la promocioacuten y garantiacutea de los derechos humanos y tener en cuenta la visioacuten
de las minoriacuteas eacutetnicas que existan en dicho territorio
-Los usos del suelo deberaacuten adoptarse a traveacutes de Planes de Ordenamiento Territorial o
los Esquemas de Ordenamiento Territorial discriminando especiacuteficamente el uso en la zona
urbana como rural sujetando las decisiones que afecten las zonas rurales a las
disposiciones dictadas Unidad de Planificacioacuten de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios -
UPRA estos planes de ordenamiento territorial se renovaran cada doce antildeos
-Se blindan las finanzas de los municipios y se prohiacutebe el embargo de los recursos del
Sistema General de Participaciones y aquellos recursos propios del municipio que tienen
destinacioacuten especiacutefica seraacuten obligatorias las conciliaciones y los acuerdos de pago en
procesos ejecutivos contra los municipios sin perjuicio de que este deba cumplir con sus
compromisos financieros
-Se define para que contratos el alcalde municipal requiere autorizacioacuten forzosa del
concejo municipal contratos como Empreacutestitos vigencias futuras enajenacioacuten y venta de
bienes inmuebles enajenacioacuten de activos y cuotas partes concesiones entre otras
-Los Concejos municipales podraacuten citar a los representantes legales de las empresas
prestadoras de servicios puacuteblicos domiciliarios a que rindan cuentan sobre su gestioacuten sean
estas empresas puacuteblicas o privadas la negativa de los representantes legales al control del
concejo acarreara por parte de la Superintendencia de Servicios puacuteblicos graves
sanciones los concejales tendraacuten derecho a un subsidio para acceder a la pensioacuten y se
reconoce licencia de maternidad a las concejales
-Se buscaraacute una administracioacuten profesional y teacutecnica esta norma a traveacutes de la ESAP
implementaraacute a traveacutes de un fondo rotatorio la formacioacuten acadeacutemica de los alcaldes
concejales con una administracioacuten cada vez maacutes exigente se debe contar con servidores
puacuteblicos del Estado bien formados en lo moral y en lo tecnocraacutetico
60
-Otro aspecto que no podemos pasar por alto es el hecho de que al campo y al
campesinado se le reconoce la importancia histoacuterica en el desarrollo de nuestro paiacutes ya el
campesino no tendraacute que estar a la puerta del alcalde ya que en los planes de desarrollo y
de ordenamiento territorial cuentan con capiacutetulo especial y recursos para invertir en sus
necesidades los alcaldes tendraacuten que constituir un Consejo Municipal de Desarrollo Rural
un espacio de concertacioacuten con los actores del campo respecto de las decisiones de
gobierno que los afecten
-Por uacuteltimo el legislativo haya decidido que la eleccioacuten de los personeros municipales
mediante concurso de meacuteritos efectuado por la Procuraduriacutea General de la Nacioacuten (Halinisky 2012)
Por otro lado la relacioacuten entre la LOOT y la Ley de regaliacuteas tambieacuten es muy
estrecha para el Director Ejecutivo de Fedesarrollo existe una armoniacutea entre la
Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial y la Ley de Regaliacuteas ambas producto
del proceso de descentralizacioacuten llevado a cabo en Colombia (Konrad Adenauer
2012) Ademaacutes una criacutetica importante es la creencia erroacutenea de que con la LOOT
se solucionan todos los problemas de orden territorial al punto de creer que esta
Ley es perfecta e infalible ocasionando que no se planeen cambios o reformas
para una ley que ha dejado muacuteltiples preguntas (Parada 2014) y debates auacuten por
iniciar como los de la DIAN respecto a los impuestos
Panorama del nuevo ordenamiento territorial
Desde la aprobacioacuten de la LOOT tanto la academia entes territoriales el sector
privado las instituciones puacuteblicas como la sociedad civil se han manifestado
frente al hecho de no solo haber logrado una ley orgaacutenica despueacutes de 20 antildeos
sea a favor o en contra y tambieacuten frente a la adecuada comprensioacuten territorial de
un paiacutes complejo en conflicto donde la descentralizacioacuten real y praacutectica auacuten sigue
en cierta ambiguumledad y cada vez son maacutes notorias las diferencias regionales e
incluso dentro de las mismas regiones
61
En este escenario la LOOT deberaacute enfrentarse a los problemas profundizados
desde 1991 pero tambieacuten a las nuevas dinaacutemicas territoriales del paiacutes donde fue
importante el que este anclado y al menos en concordancia con la legislacioacuten
posterior como se observoacute en el anterior acaacutepite ya que esto da una base un poco
maacutes soacutelida a una ley cuyas criacuteticas se mantienen en lo simple o en general
obedece a loacutegicas de luchas por el poder y control territorial que se ve amenazado
por cambios estructurales en el ordenamiento territorial especialmente a nivel
electoral aunque este uacuteltimo punto no se ha tocado en tanto no existe una
facilidad o apoyo social Algo similar sucede con la descentralizacioacuten tan
solicitada tambieacuten desde 1991 y recalcada en el 2011 con la Ley orgaacutenica de
ordenamiento territorial pero siempre con ambiguumledades y problemas en la
praacutectica
Esto no significa que la descentralizacioacuten no sea viable al contrario en un paiacutes
como el colombiano resulta urgente Lo que acontece es que la autonomiacutea
administrativa y poliacutetica es viable si esta aparejada con una distribucioacuten de los
recursos entre la Nacioacuten y las entidades territoriales (Gaviria 2003) lo cual es un
punto de obligatorio cumplimiento si se desea lograr una descentralizacioacuten efectiva
y eficaz Un claro ejemplo es la relacioacuten entre vivienda y descentralizacioacuten donde
los debates al respecto resultan esenciales en la mayoriacutea de regiones que
histoacutericamente han tenido poco control sobre sus territorios (Mesa 2008
Montealegre 2006)
Por otra parte la exposicioacuten de motivos del proyecto presentado por el Gobierno
como en los informes de ponencia de los diferentes debates de Caacutemara y Senado
apuntan a que los municipios claramente modernizaraacuten el desarrollo local en el
nivel municipal de tal forma que recogen en un solo cuerpo normativo elementos
dispersos en varias normas anteriores como la referente a los planes de
desarrollo al ordenamiento territorial al desarrollo rural a la participacioacuten comunal
y comunitaria al desarrollo turiacutestico a la convivencia y seguridad ciudadanas a la
62
promocioacuten de los derechos humanos y a la proteccioacuten de los grupos vulnerables y
de las viacutectimas del desplazamiento y del conflicto armado a las minoriacuteas eacutetnicas
el fomento a la cultura al desarrollo econoacutemico y a la promocioacuten y proteccioacuten del
ambiente entre otros toacutepicos (EM 2012)
En este sentido el que los municipios sigan teniendo el papel de ceacutelula de
partiacutecula baacutesica del ordenamiento territorial es esencial pero tambieacuten las nuevas
alianzas y financiacioacuten que se proponen desde la LOOT aun con las
problemaacuteticas de la Ley de sostenibilidad fiscal y de regaliacuteas apuntan a avanzar
en dicha descentralizacioacuten en especial frente a la nueva normatividad como con la
reestructuracioacuten de municipios Tambieacuten la LOOT tendraacute que enfrentarse a los
debates sobre la descentralizacioacuten de temaacuteticas como la educacioacuten encabezada
con el empoderamiento de los CERES y de la salud (Jaramillo 2012) De hecho
debe resaltarse que al tiempo que se acogen fallos tanto de la Corte
Constitucional como del Consejo de Estado en relacioacuten con las funciones y
obligaciones de los municipios (EM 2012) se sigue manteniendo la consigna del
artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten que establece al municipio como entidad
fundamental de la divisioacuten poliacutetico-administrativa del Estado
De hecho como La LOOT careceraacute de pertinencia y eficacia mientras no se
proponga poliacuteticas y acciones que garanticen las condiciones de arraigo y de
pertenencia a un territorio o en otros teacuterminos la llamada unidad nacional y el
fortalecimiento de una comunidad imaginaria- la nacioacuten colombiana- y hasta dicha
discusioacuten no vaya acompantildeada de amplias reflexiones y propuestas dirigidas a
lograr comprensioacuten de los temas territoriales maacutes allaacute de lo geograacutefico con
eacutenfasis en el conocimiento sobre nuestro propio territorio conciencia de
pertenencia y compromiso no se lograraacute un ordenamiento armonioso
63
Se debe resaltar que tambieacuten se necesita para ello la participacioacuten y aportes de
los Ministerios de Cultura Educacioacuten y Medio ambiente de las universidades y
sus institutos de ciencias poliacuteticas y estudios regionales de las organizaciones
sociales y eacutetnicas es fundamental en este punto se reitera la importancia de la
sociedad civil en procesos de construccioacuten e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas
ya que solo asiacute el nuevo ordenamiento territorial seraacute garante de la unidad de la
repuacuteblica seraacute herramienta efectiva para que el Estado en sus diferentes niveles
cope su extensioacuten geograacutefica iacutentegramente y sea protector de la pluralidad y
diversidad de una sola nacioacuten (Gaviria 2006 Cit Maldonado 2013)
Ahora hay otro no siempre mencionado pero que como analizan Prieto y
Luengas (2014) es esencial para el ordenamiento territorial que es el
ordenamiento ambiental con una concepcioacuten de cuidado del ambiente en tanto no
solo se ve como un espacio de recursos y explotacioacuten o un lugar meramente
fiacutesico En este sentido el ordenamiento ambiental del territorio es un componente
fundamental ineludible e indisociable del ordenamiento territorial que sin embargo
para su operatividad requiere de instrumentos indisolublemente relacionados tales
como las disposiciones legales leyes y toda una red normativa poliacuteticas de
caraacutecter ambiental y en especial que se manifiesten frente al llamado desarrollo
sostenible que se concreten de manera eficiente y eficaz en cada uno de los
planes de desarrollo (en todos los niveles tanto en el orden nacional
departamental como en el municipal) tambieacuten en los Planes de Accioacuten Ambiental
de las Autoridades Ambientales incluyendo Planes de Gestioacuten Ambiental los POT
y los SIGAM evidenciando un espacio para el orden ambiental lejos de las
ambiguumledades y legislativamente con garantiacuteas
En este punto luego de haber desglosado y analizado el proyecto de LOOT
presentado en el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten
espacial del territorio que sin embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja
64
considerablemente de tener presente consideraciones medioambientales ya que
a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos sobre estas dos variables en
el estudio de la normatividad se evidencia que entre las competencias de los
municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de los
POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual
conlleva a que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al
ordenamiento ambiental se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la
LOOT no se avanza de manera concreta o al menos se dan pautas reales y que
en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los municipios de
formular no se promueva el generar ni planes ni sistemas de gestioacuten ambiental
como se esperariacutea en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento
Territorial y ambiental (Prieto 2012) No obstante en la LOOT puede ser y es una
gran oportunidad para integrar los conceptos de ordenamiento del territorio y del
ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y necesaria en especial
frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en su
mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Ahora bien otro punto a resaltar en este debate que deberaacute enfrentar la LOOT es
que las consideraciones medioambientales no son tenidas en cuenta ni si siquiera
cuando se ordena legislativamente en varias instituciones o cargos puacuteblicos ya
que la legislacioacuten en Colombia sigue estando enfocada en general y preocupada
por la reparticioacuten del territorio en tanto concepto fiacutesico y electoral y asiacute mismo por
los beneficios medio ambientales en este sentido explotacioacuten de recursos como
desarrollo que de este se pueda obtener tal y como es el caso del eacutenfasis que
prevalece sobre el reparto y administracioacuten de las regaliacuteas en Colombia o frente a
las nuevas discusiones sobre mineriacutea donde el papel de la sociedad civil y los
movimientos sociales seraacuten cruciales a la hora de que se realicen modificaciones
de la Ley Orgaacutenica para establecer criterios y directrices poliacuteticas claras de
conservacioacuten y preservacioacuten del medio ambiente (Prieto 2012)
65
Finalmente un gran desafiacuteo en el panorama de la LOOT es la financiacioacuten ya
que como manifestaron los gobernadores del Caribe (2011) a pesar de los fondos
e incentivos que se mencionan falta mayor claridad en los rublos en la
destinacioacuten y asignacioacuten pero sobretodo en las garantiacuteas para este punto
Ademaacutes el escenario Colombia presenta otras variables problemaacuteticas como el
conflicto armado en tanto coacutemo resalta Peacutecaut (1994) el problema del
desplazamiento y las migraciones forzadas es un arma de doble filo en el
establecimiento de un ordenamiento territorial
6 Conclusiones
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado
puesto que garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad
de manejar adecuadamente sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento
territorial es necesario para cualquier estado para un estado tan particular como el
colombiano resulta esencial e imperante
De hecho el conflicto armado colombiano asociado a la lucha agraria ha
desembocado en una construccioacuten social compleja y diversa del territorio Esta
situacioacuten significa sin lugar a dudas un territorio fragmentado incluso
administrativamente donde la red institucional muchas veces no es funcional en
varias aacutereas del paiacutes o existen instituciones que cumplen funciones en la praacutectica
iguales a otras y donde no existe un panorama diferencial y real frente a las
particularidades de cada zona lo cual evidencia la herencia histoacuterica de un
centralismo autoritario
66
Un ejemplo de lo anterior como se evidencioacute es la Constitucioacuten poliacutetica
instaurada durante La Regeneracioacuten 1886-1930 y la Ley 11 de 1986 que se
encargaron de modificar la herencia de ordenamiento territorial nacional al
convocar a la comunidad ldquopara que no siguiera siendo ajena a grandes y
pequentildeas decisiones que le concerniacutean y que tocaban con la vida ciudadana a
escala localrdquo pero manteniendo aun sesgos de centralismo y jerarquiacutea de los
entes locales frente al gobierno central
La Constitucioacuten de 1991 busco hacerle a frente dicho problema procurando
establecer una ruta para el ordenamiento efectivo del paiacutes en toda su estructura
pero de manera especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y
dictamino en el Artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial
(hellip) [Queacute] estableceraacute la distribucioacuten de competencias entre la Nacioacuten y las entidades
territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales seraacuten
ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y subsidiariedad en los
teacuterminos que establezca la ley (1991)
Es asiacute como desde la constitucioacuten de 1991 en el Artiacuteculo 288 se ordena la
construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial Sin embargo seria
hasta el 28 de agosto del 2011 cuando se creariacutea la Ley 1454 que se propone
conciliar y resolver los debates y conflictos surgidos a raiacutez de la ambiguumledad
administrativa y legislativa respecto a las divisiones del territorio Colombiano La
actual LOOT surge ademaacutes despueacutes de muacuteltiples intentos fracasados de
establecer las competencias instituciones y otros factores respecto a la
regionalizacioacuten del paiacutes temas esenciales para modernizacioacuten del estado
Es por lo tanto que en perspectiva histoacuterica los diferentes marcos juriacutedicos y
conceptuales que han rodeado el debate sobre el ordenamiento territorial y han
67
conllevado a una discrepancia sobre las apuestas poliacuteticas que debe tener el
estado y los gobiernos centrales al respecto buscaron cristalizarse en una Ley
orgaacutenica contando con al menos 20 proyectos que fueron hundidos al no aprobar
uno de los requisitos esenciales para la creacioacuten de una Ley Orgaacutenica tal y como
lo estipula la Constitucioacuten Poliacutetica en el Artiacuteculo 151 y consiste en la aprobacioacuten
de la mayoriacutea absoluta del el Congreso De hecho tambieacuten desde el sector
acadeacutemico se buscoacute nutrir la discusioacuten sobre a queacute modelo territorial debiacutea
apuntar el paiacutes sin lograr maacutes que algunos boletines en la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial (COT)
Por lo tanto la legislacioacuten sobre el Ordenamiento Territorial (OT) debioacute que
conformarse con Artiacuteculos limitados o Leyes de otras temaacuteticas para poder
manejar la incertidumbre frente a dicha problemaacutetica hasta que La ley 388 de 1991
(Ley de Desarrollo Territorial) fue creada con el fin de armonizar dicha
problemaacutetica sin lograrlo ante la complejidad que enfrentaba reto al que se
enfrentariacutean tambieacuten la Ley 152 1994 cap X Decreto 2284- 1994 sin embargo
durante este periodo dos grandes ejes dificultariacutean la descentralizacioacuten el paiacutes sin
la expedicioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en primer lugar la
dificultad de lograr un consenso interinstitucional lo que significaba luchas
internas y en segundo lugar consecuencia del primero la dificultad de unificar
teacuterminos a pesar del progreso a nivel normativo
De hecho la creacioacuten de una LOOT estaba en velo pues en el debate juriacutedico y
administrativo empezoacute a tomar fuerza el teoacuterico Tambieacuten es menester destacar
que los municipios departamentos y otras entidades territoriales se sentiacutean
confusos frente a sus competencias lo que dificultaba la conciliacioacuten de un
proyecto unitario de Ordenamiento Territorial Poco a poco empezariacutean a pensarse
proyectos maacutes concretos frente al OT en especial en 1995 donde existe un auge
68
del tema y se alcanza a formular un proyecto con amplias expectativas de
aprobacioacuten pero que no logra concretarse
Sin embargo debe afirmarse que con expedicioacuten de la constitucioacuten de 1991 se
crea una ruptura frente a la manera en que se pensaba el ordenamiento territorial
ya que como sentildeala el Titulo XI (CP 1991) se separa con el modelo de
autoritarismo centralista que predomino en la constitucioacuten de 1986 en la medida
que todas las demaacutes regiones por fuera de Santa fe de Bogotaacute se consideraban
menores de edad incapaces de definir lo que les conveniacutea y por ello sujetas a
perpetua tutela (Fals Borda 1997) ya que en el Artiacuteculo 286 y 287 se definen las
entidades territoriales y afirman su autonomiacutea para gestionar siempre y cuando se
mantengan dentro de los liacutemites de la ley buscando garantizar una facilidad en la
ejecucioacuten de proyectos y una inversioacuten maacutes directa a los intereses de cada entidad
de manera autoacutenoma
Ante este panorama se crea otro hito en el panorama del ordenamiento territorial
en 1997 cuando se expide modificando la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 la
Ley 388 o Ley de Desarrollo Territorial buscando solucionar dichos ejes
problemaacuteticos de manera efectiva el territorio colombiano y creando un plazo para
avanzar en la construccioacuten de una LOOT al sobrepasar el tiempo establecido por
la constitucioacuten de 1991 La Ley 388 del 1997 postula el Ordenamiento Territorial
de una praacutectica concreta buscando posicionarse como marco subsidiario ante la
ausencia de la Ley Orgaacutenica sin embargo la ley 388 no logroacute unificar las distintas
posiciones pese a que establecioacute los Planes de Ordenamiento Territorial y la
creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana la ambiguumledad y poca eficiencia de la
administracioacuten de territorio conllevo a nuevos proyectos de LOOT teniendo en
cuenta los peligros de no tener una unificacioacuten del Ordenamiento Territorial
69
No obstante es un hito de la historia del ordenamiento territorial por que dio paso
a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial
(POT) asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana redefiniendo lo
rural pero avanzando en la comprensioacuten de los cambios en las ciudades y la
urbanizacioacuten paulatina del paiacutes ademaacutes la creacioacuten y reglamentacioacuten por parte del
Estado del POT (Plan de ordenamiento Territorial) y el PDD (Plan desarrollo)
conduce a garantizar los derechos fundamentales mediante la provisioacuten de
servicios para mejorar la calidad de vida y el desarrollo sostenible del territorio se
puede concluir de este periodo que los intentos y avances registrados no
solventaron las principales problemaacuteticas vinculadas a la administracioacuten territorial
pero representan un punto de estudio y anaacutelisis importante para comprender
dinaacutemicas administrativa y poliacuteticas territoriales y los siguientes periodos
presidenciales
Ademaacutes en teacuterminos de los instrumentos de gestioacuten en nuestro paiacutes son los
municipios los encargados de gestionar en la escala maacutes pequentildea de la
planeacioacuten del territorio los POTrsquoS en donde se hace una proyeccioacuten del
ordenamiento municipal Sin embargo en estos planes suelen indicarse (indicar
coacutemo se distribuiacutea el territorio en los Planes de Ordenamiento Territorial en eacutestos
deben establecerse los distintos usos del suelo incluyendo las zonas protegidas
las principales actividades econoacutemicas asiacute como un segmento sobre servicios y
equipamientos urbanos
No obstante en la realidad se suele ver coacutemo muchos elementos de la
planificacioacuten son desacatados y ademaacutes el problema fiscal que implica la
corrupcioacuten suele distorsionar la ejecucioacuten de las obras puacuteblicas asiacute como el
abastecimiento de servicios para la poblacioacuten
70
En el periodo que comprendioacute el acaacutepite de la Ley 388 del 1997 se postulaba en
algunos sectores como el ser coherente con el ordenamiento territorial entendido
como el encargado de formular propuestas sobre la manera como se deben
distribuir competencias poderes y responsabilidades a lo largo y ancho del paiacutes
premisa indispensable para asegurar el despegue de una autonomiacutea que no
contrariacutee el principio de unidad del estado sino que sea su maacutes eficaz
complemento (Comisioacuten de ordenamiento territorial 1992) aunque se circunscribe
al problema de la organizacioacuten territorial del Estado y deja de lado lo sustancial de
esta poliacutetica que tiene que ver con los procesos que ocurren en las entidades
territoriales (Massiris 2011)
Un ejemplo es el conflicto armado donde la jurisdiccioacuten respecto a este seguiacutea
siendo abstracta en especial frente a los desplazamientos transformaciones
socio-territoriales migraciones por razones econoacutemicas y la expansioacuten masiva y
con poco control de las principales ciudades como Bogotaacute Cali Medelliacuten
Barranquilla y Bucaramanga donde auacuten en temas urbanos quedan muchos
debates sin resolver o darse
Sin embargo existe una restauracioacuten y renovacioacuten urbana orientada al cambio de
uso e intensificacioacuten del uso del suelo urbano a fin de contener la presioacuten
urbaniacutestica sobre las aacutereas rurales En Colombia ocurre algo totalmente paradoacutejico
y es que el sector inmobiliario y de construccioacuten se interesa cada vez maacutes por el
suelo semi-urbano o de vocacioacuten rural con el fin de ofrecer viviendas campestres
con beneficios tarifarios en cuanto al acceso a los servicios puacuteblicos Con este tipo
de estrategias comerciales las empresas constructoras modifican el uso del suelo
sin que se modifique en los Planes de Ordenamiento Territorial aumentando la
plusvaliacutea del suelo Es decir que el precio real estaacute sub-valorado en la medida
que su cotizacioacuten no corresponde al cambio del uso del suelo como ocurre en el
municipio de Chiacutea (Cundinamarca)
71
Dichas problemaacutetica se profundizariacutean durante el periodo presidencial de Aacutelvaro
Uribe Veacutelez en especial a partir de la Ley 715 frente a la modificacioacuten del Sistema
General de Participaciones que transfiere la nacioacuten a los municipios ya que no
solo aumenta condiciones de vulnerabilidad como el desempleo y pobreza en un
paiacutes en conflicto armado sino que transforma las relaciones entre entes
territoriales por los fondos de la nacioacuten llevando a un periodo de (re)centralizacioacuten
administrativa poliacutetica y fiscal que sumado al desequilibrio de poderes donde la
autonomiacutea de los entes territoriales fue en declive a medida que se posicionaba el
discurso de seguridad democraacutetica que acarreaba ideoloacutegicamente una gran
connotacioacuten del poder central y ademaacutes un control del monopolio de la fuerza y
de la economiacutea maacutes radical que en cualquier otro periodo anterior aun en
contradiccioacuten con los postulados de ordenamiento territorial de la constitucioacuten de
1991
Bajo esa configuracioacuten de 8 antildeos de recentralizacioacuten resulta un quiebre histoacuterico
en el ordenamiento territorial el hecho de que en el 2011 despueacutes de 20 antildeos de
la constitucioacuten de 1991 cuando un proyecto de LOOT es ratificado El 28 de
agosto luego de aprobar la mayoriacutea en el congreso y demaacutes requisitos de una Ley
Orgaacutenica el proyecto se convierte en la Ley 1454 (Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
territorial) y suscita conmocioacuten frente a sus futuros resultados despueacutes de varios
antildeos de debate sin consenso legislacioacuten limitada al respecto y todos sectores
divididos La definicioacuten del OT y sus principios nuevamente estaacuten en debate
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran
apuesta por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio
Colombiano bajo principios particulares (soberaniacutea y unidad nacional autonomiacutea
integracioacuten regionalizacioacuten sostenibilidad participacioacuten solidaridad y equidad
territorial diversidad paz y convivencia responsabilidad y transparencia
72
economiacutea y buen gobierno multietnicidad etc) que configuran sus 40 artiacuteculos y
deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-juriacutedico no soacutelo desde la
Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que ampliaron
el proceso de descentralizacioacuten (poliacutetica administrativa y fiscal Ver Anexos 1 y 2)
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Su creacioacuten es producto de una de las reformas maacutes importantes del siglo XX en el paiacutes el
inicio del proceso de descentralizacioacuten En este contexto la creacioacuten de la Federacioacuten no
solo era una buena idea era una necesidad de los alcaldes agremiarse quienes en este
nuevo marco institucional eran autoacutenomos y responsables de una gran cantidad de
competencias nuevas que implicaban un gran reto para los municipios y una gran
responsabilidad poliacutetica (FCM 2010)
En ese escenario la ampliacioacuten del espectro poliacutetico por la viacutea electoral se
configuroacute un modelo democraacutetico que afianzoacute la participacioacuten poliacutetica de los
colombianos al tiempo que buscaba mayor autonomiacutea poliacutetica profundizar la
descentralizacioacuten administrativa y fortalecer la capacidad de decisioacuten autoacutenoma
de los municipios Sin embargo la eleccioacuten popular de alcaldes no transformoacute el
modelo administrativo basado en el centralismo poliacutetico pero si empezoacute a afianzar
un modelo electoral maacutes incluyente en donde nuevas fuerzas y actores sociales
que se movilizaron en deacutecadas anteriores lograron tener un espacio de discusioacuten
participacioacuten y representacioacuten colectiva de sus intereses a traveacutes de los comicios
municipales que tuvieron lugar el 13 de marzo de 1988
Con esta apuesta poliacutetica se generoacute un proceso de transferencia de competencias
que tradicionalmente habiacutea detentado el Gobierno central hacia los municipios y
se amplioacute la gama de actores poliacuteticos habilitados en el sistema electoral
incrementando la representatividad por la viacutea de la participacioacuten ciudadana y la
inclusioacuten de los movimientos sociales y ciacutevicos de los antildeos 70 y 80 Seguacuten Dariacuteo
Restrepo entre el 11 y el 36 de las alcaldiacuteas y gobernaciones quedaron en
manos de fuerzas poliacuteticas ajenas al liberalismo y el conservatismo (1995) No 8 La Federacioacuten Colombiana de Municipios se constituye como una entidad gremial privada y sin aacutenimo de lucro con el fin de promover la descentralizacioacuten la autonomiacutea la democracia y la gobernabilidad local asiacute como pretende articular los esfuerzos internacionales nacionales subnacionales puacuteblicos y privados tendientes al fortalecimiento de los gobiernos municipales y distritales Para mayor informacioacuten sobre la misioacuten visioacuten e historia de la entidad consulte httpwwwfcmorgcoindexphpid=13 (20130314)
13
obstante este aspecto debe ser analizado con detenimiento puesto que si bien
generoacute un mayor nivel de representacioacuten para la sociedad tambieacuten produjo
efectos colaterales limitantes para el desarrollo regional
El intento por romper la estructura de poder poliacutetico heredada del Frente Nacional
-bipartidismo profundamente riacutegido- junto a la jerarquizacioacuten poliacutetica planteada en
principio como un intento por mejorar las condiciones de desarrollo en el paiacutes trajo
consigo una oleada de clientelismo desmesurado que dificultoacute avanzar en temas
relacionados con el desarrollo regional Mientras se buscaba ldquorecobrar la unidad
nacional sin sacrificar los intereses de la provincia menos auacuten de la ceacutelula
municipalrdquo el poder local aumentoacute de la mano de la ldquoineficiencia y del burocratismo
clientelistardquo (Betancur 1989) El traacutefico de influencias y el afaacuten de los nuevos
caciques locales por consolidar sus cuotas burocraacuteticas9 no se hicieron esperar y
las campantildeas poliacuteticas se permearon por estas dinaacutemicas
Resultaba mucho maacutes rentable obtener la personeriacutea juriacutedica de un partido o
movimiento poliacutetico como un mecanismo de poder para hacer exigibles los
intereses de la red social de votantes a traveacutes de la obtencioacuten de prebendas y
puestos por nombramientos poliacuteticos antes que tramitar los intereses ciudadanos
en canales democraacuteticos En esta carrera cayeron algunos partidos poliacuteticos que
habiacutean surgido de los diaacutelogos luego de que el Gobierno de Belisario Betancur y
grupos armados negociaran una salida al conflicto y eacutestos uacuteltimos encontraron en
la institucionalizacioacuten electoral un nicho feacutertil para sus aspiraciones poliacuteticas
En menos de un lustro la descentralizacioacuten poliacutetica pasoacute de ser la esperanza del
paradigma representativo a convertirse en un obstaacuteculo para el desarrollo
9 Ahora bien el clientelismo no surgioacute luego de la aprobacioacuten del acto legislativo 01 de 1986 ndashEleccioacuten popular de Alcaldes- sino que tiene raiacuteces profundas en el tipo de relaciones sociales poliacuteticas y econoacutemicas sobre las cuales se erigioacute el modelo de Estado en Colombia En ese sentido Francisco Leal (2010) plantea que eacuteste es el resultado de relaciones de transaccioacuten pre capitalistas que fueron utilizadas por los caciques poliacuteticos locales y por el Estado mismo para facilitar el proceso modernizador
14
regional por cuenta de ldquopermanentes conflictos entre comunidades y poliacuteticos con
gobiernos regionales y nacionales donde se desperdiciaban y agotaban las
energiacuteas de caraacutecter administrativordquo (Gaviria 1989) Sin embargo los partidos
poliacuteticos tradicionales no estuvieron al margen de esta carrera clientelar todo lo
contrario tanto los liberales como los conservadores aprovecharon la expansioacuten
del sistema de partidos y como duentildeos ldquonaturalesrdquo del monopolio de la votacioacuten -
tanto los caciques locales como los poliacuteticos electos- apuntaron a crear una
estrategia que les permitiera incrementar sus beneficios dejando la menor parte a
los movimientos ajenos al control de la asociacioacuten bipartidista
El control del bipartidismo sobre la administracioacuten del Estado condujo a que la clase
poliacutetica tendiera a hacer un uso indiscriminado de los recursos estatales De ahiacute a que se
viera como natural el usufructo privado de tales recursos y fuera fuente de desarrollo de
multitud de praacutecticas y costumbres (Leal 2010)
Para superar las tensiones poliacuteticas derivadas de la eleccioacuten popular de alcaldes
que entorpecioacute la adopcioacuten de mecanismos para garantizar el desarrollo equitativo
entre las regiones el Estado colombiano optoacute por ldquola ecuacioacuten ordenamiento
territorial equivale a planificacioacuten espacialrdquo implicando un modelo interdependiente
entre los centros urbanos y las formas de poblamiento y produccioacuten De este modo
se intentoacute superar la fragmentacioacuten social que habiacutea generado la ampliacioacuten
democraacutetica de finales de los 80 basaacutendose en un orden territorial funcional que
asegurara el desarrollo bajo paraacutemetros modernos (Borja 1996)
Sin embargo los partidos poliacuteticos y sus agentes construyen alianzas a partir de
ejes programaacuteticos como la planificacioacuten espacial apropiaacutendose del discurso del
desarrollo regional equitativo y de la planificacioacuten del territorio iquestdejando a un lado
el desconocimiento de paradigmas conceptuales y de las complejidades socio-
culturales del territorio Mientras tanto las alianzas continuacutean siendo productivas
electoralmente y en virtud de eacutestas se consolidan coaliciones de intereses en
15
espacios de incidencia poliacutetica y administrativa para garantizar la administracioacuten
de recursos con mayor autonomiacutea del departamento y de la nacioacuten En ese
contexto la Federacioacuten Colombiana de Municipios adquiere relevancia
De modo que la implementacioacuten de herramientas descentralizadoras fue soacutelo la
punta de lanza de las estrategias empleadas para la adopcioacuten de un esquema
territorial alterno en donde se buscoacute romper el centralismo autoritario heredado
del reacutegimen constitucional de 1886 y que tuvo muacuteltiples fracasos en el proyecto
de unificacioacuten nacional por cuenta del desconocimiento de las particularidades
socio-culturales y regionales
A continuacioacuten se presentaraacute un anaacutelisis del modelo poliacutetico e institucional que
implicoacute la carta magna de 1991 en donde se sentaron las bases principios y
elementos del nuevo modelo territorial propuesto como alternativa al centralismo
autoritario decimonoacutenico con sus posibilidades y retos de implementacioacuten
2 La Constitucioacuten de 1991 Ruptura y auge del ordenamiento territorial
La discusioacuten sobre el Ordenamiento Territorial en Colombia ha sido abordada por
autores como Fals Borda Massiris Borja Restrepo entre otros con el fin de
determinar los antecedentes y los aportes en la materia para nutrir desde distintos
campos la experiencia nacional Sin embargo la discusioacuten maacutes seria sobre el
ordenamiento territorial se planteoacute en el seno de la Asamblea Nacional
Constituyente como un debate de relevancia nacional cuya maacutexima preocupacioacuten
consistioacute en definir una hoja de ruta asiacute como plantear la necesidad de consolidar
un modelo capaz de garantizar ldquoun desarrollo equilibrado y justo de las distintas
regiones en espacial las maacutes pobres y marginales sin obstaculizar el progreso de
las maacutes ricasrdquo (COT 1992)
16
Gracias a la pluralidad acadeacutemica poliacutetica y social de los constituyentes la
necesidad de replantear estos temas se evitoacute caer en un debate reducido a
problemas cartograacuteficos para plantear la importancia de analizar la escenarios
para la creacioacuten y apropiacioacuten del espacio por parte de los grupos sociales con
sus propias culturas y organizacioacuten social y con la estructura general y la forma
administracioacuten recursos competencias y planeacioacuten del Estado (Borja 1996) La
Constitucioacuten de 1991 se adopta como un intento por construir un modelo
heterodoxo entre una repuacuteblica unitaria que reconoce la autonomiacutea regional de
departamentos y municipios por la viacutea de la transferencia de funciones y recursos
econoacutemicos a los entes territoriales y que apunta a disminuir los desequilibrios
econoacutemicos entre las regiones (Riveros cit COT 1992)
Para esto el texto constitucional debioacute acompantildearse con un articulado transitorio
que facilitara los procesos de cambio entre el anterior reacutegimen centralista
heredado de la Regeneracioacuten y la nueva foacutermula constitucional nacida de la
Asamblea Nacional Constituyente El artiacuteculo 3810 se convirtioacute en la piedra angular
para pensar el ordenamiento como una problemaacutetica nacional puesto que en eacuteste
se establecioacute que el Gobierno debiacutea encabezar la creacioacuten de la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial en un plazo de 6 meses y por un teacutermino de 3 antildeos con
el objetivo de realizar los estudios y formular las recomendaciones pertinentes en
torno a la divisioacuten territorial del paiacutes Seguacuten Fals Borda la importancia de la
Comisioacuten eran maacutes una intuicioacuten que cualquier otra cosa
Esta intuicioacuten proveniacutea de reconocer el lastre de liacutemites arbitrarios o mal desdentildeados que
han ignorado las realidades culturales geograacuteficas y econoacutemicas y desdentildeado las
10 Artiacuteculo Transitorio 38deg - El Gobierno organizaraacute e integraraacute en el teacutermino de seis meses una Comisioacuten de Ordenamiento Territorial encargada de realizar los estudios y formular ante las autoridades competentes las recomendaciones que considere del caso para acomodar la divisioacuten territorial del paiacutes a las disposiciones de la Constitucioacuten La Comisioacuten cumpliraacute sus funciones durante un periacuteodo de tres antildeos pero la ley podraacute darle caraacutecter permanente En este caso la misma ley fijaraacute la periodicidad con la cual presentaraacute sus propuestas (Constitucioacuten 1991)
17
necesidades cotidianas de la poblacioacuten con obvias consecuencias negativas para la
administracioacuten y el buen gobierno de las unidades territoriales (Fals cit COT 1992)
Asimismo el artiacuteculo 288deg de la Constitucioacuten Poliacutetica ordenoacute la construccioacuten de
una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (LOOT) en donde era fundamental tener en
cuenta dos elementos el primero relacionado con la importancia de la autonomiacutea
municipal pues estas ceacutelulas del ordenamiento y la administracioacuten nacional son
ldquoentes territoriales fundamentales durante la prestacioacuten de servicios puacuteblicos
domiciliariosrdquo y el segundo asociado al papel protagoacutenico del departamento como
ldquopromotor del desarrollo econoacutemico planificador generante de sus zonas de
frontera y como depositario constitucional de funciones de educacioacuten ambiente
salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra cit COT 1992)
Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo
centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 -tal como se mencionoacute antes- y
ademaacutes establecioacute en virtud de los artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las
entidades territoriales al tiempo que se les concedioacute autonomiacutea para gestionar sus
intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de proyectos y una inversioacuten directa
a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla Por tal razoacuten la
organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el Titulo XI
ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera
especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud
del artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias
entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten
concurrencia y subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)
18
Para el momento de su creacioacuten Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi
(IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la
primera definicioacuten institucional de Ordenamiento Territorial entendido como
El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y
utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en
cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio
considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)
No obstante la produccioacuten y apropiacioacuten conceptual realizada por la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial enfrentoacute un problema endeacutemico de la administracioacuten
colombiana pues con el incremento de las funciones conjuntas del Instituto
Agustiacuten Codazzi y otras entidades iniciaron una serie de conflictos asociados al
enfoque de ordenamiento e integracioacuten territorial maacutes pertinente de acuerdo a los
intereses institucionales En esta disputa intervinieron el Departamento Nacional
de Planeacioacuten (DNP) algunos sectores acadeacutemicos e incluso representantes del
Gobierno para definir los paraacutemetros y modelos de Ordenamiento Territorial
El debate conceptual poliacutetico econoacutemico y juriacutedico atrajo cada vez maacutes el intereacutes
de otros sectores acadeacutemicos interesados en fomentar programas de estudios
especializados y de esa forma generar nuevas propuestas conceptuales la
mayoriacutea de las veces en coalicioacuten con entidades puacuteblicas con una perspectiva
teoacuterica similar Entre los teoacutericos pioneros se destacan Aacutengel Massiris que desde
el IGAC y la academia nacional planteoacute herramientas y definiciones conceptuales
para entender el Ordenamiento en Colombia Orlando Fals Borda quien
proporcionoacute los principales lineamientos del Ordenamiento en clave de la
regionalizacioacuten Hernando Gonzaacuteles que profundizoacute en el tema de la planificacioacuten
Anuar Yaver poliacutetico liberal que sosteniacutea la creacioacuten de un proyecto de
19
Ordenamiento Territorial Rubeacuten Dariacuteo Utria que ahondoacute en la conceptualizacioacuten
de desarrollo nacional y planificacioacuten entre otros autores reconocidos
De hecho los gobiernos de turno y altos funcionarios empezaron a considerar el
Ordenamiento como piedra angular en la modernizacioacuten del Estado (Estupintildeaacuten
2001) y un eje de trasformacioacuten administrativa donde se rescatariacutean y
potenciariacutean las concepciones iniciales de descentralizacioacuten autonomiacutea y
democracia que lograron penetrar en la Comisioacuten de Ordenamiento llevaacutendola en
1993 a modificar la definicioacuten inicial
Contribuir al logro de un Estado eficiente y a la consolidacioacuten de la democracia y la
descentralizacioacuten la COT realiza estudios y ofrece recomendaciones dirigidas al
Congreso de la Repuacuteblica y al Gobierno Nacional sobre asuntos que reflejen los intereses
de la Nacioacuten y de las diversas regiones y procura una divisioacuten y administracioacuten territorial
que armonice la distribucioacuten de la poblacioacuten y el desarrollo social econoacutemico y poliacutetico
con el uso de los recursos naturales y la proteccioacuten del ser humano y del medio ambiente
(Massiris 2010)
Pero a pesar de las contribuciones y esfuerzos administrativos la creacioacuten y
aprobacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial continuaba siendo una
quimera Ademaacutes como si fuera poco los municipios departamentos y demaacutes
entidades territoriales teniacutean muacuteltiples confusiones en torno a sus competencias
legales Esta situacioacuten dificultoacute profundamente la conciliacioacuten de un proyecto
unitario de ordenamiento del territorio colombiano en donde el ordenamiento
espacial se buscaba usar como un instrumento del Estado para el logro de la
eficacia la consolidacioacuten de la democracia y la descentralizacioacuten respetando a las
autonomiacuteas locales y velando por la unidad nacional (Borja 1996)
En medio de esa pugna otros sectores buscaron expandir las problemaacuteticas
asociadas al Ordenamiento territorial y autores como Romero (1997) lo
20
vincularon al tema de la descentralizacioacuten administrativa Roberto Junguito lo
asocioacute a las finanzas entre otros autores preocupados por la situacioacuten Por esta
razoacuten la Comisioacuten de Ordenamiento Territorial procuroacute unificar criterios en un solo
espacio con el lanzamiento de talleres
Tambieacuten el Departamento Nacional de Planeacioacuten (1993) aclaroacute que con la
ordenacioacuten del territorio se pretendiacutean coordinar y unificar las acciones de los
sectores puacuteblico y privado que resultan en impactos en las formas de ocupacioacuten
territorial transformando el espacio conformado naturalmente y el construido social
y econoacutemicamente para hacer maacutes eficiente la asignacioacuten de la inversioacuten puacuteblica y
privada elevando la calidad de vida de la poblacioacuten manteniendo la armoniacutea con
la naturalezardquo (Gonzaacuteles 1993)
En uacuteltimas desde la ruptura de la constitucioacuten 1991 frente al tema territorial y su
intento de impulsar cambios al respecto hasta 1993 con las nuevas instituciones y
avances acadeacutemicos en la materia se llegoacute a ciertos puntos en comuacuten que exigiacutean
una normatividad para regular y resolver ciertas problemaacuteticas comunes a todas
las perspectivas comunes y teoacutericas Un ejemplo de esa unificacioacuten es la tabla de
Sede de Palmira de la Universidad Nacional (2009) tratando de mostrar cuales
eran los problemas donde existiacutea un consenso y sus respectivas propuestas
TABLA 1 Problemas y soluciones al Ordenamiento Territorial a partir de la Constitucioacuten de 1991
PROBLEMAS LOGROS
Conflictos de uso del suelo por incompatibilidad entre el uso
potencial y el uso real
Mejor uso del suelo de acuerdo con las potencialidades
y limitaciones
Desequilibrios en la explotacioacuten y acceso al suelo Mejor instrumentacioacuten para orientar los procesos de
urbanizacioacuten
Aprovechamiento insostenible de los recursos naturales Mejor articulacioacuten e integracioacuten del territorio a nivel local
y nacional
Ocupacioacuten de aacutereas sujetas a amenazas naturales y antro
picas Mejora la habitabilidad del medio rural
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Desarrollo de infraestructuras especiales de gran impacto
sin las debidas previsiones ambientales
Inicios en reglamentacioacuten y gestioacuten para la proteccioacuten
del patrimonio natural y cultural
Expansioacuten urbana desordenada principalmente en las
grandes ciudades
Mejoran las poliacuteticas y programas para la prevencioacuten de
desastres naturales y antro picos
Desequilibrios en el acceso a servicios puacuteblicos y sociales
de la poblacioacuten urbana El fortalecimiento de la competitividad de los territorios
Limitaciones en el acceso a servicios puacuteblicos domiciliarios
y sociales de las aacutereas rurales
Motivacioacuten por formular e investigar sobre una
organizacioacuten del espacio urbano maacutes funcional y acorde
con el desarrollo humano sostenible
Desequilibrios en la distribucioacuten de actividades y empleos
principalmente entre lo urbano y lo rural y entre las
ciudades y las aacutereas urbanas rurales
Estudios de impacto ambiental que ayudan a la
localizacioacuten oacuteptima de las infraestructuras
equipamientos y servicios
Concentracioacuten de casi el 40 de la poblacioacuten en las cuatro
ciudades maacutes importantes Una mejor localizacioacuten de las instalaciones productivas
Desequilibrios en la estructura urbano-regional Planeacioacuten y ordenacioacuten territorial a corto mediano y
largo plazo
Desequilibrios en el desarrollo urbano rural Estructura general de ordenamiento articuladora de
planes sectoriales
Desatencioacuten de las aacutereas e inmuebles de valor patrimonial
histoacuterico cultural natural y arquitectoacutenico Mayor concientizacioacuten de la planeacioacuten estrateacutegica
Fuente Universidad Nacional de Colombia Sede Palmira (2009)
Por lo tanto se fueron promoviendo proyectos de diversos enfoques conceptuales
juriacutedicos y poliacuteticos frente al Ordenamiento Respecto los antildeos posteriores a la
Constitucioacuten de 1991 resulta necesario rescatar la Ley 152 de 1994 la cual
intentoacute profundizar los artiacuteculos 313 325 y 339 de la Constitucioacuten ademaacutes de
complementarse con los decretos 2284 del mismo antildeo hasta verse modificado en
el 2002 con el Decreto 2250 especiacuteficamente en el artiacuteculo 9 de dicha ley
De hecho la ley 152 de 1994 evidencioacute algunos esfuerzos por avanzar en la
configuracioacuten de un modelo de ordenamiento territorial al tiempo que empezoacute a
plantear soluciones estableciendo unos principios y competencias baacutesicas para
que las entidades territoriales dejando de lado la ambiguumledad poliacutetica y la
inestabilidad legislativa Esta situacioacuten permitioacute estabilizar en el articulado de la ley
los elementos centrales de la planeacioacuten municipal sus componentes y alcances
22
TABLA 2 Cambios en el modelo de descentralizacioacuten y Ordenamiento Territorial (1994)
PRINCIPIOS (LEY 1521994 CAP X) (DECRETO 22841994)
Creacioacuten de un modelo
ambiental sustentable
Desarrollo armoacutenico de las
regiones
Procesos de Planeacioacuten
Eficiencia
Vitalidad
Coherencia
Conformaciones de los
planes de desarrollo
Autonomiacutea
Delimitacioacuten clara de las
competencias
Coordinacioacuten
Consistencia
Prioridad del gasto puacuteblico
social
Continuidad
Participacioacuten
En lugar del DNP actuaraacute la
Secretariacutea Departamento
Administrativo u Oficina de
Planeacioacuten o la dependencia que
haga de sus veces
En lugar del CORPES actuaraacute el
Consejo de Gobierno o la
autoridad de planeacioacuten que sea
equivalente en las otras
entidades territoriales En lugar
del CNP lo haraacute el respectivo
Consejo Territorial
En lugar del Congreso la
Asamblea Consejo o la instancia
de planeacioacuten que sea
equivalente en las otras
entidades territoriales
Se cambia el propoacutesito y los
objetivos de los planes
ajustaacutendolos a los pilares de
dicha Ley
Se busca mejorar la eficiencia y
el paradigma de administracioacuten
puacuteblica a traveacutes de crear un
procedimiento especiacutefico para la
creacioacuten de los planes
La representacioacuten en el Consejo
Nacional de Planeacioacuten de los
municipios y distritos las provincias y
departamentos cambia a traveacutes cinco
grupos territoriales11
Los Consejos Regionales de
Planificacioacuten Econoacutemica y Social -
Corpes- coordinaraacuten el proceso de
conformacioacuten por parte de los
gobernadores de los departamentos
correspondientes a la jurisdiccioacuten de la
correspondiente regioacuten de planificacioacuten
econoacutemica y social de la terna con base
en la cual el Presidente de la Repuacuteblica
designaraacute el Departamento cuya maacutexima
autoridad administrativa actuaraacute en
representacioacuten de los departamentos en
el Consejo Nacional de Planeacioacuten
Para tal efecto los Conpes sentildealaraacuten el
plazo para inscribir candidaturas de los
departamentos para conformar la terna
respectiva y organizaraacuten el
procedimiento para que cada
departamento a traveacutes de su
Gobernador vote hasta por tres
departamentos La terna se conformaraacute
con los departamentos que obtengan el
mayor nuacutemero de votos
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de la ley 152 de 1994 y el decreto 2284 de 1994
11 A saber el Articulo 9 de la Ley 152 de 1994 los clasifico en Grupo uno Compuesto por los departamentos de Amazonas Caquetaacute y Putumayo Grupo dos Compuesto por los departamentos de Boyacaacute Cundinamarca Huila Norte de Santander Santander y Tolima Grupo tres Compuesto por los departamentos de Atlaacutentico Boliacutevar Cesar Coacuterdoba Guajira Magdalena Sucre y el Archipieacutelago de San Andreacutes Providencia y Santa Catalina Grupo cuatro Compuesto por los departamentos de Antioquia Cauca Caldas Chocoacute Narintildeo Quindiacuteo Risaralda y Valle del Cauca Grupo cinco Compuesto por los departamentos de Arauca Casanare Guainiacutea Guaviare Meta Vaupeacutes y Vichada
23
La Ley 152 de 1994 y la joven normatividad e institucionalidad que se iba
construyendo hasta 1994 dariacutean lugar a que especialmente en 1995 se produjera
una expansioacuten y auge de la problemaacutetica y se formulan dos proyectos de ley con
amplias expectativas de aprobacioacuten que pese a todos los pronoacutesticos no
pudieron cumplir con la mayoriacutea absoluta en la Caacutemara de Representantes y el
Senado en especial por las diferencias entre las posturas que apostaban en
general por definiciones metodologiacuteas y anaacutelisis propios tomados como uacutenicos
De hecho en 1996 el Instituto Agustiacuten Codazzi publica una guiacutea metodoloacutegica
donde plantea una definicioacuten diferente del el Ordenamiento entendido como
Una poliacutetica de Estado e instrumento de planificacioacuten que permite una apropiada
organizacioacuten poliacutetico-administrativa de la Nacioacuten y la proyeccioacuten espacial de las poliacuteticas
sociales econoacutemicas ambientales y culturales de la sociedad garantizando un nivel de
vida adecuado para la poblacioacuten y la conservacioacuten del ambiente (IGAC 1996)
La dificultad de unificar teacuterminos a pesar del progreso a nivel normativo llevariacutea a
la necesidad de expedir en 1997 una Ley que buscara ambiciosamente
solucionar las discrepancias y los problemas teacutecnico y administrativos que
surgieran en todo el territorio por la ausencia de una LOOT
Sin embargo en el paiacutes tuvieron que transcurrir maacutes de 20 antildeos para obtener un
acuerdo en torno al modelo de ordenamiento territorial consagrado en el marco de
la Ley 1454 de 2011 Soacutelo hasta ese momento se aproboacute una legislacioacuten que
conciliaba los conflictos asociados a la ambiguumledad administrativa que imperaban
en el paiacutes En ese contexto la actual ley es producto de muacuteltiples fracasos por
establecer las competencias instituciones y otros elementos administrativos
respecto a la regionalizacioacuten asiacute como las temaacuteticas vitales para la modernizacioacuten
del Estado
24
3 Ley 388 de 1997 Intentos y avances en la normatividad nacional
En 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3
de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los
costos poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de
manera efectiva el territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten
de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la
Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se definiacutea conceptualmente el Ordenamiento
Territorial 12 como
El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas
emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la
funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las
leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del
espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con
el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo 5deg)
Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde
los insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean
presentado muacuteltiples autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten
puacuteblica hasta limitar la discusioacuten poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes
GRAacuteFICA 1 Visioacuten del sistema Poliacutetico administrativo a partir de la Ley 388 de 1998
SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO
CO
MP
O
NE
NT
ES
Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos
12 Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879
25
Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-administrativos de las
entidades territoriales y administrativas con referente territorial
Componentes legales de la descentralizacioacuten y la democracia
Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales y
administrativas con referente territorial
Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)
Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del
paiacutes ya que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre
ordenamiento territorial Siacute bien dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de
los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) asiacute como la creacioacuten de
instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la
administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas
teniendo en cuenta los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional
Pero a pesar de las dificultades asociadas a la Ley 388 es importante destacar los
avances en materia de gestioacuten ambiental asiacute como la promocioacuten del desarrollo
sostenible Por esta razoacuten la Ley 388 implicoacute la adaptacioacuten de nuevas
perspectivas sobre ordenamiento territorial en Colombia De hecho la forma en
que entra a regular y reordenar la administracioacuten del territorio se fundamenta a
traveacutes de las perspectivas urbanas donde empiezan a tomar mayor prioridad las
ciudades urbes y se busca es coordinar los centros y aacutereas rurales del paiacutes con
estas De tal manera de la descentralizacioacuten no tiene un gran retroceso a nivel
macro pero en las dinaacutemicas de las entidades territoriales sucede algo distinto
Esta ley se cimentoacute sobre cinco pilares baacutesicos a saber a) La funcioacuten social y
ecoloacutegica de la propiedad (instaurada desde 1936) b) La prevalencia del intereacutes
general sobre el particular c) La distribucioacuten equitativa de cargas y beneficios del
urbanismo d) La funcioacuten puacuteblica del urbanismo e) La participacioacuten democraacutetica
26
de los individuos En ese contexto la ley 388 materializoacute la implementacioacuten de los
Planes de Ordenamiento Territorial (POT) consagrados en la ley 152 de 1994 al
tiempo que acogioacute los principios de una concepcioacuten urbana donde se considera la
necesidad de oportunidades de los ciudadanos de gozar de los beneficios de la
urbanizacioacuten se busca cambiar el gasto puacuteblico ineficiente por inadecuada
planificacioacuten que no se corrigioacute con la Ley 152 de 1994
Ahora si bien la Ley 388 consagroacute un proyecto de ordenamiento territorial local
ambicioso es importante aclarar que eacutesta no se creoacute para resolver todos los
problemas sobre la administracioacuten del territorio nacional sino para crear
mecanismos y escenarios de planificacioacuten y gestioacuten del suelo para configurar una
especie de ldquocaja de herramientasrdquo al servicio de las autoridades locales y con la
participacioacuten de la sociedad canalizada a traveacutes de sus organizaciones En uacuteltimas
se buscoacute enfocar la planeacioacuten en funcioacuten de problemaacuteticas o situaciones
concretas con un marco legal fundamentado con voluntad poliacutetica y una eficiente
administracioacuten de los recursos humanos y financieros (Caicedo 2007)
De tal manera la ley se centroacute en el fortalecimiento del papel de los entes
territoriales para que cumplieran con la funcioacuten puacuteblica del urbanismo (decisiones
normativas y control ejecuciones) y garantizaran la captacioacuten de plusvaliacuteas la
equidad en el desarrollo urbano el equilibrio en la provisioacuten de infraestructura
urbana y servicios la rentabilidad de los negocios y los consensos sobre el
desarrollo territorial a traveacutes de la participacioacuten democraacutetica (Acero 2011) De esta
forma se garantizariacutea ademaacutes el cambio de paradigma que se habiacutea manejado al
respecto desde el 91rsquo contraponieacutendose al de instituciones como la COT IGAC
DNP que si bien reconociacutean la importancia de lo urbano no habiacutean
problematizado sobre este aspecto
27
En este sentido uno de los aspectos que maacutes repercusioacuten tendriacutean de dicha Ley
en el OT seriacutean los POTrsquos desde una perspectiva urbana que buscaba mezclarse
y retomar el tema de la regionalizacioacuten que se veniacutea trabajando desde 1991 La
idea era armonizar los debates de las regiones a traveacutes de mejorar las
condiciones de acceso y calidad de vida en las urbes teniendo en cuenta los
factores medio ambientales y el buen uso de dineros puacuteblicos e invirtiendo
fuertemente en aspectos como la infraestructura y transporte en las ciudades
buscando que se conectaran las periferias de los entes territoriales con sus
centros y esperando un equilibrio entre el territorio deseado donde la idea era
urbanizar a gran escala el actual y el posible
GRAacuteFICA 2 Esquema para la formulacioacuten de la visioacuten de planes de ordenamiento territorial
DIMENSIONES Unidades de Paisaje
Ambiental
Cultural TERRITORIO
DESEADO
Propoacutesito Gral
del Desarrollo Social
Econoacutemica
Poliacutetica
VISION URBANO -
REGIONAL
IMAGEN
OBJETIVO
Sostenibilidad ambiental TERRITORIO
POSIBLE Funcioacuten urbano-regional
Movilidad poblacional
ATRIBUTOS
Espacio puacuteblico
Transporte
Equipamiento TERRITORIO
ACTUAL
Escenarios del
ordenamiento Vivienda
Infraestructura
Usos del suentildeo Unidades de Paisaje
Fuente Ley 388 de 1997 - Mindesarrollo Proceso de aplicacioacuten
28
Sin embargo esto no significa que el nuevo paradigma del OT enfocado a lo
urbano a traveacutes de una nueva normatividad dejara de lado toda la evolucioacuten que
se habiacutea realizado juriacutedicamente desde 1991 Se plantea desde Estado que El
POT (Plan de ordenamiento Territorial) y el PDD (Plan desarrollo) son
complementarios en sus objetivos y fines ambos conducen a garantizar los
derechos fundamentales mediante la provisioacuten de servicios para mejorar la calidad
de vida y el desarrollo sostenible del territorio
En siacutentesis los intentos y avances registrados durante este periodo no tuvieron un
gran alcance y tampoco solventaron las principales problemaacuteticas vinculadas a la
administracioacuten territorial Incluso se promovieron muacuteltiples proyectos de ley para
consolidar el modelo de ordenamiento territorial que fracasaron en gran medida
por cuenta de los intereses clientelistas subyacentes a eacutestos
4 El retorno de la (re)centralizacioacuten poliacutetica y fiscal
Luego de una deacutecada de intentos fallidos por consolidar un proyecto de Ley
Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en la cual se aglutinaran y articularan las
propuestas maacutes relevantes en teacuterminos de desarrollo regional equitativo u otros
modelos de desarrollo territorial se termina expidiendo una norma orgaacutenica que
incide de manera directa cabe mencionar tanto en la asignacioacuten de recursos y
competencias especiacuteficas a los entes territoriales como con relacioacuten a la
prestacioacuten de servicios en salud educacioacuten y otras aacutereas de igual importancia
para las regiones Sin embargo con esta ley se transfirieron mayores
responsabilidades a los gobiernos territoriales con los mismos recursos
(Restrepo 2005) y teniendo en cuenta que desde 1991 a inicios del gobierno
29
Uribe existiacutea un gran desorden territorial la recentralizacioacuten iba a permitir que
debates dispersos como el ambiental se avivaran
Ademaacutes como se puede observar en la declaraciones del INCODER a cargo del
subgerente de Planificacioacuten e Informacioacuten se observa una inclinacioacuten no solo por
la recentralizacioacuten sino un apoyo al sector privado sobre el puacuteblico y el
fortalecimiento del ordenamiento territorial en tanto aspectos econoacutemicos-fiacutesicos y
no culturales o sociales primando el uso del ordenamiento territorial es coacutemo una
herramienta para la explotacioacuten de recursos De hecho las declaraciones parten
de afirmar que los conglomerados industriales agriacutecolas minero-energeacuteticos de
la quiacutemica la fiacutesica la biologiacutea y la biotecnologiacutea la electroacutenica y la roboacutetica que
se estaacuten dando en el paiacutes en Colombia tienen expresioacuten local a nivel mundial
determinando la competitividad un principio de ordenamiento de las regiones y de
las naciones y responden a loacutegicas determinadas por muacuteltiples factores entre los
que se destacan la dotacioacuten de recursos biofiacutesicos talento humano
institucionalidad relaciones y tejido social estructuras y relaciones poliacuteticas
infraestructura fiacutesica dando prioridad a un modelo especiacutefico en la economiacutea la
dotacioacuten y presencia de agentes en la cadena de produccioacuten-transformacioacuten y
agroindustria comercio transporte e infraestructura social entre otros (Uribe
2003)
Lo anterior evidencia que solo las regiones tienen autonomiacutea en tanto los
procesos industriales privados que estaacuten llevando a cabo pero donde se prima
una visioacuten economicista del territorial como medio lo cual se hace auacuten maacutes
relevante en sus anaacutelisis sobre los teacuterminos puramente econoacutemicos donde afirma
que Michael Porter plantea que la competitividad de una empresa o grupo de
empresas estaacute determinada desde lo local por los atributos del diamante que
incluyen (i) las condiciones de los factores (ii) las condiciones de la demanda (iii)
las industrias relacionadas y de apoyo y (iv) la estrategia estructura y
30
competencia de la empresa lo cual es cierto pero lo importante radica en tanto lo
usa para sostener argumentativamente que debido a que en el desarrollo de su
planteamiento Porter le asigna una especial importancia al potencial de lo local a
partir de la interaccioacuten adecuada de estos atributos constitutivos del diamante de
la competitividad que son la fuente del mejoramiento continuo y la innovacioacuten de
las empresas y los conglomerados productivos o ldquoclustersrdquo en regiones
geograacuteficas relativamente concentradas (Uribe 2003) de ahiacute que durante este
periodo se manejara un recentralizacioacuten poliacutetica en pro de promover el
fortalecimiento del sector privado como eje del desarrollo territorial a niveles
locales
Deacutecadas peacuterdidas La descentralizacioacuten y la desconcentracioacuten en crisis
Los avances obtenidos durante las deacutecadas del 80 y 90 en teacuterminos de
descentralizacioacuten poliacutetica e incremento del gasto social por la viacutea de las
transferencias de la nacioacuten a los municipios resultan seriamente afectados
durante la primera deacutecada del siglo XXI Con la ley 715 de 2001 se modificoacute y se
recortoacute el gasto puacuteblico social asociado al Sistema General de Participaciones que
transfiere la nacioacuten a los municipios producto de la disminucioacuten real de los
Ingresos Corrientes de la Nacioacuten los cuales dependen del comportamiento de la
economiacutea (creciente o decreciente13) Ademaacutes con esta ley se empiezan a
interrumpir la cobertura de servicios sociales como la salud y la educacioacuten lo cual
implica un aumento en el desempleo y la pobreza por cuenta de la inequidad en el
acceso general a estos servicios sociales (Restrepo 2005)
13 Es importante recordar que a finales de los antildeos 90 la crisis del Sudeste Asiaacutetico golpeoacute el mercado interno y por ende el paiacutes estaba atravesando una difiacutecil situacioacuten macroeconoacutemica)
31
Con la que se regularon las competencias locales en sectores vitales para el
desarrollo regional como la salud y la educacioacuten al tiempo que se intentoacute
profundizar el modelo de descentralizacioacuten econoacutemica puesto que la nacioacuten se
encargoacute de reasignar presupuesto y definir las competencias especiacuteficas a los
entes territoriales Es decir que se trasladan competencias y funciones de una
persona juriacutedica a otra Se trata en uacuteltimas de un proceso administrativo y fiscal a
traveacutes del cual se
ldquoreasigna el poder poliacutetico competencias y recursos entre los distintos niveles de gobierno
(nacioacuten departamentos municipios entre otros) con el objeto de que el Estado pueda
cumplir sus fines de bienestar y equidad sobre la base de la accioacuten conjunta y
complementaria del gobierno nacional y de los gobiernos territoriales (Goacutemez 2011)
Sin embargo seguacuten Restrepo esa herramienta administrativa poliacutetica y fiscal
abre la puerta a un proceso de recentralizacioacuten que lesiona la legitimidad de la
reforma iniciada en la deacutecada del 80 la cual terminaraacute por ldquoponer en riesgordquo la
descentralizacioacuten poliacutetica asociada a la eleccioacuten local de funcionarios (alcaldes
gobernadores principalmente) asiacute como la planeacioacuten participativa Ademaacutes esta
ley confiere al ejecutivo ldquodiscrecioacuten en la reparticioacuten de rentas y contratos (hellip) con
los recursos de la salud de los pobresrdquo (Restrepo 2005) Una crisis similar
atraviesa la desconcentracioacuten otra herramienta de la gestioacuten puacuteblica con la cual
se posibilita ldquola radicacioacuten de competencias y funciones en dependencias ubicadas
fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa conservando la
autoridad central las potestades y deberes de orientacioacuten e instruccioacuten14 (Ley 489
de 1998)
14 Mientras que Borja retoma a autores como Haldenwang quien sentildeala que la descentralizacioacuten es una herramienta de Estados en crisis que se ha puesto de moda maacutes allaacute de los proyectos que se proponen desde sectores con intereses econoacutemicos y poliacuteticos concretos reducieacutendose en uacuteltimas a una herramienta de la gestioacuten puacuteblica (Borja 1996)
32
Seguacuten la Corte Constitucional la desconcentracioacuten es ldquouna herramienta que
permite descongestionar los oacuterganos superiores con miras a facilitar y agilizar la
funcioacuten puacuteblica de conformidad con los principios funcionales de eficacia y
celeridad que gobiernan dicha funcioacutenrdquo (Sentencia C-727 de 2000) Este
procedimiento tiene lugar ldquoal interior de una misma organizacioacuten con unidad de
mando y direccioacuten y con la misma identificacioacuten legal o razoacuten juriacutedicardquo en
cualquier nivel territorial (Rubio 2004) De hecho el Departamento Nacional de
Planeacioacuten (2004) sostiene que la desconcentracioacuten es una variante de la
centralizacioacuten y permite trasladar funciones a entidades que actuacutean bajo
instrucciones de las autoridades centrales
El Distrito Capital es un claro ejemplo de la desconcentracioacuten administrativa en
donde La Alcaldiacutea Mayor en aras de garantizar la atencioacuten ceacutelere y eficiente a los
ciudadanos tiene desconcentradas sus funciones a lo largo de las 20 localidades
de la ciudad Otro ejemplo a nivel nacional es la existencia de oficinas regionales
de entidades como el SENA y de la Escuela Superior de Administracioacuten Puacuteblica
para resolver la demanda de acceso en educacioacuten de las personas de otras
regiones del paiacutes (DNP 2004)
Tanto la descentralizacioacuten como la desconcentracioacuten operaban de manera alterna
en la administracioacuten puacuteblica y la gestioacuten de recursos para el territorio Sin
embargo los marcos normativos aprobados sumados a la restriccioacuten real de las
herramientas de gestioacuten terminaran por reducirse con el modelo de poliacuteticas
puacuteblicas de ordenamiento del territorio de los Gobiernos de Aacutelvaro Uribe Si bien
durante estos periodos no se cristalizoacute una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial (maacutes allaacute de los proyectos de ley que cursaron en el Congreso) siacute se
promulgaron varias leyes que modificaron los escenarios territoriales a raiacutez de su
relacioacuten con la asignacioacuten de recursos y competencias
33
La poliacutetica de Seguridad Democraacutetica y sus impactos sobre el territorio
La poliacutetica central de su Gobierno teniacutea entre sus objetivos recuperar el orden
puacuteblico en el paiacutes a traveacutes de la tradicional viacutea del monopolio de las armas Su
poliacutetica de Seguridad Democraacutetica tambieacuten implicaba el fortalecimiento de la
imagen de la Fuerza Puacuteblica asiacute como la lucha contra los grupos terroristas (de
ahiacute que las zonas de frontera hayan cobrado un especial intereacutes por parte del
Gobierno al menos para su estrategia de control del territorio)
El mandatario de turno inicia su primer periodo con la declaratoria de Estado de
conmocioacuten interior (decreto 1837 de 2002) luego de los ataques perpetrados por
las FARC durante su posesioacuten el 7 de agosto de 2002 Con eacutesta el mandatario
adquiere facultades extraordinarias como legislador las cuales son aprovechadas
para expedir el Decreto presidencial 2002 de 2002 mejor conocido como el
ldquoestatuto antiterroristardquo (declarado inexequible por la Corte Constitucional
posteriormente)
La formulacioacuten inicial del Decreto teniacutea prevista la creacioacuten de ldquozonas de
rehabilitacioacuten y consolidacioacutenrdquo en regiones afectadas por el conflicto armado en
donde se proponiacutea restringir los derechos y garantiacuteas fundamentales de los
ciudadanos en aras de recuperar el monopolio de la fuerza estatal Estas zonas
fueron conocidas como ldquoteatros de operacionesrdquo y en virtud del decreto 2002 en
estas zonas se limitaba el derecho de circulacioacuten y residencia de los habitantes a
traveacutes de medidas como los retenes toques de queda entre otras restricciones
Es importante aclarar que en ninguacuten momento se cuestiona la formulacioacuten de la
poliacutetica de seguridad democraacutetica y su relacioacuten con el territorio sino sus
estrategias procedimientos y en general de sus contenidos pues tal como sentildeala
34
Alejo Vargas ldquoEn una democracia el marco de la seguridad democraacutetica no puede
ser otro que el de la Constitucioacuten Nacionalrdquo (Vargas 2005)
De hecho afirma Duque (2012) que esta doctrina de seguridad democraacutetica tiene
otro aspecto fuerte en relacioacuten con el ordenamiento territorial como es el efecto
remarcable del caudillismo pastoral que se sintioacute en la reactivacioacuten de las redes
clientelares afines al ejecutivo y en general desde todos los entes territoriales
especialmente aquellos con poco orden y cooptaciones de grupos armados
ilegales donde se destaca que sin embargo su aacutembito de actuacioacuten no era ya la
plaza puacuteblica de antantildeo sino que en el caso de Uribe Veacutelez eran las redes
clientelares las que fueron un engranaje cuidadosamente ajustado en el proceso
de espectacularizacioacuten de la poliacutetica por la viacutea de su transmisioacuten televisiva
llevando a que el ordenamiento se diera en una esfera distinta a la legislativa
normativa y se construyera seguacuten unas luchas e intereses de poder donde las
clientelas una vez mediatizadas televisivamente buscaban suplantar la
participacioacuten ciudadana y el debate democraacutetico por la viacutea de sus consejos
comunales transmitidos por televisioacuten abierta truncando un ordenamiento
territorial basado en la descentralizacioacuten y la autonomiacutea
El estudio de Saldiacuteas (2008 cit Duarte 2012) presenta como tesis el hecho de
que ya no es necesario que las marchas y manifestaciones lleguen a la capital
para ser atendidas por el Presidente ahora el Presidente va a las localidades a
hacerlo donde se hace manifiesto que alliacute no atiende a la poblacioacuten en general en
sus diferentes manifestaciones sino a las clientelas particulares de la Nacioacuten
reunidas y formateadas de la mejor manera para mantener el modelo nacional y
no para dar espacio a la conformacioacuten de presentes y futuros bajo modelos
regionales de tal forma que los consejos comunitarios de dicho periodo no
solamente estuvieron socavando la institucionalidad a medida que se endiosa la
figura presidencial contrariacutean el espiacuteritu de la Constitucioacuten del 91 en cuanto a la
35
descentralizacioacuten sino acabaron con la espontaneidad y la diversidad de los
movimientos ciudadanos y se confundioacute la atencioacuten a lo popular con la gestioacuten
clientelar en puacuteblico de las demandas de los amigos y pretenden resolver
mediaacuteticamente los conflictos y demandas territoriales
Otro punto importante que debe mencionarse resulta ser los desarrollos
posteriores de las distintas leyes o normatividades respecto al ordenamiento
territorial ya que no han sido los mejores puesto que no solo conllevaron a una
centralizacioacuten sino que profundizaron conflictos territoriales ya que durante este
periodo se vieron reducidas el nuacutemero de hectaacutereas adquiridas por el Estado y los
procesos realizados a traveacutes de las figuras de expropiacioacuten y de extincioacuten de
dominio no han sido significativos ni se han traducido en beneficio para el
campesinado de hecho las cifras de los resultados de los gobiernos de Aacutelvaro
Uribe Veacutelez (entre el 2002 y el 2010) asiacute lo demuestran al punto de que de igual
forma se debe sentildealar que la normatividad no contrarrestoacute la concentracioacuten de la
tierra la cual se vino incrementando de la mano de lecturas sobre lo rural auacuten
maacutes orientadas en clave del capitalismo global resaltaacutendose el caso de la Ley
1152 de 2007 Estatuto de Desarrollo Rural (ILSA 2012)
Lo anterior implicoacute cierta dificulta a la hora de generar un proceso de integracioacuten
territorial y por esta razoacuten varios municipios y departamentos buscaron una
autonomiacutea bajo el apoyo de y cooptacioacuten de grupos armados ilegales donde
ademaacutes en nuestro paiacutes la concentracioacuten en la tenencia de la tierra se evidencioacute
en un coeficiente de Gini cercano al 08 y en las cifras sobre propiedad que
recopilaron preocupadamente ILSA- Instituto Latinoamericano para una sociedad y
derechos alternativos-
En el antildeo 2000 las fincas menores de tres hectaacutereas correspondiacutean al 17 de la
superficie y perteneciacutean al 573 de los propietarios en tanto que para las fincas de maacutes
de 500 hectaacutereas estos porcentajes eran del 04 y 612 respectivamente (Fajardo
36
2002b) Las cifras sobre vocacioacuten y uso del suelo evidencian de manera contundente la
forma en que se privilegia el latifundio ganadero por encima de la produccioacuten agriacutecola de
alimentos fortaleciendo la tesis de despojo de tierras a campesinos con finalidad pecuaria
(ILSA 2012)
Otro elemento de la Poliacutetica de Seguridad Democraacutetica que suscitoacute un gran debate
frente a los derechos humanos fue la consolidacioacuten de redes de informantes que
fueron conformadas principalmente por poblacioacuten civil y a quienes se les ofrecioacute
un incentivo econoacutemico toda vez que suministraran informacioacuten para dar con la
captura de terroristas yo evitar atentados Sin embargo estas redes no eran
adecuadas en la medida que la cooperacioacuten entre la ciudadaniacutea y las autoridades
se deriva de la legitimidad social y no del pago de recompensas Ademaacutes este
tipo de redes daba lugar a abusos de autoridad por cuenta de informaciones poco
filtradas yo distorsionadas (Vargas 2005)
En ese escenario de facultades legislativas extraordinarias se elucida cierto
caraacutecter arbitrario pues en los decretos presidenciales se promueven ataques a
las instituciones y funcionarios que no esteacuten de acuerdo con las poliacuteticas del
gobierno Por ejemplo en otra de las propuestas e intentos de reforma
institucional que emprendioacute el ex presidente Uribe se proponiacutea eliminar las
personeriacuteas y sustituir las funciones de la Contraloriacutea General por medio de
auditoriacuteas privadas Asimismo promoviacutea limitar las facultades del Congreso
reducieacutendolo a una estructura unicameral Sin embargo una vez se asegura
mayoriacuteas absolutas en el oacutergano legislativo su propuesta de reforma institucional
se deja a un lado Lo paradoacutejico de la situacioacuten es que todas estas propuestas
eran avaladas con el discurso de lucha contra la politiqueriacutea y la corrupcioacuten
(Peacuterez 2002)
En menos de un antildeo las poliacuteticas de gobierno generaron un retroceso en teacuterminos
de la descentralizacioacuten administrativa poliacutetica y fiscal que teniacutean los municipios
37
asiacute como se profundizaron las inequidades en el territorio y sobre los ciudadanos
En ese mismo escenario de restriccioacuten de la autonomiacutea de los municipios se
expidioacute el decreto presidencial 2201 de 2003 con el cual se ratifica la arremetida
contra la capacidad de decisioacuten que teniacutean los municipios pues con este decreto
el Presidente ordena que
ldquoArtiacuteculo 2 Todos los planes planes baacutesicos o esquemas de ordenamiento territorial de los
municipios y distritos en ninguacuten caso seraacuten oponibles a la ejecucioacuten de proyectos obras o
actividades a los que se refiere el artiacuteculo 1deg
Art 1 Todos los proyectos obras o actividades considerados por el legislador de utilidad
puacuteblica e intereacutes social cuya ejecucioacuten responda a la nacioacutenhellip (Decreto 2201 de 2003)
Podriacutea cuestionarse esta hipoacutetesis indicando que el Gobierno Nacional haciacutea uso
de la figura de ldquoautonomiacutea relativardquo definida y avalada por Corte Constitucional en
la Sentencia C-520 de 1994 en donde sentildealoacute la posible coexistencia entre la
descentralizacioacuten por servicios (tambieacuten llamada ldquoteacutecnica o especializadardquo) con
una limitacioacuten de la autonomiacutea de los entes territoriales Es decir que la nacioacuten
puede asignar competencias o funciones administrativas a los municipios y a los
departamentos pero tambieacuten puede restringir algunas de esas competencias en
aras de preservar la unidad del Estado (Goacutemez 2011)
Sin embargo con el decreto presidencial 2201 de 2003 el Gobierno adquirioacute
plenas facultades para intervenir sobre el territorio sin mayor participacioacuten de las
entidades territoriales Bastaba uacutenicamente la declaratoria del proyecto obra o
actividad como de ldquointereacutes nacionalrdquo para que la intervencioacuten se realizara dejando
a los entes territoriales en un lugar marginal del proceso de planeacioacuten del
territorio al tiempo que se diezmaba la participacioacuten de las regiones Seguacuten Rubio
Se asistioacute a un proceso de descentralizacioacuten poliacutetica y reestructuracioacuten administrativa que
dejoacute de lado equilibrio participativo de las regiones y en varios momentos las decisiones
38
estrateacutegicas fueron avaladas desde el centro poliacutetico del paiacutes a pesar de las
observaciones realizadas por las regiones (Rubio 2004)
Esta situacioacuten no implicaba otra cosa diferente al desconocimiento de las
problemaacuteticas sociales culturales poliacuteticas y econoacutemicas de los entes territoriales
especialmente en los municipios de vocacioacuten rural en donde se empezaron a
implementar proyectos productivos que no se correspondiacutean con la vocacioacuten del
uso de los suelos15 en favor de proyectos agroindustriales o de megaproyectos
industriales de infraestructura yo minero-energeacutetico dejando de lado la vocacioacuten
identidad potencialidades fortalezas y debilidades del suelo limitando la
generacioacuten de ventajas comparativas para el desarrollo de las regiones asiacute como
la superacioacuten de la pobreza
El Gobierno con tal de garantizarse para siacute el dominio y control territorial terminoacute
por imponer sus proyectos productivos al tiempo que reasignoacute funciones a los
municipios sin transferirles informacioacuten teacutecnica y sin brindar asesoriacuteas para la
implementacioacuten de instrumentos de seguimiento de sus Planes de Desarrollo
locales impidiendo la construccioacuten de diagnoacutesticos previos y estudios
prospectivos -herramientas centrales del modelo de planeacioacuten territorial-
prospectivos (Rubio 2004)
Sumado a la cadena de episodios que diezmaron los avances alcanzados durante
la deacutecada del 90 en el terreno de la desconcentracioacuten y la descentralizacioacuten
(poliacutetica fiscal y administrativa) se presentoacute otro evento que marcoacute la pauta para
el retorno de la centralizacioacuten con rasgos autoritarios similar al modelo
Constitucional de 1886 La exitosa campantildea reeleccionista de Aacutelvaro Uribe implicoacute
un desequilibrio de poderes para el sistema institucional y constitucional
15 Por ejemplo en regiones donde la tierra teniacutea una vocacioacuten agriacutecola y cuya tradicioacuten productiva se asociaba a los bienes de consumo de la canasta familiar se empezaron a implantar grandes extensiones de cantildea de azuacutecar para la produccioacuten de Etanol (biocombustibles)
39
colombiano16 con el cual se favorecioacute la centralizacioacuten del poder en manos del
Ejecutivo y del gobierno central sobre todos los demaacutes entes territoriales en
especial municipios
Asimismo la aprobacioacuten de la Ley 1176 de 2007 conocida como ldquoLey de
Transferenciasrdquo terminoacute reduciendo a su miacutenima expresioacuten la autonomiacutea
alcanzada por los municipios Las modificaciones introducidas por la nueva ley al
anterior Sistema General de Participaciones fue sentildealada desde varios sectores
como regresiva inclusive a pesar de las observaciones y cuestionamientos que
tuvo la ley 715 de 2001 principalmente por parte del Magisterio (FECODE se
manifestoacute en 2001 porque el Sistema General de Participaciones distorsionaba las
reglas ya establecidas para los educadores)
Con la reforma al Sistema General de Participaciones el ejecutivo concentroacute
tambieacuten su poder sobre el gasto puacuteblico generando un mayor grado de
dependencia de los poderes locales con el Gobierno Nacional Seguacuten la
Representante a la Caacutemara Gloria Ineacutes Ramiacuterez la ley 1176 de 2007 recortoacute las
transferencias para la educacioacuten en los entes territoriales al punto que agudizoacute la
crisis del sistema educativo y fomentoacute la privatizacioacuten de instituciones educativas
Es decir que los recursos transferidos a los municipios fluctuaban en razoacuten del
reporte de las tasas netas de cobertura Entre maacutes alumnos reportaran los
municipios y los departamentos maacutes dinero se transferiacutea desde la nacioacuten Sin
embargo este aumento neto implicaba en uacuteltimas un recorte de recursos per
caacutepita y ademaacutes posibilitoacute muacuteltiples manipulaciones en el presupuesto asiacute como
episodios de corrupcioacuten pues se empezaron a reportar alumnos fantasmas
16 Ademaacutes las cruzadas poliacuteticas del creciente uribismo por responder a cambios constitucionales favorables al gobierno de turno rompioacute con la institucionalidad interna pues se convirtioacute en un factor de corrupcioacuten y clientelismo en donde el gasto puacuteblico se orientoacute a la financiacioacuten de la campantildea reeleccionista al tiempo que se satanizaron los conflictos sociales en teacuterminos de ldquopatologiacuteasrdquo y se criminalizoacute la protesta social de manera anaacuteloga al terrorismo
40
mientras que en otras regiones los nintildeos nintildeas y adolescentes no teniacutean acceso a
la educacioacuten lo cual no solo mediaacuteticamente sino dentro de la sociedad civil
deslegitimaba al estado y en especial debilitaba su capacidad de crear entes
territoriales con gobiernos legiacutetimos socialmente aceptables que puedan ser
autoacutenomos y mantener una poliacutetica de transparencia de manera constante en el
tiempo
Frente al presupuesto para la salud que se indicaba en la ley de transferencias la
modificacioacuten del sistema general de participaciones tambieacuten conllevoacute a una crisis
en la Red Puacuteblica Hospitalaria en detrimento de la salud puacuteblica en donde no se
corrigioacute la tendencia creciente de enfermedades como la tuberculosis VIH ndash SIDA
yo la anemia Seguacuten la Representante Ramiacuterez Riacuteos
Ante la merma en los recursos entre otras cosas los iacutendices de mortalidad materna
aumentaron inclusive hasta niveles de hace maacutes de 20 antildeos (en 1985 este indicador se
encontraba en 806 decesos maternos por cada 100 mil nacidos vivos y en la actualidad
llega a 98 fallecimientos cuando la meta del milenio es reducirla a 33 (Ramiacuterez 2006)
Durante el 2008 y 2009 el senador Ernesto Ramiro Estacio presentoacute dos
proyectos de ley que obtuvieron ponencia positiva del senador pero corrieron
igual suerte que sus predecesores porque ninguno de ellos fue aprobado al no
cumplir con los requisitos contemplados en el artiacuteculo 162 (Suaacuterez 2010 35)
Empero la propuesta del senador intentaba transformar la concepcioacuten del
ordenamiento del territorio maacutes allaacute de simple herramienta de administracioacuten
puacuteblica en la medida que visualizaba auacuten maacutes el tema de los indiacutegenas y de las
diferencias culturales en territorio colombiano
En siacutentesis durante el periodo 2002-2010 se asistioacute a un proceso de
(re)centralizacioacuten administrativa poliacutetica y fiscal que sumado al desequilibrio de
poderes -producto de la reeleccioacuten inmediata- terminaron por diezmar la
41
autonomiacutea local de los entes territoriales bajo el discurso de la gobernabilidad
poliacutetica y econoacutemica del paiacutes No en vano la poliacutetica de Seguridad Democraacutetica
teniacutea como propoacutesito garantizar el monopolio y control sobre el territorio nacional
articulaacutendose con la poliacutetica de Confianza Inversionista
Ademaacutes la recentralizacioacuten impuesta durante este periodo disparoacute las
desigualdades sociales y poliacuteticas entre los entornos urbanos y rurales debilitando
la capacidad de manejo autoacutenomo de recursos transferidos a las entidades
territoriales en gran medida por la concentracioacuten del poder en manos del
Presidente la cual estaacute vinculada al aumento de la corrupcioacuten de la clase poliacutetica
tradicional pues en ese periodo el Congreso respaldoacute casi de manera unaacutenime el
proyecto clientelista con el cual se nutrieron ldquotentaciones autoritarias para
acrecentar su poder sobre las otras ramas del poder puacuteblicordquo (Restrepo 2005 69)
lo cual generariacutea un ambiente auacuten maacutes adverso para los procesos de
ordenamiento territorial y la implementacioacuten de la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
Territorial que surgiriacutea en el siguiente periodo y marcariacutea una ruptura significativa
con estos ocho antildeos de gobierno
5 La expedicioacuten de la LOOT y sus avatares
Teniendo en cuenta el mandato de la constitucioacuten de 1991 y la necesidad del
Estado de concebir una poliacutetica de desarrollo territorial moderna que posicione al
paiacutes y sus regiones desde el punto de vista de su organizacioacuten territorial
procurando que el ordenamiento inducido se ajuste a los intereses de las
localidades y regiones reconociendo su diversidad y la importancia de que los
impulsos externos de crecimiento se transformen en desarrollo sustentable donde
tanto la descentralizacioacuten y un ordenamiento territorial concreto claro eficaz se
constituyen en pilares fundamentales para el disentildeo de unas poliacuteticas territoriales
42
que atiendan la diversidad regional del paiacutes (Porras 2006) siendo asiacute como el
paiacutes no podiacutea seguir esperando entre ambiguumledad una Ley orgaacutenica de
ordenamiento territorial ya que cada vez maacutes se profundizan las grietas
territoriales de Colombia
Es asiacute como despueacutes de 20 antildeos de proyectos fracasados debates sin
conclusiones y un paiacutes cada vez maacutes fragmentado el 28 de junio del 2011 se
decreta la Ley 1454 La ley orgaacutenica de ordenamiento territorial durante la
presidencia de Juan Manuel Santos lo cual resulto inesperado No obstante el
cumplimiento del mandato de la constitucioacuten de 1991 despertoacute y profundizo las
discrepancias frente al ordenamiento territorial de Colombia al punto de avivar
debates que pareciacutean perdidos ante la constancia del conflicto armado que dejaba
en segundo plano otras discusiones
En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el
principio de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en
donde se crean unos nuevos fondos para niveles intermedios y bajos del
ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo local y regional en especial bajo
la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de incentivos la
colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no
tan favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes
similar dentro del paiacutes
Ademaacutes existen discursos que adicionan a estos valores el escenario de debate
sobre la paz donde el tema territorial y de tierras es esencial Para lo cual el tema
de restitucioacuten de tierras y el cambio en el manejo de los municipios es esencial De
hecho la idea de un avance equitativo hace parte de un entramado discursivo en
donde se busca resignificar los imaginarios que se teniacutean para legitimar como se
hizo con la constitucioacuten de 1991 al Estado pero en especial las nuevas
43
transformaciones y dinaacutemicas socio-poliacuteticas que se empujariacutean desde el gobierno
Santos y su bancada
Ahora bien el Viceministro del Interior destacoacute que la Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial permite un reacutegimen flexible de asociacioacuten a partir de la
especificidad de cada territorio que abre las posibilidades para un mejor manejo y
ordenamiento del territorio de hecho Londontildeo (2012) considera que el principal
reto que enfrenta la LOOT es el de re-institucionalizar y mejorar el proceso de
construccioacuten de estatalidad este uacuteltimo aspecto se refiere al aumento de la
capacidad institucional del Estado para dar soluciones efectivas a los problemas
que enfrenta (Konrad Adenauer 2012) garantizar un mayor control territorial y
permitir que la administracioacuten puacuteblica pueda implementarse de manera estable sin
tantos percances y logrando un efecto favorable y comprobable en las
poblaciones sus problemaacuteticas en pro de garantizar un desarrollo del paiacutes
Se debe recalcar el tema de descentralizacioacuten ya que es una de las variables a
las que maacutes le ha apostado el gobierno central a la hora de tramitar la LOOT en
tanto ven la ley como una reparacioacuten histoacuterica a las periferias y regiones de
Colombia que se han visto manejadas principalmente desde Bogotaacute En este
sentido lo que tiene Colombia es leiacutedo como un desorden heredado de la Colonia
que por supuesto ha sufrido modificaciones pero sin criterios geograacuteficos
socioloacutegicos ambientales culturales econoacutemicos y poliacuteticos bien estructurados y
sin consultas veraces (El Heraldo 2014) que se buscariacutea solucionar a traveacutes de la
LOOT en cada uno de esos campos seguacuten la realidad actual del paiacutes y en tanto
con el pasar de los gobiernos se evidencia maacutes dicho desorden
Debe destacarse tambieacuten que seguacuten Brennan y Buchanan la descentralizacioacuten
se convierte en un poderoso elemento de contencioacuten de la expansioacuten de lo que
determina un gobierno monoliacutetico que busca explotar la ciudadaniacutea a traveacutes de la
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maximizacioacuten de ingresos provenientes del sector puacuteblico (Remolina 2011) en
territorios pluralistas donde la coexistencia de muacuteltiples culturas creencias y
geografiacuteas no deben ser manejadas por gobiernos centralistas pues se podriacutean
ver afectados los beneficios locales incrementaacutendose ademaacutes los conflictos
Un ejemplo de este avance sobre el gobierno monoliacutetico y la estructura centralista
son los Fondos de compensacioacuten regional (cuya finalidad es la financiacioacuten de
proyectos en las zonas de inversioacuten especial para superar pobreza bajo los
principios de equidad y reduccioacuten de pobreza) o el Fondo de Desarrollo Regional
(cuyo objetivo es la financiacioacuten de proyectos regionales de desarrollo) Cabe
destacar que a pesar del constante nombramiento de dichos principios la ley
tambieacuten enmarca de manera constante que toda decisioacuten o accioacuten estaacute sujeta a la
Ley de sostenibilidad fiscal lo que significa unos fuertes liacutemites al menos en la
esfera econoacutemica que resulta imprescindible ya que se parte de un paiacutes desigual
con grandes conflictos territoriales donde deberiacutea matizarse las ataduras que
significa dicha ley entre las diferentes figuras territoriales
En este sentido la Cooperacioacuten y las alianzas como la creacioacuten de nuevas figuras
territoriales proyectan subsanar este punto donde ademaacutes se busca
descentralizar al tiempo que se integra Este uacuteltimo concepto resulta primordial en
tanto descentralizar no contradice la unidad nacional sino que la refuerza el
pluralismo se encadena a la cooperacioacuten y en un paiacutes fragmentado se postula
permitir la autonomiacutea negada desde la colonia para garantizar una unidad basada
no en la fuerza sino en un sentimiento nacional de desarrollo mutuo lo cual
resulta particular en este gobierno ya que se reconoce una problemaacutetica conocida
pero invisibilizada que es la construccioacuten de nacioacuten de comunidad imaginaria en
un paiacutes en constante conflicto que sigue manteniendo distancias territoriales
45
Es bajo esas premisas que la LOOT busca la descentralizacioacuten sin olvidar su
finalidad principal de unidad y que se propone de manera innovadora aunque
experimental figuras Territoriales nuevas Por lo tanto se regulan las figuras
territoriales como Provincias Administrativas y de Planificacioacuten (RAP) compuestas
por dos o maacutes departamentos las Regiones de planeacioacuten y gestioacuten (RPG)
entendidas como esquemas asociativos (Asociaciones de entidades territoriales
Asociacioacuten de departamentos Asociacioacuten de distritos especiales Asociacioacuten de
municipios Asociacioacuten de aacutereas metropolitanas) y las zonas de inversioacuten
especial para superar la pobreza reconociendo las desigualdades existentes
durante el proceso de descentralizacioacuten y favoreciendo un desarrollo equitativo
Es importante resaltar que si bien muchas de estas figuras transforman el
panorama territorial con sus efectos poliacuteticos y econoacutemicos en el tema electoral
la ley es maacutes cuidadosa Un ejemplo son las RAPrsquos que en ninguacuten caso podraacuten
constituir circunscripciones electorales especiales dentro de la divisioacuten poliacutetico
administrativa nacional Esto evidencia la dificultad de transformar territorialmente
un paiacutes que tiene dentro de su sistema electoral dinaacutemicas de clientelismo y otros
vicios electorales histoacutericos que generan presioacuten para no verse afectadas pero en
un momento u otro entraran en choque con la Ley de Ordenamiento Territorial si
esta es llevada a cabo a plenitud lo cual permite ver no solo uno de los grandes
debates que se avecina sino un gran desafiacuteo del paiacutes en materia poliacutetica
Ademaacutes retomando el tema de entes territoriales y la LOOT de las anteriores
figuras se mantienen en lo referente a competencias estipuladas por la ley la
nacioacuten los departamentos los municipios y los distritos especiales donde dichas
competencias concretas quedan delimitadas seguacuten la siguiente tabla basada en la
Ley orgaacutenica de ordenamiento territorial
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TABLA 4 Definicioacuten de competencias de las entidades territoriales (Ley 1454 de 2011)
NACIOacuteN
Establecer poliacutetica de ordenamiento al territorio en asuntos nacionales
Localizar grandes proyectos de infraestructura
Determinar aacutereas limitadas
Lineamientos de procesos de urbanizacioacuten y sistemas de ciudades
Lineamientos para equitativa distribucioacuten de cargas y beneficios en temas
de servicios puacuteblicos e infraestructura
Conservacioacuten y proteccioacuten de aacutereas de importancia histoacuterica y cultural
Definir principios de economiacutea y buen gobierno miacutenimos que deben
cumplir los entes territoriales
DEPARTAMENTO
Establecer directrices y orientaciones para ordenamiento de parte o la
totalidad de su territorio en aacutereas de conurbacioacuten para determinar usos y
ocupacioacuten de espacio publico
Definir poliacuteticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos
Orientar la ubicacioacuten de la infraestructura fiacutesica-social
Integrar y orientar la ubicacioacuten espacial de los planes sectoriales
departamentales de los municipios y entidades territoriales indiacutegenas
Articular sus poliacuteticas directrices y estrategias fiacutesico-territoriales con los
planes programas proyectos y actuaciones sobre el territorio mediante la
adopcioacuten de planes de ordenamiento para totalidad o porciones
especiacuteficas de su territorio
Competencias para establecer directrices y orientaciones especiacuteficas
para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de
un Aacuterea Metropolitana correspondiente a estas
Podraacuten adoptar programas de proteccioacuten especial y recuperacioacuten del
medio ambiente
MUNICIPIOS
Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio
Reglamentar de manera especiacutefica los usos del suelo en aacutereas urbanas
de expansioacuten y rurales
Optimizar los recursos de las tierras disponibles y coordinar planes
sectoriales en armoniacutea con poliacuteticas nacionales y planes
departamentales y metropolitanos
DISTRITOS
ESPECIALES
Dividir el territorio distrital en localidades de acuerdo a ciertas
caracteriacutesticas
Organizarse como Aacutereas Metropolitanas siempre que existan relaciones
fiacutesicas sociales econoacutemicas que den lugar a actuar en conjunto
Dirigir las actividades de destinacioacuten especiacuteficas correspondientes
Estas competencias son importantes en tanto permiten observar las dinaacutemicas de
toma de decisiones y observar coacutemo se implementa la descentralizacioacuten desde la
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LOOT ya que el nivel central la Nacioacuten busca acercarse o relacionarse con los
demaacutes entes es a traveacutes de contratos o convenios-plan (convenio- contrato entre
la Nacioacuten con los entes territoriales asociaciones de entes territoriales y con las
aacutereas metropolitanas para la ejecucioacuten asociada de proyectos estrateacutegicos de
desarrollo territorial donde se definen aportes y fuentes de financiacioacuten) o
aquellas acciones que esteacuten directamente en sus competencias dejando lado a
que la prestacioacuten y toma de decisiones locales y regionales realmente se tomen
de manera descentralizada autoacutenomo y seguacuten las necesidades reales de cada
territorio sin sesgos del nivel central
Por ejemplo Laufurie (2012) propone que el Fondo de Compensacioacuten Regional
promueva incentivos a los entes territoriales que reduzcan los iacutendices de pobreza
en su propio territorio con el fin de propiciar mejoras en la calidad de vida de sus
habitantes con base en los discursos de la ldquounidad nacionalrdquo y el ldquobuen gobiernordquo
e impulsando sus locomotoras para la prosperidad social (Konrad Adenauer
2012) sin necesidad de que el gobierno tenga participacioacuten directa sino que sirva
de veedor y garante de la destinacioacuten de fondos e incentivos lo cual hariacutea parte
de promover sin intervenir
Por otro lado en la Sociedad del Conocimiento los factores de desarrollo maacutes
importantes son las instituciones el conocimiento- o mejor la aplicabilidad de este
en pro del desarrollo- y la innovacioacuten redes de muacuteltiple espectro y relaciones
entre diversos actores (Cit Noguera 2008 Acosta 2012) lo cual desde las TICrsquos
Colciencias los distintos ministerios del entramado gubernamental ha sido parte
del discurso presidencial evidenciando una apuesta relativa por los temas de
ciencia y tecnologiacutea lo cual seacute evidencia que estaacute latente en la LOOT en cinco
ejes principalmente aunque desde otras normatividades se implemente o se
busque implementarlas de manera uniforme y cada vez maacutes concreta como se
puede notar en las convocatorias de Colciencias que apuntan a financiar
48
investigaciones o proyecto que fortalezcan los desarrollos territoriales basados en
la superacioacuten de la pobreza la cooperacioacuten y el fortalecimiento de la autonomiacutea
territorial Retomando los ejes de la LOOT se encuentran en relacioacuten con las
TICrsquos los siguientes cinco puntos
i) Instituciones y gobiernos que generan condiciones para que el desarrollo econoacutemico la
innovacioacuten y el emprendimiento sucedan en el territorio
ii) Formacioacuten de redes empresariales de innovacioacuten conocimiento y emprendimiento
iii) Capital social proclive a acciones colectivas que redunden en el desarrollo de la
produccioacuten de la innovacioacuten y del emprendimiento en un marco de sostenibilidad para
alcanzar altas tasas de productividad y de competitividad ante lo cual el desarrollo del
conocimiento y de la actividad productiva son las principales fuentes de generacioacuten de
oportunidades y de bienestar individual y colectivo
iv) Actividades productivas estrateacutegicas para que la especializacioacuten de la economiacutea
adquiera identidad y sea reconocida en los mercados de la regioacuten de la nacioacuten y el
exterior
v) Apropiacioacuten de las TIC como la nueva y principal infraestructura de comunicaciones en
la sociedad del conocimiento y de la innovacioacuten Las infraestructuras fiacutesicas tradicionales
son importantes pero no son las maacutes importantes Sin embargo en territorios con rezagos
en la materia caso de la regioacuten capital se deben adelantar todos los proyectos que sean
necesarios SITP tren ndash tran autopistas Transmilenios
Estos cinco puntos al menos en lo que concierne a la textualidad de la LOOT
estaacuten fuertemente presentes en especial frente a otro principio de la ley como es
la identidad y la diversidad ya que se reconoce constantemente la diversidad del
territorio colombiano y se propone generar dinaacutemicas de apropiacioacuten de la
identidad y reconocimiento eficaz entre los distintos entes territoriales No obstante
la ley generoacute en este punto discrepancias en especial en mandatarios de la
regioacuten caribe a quienes el gobierno central argumento que el problema que ellos
teniacutean era la disminucioacuten de burocracia que hacia parte de la ley y no la
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preocupacioacuten por el ordenamiento territorial (Loacutepez 2011) puesto que la LOOT
apostaba por las regiones y su autonomiacutea
Ademaacutes la Ley 1454 siempre se posiciona desde el enfoque de la sostenibilidad
de la relacioacuten entre bienestar individual y colectivo (local-regional) la importancia
de las TIC la necesidad de fortalecer las loacutegicas del mercado y la economiacutea en las
escalas territoriales maacutes pequentildeas y el avance de las locomotoras en las mismas
Pero la LOOT no solo innova frente a los esquemas asociativos entre los entes
territoriales y la manera de profundizar principios anteriormente mencionados sino
que conlleva una restructuracioacuten institucional y una trasformacioacuten de la
corporacioacuten estatal al retomar como en la constitucioacuten del 91 la creacioacuten de una
Comisioacuten de Ordenamiento Territorial (COT) que contara con comisiones
regionales y se busca sopesar el problema de la compatibilidad de esta Ley con la
normatividad ya existente al realizar una recopilacioacuten de normas vigentes en
Colombia sobre organizacioacuten territorial y entes territoriales para poder empezar a
borrar ambiguumledades problemas de desconcentracioacuten vaciacuteos etc
En este punto es importante destacar la manera en que la LOOT tambieacuten busca
avanzar en los debates internos dentro de sus propias instituciones que
histoacutericamente han manejado posiciones muy diversas y a veces contrarias
frente al territorio ya que en las diferentes unidades organizaciones de la
Comisioacuten se determina la participacioacuten de distintas entidades buscando que los
informes y demaacutes productos de la COT vayan estando unificados y representen
una resolucioacuten uacutenica del estado despueacutes de la deliberacioacuten interna para borrar la
imagen de fragmentacioacuten que se veniacutea desarrollando desde 1991
En general la LOOT parte de principios como la diversidad la equidad etc que
permitieron su aprobacioacuten sin negar las relaciones de poder y estrategias
50
institucionales que permitieron que el proyecto no se cayera Sin embargo
representa un esfuerzo de 20 antildeos por ordenar el territorio y hacer frente de
manera directa a los conflictos territoriales que se presentan en Colombia ademaacutes
la Ley busca descentralizar nuevamente Lo cual evidencia a su vez el impacto
que han tenido los debates sobre consulta interna con poblacioacuten indiacutegena y los
constantes reclamos histoacutericos de regiones como el paciacutefico
De hecho despueacutes de los gobiernos de Aacutelvaro Uribe Veacutelez que representaron un
retroceso en el proceso de descentralizacioacuten la LOOT simboliza un corte a como
se estaba manejando el ordenamiento territorial antes de la llegado del presidente
Juan Manuel Santos pues a traveacutes de fondos regionales la promocioacuten de
asociaciones una claridad en las competencias y al menos discursivamente una
apuesta por el desarrollo regional los municipios como eje de la superacioacuten de la
pobreza la cooperacioacuten territorial y el reconocimiento del paiacutes como un conjunto
plural diverso inequitativo sin dejar de lado el concepto de Nacioacuten ni como
comunidad imaginaria ni como ente territorial se avanza en la descentralizacioacuten
Puntos complementarios frente al ordenamiento territorial (2011-2013)
La LOOT no es el uacutenico mandato frente al ordenamiento territorial aunque se
consagra en su finalidad servir de guiacutea y columna vertebral de hecho la gran
dificultad de generar una ley orgaacutenica de desarrollo territorial siempre fue el
lograrlo de tal manera que no existieran vaciacuteos y se pudiera acudir directamente a
ella lo cual sin embargo frente a 20 antildeos de legislacioacuten en materia territorial hace
que la LOOT tenga que desarrollarse no solo en el marco legislativo presentado
en capiacutetulos anteriores sino que este anclado a las nuevas directrices juriacutedicas
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De hecho algo que ha caracterizado el periodo presidencial de Juan Manuel
Santos es la idea de locomotoras incluso una no tan mencionada como lo es la
legislativa ya que se han aprobado y reformado importantes aspectos del paiacutes
entre ellos el ordenamiento territorial donde la LOOT se ve estrechamente ligado
a otras disposiciones legales pero especialmente a dos la Ley 1551 de 2012 y la
Ley de Regaliacuteas Este uacuteltimo punto resulta esencial ya que existe un despilfarro
que ha impedido un ordenamiento territorial y una descentralizacioacuten eficiente y
eficaz (Viloria 2002) donde la LOOT al lado de una profundizacioacuten de vigilancia y
control del gasto puacuteblico como la Ley de garantiacuteas busca corregir pero donde
solo a largo plazo se podraacute realizar un anaacutelisis concreto de logros y retrocesos
La Ley de 1551 de 2012 cambio el panorama de los municipios figura
consagrada en la Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia de 1991 que lo definiacutea como
la entidad fundamental de la divisioacuten poliacutetico-administrativa del Estado
entendieacutendose que es el municipio la ceacutelula organizativa que estaacute maacutes proacutexima a
las necesidades por satisfacer y a los problemas por resolver con dos objetivos
regentes el principal objetivo del municipio es servir a su comunidad por medio
de la generacioacuten de los servicios sociales garantizaacutendole la satisfaccioacuten de las
necesidades miacutenimas y baacutesicas de manera eficiente y eficaz y el segundo gran
objetivo del municipio tiene que ver con la promocioacuten de la prosperidad general en
teacuterminos de aumentar la riqueza colectiva desarrollar las potencialidades
humanas y mejorar la situacioacuten econoacutemica atendiendo su propia diversidad
cultura y potencialidades (Devia 2010)
Por otra parte lo importante de esta ley radica en los grandes cambios sobre la
visioacuten de los municipios un ejemplo radica en la comparacioacuten de las funciones de
los municipios que estaban consagradas en el artiacuteculo 3 de la Ley 136 de 1994
con las modificaciones incorporadas al mismo por el artiacuteculo 6 de la nueva Ley
1551 de 2012 donde uacutenicamente la consagrada en el numeral 1ordm quedoacute intacta
esto es ldquoAdministrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que
52
determine la leyrdquo la cual recoge y resume todas las demaacutes (EM 2012) Cabe
destacar que en la normatividad se cristalizaron nuevas posturas y apuestas
poliacutetica econoacutemicas y sociales que veniacutean buscando un espacio entre las luchas
frente a la hegemoniacutea ideoloacutegica del uribismo en los periodos anteriores al punto
de que se modificoacute el artiacuteculo 3 de la 136 de 1994 con la Ley 1551 de 2012 lo cual
es muy importante tener en cuenta ya que alliacute radican las funciones de los
municipios pasando de los siguientes puntos
Artiacuteculo 3ordm- Funciones Modificado por el art 6 Ley 1551 de 2012 Corresponde al
municipio
1 Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que determine la
Ley
2 Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso
municipal
3 Promover la participacioacuten comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes
4 Planificar el desarrollo econoacutemico social y ambiental de su territorio de conformidad con
la Ley y en coordinacioacuten con otras entidades
5 Solucionar las necesidades insatisfechas de salud educacioacuten saneamiento ambiental
agua potable servicios puacuteblicos domiciliarios vivienda recreacioacuten y deporte con especial
eacutenfasis en la nintildeez la mujer la tercera edad y los sectores discapacitados directamente y
en concurrencia complementariedad y coordinacioacuten con las demaacutes entidades territoriales y
la Nacioacuten en los teacuterminos que defina la Ley
6 Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente de
conformidad con la Ley
7 Promover el mejoramiento econoacutemico y social de los habitantes del respectivo municipio
8 Hacer cuanto pueda adelantar por siacute mismo en subsidio de otras entidades territoriales
mientras eacutestas proveen lo necesario
9 Las demaacutes que sentildeale la Constitucioacuten y la Ley
Al incluir 14 puntos maacutes y una ligera modificacioacuten a los anteriores de tal forma
que deben tenerse muy en cuenta ya que no solo introducen nuevos desafiacuteos
sino evidencian las transformaciones de los territorios y del paiacutes en temas
sociales de derechos humanos de viacutectimas y coordinacioacuten entre la
descentralizacioacuten y el gobierno nacional Para comprender mejor este punto se
pueden observar las nuevas funciones de los municipios
53
Tabla 5 Nuevas funciones de los municipios seguacuten la Ley 1551de 2012
1 Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios puacuteblicos que determine la ley
2 Elaborar los planes de desarrollo municipal en concordancia con el plan de desarrollo
departamental los planes de vida de los territorios y resguardos indiacutegenas incorporando
las visiones de las minoriacuteas eacutetnicas de las organizaciones comunales y de los grupos de
poblacioacuten vulnerables presentes en su territorio teniendo en cuenta los criterios e
instrumentos definidos por la Unidad de Planificacioacuten de Tierras Rurales y Usos
Agropecuarios ndashUPRAndash para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural los
programas de desarrollo rural con enfoque territorial y en armoniacutea con el Plan Nacional de
Desarrollo seguacuten la ley orgaacutenica de la materia Los planes de desarrollo municipal deberaacuten
incluir estrategias y poliacuteticas dirigidas al respeto y garantiacutea de los Derechos Humanos y del
Derecho Internacional Humanitario
3 Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso
municipal Para lo anterior deben tenerse en cuenta entre otros los planes de vida de los
pueblos y comunidades indiacutegenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los
respectivos organismos de accioacuten comunal
4 Elaborar e implementar los planes integrales de seguridad ciudadana en coordinacioacuten
con las autoridades locales de policiacutea y promover la convivencia entre sus habitantes
5 Promover la participacioacuten comunitaria la cultura de Derechos Humanos y el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes El fomento de la cultura seraacute prioridad de
los municipios y los recursos puacuteblicos invertidos en actividades culturales tendraacuten para
todos los efectos legales el caraacutecter de gasto puacuteblico social de conformidad con el artiacuteculo
1deg numeral 8 de la Ley 397 de 1997
6 Promover alianzas y sinergias puacuteblico-privadas que contribuyan al desarrollo econoacutemico
social y ambiental del municipio y de la regioacuten mediante el empleo de los mecanismos de
integracioacuten dispuestos en la ley
7 Procurar la solucioacuten de las necesidades baacutesicas insatisfechas de los habitantes del
municipio en lo que sea de su competencia con especial eacutenfasis en los nintildeos las nintildeas
los adolescentes las mujeres cabeza de familia las personas de la tercera edad las
personas en condicioacuten de discapacidad y los demaacutes sujetos de especial proteccioacuten
constitucional
8 En asocio con los departamentos y la Nacioacuten contribuir al goce efectivo de los derechos
de la poblacioacuten viacutectima del desplazamiento forzado teniendo en cuenta los principios de
coordinacioacuten concurrencia complementariedad subsidiariedad y las normas juriacutedicas
vigentes
9 Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial reglamentando de manera
especiacutefica los usos del suelo en las aacutereas urbanas de expansioacuten y rurales de acuerdo con
las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el
ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural Optimizar los usos de las tierras disponibles
y coordinar los planes sectoriales en armoniacutea con las poliacuteticas nacionales y los planes
departamentales y metropolitanos Los Planes de Ordenamiento Territorial seraacuten
presentados para revisioacuten ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 antildeos
10 Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente de conformidad
con la Constitucioacuten y la ley
54
11 Promover el mejoramiento econoacutemico y social de los habitantes del respectivo
municipio fomentando la industria nacional el comercio y el consumo interno en sus
territorios de conformidad con la legislacioacuten vigente para estas materias
12 Fomentar y promover el turismo en coordinacioacuten con la Poliacutetica Nacional
13 Los municipios fronterizos podraacuten celebrar Convenios con entidades territoriales
limiacutetrofes del mismo nivel y de paiacuteses vecinos para el fomento de la convivencia y
seguridad ciudadana el desarrollo econoacutemico y comunitario la prestacioacuten de servicios
puacuteblicos y la preservacioacuten del ambiente
14 Autorizar y aprobar de acuerdo con la disponibilidad de servicios puacuteblicos programas
de desarrollo de Vivienda ejerciendo las funciones de vigilancia necesarias
15 Incorporar el uso de nuevas tecnologiacuteas energiacuteas renovables reciclaje y produccioacuten
limpia en los planes municipales de desarrollo
16 En concordancia con lo establecido en el artiacuteculo 355 de la Constitucioacuten Poliacutetica los
municipios y distritos podraacuten celebrar convenios solidarios con los cabildos las autoridades
y organizaciones indiacutegenas los organismos de accioacuten comunal y demaacutes organizaciones
civiles y asociaciones residentes en el territorio para el desarrollo conjunto de programas y
actividades establecidas por la Ley a los municipios y distritos acorde con sus planes de
desarrollo
17 Elaborar los planes y programas anuales de fortalecimiento con la correspondiente
afectacioacuten presupuestal de los cabildos autoridades y organizaciones indiacutegenas
organismos de accioacuten comunal organizaciones civiles y asociaciones residentes en el
territorio Lo anterior deberaacute construirse de manera concertada con esas organizaciones y
teniendo en cuenta sus necesidades y los lineamientos de los respectivos planes de
desarrollo
18 Celebrar convenios de uso de bienes puacuteblicos yo de usufructo comunitario con los
cabildos autoridades y organizaciones indiacutegenas y con los organismos de accioacuten comunal
y otros organismos comunitarios
19 Garantizar la prestacioacuten del servicio de agua potable y saneamiento baacutesico a los
habitantes de la jurisdiccioacuten de acuerdo con la normatividad vigente en materia de servicios
puacuteblicos domiciliarios
20 Ejecutar el Programas de Alimentacioacuten Escolar con sus propios recursos y los
provenientes del Departamento y la Nacioacuten quienes podraacuten realizar el acompantildeamiento
teacutecnico acorde con sus competencias
21 Publicar los informes de rendicioacuten de cuentas en la respectiva paacutegina web del
municipio
22 Las demaacutes que sentildealen la Constitucioacuten y la ley
23 En materia de viacuteas los municipios tendraacuten a su cargo la construccioacuten y mantenimiento
de viacuteas urbanas y rurales del rango municipal Continuaraacuten a cargo de la Nacioacuten las viacuteas
urbanas que formen parte de las carreteras nacionales y del Departamento las que sean
departamentales
Lo anterior se complementa totalmente con la adicioacuten de tres otros principios a los
municipios ademaacutes de los que ya contaban con el artiacuteculo 5 de la Ley 136 donde
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se consigna la eficacia eficiencia publicidad y transparencia moralidad
responsabilidad e imparcialidad que rigen y manifiestan los enfoques de
ordenamiento territorial en los espacios locales y donde se define cada una como
a) EFICACIA Los municipios determinaraacuten con claridad la misioacuten propoacutesito y metas de cada una de sus dependencias o entidades definiraacuten al ciudadano como centro de su actuacioacuten dentro de un enfoque de excelencia en la prestacioacuten de sus servicios y estableceraacute rigurosos sistemas de control de resultados y evaluacioacuten de programas y proyectos b) EFICIENCIA Los municipios deberaacuten optimizar el uso de los recursos financieros humanos y teacutecnicos definir una organizacioacuten administrativa racional que les permita cumplir de manera adecuada las funciones y servicios a su cargo crear sistemas adecuados de informacioacuten evaluacioacuten y control de resultados y aprovechar las ventajas comparativas que ofrezcan otras entidades u organizaciones de caraacutecter puacuteblico o privado En desarrollo de este principio se estableceraacuten los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del municipio evitar dilaciones que retarden el traacutemite y la culminacioacuten de las actuaciones administrativas o perjudiquen los intereses del municipio c) PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA Los actos de la administracioacuten municipal son puacuteblicos y es obligacioacuten de la misma facilitar el acceso de los ciudadanos a su conocimiento y fiscalizacioacuten de conformidad con la Ley d) MORALIDAD Las actuaciones de los servidores puacuteblicos municipales deberaacuten regirse por la Ley y la eacutetica propias del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica e) RESPONSABILIDAD La responsabilidad por el cumplimiento de las funciones y atribuciones establecidas en la Constitucioacuten y en la presente Ley seraacute de las respectivas autoridades municipales en lo de su competencia Sus actuaciones no podraacuten conducir a la desviacioacuten o abuso de poder y se ejerceraacuten para los fines previstos en la Ley Las omisiones antijuriacutedicas de sus actos daraacuten lugar a indemnizar los dantildeos causados y a repetir contra los funcionarios responsables de los mismos f) IMPARCIALIDAD Las actuaciones de las autoridades y en general de los servidores puacuteblicos municipales y distritales se regiraacuten por la Constitucioacuten y la ley asegurando y garantizando los derechos de todas las personas sin ninguacuten geacutenero de discriminacioacuten
Siendo asiacute como se logran coordinar los anteriores principios con los principios de la LOOT y la apuesta del gobierno donde claramente se incluyen tres conceptos
Artiacuteculo 4deg Adicioacutenese el artiacuteculo 5deg de la Ley 136 de 1994 con los siguientes literales asiacute g) Sostenibilidad El municipio como entidad territorial en concurso con la nacioacuten y el departamento buscaraacute las adecuadas condiciones de vida de su poblacioacuten Para ello adoptaraacute acciones tendientes a mejorar la sostenibilidad ambiental y la equidad social propiciando el acceso equitativo de los habitantes de su territorio a las oportunidades y
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beneacuteficos de desarrollo buscando reducir los desequilibrios haciendo eacutenfasis en lo rural y promover la conservacioacuten de la biodiversidad y los servicios ecosisteacutemicos h) Asociatividad Las Autoridades municipales con el fin de lograr objetivos de desarrollo econoacutemico y territorial propiciaraacuten la formacioacuten de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integracioacuten territorial para producir economiacuteas de escala generar sinergias y alianzas competitivas Asiacute mismo promoveraacute la celebracioacuten de contratos plan y alianzas puacuteblico-privadas para el desarrollo rural i) Economiacutea y Buen Gobierno El municipio buscaraacute garantizar su autosostenibilidad econoacutemica y fiscal y deberaacute propender por la profesionalizacioacuten de su administracioacuten para lo cual promoveraacute esquemas asociativos que privilegien la reduccioacuten del gasto y el buen gobierno en su conformacioacuten y funcionamiento
Cabe destacar que esta adiccioacuten no va en contra de resaltar el papel de los
municipios frente a los entes territoriales medios o el gobierno central sino que a
pesar de su carga ideoloacutegica sigue apostando a la constitucioacuten de 1991 Esa
apuesta poliacutetica de la constitucioacuten de 1991 que desafiacutea buena parte de los
desarrollos conceptuales sobre los asuntos regionales donde prevalece la idea de
que los impulsos externos son los que permiten una acumulacioacuten productiva
suficiente para el despegue econoacutemico de los territorios para estructurar una base
econoacutemica soacutelida lo cual se observa desde las teoriacuteas neoclaacutesicas como en las de
la dependencia plantean donde son los modelos de desarrollo implantados desde
afuera los que generan impacto y no consideran las capacidades endoacutegenas
locales como fundamentales para promover transformaciones socioeconoacutemicas
(Porras 2006) de alliacute que la creacioacuten de figuras locales como los municipios con
tales objetivos y presentaacutendolo como la ceacutelula baacutesica del ordenamiento territorial
resulte una innovacioacuten y apuesta poliacutetica-econoacutemica importante a pesar de su
implementacioacuten y praacutectica durante 20 antildeos en el paiacutes
Por lo tanto la nueva Ley 1551 de 2012 entra a profundizar la funcioacuten de disentildear
estrategias que tiendan a la equidad real y efectiva en cuanto a la asignacioacuten de
los recursos puacuteblicos y la adopcioacuten de medidas a favor de los grupos sociales
discriminados o marginados En especial frente a las anteriores disposiciones que
ya habiacutean otorgado al municipio la obligacioacuten de formular un plan de desarrollo
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que atienda las necesidades maacutes prioritarias acordes con su situacioacuten particular
donde existen diferentes fuentes de financiamiento que pueden ser utilizadas para
financiar las metas propuestas en mencionado plan (Devia 2010) y donde se
ampliacutean a traveacutes de la LOOT con nuevos fondos mecanismos de cooperacioacuten o
como un conglomerado de municipios nueva posibilidad en el marco de la ley
Sin embargo se proyectan dificultades en la formacioacuten de algunos planes
programas y proyectos en tanto como en la LOOT existen aspectos ambiguos
Un ejemplo claro es el hecho de que no se aclara si corresponde al concejo o al
alcalde elaborar los planes integrales de seguridad ciudadana lo cual se
profundiza con los convenios solidarios que se tratan los paraacutegrafos 3ordm y 4ordm del
artiacuteculo 5 analizado ya que si bien se resalta la definicioacuten de los mismos se
lamenta que soacutelo se puedan celebrar directamente uacutenicamente con las juntas de
accioacuten comunal y no con los otros actores como las organizaciones civiles y las
asociaciones igualmente que se limiten a la ejecucioacuten de obras hasta por la
miacutenima cuantiacutea maacutexime cuando el artiacuteculo 355 constitucional no consagra tales
limitaciones para este tipo de convenios ni tampoco el Decreto 777 de 1992 que lo
reglamenta (EM 2012)
En relacioacuten con ese punto debe recalcarse que las competencias y
responsabilidades de los municipios se realiza a traveacutes de unos agentes
especiacuteficos agentes que son el alcalde municipal el Concejo municipal las
entidades descentralizadas los organismos de control como Personeriacuteas o
Contraloriacuteas las Juntas Administradoras Locales que veniacutean manejando redes de
corrupcioacuten e ineficiencia al punto de que muchos han manejado hasta la Ley 1551
del 2012 que la Constitucioacuten de 1991 lo que en realidad se descentralizoacute fue la
corrupcioacuten y la politiqueriacutea de tal manera que este tambieacuten es uno de los motivos
para que el gobierno sancionaraacute la Ley 1551 de 2012- si bien no deroga la Ley
136 de 1994 ni el Decreto 1333 de 1986 (Halinisky 2012) aunque claramente en
sus puntos ambiguos puede producir es una continuidad de estos aspectos
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En este punto cabe destacar el tema financiero Resulta interesante y pertinente
el anaacutelisis de Maldonado (2009) sobre la financiacioacuten y en particular del rol de la
interdependencia territorial ya que a veces este punto es olvidado en los estudios
que se centran en exceso solo en los municipios o en observar solo la partiacutecula
territorial y no las dinaacutemicas existentes en tanto todos los entes territoriales son
interdependientes y poseen cuatro ejes baacutesicos de necesidades en donde alterar
uno tiene efecto en todos los demaacutes entes estos puntos apuntan a
Territorios sostenibles para lograr un equilibrio entre la estructura ecoloacutegica
y las necesidades del desarrollo econoacutemico y social
Territorios productivos que aseguren la viabilidad econoacutemica de municipios
y regiones en el mediano y largo plazo
Territorios equitativos para que los ciudadanos puedan acceder maacutes
faacutecilmente a bienes y servicios como vivienda servicios puacuteblicos
equipamientos y espacios libres entre otros
Territorios autofinanciados con menos dependencia de las transferencias
programas y proyectos del nivel nacional con nuevas formas de gestionar y
financiar su desarrollo
Finalmente la LOOT manifiesta la autonomiacutea de los departamentos y municipios
para estructurarse sin necesidad de revisioacuten aprobacioacuten o autorizacioacuten del
gobierno central lo cual aumenta su papel como ceacutelula baacutesica del ordenamiento
territorial y se complementa en la Ley 1551 de 2012 al estabilizarse en dos
dispositivos juriacutedicos el hecho de que los municipios son titulares de las
competencias que no sean ni de los departamentos ni de la Nacioacuten y cuando no
tenga la capacidad concurriraacute al departamento o a la Nacioacuten
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Cabe destacar que no solo se apunta estructuras macro sino que tambieacuten toca el
tema de ciudadaniacutea una categoriacutea muy impulsada muy impulsada por el discurso
santista (Peralta 2004) como garantiacutea de cumplimiento y vigilancia a la
corrupcioacuten de departamentos y entes territoriales menores ya que coacutemo se
evidencia en el anaacutelisis de Eduardo Willis (2002) existe un espectro histoacuterico que
relaciones corrupcioacuten con ordenamiento territorial Halinisky (2012) realiza un
importante anaacutelisis respecto a los impactos de la Ley 1551 de 2012 de los cuales
destacamos aquellos que maacutes significan un cambio de paradigma en el enfoque
territorial
-Los planes de desarrollo deberaacuten incluir forzosamente un capitulo con estrategias y
recursos en la promocioacuten y garantiacutea de los derechos humanos y tener en cuenta la visioacuten
de las minoriacuteas eacutetnicas que existan en dicho territorio
-Los usos del suelo deberaacuten adoptarse a traveacutes de Planes de Ordenamiento Territorial o
los Esquemas de Ordenamiento Territorial discriminando especiacuteficamente el uso en la zona
urbana como rural sujetando las decisiones que afecten las zonas rurales a las
disposiciones dictadas Unidad de Planificacioacuten de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios -
UPRA estos planes de ordenamiento territorial se renovaran cada doce antildeos
-Se blindan las finanzas de los municipios y se prohiacutebe el embargo de los recursos del
Sistema General de Participaciones y aquellos recursos propios del municipio que tienen
destinacioacuten especiacutefica seraacuten obligatorias las conciliaciones y los acuerdos de pago en
procesos ejecutivos contra los municipios sin perjuicio de que este deba cumplir con sus
compromisos financieros
-Se define para que contratos el alcalde municipal requiere autorizacioacuten forzosa del
concejo municipal contratos como Empreacutestitos vigencias futuras enajenacioacuten y venta de
bienes inmuebles enajenacioacuten de activos y cuotas partes concesiones entre otras
-Los Concejos municipales podraacuten citar a los representantes legales de las empresas
prestadoras de servicios puacuteblicos domiciliarios a que rindan cuentan sobre su gestioacuten sean
estas empresas puacuteblicas o privadas la negativa de los representantes legales al control del
concejo acarreara por parte de la Superintendencia de Servicios puacuteblicos graves
sanciones los concejales tendraacuten derecho a un subsidio para acceder a la pensioacuten y se
reconoce licencia de maternidad a las concejales
-Se buscaraacute una administracioacuten profesional y teacutecnica esta norma a traveacutes de la ESAP
implementaraacute a traveacutes de un fondo rotatorio la formacioacuten acadeacutemica de los alcaldes
concejales con una administracioacuten cada vez maacutes exigente se debe contar con servidores
puacuteblicos del Estado bien formados en lo moral y en lo tecnocraacutetico
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-Otro aspecto que no podemos pasar por alto es el hecho de que al campo y al
campesinado se le reconoce la importancia histoacuterica en el desarrollo de nuestro paiacutes ya el
campesino no tendraacute que estar a la puerta del alcalde ya que en los planes de desarrollo y
de ordenamiento territorial cuentan con capiacutetulo especial y recursos para invertir en sus
necesidades los alcaldes tendraacuten que constituir un Consejo Municipal de Desarrollo Rural
un espacio de concertacioacuten con los actores del campo respecto de las decisiones de
gobierno que los afecten
-Por uacuteltimo el legislativo haya decidido que la eleccioacuten de los personeros municipales
mediante concurso de meacuteritos efectuado por la Procuraduriacutea General de la Nacioacuten (Halinisky 2012)
Por otro lado la relacioacuten entre la LOOT y la Ley de regaliacuteas tambieacuten es muy
estrecha para el Director Ejecutivo de Fedesarrollo existe una armoniacutea entre la
Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial y la Ley de Regaliacuteas ambas producto
del proceso de descentralizacioacuten llevado a cabo en Colombia (Konrad Adenauer
2012) Ademaacutes una criacutetica importante es la creencia erroacutenea de que con la LOOT
se solucionan todos los problemas de orden territorial al punto de creer que esta
Ley es perfecta e infalible ocasionando que no se planeen cambios o reformas
para una ley que ha dejado muacuteltiples preguntas (Parada 2014) y debates auacuten por
iniciar como los de la DIAN respecto a los impuestos
Panorama del nuevo ordenamiento territorial
Desde la aprobacioacuten de la LOOT tanto la academia entes territoriales el sector
privado las instituciones puacuteblicas como la sociedad civil se han manifestado
frente al hecho de no solo haber logrado una ley orgaacutenica despueacutes de 20 antildeos
sea a favor o en contra y tambieacuten frente a la adecuada comprensioacuten territorial de
un paiacutes complejo en conflicto donde la descentralizacioacuten real y praacutectica auacuten sigue
en cierta ambiguumledad y cada vez son maacutes notorias las diferencias regionales e
incluso dentro de las mismas regiones
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En este escenario la LOOT deberaacute enfrentarse a los problemas profundizados
desde 1991 pero tambieacuten a las nuevas dinaacutemicas territoriales del paiacutes donde fue
importante el que este anclado y al menos en concordancia con la legislacioacuten
posterior como se observoacute en el anterior acaacutepite ya que esto da una base un poco
maacutes soacutelida a una ley cuyas criacuteticas se mantienen en lo simple o en general
obedece a loacutegicas de luchas por el poder y control territorial que se ve amenazado
por cambios estructurales en el ordenamiento territorial especialmente a nivel
electoral aunque este uacuteltimo punto no se ha tocado en tanto no existe una
facilidad o apoyo social Algo similar sucede con la descentralizacioacuten tan
solicitada tambieacuten desde 1991 y recalcada en el 2011 con la Ley orgaacutenica de
ordenamiento territorial pero siempre con ambiguumledades y problemas en la
praacutectica
Esto no significa que la descentralizacioacuten no sea viable al contrario en un paiacutes
como el colombiano resulta urgente Lo que acontece es que la autonomiacutea
administrativa y poliacutetica es viable si esta aparejada con una distribucioacuten de los
recursos entre la Nacioacuten y las entidades territoriales (Gaviria 2003) lo cual es un
punto de obligatorio cumplimiento si se desea lograr una descentralizacioacuten efectiva
y eficaz Un claro ejemplo es la relacioacuten entre vivienda y descentralizacioacuten donde
los debates al respecto resultan esenciales en la mayoriacutea de regiones que
histoacutericamente han tenido poco control sobre sus territorios (Mesa 2008
Montealegre 2006)
Por otra parte la exposicioacuten de motivos del proyecto presentado por el Gobierno
como en los informes de ponencia de los diferentes debates de Caacutemara y Senado
apuntan a que los municipios claramente modernizaraacuten el desarrollo local en el
nivel municipal de tal forma que recogen en un solo cuerpo normativo elementos
dispersos en varias normas anteriores como la referente a los planes de
desarrollo al ordenamiento territorial al desarrollo rural a la participacioacuten comunal
y comunitaria al desarrollo turiacutestico a la convivencia y seguridad ciudadanas a la
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promocioacuten de los derechos humanos y a la proteccioacuten de los grupos vulnerables y
de las viacutectimas del desplazamiento y del conflicto armado a las minoriacuteas eacutetnicas
el fomento a la cultura al desarrollo econoacutemico y a la promocioacuten y proteccioacuten del
ambiente entre otros toacutepicos (EM 2012)
En este sentido el que los municipios sigan teniendo el papel de ceacutelula de
partiacutecula baacutesica del ordenamiento territorial es esencial pero tambieacuten las nuevas
alianzas y financiacioacuten que se proponen desde la LOOT aun con las
problemaacuteticas de la Ley de sostenibilidad fiscal y de regaliacuteas apuntan a avanzar
en dicha descentralizacioacuten en especial frente a la nueva normatividad como con la
reestructuracioacuten de municipios Tambieacuten la LOOT tendraacute que enfrentarse a los
debates sobre la descentralizacioacuten de temaacuteticas como la educacioacuten encabezada
con el empoderamiento de los CERES y de la salud (Jaramillo 2012) De hecho
debe resaltarse que al tiempo que se acogen fallos tanto de la Corte
Constitucional como del Consejo de Estado en relacioacuten con las funciones y
obligaciones de los municipios (EM 2012) se sigue manteniendo la consigna del
artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten que establece al municipio como entidad
fundamental de la divisioacuten poliacutetico-administrativa del Estado
De hecho como La LOOT careceraacute de pertinencia y eficacia mientras no se
proponga poliacuteticas y acciones que garanticen las condiciones de arraigo y de
pertenencia a un territorio o en otros teacuterminos la llamada unidad nacional y el
fortalecimiento de una comunidad imaginaria- la nacioacuten colombiana- y hasta dicha
discusioacuten no vaya acompantildeada de amplias reflexiones y propuestas dirigidas a
lograr comprensioacuten de los temas territoriales maacutes allaacute de lo geograacutefico con
eacutenfasis en el conocimiento sobre nuestro propio territorio conciencia de
pertenencia y compromiso no se lograraacute un ordenamiento armonioso
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Se debe resaltar que tambieacuten se necesita para ello la participacioacuten y aportes de
los Ministerios de Cultura Educacioacuten y Medio ambiente de las universidades y
sus institutos de ciencias poliacuteticas y estudios regionales de las organizaciones
sociales y eacutetnicas es fundamental en este punto se reitera la importancia de la
sociedad civil en procesos de construccioacuten e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas
ya que solo asiacute el nuevo ordenamiento territorial seraacute garante de la unidad de la
repuacuteblica seraacute herramienta efectiva para que el Estado en sus diferentes niveles
cope su extensioacuten geograacutefica iacutentegramente y sea protector de la pluralidad y
diversidad de una sola nacioacuten (Gaviria 2006 Cit Maldonado 2013)
Ahora hay otro no siempre mencionado pero que como analizan Prieto y
Luengas (2014) es esencial para el ordenamiento territorial que es el
ordenamiento ambiental con una concepcioacuten de cuidado del ambiente en tanto no
solo se ve como un espacio de recursos y explotacioacuten o un lugar meramente
fiacutesico En este sentido el ordenamiento ambiental del territorio es un componente
fundamental ineludible e indisociable del ordenamiento territorial que sin embargo
para su operatividad requiere de instrumentos indisolublemente relacionados tales
como las disposiciones legales leyes y toda una red normativa poliacuteticas de
caraacutecter ambiental y en especial que se manifiesten frente al llamado desarrollo
sostenible que se concreten de manera eficiente y eficaz en cada uno de los
planes de desarrollo (en todos los niveles tanto en el orden nacional
departamental como en el municipal) tambieacuten en los Planes de Accioacuten Ambiental
de las Autoridades Ambientales incluyendo Planes de Gestioacuten Ambiental los POT
y los SIGAM evidenciando un espacio para el orden ambiental lejos de las
ambiguumledades y legislativamente con garantiacuteas
En este punto luego de haber desglosado y analizado el proyecto de LOOT
presentado en el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten
espacial del territorio que sin embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja
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considerablemente de tener presente consideraciones medioambientales ya que
a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos sobre estas dos variables en
el estudio de la normatividad se evidencia que entre las competencias de los
municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de los
POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual
conlleva a que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al
ordenamiento ambiental se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la
LOOT no se avanza de manera concreta o al menos se dan pautas reales y que
en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los municipios de
formular no se promueva el generar ni planes ni sistemas de gestioacuten ambiental
como se esperariacutea en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento
Territorial y ambiental (Prieto 2012) No obstante en la LOOT puede ser y es una
gran oportunidad para integrar los conceptos de ordenamiento del territorio y del
ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y necesaria en especial
frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en su
mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa
Ahora bien otro punto a resaltar en este debate que deberaacute enfrentar la LOOT es
que las consideraciones medioambientales no son tenidas en cuenta ni si siquiera
cuando se ordena legislativamente en varias instituciones o cargos puacuteblicos ya
que la legislacioacuten en Colombia sigue estando enfocada en general y preocupada
por la reparticioacuten del territorio en tanto concepto fiacutesico y electoral y asiacute mismo por
los beneficios medio ambientales en este sentido explotacioacuten de recursos como
desarrollo que de este se pueda obtener tal y como es el caso del eacutenfasis que
prevalece sobre el reparto y administracioacuten de las regaliacuteas en Colombia o frente a
las nuevas discusiones sobre mineriacutea donde el papel de la sociedad civil y los
movimientos sociales seraacuten cruciales a la hora de que se realicen modificaciones
de la Ley Orgaacutenica para establecer criterios y directrices poliacuteticas claras de
conservacioacuten y preservacioacuten del medio ambiente (Prieto 2012)
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Finalmente un gran desafiacuteo en el panorama de la LOOT es la financiacioacuten ya
que como manifestaron los gobernadores del Caribe (2011) a pesar de los fondos
e incentivos que se mencionan falta mayor claridad en los rublos en la
destinacioacuten y asignacioacuten pero sobretodo en las garantiacuteas para este punto
Ademaacutes el escenario Colombia presenta otras variables problemaacuteticas como el
conflicto armado en tanto coacutemo resalta Peacutecaut (1994) el problema del
desplazamiento y las migraciones forzadas es un arma de doble filo en el
establecimiento de un ordenamiento territorial
6 Conclusiones
Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica
puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la
administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado
puesto que garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad
de manejar adecuadamente sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento
territorial es necesario para cualquier estado para un estado tan particular como el
colombiano resulta esencial e imperante
De hecho el conflicto armado colombiano asociado a la lucha agraria ha
desembocado en una construccioacuten social compleja y diversa del territorio Esta
situacioacuten significa sin lugar a dudas un territorio fragmentado incluso
administrativamente donde la red institucional muchas veces no es funcional en
varias aacutereas del paiacutes o existen instituciones que cumplen funciones en la praacutectica
iguales a otras y donde no existe un panorama diferencial y real frente a las
particularidades de cada zona lo cual evidencia la herencia histoacuterica de un
centralismo autoritario
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Un ejemplo de lo anterior como se evidencioacute es la Constitucioacuten poliacutetica
instaurada durante La Regeneracioacuten 1886-1930 y la Ley 11 de 1986 que se
encargaron de modificar la herencia de ordenamiento territorial nacional al
convocar a la comunidad ldquopara que no siguiera siendo ajena a grandes y
pequentildeas decisiones que le concerniacutean y que tocaban con la vida ciudadana a
escala localrdquo pero manteniendo aun sesgos de centralismo y jerarquiacutea de los
entes locales frente al gobierno central
La Constitucioacuten de 1991 busco hacerle a frente dicho problema procurando
establecer una ruta para el ordenamiento efectivo del paiacutes en toda su estructura
pero de manera especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y
dictamino en el Artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de
Ordenamiento Territorial
(hellip) [Queacute] estableceraacute la distribucioacuten de competencias entre la Nacioacuten y las entidades
territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales seraacuten
ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y subsidiariedad en los
teacuterminos que establezca la ley (1991)
Es asiacute como desde la constitucioacuten de 1991 en el Artiacuteculo 288 se ordena la
construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial Sin embargo seria
hasta el 28 de agosto del 2011 cuando se creariacutea la Ley 1454 que se propone
conciliar y resolver los debates y conflictos surgidos a raiacutez de la ambiguumledad
administrativa y legislativa respecto a las divisiones del territorio Colombiano La
actual LOOT surge ademaacutes despueacutes de muacuteltiples intentos fracasados de
establecer las competencias instituciones y otros factores respecto a la
regionalizacioacuten del paiacutes temas esenciales para modernizacioacuten del estado
Es por lo tanto que en perspectiva histoacuterica los diferentes marcos juriacutedicos y
conceptuales que han rodeado el debate sobre el ordenamiento territorial y han
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conllevado a una discrepancia sobre las apuestas poliacuteticas que debe tener el
estado y los gobiernos centrales al respecto buscaron cristalizarse en una Ley
orgaacutenica contando con al menos 20 proyectos que fueron hundidos al no aprobar
uno de los requisitos esenciales para la creacioacuten de una Ley Orgaacutenica tal y como
lo estipula la Constitucioacuten Poliacutetica en el Artiacuteculo 151 y consiste en la aprobacioacuten
de la mayoriacutea absoluta del el Congreso De hecho tambieacuten desde el sector
acadeacutemico se buscoacute nutrir la discusioacuten sobre a queacute modelo territorial debiacutea
apuntar el paiacutes sin lograr maacutes que algunos boletines en la Comisioacuten de
Ordenamiento Territorial (COT)
Por lo tanto la legislacioacuten sobre el Ordenamiento Territorial (OT) debioacute que
conformarse con Artiacuteculos limitados o Leyes de otras temaacuteticas para poder
manejar la incertidumbre frente a dicha problemaacutetica hasta que La ley 388 de 1991
(Ley de Desarrollo Territorial) fue creada con el fin de armonizar dicha
problemaacutetica sin lograrlo ante la complejidad que enfrentaba reto al que se
enfrentariacutean tambieacuten la Ley 152 1994 cap X Decreto 2284- 1994 sin embargo
durante este periodo dos grandes ejes dificultariacutean la descentralizacioacuten el paiacutes sin
la expedicioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial en primer lugar la
dificultad de lograr un consenso interinstitucional lo que significaba luchas
internas y en segundo lugar consecuencia del primero la dificultad de unificar
teacuterminos a pesar del progreso a nivel normativo
De hecho la creacioacuten de una LOOT estaba en velo pues en el debate juriacutedico y
administrativo empezoacute a tomar fuerza el teoacuterico Tambieacuten es menester destacar
que los municipios departamentos y otras entidades territoriales se sentiacutean
confusos frente a sus competencias lo que dificultaba la conciliacioacuten de un
proyecto unitario de Ordenamiento Territorial Poco a poco empezariacutean a pensarse
proyectos maacutes concretos frente al OT en especial en 1995 donde existe un auge
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del tema y se alcanza a formular un proyecto con amplias expectativas de
aprobacioacuten pero que no logra concretarse
Sin embargo debe afirmarse que con expedicioacuten de la constitucioacuten de 1991 se
crea una ruptura frente a la manera en que se pensaba el ordenamiento territorial
ya que como sentildeala el Titulo XI (CP 1991) se separa con el modelo de
autoritarismo centralista que predomino en la constitucioacuten de 1986 en la medida
que todas las demaacutes regiones por fuera de Santa fe de Bogotaacute se consideraban
menores de edad incapaces de definir lo que les conveniacutea y por ello sujetas a
perpetua tutela (Fals Borda 1997) ya que en el Artiacuteculo 286 y 287 se definen las
entidades territoriales y afirman su autonomiacutea para gestionar siempre y cuando se
mantengan dentro de los liacutemites de la ley buscando garantizar una facilidad en la
ejecucioacuten de proyectos y una inversioacuten maacutes directa a los intereses de cada entidad
de manera autoacutenoma
Ante este panorama se crea otro hito en el panorama del ordenamiento territorial
en 1997 cuando se expide modificando la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 la
Ley 388 o Ley de Desarrollo Territorial buscando solucionar dichos ejes
problemaacuteticos de manera efectiva el territorio colombiano y creando un plazo para
avanzar en la construccioacuten de una LOOT al sobrepasar el tiempo establecido por
la constitucioacuten de 1991 La Ley 388 del 1997 postula el Ordenamiento Territorial
de una praacutectica concreta buscando posicionarse como marco subsidiario ante la
ausencia de la Ley Orgaacutenica sin embargo la ley 388 no logroacute unificar las distintas
posiciones pese a que establecioacute los Planes de Ordenamiento Territorial y la
creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana la ambiguumledad y poca eficiencia de la
administracioacuten de territorio conllevo a nuevos proyectos de LOOT teniendo en
cuenta los peligros de no tener una unificacioacuten del Ordenamiento Territorial
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No obstante es un hito de la historia del ordenamiento territorial por que dio paso
a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial
(POT) asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana redefiniendo lo
rural pero avanzando en la comprensioacuten de los cambios en las ciudades y la
urbanizacioacuten paulatina del paiacutes ademaacutes la creacioacuten y reglamentacioacuten por parte del
Estado del POT (Plan de ordenamiento Territorial) y el PDD (Plan desarrollo)
conduce a garantizar los derechos fundamentales mediante la provisioacuten de
servicios para mejorar la calidad de vida y el desarrollo sostenible del territorio se
puede concluir de este periodo que los intentos y avances registrados no
solventaron las principales problemaacuteticas vinculadas a la administracioacuten territorial
pero representan un punto de estudio y anaacutelisis importante para comprender
dinaacutemicas administrativa y poliacuteticas territoriales y los siguientes periodos
presidenciales
Ademaacutes en teacuterminos de los instrumentos de gestioacuten en nuestro paiacutes son los
municipios los encargados de gestionar en la escala maacutes pequentildea de la
planeacioacuten del territorio los POTrsquoS en donde se hace una proyeccioacuten del
ordenamiento municipal Sin embargo en estos planes suelen indicarse (indicar
coacutemo se distribuiacutea el territorio en los Planes de Ordenamiento Territorial en eacutestos
deben establecerse los distintos usos del suelo incluyendo las zonas protegidas
las principales actividades econoacutemicas asiacute como un segmento sobre servicios y
equipamientos urbanos
No obstante en la realidad se suele ver coacutemo muchos elementos de la
planificacioacuten son desacatados y ademaacutes el problema fiscal que implica la
corrupcioacuten suele distorsionar la ejecucioacuten de las obras puacuteblicas asiacute como el
abastecimiento de servicios para la poblacioacuten
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En el periodo que comprendioacute el acaacutepite de la Ley 388 del 1997 se postulaba en
algunos sectores como el ser coherente con el ordenamiento territorial entendido
como el encargado de formular propuestas sobre la manera como se deben
distribuir competencias poderes y responsabilidades a lo largo y ancho del paiacutes
premisa indispensable para asegurar el despegue de una autonomiacutea que no
contrariacutee el principio de unidad del estado sino que sea su maacutes eficaz
complemento (Comisioacuten de ordenamiento territorial 1992) aunque se circunscribe
al problema de la organizacioacuten territorial del Estado y deja de lado lo sustancial de
esta poliacutetica que tiene que ver con los procesos que ocurren en las entidades
territoriales (Massiris 2011)
Un ejemplo es el conflicto armado donde la jurisdiccioacuten respecto a este seguiacutea
siendo abstracta en especial frente a los desplazamientos transformaciones
socio-territoriales migraciones por razones econoacutemicas y la expansioacuten masiva y
con poco control de las principales ciudades como Bogotaacute Cali Medelliacuten
Barranquilla y Bucaramanga donde auacuten en temas urbanos quedan muchos
debates sin resolver o darse
Sin embargo existe una restauracioacuten y renovacioacuten urbana orientada al cambio de
uso e intensificacioacuten del uso del suelo urbano a fin de contener la presioacuten
urbaniacutestica sobre las aacutereas rurales En Colombia ocurre algo totalmente paradoacutejico
y es que el sector inmobiliario y de construccioacuten se interesa cada vez maacutes por el
suelo semi-urbano o de vocacioacuten rural con el fin de ofrecer viviendas campestres
con beneficios tarifarios en cuanto al acceso a los servicios puacuteblicos Con este tipo
de estrategias comerciales las empresas constructoras modifican el uso del suelo
sin que se modifique en los Planes de Ordenamiento Territorial aumentando la
plusvaliacutea del suelo Es decir que el precio real estaacute sub-valorado en la medida
que su cotizacioacuten no corresponde al cambio del uso del suelo como ocurre en el
municipio de Chiacutea (Cundinamarca)
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Dichas problemaacutetica se profundizariacutean durante el periodo presidencial de Aacutelvaro
Uribe Veacutelez en especial a partir de la Ley 715 frente a la modificacioacuten del Sistema
General de Participaciones que transfiere la nacioacuten a los municipios ya que no
solo aumenta condiciones de vulnerabilidad como el desempleo y pobreza en un
paiacutes en conflicto armado sino que transforma las relaciones entre entes
territoriales por los fondos de la nacioacuten llevando a un periodo de (re)centralizacioacuten
administrativa poliacutetica y fiscal que sumado al desequilibrio de poderes donde la
autonomiacutea de los entes territoriales fue en declive a medida que se posicionaba el
discurso de seguridad democraacutetica que acarreaba ideoloacutegicamente una gran
connotacioacuten del poder central y ademaacutes un control del monopolio de la fuerza y
de la economiacutea maacutes radical que en cualquier otro periodo anterior aun en
contradiccioacuten con los postulados de ordenamiento territorial de la constitucioacuten de
1991
Bajo esa configuracioacuten de 8 antildeos de recentralizacioacuten resulta un quiebre histoacuterico
en el ordenamiento territorial el hecho de que en el 2011 despueacutes de 20 antildeos de
la constitucioacuten de 1991 cuando un proyecto de LOOT es ratificado El 28 de
agosto luego de aprobar la mayoriacutea en el congreso y demaacutes requisitos de una Ley
Orgaacutenica el proyecto se convierte en la Ley 1454 (Ley Orgaacutenica de Ordenamiento
territorial) y suscita conmocioacuten frente a sus futuros resultados despueacutes de varios
antildeos de debate sin consenso legislacioacuten limitada al respecto y todos sectores
divididos La definicioacuten del OT y sus principios nuevamente estaacuten en debate
No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran
apuesta por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio
Colombiano bajo principios particulares (soberaniacutea y unidad nacional autonomiacutea
integracioacuten regionalizacioacuten sostenibilidad participacioacuten solidaridad y equidad
territorial diversidad paz y convivencia responsabilidad y transparencia
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economiacutea y buen gobierno multietnicidad etc) que configuran sus 40 artiacuteculos y
deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-juriacutedico no soacutelo desde la
Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que ampliaron
el proceso de descentralizacioacuten (poliacutetica administrativa y fiscal Ver Anexos 1 y 2)
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