EL PROCESO DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS. UN MARCO CONCEPTUAL

Donald S. van Meter

Carl E. van Horn

MODELO SISTÉMICO DE EJECUCIÓN DE POLÍTICAS

El entorno del sistema

Demandas y recursos

Proceso de transformació

nPolíticas Resultados

Retroalimentación

Este modelo identifica las relaciones que existen ente las distintas áreas,presta atención a los factores determinantes y a las consecuencias de las políticas públicas, y pone énfasis en la imperfecta correspondencia entre las políticas adoptadas y los servicios realmente ofrecidos.

PARA UNA DEFINICIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS

La implementación de las políticas abarca aquellas acciones efectuadas por individuos (o grupos) públicos y privados, con miras a la realización de objetivos previamente decididos

Una investigación sobre la implementación pretende establecer si una organización es capaz de conjuntar recursos humanos y materiales en una unidad organizativa coherente y si puede motivar a los operadores de manera tal, que sean capaces de llevar a cabo los objetivos explícitos de la organización.

La fase de implementación no comienza sino hasta después de que las decisiones previas han establecido los objetivos y metas y todos los recursos han sido ministrados.

El estudio de la implementación examina aquellos factores que contribuyen a que se realicen o no los objetivos de la política.

EL ESTUDIO DE LA IMPLEMENTACIÓN

Es muy poco lo que se sabe acerca de los problemas que se presentan al querer implementar una política.

El estudio de la implementación ofrece al estudioso y al responsable de las políticas un punto de vista diferente sobre la manera en que el sistema logra o no, convertir los grandes objetivos generales de las políticas en servicios públicos concretos y significativos.

EL ESTUDIO DE LA IMPLEMENTACIÓN

Es un error pensar que una vez una política ha sido adoptada por un gobierno, ésta será llevada a cabo y sus resultados coincidirán en gran medida con las expectativas de quienes elaboraron la política.

Otro problema importante ha sido el énfasis que se ha puesto en la selección de los métodos más adecuados para lograr los objetivos dando mayor peso a las decisiones tomadas en la cúpula de gobierno, con detrimento de los peldaños inferiores de la jerarquía, ubicados en las dependencias encargadas de la implementación.

EL ESTUDIO DE LA IMPLEMENTACIÓN

Los problemas de la implementación son complejos y los académicos han sido disuadidos de su estudio por consideraciones metodológicas.

Con frecuencia resulta difícil identificar los actores más relevantes.

Un análisis completo de la implementación exige que se preste atención a una multiplicidad de acciones durante periodos prolongados, lo cual supone un enorme despliegue de tiempo y recursos.

LOS FUNDAMENTOS DE UNA PERSPECTIVA TEÓRICA

El estudio de la implementación ha carecido de un marco teórico en relación con la cual pueda examinarse la implementación de las mismas.

Los trabajos sobre el control y el cambio en las organizaciones (teoría de la organización) pueden ofrecer las mayores contribuciones teóricas para el proceso de implementación de las políticas.

Estos trabajos han estudiado los diversos impedimentos para la innovación en la estructura y acción de las organizaciones.

POR QUÉ LAS ORGANIZACIONES SE RESISTEN AL CAMBIO? FACTORES LIMITANTES:

Limitaciones de recursos Costos irrecuperables Beneficios colectivos de estabilidad. Costos psíquicos Acumulación de restricciones sobre el

comportamiento.

Estos tienden a mantener la resistencia a la innovación en las organizaciones, haciendo las cosas en la misma forma en que la han venido haciendo.

EL CONTROL EN LAS ORGANIZACIONES

Aborda el problema de lograr que se efectúe el trabajo y el de asegurar el cumplimiento de las reglas de la organización.

El control es el proceso mediante el cual los directivos aseguran la obtención de los recursos y su uso eficaz y eficiente a favor del cumplimiento de los objetivos de la organización.

Representa un proceso cuyo propósito es asegurar que las reglas sean obedecidas y las órdenes cumplidas.

EL CONTROL Y LA IMPLEMENTACIÓN. (INCENTIVOS Y ACATAMIENTO)

Generalmente el acatamiento esta relacionado con la obediencia o desobediencia específica a una ley o directriz.

El acatamiento permite comparar muchas de las características de las organizaciones complejas :

Las metas que persiguen. Sus estructuras. Sus mecanismos de motivación. El poder y la interacción que ejercen sus

élites. El nivel y los tipos de consenso que logran

sus sistemas de comunicación y socialización.

INCENTIVOS Y ACATAMIENTO Distintos tipos de organizaciones requieren distintos

sistemas de acatamiento y obediencia:1. Cuando los miembros tienen una actitud hostil

frente a la organización el poder coactivo puede ser necesario para conseguir el acatamiento.

2. Cuando la mayoría de los miembros tienen actitud positiva hacia la organización, el acatamiento puede lograrse mediante el uso del poder normativo –la asignación y manipulación de recompensas y privaciones simbólicas.

3. Cuando los miembros no muestran actitudes intensamente favorables hacia la organización y cuando su participación depende de los costos beneficios percibidos el acatamiento se puede lograr con el uso del poder remunerativo, es decir la distribución de recursos materiales tales como salarios, comisiones, ganancias adicionales y servicios.

LA IMPLEMENTACIÓN Y LAS RELACIONES ENTRE SUPERIORES Y SUBORDINADOS

El papel ideal de los subordinados consiste en implementar fielmente las decisiones de sus superiores.

Las políticas se elaboran en los más altos niveles para posteriormente ser ejecutadas por participantes de nivel inferior cuya discrecionalidad esta severamente restringida.

Sin embargo, numerosos estudios han demostrado que los operadores de los niveles inferiores pueden ejercer y consecuentemente, afectar el desempeño de las organizaciones complejas.

LA IMPLEMENTACIÓN Y LAS RELACIONES ENTRE SUPERIORES Y SUBORDINADOS

Como consecuencia de lo último Baum (1974) propone que en lugar de considerar como una anomalía el poder que pudieran tener los agentes de los niveles inferiores, se podría comenzar por presuponer que son ellos quienes de hecho determinan el contenido de las políticas que llevan a cabo.

El poder que tienen los participantes de nivel inferior en las organizaciones aumenta a causa de las actividades de sus superiores quienes suelen tener muy poco conocimiento de lo que sus subordinados hacen.

LA IMPLEMENTACIÓN Y LAS RELACIONES ENTRE SUPERIORES Y SUBORDINADOS

Los subordinados aceptan y acatan las directrices de los superiores cuando existen los incentivos para obedecer (Krislov 1965).

Según Krislov las áreas de motivación consisten en: beneficios personales, psicológicos y colectivos.

El acatamiento será mayor cuando las ventajas personales son las mayores posibles, cuando los mecanismos de sanción contra la oposición son contundentes y severos y cuando la legitimidad de la autoridad que imparte los beneficios y sanciones es conocida.

UNA PERSPECTIVA TEÓRICA

El proceso de implementación comienza en la política misma, en sus objetivos y metas.

Es decir el proceso de implementación variará de acuerdo con las características de la política a ponerse en práctica.

Estas características tienen que ver con:

A. La magnitud del cambio requeridoB. El grado de consenso en torno de las metas por

parte de los participantes en la implementación

UNA PERSPECTIVA TEÓRICA

La magnitud del cambio requerido es importante por dos razones:

1) La implementación estará condicionada por el grado en que la política a implementarse difiera de las anteriores. Es decir, los cambios graduales acumulativos tienen mayor posibilidad de producir respuestas positivas que los cambios drásticos.

2) El proceso de implementación está influido por la magnitud del cambio requerido en las organizaciones. Es decir, es más probable que la implementación sea efectiva cuando no se le exige a la dependencia pública responsable ninguna reorganización drástica.

UNA PERSPECTIVA TEÓRICA

¿Qué implica el grado de consenso en torno de las metas por parte de los participantes en la implementación?

¿Hasta que punto concuerdan los funcionarios responsables respecto a las metas del programa?

Las posiciones valorativas de funcionarios y líderes pueden ser determinantes para el resultado final de la política.

UNA PERSPECTIVA TEÓRICA, FACTORES QUE CONDICIONAN EL CONSENSO: Es importante la medida en que los

subordinados –o los responsables de la implementación– han participado en la elaboración de la decisión política por:

1. Se favorece el surgimiento de un buen espíritu de equipo.

2. Se estimula un mayor compromiso.

3. Se comprenden mejor las razones para introducir una innovación.

4. Se reduce la resistencia básica al cambio.

5. Los subordinados tenderán a oponerse a cualquier innovación cuando ésta haya sido puesta en marcha por iniciativa exclusiva de los superiores.

UNA PERSPECTIVA TEÓRICA, FACTORES QUE CONDICIONAN EL CONSENSO:

Sin embargo, no se puede afirmar categóricamente que la participación de los subordinados en la elaboración de las decisiones necesariamente redunde en el consenso en torno a las metas.

Generalmente la mayoría de las políticas tienden a caer en las categorías de “grandes cambios—bajo consenso” o “cambios menores—alto consenso”

Este tipo de políticas corresponden al modelo incrementalista, enfoque que estipula que las decisiones políticas en curso dependen en gran medida de las decisiones previas.

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Tipología de Políticas Públicas

CONSENSOPolynomial (CONSENSO)

CONSENSO

C A M B I O S

POLÍTICAS

TENDENCIA

HIPÓTESIS La implementación tendrá más éxito cuando

sólo se requieran cambios marginales y cuando el consenso en torno a las metas sea alto.

Cuando se ordenan grandes cambios y el consenso respecto a las metas es bajo, las perspectivas de una implementación exitosa serán muy dudosas.

Más aún, las políticas que impliquen grandes cambios y simultáneamente, un alto grado de consenso, serán implementadas con mayor éxito que aquellas que supongan cambios menores pero también escaso consenso.

Luego entonces: el consenso en torno a las metas ejerce una mayor influencia sobre el proceso de implementación que el elemento del cambio.

UN MODELO DEL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS

El modelo postula la existencia de seis variables independientes y sus interrelaciones entre sí y la variable dependiente:

1) Las normas y objetivos de las políticas2) Los recursos de la política.3) La comunicación entre organizaciones y las

actividades para obligar la acción4) Las características de las instancias

(organizaciones) responsables de la implementación

5) Las condiciones económicas y políticas6) La actitud de los encargados de la

implementación.

Normas y Objetivos

Recursos

Comunicación

Características de las

Organizaciones

Condiciones Económicas,

Sociales y Políticas

Actitud

Implementación de la política

VARIABLE 1: NORMAS Y OBJETIVOS DE LAS POLÍTICAS La identificación de indicadores adecuados de

desempeño es una etapa decisiva en el análisis del desempeño de las políticas.

Los indicadores de desempeño permitirán determinar el grado de cumplimiento de las normas y objetivos.

Los estándares y los objetivos están contenidos en las metas generales enunciadas en la decisión política (e.g. políticas de creación de empleos).

Sin embargo la ambigüedad y contradicciones en la enunciación de las normas y objetivos pueden dificultar la identificación de los indicadores (e.g. combate a la pobreza, hambre, etc.)

El estudio de la implementación no puede tener éxito o fracasar si no existe alguna meta en relación con la cual pueda ser valorada

VARIABLE 2: LOS RECURSOS DE LA POLÍTICA

Además de los estándares, se requiere de los recursos necesarios para administrar las políticas a fin de evaluar la implementación.

Estos recursos pueden incluir fondos u otros incentivos para estimular o facilitar la implementación efectiva

Pero es necesario apuntar que estos recursos no suelen ser suficientes (e.g. política agraria)

VARIABLE 3: LA COMUNICACIÓN ENTRE ORGANIZACIONES Y LAS ACCIONES PARA OBLIGAR A LA ACCIÓN

Es esencial que haya claridad en la formulación y exposición de las normas y objetivos a fin de que los responsables de la implementación puedan saber que es lo que se espera de ellos (¿cómo?)

Al interior de una sola organización mediante mecanismos de control (incentivos y acatamiento)

Sin embargo estos mecanismos de control están ausentes cuando se trata de relaciones entre miembros de diferentes organizaciones, o cuando las relaciones se dan entre funcionarios federales, estatales y municipales.

En el contexto de las relaciones entre organizaciones resultan de suma importancia dos tipos de actividades de inducción o seguimiento:

1. Actividades de asesoría y asistencia técnica.2. Los superiores pueden respaldarse en una gran

variedad de sanciones, tanto positivas como negativas (poder normativo, poder remunerativo y poder coactivo).

Poder normativo: la asignación y manipulación de recompensas y privaciones simbólicas.

Poder remunerativo: la distribución de recursos materiales tales como salarios, comisiones, ganancias adicionales y servicios.

Poder coactivo: tales como sanciones, despidos

En la relación federal/local el uso de los poderes normativo y remunerativo es sumamente frecuente. El gobierno federal ejerce influencia sobre en las actividades estatales y locales a través de la asignación y el manejo de recompensas simbólicas y materiales, pero también, en ocasiones, mediante el poder coactivo retirando los fondos destinados a los estados y localidades.

VARIABLE 4: LAS CARACTERÍSTICAS DE LAS INSTANCIAS RESPONSABLES DE LA IMPLEMENTACIÓN.

Los rasgos estructurales formales de las organizaciones así como los atributos informales de su personal:

a) la competencia y el tamaño del personal de una agencia

b) el grado de control jerárquico de las decisiones y los procesos y de las subunidades de la organización

c) los recursos políticos (apoyo de legisladores y ejecutivos)

d) la vitalidad de una organizacióne) el grado de comunicación “abierta” (redes de

comunicación horizontal, vertical y al exterior)f) los nexos formales e informales de la instancia con el

grupo encargado de la elaboración o inducción de las políticas.

VARIABLE 5: LAS CONDICIONES ECONÓMICAS, SOCIALES Y POLÍTICAS A fin de analizar el impacto de estas condiciones sobre la

implementación de las políticas públicas, se han propuesto las siguientes preguntas:a) ¿Son suficientes los recursos económicos disponibles

para sostener exitosamente un proceso de implementación?

b) ¿En que medida y de que manera afectará la implementación de la política las condiciones socio-económicas prevalecientes?

c) ¿Cuál es el estado de la opinión pública? ¿Qué tanta atención se presta al problema que enfrenta la política?

d) ¿Cuál es la posición de las élites a la implementación de las políticas (a favor o en contra)?

e) ¿Cuál es la inclinación política de la organización responsable (apoyo u oposición)?

f) ¿En que medida se han movilizado a favor o en contra de la política los grupos de interés privados?

VARIABLE 6: LA ACTITUD DE LOS ENCARGADOS DE LA IMPLEMENTACIÓN

Hay tres elementos del comportamiento de los encargados de la implementación que pueden incidir en su capacidad y buena voluntad de para ejecutar la política:

1. Su conocimiento (comprensión, discernimiento) de la política

2. La orientación de su respuesta a la misma (aceptación, neutralidad, rechazo)

3. La intensidad de su respuesta

1. CONOCIMIENTO DE LA POLÍTICA

El éxito de la implementación puede malograrse cuando los funcionarios no son conscientes de desacuerdos con la política.

Existe siempre el riesgo de que los encargados de la implementación mal iterpreten un mensaje claro si la decisión parece contravenir sus convicciones más profundas.

El individuo puede intentar hacer contrapeso al mensaje desagradable recurriendo a su propia percepción de lo que debería ser la decisión (disonancia cognoscitiva).

2. ORIENTACIÓN

Los encargados de la implementación pueden hacer fracasar la ejecución de una política cuando rechazan los objetivos contenidos en ella.

Los objetivos de una política pueden ser rechazados por muy diversas razones: pueden ofender los sistemas de valores personales de los responsables, lesionar lealtades externas a la organización, poner en riesgo el interés propio, o afectar relaciones existentes al otorgarles preferencia.

3. INTENSIDAD

Aquellos que tienen una preferencia completamente opuesta pueden llegar a desafiar directa y abiertamente los objetivos del programa.

Actitudes de menor intensidad pueden provocar que los responsables intenten desviar o evadir clandestinamente sus obligaciones.