Estado de cosas inconstitucional, protección de los ...

Estado de cosas inconstitucional, protección de los derechos fundamentales y

fortalecimiento de la gestión pública territorial

Trabajo de grado para optar por el título de Magíster en Derecho Público para la Gestión

Administrativa

Jesús David Martínez Cantillo

Guillermo Otálora Lozano

Master of Laws

Universidad de Los Andes

Facultad de Derecho

Maestría en Derecho Público para la Gestión Administrativa

Bogotá, D.C.

31/05/2021

Tabla de contenido

Resumen ......................................................................................................................................... 1

Objetivos ......................................................................................................................................... 2

Introducción .................................................................................................................................... 3

Capítulo I. Marco teórico .............................................................................................................. 10

1.1. Introducción .................................................................................................................. 10

1.2. Mapa conceptual ........................................................................................................... 11

1.3. Desarrollo conceptual de la perspectiva teórica ........................................................... 12

1.4. Conclusiones: retos de la perspectiva teórica ............................................................... 19

Capítulo II. Aproximación al estado de cosas inconstitucional como mecanismo de protección de

derechos fundamentales y su impacto sobre la gestión pública ................................................... 20

2.1. Introducción .................................................................................................................. 20

2.2. Definición y características del Estado de cosas inconstitucional ................................ 21

2.3. Fundamento constitucional del estado de cosas inconstitucional ................................. 24

2.3. Antecedentes y origen del estado de cosas inconstitucional en el ordenamiento jurídico

colombiano ............................................................................................................................... 33

2.4. La naturaleza jurídica de la declaración del estado de cosas inconstitucional ............. 44

2.5. Configuración del estado de cosas inconstitucional ..................................................... 52

2.6. La competencia para declarar el estado de cosas inconstitucional ............................... 55

2.7. Alcance e impacto del estado de cosas inconstitucional en la gestión pública ............ 57

2.8. Conclusiones ................................................................................................................. 65

Capítulo III: la competencia de los tribunales administrativos en los Distritos Judiciales para

declarar el estado de cosas inconstitucional ................................................................................. 68

3.1. Introducción .................................................................................................................. 68

3.2. La propuesta: definición y justificación ....................................................................... 68

3.3. Estrategia para la ampliación de la competencia: el poder normativo de la Corte

Constitucional ........................................................................................................................... 74

3.3.1. Viabilidad jurídica .................................................................................................... 74

3.3.2. Viabilidad operativa ................................................................................................. 90

3.4. Definición y naturaleza jurídica del producto práctico................................................. 95

3.5. Conclusiones ................................................................................................................. 97

Conclusiones generales del trabajo de grado ................................................................................ 98

Referencias ................................................................................................................................. 102

Anexo I: Producto práctico ......................................................................................................... 111

Anexo II: sentencias que declaran el estado de cosas inconstitucional Colombia (1991-2021) 144

Anexo III: Clasificación sentencias que declaran el estado de cosas inconstitucional en Colombia

según el tipo de providencia (1991 – 2021)................................................................................ 145

Anexo IV: Clasificación sentencias que declaran el estado de cosas inconstitucional en

Colombia según los derechos protegidos (1991 – 2021) ............................................................ 147

ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL Y GESTIÓN PÚBLICA TERRITORIAL 1

Resumen

El principio de separación y colaboración armónica conlleva repensar responsabilidades

exclusivas en deberes compartidos en torno a la protección de los derechos fundamentales. En este

contexto se inscribe el objeto de estudio: la protección de derechos fundamentales en las periferias

territoriales en Colombia a través del estado de cosas inconstitucional. Parte del interrogante:

¿cómo incorporar el estado de cosas inconstitucional a las competencias de los jueces en el nivel

territorial con el objetivo de ampliar la protección de las garantías e incidir en la gestión pública?

En respuesta, se defiende la necesidad de formular un proyecto de sentencia que declare el estado

de cosas inconstitucional en una situación vigente de violación estructural de derechos y acoja los

argumentos que permitan la ampliación de la competencia en mención, el cual constituye el

producto práctico. El trabajo se desarrolla a partir de la metodología jurídico-propositiva, y se

compone de la introducción, una aproximación al estado de cosas inconstitucional como

mecanismo de protección de derechos, y el análisis de la viabilidad jurídica y operativa de la

propuesta. Concluye que la ampliación de la competencia es una apuesta por acercar la justicia

constitucional y fortalecer la eficacia de la gestión pública territorial.

Palabras claves: derecho constitucional, derechos fundamentales, jurisdicción

constitucional, tribunales administrativos, estado de cosas inconstitucionales.


Objetivos

Objetivo general

Establecer una estrategia jurídica a través de la cual se pueda ampliar la competencia de

los tribunales administrativos para declarar el estado de cosas inconstitucional, a fin de mejorar la

protección de los derechos fundamentales a nivel territorial e incidir positivamente en la gestión

pública de las autoridades locales.

Objetivos específicos

a) Desarrollar tanto el marco conceptual como la perspectiva teórica que se derivan

de la ampliación de la competencia de los tribunales administrativos en los distritos judiciales para

declarar el estado de cosas inconstitucional.

b) Establecer, a partir de la doctrina y el marco normativo legal vigente, la estrategia

jurídica que permita ampliar la competencia de los tribunales administrativos para declarar el

estado de cosas inconstitucional.

c) Establecer la viabilidad jurídica y operativa de ampliar la competencia de los

tribunales administrativos para declarar el estado de cosas inconstitucional.


Introducción

Los derechos son el pilar de la Constitución política de 1991. En torno a ellos se estatuye la

estructura del Estado colombiano según el artículo 2 de la Carta Política, y de tal magnitud es su

estima en el planteamiento de la cimentación institucional en Colombia que ha llevado a definir

el texto constitucional principalmente como una carta de derechos (Valencia, 1991, p. 73), y con

ello, la clasificación del país en la corriente del constitucionalismo progresivo y expansivo de

finales del siglo XX (Montoya, 2013, p. 158). En términos de la Corte Constitucional, “no es

posible, entonces, interpretar una institución o un procedimiento previsto por la Constitución por

fuera de los contenidos materiales plasmados en los principios y derechos fundamentales”

(CConst. T-406/1992, p. 9). Así pues, la protección y la garantía efectiva de los derechos

fundamentales en Colombia es vital; se trata de un elemento de la esencia y de legitimidad de

existencia del sistema institucional público.

Entre las implicaciones que este diseño institucional ha tenido se encuentran: en primer

lugar, el reconocimiento de la separación y colaboración armónica de poderes como un principio

constitucional que exige, a los distintos órganos del Estado, actuar de manera conjunta para

garantizar el goce efectivo de los derechos constitucionales (CConst. C-246/2004, p. 32); segundo,

la consagración de un mecanismo judicial de protección inmediata de derechos fundamentales

(CN. Art. 86); y, por último, el establecimiento de la garantía de los derechos y libertades

fundamentales como finalidad y fundamento de la existencia del Estado colombiano como Estado

social de derecho (CConst. T-124/1993, p. 9). La sinergia de estos tres preceptos conllevó un

despliegue institucional tendiente a profundizar el intervencionismo del Estado, y en lo que

respecta a su componente humano, concientizó sobre la titularidad y jerarquía de derechos y, con

ello, cierto activismo en las instancias judiciales por medio de la acción de tutela. Esto es un


referente de la internalización del deber de protección en cabeza del Estado, resultado nada ajeno

al propósito del constituyente de “entregar una herramienta ágil y eficaz a los ciudadanos”

(Ramírez, 2019, p. 2).

De manera concurrente al ideal proteccionista formalizado en el código político, la realidad

socioeconómica de Colombia se caracteriza por altos niveles de pobreza y desigualdad. Para el

año 2020 el país se ubicó en el primer lugar de desigualdad en América Latina, destacándose a su

vez por la existencia de profundas desigualdades a nivel interno entre sus regiones (IDERE

LATAM, 2020, p. 13 - 14). En esa línea, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística

encontró, al medir índices como la pobreza económica, la línea de pobreza monetaria y la

incidencia de la pobreza monetaria, que el impacto de la pobreza y la desigualdad es mayor en

departamentos como La Guajira y el Chocó que en ciudades como Bogotá y Barranquilla (DANE,

2020, p. 4-10). A saber, en la última medición de estos índices, el DANE evidenció que el ingreso

per cápita en Quibdó se ubica tres puntos porcentuales por debajo de la media nacional y la

incidencia de la pobreza monetaria es 20% superior que en el resto del país (DANE, 2021, p. 26).

El impacto de la pobreza y la desigualdad que constituye, al igual que otros, un factor

diferencial entre las regiones, permite resaltar graves violaciones a los derechos fundamentales

constitucionalmente reconocidos en las periferias territoriales, en aquellos lugares donde las

problemáticas económicas y sociales impactan más. En este punto conviene poner de presente

algunos ejemplos. En primer lugar, las persistentes necesidades estructurales de la población en

el Chocó, que en el 2017 conllevó un paro cívico impulsado por movimientos populares y,

recientemente en el 2021 convocó a movimientos sociales a manifestarse por el desplazamiento

de más de 30 familias a causa de la grave situación de orden público en algunos municipios. En

segundo lugar, las múltiples denuncias en medios de prensa y ante organismos de control


originadas por las irregularidades en torno al suministro de alimentos a la población infantil en el

marco de la política Plan de Alimentación Escolar. Y, en tercer lugar, las profundas necesidades

y carencias que padece la población indígena en el Amazonas develadas por la pandemia del

COVID-19.

En este contexto, la acogida de la acción de tutela como mecanismo judicial de protección

de derechos fundamentales desembocó en una realidad compleja e interesante susceptible de

estudios de investigación, al tiempo que se distingue por la saturación y el embotellamiento de

miles de acciones en despachos judiciales, lo cual obligó a adoptar medidas para mejorar la

eficiencia en la respuesta, tales como la reglamentación de la “tutelatón” (D. 1834/2015, Art.

2.2.3.1.3.1). Se trata de una realidad que se destaca por el ingenio de algunas corporaciones y

organismos estatales en la adopción de estrategias que permitan robustecer la garantía efectiva de

los derechos constitucionales. Uno de los aportes de la Corte Constitucional en este sentido se

concretó mediante la creación jurisprudencial de la figura del estado de cosas inconstitucional, en

adelante ECI, por medio de la cual, partiendo del reconocimiento de la existencia de circunstancias

contrarias a las garantías fundamentales vigentes, es indispensable la intervención de múltiples

entidades públicas tendientes a superar ese estado contrario a lo establecido en la Constitución

Política de 1991.

En estas realidades caracterizadas por violaciones sistemáticas, generalizadas y

estructurales de derechos fundamentales se inscribe la problemática que acoge este trabajo de

grado. Además de poner en tela de juicio la legitimidad y el fundamento de la existencia del Estado

colombiano, conforme a los artículos 1, 2, y 188 de la Constitución Política de 1991, estas

violaciones son principalmente un problema de la administración pública y su gestión, a la que,

en particular, la Corte Constitucional le reprocha la “estrecha omisión del cumplimiento de sus


obligaciones” (CConst. T-153/1998, p. 81). Así pues, el problema es la violación de derechos

fundamentales que trata el ECI, especialmente aquellas que suceden en las periferias del territorio

nacional y que representan, en términos de gestión pública, un incumplimiento del deber

constitucional de garantizar los derechos y libertades, lo que acarrea dificultades en la eficiencia

y legitimidad de la administración pública.

Estos problemas de vulneración de derechos fundamentales son apenas una parte del ECI.

Otra de ellas, de gran importancia para efectos del presente trabajo, es su utilidad como

instrumento para la intervención en esos escenarios problemáticos, con el fin de superar las causas

que lo generan y así reivindicar la vigencia de la Constitución Política. Siendo así, el objeto del

presente trabajo de grado reside en la protección de los derechos fundamentales en Colombia en

un nivel descentralizado territorialmente mediante la figura del ECI, especialmente en las

periferias del territorio nacional, donde las desigualdades y carencias monetarias impactan de

manera diferencial. En otros términos: ampliar la competencia de declararla a otras autoridades

judiciales más cercanas en el territorio. En concordancia, la pregunta de investigación es ¿cómo

se puede incorporar la figura del ECI a las competencias de las autoridades judiciales a nivel

territorial con el objetivo de ampliar la protección de los derechos fundamentales e incidir

positivamente en la gestión publica de la administración pública local? En respuesta, se defenderá

la necesidad de formular un proyecto de sentencia estructural que declare el ECI en un escenario

de violación estructural y generalizado vigente, dentro de la cual la Corte Constitucional amplíe

la competencia para declararla a los tribunales administrativos en los distritos judiciales. En otros

términos, se busca extender el ámbito competencial del ECI, otorgándole la posibilidad a los

tribunales administrativos de declararla en casos de presunta violación sistemática de derechos

fundamentales.


Esta propuesta se justifica por su pertinencia y aporte a la disciplina. Resulta pertinente

porque parte de un tema, objeto y problema inscritos en el ámbito de aplicación del derecho

público, y porque la protección y garantía de los derechos constitucionales es transversal a todas

las ramas del derecho. En particular, tal como se referenció, atiene a la gestión pública por ser un

deber constitucional del presidente de la república “garantizar los derechos y libertades de todos

los colombianos” (CN. Art. 188). De igual forma, es un trabajo cuyo desarrollo aportará a la

disciplina, en primer lugar, porque con su resultado y eventual aplicación se pueden generar

procesos de dinamismo institucional en el nivel descentralizado, que conlleva el fortalecimiento

de la administración pública territorial. En segundo lugar, aporta a la disciplina al ser una

propuesta que aboga por la necesidad de acercar la justicia constitucional a los territorios como

estrategia para fortalecer la descentralización y gestión pública local a través de decisiones de ECI,

lo cual, al tiempo, permitiría potencializar y robustecer esta figura. Por último, en esa línea, aporta

a la disciplina por ser una oportunidad de estudiar la gestión pública desde la perspectiva que

brinda la aplicación de la figura del ECI, permitiendo analizar la administración de justicia como

un factor más que incide sobre la gestión pública en el nivel local, esto es, la “judicialización de

la política” (Montoya, 2013, p. 158).

Para su desarrollo se utilizará una metodología jurídico-propositiva propia de un trabajo

práctico, por medio de la cual se revisarán las sentencias estructurales declaratorias de estados de

cosas inconstitucional proferidas hasta le fecha, con miras a identificar su fundamento,

características y alcance, de tal forma que se pueda construir el argumento para ampliar la

competencia a los tribunales administrativos.

El trabajo se estructura principalmente de una parte introductoria, tres capítulos de

contenido, un capítulo final de conclusiones y cuatro anexos, de los cuales, el primero constituye


el producto práctico. La parte introductoria está formada por el resumen, la introducción y los

objetivos. El primer capítulo de contenido es el marco teórico de este trabajo de investigación, y

hace énfasis en el desarrollo de la perspectiva teórica. El segundo capítulo hace una aproximación

al ECI como mecanismo de protección de derechos fundamentales y su impacto sobre la gestión

pública. El tercer capítulo define y justifica la propuesta de solución al problema planteado, su

viabilidad jurídica y operativa y, a su vez, también define y explica la naturaleza jurídica y la

forma de operación del producto práctico. Finalmente, el capítulo de las conclusiones y los anexos.

El primer anexo es el documento práctico: un proyecto de sentencia estructural que recoge la

conceptualización desarrollada por la Corte Constitucional en torno al ECI y, además, desarrolla

el fundamento legal de la posibilidad de ampliar la competencia de declarar el ECI a los tribunales

administrativos, como estrategia para mejorar el ámbito de protección y garantía efectiva de los

derechos fundamentales en los territorios. La sentencia de tutela que será objeto de revisión fue

proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Circuito de Quibdó en el marco de la

acción de tutela presentada por la Procuraduría 186 Judicial I Administrativa de Quibdó en contra

de la ESE Hospital Local Ismael Roldan Valencia, Positiva Compañía de Seguros S.A., y el

Municipio de Quibdó – Secretaría de Salud de Quibdó, por la presunta violación de los derechos

fundamentales al trabajo en condiciones dignas y justas y a la salud de los trabajadores del centro

médico accionado. Los últimos tres anexos son cuadros que caracterizan y clasifican las sentencias

que a la fecha ha proferido la Corte Constitucional declarando el ECI.

Como resultado del desarrollo del trabajo de grado, se concluye que una sentencia

estructural proferida por la Corte Constitucional es una estrategia adecuada para ampliar la

competencia de los tribunales administrativos para declarar el ECI, siendo este un mecanismo para

mejorar la protección de los derechos fundamentales a nivel territorial especialmente en las


periferias, donde impactan más fuertes las desigualdades económicas y sociales. Además que, de

ser así, se estaría adoptando una herramienta que de manera exógena incide positivamente en el

ejercicio y las dinámicas de las autoridades a nivel territorial, favoreciendo en últimas, la

legitimidad y eficacia de su gestión.


Capítulo I. Marco teórico

1.1. Introducción

El uso del ECI como herramienta para la protección de los derechos fundamentales en el nivel

territorial en Colombia es un reto. Exige la definición de una estrategia jurídica solida, que permita

sustentar la ampliación de la competencia a los tribunales administrativos para reconocer la

existencia de transgresiones a las prerrogativas fundamentales y, a partir de ello, declarar, en el

marco del ECI, la necesidad de actuar de manera conjunta entre las entidades públicas competentes

según el caso. Sin embargo, previo a este ejercicio, resulta indispensable establecer el marco

teórico que permita orientar el desarrollo del trabajo.

Así pues, en este capítulo se establecerán los lineamientos de interpretación del proyecto

de investigación, los cuales permitirán identificar, analizar y elaborar la posible solución al

problema de derecho y gestión pública objeto de estudio. De igual forma, permitirá explicar cómo

desde el enfoque acogido y las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico es posible

ampliar la competencia de los tribunales administrativos para declarar el ECI.

Además de esta breve introducción, se compone principalmente de un mapa conceptual,

del desarrollo conceptual de la perspectiva teórica y de la conclusión. En el mapa conceptual se

organizan grafica y jerárquicamente los conceptos que conformarán el desarrollo conceptual de la

perspectiva teórica. Este, el componente central del marco teórico, establece de forma articulada

la perspectiva teórica que orienta el planteamiento del trabajo de grado y su ejecución. En otras

palabras, se precisan definiciones conceptuales para interpretar y analizar críticamente el problema

de investigación. Finalmente, a manera de conclusión se precisan los retos de la perspectiva teoría,

y estos como oportunidades para la solución del problema planteado.


1.2. Mapa conceptual


1.3. Desarrollo conceptual de la perspectiva teórica

Derechos fundamentales

La jurisprudencia de la Corte Constitucional es un insumo indispensable en Colombia para

establecer un concepto de derecho fundamental que oriente el desarrollo de este trabajo. No puede

ser de otro modo porque la Corte Constitucional es la encargada de la custodia de la Constitución

Política de 1991 (CN. Art. 241), la cual es principalmente una carta de derechos (CConst. T-

406/1992, p. 9). Al respecto, señaló que los principios de indivisibilidad, integralidad y

universalidad fijan el concepto de derecho fundamental, lo que permite que en esta categoría se

ordene “la protección igualitaria de todos los derechos que sean necesarios para preservar la

dignidad humana” (CConst. T-095/2016, p. 16), de allí que un derecho tendrá dicha naturaleza

siempre que pueda demostrarse su relación “funcionalmente con la dignidad humana” (CConst.

T-428/2012, p. 13). De manera que, coherente con la visión del Constituyente de 1991, según lo

estableció en el artículo 1 de la Constitución Política de 1991, son prerrogativas que irradian todo

el ordenamiento jurídico (García, 2011, p. 89).

De igual forma, los derechos sociales pueden ser cobijados por la categoría de

fundamentales, toda vez que estos “procuran crear las condiciones de igualdad material mínima

para que las personas puedan disfrutar de los derechos de libertad” (García, 2011, p. 92). Este

planteamiento ha sido acogido por la Corte Constitucional, que ha ordenado el amparo de derechos

sociales1, especialmente en el caso del desplazamiento (CConst. T-025/2004, p. 84; A-218/2006,

p. 3; A-266/2017, p. 7). Lo anterior en un entendido complejo del deber de las autoridades de

garantizar la realización de los derechos en el marco de un Estado social de derecho: “Las

1 La Corte Constitucional ha tutelado la protección de derechos sociales, económicos y culturales con fundamento en

su función para la realización de los derechos fundamentales en varias oportunidades, destacándose entre ellas:

derechos pensionales (CConst., T477/2013), derecho a la seguridad social (CConst., T943/2011), derechos

prestacionales (CConst., T160/2011), Asuntos económicos en materia de salud (CConst., T499/2011).


autoridades buscan no sólo garantizar (…) esferas libres de interferencia ajena, sino que es su

deber también asegurarles condiciones materiales mínimas de existencia, por lo cual el Estado

debe realizar progresivamente los llamados derechos económicos, sociales y culturales” (CConst.

C-251/1997, p. 30).

Por derechos fundamentales se entenderá el conjunto de prerrogativas fundamentales y

sociales consagradas en la Constitución política de 1991 necesarias para preservar la dignidad

humana, y que exigen tanto la no interferencia en la esfera de libertades de los individuos, como

la intervención estatal en procura de crear las condiciones de igualdad mínima para ejercerlas

efectivamente. En consecuencia, además de los derechos fundamentales consagrados en el

capítulo 1 del título II de la Constitución, también comprenden los derechos sociales, económicos

y culturales, cuando su protección permita garantizar condiciones mínimas de dignidad humana.

Principio de separación y colaboración armónica de poderes

La separación y colaboración armónica es un principio consagrado en el artículo 113 de la

Constitución Política de 1991: “Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero

colaboran armónicamente para la realización de sus fines”. Según la Corte Constitucional se

caracteriza por un sistema de balances y contrapesos enfocado en un aspecto dinámico en el

ejercicio del poder político, que reconoce que “para poder garantizar la libertad de los ciudadanos

es necesario controlar el ejercicio del poder del Estado, [pero se requiere] de herramientas que

permitan que los órganos del poder público se controlen mutuamente” (CConst. C-630/14, p. 10).

En concreto, significa que “las tareas indispensables para la consecución de los fines del

Estado se atribuyen a órganos autónomos e independientes. No obstante, la separación resulta

morigerada por las exigencias constitucionales de colaboración armónica y por controles

recíprocos” (CConst. C-141/10, p 446). Pese a ser un Estado unitario, era la voluntad del


constituyente de 1991 que fuese un principio que operara para toda la estructura político-

administrativa del Estado colombiano, gracias a la descentralización administrativa (Asamblea

Nacional Constituyente, 1991, p. 9).

Se entenderá por este principio un mandato constitucional que obliga a los órganos

estatales de las distintas ramas del poder público al cumplimiento de los fines constitucionales en

el marco de sus competencias y colaborando entre ellos.

Jurisdicción constitucional

La Constitución Política de 1991 en su artículo 116 integra la Corte Constitucional a los órganos

de la rama judicial del poder público que administran justicia. Luego, en el artículo 241 dispone

que a ella “se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos

y precisos términos de este artículo”. Siendo así, en Colombia cualquier concepto válido de esta

jurisdicción debe reconocer la superioridad de la Corte Constitucional; así lo ha afirmado la Corte

Constitucional: “En esta materia, todos los jueces, como eventuales inferiores jerárquicos de la

Corte Constitucional, también hacen parte de la jurisdicción constitucional organiza y

funcionalmente” (CConst. A-016/94, p. 7). En consecuencia, como máxima guardiana y protectora

de la Constitución Política ha interpretado la composición de la jurisdicción constitucional

precisando que: “Todos los jueces pertenecen en un sentido funcional a la jurisdicción

constitucional y son órganos de la misma” (CConst. A-087/01, p. 6).

Se acogerá el concepto de jurisdicción constitucional adoptado por el Constituyente en

1991, según el cual todos los jueces de la República hacen parte de esta jurisdicción, en razón a

su designación como guardianes de los derechos fundamentales sin importar su especialidad,

caracterizada por responder a una estructura jerarquizada en la que asume como tribunal máximo

la Corte Constitucional.


Sentencias estructurales

El concepto de sentencias estructurales se inscribe en un contexto de activismo judicial, según el

cual los jueces en el constitucionalismo moderno han asumido un rol más activo por fuera del

escenario judicial, adoptando decisiones que propenden por la intervención “de manera directa

para la solución de problemas sociales que son del orden estructural” (Vargas, 2011, p. 32). Estas

decisiones “se enmarcan perfectamente en el mandato constitucional de la colaboración armónica

de las autoridades para lograr los fines del Estado” (Vargas, 2011, p. 33) y, en esa medida, toca

temas que han carecido de interés por parte de las otras ramas de poder público, conminando a

tratarlos de manera adecuada (Osuna, 2015 p. 113).

Las sentencias estructurales se caracterizan porque implican decisiones de naturaleza

“compleja y estructural” (CConst. A.548/2017, p. 7), en las cuales:

La Corte Constitucional se involucra en el proceso de formación de las políticas públicas,

(i) al señalar la situación de violación de derechos ante las irregularidades del sistema

adoptado, o la ausencia de dichos sistemas, (ii) la incidencia en la determinación a los

órganos y entidades del gobierno nacional para que diseñen, financien y ejecuten políticas

públicas tendientes a garantizar los derechos afectados y superar la declaración de

inconstitucionalidad y (iii) el seguimiento para verificar que las acciones adoptadas

superen dicho estado. (Muñoz, 2012, p. 47)

Esta es una visión acogida de igual forma por Andrés Gutiérrez (2016), quien plantea que

la legitimidad de este tipo de sentencias surge de un “bloqueo institucional”, que significa “la

anulación del poder de respuesta del Estado frente a un contexto social crítico” (Gutiérrez, 2016,

p. 25). En razón a ello, las sentencias estructurales son:


Decisiones judiciales que, con el propósito de asegurar la protección efectiva de los

derechos de extensos grupos de personas, ordenan el diseño y la implementación de

políticas públicas por parte del Estado. Si bien no en todos los casos dicho requerimiento

es hecho de forma explicita por el juez, lo cierto es que el cumplimiento material de estas

órdenes supone en todos los casos la realización de este tipo de esfuerzos. (Rodríguez,

2016, p. 17)

Se entenderá por sentencias estructurales aquellas decisiones judiciales atípicas y

complejas de tribunales constitucionales producidas como parte del desarrollo de un rol normativo

positivo, fundamentadas en la obligación de salvaguardar la supremacía constitucional y la

garantía de los derechos constitucionales, que aspiran a garantizar la legitimidad del aparato estatal

en todos sus niveles, ordenando su activación en función de dar respuestas a problemáticas

generalizadas que desconocen la vigencia de principios y valores constitucionales por medio del

desarrollo y evaluación de políticas públicas.

Estado de cosas inconstitucional

Resulta de la aplicación de teorías transnacionales en un contexto particular de necesidades

sociales y económicas, que obligó a pensar en instrumentos que permitieran reducir la brecha entre

“la amplia consagración de derechos y las desigualdades” (García, 2011, p. 80), situación que

“legitima la intervención de la Corte Constitucional en el proceso de formación de políticas

públicas (…): al inicio señalando un evento como cuestión que debe merecer la atención estatal,

y al final, revisando en la etapa de evaluación los resultados de la implementación de la política”

(García, 2015, p. 174).

Inicialmente el ECI fue definido como un deber de notificación, a través del cual se

comunica “a la autoridad competente la noticia relativa a que un determinado estado de cosas


resulta violatorio de la Constitución Política” (CConst. SU-559/1997, p. 32). Esta primera

definición destaca el deber de comunicación en conjunto al deber de realización de los fines

estatales y a evitar la congestión de los despachos de los jueces constitucionales a través del tramite

de las acciones de tutela. De igual forma, esta notificación se acompaña de un requerimiento

“específico o genérico” dirigido a las autoridades, en el sentido de realizar una acción o abstenerse

de hacerlo, las cuales tienen el propósito de “restablecer el orden fundamental quebrantado”

(CConst. SU 559/1997, p. 32).

La situación objeto de notificación y requerimiento de intervención tiene relación directa

con la violación de derechos fundamentales (CConst. SU 559/1997, p. 32), y se caracteriza por ser

una “violación sistemática de los derechos (…), [es decir, que la violación tenga] un carácter

general —en tanto que afectan a multitud de personas—, y cuyas causas sean de naturaleza

estructural —es decir que, por lo general, no se originan de manera exclusiva en la autoridad—”

(CConst. T153/1998, p. 71). La notificación que se fundamenta en el deber que le asiste de

colaborar armónicamente con los restantes órganos del Estado para la realización de los fines

constitucionales, es una de las formas en que la Corte Constitucional “realiza su función de

guardiana de la integridad de la Constitución y de la efectividad de sus mandatos” (CConst. SU-

559/1997, p. 98).

Con el tiempo, la Corte añadió elementos a la definición, robusteciendo y perfeccionando

tanto la definición de violación estructural, como la actividad que deriva de la declaración de ECI.

En relación a la primera, la Corte estableció:

(1) Se presenta una repetida violación de derechos fundamentales de muchas personas -

que pueden entonces recurrir a la acción de tutela para obtener la defensa de sus derechos

y colmar así los despachos judiciales - y (2) cuando la causa de esa vulneración no es


imputable únicamente a la autoridad demandada, sino que reposa en factores estructurales.

(CConst. T025/04, p. 71)

La Corte también consideró que la declaración ECI implica un deber de seguimiento a los

avances en la superación de las violaciones a los preceptos constitucionales “a partir de mínimos

constitucionales asegurables” (CConst. T-267/2018, p. 6). No basta con notificar y ordenar

medidas tendientes al restablecimiento de las garantías fundamentales, al juez constitucional le

asiste el deber de hacer seguimiento hasta lograr asegurar la vigencia de los mínimos

constitucionales de protección.

En los últimos pronunciamientos sobre el tema, la Corte Constitucional ha complementado

la conceptualización del ECI ahondando en el deber del juez constitucional de precisar los fines y

objetivos constitucionales mínimos de protección que se esperan alcanzar como consecuencia de

la implementación de políticas públicas que resulten de la notificación del ECI. Así pues, el juez

constitucional junto con la declaración de ECI debe precisar “los fines y objetivos constitucionales

mínimos que deberán ser tenidos en cuenta, sea cual sea la política que se adopte” (CConst.

T302/2017, p. 148).

Se entenderá por ECI la figura jurídica mediante la cual un juez constitucional competente,

en virtud de sus facultades como guardián de la vigencia efectiva de los derechos fundamentales

y del deber de colaboración armónica con las otras ramas del poder público, notifica a una o varias

autoridades de la confluencia de condiciones de violación general y estructural de la Constitución

política, con el propósito de que estas pongan en movimiento su organización a fin de intervenir

y lograr la superación de las causas que las generan por medio del diseño y ejecución de políticas

públicas, que conlleven garantizar los mínimos constitucionales asegurables.


1.4. Conclusiones: retos de la perspectiva teórica

En este capítulo se planteó la perspectiva teórica acogida para el desarrollo del presente trabajo de

grado. Los elementos metodológicos del planteamiento del trabajo exigen una perspectiva teórica

integrada por los conceptos de derechos fundamentales, principio de separación y colaboración

armónica de poderes, jurisdicción constitucional, sentencias estructurales, y ECI. La perspectiva

teórica acogida para cada uno de ellos responde a esa necesidad, y tiene el reto fundamental de

guiar de forma lógica la ejecución de los siguientes capítulos, es decir, constituye el cimiento

teórico para la construcción de la solución a la pregunta y del producto práctico.

De igual forma, esta perspectiva parte de la exigencia básica de un estudio desarrollado

dentro de esta disciplina: coherencia constitucional. Es una perspectiva que cumplió con este

primer reto, resultado de escoger referentes coherentes con el lineamiento normativo del

ordenamiento jurídico colombiano. Esto quiere decir que la interpretación dada a cada uno de los

conceptos que integran el planteamiento, y que son transversales a todo el trabajo, permitirá la

construcción de un producto práctico, aportando a la aplicabilidad del resultado. En consecuencia,

permitirá la consecución de un resultado final que goce de pertinencia y responda a las directrices

normativas vigentes.


Capítulo II. Aproximación al estado de cosas inconstitucional como mecanismo de

protección de derechos fundamentales y su impacto sobre la gestión pública

2.1.Introducción

En este segundo capítulo se hace una aproximación al ECI como mecanismo de protección de

derechos fundamentales y su impacto sobre la gestión pública en Colombia. Si bien en el

desarrollo de la perspectiva teórica se hizo un primer acercamiento al ECI, este consistió en un

acotamiento de la conceptualización que servirá de guía para la ejecución de la investigación. En

este segundo capítulo la aproximación se hace con mayor minuciosidad a partir de la ley, la

jurisprudencia y la doctrina, de tal forma que permita profundizar en la reglamentación,

caracterización y aplicación de la figura en Colombia, ejercicio indispensable para cumplir con

los objetivos planteados.

En ese orden, en primer lugar se define y caracteriza el ECI. Luego, se explica el

fundamento de la figura en el ordenamiento jurídico colombiano, no solo desde una perspectiva

jurídica, sino también a partir de un enfoque político. Seguido se describen los antecedentes y el

origen de la figura en Colombia a través de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Posteriormente se explica la naturaliza jurídica de la declaración del ECI, precisando cuáles son

los tipos de pronunciamientos judiciales en los que se enmarca esta declaración. De igual forma,

en este capítulo se detallan los requisitos para su configuración, es decir, se precisa bajo qué

circunstancias es viable la declaración del ECI. En la misma línea, también se hace referencia a la

competencia para su declaración y, finalmente, se detalla el impacto de la declaración en la gestión

pública, así como también se delimita su alcance según lo ha entendido la jurisprudencia de la

Corte Constitucional y el Consejo de Estado.


2.2.Definición y características del Estado de cosas inconstitucional

El primer apartado de este segundo capítulo tiene el propósito de definir y caracterizar el ECI a

través de la doctrina y la jurisprudencia. Un primer acercamiento desde la doctrina reciente es

aportado por David Landau (2021, p. 260), quien plantea una definición de la figura como un

instrumento doctrinal integrado a las herramientas de protección derechos socioeconómicos en el

ordenamiento jurídico colombiano, siempre que ellos tengan una relación directa con la garantía

de los derechos fundamentales y la dignidad humana, en un contexto en el cual se ha comprobado

una brecha sistemática entre la gestión pública y los requerimientos constitucionales, demandando

la adopción de órdenes estructurales por parte de la Corte Constitucional. Además, hace parte de

la definición de este instrumento su complementación con un sistema de monitoreo que le permite

al juez constitucional hacer seguimiento sobre la implementación de los correctivos y superación

de las causas de la violación estructural de derechos.

Gabriel Bustamante Peña (2011, p. 8) propone una definición según la cual es

indispensable partir de su reconocimiento como una creación intelectual desarrollada

jurisprudencialmente por la Corte Constitucional, que permite, luego de constatar violaciones

generalizadas y sistemáticas de derechos humanos, la extensión de los efectos de los fallos del

juez de tutela, con el fin de proteger directamente a un conjunto de personas, e indirectamente a

toda la sociedad potencialmente en peligro, mientras subsista la realidad que es contraria a la

Constitución Política. De manera que según este autor una definición de esta figura coherente con

su construcción en Colombia es:

Un juicio empírico de la realidad, que determina un incumplimiento reiterado y sistemático

de la norma constitucional, de tal magnitud, que hace que la Carta Política quede sin efecto


en la praxis. Por consiguiente, la Corte, como guardiana de la integridad y supremacía de

la Constitución, ordena salvar dicha situación por medio de acciones inmediatas y no

progresivas; estructurales y no coyunturales, y de largo aliento. Es decir, acciones que sólo

pueden ser resueltas en el marco de una política de Estado y que deben involucrar al

conjunto de la institucionalidad llamada a resolver la anormalidad presente,

comprometiendo, incluso, el esfuerzo de varios gobiernos. (Bustamante, 2011, p. 8)

Según Bustamante (2011, p. 8), en entrevista que le fue concedida por el entonces

magistrado de la Corte Constitucional Manuel José Cepeda Espinosa, el análisis de la realidad es

un elemento central en la definición del ECI:

En este caso no se juzga un acto jurídico sino una realidad, un estado de cosas.

Conceptualmente es un giro copernicano en el entendimiento del control constitucional,

ya que, en el control del derecho, las normas y los actos, son lo tradicional, pero aquí, lo

que se controla o pretende transformar es la realidad, unos hechos, un estado de cosas

contrario a la Constitución. (Bustamante, 2011, p.8)

La declaración del ECI y lo ordenado como consecuencia de ella es el resultado de un

ejercicio de constatación, el cual constituye el elemento definitorio. En esa medida, si bien las

decisiones que se adoptan en estos fallos también integran la definición, es el juicio sobre los

hechos y su respectiva notificación a las autoridades competentes lo distintivo en la definición:

Cuando se constata la vulneración repetida y constante de derechos fundamentales, que

afectan a multitud de personas, y cuya solución requiere la intervención de distintas

entidades para atender problemas de orden estructural, esta Corporación ha declarado la


existencia de un estado de cosas inconstitucional [sic] y ha ordenado remedios que cobijen

no sólo a quienes acuden a la acción de tutela para lograr la protección de sus derechos,

sino también otras personas colocadas en la misma situación, pero que no han ejercido la

acción de tutela. (CConst., T025/04, p. 70)

En consecuencia, el ECI es un ejercicio de valoración sobre realidades y no sobre normas,

que permite garantizar la vigencia efectiva de los derechos plasmados en la Constitución Política

de 1991, evitando que estos queden en el papel y se materialicen efectivamente. De igual forma,

integran la definición que el resultado del ejercicio de constatación da cuenta de una vulneración

generalizada y sistemática de derechos fundamentales a un numero plural de personas2, y que para

su solución es indispensable la intervención de todas las autoridades competentes.

Como características del ECI Gabriel Bustamante Peña (2011, p. 9) destaca tres: no es un

problema jurídico, es representativa y extra-sistemática. En primer lugar, contrario a ser un

problema, el ECI es una herramienta a través de la cual se evidencian “hechos palpables de

irregularidad constitucional y ordena resolverlos” (Bustamante, 2011, p. 9). En segundo lugar, es

representativa toda vez que refleja un conjunto de hechos que van en contravía de la Constitución

(Bustamante, 2011, p. 9). Y finalmente, es extrasistemática, hasta cierto punto, porque es una

figura creada por la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia y “no tiene punto expreso

de referencia ni en la Constitución, ni en la ley” (Bustamante, 2011, p. 9).

2 A la fecha la Corte Constitucional no ha establecido un número mínimo o máximo de personas que deban estar

siendo victimas de violación estructural de derechos fundamentales en el marco de la figura del ECI.


2.3.Fundamento constitucional del estado de cosas inconstitucional

En cuanto a los fundamentos constitucionales del ECI es importante empezar resaltando que la

condición connatural al derecho constitucional de esta figura conlleva buscar su fundamento más

allá de los referentes normativos establecidos en la Constitución Política de 1991, esto es, en

factores inherentes al derecho constitucional, como su carácter político. En esa medida, en el

marco de un Estado social de derecho como el colombiano, la Constitución Política de 1991 será

el fundamento más importante, pero no la única. Coherente con la condición en mención,

referentes normativos por fuera del texto constitucional desempeñan un rol importante en la

fundamentación de la figura, destacándose entre estas la evolución del papel del juez en la

configuración y el funcionamiento del Estado. Por ello, a lo largo de este apartado se hará alusión

a distintas fuentes además de la Constitución Política para explicar el fundamento de esta figura.

El primer fundamento constitucional hace parte de aquellos que se identifican

explícitamente en el texto de la Constitución Política de 1991, y es el principio de separación y

colaboración armónica de poderes. Establecido en el artículo 113 de la Carta Política, dispone que

“los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para

la realización de sus fines.”. Uno de los escenarios en que se manifiesta dicho principio es en la

protección de los derechos fundamentales. A saber, cada rama y órgano del poder público tiene a

su cargo una parte del deber de garantizar estos derechos en función de su campo de acción y

especialidad, no obstante, en virtud de este principio se espera que entre ellos trabajen

mancomunadamente para lograr ese fin constitucional del Estado colombiano: “Garantizar la

efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución” (CN. Art. 2).


En ese sentido lo ha entendido la Corte Constitucional, que recurrió a este principio para

fundamentar el ECI en Colombia:

(1) La Corte Constitucional tiene el deber de colaborar de manera armónica con los

restantes órganos del Estado para la realización de sus fines (C.P. art., 113). Del mismo

modo que debe comunicarse a la autoridad competente la noticia relativa a la comisión de

un delito, no se ve por qué deba omitirse la notificación de que un determinado estado de

cosas resulta violatorio de la Constitución Política.

(2) El deber de colaboración se torna imperativo si el remedio administrativo oportuno

puede evitar la excesiva utilización de la acción de tutela. Los recursos con que cuenta la

administración de justicia son escasos. Si instar al cumplimiento diligente de las

obligaciones constitucionales que pesan sobre una determinada autoridad contribuye a

reducir el número de causas constitucionales, que de otro modo inexorablemente se

presentarían, dicha acción se erige también en medio legitimo a través del cual la Corte

realiza su función de guardiana de la integridad de la Constitución y de la efectividad de

sus mandatos. (CConst. SU-559/1997, p. 32)

El argumento construido por la Corte alrededor del principio de separación y colaboración

armónica destaca la necesidad de evitar el impacto negativo sobre administración de justicia que

generaría una confluencia masiva de acciones de tutela por una misma causa constitucional. Es un

argumento que instrumentaliza el principio en mención de manera indirecta a favor de los derechos

fundamentales.


En la doctrina también se hace mención del principio de separación y colaboración

armónica del poder. Se afirma que la protección de los derechos fundamentales es un asunto que

entrelaza las distintas ramas del poder público (Montoya, 2013, p. 158). De igual forma, el deber

de colaborar con otros órganos del Estado le asiste también a la Corte Constitucional con respecto

a la tutela como mecanismo idóneo para la protección de los derechos fundamentales. Lo anterior

se explica en los siguientes términos:

Cuando la Corte observa una violación masiva y progresiva de derechos de un grupo

determinado, se enfrenta al hecho de que miles de tutelas podrán ser presentadas por parte

de otros afectados que solicitan la protección de los mismos derechos ante una situación

similar de violación, lo cual claramente congestionaría los juzgados y tribunales. La Corte

articuló ambas cuestiones al justificar dicha colaboración entre los órganos del Estado

cuando el remedio administrativo oportuno puede evitar, en efecto, la excesiva utilización

de la tutela por las miles de personas que se harían merecedoras de la misma protección

constitucional. (García, 2011, p. 92)

La doctrina también destaca otros principios constitucionales como fundamento del ECI.

Entre ellos se encuentran el otorgamiento de la guarda y protección de la integridad de la Carta

Política a la Corte Constitucional, las obligaciones propias de unas autoridades en el marco de un

Estado social y democrático de derecho, la primacía de los derechos humanos, las obligaciones

internacionales en materia de protección de derechos fundamentales y la protección que debe ser

garantizada a través de la acción de tutela (Bustamante, 2011, p. 10).

En la línea de aquellos referentes normativos constitucionales que sirven de fundamento

del ECI también se encuentra el derecho fundamental a la igualdad. Según la Corte Constitucional,


la potestad creadora del juez constitucional le permite determinar el sentido del fallo que más le

favorezca a la protección de los derechos fundamentales y su garantía (CConst. SU-011/2018, p.

116). En razón a esta potestad, la Corte Constitucional ha proferido fallos de tutelas en los que ha

establecido un efecto mayor al inter partes. Para el Consejo de Estado, estos fallos, dentro de los

cuales también se ubican los que declaran el ECI, encuentran su fundamento en el principio de

igualdad: “La ampliación de los efectos del fallo ha obedecido a que limitar la protección

únicamente a la parte actora implicaría la violación del derecho a la igualdad de quienes estando

en circunstancias comunes no acudieron a la acción de tutela” (CE. Contencioso, 4, 00364/2020,

p. 30). Siendo así, el derecho a la igualdad también funge como fundamento del ECI, permitiendo

la protección de quienes estando en circunstancias semejantes no han acudido a la acción de tutela.

Otra perspectiva desde la cual se puede analizar el fundamento del ECI en el ordenamiento

jurídico colombiano es la obligatoriedad del principio de protección de los derechos

fundamentales, a partir de la cual la creación de la figura se fundamenta como parte de su

cumplimiento por parte de la Corte Constitucional:

No solo se ha limitado a proteger y a realizar los contenidos jurídicos fundamentales en la

mayor medida posible (de acuerdo con las posibilidades fácticas y jurídicas), sino que,

además, se ha tomado en serio la observancia de los deberes de protección de estos

derechos, de tal forma que sus decisiones como normas iusfundamentales (normas

adscritas o subnormas constitucionales) vinculan a los demás poderes públicos

(particularmente sus decisiones dan órdenes para que cumplan todos los poderes públicos

con sus obligaciones legales y constitucionales y adopten decisiones dirigidas a impedir

que se continúe con el quebrantamiento constitucional). (Tole, 2004, 99)


Detrás de esta obligación se encuentra el reconocimiento de la doble dimensión de los

derechos fundamentales por parte de la Corte Constitucional, condición dogmática que le da

legitimad para actuar en pro de la garantía efectiva de las prerrogativas establecidas en la

Constitución. Según la teoría de la dimensión objetiva de los derechos, estos, además de conferir

“status, es decir, determinan, aseguran y limitan la posición jurídica del individuo en sus bases y

en sus relaciones jurídicas con otros individuos, [cumplen] funciones estructurales en el Estado

Constitucional moderno, preceptuando directrices constitucionales y reglas de actuación

legislativas” (Tole, 2004, p. 102). En pocas palabras, los derechos fundamentales además de ser

garantías para la no interferencia del Estado, son una obligación para todos los poderes públicos,

toda vez que deben contribuir con su efectividad.

Sobre este punto, la Corte Constitucional se ha pronunciado así:

Los derechos fundamentales no incluyen sólo derechos subjetivos y garantías

constitucionales a través de los cuales el individuo se defiende frente a las actuaciones de

las autoridades públicas, también incluye deberes positivos que vinculan a todas las ramas

del poder público. No sólo existe la obligación negativa por parte del Estado de no lesionar

la esfera individual, también existe la obligación positiva de contribuir a la realización

efectiva de tales derechos. La razón jurídica que explica este compromiso positivo del

Estado se encuentra en el mandato constitucional según el cual, el Estado colombiano se

funda en el valor de la dignidad humana, lo cual determina, no sólo un deber negativo de

no intromisión sino también un deber positivo de protección y mantenimiento de

condiciones de vida digna. (CConst. T596/92, p. 10)


De igual forma, la Corte además de reconocer la dimensión objetiva de los derechos

fundamentales, la relaciona con el ejercicio de sus funciones y la legitimidad de sus

intervenciones:

Otro de los pilares del Estado social de derecho se encuentra en el concepto de derecho

fundamental. Dos notas esenciales de este concepto lo demuestran. En primer lugar su

dimensión objetiva, esto es, su trascendencia del ámbito propio de los derechos

individuales hacia todo el aparato organizativo del Estado. Más aún, el aparato no tiene

sentido sino se entiende como mecanismo encaminado a la realización de los derechos. En

segundo lugar, y en correspondencia con lo primero, la existencia de la acción de tutela, la

cual fue establecida como mecanismo de protección inmediata de los derechos frente a

todas las autoridades públicas y con posibilidad de intervención de la Corte Constitucional

para una eventual revisión de las decisiones judiciales, que sirva para unificar criterios de

interpretación. (CConst. T406/92, p. 13)

En consecuencia, la dimensión objetiva de los derechos fundamentales, reconocida en el

ordenamiento jurídico colombiano, opera como fundamento del ECI, figura a través de la cual la

Corte Constitucional aspira cumplir con el deber de actuar para garantizar la vigencia material de

las prerrogativas constitucionales.

Un último factor por considerar, muy cercano al anterior, es el rol del juez constitucional

como actor político. En Colombia3, al igual que en Estados Unidos, tanto el nombramiento como

3 Sobre el tema se destaca el trabajo doctoral del profesor Mario Alberto Cajas Sarria, en el cual como parte de sus

resultados se evidencia la influencia de la política en la adopción de decisiones judiciales, las intervenciones en los

procesos constitucionales, los votos disidentes y los salvamentos de voto en la Corte Suprema de Justicia entre 1886

y 1991 (Cruz, 2017, p. 272).


el ejercicio de las funciones de los jueces hacen parte del debate político (Montoya, 2013, p. 157).

Hoy con mayor fuerza es un hecho reconocido por los estudios académicos: los jueces participan

y tienen incidencia en las dinámicas políticas de un país (Tate & Vallinder, 1995). Lo anterior

supone que los jueces constitucionales desempeñan un rol fundamental en la toma de decisiones

políticas, controlando la actuación de los actores encargados del ejercicio del poder de los

funcionarios de elección popular y otros. En Colombia también se le ha llamado “judicialización

de la política o politización de la justicia” (Uprimny, 2005, p. 11).

Esta participación y la forma en que se materializa en el diseño institucional colombiano

se explica a continuación:

Crear una corte constitucional separada de la Corte Suprema es una tendencia mundial

que hace parte de la expansión de la revisión constitucional, por cuanto permite que se

seleccionen jueces con perfiles más diversos, no necesariamente de carrera judicial, que

tengan una visión más proactiva en la defensa de los derechos humanos. Esta separación

reconoce el carácter político de la revisión constitucional y justifica que los jueces de la

Corte Constitucional sean seleccionados por actores políticos, para otorgarle legitimidad a

esta. De esta forma, esto implica que es más probable que los jueces, al no ser escogidos

por los mismos jueces –cooptación–, se involucren en los nuevos modelos de adjudicación

constitucional. (Montoya, 2013, p. 158)

A este fortalecimiento de la dimensión política de la función desempeñada por los jueces

en el marco del Estado social de derecho también se le ha llamado en la doctrina “progresismo

judicial” (García, 2011, p. 93). Este fenómeno es defendido como necesidad frente a “la violación

sistemática, masiva y prolongada de derechos fundamentales en una población numerosa de


personas, como un problema de humanidad que debe ser afrontado solidariamente por todas las

personas, empezando como es lógico por los funcionarios del Estado” (García, 2011, p. 93). De

igual forma, las particularidades de un contexto de transgresión generalizado de derechos

fundamentales propiciaron un cambio en la concepción de la Constitución, la cual además de ser

limitante en el ordenamiento jurídico, ahora es entendida como amplificadora de las exigencias a

todos los poderes públicos. En lo que corresponde al poder judicial:

El rol judicial no consiste, como lo pensaban la jurisprudencia conceptual en Alemania y

la escuela de la exegesis en Francia, en el supuesto del ordenamiento jurídico como claro,

completo e internamente coherente, sino, como se sustenta en la actualidad, en la creación

del derecho, así como en la protección de la Constitución mediante su aplicación a partir

de la idea de naturaleza normativa y fuerza vinculante. Además de validar o invalidar la

adscripción de otras normas de inferior jerarquía como pertenecientes al sistema jurídico

(superioridad), la Constitución exige la aplicación directa de las garantías, los valores y los

principios que la fundamentan (integridad). (García, 2011, p. 103)

El impacto de esta evolución en el ordenamiento jurídico colombiano es reconocido por la

Corte Constitucional, que ha manifestado ser un actor político dentro de las Ramas del Poder

Público:

La coherencia y la sabiduría de la interpretación y, sobre todo, la eficacia de los derechos

fundamentales en la Constitución de 1991, están asegurados por la Corte Constitucional.

Esta nueva relación entre derechos fundamentales y jueces significa un cambio

fundamental en relación con la Constitución anterior; dicho cambio puede ser definido

como una nueva estrategia encaminada al logro de la eficacia de los derechos, que consiste


en otorgarle de manera prioritaria al juez, y no ya a la administración o al legislador, la

responsabilidad de la eficacia de los derechos fundamentales. (CConst. T406/92, p. 13)

Así pues, el juez constitucional tiene el deber de asumir una posición política caracterizada

por la defensa de los derechos fundamentales: “El juez constitucional está obligado a asumir la

vocería de las minorías olvidadas, es decir de aquellos grupos que difícilmente tienen acceso a los

organismos políticos” (CConst. T153/98, p. 70). En esa línea, en el ejercicio de auto

reconocimiento como actor político, la Corte Constitucional ha expresado que la declaración del

ECI permite incidir en la agenda política de los otros organismos públicos, tal como lo resaltó en

el caso de las prisiones:

De todo lo dicho hasta ahora cabe extraer la siguiente conclusión: el problema de las

cárceles y de las condiciones de vida dentro de ellas no ocupa un lugar destacado dentro

de la agenda política. A pesar de que desde hace décadas se conoce que la infraestructura

carcelaria es inadecuada, que los derechos de los reclusos se vulneran, que los penales no

cumplen con su función primordial de resocialización y que los centros carcelarios del país

rebosan de sindicados no se observa una actitud diligente de los organismos políticos del

Estado con miras a poner remedio a esta situación. (CConst. T153/98, p. 70)

En esa medida, el ECI encuentra también fundamento en el deber que le asiste al juez como

actor político de garantizar la efectividad de los derechos fundamentales, circunstancia ligada al

carácter connatural de la figura al derecho constitucional. Ciertamente tiene a su vez implicaciones

en la naturaleza jurídica de esta figura, la cual será desarrollada en el apartado dedicado a ese

punto.


En conclusión, el ECI es una figura jurídica fundamentada constitucionalmente en

referentes normativos establecidos dentro de la norma superior y por fuera de ella. En los primeros

se destacan el principio de separación y colaboración armónica de poderes, el derecho fundamental

a la igualdad y la supremacía de la Carta Política y de los derechos fundamentales. En el segundo

se encuentra el rol del juez como actor político dentro de la estructura del Estado colombiano. En

conjunto, son razones que legitiman la existencia del ECI como mecanismo de protección de

derechos fundamentales en el ordenamiento jurídico colombiano.

2.3.Antecedentes y origen del estado de cosas inconstitucional en el ordenamiento

jurídico colombiano

Tal como fue mencionado en apartados anteriores, el origen y desarrollo del ECI se dio a través

de la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Por ello, a continuación se hará un recorrido por

este proceso de diseño y construcción, referenciado principalmente las providencias en las cuales

la Corte ha declarado el ECI.

La primera providencia por medio de la cual la Corte Constitucional declaró la existencia

de un ECI fue la Sentencia SU-559 de 1997. Con ponencia del magistrado Eduardo Cifuentes

Muñoz, se decidió que existía un estado de cosas contraria a la Constitución Política en la situación

de falta de afiliación al sistema de prestaciones sociales de los docentes por parte de las entidades

territoriales. La tutela inicialmente interpuesta por docentes en contra de los alcaldes de los

municipios de María la Baja y Zambrano en el departamento de Bolívar por no haberlos afiliado

a una Caja o Fondo de Prestación Social, a pesar de que se les descontaba el 5% de su salario

como aporte para estas prestaciones, fue el punto de partida para que la Corte decidiera ahondar

en la problemática. Así pues, determinó que era una situación generalizada en muchos municipios

del país, con la cual se vulneraban los derechos a la vida, a la salud, a la seguridad social y al


trabajo. Como resultado, resolvió tutelar los derechos de los docentes que instauraron la acción de

tutela y, a su vez, declaró un ECI.

A continuación, dada su importancia histórica y jurídica, se transcriben en extenso los

argumentos que por primera vez utilizó la Corte para declarar el ECI, los cuales, a su vez,

constituyen el origen de la figura en Colombia:

De acuerdo a lo expuesto, la situación planteada por los actores tiene que examinarse desde

una doble perspectiva. De una parte, se trata de un problema general que afecta a un

número significativo de docentes en el país y cuyas causas se relacionan con la ejecución

desordenada e irracional de la política educativa. De otra parte, la acción de tutela

compromete a dos municipios que por falta de recursos no han dado cumplimiento efectivo

a sus obligaciones frente a los educadores que han instaurado la acción de tutela.

La acción de tutela constituye un medio procesal de defensa de los derechos

fundamentales, cuyo ámbito se restringe a las partes. Sin embargo, en circunstancias

excepcionales, las pretensiones de defensa de los derechos se predican de un conjunto muy

amplio de personas. La Corte Constitucional, tradicionalmente, ha recurrido en estas

oportunidades a dos instituciones de índole procesal que para el efecto son adecuadas: la

acumulación de procesos y la reiteración de jurisprudencia. Los indicados mecanismos no

pueden, empero, operar sin que los interesados instauren la respectiva demanda.

Los hechos analizados ilustran el origen de la situación singular que es objeto de la acción

de tutela. De prosperar la acción de tutela, se pone de manifiesto que la condición actual

de varias decenas de miles de maestros, vinculados a las plantas de personal de las


entidades territoriales, es semejante a la de los actores y, por lo tanto, merecedora de

protección constitucional.

[…] Con todo, se pregunta la Corte si, desde ahora, de verificarse que el comportamiento

omisivo indicado viola la Constitución Política, es posible que la Corporación, en razón

de sus funciones, pueda emitir una orden a las autoridades públicas competentes, con el

objeto de que a la mayor brevedad adopten las medidas conducentes a fin de eliminar los

factores que inciden en generar un estado de cosas que resulta abiertamente

inconstitucional. La Corte considera que debe responder de manera afirmativa este

interrogante, por las siguientes razones:

(1) La Corte Constitucional tiene el deber de colaborar de manera armónica con los

restantes órganos del Estado para la realización de sus fines (C.P. art., 113). […]

(2) El deber de colaboración se torna imperativo si el remedio administrativo oportuno

puede evitar la excesiva utilización de la acción de tutela. Los recursos con que cuenta la

administración de justicia son escasos. Si instar al cumplimiento diligente de las

obligaciones constitucionales que pesan sobre una determinada autoridad contribuye a

reducir el número de causas constitucionales, que de otro modo inexorablemente se

presentarían, dicha acción se erige también en medio legitimo a través del cual la Corte

realiza su función de guardiana de la integridad de la Constitución y de la efectividad de

sus mandatos. (CConst. SU059/97, p. 31-32)

Como consecuencia, la Corte Constitucional ordenó advertir a las autoridades competentes

que la situación que dio lugar a la declaración del ECI debería ser corregida “dentro del marco de


las funciones que a ellas atribuye la ley, en un término que sea razonable” (CConst. SU059/97, p.

35).

Luego, la Sala Séptima de Revisión de la Corte aprobó la Sentencia T-068 del 05 de marzo

de 1998 con ponencia del magistrado Alejandro Martínez Caballero, la cual declaró la existencia

de un ECI en torno a la resolución de peticiones de reconocimiento de prestaciones económicas

en la Caja Nacional de Previsión. Los fallos que fueron objeto de revisión por parte de la Corte

resultaron de unas acciones de tutelas presentadas por ciudadanos que alegaban una presunta

violación a sus derechos de petición, a la seguridad social y a la salud. En esa oportunidad, la

Corte además de tutelar el derecho de petición del accionante, como consecuencia de la

declaración del estado de cosas contraria a la Constitución Política, ordenó notificar a la Caja

Nacional de Previsión, a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la

República, a la Defensoría Nacional del Pueblo, y al Registrador Nacional del Estado Civil, para

que procedieran a intervenir y corregir las prácticas que vulneran los derechos de los peticionarios

en lo que les corresponda según su competencia.

El 28 de abril de 1998 la Sala Tercera de Revisión aprobó la Sentencia T-153 de 1998 con

ponencia del magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, por medio de la cual se declaró la existencia

de un ECI en las prisiones del país. Dos acciones de tutela dieron origen a la revisión de los fallos

y posterior declaratoria. En primer lugar, un interno de la Cárcel Nacional de Bellavista interpuso

la acción con el propósito de lograr la descongestión del centro de reclusión, situación que según

el relato del actor genera precarias condiciones de vida de los internos. Por otro lado, miembros

del Comité Permanente de los Derechos Humanos de la Cárcel Nacional Modelo instauraron una

acción de tutela en contra del INPEC, por considerar que este vulneraba los derechos humanos


fundamentales de los reclusos por el hacinamiento. Luego de revisar los fallos y su respectivo

tramite de apelación, la Corte ordenó que se “notifique acerca de la existencia del estado de coas

inconstitucional” a distintos organismos de distintas ramas del poder público, tales como:

Al Presidente de la República; a los presidentes del Senado de la República y de la Cámara

de Representantes; a los presidentes de la Sala Penal de la Corte Suprema Justicia y de las

Salas Administrativa y Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura;

al Fiscal General de la Nación; a los gobernadores y los alcaldes; a los presidentes de las

Asambleas Departamentales y de los Concejos Distritales y Municipales; y a los

personeros municipales. (CConst. T153/98, p. 77)

De igual forma, además de amparar los derechos fundamentales de las personas vinculadas

directamente en las acciones de tutela, optó por ordenar a los distintos entes públicos la adopción

de medidas tendientes a corregir el estado de cosas en las prisiones de acuerdo a sus funciones

constitucionales y dentro de términos establecidos y/o razonables. Entre ellas: elaborar un plan de

construcción y refacción, suspender un contrato suscrito y en ejecución cuyo objeto era la

remodelación de las cárceles, recluir en centros carcelarios especiales a los miembros de la fuerza

pública, recluir por separados los internos sindicados de los condenados, iniciar las investigaciones

disciplinarias correspondientes contra los jueces que no asisten a las cárceles Bellavista y Modelo,

solucionar la carencia de personal especializado en las cárceles, entre otras.

Después, el 26 de mayo de 1998 la Sala Plena de la Corte Constitucional aprobó la

Sentencia SU-250, con ponencia del magistrado Alejandro Martínez Caballero, en la cual se

declaró el ECI por la falta de convocatoria del concurso para designación de los notarios en el

país. La tutela que dio origen a esta declaración fue interpuesta por una ciudadana que alegaba


una presunta violación a sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y al trabajo,

en el marco de su retiro del cargo como notaria ordenado por el Gobierno Nacional, cargo que

ocupaba en interinidad, y en su lugar nombraron a otro ciudadano también bajo la misma

condición. Al revisar el expediente, y en razón a la participación de las entidades vinculadas por

la accionante, la Corte pudo determinar la omisión del Gobierno nacional en la convocatoria para

la realización del concurso por medio del cual se debe seleccionar en propiedad quienes ocupen

los cargos de notarios. Siendo así, y dada la exigencia constitucional de adelantar el nombramiento

como resultado de ese tramite, se constata la existencia de un estado contrario a la Constitución

Política de 1991. En esa línea, ordenó tutelar el derecho al debido proceso de la accionante, y

como consecuencia de la declaratoria, ordenó al Superintendente de Notariado y Registro y al

Consejo Superior de la Administración de Justicia proceder con la convocatoria de concursos

abiertos para notarios en un término de seis meses.

Después, el 04 de junio de 1998, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional

aprobó una sentencia con ponencia del magistrado Fabio Morón Díaz, declarando el ECI en la

falta de previsión presupuestal que afectó la cancelación puntual de salarios de los empleados del

municipio de Ciénaga, Magdalena. La Sentencia T-289 de 1998 tiene como antecedente la acción

de tutela interpuesta por una funcionaria de la Alcaldía Municipal en contra del alcalde, por la

falta de pago de casi un año de salarios derivados de su vinculación laboral con el municipio como

docente de una institución educativa. Al revisar el expediente, encontró que por la misma situación

se habían presentado más de 200 acciones judiciales en contra del municipio, de lo cual dedujo la

Corte la existencia de una situación generalizada que afecta los derechos fundamentales. Como

consecuencia, la Corte, además de adoptar decisiones de protección directa en beneficio de la


accionante, declaró la existencia de un ECI y ordenó notificar a las autoridades competentes para

que procedieran a hacer lo pertinente dentro sus parámetros constitucionales y legales.

El 20 de octubre de 1998 la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional

nuevamente aprobó la Sentencia SU-590 con ponencia del magistrado Alejandro Martínez

Caballero, por medio de la cual se declaró el ECI en torno a la protección de los defensores de

derechos humanos. La decisión tuvo origen en la revisión de un fallo de tutela proferido en el

marco de una acción de esa naturaleza presentada por un defensor de derechos humanos que estaba

recluido en un centro penitenciario en razón al cumplimiento de una condena por el delito de

rebelión. En ese contexto fue objeto de múltiples amenazas que ponían en riesgo su vida, frente a

las cuales, pese a las recomendaciones de organizaciones no gubernamentales y de cooperación

internacional en el sentido de la necesidad de ser trasladado a un centro de reclusión fiscal, no

había sido posible según el INPEC por falta de disponibilidad del espacio. Luego de revisar el

caso, en primer lugar, la Corte Constitucional ordenó acciones directas tendientes a garantizar la

protección del ciudadano que interpuso la acción de tutela, y en segundo lugar, como resultado de

constatar la generalidad de la situación, declaró el ECI en materia de protección de defensores de

derechos humanos y, como consecuencia, dispuso “hacer un llamado de atención a todas las

autoridades de la República para que cese tal situación” (CConst. T590/98, p. 36).

Seguido, el 27 de octubre de 1998 la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional

aprobó la Sentencia T-606 con ponencia del magistrado José Gregorio Hernández Galindo, en la

cual se declaró el ECI en materia de salud y asistencia médica y suministro de medicamentos al

personal recluido en las cárceles del país. La acción de tutela fue presentada por una persona

recluida en la Penitenciaria Nacional de Cúcuta, alegando una afectación a su derecho a la salud


por la negativa en la atención y el suministro de medicamentos para tratar una enfermedad que

presentaba en la columna. Luego de revisar el fallo, la Corte ordenó tutelar los derechos a la vida

digna, a la salud y a la integridad personal del accionante y, dado que pudo constatar la generalidad

de la afectación del derecho a la salud en los centros de reclusión en el país, declaró la existencia

de un ECI. En razón a ello, ordenó al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) que,

en coordinación con los ministerios de Hacienda, Salud y de Justicia y del Derecho, y con el

Departamento Nacional de Planeación, inicie los trámites administrativos, presupuestales y de

contratación que sean indispensables para constituir o convenir un sistema de seguridad social en

salud, bajo la modalidad subsidiada, que cobije a la totalidad de los centros de reclusión del país,

para detenidos y condenados.

El mismo día y la misma Sala de Revisión aprobó la Sentencia T-607, por medio de la cual

declaró un ECI en materia de salud y asistencia médica y suministro de medicamentos al personal

recluido en las cárceles del país. La acción de tutela fue presentada por un recluso de la

Penitenciaria Nacional de Cúcuta, quien alegaba la omisión de las autoridades en la atención de

sus requerimientos de revisión médica y suministro de medicamentos para un dolor que padecía

en las manos. La decisión de la Corte fue exactamente igual a la proferida en la Sentencia T-606

de 1998.

El 23 de julio de 1999 la Sala Cuarta de Revisión aprobó la Sentencia T-525 con ponencia

del magistrado Carlos Gaviria Díaz, por medio de la cual declaró la existencia de un ECI en torno

a la falta de pago de las mesadas pensionales a los extrabajadores del Departamento de Bolívar.

Las tutelas cuyos fallos dieron origen a la revisión fueron presentadas por pensionados del

Departamento de Bolívar, quienes alegaron una presunta violación a sus derechos fundamentales


a la vida y a la seguridad social, por el no pago continuo de sus mesadas pensionales. Luego de

revisar los casos, la Corte resolvió tutelar los derechos fundamentales de los accionantes y, por

otro, en razón a la declaratoria del ECI, ordenó comunicar la decisión tanto a la Asamblea

Departamental de Bolívar como al Gobernador para que tomaran las medidas que fueran

necesarias para “corregir dentro de los parámetros constitucionales y legales, la falta de previsión

presupuestal que afecta la puntual cancelación de las mesadas pensionales de los ex empleados

del Departamento demandado” (CConst. T-525/99, p. 10).

Posteriormente, en el 2004 la Corte profirió una de las sentencias más importantes en

materia de declaración de ECI. Por medio de la Sentencia T-025 de 2004 reconoció la violación

generalizada y estructural de derechos fundamentales de la población desplazada en el país. El

resultado fue una providencia dentro de la cual además de tutelar los derechos de los accionantes

en 108 expedientes de tutela acumulados, ordenó a distintas entidades adoptar un conjunto de

medidas definidas por la Corte dentro de plazos concretos, entre ellas: Consejo Nacional para la

Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, Red de Solidaridad Social,

Ministerios de Hacienda y Crédito Público, del Interior y de Justicia, así como el Departamento

Nacional de Planeación, y autoridades en las entidades territoriales. A todas ellas, asignándoles la

responsabilidad de corregir una situación caracterizada por:

La falta de concordancia entre la gravedad de la afectación de los derechos reconocidos

constitucionalmente y desarrollados por la ley, de un lado, y el volumen de recursos

efectivamente destinado a asegurar el goce efectivo de tales derechos y la capacidad

institucional para implementar los correspondientes mandatos constitucionales y legales,

de otro lado. (CConst. T025/04, p. 96)


En el año 2013, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional aprobó con

ponencia de la magistrada María Victoria Calle Correa la Sentencia T-388, que declaró

nuevamente la existencia de un ECI en el sistema penitenciario y carcelario del país. La

providencia resultó de la revisión de nueve expedientes de tutela atenientes a la vulneración de

derechos fundamentales de personas privadas de la libertad en seis centros de reclusión en el país.

Luego de revisar los expedientes, la Corte decidió declarar nuevamente la existencia de un estado

de cosas contraria a la Constitución Política, justificada en la persistencia de las causas que

generan la vulneración generalizada y estructural de los derechos de la población privada de la

libertad. Así pues, además de tutelar los derechos de los accionantes, ordenó al Gobierno nacional

seguir adoptando las medidas necesarias para la superación de este escenario, estableciendo unos

términos para la rendición de informes de avance en el cumplimiento de las metas.

Posteriormente, con ponencia de la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, la Sala Quinta

de Revisión aprobó la Sentencia T-762 del 16 de diciembre de 2015, por medio de la cual reitera

la existencia de un ECI en el sistema penitenciario y carcelario del país. La sentencia resultó de la

acumulación de 18 expedientes de tutela sobre la presunta violación de derechos fundamentales

en distintos centros de reclusión del país. En esta oportunidad la Corte decidió no solo vincular

entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público, sino que también lo hizo con el Congreso de la

República, exigiéndole replantear los cimientos de la política criminal, toda vez que tal, como

quedó demostrado en las consideraciones de la sentencia, “ha contribuido a perpetuar la violación

masiva de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad e impide, en la

actualidad, lograr el fin resocializador de la pena” (CConst. T-762/015, p. 176).


La última sentencia que declara un ECI en el país es la T-302 de 2017, aprobada por la

Sala Séptima de Revisión con ponencia del magistrado Aquiles Arrieta Gómez. La acción de tutela

cuyo fallo dio origen a la revisión de la Corte fue presentada por un representante de la comunidad

indígena Wayuu en contra del Gobierno nacional por el presunto incumplimiento de lo ordenado

por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de la protección de los pueblos

indígenas en Colombia. La sentencia reconoce la existencia de un estado de cosas contraria a la

Constitución Política en torno a la protección de los derechos fundamentales a la salud, al agua

potable, a la alimentación y a la seguridad alimentaria de los niños y niñas del pueblo Wayuu en

los municipios de Riohacha, Manaure, Maicao y Uribia. Como consecuencia, por un lado, la Corte

resuelve tutelar los derechos de los accionantes, y por el otro, imparte instrucciones generales para

la protección de los derechos fundamentales de la población infantil del pueblo Wayuu, las cuales

deben ser cumplidas por los órganos del Gobierno Nacional y del Ministerio Público vinculados

en la parte resolutiva de la providencia.

En conclusión, la figura del ECI fue creada por la Corte Constitucional vía jurisprudencial.

A la fecha han sido expedidas trece sentencias que declaran el ECI por violaciones generalizadas

y estructurales de derechos fundamentales en temas como población privada de la libertad en

centros penitenciarios, sistema de salud, respuestas a peticiones de reconocimiento de prestaciones

sociales, omisión en el pago de mesadas pensionales, protección de defensores de derechos

humanos, concurso para nombramiento de notarios y población infantil de la comunidad Wayuu.

En algunos casos, las sentencias reiteran la persistencia de las causas que dieron origen a una

declaración previa, por lo cual la Corte decide nuevamente hacer la declaración. Finalmente, cabe

resaltar que a través de esta figura se ha reconocido la violación y tutelado la protección de

derechos que no necesariamente se encuentra dentro del capítulo de los derechos fundamentales


de la Constitución Política de 1991; la Corte también lo ha hecho respecto de derechos sociales,

económicos y culturales.

2.4.La naturaleza jurídica de la declaración del estado de cosas inconstitucional

Luego de precisar el origen y desarrollo del ECI, ahora abordaremos la naturaleza jurídica de la

figura; algunas de las ideas al respecto ya han sido expuestas, como las relacionadas con la

consolidación del juez constitucional como actor político en la estructura del Estado. Dicha idea

servirá de punto de partida para definir el instrumento legal en el cual se enmarcan estas

declaraciones, esto es, su naturaleza jurídica. En concreto, se definirá la naturaleza jurídica de la

declaración del ECI como una decisión compleja y estructural, la cual, dependiendo de las

particularidades del contenido de lo ordenado por la Corte Constitucional, puede a su vez ser

definida como declarativa o prescriptiva.

El juez constitucional es un actor político más en el Estado colombiano. El dinamismo en

su labor como garante de las garantías fundamentales le permite identificar problemáticas y

adoptar decisiones que desbordan lo expuesto inicialmente por el accionante. En esa línea, una

primera definición de la naturaleza jurídica de la declaración del ECI sería una decisión política:

La racionalidad constitucional es diferente de la de las mayorías. Los derechos

fundamentales son precisamente una limitación al principio de las mayorías, con el ánimo

de garantizar los derechos de las minorías y de los individuos. El juez constitucional está

obligado a asumir la vocería de las minorías olvidadas, es decir de aquellos grupos que

difícilmente tienen acceso a los organismos políticos. Por esta razón, la Corte

Constitucional está llamada a actuar en ocasiones como la presente, llamando la atención

sobre el estado de cosas inconstitucional [sic] que se presenta en el sistema penitenciario

colombiano y que exige la toma de medidas por parte de las distintas ramas y órganos del


poder, con miras a poner solución al estado de cosas que se advierte reina en las cárceles

colombianas. (CConst. T153/98, p. 70)

Lo político es sin duda un elemento clave en estas decisiones, sin embargo, el elemento

esencial en la definición de la naturaleza jurídica de estas declaraciones es su complejidad. La

intervención en estos escenarios de violación estructural de derechos exige la adopción de órdenes

complejas, tales como las que adopta el juez constitucional para reivindicar la vigencia de las

garantías constitucionales, las cuales deben en todo caso ir orientadas a “subsanar las omisiones,

negligencias o simples trabas burocráticas que impiden tomar las medidas para eliminar o atenuar

el riesgo de que se presente una nueva y grave vulneración de derechos fundamentales” (CConst.

A548/2017, p. 11).

A diferencia de las órdenes simples, caracterizadas por comprender “una sola decisión de

hacer o de abstenerse de hacer algo de competencia exclusiva de la persona destinataria de la orden

y que, por lo general, se puede ejecutar a través de un solo acto” (CConst. A548/2017, p. 12), las

órdenes complejas involucran un conjunto de acciones u omisiones que requieren la concurrencia

de varias instituciones y de un plazo superior a cuarenta y ocho horas para su pleno cumplimiento

(CConst. A548/2017, p. 12). En esa línea, la Corte Constitucional ha planteado que las órdenes

complejas pueden definirse en razón a su contenido, distinguido por:

(i) Por su objeto, es decir por las acciones plurales y coordinadas que formula, (ii) por sus

destinatarios, por la multiplicidad de entidades a quienes se les convoca para ejecutarlas;

y (iii) por el tiempo previsto para su ejecución, esto es por el mediano o largo plazo en el

que se espera el restablecimiento de los derechos de las personas afectadas. Bajo esa óptica,

a la orden compleja, se le ha dado una relación de sinonimia con los conceptos de “orden

general” y “orden estructural”. (CConst. A548/2017, p. 12)


Las sentencias que declaran el ECI son principalmente decisiones complejas. Así lo ha

precisado la Corte, según la cual ellas son una manifestación en concreto de este tipo de decisiones:

La jurisprudencia de este Tribunal ha estimado que las órdenes complejas se han empleado

en dos contextos: por un lado, (i) son mandatos que responden e intentan proponer una

solución a problemas de tipo estructural, en el marco de una declaratoria de Estado de

Cosas Inconstitucional; por otro, (ii) también ha reconocido que el juez de instancia tiene

el deber de proferirlas, para enfrentar una amenaza a los derechos fundamentales aunque

no tenga relación con una situación de anormalidad constitucional, como las que se

declaran a través de esa figura. (CConst. A548/2017, p. 12)

Para la Corte, resulta indispensable individualizar estas providencias como una especie de

las decisiones complejas, toda vez que “[t]oda declaratoria de un estado de cosas inconstitucional

implica la emisión de órdenes complejas, sin embargo no siempre que se dictan órdenes complejas

se hace en el marco de una declaratoria de un Estado de Cosas Inconstitucional [sic]” (CConst.

A548/2017, p. 13). En consecuencia, las sentencias estructurales son una especie de sentencia

compleja que responde a problemas de carácter estructural. Así pues, las sentencias estructurales

tienen como elemento definitorio la naturaleza de los problemas que intentan resolver: “A estas

órdenes, que responden en forma estructural a un problema de la misma naturaleza, se les

denominará órdenes estructurales, para distinguirlas de las demás órdenes complejas” (CConst.

A548/2017, p. 16).

Sobre los problemas estructurales en el marco de las sentencias complejas, cabe resaltar

que tienen dos particularidades:


1) Una situación de fracaso generalizado de las políticas públicas y de violación reiterada

y masiva de derechos, y 2) un bloqueo del proceso político o institucional que parece

inmune a los mecanismos de ajuste y corrección convencionales de las políticas públicas.

Mientras que el primer rasgo tiene que ver con la ausencia de resultados mínimamente

aceptables de las políticas públicas, el segundo atañe a fallas sistemáticas en el proceso de

políticas públicas que contribuye a esos resultados. (Rodríguez, & Rodríguez, 2010b, p.

40)

Por su parte, la Corte Constitucional ha establecido sobre los problemas estructurales, los

cuales son objeto de reconocimiento a través de la declaración de ECI, que se caracterizan por la

“afectación multidimensional de los derechos, en el sentido de que provienen de varias acciones

y/u omisiones que no son atribuibles a una única autoridad publica” (CConst. A548/2017, p. 13).

Así, por ejemplo, la Corte Constitucional ha proferido sentencias en las cuales emite

órdenes complejas tendientes a intervenir en un problema grave de violación de derechos

fundamentales, no obstante, se abstiene de declarar el ECI. Este es el caso de las sentencias SU090

del 2000 sobre la violación de derechos pensionales a los extrabajadores de la Empresa de Licores

del Chocó y el Departamento del Chocó, la T-946 de 2011 sobre la violación de derechos de las

familias desplazadas en la región Caribe, y la Sentencia T-267 de 2018 sobre la violación de los

derechos de la población femenina privada de la libertad en centros de reclusión. En consecuencia,

no basta con afirmar que la naturaleza jurídica de las sentencias por medio de las cuales se hace

la declaración de ECI es compleja, sino que además es indispensable precisar que corresponden a

una especie de sentencias complejas: son sentencias estructurales.


De igual forma, un elemento característico de las sentencias estructurales es su efecto inter

comunis, de suma importancia en la declaración de ECI, toda vez que esta propiedad es la que

permite ampliar el ámbito de protección a personas en igual condición de desprotección más allá

de los accionantes. La posibilidad de dictar fallos con este efecto tiene fundamento tanto en la

facultad del juez constitucional de fijar el alcance de sus decisiones, como en la necesidad de

garantizar la protección de aquellos que no han podido acudir a la jurisdicción solicitando el

amparo de sus derechos. Por regla general, las decisiones judiciales limitan sus efectos a las partes

en el asunto. La excepción a esta regla son los efectos inter comunis, y se justifica su utilización,

siempre que sean necesarios:

i) Para evitar que la protección del derecho de uno o algunos de los miembros del grupo

afectara los derechos de otros; ii) para asegurar el goce efectivo de los derechos de todos

los miembros de una misma comunidad; iii) para responder al contexto dentro del cual se

inscribe cada proceso; y iv) para garantizar el derecho a acceder a la justicia que comprende

la tutela judicial efectiva. (CConst. SU011/018, p. 117)

En lo que a su procedencia respecta, además de la justificación que deriva de su finalidad,

la Corte Constitucional ha establecido que es posible frente a grupos con las siguientes

características: (i) existan otras personas en la misma situación; (ii) exista identidad de derechos

fundamentales violados; (iii) en el hecho generador; (iv) deudor o accionado; además de (v) un

derecho común a reconocer; y, finalmente, (vi) identidad en la pretensión (CConst. T203/02, p.

16).

Las sentencias complejas-estructurales también han sido objeto de estudio en la doctrina.

Andrés Mauricio Gutiérrez (2018, p. 38) define este tipo de decisiones a través de un conjunto de


características que no necesariamente tienen que ser concurrentes en su totalidad: (i) beneficio de

la comunidad en general más allá de los accionantes, (ii) derivan de la omisión o acción deficiente

de las autoridades, (iii) involucran medidas que involucran el ámbito de acción de una pluralidad

de entidades, y por último, (iv) demandan una labor de seguimiento a su cumplimiento por parte

del juez constitucional.

A su vez, las sentencias estructurales pueden clasificarse según el nivel de involucramiento

del juez constitucional en el ámbito competencial de las otras entidades en declarativas y

prescriptivas, y estas a su vez pueden ser unidireccionales o dialógicas. Las sentencias

estructurales declarativas se limitan a reconocer la existencia de una vulneración generalizada de

derechos fundamentales y a solicitar la adopción de las medidas que sean necesarias dentro del

marco competencial de las entidades (Espejo, 2010, p. 160). De igual forma, estas sentencias son

denominadas estructurales débiles, toda vez que el juez constitucional asigna ninguna tarea en

concreto a desarrollar por parte de las autoridades con el objetivo de superar el escenario de

violación generalizada de derechos fundamentales (Landau, 2019, p.107). Por otro lado, las

sentencias estructurales prescriptivas, contrario a las declarativas, “consignan las estrategias que

habrá de conducir al pleno restablecimiento de los derechos infringidos” (Martínez, 2019, p. 12).

De allí que también sean conocidas como estructurales fuertes, porque además de reconocer la

omisión o el deber de actuar de las entidades estatales, establecen algún lineamiento o guía para

la construcción y ejecución de soluciones al problema estructural de violación de derechos

fundamentales (Landau, 2019, p. 107).

Las sentencias estructurales prescriptivas al tiempo también pueden ser unidireccionales o

dialógicas. Las primeras se caracterizan por impartir directrices generales y detalladas hacia los


órganos de otras ramas del poder público para la intervención en problemas estructurales de

violación de derechos fundamentales, sin incluir la adopción de otras que conlleven la interacción

con posterioridad a ser adoptada la decisión; es la corte por medio de su decisión la que detalla lo

que se debe hacer (Landau, 2019, p. 107). Es decir, “son órdenes directas y minuciosas sobre

asuntos tan específicos” (Rodríguez & Rodríguez, 2010a, p. 125). Esta especificidad a veces es

tan minuciosa que afecta la efectividad y legitimidad de la intervención judicial:

El que los jueces activistas hubieran optado por dar órdenes muy detalladas fue, en parte,

la causa de la ineficacia de los fallos. Al definir desde la sentencia misma las reformas que

se debían implementar, las cortes se expusieron a acusaciones de usurpación de funciones

de los otros poderes públicos y cerraron el paso a procesos públicos de deliberación que

incluían al estado y a la sociedad civil; procesos que, además de representar un beneficio

democrático obvio, tienen claras ventajas prácticas para la búsqueda de soluciones eficaces

a problemas complejos de políticas públicas que ni las cortes, ni ningún otro poder público,

pueden encontrar por sí mismas. (Rodríguez & Rodríguez, 2010a, p. 126)

Las segundas se caracterizan por la construcción de las soluciones a los problemas

estructurales de violación de derechos fundamentales a través de la interacción entre el juez

constitucional y las autoridades competentes (Landau, 2019, p. 107). Las sentencias dialógicas

parten del establecimiento de obligaciones y procedimiento más generales, que conlleven la

ilación de las soluciones entre las ramas del poder público:

Las sentencias de la jurisprudencia dialógica tienden a abrir un proceso de seguimiento

que alienta la discusión de alternativas de políticas públicas para solucionar el problema

estructural que el fallo detecta. Los detalles de las políticas, por lo tanto, van surgiendo en


el transcurso del proceso de seguimiento, no con la sentencia misma. Con frecuencia,

además, las órdenes de los fallos no implican obligaciones de resultado muy precisas, sino

el deber de las autoridades públicas de diseñar e implementar políticas que avancen en la

protección de los derechos vulnerados. (Rodríguez, & Rodríguez, 2010a, p. 127)

Esta diferenciación entre unidireccionales y dialógicas no ha sido reconocida por la Corte

Constitucional en su jurisprudencia; es propiamente una construcción doctrinal. No obstante, es

de gran utilidad para la comprensión de la naturaleza jurídica del ECI. En todo caso, la Corte

efectivamente ha reconocido una clasificación entre requerimientos específicos o generales, los

cuales tienen algún símil con las categorías de unidireccionales y dialógicas:

Ahora bien, si el estado de cosas que como tal no se compadece con la Constitución

Política, tiene relación directa con la violación de derechos fundamentales, verificada en

un proceso de tutela por parte de la Corte Constitucional, a la notificación de la regularidad

existente podrá acompañarse un requerimiento específico o genérico dirigido a las

autoridades en el sentido de realizar una acción o de abstenerse de hacerlo. En este evento,

cabe entender que la notificación y el requerimiento conforman el repertorio de órdenes

que puede librar la Corte, en sede de revisión, con el objeto de restablecer el orden

fundamental quebrantado. La circunstancia de que el estado de cosas no solamente sirva

de soporte causal de la lesión iusfundamental examinada, sino que, además, lo sea en

relación con situaciones semejantes, no puede restringir el alcance del requerimiento que

se formule. (CConst. SU559/97, p. 32)

En conclusión, la naturaleza jurídica de la declaración de ECI es principalmente la de una

sentencia compleja estructural que según el nivel de intervención del juez constitucional en la


definición de las acciones que deben realizar las autoridades para superar la vulneración

generalizada y estructural de derechos fundamentales puede ser declarativa-débil o prescriptiva-

fuerte (unidireccional o dialógica).

2.5.Configuración del estado de cosas inconstitucional

En concordancia con la definición y el objeto de la figura, una premisa general que engloba las

condiciones para la configuración del ECI consiste en la inexistencia o inoperancia del Estado:

La Corte Constitucional, a través de desarrollo jurisprudencial, creó un término

denominado “Estado de Cosas Inconstitucional” que es consecuencia de la ausencia del

Estado, entendida como vulneración efectiva a derechos fundamentales a partir de la

inoperancia del mismo. Es allí donde el poder discrecional de la Corte Constitucional entra

a tomar decisiones administrativas y políticas por fuera del marco de su competencia,

aplicando la nueva interpretación constitucional. A continuación se describen los casos.

(Cortés, 2016, p. 92)

Lo anterior, desde una perspectiva de los principios y fundamentos del Estado social de

derecho, implica “reconocer el fracaso del constitucionalismo y sus valores fundacionales, pues

ocasiona una tensión entre la organización política y la prolífica declaración de derechos

constitucionales, respecto de la cotidiana exclusión de ese acuerdo de millones de personas.”

(García, 2011, p. 93). Para la Corte Constitucional, la configuración del ECI en últimas significa

el desconocimiento de la dignidad humana, principio fundante del Estado colombiano (CConst.

T388/18, p. 144).

En concreto, a través de su jurisprudencia la Corte ha establecido requisitos para la

configuración y factores para su valoración. Con el paso del tiempo ha depurado y delimitando

los requisitos para la configuración del ECI, al punto en que hoy solo hay dos:


(1) Se presenta una repetida violación de derechos fundamentales de muchas personas -

que pueden entonces recurrir a la acción de tutela para obtener la defensa de sus derechos

y colmar así los despachos judiciales - y (2) cuando la causa de esa vulneración no es

imputable únicamente a la autoridad demandada, sino que reposa en factores estructurales.

(CConst. T025/04, p. 71)

De igual forma, la Corte ha definido algunos factores, entendidos como insumos para

establecer la “concurrencia de los requisitos” (García, 2011, p. 102). Estos son:

(i) La vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a

un número significativo de personas; (ii) la prolongada omisión de las autoridades en el

cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos; (ii) la adopción de

prácticas inconstitucionales, como la incorporación de la acción de tutela como parte del

procedimiento para garantizar el derecho conculcado; (iii) la no expedición de medidas

legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los

derechos. (iv) la existencia de un problema social cuya solución compromete la

intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y

coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal

adicional importante; (v) si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran

a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor

congestión judicial. (CConst. T025/04, p. 71).

Uno de los criterios que más se destaca es la omisión en la actuación de las autoridades.

Tan es así que se trata de una situación indispensable para predicar la configuración del ECI.

Referente de ello es la Sentencia SU 090 de 2000, en la cual la Corte Constitucional revisó varios

fallos de tutela originados en acciones interpuestas por pensionados del Departamento del Chocó,


quienes alegaban una presunta violación de sus derechos fundamentales debido a la omisión en el

pago de sus mesadas. En ese fallo, la Corte relata que inicialmente se había proyectado una

sentencia mediante la cual se declaraba la existencia de un ECI, no obstante, dado que se logró

probar que las autoridades territoriales en conjunto con el Gobierno Nacional habían adelantado

gestiones para atender el desorden administrativo y presupuestal que originaba el no pago de las

mesadas pensionales de los accionantes, se abstuvo de declararlo y, en cambio, sí profirió una

sentencia con órdenes complejas pero no estructural, es decir, no declara el ECI (CConst.

SU090/00, p. 66). Esto lo explica el tribunal constitucional en los siguientes términos:

En realidad, en circunstancias como las descritas, en las que se presenta una violación

sistemática y prolongada de los derechos fundamentales de múltiples personas, la Corte -

en cumplimiento de su deber de velar por la vigencia de los derechos fundamentales de los

asociados - debe ordenar la cesación de la transgresión constitucional, disponiendo las

medidas necesarias para restablecer los derechos conculcados. Pero bien debe advertirse

que esta actividad cabe únicamente en el caso de que los órganos políticos hayan omitido,

de manera evidente y por un período muy prolongado, tomar decisiones con respecto a la

situación planteada. Es decir, esta acción tiene únicamente por fin suplir una protuberante

falta de compromiso o actividad de los órganos políticos del Estado para superar una

situación que evidentemente vulnera los derechos fundamentales de los colombianos. Esto

mismo explica que esa intervención y las medidas que de allí resulten tengan un carácter

provisional, con vigencia únicamente para el espacio de tiempo que requieran los

organismos políticos para diseñar y aplicar fórmulas con las que se pueda superar la

situación violatoria de los derechos fundamentales. (CConst. SU090/00, p. 65)


En conclusión, la declaración del ECI deriva de un ejercicio de valoración por parte del

juez constitucional, tendiente a establecer la presencia de los factores que exige la Corte

Constitucional como requisitos para su configuración. Es decir, no es una valoración a discreción,

sino que se encuentra circunscrita a unas exigencias y factores en concreto, las cuales, en conjunto,

permiten determinar su existencia.

2.6.La competencia para declarar el estado de cosas inconstitucional

La competencia para declarar el ECI radica en la Corte Constitucional. Así lo ha establecido el

tribunal en su jurisprudencia, el la cual destaca que esta competencia deriva de la atribución

constitucional en virtud de la cual se le confía el cuidado de la integridad y la supremacía

constitucional. En particular, se sincroniza con la competencia para revisar los fallos de tutela

según el numeral 9 del artículo 241 de la Constitución Política de 1991, reglamentado por el

artículo 33 del Decreto 2591 de 1991:

Constitución Política de 1991

Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y

supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal

fin, cumplirá las siguientes funciones:

(...)

9. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la

acción de tutela de los derechos constitucionales

Decreto 2591 de 1991

Artículo 33. Revisión por la Corte Constitucional. La Corte Constitucional designará

dos de sus Magistrados para que seleccionen, sin motivación expresa y según su criterio,

las sentencias de tutela que habrán de ser revisadas. Cualquier Magistrado de la Corte, o


el Defensor del Pueblo, podrá solicitar que se revise algún fallo de tutela excluido por éstos

cuando considere que la revisión puede aclarar el alcance de un derecho o evitar un

perjuicio grave. Los casos de tutela que no sean excluidos de revisión dentro de los 30 días

siguientes a su recepción, deberán ser decididos en el término de tres meses.

Según la Corte, es la competencia para revisar fallos de tutela de donde deriva

fundamentalmente su legitimidad para declarar el ECI. Resalta el alto tribunal que en la revisión

de los fallos de tutela radica la posibilidad de identificar y caracterizar problemas estructurales y,

dado que a su vez estos condicionan la naturaleza jurídica de la declaración, ella tiene la

competencia exclusiva de utilizar esta figura, es decir, “es a ella misma a quien compete identificar

y trazar una estrategia de superación del mismo” (CConst. A548/17, p. 16).

Diferente es el caso de los jueces de tutela, quienes pese a tener el deber de ordenar lo

necesario para proteger los derechos fundamentales, no pueden declarar el ECI:

Debe quedar claro, en el marco de lo anotado hasta este punto, que si bien la Corte, en

virtud de la visión panorámica que puede lograr a través de sus competencias

constitucionales y legales, es la única que puede declarar un Estado de Cosas

Inconstitucional [sic], considerarlo superado o redireccionarlo, los jueces de tutela tienen

la potestad y la obligación de proferir las órdenes necesarias para proteger los derechos

afectados en los casos concretos que sean sometidos a su conocimiento. No pueden

abstenerse de hacerlo, por considerar que la protección brindada mediante las órdenes

estructurales, tal y como fueron definidas, resuelven los casos concretos y les dan

protección particular. (CConst. A548/17, p. 17)

En lo que atiene al seguimiento del cumplimiento de las órdenes estructurales, contrario a

lo que sucede con la competencia para proferirlas, salvo que la Corte Constitucional se reserve la


facultad, los jueces de tutela conservan la competencia, toda vez que son ellos los “llamados a

hacerlo, con el objetivo de restablecer el goce de derechos fundamentales en la forma más rápida

y sostenible posible” (CConst. A548/17, p.17).

En conclusión, la competencia para declarar el ECI radica exclusivamente en la Corte

Constitucional que, como guardiana de la supremacía y la integridad de la Constitución Política,

puede a través de la revisión de fallos de tutela, identificar, a través de la revisión de fallos de

tutela, la existencia de problemas estructurales de violación de derechos fundamentales, los cuales

exijan la adopción de medidas de la misma naturaleza y, en esa línea, declarar el ECI.

2.7.Alcance e impacto del estado de cosas inconstitucional en la gestión pública

La última estación en la aproximación al ECI como mecanismo de protección de derechos

fundamentales es precisar su alcance e impacto en la gestión pública. Por un lado, al revisar su

alcance se determinarán los límites de su radio de acción en términos de sujetos y contenido; por

otro, al revisar su impacto, se establecerán las formas en que estas decisiones afectan la gestión

pública. El propósito no es hacer juicios sobre lo que resulta correcto o incorrecto en aplicación

del reconocimiento de la existencia de situaciones de violaciones generalizadas de derechos

fundamentales. El propósito es exponer estas variables tal cual se han manifestado desde el origen

hasta la fecha, principalmente a través de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del

Consejo de Estado.

En lo que atiene a su alcance, una primera idea por destacar, la cual ya fue objeto de

desarrollo en el aparte anterior, es el efecto inter comunis de las providencias estructurales. Para

la Corte Constitucional, una vez constatado el ECI, es un deber recurrir a estrategias jurídicas que

permitan dar soluciones acordes con la magnitud del problema estructural de violación de

derechos fundamentales:


La Corte ha extendido los efectos de la tutela para ordenar remedios que tengan un alcance

material y temporal acorde con la magnitud de la violación y para proteger, en aras del

principio de igualdad, los derechos de quienes se encuentran en una situación similar a la

demandada, pero no acudieron a la acción de tutela. (CConst., T025/04, p. 72)

El efecto inter comunis es una estrategia jurídica que define parte del alcance de la

declaración del ECI, especialmente, en cuanto a los sujetos que pueden beneficiarse de la decisión.

El otro grupo de sujetos que también delimita el alcance está integrado por quienes la Corte vincula

y exige participación en la construcción y ejecución de soluciones. Existe consenso en afirmar que

no solo las entidades que integran la rama ejecutiva del poder público pueden ser notificadas de

una declaración de estados de cosas inconstitucional; toda la institucionalidad del Estado es

responsable de garantizar la protección de los derechos fundamentales y, en esa medida, todas

pueden ser llamadas a intervenir en un caso de violación estructural de garantías:

A pesar de que a priori concurren dichas condiciones, la Sala considera necesario virar el

análisis hacia las facultades de que goza el juez de tutela, especialmente, tratándose de

casos que involucran un estado de cosas inconstitucionales y que por ende requieren la

participación de toda la institucionalidad estatal en conjunto. Tal como sucede en materia

carcelaria. (CE. Contencioso, 4, 00364/2020, p. 30)

De igual forma, el rol de los particulares no se limita a fungir como accionantes de tutela,

pues estos también pueden ser partícipes de la solución a estos problemas estructurales: “El

llamado estado de cosas inconstitucionales es la expresión construida por la propia Corte para

poner en evidencia ciertos hechos graves que requieren de la intervención coordinada tanto de las

autoridades como de los particulares, pues están en riesgo los derechos fundamentales de

determinados grupos de población” (CE. Contencioso, 4, 01352/2017, p. 37).


En conclusión, en lo que atiene a los sujetos pasivos, las decisiones estructurales que

declaran el ECI tienen un alcance muy amplio, abarcando a todos los órganos del Estado sin

distinción alguna. De hecho, hasta en aquellos casos en los que es posible delimitar la

responsabilidad, transgresiones al orden constitucional de este calibre comprometen a toda la

institucionalidad (CE. Contencioso, 3, 26570/2014, p. 25).

El ECI como instrumento a disposición de la Corte Constitucional ha sido objeto de

críticas, las cuales afirman que a través de algunas de sus decisiones este tribunal ha transgredido

los límites de su competencia como juez constitucional y así ha interferido en la esfera de otras

ramas del poder público. En este contexto, la definición de aquello que no puede hacer la Corte,

es decir, hasta dónde no puede llegar con las órdenes que imparte como consecuencia de la

declaración del ECI, es un insumo de utilidad para determinar el alcance de la figura. Desde la

creación de la figura, la Corte Constitucional ha sido consciente de las limitaciones que impone la

separación de poderes pese al deber de colaboración armónica. De allí que la orden central

presente en la definición de este tipo de sentencias complejas sea la notificación para instar al

cumplimiento de los deberes:

Si instar al cumplimiento diligente de las obligaciones constitucionales que pesan sobre

una determinada autoridad contribuye a reducir el número de causas constitucionales, que

de otro modo inexorablemente se presentarían, dicha acción se erige también en medio

legitimo a través del cual la Corte realiza su función de guardiana de la integridad de la

Constitución y de la efectividad de sus mandatos. (CConst. SU-559/1997, p. 32)

Así mismo, la Corte Constitucional ha precisado que a ella no le corresponde la definición

de las estrategias que permitan la superación de las causas que generan la violación de los derechos

fundamentales. En todo caso, ellas deberían derivar de los organismos estatales competentes:


Ante las circunstancias descritas, la Corte decidió suspender la decisión sobre el proyecto

de sentencia, con el objeto de brindarle un espacio de tiempo a los órganos políticos para

que ellos mismos dictaran las medidas necesarias para resolver la situación de los

pensionados del Chocó y de las demás entidades territoriales. Ello bajo la concepción de

que la solución concreta del problema de la mora en el pago de las pensiones —que en su

esencia es un tema presupuestal— debía emanar fundamentalmente de los organismos

políticos del Estado, es decir de acuerdos entre los actores políticos, y no de órdenes

judiciales. (CConst. SU090/00, p. 65)

Lo anterior fue refirmado por el alto tribunal constitucional en los siguientes términos:

No deben fijar directamente la política pública ni imponer la estrategia que a bien tenga el

juez ni el presupuesto a destinar ni cómo ha de distribuirse. Para tales especificidades la

ley desarrolló todo un entramado institucional con competencias específicas en cabeza del

Congreso de la República, la Rama Ejecutiva y las entidades territoriales. (CConst.

T267/018, p. 24)

Lo anterior es así porque el juez constitucional carece de conocimiento científico,

indispensable para la construcción de estrategias de intervención en problemas estructurales de

violación de derechos fundamentales (CConst. T651/14, p. 7). Así pues, mal hace el juez

constitucional ordenando medidas cuyo diseño no está en su campo de conocimiento, es decir, no

están dentro de su alcance. De igual forma, la Corte Constitucional carece de legitimidad

democrática para definir el contenido de las estrategias de intervención en problemas estructurales

a partir de la definición del contenido programático de los derechos objeto de protección. Para la

Corte, con la declaración del ECI al juez constitucional le asiste el deber de identificar los fines y


objetivos constitucionales mínimos que las autoridades deber tener en cuenta en la adopción de

políticas públicas, no obstante, carece de toda legitimidad política para definir el contenido

prestacional de los derechos:

Es decir, es preciso determinar cuáles son los contenidos mínimos y básicos que

contemplan tales derechos y que deben ser objeto de protección. En la medida que se trata

de derechos programáticos y progresivos, es necesario establecer de manera cierta cuáles

son los ámbitos de protección que se irán asegurando y a qué ritmo, respetando siempre

los contenidos mínimos e irrenunciables de protección que el Estado y la sociedad, en su

conjunto, no pueden dejar de respetar, proteger y garantizar. Por supuesto, se insiste una y

otra vez, la Corte no es competente para indicar los planes específicos que deben

formularse e implementarse para superar el estado de cosas inconstitucional. Esa tarea

corresponde a los órganos elegidos en democracia y dotados con la capacidad técnica para

formular y ejecutar las políticas públicas. En tal medida, la precisión acerca de la definición

de los objetivos y metas a seguir, corresponde también a los hacedores de la política

pública. Sin embargo, es preciso que esta Sala identifique los fines y objetivos

constitucionales mínimos que deberán ser tenidos en cuenta, sea cual sea la política que se

adopte. (CConst.T302/017, p. 148)

Las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en el marco de la declaración de un

ECI también deben evitar caer en el absurdo de fijar objetivos de imposible cumplimiento. Si bien

el juez constitucional tiene la obligación de ordenar lo necesario para restablecer al afectado de

sus garantías fundamentales, su alcance no llega hasta lo inalcanzable: “Por lo anterior, la orden

de tutela debe atender a las condiciones materiales que rodean el fenómeno del hacinamiento


carcelario en el país y plantear soluciones que puedan ejecutar, sin generar mayores traumatismos

en los derechos fundamentales de los internos” (CE, Contencioso, 4, 00123/2014, p. 17).

Lo que sí está dentro del alcance del juez constitucional en virtud de la declaración del

ECI es asumir el liderazgo de las acciones de intervención en la problemática estructural.

Contrario a impartir órdenes detalladas a otras entidades públicas, debe propiciar espacios de

diálogos de los cuales deriven las estrategias:

El diseño preciso de espacios de diálogo bajo reglas metodológicas claras, y con el

involucramiento de todas instituciones competentes, en el que sean aquellas, (…) las que

protagonicen la gestión pública de rigor, en aras de determinar, en el caso concreto, el

contenido de los derechos sociales fundamentales que se consideran conculcados y los

programas específicos con los que se pretende su realización. (CConst. T267/18, p. 27)

Esto es un liderazgo que se concretiza al inicio y al final del proceso de creación de la

política pública destinada a solucionar las causas de la violación estructural de derechos

fundamentales. Esto es: “Al inicio señalando un evento como cuestión que debe merecer la

atención estatal, y al final, revisando en la etapa de evaluación los resultados de la implementación

de la política” (García, 2015, p. 174).

Ahora, luego de definir el alcance de la declaración del ECI, se establecerá su impacto

sobre la gestión pública. La gestión pública es una de las principales destinatarias de estos fallos

estructurales, entendiendo aquella como “toda actividad del Estado encaminada al cumplimiento

de sus fines esenciales” (CConst. C292/03, p. 51). La cuestión ahora es cómo impacta en esta

gestión el reconocimiento de una vulneración generalizada y estructural de derechos

fundamentales. Lo primero por destacar es que de alguna forma la estrategia para la intervención


en el problema estructural se enmarca siempre en una política pública. La Corte Constitucional,

además de reconocer las limitaciones para interferir en el campo de acción propio de otros órganos

del Estado, entiende que la magnitud de las dificultades que desconocen las garantías

fundamentales demanda la articulación de múltiples instituciones y recursos, lo cual se estructura

en un instrumento conocido como política pública (CConst. T086/03, p. 18). A su vez, la magnitud

del volumen de recursos que se deben comprometer en el diseño y ejecución de esta política

dependerá de la gravedad de la omisión o falencia institucional que llevó a la declaración del ECI

(García, 2011, p. 92). En otros términos, la declaración de ECI siempre, de alguna forma,

conllevara el diseño y ejecución de una política pública.

Otro impacto en la gestión pública tiene que ver con la dinamización de la actuación de las

autoridades. En concordancia con el respeto del marco competencial de las otras ramas del poder

público, las órdenes impartidas como consecuencia del reconocimiento de una violación

estructural de derechos deben ser interpretadas como un estímulo para el cumplimiento del deber

primario de garantizar la vigencia efectiva de los derechos fundamentales, y no un intento de

suplantarlas a ellas:

Esto es, la orden compleja debe ir dirigida a dinamizar la actuación de las autoridades

competentes y a superar el bloqueo institucional que trae consigo la transgresión masiva y

sistemática de derechos fundamentales y, en ningún caso, a definir de manera precisa lo

que estas autoridades deben hacer, ni a suplantar las competencias constitucionales de las

instituciones encargadas de diseñar, implementar y evaluar las acciones requeridas para

resolver la situación. (CE. Contencioso, 4, 00364/2020, p. 31)

La dinámica que genera esta declaración se caracteriza por: (i) partir del reconocimiento

de la gravedad de la situación y la adopción de acciones efectivas; (ii) producir acciones


coordinadas entre las distintas autoridades estatales que anteriormente no se comunicaban con

miras al cumplimiento de sus deberes constitucionales; (iii) el deber de reportar avance al

mecanismo de seguimiento implementado por la Corte; y (iv) abrir un espacio de participación a

favor de los afectados para que participen en la toma de mejores decisiones para la garantía de sus

derechos (CE. Contencioso, 4, 01352/2017, p. 39).

La declaratoria del ECI también impacta la gestión pública mediante el establecimiento de

criterios de interpretación que se deben tener en cuenta por parte de las autoridades en su

actuación. La declaración permite una aproximación a la población afectada desde la óptica de la

necesidad de especial atención. Así pues, para la administración se convierte en un deber

considerar en el diseño y ejecución de su gestión la vulnerabilidad de la población que fue objeto

de protección en la decisión de la Corte (CE. Contencioso, 2, 01202/2020, p. 13). Ahora bien, este

criterio de interpretación no debe asumirse en adelante como una presunción de incumplimiento

en contra de la administración y a favor de los accionantes; la autoridad siempre tendrá el deber y

la oportunidad de controvertir la violación a las garantías alegada (CE. Contencioso, 2,

01202/2020, p. 14).

En la misma línea, pese al reconocimiento de una violación generalizada y estructural de

derechos fundamentales por parte del juez constitucional, las autoridades no solo tienen el deber

de adelantar la gestión necesaria para superar las causas, sino que también les asiste el deber de

continuar con su defensa judicial. La intervención del juez constitucional no puede ser entendida

por la administración como excusa para no actuar a favor del restablecimiento de las garantías y,

mucho menos, abstenerse de pronunciarse en defensa de su gestión (CE. Contencioso, 1,

00186/2014, p. 27).


Por último, la declaración del ECI puede ser considerado un título de imputación de

responsabilidad extracontractual del Estado. Así lo ha reconocido el Consejo de Estado, que ha

resuelto en contra de la administración en casos de responsabilidad extracontractual aplicando la

declaración del ECI dentro del título de imputación de falla en el servicio:

Ahora bien, es preciso aclarar que la falla del sistema o del servicio, derivada del estado

de cosas inconstitucional [sic] es, con frecuencia, atribuible a al defectuoso

funcionamiento de más de una entidad e incluso ser consecuencia de una inadecuada

política, atribuible a los mismos responsables de diseñarla o de elaborar los modelos de

destinación presupuestal que hacen posible la mejora del sistema. Sin embargo, también

es patente que tiene que existir un centro de imputación, frente al cual el asociado pueda

reclamar las consecuencias que el daño sistemático que genere, puesto que, atribuir la

responsabilidad a la sociedad, al Estado en general o a una multitud de entidades equivale

a diluirla al extremo, tornándose imposible su reclamo. (CE. Contencioso, 3, 26570/2014,

p. 27)

En consecuencia, un impacto que también debe ser considerado de la declaración del ECI

es que justifica la imputación de responsabilidad extracontractual del Estado a título de falla en el

servicio. En esa medida, el reconocimiento de la omisión o falencia estructural de la autoridad que

conlleva la violación generalizada de derechos fundamentales permite, a su vez, el reconocimiento

de la responsabilidad del Estado frente a casos en concreto en la jurisdicción de lo contencioso

administrativo.

2.8. Conclusiones

En este capítulo fueron expuestos los elementos definitorios del ECI, con miras al entendimiento

de la figura como instrumento de protección de derechos fundamentales. Se destacó la figura como


un ejercicio de valoración empírica orientada al reconocimiento de violaciones generalizadas y

estructurales de derechos fundamentales, a partir del cual se dictan medidas para el

restablecimiento de la vigencia efectiva de las garantías transgredidas y la materialización del

texto constitucional. Su carácter connatural al derecho constitucional permite que su cimentación

en el ordenamiento jurídico colombiano comprenda tanto normas y principios de la Constitución

Política de 1991, como dinámicas derivadas del rol del juez constitucional en el funcionamiento

del Estado social de derecho.

En lo concerniente a su naturaleza jurídica, se logró establecer que es principalmente una

sentencia compleja estructural, la cual, según el nivel de definición de las acciones a adelantar por

las autoridades, se pueden clasificar en declarativas o prescriptivas. Para su configuración la Corte

Constitucional estableció dos requisitos, que pueden ser comprobados con la ayuda de factores de

interpretación: (i) repetida violación de derechos fundamentales, y (ii) causas de la violación no

es imputable a una sola autoridad, sino que reposan en factores estructurales. Actualmente la

competencia para declararla reside exclusivamente en la Corte Constitucional como órgano de

cierre de la jurisdicción constitucional.

Finalmente, sobre el alcance e impacto de la declaración del ECI en la gestión pública se

destacó el reconocimiento que ha hecho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en torno

al respeto del principio de separación de poderes, el cual, en conjunto al deber de colaboración

armónica, permite desde la Jurisdicción Constitucional generar dinamismo que impacta

positivamente el cumplimiento de los deberes de las autoridades, y con ello, fortalecer la

legitimidad y efectividad de la administración pública.


La aproximación al ECI como mecanismo de protección de derechos fundamentales fue el

fundamento principal para su elección como instrumento en el diseño de la propuesta frente al

problema a cuya solución se pretende aportar con el desarrollo del presente trabajo. En el próximo

capítulo se explica cómo, a partir de los elementos definitorios, las características y la aplicación

que se le ha dado al ECI en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado,

es posible determinar la viabilidad jurídica y operativa de la propuesta, así como también, la

estrategia para su implementación. En otras palabras, el ejercicio desarrollado en este capítulo en

torno al ECI permitirá en el próximo establecer la ampliación de la competencia para declararlo

en los tribunales administrativos.


Capítulo III: la competencia de los tribunales administrativos en los Distritos Judiciales

para declarar el estado de cosas inconstitucional

3.1.Introducción

Ahora, luego de establecer las bases teóricas y de haber profundizado en torno al ECI como

instrumento de protección de derechos fundamentales y su impacto sobre la gestión pública, en

este tercer capítulo expondré la propuesta para solucionar e intervenir escenarios caracterizados

por violaciones generalizadas y estructurales de derechos fundamentales en el nivel territorial.

Como consecuencia, explicaré la ampliación de la competencia de los tribunales administrativos

para declarar ECI como propuesta para la pronta superación de escenarios de desconocimiento del

orden constitucional por violación de garantías fundamentales y, en esa medida, garantizar la

protección de los derechos fundamentales a nivel territorial.

En ese orden, además de esta breve introducción, integran el presente capítulo cuatro

apartes por medio de los cuales se cumple con los objetivos de definir la estrategia jurídica que

permita ampliar la competencia de los tribunales administrativos para declarar ECI y establecer

su viabilidad jurídica y operativa. En síntesis: primero se define y justifica la propuesta; luego, se

explica la estrategia para la implementación de la propuesta y su justificación, precisando su

viabilidad jurídica y operativa; posteriormente se define y explica la naturaleza jurídica del

producto práctico anexado al trabajo de grado, así como también su operatividad; por último, este

capítulo culmina con unas breves conclusiones sobre lo planteado, condensando las principales

reflexiones que derivan de la propuesta y su viabilidad en el diseño institucional colombiano.

3.2.La propuesta: definición y justificación

Tal como se anticipó en varias oportunidades, la propuesta consiste en ampliar la competencia

para que los tribunales administrativos puedan declarar el ECI, lo cual les permitiría reconocer


escenarios generalizados y estructurales de violación de derechos fundamentales, y así dinamizar

la actuación de la institucionalidad pública en el nivel territorial orientada a garantizar la vigencia

efectiva de los derechos fundamentales, así como también de aquellos que conlleven la protección

de la dignidad humana como principio fundante del Estado colombiano.

En otras palabras, se propone que los tribunales administrativos puedan proferir sentencias

estructurales prescriptivas por medio de las cuales declaren la existencia de ECI en aquellas

situaciones que cumplan con los requisitos materiales de configuración de que tengan

conocimiento por medio de las acciones de tutela y, como consecuencia, además de notificar a las

autoridades competentes en el nivel territorial del escenario opuesto a los preceptos

constitucionales a que han contribuido con la prolongada omisión en el cumplimiento de sus

deberes, asuman el liderazgo en la construcción de espacios de diálogos para la gestión pública de

estas realidades. Esto es, tanto evidenciar el ECI como hacer el debido seguimiento a la

implementación de las políticas trazadas por las autoridades competentes en cumplimiento de lo

resuelto en estas decisiones.

Esta propuesta encuentra justificación en cinco razones, que puede decirse responden a

criterios fácticos, sistémicos, de eficiencia y de efectividad. La primera justificación es de carácter

fáctico, y parte del hecho de que en la actualidad a los tribunales administrativos en Colombia se

les está poniendo de presente, a través de la acción de tutela, situaciones que configuran ECI. Ello

se evidencia en sentencias proferidas dentro de la jurisdicción contenciosa administrativa que

resaltan la incompetencia para declarar el ECI pese a las evidencias de su configuración. Por

ejemplo, la Sentencia 00364 de 2020 proferida por la Sección 4 de la Sala de lo Contencioso

Administrativo del Consejo de Estado, trata sobre la protección de los derechos fundamentales de

una persona recluida en la penitenciaría de Villavicencio, quien con ocasión de la emergencia


sanitaria originada por la pandemia del COVID-19 solicitó su traslado a otro lugar, y como

consecuencia de la negativa de la autoridad procedió a solicitar el amparo a través de la acción de

tutela. Al revisar los hechos y las evidencias, y luego de hacer un análisis de las competencias del

juez de tutela, el alto tribunal determinó que “aunque a priori se satisfacen los requisitos para

hacer uso de los efectos inter comunis, en el caso no debe emplearse tal figura” (CE. Contencioso,

4, 00364/2020, p. 32). Esto haciendo, a su vez, alusión a la falta de competencia para declarar el

ECI.

Este grupo de sentencias también la integra la Sentencia 01352 de 2017 proferida por la

Sección 4 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que resuelve una

impugnación presentada sobre un fallo de tutela resulto en primera instancia por el Tribunal

Administrativo de La Guajira sobre la protección de los derechos fundamentales del pueblo

Wayuu. En este, el Alto Tribunal destaca el hecho de que pese a tener evidencias que comprueban

el cumplimiento de todos los requisitos para la configuración de un ECI, dada la carencia de

facultades del juez de primera y segunda instancia, se debe abstener de declararla (CE.

Contencioso, 4, 01352/2017, p. 31). En consecuencia, resuelve exhortar a la Corte Constitucional

a que, en sede de revisión del fallo, declare el ECI.

Así pues, con la ampliación de la competencia de los tribunales administrativo para

declarar ECI no se generan retrasos en la atención de los casos en la jurisdicción de lo contencioso

administrativo cuando los jueces que la integran han identificado situaciones generalizadas y

estructurales de violaciones de derechos fundamentales. En términos de la justificación de la

propuesta, esto significa que es una figura jurídica cuyo fundamento fáctico no resulta ajeno a las

autoridades judiciales a las que propongo les sea ampliada la competencia.


La segunda razón es sistémica: ampliar el campo de protección de los derechos

fundamentales a nivel territorial a través de la figura del ECI es, a su vez, una oportunidad para

potencializar una herramienta que, en virtud de su condición connatural al derecho constitucional,

permitiría impactar positivamente en todo el diseño institucional colombiano. Pese a no ser el

problema objeto de estudio de este trabajo, en su diseño actual el ECI tiene algunas características

que permiten indirectamente agravar y perpetuar los factores que originan la contravención a las

garantías fundamentales, tales como la sujeción a la “tramitología” derivada de la condición según

la cual solo puede ser decretada en sede de revisión de fallos de tutela por parte de la Corte

Constitucional, y la descoordinación institucional en el trámite de las acciones de tutela que

conlleva el conocimiento simultáneo de algunas de ellas con los mismos fundamentos de hecho

en despachos judiciales diferentes4. La ampliación de la competencia para declarar el ECI se

justifica como propuesta para garantizar la protección de los derechos fundamentales a nivel

territorial porque impacta directamente en el diseño institucional de la figura y, a través de ello,

en todo el andamiaje organizacional del Estado colombiano cuyo fin primordial es garantizar la

protección de los derechos y libertades fundamentales. La implementación propuesta permitiría

sincronizar la rama ejecutiva del poder público en función de la protección de los derechos

fundamentales y evitaría la dilación en la atención de violaciones estructurales y la

descoordinación de sus actores frente a casos con el mismo fundamento de hecho. En otros

términos, directa e indirectamente aporta al cumplimiento del deber constitucional establecido en

los artículos 2 y 188 de la Constitución Política de 1991.

4 La Sentencia T-302 de 2017 que declara el ECI en torno a la protección de los derechos fundamentales de los niños

y niñas de los pueblos Wayuu en La Guajira fue aprobada por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional

casi de manera simultánea a la aprobación de la Sentencia 01352 de 2017 por parte de la Sección 4 de la Sala de lo

Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la cual resuelve la impugnación de un fallo de tutela sobre los

mismos hechos. Dicha situación evidencia la descoordinación en la actuación de las autoridades judiciales tendiente

a garantizar la protección de los derechos fundamentales.


Esta propuesta también se justifica por su potencial eficacia. En primer lugar, la

competencia que se propone ampliar no puede solo consistir en la posibilidad de reconocer la

existencia de una violación estructural de derechos fundamentales y su declaración; ellos también

deben poder adoptar las decisiones estructurales que correspondan según el caso, toda vez que el

deber estatal es garantizar su efectividad, para lo cual no es suficiente la declaración. De lo

contrario, “la constitución y los instrumentos para hacerla cumplir pueden dejar de parecer

instrumentos efectivos de reparación” (Landau, 2019, p. 119). Así pues, los tribunales

administrativos deben poder declarar el ECI y adoptar decisiones estructurales, de lo contrario se

afectaría la legitimidad de su actuación:

Este enfoque de buscar únicamente un alivio estructural puede resultar en un costo de

legitimidad para la institución del tribunal, especialmente si los remedios dialógicos tardan

en funcionar eficazmente. Si los individuos no pueden buscar ayuda directa de un tribunal,

pueden dejar de apoyarlo, quizás reduciendo el poder y la legitimidad del tribunal e,

indirectamente, el resto del sistema político. (Landau, 2019, p. 119)

En segundo lugar, esta propuesta es potencialmente eficaz en virtud de la estructura y

organización del Estado colombiano. La implementación a nivel territorial del ECI permitiría

aprovechar aún más la presencia de las autoridades administrativas descentralizadas, quienes han

demostrado mayor efectividad en la protección de los derechos fundamentales que otras ramas del

poder público (Landau, 2019, p. 12)5. Al respecto, dado que Colombia se organiza como Estado

unitario descentralizado administrativamente, la presencia de la burocracia de la rama ejecutiva

en el nivel territorial es mayor frente a las demás. En conclusión, la propuesta es potencialmente

5 Según Landau (2019, p. 12), investigaciones en el continente africano y suramericano sobre la efectividad de la

actuación de las distintas ramas del poder público tendiente a la protección de derechos fundamentales en

cumplimiento de órdenes estructurales, dan cuenta que la rama ejecutiva resulta ser más efectiva que las demás.


eficaz para superar las causas de graves violaciones a las garantías fundamentales, porque a través

de la declaración de ECI por parte de los tribunales administrativos se aprovecharía todo el

andamiaje institucional de la administración pública en el nivel territorial.

Además, ampliar la competencia de los tribunales administrativos para declarar el ECI con

el objetivo de intervenir en los escenarios de grave violación de derechos fundamentales a nivel

territorial se justifica por su eficiencia. En contextos de notables adversidades sociales y

económicas como el colombiano, del análisis de la relación entre instituciones, recursos y

problemas resulta un panorama bastante desesperanzador: muy difícilmente las instituciones

tendrán la capacidad para identificar y actuar frente a todas las necesidades de la población,

seleccionando “casi que al azar los problemas que requieren atención institucional” (Landau,

2019, p. 114).

En lo particular, significa que a la Corte Constitucional como órgano de cierre de la

jurisdicción constitucional le es imposible hacer estricto seguimiento a la respuesta institucional

pública frente a la totalidad de los problemas de violación de derechos fundamentales en el

territorio nacional y, a su vez, pese a la declaración de ECI, carece de la capacidad para hacer

seguimiento a la implementación de las políticas públicas que se requieran. Por tal motivo, la

ampliación de la competencia implica alterar un factor en el análisis, consistente en aumentar los

recursos institucionales en favor de la garantía de los derechos fundamentales y, como

consecuencia, serían más las autoridades judiciales con competencia no solo para declarar ECI,

sino para adoptar decisiones estructurales y hacer el seguimiento a su implementación.

En conclusión, ampliar la competencia para declarar ECI a los tribunales administrativos

es una propuesta para superar problemas estructurales de violación de derechos fundamentales en


las periferias del territorio colombiano, cuya justificación radica razones de orden fáctico,

sistémico, de eficacia y de eficiencia.

3.3.Estrategia para la ampliación de la competencia: el poder normativo de la Corte

Constitucional

Para cumplir con el objetivo de establecer la estrategia que permita implementar la propuesta, en

primer lugar, se desarrolla el razonamiento jurídico a través del cual se desvirtúa el argumento de

la Corte Constitucional que restringe la competencia para declarar ECI, así como también el

fundamento jurídico de la estrategia a la cual se propone recurrir. De igual forma, se explican los

elementos del diseño institucional colombiano que permiten la ejecución de la propuesta, esto es,

su viabilidad operativa. En esa línea, hacen parte de este apartado: la viabilidad jurídica y la

viabilidad operativa de la propuesta.

3.3.1. Viabilidad jurídica

Establecer la viabilidad jurídica de la propuesta es un ejercicio que depende en sí mismo de la

viabilidad jurídica de ampliar la competencia de los tribunales administrativos para declarar el

ECI. Siempre que la propuesta sea viable jurídicamente dadas las condiciones vigentes en el

ordenamiento jurídico colombiano, la estrategia que se pretende utilizar será potencialmente

ejecutable. En esa medida, como parte de este primer acercamiento a la estrategia, se desvirtúan

los argumentos fijados por la Corte Constitucional para restringir la posibilidad de que autoridades

judiciales distintas a ella tengan la competencia para declarar el ECI. En otros términos, la

viabilidad jurídica de la propuesta se establece, en primer lugar, desvirtuando los argumentos que

se oponen a la ampliación de la competencia y, en segundo lugar, precisando el alcance de la


facultad que servirá de instrumento para la materialización de la propuesta: el poder normativo o

de creación de la Corte Constitucional.

Según la Corte Constitucional, la competencia para emitir órdenes estructurales por medio

de las cuales se declaran el ECI se encuentra reservada a ella por dos razones prácticas:

[1.] Este tipo de órdenes declarativas, reconocen una situación de hecho caracterizada por

la masividad y la generalidad de la vulneración de las garantías ius fundamentales, por

causas estructurales. Se emiten una vez se establece que existe tal afectación en un

contexto geográfico amplio y a través de varios casos sometidos a decisión de las salas de

revisión.

Dichas órdenes precisan, por tanto, de una visión panorámica del problema, que en la

práctica solo puede alcanzar esta Corporación en el proceso de revisión de las sentencias

de tutela que se han proferido en el territorio nacional. Este es el único organismo que

puede lograr esa perspectiva general en la jurisdicción constitucional. De suerte que

únicamente la Corte Constitucional está facultada para declarar, reiterar o entender

superado, parcial o totalmente, un estado de cosas inconstitucional. Ningún otro juez de

tutela puede hacerlo.

(…)

[2.] Dada la competencia exclusiva de esta Corporación para identificar un problema de la

magnitud de aquellos que generan un ECI, es a ella misma a quien compete identificar y

trazar una estrategia de superación del mismo. (CConst. A.548/2017, p. 16)

Luego de analizar ambos argumentos, tomando como parámetro la construcción

jurisprudencial de la figura y la norma superior del ordenamiento jurídico colombiano, resulta que

su solidez no es de tal magnitud que permita conservar la reserva en la competencia para declarar


el ECI. Por el contrario, se coligen otros que directamente desvirtúan el fundamento de la tesis de

la Corte y, aún más, algunos que impactan indirectamente en su solidez, al tiempo que robustecen

la viabilidad jurídica de la propuesta de ampliar la competencia a los tribunales administrativos.

La primera razón práctica planteada por la Corte Constitucional parte de la amplitud

geográfica en que se presenta la afectación de los derechos fundamentales como criterio

definitorio de la masividad y generalidad del problema, de lo cual resulta imposible identificarlos

desde la perspectiva de un juez constitucional distinto al órgano de cierre de la jurisdicción. Sin

embargo, en este caso la Corte se apoya en una definición inexistente del criterio y contraria a los

referentes jurisprudenciales sobre el tema proferidos por ella misma, lo que conlleva que su

razonamiento no sea consistente. A saber: hasta el momento, en lo que va del desarrollo

jurisprudencial de la figura, la Corte Constitucional no ha definido un contenido expreso y

concreto del criterio de amplitud geográfica de la afectación que sirva como parámetro para

determinar a partir de qué nivel de difusión en el territorio se configura un ECI.

Aunado a lo anterior, contrario al sentido de amplitud territorial esperado por la Corte

Constitucional que se infiere del planteamiento textual del primer argumento, esto es, que la

vulneración de los derechos fundamentales se presente en el territorio nacional como requisito de

configuración, se han declarado ECI por afectación a garantías fundamentales en comunidades

que no trascienden un municipio o un departamento. Tal es el caso de la violación de los derechos

al mínimo vital de los empleados de la Alcaldía Municipal de Ciénaga (Magdalena) (CConst.

T289/1998), también la violación de derechos al mínimo vital de los pensionados de la

Gobernación de Bolívar (CConst. T525/1999), y el de la declaración más reciente sobre la


violación de los derechos fundamentales de los niños y niñas de la población Wayuu en el

Departamento de La Guajira6 (CConst. T302/2017).

Respecto al primer argumento, la Corte también se equivoca al afirmar que solo ella puede,

a través de la revisión de los fallos de tutela, reconocer la existencia de ECI y proferir las órdenes

estructurales a que haya lugar. Es un razonamiento que condiciona a normas de carácter procesal

el reconocimiento de violaciones generalizadas y estructurales de derechos fundamentales, y así

mismo, la protección y vigencia material de las garantías fundamentales. Esto es un

desconocimiento del principio constitucional de prevalencia de la justicia material y prevalencia

del derecho sustancial (CN, Art. 228), definido por la Corte Constitucional en los siguientes

términos:

Desde sus primeros pronunciamientos la Corte se ha referido al principio de la justicia

material señalando que el mismo se opone a la aplicación formal y mecánica de la ley en

la definición de una determinada situación jurídica. Por el contrario, exige una

preocupación por las consecuencias mismas de la decisión y por la persona que es su

destinataria, bajo el entendido de que aquella debe implicar y significar una efectiva

concreción de los principios, valores y derechos constitucionales. (CConst. T339/2015, p.

17)

Al afirmar que la declaración solo puede darse en sede de revisión de fallos de tutela, la

Corte está supeditando al cumplimiento de una norma procesal la realización de la justicia

6 A saber, para el momento en que la Corte Constitucional declaró el ECI en torno a la protección de los derechos

fundamentales de los niños y niñas de la comunidad Wayuu en el año 2017, la intervención judicial en el problema

estructural a través de la adopción de ordenes estructurales por parte de otros jueces constitucionales ya estaba en

curso. En estas actuaciones se inscriben la Sentencia del 31 de mayo de 2016 proferida por la Sala Civil-Familia-

Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, la Sentencia de tutela STC10243-2016 proferida por

la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia del 27 de julio de 2016, y la Sentencia de tutela STP12990-

2016 proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el 14 de septiembre de 2016.


material. En aplicación del principio constitucional de prevalencia de la justicia material, el

reconocimiento de graves transgresiones a las garantías fundamentales no puede estar

condicionado a una instancia judicial, mucho menos cuando lo que está en juego es la vigencia

efectiva del valor sobre el cual se estatuye el Estado colombiano: la dignidad humana (CP. Art.

1).

De igual forma, esta discusión evidencia una contradicción interna en la jurisprudencia de

la Corte Constitucional. La exaltación del trámite de revisión de fallos de tutela como condición

indispensable para la declaración de ECI que predica hoy la Corte se opone a la tesis que ella

misma utilizó en la construcción inicial de la figura que propongo ampliar: la protección de los

derechos fundamentales no puede estar condicionada a instituciones jurídicas de naturaleza

procesal y tampoco a la iniciativa del particular de instaurar la demanda que corresponda; el Estado

tiene el deber, en todo caso, de garantizar vigencia material de las garantías constitucionales

(CConst. SU559/1997, p. 31). En otros términos, la Corte Constitucional desde un comienzo

expuso el ECI como expresión de la primacía de la justicia material sobre las reglas de carácter

procesal, concepto que hoy permanece vigente y apoya la tesis de la viabilidad de ampliar la

competencia a los tribunales administrativos.

La ampliación de la competencia para declarar ECI a los tribunales administrativos

tampoco desconoce el rol de la Corte Constitucional como guardiana de la supremacía de la

Constitución Política de 1991. No es una transgresión a la reserva constitucional de la

competencia para decidir sobre la constitucionalidad de las normas, toda vez que la valoración

que se realiza con ocasión de la declaración del ECI no es sobre normas sino sobre realidades. Y

no está de más aclarar que respecto del análisis de la constitucionalidad de la realidad no existe

ninguna reserva competencial establecida en la Constitución Política de 1991. Así pues, la


propuesta no desconoce una norma procesal de rango constitucional, respeta la competencia de la

Corte Constitucional de proteger la coherencia del ordenamiento jurídico y, a su vez, permite la

aplicación del principio de primacía de la justicia material.

La segunda razón práctica que expone la Corte Constitucional deriva directamente de la

primera, y presupone que si en ella reside la competencia exclusiva para identificar y declarar el

ECI, a ella le “compete identificar y trazar una estrategia de superación del mismo” (CConst.

A548/2017, p. 16). Este es un argumento equivocado de la Corte Constitucional, toda vez que la

identificación y el diseño de las estrategias para la superación de las causas que originan la

vulneración estructural de derechos fundamentales escapa de sus competencias constitucionales y

legales. Tal como se explicó en el capítulo anterior, el alcance de las decisiones estructurales

proferidas por la Corte es limitado por el principio de separación de poderes y colaboración

armónica. Son los órganos que integran la rama ejecutiva del poder público quienes son llamados

a participar en las discusiones de las cuales resulten las políticas públicas por implementar, sin

perjuicio del rol de la Corte Constitucional como líder y dinamizadora, más aún cuando el

conocimiento técnico indispensable para ello escapa de las autoridades judiciales. En esa medida,

es errada la afirmación en virtud de la cual la Corte se atribuye la competencia para trazar las

estrategias de intervención en los ECI.

En concordancia, como resultado de la ampliación de la competencia de los tribunales

administrativos para declarar el ECI no se transgrede el marco competencial de la Corte

Constitucional, ni mucho menos se desconoce una función connatural de otra autoridad judicial.

Los tribunales administrativos tampoco son competentes para trazar las soluciones estructurales

en el nivel territorial. Los competentes para trazar las estrategias por implementar a fin de superar


las causas que originan la declaración del ECI serán las autoridades administrativas

descentralizadas y las autoridades administrativas del orden nacional pertinentes.

En este punto, antes de avanzar en la exposición de las razones indirectas, es importante

resaltar que recientemente la Sala Plena de la Corte Constitucional aprobó la Sentencia SU-092 de

2021, por medio de la cual se ordenan medidas estructurales para protección de los derechos

fundamentales a la salud, al agua, a la etnoeducación y a la alimentación adecuada, seguridad

alimentaria y soberanía alimentaría de la comunidad indígena JIW del resguardo Naexal Lajt de

Mapiripán, la cual se encuentra en peligro de extinción. En esta la Corte restringe un poco más las

competencia para declarar ECI, esta vez estableciendo que solo le corresponde a la Sala Plena

tanto la declaración como la adopción de las medidas de protección pertinentes. A la fecha en que

se hace la última revisión y ajuste del presente documento, la sentencia no ha sido publicada y no

es posible acceder al fundamento de la decisión. No obstante, del comunicado de la decisión se

destaca a su vez que dos magistradas apoyan la decisión de adoptar medidas estructurales para la

protección de la comunidad indígena en mención, sin embargo, aclaran su voto, una en el sentido

de no estar de acuerdo con la restricción de la competencia para declarar ECI, y otra, en el sentido

de apoyar la restricción tanto de la competencia para declarar ECI y como de la competencia para

adoptar medidas estructurales a la Sala Plena de la Corte. En términos de la magistrada Gloria

Stella Ortiz Delgado:

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 9o del artículo 241 de la Constitución, 33 a

36 del Decreto 2591 de 1991, la revisión de las sentencias de tutela es, por regla general,

competencia de las Salas de Revisión y solo procede el estudio por parte de la Sala Plena

cuando se trata de unificar o modificar la jurisprudencia, de tal suerte que, al quitarle la

posibilidad de que las Salas de Revisión adopten las medidas que consideren necesarias


para proteger los derechos fundamentales de muchas personas afectadas por las mismas

acciones u omisiones estructurales del Estado o porque se presentan barreras

inconstitucionales que desconocen los derechos de muchas personas, se le quita una

importante herramienta y se desconoce la competencia de los jueces naturales de la

revisión de tutelas. (CConst. SU092/2021, p. 11)

Por otro lado, la magistrada Cristina Pardo Schlesinger manifestó:

Lo anterior atendiendo a que el contenido de dichas órdenes, aparte de tener naturaleza

compleja porque involucran a diversas entidades y están llamadas a cumplirse a largo

plazo, implican la indicación a la Administración Pública de adoptar políticas públicas y

la posibilidad de supervisar su ejecución a través de salas de seguimiento de la propia

Corporación, según lo ha establecido la jurisprudencia. Además, usualmente son adoptadas

dentro del marco de una declaración de estado de cosas inconstitucional. (CConst.

SU092/2021, p. 12)

Esta decisión y discusión, contrario a cerrar la puerta de manera definitiva a la ampliación

de la competencia, es el primer antecedente jurisprudencial en torno a la restricción impuesta por

la Corte para declarar ECI. Es decir, demuestra que la discusión implícita en torno a la propuesta

que defiendo es legitima, así como también que algunos magistrados en la Corte Constitucional

consideran la impertinencia de la restricción de la competencia y su impacto en la respuesta a las

demandas ciudadanas de justicia constitucional.

Ahora bien, tal como se mencionó líneas atrás, también existen razones que si bien no

afectan directamente los argumentos prácticos de la Corte Constitucional, sí impactan

indirectamente su solidez, permitiendo el robustecimiento de la viabilidad jurídica de la propuesta

de ampliar la competencia de los tribunales administrativos para declarar ECI. La primera razón


indirecta gira en torno a la conformación de la Jurisdicción Constitucional en Colombia. A saber,

en Colombia según el esquema institucional establecido en el artículo 241 de la Constitución

Política de 1991, la Corte Constitucional es el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional,

de la cual hacen parte todos los jueces de la República en virtud de la competencia para conocer

y fallar acciones de tutela. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional: “Todos los jueces

pertenecen en un sentido funcional a la jurisdicción constitucional y son órganos de la misma”

(CConst. A-087/01, p. 6).

Si todos los jueces integran la jurisdicción constitucional, y todos son competentes para

conocer y fallar acciones de tutela y, a su vez, la acción de tutela es el vehículo primario de

información entre la ciudadanía y la jurisdicción para una eventual declaración del ECI, resulta

posible que un juez distinto a la Corte pueda ser informado de situaciones que cumplan con los

requisitos para la configuración. Esto es, no necesariamente en instancia de revisión del fallo de

tutela, que goza de reserva competencial según lo establecido en el numeral 9 del artículo 241 de

la Constitución Política de 1991, se informa a los jueces constitucionales de la existencia de

problemas estructurales de violación de derechos fundamentales.

La segunda razón indirecta gira en torno al reconocimiento que ha hecho la misma Corte

Constitucional según la cual la concurrencia de múltiples fallos de tutela sobre una misma

situación en sede de revisión no es la única forma de informarse sobre la existencia de violaciones

estructurales de derechos fundamentales. A saber, en la primera declaración de un ECI sobre

protección de los derechos fundamentales de las personas recluidas en prisiones, la Corte recalcó

que, para efectos de enterarse del carácter estructural y general de la violación de derechos no fue

determinante la concurrencia de fallos de acciones de tutela, sino otras fuentes que no son de

acceso exclusivo de la Corte, tales como las múltiples “denuncias sobre las condiciones de vida


en las cárceles, [a través de las cuales] tanto organismos nacionales como los internacionales han

llamado la atención este problema” (CConst. T-153/1998, p. 69). En concreto, desempeñaron un

papel importante los informes de organismos no gubernamentales nacionales e internacionales

sobre la situación de las cárceles en Colombia, informes de la Defensoría del Pueblo, de la

Procuraduría, del Observatorio Internacional de Prisiones con sede en Ginebra, y los medios de

comunicación que se encargan “periódicamente de recordarle a los colombianos la situación de

las cárceles” (CConst. T-153/1998, p. 70). Al ser estas fuentes de información no exclusivas de la

Corte, otros jueces constitucionales también pueden recurrir a ellas.

La tercera razón indirecta, aunada a la anterior: de tener conocimiento de un escenario con

esas características, al juez de tutela, con el fin de cumplir con el carácter eficaz de la acción de

tutela, le asiste el deber de adoptar las medidas que sean necesarias y pertinentes para contener el

origen de la violación y garantizar la protección de los derechos fundamentales (CConst.

A053/2002, p. 3). En esa medida, si un juez de tutela distinto a la Corte Constitucional llega a

tener conocimiento de la existencia de una violación generalizada y estructural de derechos

fundamentales ––más allá de la que se le pone de presente a través de la demanda––, tiene que

proferir una decisión que conlleve preservar la vigencia material de las garantías, tal como lo

establece la Constitución Política de 1991, y lo ha explicado la Corte Constitucional:

El juez de tutela no puede limitarse a declarar una situación que compromete los derechos

fundamentales sin tomar las medidas para enfrentarla, con independencia de los desafíos

que ello represente para él o para la administración. Incluso en el evento en que los

remedios judiciales demanden esfuerzos presupuestales y administrativos de gran

envergadura, es preciso ordenar lo necesario para que se hagan y, así, se asegure la vigencia


material de las garantías ius fundamentales, que es su objetivo final. (CConst. A548/017,

p. 11)

De hecho, este es un deber que le asiste al juez de tutela de instancia hasta en caso de haber

una declaración previa de ECI. El ordenamiento jurídico espera que este pueda adoptar las

medidas judiciales necesarias para restablecer la vigencia de los derechos fundamentales:

Preliminarmente, la Sala Plena unificó su jurisprudencia para precisar que, el hecho de que

la demanda de amparo esté ligada a situaciones relacionadas con un Estado de Cosas

Inconstitucional, no limita la competencia del juez de tutela para avocar el conocimiento

de la controversia, sino que se trata de una circunstancia que deberá ser valorada

cuidadosamente al momento de emitir un pronunciamiento de mérito y establecer los

remedios judiciales que sean necesarios.

Para tal efecto, aclaró que a pesar de la existencia del Estado de Cosas Inconstitucional, el

hecho de que se hayan adoptado medidas protectoras a nivel estructural y de política

pública, ello no extingue por sí mismo el problema concreto por el que pasa la población

objeto del presente trámite y, por tanto, no impide al juez constitucional examinar las

eventuales vulneraciones particulares que existan, sin perjuicio de que las medidas a

adoptar deban guardar coherencia con aquellas que fueron dictadas de forma estructural.

En relación con las afectaciones particulares planteadas por el actor, la Sala Plena encontró

que, a partir del material probatorio obrante en el expediente, fue posible constatar la

efectiva necesidad de intervención de la Corte con el objetivo de permitir su superación y,

así, salvaguardar sus derechos y garantizar la pervivencia misma de la comunidad.

(CConst. SU092/021, p. 2)


Por consiguiente, con la ampliación de la competencia de los tribunales administrativos

para declarar el ECI se está dotando de la herramienta adecuada a un juez constitucional, distinto

al órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, para que tutele la protección de garantías

fundamentales según las exigencias de un problema estructural. Actualmente los jueces

constitucionales ––conviene recordar que es parte del problema––, pese a integrar la jurisdicción

constitucional y verse enfrentados a escenarios generalizados de violación de derechos

fundamentales ––tal como quedó demostrado con el caso de la población recluida en centros

penitenciarios y el de los niños y niñas de la población Wayuu––, carecen de un diseño

institucional que les permita responder y cumplir con el deber de asegurar la vigencia material de

las garantías ius fundamentales.

Ahora bien, ¿por qué si todos los jueces de la República integran la jurisdicción

constitucional, solo se propone ampliar la competencia a los tribunales administrativos? Razones

ontológicas y prácticas justifican la delimitación de la ampliación solo a estos tribunales. En las

razones ontológicas, encontramos en primer lugar que, la razón de ser de la jurisdicción

contenciosa es fungir como “un medio técnico y jurídico para controlar a la Administración

Pública en su actuar, (…), dando certeza jurídica a las situaciones jurídicas ambivalentes y

dirimiendo los conflictos que se presenten entre los particulares y el Estado” (Fernández, 2015, p.

23). Así pues, en la medida en que el objeto de intervención de la declaración del ECI es un

referente de conflictos entre particulares y el Estado, caracterizados por problemas estructurales

originados por la omisión de las autoridades, es pertinente que sea la jurisdicción contenciosa a la

que se le amplíe la competencia para hacer la declaración. Otra razón ontológica gira en torno a

la naturaleza del control que hace el juez administrativo en Colombia, quien además de ser juez


constitucional en razón a su competencia para conocer y decidir sobre acciones de tutela, realiza

un control constitucional sobre la actuación de la administración:

Este control no es solo de legalidad sino también de constitucionalidad, por tanto, su objeto

no se agota en lo contemplado en los artículos 103 y 104 del CPA, sino que el campo de

acción es mucho más amplio y se requiere de una lectura sistemática del ordenamiento

jurídico para detectar los otros ámbitos competenciales de la jurisdicción de lo contencioso

Administrativo. Por otro lado, dicho control es integral y cobija todas las formas a través

de las cuales se manifiesta la administración pública (numerales 1o y 2o del artículo 237

de la Constitución Política, artículos 34, 37 y 49 de la Ley 270 de 1996). Un ejemplo que

permite inferir que el Juez Contencioso Administrativo también puede adquirir la

connotación de juez constitucional son los artículos 88 y 89 de la Constitución Política,

disposiciones que consagran la acción popular y la acción de cumplimiento

respectivamente y que nos permite colegir que el término “acción” sigue vigente en nuestro

ordenamiento jurídico y resulta ser sinónimo de la expresión “medio de control” dispuesta

en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

(Fernández, 2015, p. 23)

Esta segunda razón ontológica goza de una particular importancia, toda vez que sirve de

enlace con las razones prácticas de la delimitación de la ampliación de la competencia a los

tribunales administrativos. En primer lugar, en razón al carácter constitucional del control que

realiza el juez de lo contencioso administrativo a través de las acciones en referencia profiere

sentencias con órdenes complejas, las cuales son el género al cual pertenecen las decisiones

estructurales como especie. Uno de los referentes más claros y recientes de sentencias complejas


proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo son las que resuelven, en primera

instancia, la acción popular que buscaba amparar los derechos colectivos afectados con los

vertimientos al Río Bogotá y, en segunda instancia, por la Sección Primera del Consejo de Estado

(CE. Contencioso, 1, 90479/2014). En segundo lugar, se justifica ampliar la competencia a los

tribunales administrativos porque constituyen el juez de lo contencioso administrativo de mayor

jerarquía en el nivel territorial, lo cual les da la perspectiva necesaria para identificar y declarar la

existencia de problemas estructurales de violación de derechos fundamentales.

En conclusión, además de las razones que directamente impactan los argumentos de la

Corte Constitucional para reservar la competencia para declarar el ECI, tres razones impactan

indirectamente su solidez y refuerzan la viabilidad jurídica de ampliar la competencia de los

tribunales administrativos: todos los jueces de la República integran la Jurisdicción

Constitucional, el conocimiento de la existencia de violaciones estructurales de garantías

fundamentales no deriva exclusivamente de la revisión de fallos de tutela por parte de la Corte

Constitucional, y el deber constitucional del juez de tutela de adoptar las medidas necesarias para

contener el origen de la violación y garantizar la protección de los derechos fundamentales.

Hasta aquí se desarrolló la primera parte de la viabilidad jurídica de la estrategia, esto es,

se objetaron los argumentos de la Corte Constitucional a favor de la reserva de la competencia

para declarar el ECI. Ahora, para cumplir con el objetivo de establecer la estrategia jurídica que

permita materializar la propuesta, se definirá y explicará la facultad que servirá de instrumento

para materializar la propuesta: el poder normativo o de creación de la Corte Constitucional.

Así como fue creada jurisprudencialmente el ECI, puede ser ampliada a los tribunales

administrativos la competencia para ser declarada. La Corte Constitucional goza de poder de


creación en el ordenamiento jurídico colombiano, que utilizó en su momento y fue objeto de

criticas, a las cuales su entonces presidente respondió de la siguiente manera: “Se dice que el ECI

no existía y que es un invento de la Corte. Sí, pero ¿qué no es un invento en el derecho? En 1910

no existía la acción pública de inconstitucionalidad y tuvieron que inventarla” (Bustamante, 2011,

p. 8).

Hoy día el ECI carece de una reglamentación de orden constitucional, legal u

administrativa; sus características han sido desarrolladas vía jurisprudencia, lo cual abre las

posibilidades a que la Corte intervenga nuevamente en ejercicio de su poder de creación, esta vez

ampliando la competencia para que los tribunales administrativos también puedan declararla bajo

los mismos requisitos de configuración que utiliza el órgano de cierre de la jurisdicción

constitucional.

En el pasado, además de recurrir a este poder de creación para introducir en el

ordenamiento jurídico colombiano el ECI, la Corte Constitucional hizo lo mismo respecto a otras

instituciones jurídicas de naturaleza procesal, como el incidente de reparación integral a favor de

las víctimas de violencia intrafamiliar (CConst. SU080/020, p. 52) y excepciones a regímenes

legales, tales como la excepción temporal para la prestación del servicio militar obligatorio a

víctimas del desplazamiento forzado (CConst. A008/09, p. 64).

Estos casos en mención tienen en común la acción de la Corte Constitucional tendiente a

materializar la vigencia de garantías fundamentales en contextos donde son desconocidas, lo que

resulta lógico toda vez que es deber del juez constitucional adoptar las medidas que sean

necesarias, en razón a lo cual también se le reconoce la facultad para determinar los efectos de sus

fallos, “para garantizar la mejor protección de los derechos fundamentales y su plena garantía”


(CConst. SU011/018, p. 116). Así las cosas, la protección de los derechos fundamentales es el

sustento principal del poder de creación de la Corte Constitucional.

El poder de creación de la Corte Constitucional se fundamenta en el rol político que hoy

día cumple en la estructura del Estado, en virtud del cual le es concedido un amplio margen de

actuación en desarrollo de su labor como guardiana de la supremacía constitucional y de la garantía

efectiva de los derechos fundamentales. Este poder le permite introducir disposiciones jurídicas al

ordenamiento normativo colombiano a través de sentencias judiciales de revisión de

constitucionalidad de normas o de revisión de fallos de tutela (López, 2011, p. 184). Estas últimas,

en particular, han sido utilizadas por la Corte Constitucional para introducir instituciones jurídicas

garantistas a partir de la interpretación de principios y valores plasmados en la Constitución

Política de 1991 (Pérez, 2013, p. 24). Este es el caso del ECI, creado a partir de la interpretación

del principio de colaboración armónica dado por la Corte en la Sentencia SU 059 de 1997.

En conclusión, resulta jurídicamente viable materializar la propuesta de ampliar la

competencia de los tribunales administrativos para declarar ECI a través del poder de creación de

la Corte Constitucional. En esa medida, nuevamente, a partir de la interpretación del principio de

colaboración armónica, del principio de dignidad humana, y del deber de hacer efectivos los

derechos y las libertades, la Corte Constitucional está facultada para proferir una sentencia

estructural derivada de la revisión de un fallo de tutela, a través de la cual amplíe la competencia

de los tribunales administrativos para declarar ECI. De esta forma, se evidencia la viabilidad

jurídica de la propuesta, luego de haber precisado en primer lugar su pertinencia dadas las

condiciones normativas vigentes en el ordenamiento jurídico colombiano y, en segundo lugar,

explicado la herramienta que permitirá su implementación.


3.3.2. Viabilidad operativa

En este apartado se explicarán las características institucionales y procedimentales, vigentes en el

Estado colombiano, que permiten la efectiva implementación de la propuesta.

Tres son las características procedimentales que hacen viable la propuesta. La primera de

ellas concierne a la posibilidad de que los tribunales administrativos tengan conocimiento de

situaciones generalizadas y estructurales de violaciones de derechos fundamentales que

justifiquen la declaración de un ECI. De no ser posible, no tiene sentido desde un principio

adentrarse en la discusión en torno a la ampliación de la competencia para declarar algo sobre lo

cual nunca puede llegar a un despechado del juez de lo contencioso administrativo. Sobre este

punto giró el segundo argumento indirecto en contra de los argumentos de la Corte Constitucional

para restringir la competencia, no obstante, dada su importancia en el presente asunto, se hará una

mención adicional. El conocimiento de las situaciones características que justifican recurrir a la

declaración del ECI no es exclusivo de la Corte Constitucional. Los jueces constitucionales

distintos a la Corte, entre ellos los tribunales administrativos, pueden enfrentarse a estos casos en

el ejercicio de sus funciones como jueces constitucionales.

De hecho, luego de revisar los antecedentes de las sentencias de la Corte Constitucional

que declaran ECI se encuentra que la declaración no siempre resulta de la evaluación en conjunto

de varios fallos de tutela; el conocimiento del carácter estructural del problema puede derivar de

información que llega al despacho a través de medios de comunicación o informes de entidades

públicas y privadas, tal como sucedió en las declaraciones que hizo la Corte Constitucional en

materia de salud, asistencia médica y suministro de medicamentos en las cárceles del país

(CConst., T-606/98), de falta de convocatoria a concurso para el nombramiento de los notarios

(CConst., SU-250/98), protección de defensores de derechos humanos (CConst. T590/98) y


garantía de los derechos fundamentales de los niños y niñas de la población Wayuu (CConst. T-

302/017). En este último caso en particular, evaluado por la jurisdicción contenciosa, se reconoció

la configuración de un ECI, pero, dada su falta de competencias para declararlo, resolvió

recomendar a la Corte Constitucional hacer lo propio:

En opinión de la Sala, en el caso de la etnia Wayuu, están dadas las condiciones para que

proceda la declaratoria del estado de cosas inconstitucionales. (…) Por todo lo anterior, en

atención al carácter urgente que requieren las medidas decretadas por la CIDH para

garantizar la pervivencia de los pueblos indígenas Wayuu del departamento de La Guajira,

y en los mismos términos del Procurador General de la Nación, la Sala invitará a la Corte

Constitucional a que, en sede de revisión, si encuentra cumplidos los requisitos, declare el

estado de cosas inconstitucionales por la crisis humanitaria que afronta la etnia Wayuu,

asentada en el departamento de La Guajira. (CE. Contencioso, 4, 01352/2017, p. 39)

La segunda característica procedimental que integra la viabilidad operativa de la propuesta

es la vigencia del régimen probatorio y de competencia aplicable al trámite de las acciones de

tutela. La ampliación de la competencia a los tribunales administrativos para declarar el ECI puede

generar resistencia en las autoridades administrativas, tanto del nivel central como

descentralizado, quienes podrían interpretar la propuesta como una oportunidad para la

multiplicación de las exigencias ciudadanas, y con ello el impacto sobre la autonomía en la gestión

presupuestal. Al respecto, si bien el principio de prevalencia de la justicia material tiene especial

aplicación en el escenario de las tutelas, lo cierto es que la informalidad de la acción no exime de

probar los hechos en que se sustenta su instauración. En términos de la Corte Constitucional:

La jurisprudencia constitucional ha establecido que, en principio, la informalidad de la

acción de tutela y el hecho de que el actor no tenga que probar que es titular de los derechos


fundamentales reconocidos por la Carta Política, no lo exoneran de demostrar los hechos

en los que basa sus pretensiones. En efecto, la Corte ha sostenido que quien pretende la

protección judicial de un derecho fundamental debe demostrar los supuestos fácticos en

que funda su pretensión.

Del mismo modo, esta Corporación ha establecido que el amparo es procedente cuando

existe el hecho cierto, indiscutible y probado de la violación o amenaza del derecho

fundamental alegado por quien la ejerce. Por consiguiente, el juez no puede conceder la

protección solicitada simplemente con fundamento en las afirmaciones del demandante, y

si los hechos alegados no se prueban de modo claro y convincente, el juez debe negar la

tutela, pues ésta carece de justificación. (CConst. T-040/018, p.12)

A su vez, el Consejo de Estado lo ha recalcado de la siguiente forma:

El carácter informal de la acción constitucional no puede ser entendida como un motivo

para dictar órdenes bajo suposiciones o meras elucubraciones, contrario a ello el juez debe

centrar el objeto de estudio en un punto concreto y no en un asunto difuso. (CE.

Contencioso, 2, 01202/2020, p. 15)

En consecuencia, la ampliación de la competencia no significa per se el desbordamiento y

la falta de rigurosidad en el trámite de las acciones de tutela en cuyos hechos pueda eventualmente

fundamentarse una declaración de un ECI. En todo caso, el ordenamiento jurídico colombiano

vigente exige que los hechos se encuentren debidamente probados previo cualquier decisión

tendiente a restablecer la garantía efectiva de los derechos fundamentales.

En la misma línea, los tribunales administrativos deben continuar ejerciendo sus funciones

como jueces constitucionales dentro del marco de sus competencias y capacidades, sin poder


actuar ordenando medidas cuyas especificidades jurídicas, presupuestales y técnicas desbordan la

órbita de los jueces de tutela. Así pues:

No deben fijar directamente la política pública ni imponer la estrategia que a bien tenga el

juez ni el presupuesto a destinar ni cómo ha de distribuirse. Para tales especificidades la

ley desarrolló todo un entramado institucional con competencias específicas en cabeza del

Congreso de la República, la Rama Ejecutiva y las entidades territoriales. (CConst.

T267/018, p. 26)

En resumen: el hecho que los tribunales administrativos sigan sujetos al marco

competencial y al régimen probatorio de los jueces constitucionales para la acción de tutela,

implica que, frente a una eventual declaración de un ECI, las autoridades del orden nacional y

descentralizados conservan sus competencias para trazar y definir el contenido de las políticas

públicas que deben implementarse para superar las causas del problema estructural. Esto es, pese

a la declaración y al control judicial, las entidades públicas siguen siendo autónomas para el

desarrollo de su gestión para la garantía de los derechos fundamentales.

La tercera característica procedimental que hace viable la implementación de la propuesta

gira en torno al rol de la Corte Constitucional como órgano judicial superior en la jurisdicción

constitucional. La estrategia para implementar la ampliación de competencia de los tribunales

administrativos para declarar el ECI no implica de ninguna manera una reforma constitucional

que modifique el rol del alto tribunal. En esa medida, la evaluación de realidades con miras a

determinar el cumplimiento de los requisitos para declarar ECI se llevará a cabo con base en lo

previamente desarrollado por la Corte Constitucional. Los tribunales administrativos seguirán

siendo jerárquicamente inferiores, y carecen de competencia para definir o caracterizar la figura

por fuera de los parámetros jurisprudencialmente establecidos por la Corte Constitucional. De


igual forma, los fallos de tutela proferidos por los tribunales administrativos en los cuales declaren

ECI podrán ser objeto de revisión por parte de la Corte Constitucional, los cuales, dada la magnitud

de la problemática estructural, son fallos que tienen gran potencial de ser objeto de revisión, con

miras a garantizar la defensa de los derechos y garantías fundamentales.

Ahora, en lo que respecta a las características institucionales que viabilizan operativamente

la propuesta, una se refiere a la proximidad de los tribunales administrativos a los problemas

estructurales, y otra a su experiencia. Uno de los propósitos de este trabajo es brindar una

herramienta que permita acercar la justicia constitucional a las zonas periféricas del territorio

colombiano a través de la atención de problemas estructurales de violación de derechos. Así pues,

los tribunales administrativos son un vehículo institucional para lograr la garantía de los derechos

fundamentales que, en su condición de cercanía a nivel territorial, aportarían a la consecución de

los fines constitucionales.

En esa línea, la Corte Constitucional ha reconocido que la gestión de los jueces en el nivel

territorial resulta más efectiva para la protección y el restablecimiento de los derechos

fundamentales que la de las instancias superiores. De ahí que sea para estas autoridades judiciales

un deber la atención rápida y sostenible de los problemas estructurales: “Es el juez de primera

instancia el llamado a hacerlo, con el objetivo de restablecer el goce de derechos fundamentales

en la forma más rápida y sostenible posible” (CConst. A548/17, p.17).

De implementarse la propuesta planteada en este trabajo, Colombia pasaría de tener un

solo órgano encargado de atender violaciones estructurales de derechos fundamentales a 27, con

los 26 tribunales administrativos que a la fecha se encuentran creados y funcionando a nivel

nacional (CSJ, 2020).


La última característica institucional atañe a la experiencia de los tribunales

administrativos en la labor de seguimiento a la implementación de las sentencias estructurales

declarativas de ECI. Del estudio de todas las sentencias que hasta la fecha declaran ECI, se

encuentra que, en muchos casos, la Corte Constitucional no se reserva la tarea de hacer

seguimiento al acatamiento de lo ordenado y a la superación de las causas que generan la

vulneración estructural de derechos fundamentales. Ello, conforme a los dispuesto en el artículo

27 del Decreto 2591 de 1991: “el juez […] mantendrá la competencia hasta que esté

completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. Entre estos la

declaración sobre la situación del servicio médico y suministro en las prisiones (CConst. T606/98),

la situación de hacinamiento y salubridad en las prisiones (CConst. T388/013), y en la

problemática de la vulneración de los derechos fundamentales de los niños y niñas de la población

Wayuu (CConst. T302/017).

En suma, características procedimentales e institucionales vigentes en el ordenamiento

jurídico hacen viable la implementación de la propuesta de ampliar la competencia de los

tribunales administrativos para declarar ECI, como una herramienta que impactaría positivamente

en la gestión pública descentralizada a través de la intervención de los problemas estructurales de

violación de derechos fundamentales en el nivel territorial.

3.4.Definición y naturaleza jurídica del producto práctico

El producto práctico que constituye el Anexo I del presente trabajo de grado es un proyecto de

sentencia estructural proferido por la Corte Constitucional colombiana en ejercicio de su función

de revisión de fallos de tutela, en el cual, además de resolver tutelar los derechos fundamentales

de los accionantes, expone los argumentos jurídicos y operativos que conllevan la ampliación de

la competencia para declarar ECI a los tribunales administrativos.


Además, el proyecto de sentencia será de unificación. Revisará los fallos de tutelas

presentadas en el departamento de Chocó con ocasión de la vulneración de los derechos

fundamentales de los trabajadores del sector salud durante la pandemia del COVID-19, de los

cuales se pudo conseguir un fallo de primera instancia. Al respecto, el fallo conseguido evidencia

la existencia de un problema estructural de violación de derechos fundamentales al personal

médico, dada la prolongada omisión de las autoridades del nivel central y descentralizado en

atender las necesidades de esta población para poder desarrollar sus labores de manera digna y sin

comprometer sus derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal. El estudio detallado

de los hechos se desarrollará en el documento constitutivo del Anexo I.

En particular, en lo que respecta a la justificación de la selección del fallo de tutela para

revisión, dada la novedad de la propuesta de ampliar la competencia de los tribunales

administrativos para declarar el ECI, resulta importante precisar que encuadra en el criterio

objetivo de “asunto novedoso” (CConst. Acuerdo 02/2015, Art. 52). De esa forma justificaría la

Sala de Selección la elección del fallo para revisión.

Respecto a la naturaleza jurídica del producto práctico resulta relevante precisar que,

además de ser una sentencia estructural, cuya definición y características fueron desarrolladas en

el aparte 2.4 del Capítulo II, es una sentencia de unificación. Estas sentencias en particular son

proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio del control concreto de

constitucionalidad, y se recurre a estas para efectos del cumplimiento de la función de unificar

jurisprudencia. Se caracterizan, además, por el carácter de las decisiones adoptadas en la parte

resolutiva, toda vez que constituyen una norma “general y abstracta en tanto que […] define la

situación de una clase de sujetos y regula clases de acciones” (Pulido, 2018, p. 323). En esa


medida, constituyen precedente y son de aplicación oficiosa por parte de todos los órganos que

integran la rama judicial.

3.5.Conclusiones

En conclusión, la propuesta consiste en ampliar la competencia de los tribunales administrativos

para declarar el ECI, permitiéndoles reconocer escenarios generalizados y estructurales de

violación de derechos fundamentales y dinamizar la actuación de la institucionalidad pública en

el nivel territorial tendiente a la vigencia efectiva de las garantías fundamentales. Esta propuesta

encuentra justificación en cinco razones, las cuales responden a criterios fácticos, sistémicos, de

eficiencia y de efectividad. De igual forma, luego de analizadas las condiciones jurídicas e

institucionales vigentes, se pudo establecer que resulta viable su implementación.

Finalmente, la estrategia utilizada para materializar la propuesta será recurrir al poder

normativo o de creación de la Corte Constitucional, instrumentalizado a través de un proyecto de

sentencia de unificación que, además de revisar fallos de tutela presentados por el personal médico

en el departamento del Chocó con ocasión a la pandemia del COVID 19, expone los argumentos

jurídicos y operativos que conllevan la ampliación de la competencia para declarar el ECI a los

tribunales administrativos.

En esa línea, se formuló una propuesta y su estrategia de implementación, que permiten

otorgar una herramienta a un juez constitucional distinto a la Corte Constitucional para responder

ante problemas estructurales de violación de derechos fundamentales, sin necesidad de hacer

modificaciones en el ordenamiento jurídico vigente. Tal como quedo demostrado en este capítulo,

las condiciones jurídicas y operativas vigentes en el ordenamiento jurídico colombiano, y de las

ramas judicial y ejecutiva del poder público, permiten la ampliación de la competencia de los

tribunales administrativos para declarar ECI.


Conclusiones generales del trabajo de grado

La persistencia y complejidad de los factores que dan origen a escenarios de violación

generalizada y estructural de derechos fundamentales en las periferias del territorio colombiano

demandan el ingenio de los distintos actores sociales en la construcción de soluciones. Este trabajo

de grado significó un esfuerzo propositivo desde la academia y la disciplina del derecho por

identificar alternativas y estudiar su viabilidad jurídica y operativa dentro del ordenamiento

jurídico vigente. En ese ejercicio se destacó el ECI como un mecanismo judicial de protección de

derechos fundamentales a través del cual es posible incidir positivamente la gestión pública de las

autoridades administrativas.

La evolución del rol del juez constitucional en la estructura del Estado contemporáneo es

el antecedente que permitió desarrollar un trabajo como este, el cual tuvo el propósito de incidir

en la gestión pública desde el fortalecimiento de un instrumento judicial de protección de los

derechos fundamentales. Como propuesta para intervenir en los contextos estructurales vigentes

de desconocimiento de garantías fundamentales en el nivel territorial, especialmente en aquellos

presentes en las periferias, se propone ampliar la competencia de los tribunales administrativos

para declarar ECI. En otros términos, se propone recurrir a un instrumento exógeno a la

administración pública a través del cual es posible dinamizar su labor tendiente a cumplir con el

deber constitucional de garantizar el goce efectivo de las libertades y derechos fundamentales,

permitiendo a su vez, fortalecer la legitimidad y eficiencia de la gestión pública.

La estrategia para implementar la propuesta es un proyecto de sentencia estructural

proferido por la Corte Constitucional. En concreto, es un proyecto de sentencia de unificación, el

cual, además de revisar fallos de tutela presentados por el personal médico en el departamento del


Chocó con ocasión a la pandemia del COVID 19, expone los argumentos jurídicos y operativos

que conllevan a ampliar la competencia para declarar ECI a los tribunales administrativos. Esta es

una estrategia jurídica y operativamente viable en las condiciones actuales y vigentes del

ordenamiento jurídico y de la estructura del Estado colombiano.

La propuesta es una apuesta por acercar la justicia constitucional a los territorios, y no por

flexibilizar los requisitos formales y procedimentales de las acciones constitucionales. Como se

explicó, el origen procesal del ECI es la acción de tutela, cuya informalidad no implica un

desconocimiento o una excepción al deber de probar los hechos constitutivos de la violación, el

cual, junto a los demás requisitos procedimentales, se mantienen vigentes en una eventual

declaración de ECI por parte de un tribunal administrativo. En esa medida, la utilización de la

figura por parte de los tribunales en los territorios se hace dentro de los parámetros desarrollados

a través de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, conservando esta, la facultad para revisar

el fallo en virtud de lo establecido en el numeral 9 del artículo 241 de la Constitución Política de

1991.

La decisión de declarar ECI es adoptada por el juez constitucional como actor político. En

esa medida, es una decisión política caracterizada en primer lugar por reafirmar la vigencia de

derechos constitucionales, y en segundo lugar, por notificar a las autoridades competentes de la

existencia factores que desconocen el régimen garantista constitucional y del deber que les asiste

de intervenir dentro de sus competencias. De igual forma, no puede afirmarse que estas

declaraciones por parte de los tribunales administrativos impliquen una interferencia ilegitima en

la función administrativa de la rama ejecutiva u otro órgano público competente según el caso.

Por el contrario, es una propuesta que se justifica en aplicación del principio de separación y


colaboración armónica del poder público, en virtud del cual, se guía a la administración pública

descentralizada al cumplimiento de su obligación constitucional: garantizar los derechos y las

libertades fundamentales.

De igual forma, la adopción de sentencias estructurales que declaren ECI por parte de los

tribunales administrativos permite racionalizar y priorizar el gasto público. La adopción de estas

decisiones en el nivel descentralizado contrario a crear nuevas obligaciones y aumentar el gasto

público, reorienta el gasto público hacia lo fundamental, esto es, hacia el cumplimiento de los

deberes constitucionales. No se desconoce la afectación económica que supone la implementación

de una eventual política pública derivada de una declaración de ECI, sin embargo, la lectura que

se le debe dar a esta situación en el marco de un Estado social de derecho, debe consistir en un

esfuerzo por priorizar el gasto público en primer lugar en la atención de lo fundamental. El valor

de la dignidad humana sobre el cual se estatuye el Estado colombiano exige que toda la actuación

del andamiaje institucional este orientado a garantizar su vigencia material.

Adicionalmente, en la medida que la implementación de esta propuesta robustece el rol del

juez constitucional como actor político en el nivel territorial, la discusión expuesta en este trabajo

de grado y su resultado, también puede ser entendida en el marco de lo que ha sido denominado

en la doctrina “judicialización de la política”, y en ella, la afectación negativa de la independencia

judicial: “si los jueces inciden en la política, la política controla la independencia judicial”

(Montoya, 2013, p. 158). Resulta interesante que esto pueda presentarse en el nivel nacional, en

el cual las ramas ejecutivas y legislativas participan de alguna forma en la elección de los

magistrados que integran las altas cortes. No obstante, dado el diseño institucional a nivel

territorial, en el cual la centralización política y la descentralización administrativa no permiten la


simbiosis en la elección y designación de autoridades administrativas descentralizadas y

magistrados de tribunales administrativos, los esfuerzos por parte de los gestores de la

administración pública para afectar la independencia judicial deben ser colosales. A saber, los

magistrados de los tribunales administrativos son elegidos a través de concurso de méritos según

lo dispuesto en la Ley 270 de 1996. En consecuencia, las decisiones estructurales que declaren

ECI y el seguimiento a la implementación de las medidas para su superación obedecerán a las

verdaderas condiciones fácticas de garantía de los derechos fundamentales.

Por otro lado, la implementación de la propuesta contribuye a la legitimidad de las

entidades públicas, especialmente, las que integran las ramas ejecutiva y judicial. La declaración

de ECI por parte de los tribunales administrativos en el nivel territorial, además de propiciar el

cumplimiento de los deberes constitucionales de las autoridades administrativa descentralizadas,

contribuye a fortalecer el apoyo ciudadano hacia los jueces constitucionales: “Un remedio

burocrático, en lugar de político, también puede brindarle a un tribunal más oportunidad de

solicitar apoyo de la sociedad civil. El apoyo de la sociedad civil parece crucial para el éxito de

los diálogos burocráticos y legislativos, aunque de formas algo diferentes.” (Landau, 2019, p.

112).

Finalmente, la implementación de esta propuesta no implica una modificación institucional

más allá de la ampliación de la competencia para declarar ECI, la cual se diseña e implementa en

el marco de las condiciones jurídicas e institucionales vigentes, al tiempo que se salda una deuda

histórica con algunos jueces constitucionales distintos a la Corte Constitucional, quienes carecen

de herramientas para responder a violaciones estructurales de derechos fundamentales de las

cuales conocen a través de la acción de tutela.


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Anexo I: Producto práctico

Referencia expedientes: T2700333300120200078007.

Acción de tutela interpuesta por la Procuraduría 186 Judicial I

Administrativa de Quibdó.

Magistrado ponente:

XXXXXXXXXXXX

Bogotá D.C, XXX de dos mil veintiuno (2021)

En ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo

241.9 de la Constitución Política, los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, el artículo

61 de su Reglamento Interno y de acuerdo con lo dispuesto en el Auto de junio 01 de 2021 y la

decisión adoptada en las sesión del días 11 de octubre de 202, la Sala Plena de la Corte

Constitucional profiere la siguiente

SENTENCIA

En el trámite de revisión de la decisión de mayo 29 de 2020, proferida por el Juzgado Primero

Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que concedió la acción de tutela interpuesta por la

Procuraduría 186 Judicial I Administrativa de Quibdó –en adelante, Procuraduría Judicial, en

favor de los señores Jarin Jafeth Murillo Palacios, Gustavo Rentería Bermúdez, Hernán H. Becerra

Valencia, Arley Arce Cuesta, Anastacia Arias Cuesta, Luz Stella Ceballos Durango, Diva Dione

Palacios Acosta, María Dalila Mena Rentería, Martha Cecilia Vergara Cuesta y demás servidores,

empleados y trabajadores de la salud de la ESE Hospital Ismael Roldan Valencia, contra la ESE

7 Los antecedentes utilizados para la elaboración de este proyecto de sentencia fueron extraídos de la sentencia No.

39 del 29 de mayo de 2020 proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, por medio

de la cual resuelve en primera instancia la acción de tutela instaurada por la Procuraduría 186 Judicial I Administrativa

de Quibdó en contra de Positiva Compañía de Seguros S.A., ESE Hospital Ismael Roldan Valencia de Quibdó,

Municipio de Quibdó, y la Secretaría de Salud de Quibdó, por la presunta violación de los derechos fundamentales al

trabajo en condiciones dignas y justas y a la salud de los trabajadores del centro asistencial accionado.


HOSPITAL LOCAL ISMAEL ROLDAN VALENCIA, POSITIVA COMPANIA DE SEGUROS

S.A. y MUNICIPIO DE QUIBDO-SECRETARIA DE SALUD DE QUIBDO.

I. ANTECEDENTES

La Procuraduría Judicial en favor de los señores Jarin Jafeth Murillo Palacios, Gustavo Rentería

Bermúdez, Hernán H. Becerra Valencia, Arley Arce Cuesta, Anastacia Arias Cuesta, Luz Stella

Ceballos Durango, Diva Dione Palacios Acosta, María Dalila Mena Rentería, Martha Cecilia

Vergara Cuesta y demás servidores, empleados y trabajadores de la salud de la ESE Hospital

Ismael Roldan Valencia, instauró acción de tutela contra la ESE HOSPITAL LOCAL ISMAEL

ROLDAN VALENCIA, POSITIVA COMPANIA DE SEGUROS S.A. y MUNICIPIO DE

QUIBDO-SECRETARIA DE SALUD DE QUIBDO, respectivamente, bajo la consideración de

que las mencionadas entidades públicas, vulneran los derechos al trabajo en condiciones dignas y

justas y a la salud con la omisión en el cumplimiento de sus funciones tendientes a subsanar las

deficiencias de infraestructura y logísticas del hospital, y a garantizar el suministro de elementos

de protección personal e insumos para la atención de pacientes en el marco de la pandemia del

Covid 19.

Los hechos que dieron lugar a la interposición de la acción de tutela son los siguientes:

En primer lugar, la Procuraduría Judicial refiere a la declaración de la pandemia con ocasión al

brote del nuevo coronavirus COVID- 19 por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS),

en razón a la cual, los Estados fueron instados a tomar acciones urgentes de prevención y/o

tratamientos en los casos confirmados.

Asegura que la ESE Hospital Local Ismael Roldan Valencia, fue creada como categoría especial

de entidad pública descentralizada adscrita al municipio de Quibdó, con el objeto de prestar

servicios de salud. En esa línea, el Hospital tiene un patrimonio constituido por los bienes y

recursos transferidos por el municipio de Quibdó y de los aportes que reciba del presupuesto

nacional y departamental; y a su vez, a corte de 31 de marzo de 2020 cuenta con una cartera de

$5.895.302.135, sumado a indicadores de calidad deficientes, y calificada como entidad de alto

riesgo.

Aunado a lo anterior, el Hospital presenta deficiencias en su infraestructura, su logística, y en la

dotación de elementos de protección a su personal. Al respecto, en lo que atiene a las deficiencias

de infraestructura, menciona que tiene pozo séptico que no está conectada a la red pública sanitaria

y no posee planta generadora de oxígeno.

Sobre las dificultades en la logística, explica que el hospital no posee plan para la identificación

de peligros, evaluación, valoración de riesgos y determinación de los controles necesarios para

eliminar, reducir o mitigar el riesgo biológico con implicaciones sanitarias en el ambiente de


trabajo del personal de salud en el contexto COVID-19, ni tiene implementado un Sistema de

Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo (SG-SST), para prevención de las lesiones y

enfermedades causadas por las condiciones de trabajo, y la protección y promoción de la salud de

sus trabajadores.

Resalta a su vez que el personal de salud del Hospital no cuenta con suficientes elementos de

protección personal, insumos, herramientas y equipamiento médico para laborar en un ambiente

adecuado y seguro que les permita cumplir a cabalidad con los deberes del cargo relacionados con

el control de la infección intrahospitalaria por SARS COV-2/ COVID -19, y el tratamiento

respetuoso del personal en su condición humana. Sobre este punto, destaca a su vez que la ARL

Positiva Compañía de Seguros tiene pendiente la entrega para el personal de salud del Hospital

los siguientes elementos:

EPP ENTREGADOS PENDIENTES

Mascarilla quirúrgica 1000 3300

N95 100 600

Guantes no estériles 2500 1600

Guantes estériles 230 370

Caretas 24 16

Batas 0 350

Mono Gafas 0 40

Polainas 0 350

Trajes 0 35

Gel 240 0

Así mismo, revela que la ARL Positiva Compañía de Seguros invitó a hacer uso del software

ALISSTA para facilitar la gestión del SG-SST de la ESE Hospital Local Ismael Roldan Valencia;

no ha realizado seguimiento para detectar posibles efectos indeseables o ineficacia del EPP para

cada trabajador del hospital, ni ha prestado asesoría, asistencia técnica y supervisión completa al

hospital para la formulación del plan de identificación de peligros, evaluación, valoración de

riesgos y determinación de los controles necesarios en el contexto COVID-19.

Estas dificultades afectan en su totalidad a 209 personas que conforman el talento humano del

Hospital, representado en 125 empleados públicos, 56 personas vinculadas con contrato individual

de trabajo, y el resto, vinculado mediante contratos de prestación de servicios, quienes en conjunto,

colaboran en labores de aseo, vigilancia, alimentación, y la prestación del servicio de salud.

Resalta a su vez, que del total de personas que conforman el talento humano del Hospital, 54

padecen hipertensión, 4 diabetes, 2 cardiopatíaisquémica, 1 obesidad, 1 VIH y 13 son mayores de

60 años, todas, condiciones de riesgo que pueden generar complicaciones en personas con COVID

19, según lo expuesto por el Ministerio de Salud y Protección Social.


Finalmente, comenta que la Secretaria de Salud del Municipio de Quibdó no ha ejercido a

cabalidad sus funciones de inspección, control y vigilancia sobre la disponibilidad de dotación de

los elementos de protección personal, insumos y equipamiento medico necesarios y suficientes

para el cumplimiento de las tareas de los empleados y trabajadores de la salud de la ESE Hospital

Local Ismael Roldan, ni ha apoyado técnica, financiera y económicamente en la consecución de

estos bienes a ese hospital adscrito a la estructura de la administración municipal.

Alega la Procuraduría Judicial que, como consecuencia de estas dificultades, las entidades

accionadas están vulnerando los derechos fundamentales a la salud y al trabajo en condiciones

dignas y justas al no dotar de elementos de protección personal, insumos y equipamientos médicos

a los empleados, trabajadores y demás servidores de la ESE Hospital Roldan Valencia. Así pues,

solicita como parte de la tutela de los derechos incoados, ordene al Gerente de la ESE Hospital

Ismael Roldan Valencia que adopte dentro del término de cinco (5) días las medidas

administrativas, financieras, económicas y presupuestales para:

1. Suministrar, de manera integral, eficiente y periódica, los elementos de protección personal

(EPP) a sus servidores, empleados y trabajadores de la salud, tanto asistenciales como

administrativos y de apoyo, al igual que los trabajadores de aseo, vigilancia y alimentación,

relacionados directa o indirectamente con la prestación del servicio de salud, que incluyan:

Vestido quirúrgico de tela o batas desechables, delantal impermeable, tapabocas tipo quirúrgico,

mascarilla de alta eficiencia (Tipo N95 o FFP2), monogafas, protector ocular, pantalla facial o

careta, guantes, gorro, botas o zapatos cerrados, así como los insumos que incluyan: alcohol

glicerinado mínimo al 60% máximo 95%; desinfectantes, aromatizantes, desengrasantes, jabones

o detergentes, especificando dosis y naturaleza química del producto; toallas desechables, canecas

con tapa para la disposición final de los elementos de bioseguridad, bolsas para guardar ropa de

trabajo, lavamanos suficientes para evitar aglomeraciones; herramientas y equipos médicos

necesarios para cumplir sus tareas que incluyan: test para COVID-19, kits virológico para toma

de muestras, incluido el transporte viral de las mismas.

2. Medidas locativas que incluyan: disposición de áreas comunes y zonas de trabajo con

suficientes puntos para el frecuente lavado de manos cumpliendo con los protocolos de

distanciamiento; suministro de casilleros dobles para evitar que la ropa de la calle se ponga en

contacto con la ropa de trabajo; y demás elementos de protección personal, insumos, herramientas,

equipos médicos, y medidas locativas, requeridos para el control de las infecciones y detener la

transmisión del coronavirus SARS- CoV-2/COVID-19, conforme a las necesidades institucionales

del personal de salud, y los protocolos, normas y lineamientos técnicos establecidas por el

Ministerio de Salud y Protección Social.

3. Formular y ejecutar el plan de identificación de peligros, evaluación, valoración de riesgos

laborales y determinación de controles para el personal de salud, en el contexto COVID-19.


En lo que compete a la ARL Positiva Compañía de Seguros, solicita le sea ordenado:

1. Suministrar, de manera integral, eficiente y periódica, los elementos de protección personal

(EPP) requeridos para el control de las infecciones y detener la transmisión del coronavirus

SARS-CoV-2/COVID-19, a la totalidad de servidores, empleados y trabajadores de la

salud afiliados de la ESE Hospital Local Ismael Roldán Valencia, tanto asistenciales como

administrativos y de apoyo, al igual que los trabajadores de aseo, vigilancia y alimentación,

relacionados directa o indirectamente con la prestación del servicio de salud, conforme a

las necesidades institucionales del personal de salud y los protocolos, normas y

lineamientos técnicos establecidas por el Ministerio de Salud y Protección Social.

2. Prestar la asesoría, asistencia y supervisión completa y necesaria para la formulación del

plan de identificación de peligros, evaluación, valoración de riesgos laborales y

determinación de controles para el personal de salud que presta sus servicios en la ESE

Hospital Local Ismael Roldán Valencia, en el contexto COVID-19.

En lo que atiene a la Secretaría de Salud del Municipio de Quibdó le solicita al juez de tutela que

le sea ordenado presentar informes semanales sobre los factores de riesgo para la salud para los

trabajadores de la ESE Hospital Ismael Roldán Valencia en cumplimiento de su competencia de

vigilancia y control, desde la notificación del fallo y hasta que se reporte la mitigación del riesgo

por contagio en dicho centro hospitalario.

Por último, en cuanto a la Alcaldía Municipal de Quibdó solicita se le ordene, para que de manera

coordinada y complementaria, concurra financiera, económica y técnicamente con la ESE

Hospital Local Ismael Roldán Valencia, en términos de dotación de elementos de protección

personal para el personal de salud, y suministro de insumos, herramientas y equipamiento médico,

para mejorar la capacidad y condiciones para la atención de la pandemia originada por el

coronavirus SARS-CoV2/COVID-19.

Al expediente de tutela fueron incluidos informes rendidos por Positiva Compañía de Seguros

S.A., por la ESE Hospital Ismael Roldan Valencia, y por el Centro de Estudios de Derecho, Justicia

y Sociedad (DEJUSTICIA), los cuales por su extensión y el volumen de la información no se

resumirán, no obstante, en la medida que se utilicen los datos aportados se hará referencia a la

fuente.

Luego revisar los hechos, las pruebas y los informes rendidos, el Juzgado Primero Administrativo

Oral del Circuito de Quibdó ordenó conceder la tutela de los derechos fundamentales al trabajo en

condiciones dignas y justas y a la salud en favor de los señores Jarin Jafeth Murillo Palacios,

Gustavo Rentería Bermúdez, Hernán H. Becerra Valencia, Arley Arce Cuesta, Anastacia Arias

Cuesta, Luz Stella Ceballos Durango, Diva Dione Palacios Acosta, María Dalila Mena Rentería,

Martha Cecilia Vergara Cuesta, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta

providencia. De igual forma, ordenó a la ESE Hospital Ismael Roldan Valencia en conjunto con


el Municipio de Quibdó - Secretaria de Salud Municipal, y a Positiva Compañía de Seguros S.A.,

para que dentro de los cinco (05) días siguientes a la notificación de la providencia, procedan a

garantizar, de manera integral el suministro de elementos de protección personal (EPP) para el

personal de salud, que labora en ese centro hospitalarios, según el área de atención para COVID-

19, de manera permanente y constante hasta el momento en que Colombia supere el COVID 19,

otorgando el efecto Inter Comunis para que sea aplicable a todo el grupo de personas

pertenecientes al personal de la salud que laboran en la ESE Hospital Ismael Roldan Valencia,

previo el reporte de la cantidad de trabajadores de dicho hospital de la siguiente manera:

“Al Gerente de la ESE Hospital Ismael Roldan Valencia de Quibdó:

• Suministre, de manera integral, eficiente y periódica, los elementos de protección personal (EPP)

a sus servidores, empleados y trabajadores de la salud, tanto asistenciales como administrativos y

de apoyo, al igual que los trabajadores de aseo, vigilancia y alimentación, relacionados directa o

indirectamente con la prestación del servicio de salud, que incluyan:

• Suministre vestido quirúrgico de tela o batas desechables, delantal impermeable, tapabocas

tipo quirúrgico, mascarilla de alta eficiencia (Tipo N95 o FFP2), monogafas, protector

ocular, pantalla facial o careta, guantes, gorro, botas o zapatos cerrados, as í como los

insumos que incluyan: alcohol glicerinado mínimo al 60% máximo 95%; desinfectantes,

aromatizantes, desengrasantes, jabones o detergentes, especificando dosis y naturaleza

química del producto; toallas desechables, canecas con tapa para la disposición final de los

elementos de bioseguridad, bolsas para guardar ropa de trabajo, lavamanos suficientes para

evitar aglomeraciones; herramientas y equipos médicos necesarios para cumplir sus tareas

que incluyan: test para COVID-19, kits virológico para toma de muestras, incluido el

transporte viral de las mismas;

• Adopte medidas locativas que incluyan: disposición de áreas comunes y zonas de trabajo

con suficientes puntos para el frecuente lavado de manos cumpliendo con los protocolos

de distanciamiento; suministro de casilleros dobles para evitar que la ropa de la calle se

ponga en contacto con la ropa de trabajo; y demás elementos de protección personal,

insumos, herramientas, equipos médicos, y medidas locativas, requeridos para el control

de las infecciones y detener la transmisión del coronavirus SARS-CoV-2/COVID-19,

conforme a las necesidades institucionales del personal de salud, y los protocolos, normas

y lineamientos técnicos establecidas por el Ministerio de Salud y Protección Social.

• Para que si aun no lo ha hecho, formule y ejecuta el plan de identificación de peligros,

evaluación, valoración de riesgos laborales y determinación de controles para el personal

de salud, en el contexto COVID-19.

• Lleve a cabo trasformaciones locativas necesarias para la atención a los pacientes regulares

y a quienes ingresan por COVID-19,


Al representante legal de Positiva Compañía de Seguros que en cumplimiento de lo establecido

en los Decretos legislativos 488 del 27 de marzo de 2020 “Por el cual se dictan medidas de orden

laboral, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”; 500 del 31 de marzo

de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de orden laboral, relativas a la destinación de los recursos

de las cotizaciones a las Administradoras de Riesgos Laborales de carácter publico, en el marco

del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” y el 676 del 19 de mayo de 2020 “Por

el cual se incorpora una enfermedad directa a la tabla de enfermedades laborales y se dictan otras

disposiciones”, expedidos por el Ministerio de trabajo:

• Suministre de manera integral, eficiente y periódica, los elementos de protección

personal (EPP) requeridos para el control de las infecciones y detener la transmisión del

coronavirus SARS-CoV-2/COVID-19, a la totalidad de servidores, empleados y

trabajadores de la salud afiliados de la ESE Hospital Local Ismael Roldán Valencia, tanto

asistenciales como administrativos y de apoyo, al igual que los trabajadores de aseo,

vigilancia y alimentación, relacionados directa o indirectamente con la prestación del

servicio de salud, conforme a las necesidades institucionales del personal de salud y los

protocolos, normas y lineamientos técnicos establecidas por el Ministerio de Salud y

Protección Social; y

• Preste la asesoría, asistencia y supervisión completa y necesaria para la formulación del

plan de identificación de peligros, evaluación, valoración de riesgos laborales y

determinación de controles para el personal de salud que presta sus servicios en la ESE

Hospital Local Ismael Roldán Valencia, en el contexto COVID-19.

A la Secretaria de Salud del Municipio de Quibdó se le ordena presentar informes semanales, vía

correo electrónico, sobre los factores de riesgo para la salud de los trabajadores de la ESE Hospital

Ismael Roldán Valencia, en cumplimiento de su competencia de vigilancia y control, desde la

notificación del fallo y hasta que se reporte la mitigación del riesgo por contagio en dicho centro

hospitalario.

A la Alcaldía Municipal de Quibdó para que, de manera coordinada y complementaria, concurra

financiera, económica y técnicamente con la ESE Hospital Local Ismael Roldan Valencia, en

términos de dotación de elementos de protección personal para el personal de salud, y suministro

de insumos, herramientas y equipamiento médico, para mejorar la capacidad y condiciones para

la atención de la pandemia originada por el coronavirus SARS-CoV2/COVID- 19”.


II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

La Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones de tutela proferidas en el

expediente de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por el inciso 3° del artículo 86 y el

numeral 9 del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34,

35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Estudio de procedibilidad de la acción de tutela

Para facilitar la valoración de los requisitos de procedibilidad, el estudio iniciará por verificar el

cumplimiento de las exigencias más formales, para avanzar hacia aquellas más sustanciales. Los

requisitos concurrentes para la procedencia de la acción de tutela son: la legitimación en la causa,

la fundamentación, la subsidiariedad y la inmediatez.

En el asunto sub examine se satisface el requisito de legitimación en la causa por activa y por

pasiva. La acción de tutela fue interpuesta por la Procuraduría 186 Judicial I Administrativa de

Quibdó. Asimismo, la acción de tutela fue interpuesta en contra de Positiva Compañía de Seguros

S.A., ESE Hospital Ismael Roldan Valencia, Municipio de Quibdó, y Secretaría de Salud de

Quibdó, particular que presta servicios públicos, y autoridades de las cuales se aduce la omisión

que conllevó a la vulneración de los derechos fundamentales.

El requisito de la fundamentación se satisface toda vez que el accionante no solo describe la

situación constitutiva de violación de derechos fundamentales, sino que también, aporta los

elementos probatorios tendientes a comprobar la veracidad de los alegado. Entre estas: Acta de

posesión, Solicitud de intervención e informe del sindicato ANTHOC, Constancia de registro de

modificación de Junta Directiva del sindicato ANTHOC, Acuerdo N° 016 del 15 de diciembre de

1997, expedido por el Concejo Municipal de Quibdó, Reglamento Sanitario Internacional,

MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO, Caja disponible para aprobar proyectos

AD y FRC40-Abril 15, y Documento Cinco recomendaciones para abordar el COVID-19 en

municipios del Litoral Pacifico, MANOS VISIBLES, noticia nacional publicada en el periódico

El Espectador, 15 de abril de 2020, Documento Consenso Colombiano de atención, diagnostico y

manejo de la infección por SARS-CoV-2/COVID-19 en establecimientos de atención en salud:

Recomendaciones basadas en consenso de expertos e informadas en la evidencia, ASOCIACION

COLOMBIANA DE INFECTOLOGIA, y Documento técnico en formato PDF denominado

Análisis y Recomendaciones Técnicas para la Respuesta COVID-19 en el Departamento del

Chocó: Proyecciones de contagio, Comité Departamental para la prevención, contención y

mitigación del coronavirus COVID-19, Quibdó, abril de 2020.


El requisito de subsidiariedad, el cual implica el deber del actor de desplegar todos los mecanismos

judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos, es decir,

que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance

de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental

irremediable. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de

protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades

judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y

de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. La Sala

entiende cumplido este requisito toda vez que no existe otro mecanismo procesal que le permita

al accionante instar a las autoridades la protección de los derechos fundamentales de los afectados.

El requisito de la inmediatez, el cual implica el deber del actor de interponer en un término

razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración, esta Sala lo encuentra

cumplido toda vez que, al analizar la línea de tiempo, la acción de tutela fue presentada luego de

haberse materializado la afectación y luego de haber transcurrido un periodo de tiempo dentro del

cual se esperaba la actuación de los entes gubernamentales tendientes a subsanar las deficiencias

que pudieran en riesgo la protección de derechos fundamentales de los colaboradores del ESE

Hospital Ismael Roldán Valencia.

3. Problema jurídico y estructura de la decisión

El fallo de tutela objeto de revisión en esta oportunidad llamó la atención de la Sala de Selección,

no por la decisión de tutelar los derechos, sino por la naturaleza jurídica de las ordenes impartidas

en la parte resolutiva del fallo. Tal como fueron expuestas en los antecedentes, las medidas de

protección adoptadas por el juez constitucional de instancia no solo fueron tendientes a tutelar los

derechos fundamentales de los nueve trabajadores de la ESE Hospital Ismael Roldán Valencia,

sino que también, además de darle efectos inter comunis para que todo el grupo de personas

pertenecientes al personal de salud que colaboran en el centro médico estuvieran cobijados, adopta

otras decisiones tendientes a resolver el problema de fondo de violación de derechos que se

originan por las deficiencias administrativas, presupuestales, y de infraestructura.

En concordancia con la justificación de la selección, esta es, el carácter novedoso de la decisión,

en esta oportunidad además de revisar la decisión de tutelar los derechos fundamentales, se hará

énfasis en la competencia del juez de tutela para adoptar decisiones con efectos inter comunis y

tendiente a resolver problemas complejos de violación de derechos fundamentales. A partir de lo

dicho, la Sala examinará si la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del

Circuito de Quibdó por medio de la cual resolvió la acción de tutela presentada la Procuraduría

Judicial, y las medidas de protección ordenadas se encuentra dentro del marco competencial de

los jueces de tutela para garantizar la vigencia de los derechos fundamentales.


Para resolver este problema, en primer lugar se examinará la definición y composición de la

Jurisdicción Constitucional, luego se revisará la definición de los instrumentos para enfrentar los

casos complejos de violación de derechos fundamentales y la competencia para utilizarlos, en

tercer lugar se revisará la posible configuración de un estado de cosas inconstitucional en las

condiciones de protección de los derechos fundamentales de los colaboradores de la ESE Hospital

Ismael Roldan Valencia de Quibdó, y finalmente se revisará la competencia de los jueces

constitucionales de instancia para decidir casos de violación estructural de derechos

fundamentales.

4. Jurisdicción Constitucional

La Constitución Política de 1991 en su artículo 116 integra la Corte Constitucional a los órganos

de la rama judicial del poder público que administran justicia. Luego, en el artículo 241 dispone

que a ella “se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos

y precisos términos de este artículo”. Siendo así, en Colombia cualquier concepto válido de esta

jurisdicción debe reconocer la superioridad de la Corte Constitucional; así lo ha afirmado la Corte

Constitucional: “En esta materia, todos los jueces, como eventuales inferiores jerárquicos de la

Corte Constitucional, también hacen parte de la jurisdicción constitucional organiza y

funcionalmente”8. En consecuencia, como máxima guardiana y protectora de la Constitución

Política ha interpretado la composición de la jurisdicción constitucional precisando que: “Todos

los jueces pertenecen en un sentido funcional a la jurisdicción constitucional y son órganos de la

misma”9.

A la cabeza de la jurisdicción constitucional se encuentra la Corte Constitucional en virtud de que

el artículo 241 de la Carta le ha confiado la guarda de la supremacía y de la integridad de la

Constitución. No obstante, la Corte no ejerce un monopolio del control de constitucionalidad.

Comparte la función de control abstracto sobre las normas de inferior jerarquía con el Consejo de

Estado. Pero cuando se trata no del control abstracto de constitucionalidad sino del control

concreto, la arquitectura constitucional es más compleja. De un lado, todos los jueces pueden

aplicar de manera preferente la Constitución, al igual que la Corte Constitucional (art. 4 de la

C.P.). De otro lado, todos los jueces son jueces de tutela pero la Corte Constitucional es superior

de todos ellos, en virtud de su función especial de revisión de los fallos de tutela (art. 241-9 de la

C.P.). Por lo tanto, cuando esta en juego la protección efectiva de los derechos constitucionales

fundamentales en casos concretos, la Corte Constitucional tiene las responsabilidades de un

máximo tribunal de derechos fundamentales.

En esa medida, y según la visión del Constituyente en 1991, todos los jueces de la República hacen

parte de esta jurisdicción, en razón a su designación como guardianes de los derechos

fundamentales sin importar su especialidad, caracterizada por responder a una estructura

jerarquizada en la que asume como tribunal máximo la Corte Constitucional.

8 Corte Constitucional. Auto 016/94. M.S. Jorge Arango Mejía. 9 Corte Constitucional. Auto 087/01. M.S. Manuel José Cepeda Espinosa


5. La protección de los derechos fundamentales en los casos complejos y la

competencia de los jueces constitucionales de instancia en el control concreto de

constitucionalidad

Conforme lo establece el Decreto 2591 de 1991, el juez de tutela tiene la obligación

de “garantizar[le] al agraviado el pleno goce de su derecho, y volver al estado anterior a la

violación, cuando fuere posible”10. Está facultado para adoptar las órdenes que estime necesarias

para lograrlo, pues “la misión primordial que la Constitución encomienda al juez de tutela es

decidir si en cada caso concreto el derecho invocado por el accionante ha sido violado o

amenazado y, en caso de que así sea, es su deber tutelarlo y, en consecuencia, tomar las medidas

necesarias para que cese la violación o la amenaza”11.

Como quiera que las causas del compromiso de los derechos pueden ser de diversa índole y

precisar medidas de magnitudes distintas, el funcionario judicial, independiente y autónomo, tiene

que analizar el tipo de órdenes que corresponde emitir de cara a la situación concreta, para que

cese la actuación u omisión que genere riesgo para los derechos fundamentales, e incluso

para “subsanar las omisiones, negligencias o simples trabas burocráticas que impiden tomar las

medidas para eliminar o atenuar el riesgo de que se presente una nueva y grave vulneración de

derechos fundamentales”12.

En el ejercicio del control concreto de constitucionalidad por parte de los jueces constitucionales,

estos pueden enfrentarse tanto a casos simples como casos complejos de violación de derechos

fundamentales. A diferencia de las órdenes simples, caracterizadas por comprender “una sola

decisión de hacer o de abstenerse de hacer algo de competencia exclusiva de la persona

destinataria de la orden y que, por lo general, se puede ejecutar a través de un solo acto”, las

ordenes complejas involucran un conjunto de acciones u omisiones que requieren la concurrencia

de varias instituciones y de un plazo superior a cuarenta y ocho horas para su pleno

cumplimiento13.

En esa línea, la Corte Constitucional ha planteado que las órdenes complejas pueden definirse en

razón a su contenido, distinguido por: (i) Por su objeto, es decir por las acciones plurales y

coordinadas que formula, (ii) por sus destinatarios, por la multiplicidad de entidades a quienes se

les convoca para ejecutarlas; y (iii) por el tiempo previsto para su ejecución, esto es por el mediano

o largo plazo en el que se espera el restablecimiento de los derechos de las personas afectadas14.

10 Decreto 2591 de 1991. Artículo 23. 11 Corte Constitucional. Sentencia C-288 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 12 Corte Constitucional. Sentencia T-974 de 2009. M.P. Mauricio González Cuervo. 13 Corte Constitucional. Auto 548/2017. M.S. Gloria Stella Ortiz Delgado. 14 Corte Constitucional. Auto 548/2017. M.S. Gloria Stella Ortiz Delgado.


La jurisprudencia de este Tribunal ha estimado que las órdenes complejas se han empleado en dos

contextos: por un lado, (i) son mandatos que responden e intentan proponer una solución a

problemas de tipo estructural, en el marco de una declaratoria de Estado de Cosas

Inconstitucional15; por otro, (ii) también ha reconocido que el juez de instancia tiene el deber de

proferirlas, para enfrentar una amenaza a los derechos fundamentales aunque no tenga relación

con una situación de anormalidad constitucional, como las que se declaran a través de esa figura.

Las órdenes del juez de tutela de instancia que consagran un entramado de acciones e instituciones

coordinadas que deben hacerse para intervenir en el asunto concreto y en el marco de las denuncias

hechas en el escrito de tutela, con el fin de asegurar el ejercicio de los derechos fundamentales, se

entenderán como órdenes complejas en estricto sentido, con independencia de si existe o no una

declaratoria ECI en la materia. La competencia que tiene el juez de instancia para proferirlas, ante

cualquier situación que las amerite, es innegable16.

De modo que, las ordenes impartidas en primera instancia por el Juez Primero Administrativo

Oral del Circuito de Quibdó con ocasión a la decisión de tutelar los derechos fundamentales de

los afectados cumplen con los requisitos de caracterización de las ordenes complejas. Las ordenes

comprenden multiplicidad de acciones, pluralidad de entidades convocadas para su ejecución, y

su ejecución supera el plazo de cuarenta y ocho horas. Así pues, siendo competente el juez

constitucional de instancia para adoptarlas en los términos que lo ha expuesto esta Corporación,

la decisión es legitima. En esa medida, de las primeras conclusiones que deben resultar de la

revisión de la sentencia es su legitimidad y la pertinencia con la naturaleza del problema.

6. Estado de cosas inconstitucional en las condiciones laborales del ESE Hospital

Ismael Roldan Valencia de Quibdó

El acervo probatorio presentado con la acción de tutela y los informes allegados por las entidades

accionadas dan cuenta de una situación caracterizada por una afectación multidimensional de

derechos, que demandan la intervención de múltiples entidades públicas de distintos niveles para

la superación de las causas. La violación de los derechos fundamentales al trabajo en condiciones

dignas y justas y a la salud proviene de acciones y/u omisiones que no son atribuibles a una única

autoridad pública. Así pues, coherente con la competencia para adoptar ordenes complejas para la

protección de derechos fundamentales, el Juez Primero Administrativo Oral de Quibdó adoptó las

medidas que consideró pertinentes para intervenir en el complejo escenario de vulneración de

derechos fundamentales. No obstante, esta Sala considera que además de compleja, la vulneración

de derechos a los colaboradores de la ESE Hospital Ismael Roldan Valencia de Quibdó tiene

arraigo estructural.

15 Corte Constitucional. Autos 081 de 2011, 099 de 2011, 113 de 2011, 070 de 2009, 036 de 2013, 232 de 2013, 081

de 2007, 037 de 2010. 16 Corte Constitucional. Auto 548/2017. M.S. Gloria Stella Ortiz Delgado.


En un Estado Constitucional Social y Democrático de Derecho como el nuestro, el derecho al

trabajo se constituye en un motor para el desarrollo integral, no solo de la persona, en la medida

en que le permite proveerse el goce de otros derechos fundamentales, como disponer de un mínimo

vital o participar del sistema de seguridad social en pensiones; sino también de la Nación, al

impulsar el crecimiento de los diferentes sectores y espacios que requieren de la fuerza productiva

del hombre. No en vano el artículo 25 superior establece: “El trabajo es un derecho y una

obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda

persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”; al tiempo que el preámbulo de

la Carta lo convierte en un fin constitucional y el artículo 1° ibídem en un pilar en el que se funda

el Estado.

Para reafirmar tal argumento, basta citar lo dicho por la Corte en la sentencia C- 107 de 2002, en

la que se estableció:

“Dentro de la nueva concepción del Estado como Social de Derecho, debe entenderse la

consagración constitucional del trabajo no sólo como factor básico de la organización

social sino como principio axiológico de la Carta; y además, que constituye la actividad

libre y licita del hombre, que no sólo contribuye a su desarrollo y dignificación personal

sino también al progreso de la sociedad, bien que se trate de una actividad independiente

o subordinada”.

No obstante, más allá de lo anterior, como ya lo ha reiterado la Corte, la base de dignidad y justicia

que caracteriza este derecho comporta el supuesto de que “quien aporta su esfuerzo a cambio de

la remuneración es un ser humano, que constituye finalidad y propósito de la organización política,

del orden jurídico y de las autoridades, y jamás un medio ni un instrumento para alcanzar otros

fines, sean ellos particulares o públicos”17. De ello se colige que, en ese sentido, todos los

esfuerzos del Estado y de la sociedad, sin descuidar otros frentes, deben apuntar hacia la protección

especial del trabajador.

Así las cosas, para que adquiera la connotación adecuada, es menester “su realización en un

entorno sin características humillantes o degradantes o que desconozca los principios mínimos

fundamentales establecidos por la Constitución, y además que permita su desarrollo en

condiciones equitativas para el trabajador”18, tornándose imperiosa la observancia del cúmulo de

garantías mínimas que, para ello, establece el Estatuto Superior, entre las cuales se destacan las

preceptuadas por su artículo 53.

17 Corte Constitucional. Sentencia T-174 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo.

18 Corte Constitucional. Auto 266 de 2012. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.


En ese orden de ideas, el hecho de que una persona se encuentre vinculada a determinada entidad

por medio de una relación laboral, no descarta, per se, una vulneración a su derecho fundamental

al trabajo, pues es copiosa la jurisprudencia de este Tribunal en la que se afirma que no basta el

vínculo jurídico, sino que, además, se necesita que la actividad realizada se pueda desarrollar,

como ya se mencionó, en condiciones dignas y justas.

“(...) El derecho a la salud en el marco de relaciones contractuales con

Administradoras de Riesgos Laborales

3.1. En Colombia, actualmente se considera que la salud es un derecho fundamental

que debe ser garantizado por el Estado, mediante la prestación de un servicio

público acorde a los principios de “eficiencia, universalidad y solidaridad”. Esto

implica tomar medidas para garantizar “a todas las personas el acceso a los

servicios de promoción, protección y recuperación de la salud”, a través de políticas

que permitan recibir una atención “oportuna, eficaz y con calidad”. También,

diversos instrumentos internacionales protegen este derecho, como: la Declaración

Universal de Derechos Humanos (artículo 25), la Declaración Universal de los

Derechos del Niño (principio 2) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos

Sociales y Culturales (artículo 12), los cuales exigen a los Estado Partes adoptar

medidas de protección que permitan el acceso efectivo a servicios asistenciales en

salud.

3.2. La Corte Constitucional, como intérprete autorizado de la Constitución Política,

reconoce que la salud es un derecho fundamental, a pesar que tenga características de

garantía prestacional. Mediante Sentencia T-760 de 2008, luego de realizar un recuento

jurisprudencial en materia de protección a este derecho, la Sala Segunda de Revisión de

esta Corporación aclaró que “el derecho a la salud es un derecho fundamental, así sea

considerado usualmente por la doctrina como un derecho social y, además, tenga una

importante dimensión prestacional”. Para ilustrar los eventos en que no es discutible la

tutela de este derecho, expuso tres vías que ha utilizado la Corte para su amparo: en primer

lugar, “estableciendo su relación de conexidad con el derecho a la vida, el derecho a la

integridad personal y el derecho a la dignidad humana”; en segundo lugar, “reconociendo

su naturaleza fundamental en contextos donde el tutelante es un sujeto de especial

protección, lo cual ha llevado a la Corte a asegurar que un cierto ámbito de servicios de

salud requeridos sea efectivamente garantizado”; y, en tercer lugar, “afirmando en general

la fundamentalidad del derecho a la salud en lo que respecta a un ámbito básico, el cual

coincide con los servicios contemplados por la Constitución, el bloque de

constitucionalidad, la ley y los planes obligatorios de salud, con las extensiones necesarias

para proteger una vida digna”. En este sentido, la Sala identificó una serie de ámbitos en

los cuales se tiene certeza del carácter fundamental del derecho a la salud, los cuales son:


(i) Cuando son servicios médicos ordenados por el médico tratante y la persona no

cuenta con recursos suficientes para cubrir este costo;

(ii) Cuando una entidad prestadora de servicios de salud niega a una persona la

atención médica requerida hasta que no ejecute un pago moderador;

(iii) Cuando una niña o un niño requiere un tratamiento médico que sus padres no

pueden costear, pero que es negado por la entidad prestadora de servicios de salud,

porque no se encuentra obligada a suministrarlo y, además, porque la integridad

personal del menor no depende de dicha prestación;

(iv) Cuando la entidad prestadora de servicios de salud niega el suministro de un

medicamento recetado por un médico tratante no adscrito a la entidad, pero que es

profesional especialista en la materia;

(v) Cuando se trata de trabajadores con incapacidad laboral, que no pueden acceder

a servicios asistenciales en salud, porque en el pasado no cumplieron con sus

obligaciones de cancelar los aportes de salud dentro del plazo establecido para ello;

(vi) Cuando se trata de una persona desempleada, a quien se le han interrumpido

los servicios asistenciales en salud por haber transcurrido un mes desde que dejó

de cotizar al sistema;

(vii) Cuando una entidad prestadora de servicios de salud niega la afiliación a una

persona que, a pesar de haber cumplido el tiempo necesario para trasladarse, ha

tenido que esperar más tiempo porque en su grupo familiar existe una persona que

padece de enfermedad catastrófica;

(viii) Cuando un órgano del Estado niega responder de fondo una petición para

remover un obstáculo en uno de los trámites necesarios para asegurar el adecuado

flujo de los recursos;

(ix) Cuando se realiza una interpretación restrictiva del sistema de salud y se

excluyen tratamientos que no se encuentran expresamente señalados por las

normas, y se procede a realizar el recobro al Fosyga cuando son ordenados por el

juez de tutela.

3.3. En concordancia con la jurisprudencia reseñada, en la Ley Estatutaria 1751 de 2015,

el legislador logró superar el debate sobre la autonomía del derecho a la salud, para

establecer que “[e]l derecho fundamental a la salud es autónomo e irrenunciable en lo

individual y en lo colectivo”, el cual comprende “el acceso a los servicios de salud de


manera oportuna, eficaz y con calidad para la preservación, el mejoramiento y la

promoción de la salud”. Cabe precisar que esta ley fue analizada en control previo de

constitucionalidad mediante Sentencia C-313 de 2014, en la cual, la Corte explicó que el

carácter fundamental del derecho a la salud se encuentra marcado esencialmente por el

respeto a la dignidad humana, “entendida esta n su triple dimensión como principio

fundante del ordenamiento, principio constitucional e incluso como derecho fundamental

autónomo”. En el mismo fallo, la Sala Plena expresó que el carácter autónomo del derecho

a la salud hace que la acción de tutela sea un mecanismo idóneo para su protección, sin

que sea necesario hacer uso de la figura de conexidad.

3.4. Ahora bien, el derecho fundamental a la salud requiere diversas estructuras y

programas sociales que permitan materializar su ejercicio. Para esto el Estado colombiano

integró un Sistema de Seguridad Social, que presta cobertura para amparar a las personas

de contingencias propias del desarrollo biológico, así como del acaecimiento de siniestros

que puedan afectar su integridad física. En esta orbita, se encuentran las garantías frente

accidentes o enfermedades que padezcan los trabajadores en el ejercicio de sus

obligaciones laborales, las cuales quedan cubiertas a través de las administradoras de

riesgos laborales (ARL). Las funciones de dichas entidades, al estar directamente

relacionadas con la condición física y psíquica de los trabajadores, tienen el propósito de

imprimir mayores garantías de dignidad en el ámbito laboral.

3.5. En Colombia, el Sistema General de Riesgos Laborales se encuentra concebido como

una estructura integrada por diversas entidades públicas y privadas, así como por normas

sustanciales y procedimentales, destinadas a “prevenir, proteger y atender a los

trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con

ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan”. Este objetivo tiene como

propósito mejorar cada vez más las condiciones de seguridad y de salud que afrontan los

empleados, para con ello procurar no sólo la actividad laboral en condiciones de dignidad,

sino también cubrir los costos generados por el acaecimiento de siniestros. Para esto, el

legislador estableció los siguientes objetivos del sistema General de Riesgos Profesionales:

“a) Establecer las actividades de promoción y prevención tendientes a mejorar las

condiciones de trabajo y salud de la población trabajadora, protegiéndola contra los riesgos

derivados de la organización del trabajo que puedan afectar la salud individual o colectiva

en los lugares de trabajo tales como los físicos, químicos, biológicos, ergonómicos,

psicosociales, de saneamiento y de seguridad.

b) Fijar las prestaciones de atención de la salud de los trabajadores y las prestaciones

económicas por incapacidad temporal a que haya lugar frente a las contingencias de

accidente de trabajo y enfermedad profesional.


c) Reconocer y pagar a los afiliados las prestaciones económicas por incapacidad

permanente parcial o invalidez, que se deriven de las contingencias de accidente de trabajo

o enfermedad profesional y muerte de origen profesional.

d) Fortalecer las actividades tendientes a establecer el origen de los accidentes de trabajo

y las enfermedades profesionales y el control de los agentes de riesgos ocupacionales”.

3.6. Ahora bien, la función de las administradoras de riesgos laborales (ARL) se ejecuta

de manera coordinada con las entidades promotoras de salud. La actividad que deben

prestar las ARL se desarrolla a través de servicios asistenciales para trabajadores que

sufran un accidente de trabajo o una enfermedad profesional. Sólo en estos eventos les

corresponde ofrecer o suministrar: asistencia médica, quirúrgica y farmacéutica; servicios

de hospitalización; servicio odontológico; suministro de medicamentos, prótesis y órtesis,

su mantenimiento y reparación; servicios auxiliares de diagnóstico y tratamiento;

rehabilitación física y profesional; y gastos de traslado “necesarios para la prestación de

estos servicios”. Para estos efectos, deben suscribir convenios con las entidades

promotoras de salud y reembolsar los valores propios de atención, todo dentro de un marco

de eficacia que garantice la continuidad en la prestación del servicio.”19

Ahora bien, pese a que el informe presentado por Positiva S.A. da cuenta de la entrega de parte de

los suministros de protección a que se comprometió con la ESE, el estudio en conjunto de la

problemática evidencia la presencia de causas de la violación de derechos fundamentales de los

colaboradores del centro médico, los cuales superan los medianos esfuerzos de la aseguradora,

dado que constituyen factores estructurales originados por la prolongada omisión de las

autoridades públicas en la atención de las deficiencias de infraestructura, logísticas y

administrativas que conllevan la vulneración estructural de los derechos fundamentales en

mención. Lo cual demuestra de la premisa general del estado de cosas inconstitucional, esto es, la

inoperancia del Estado en la prevención y atención de violaciones de derechos fundamentales. En

concreto, la configuración del estado de cosas inconstitucional en la protección de los derechos

fundamentales de los colaboradores de la ESE Hospital Ismael Roldán Valencia deriva de la

confirmación de los dos requisitos de configuración: (i) la repetida violación de derechos

fundamentales de muchas personas, lo cual se expresa en el presente caso en 209 personas y sus

familias, y la afectación que supera y antecede el contexto de la Pandemia del COVID 19; y (ii)la

causa de la vulneración no es imputable únicamente a Positiva Compañía de Seguros S.A., sino

que también a la ESE Hospital Ismael Roldán Valencia, a la Secretaría de Salud del Municipio de

Quibdó, a la Alcaldía de Quibdó, al Ministerio de Salud y a la Superintendencia de Salud.

Por todo lo anterior, la Sala Plena de esta Corte concluye que la situación presentada en torno a la

situación de la ESE Hospital Ismael Roldan Valencia de Quibdó produce un estado de cosas

19 Corte Constitucional. Sentencia T-417 de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger


inconstitucional, lo cual no sólo afecta derechos individuales de los trabajadores y colaboradores del

centro médico en cumplimiento de sus deberes, lo que a su vez pone en riesgo la garantía de los

derechos de 209 familias, sino que también afecta a todo el aparato jurisdiccional que se congestiona

y lo afecta en la efectividad del cumplimiento oportuno de sus obligaciones. El estado de cosas

contrario a la Constitución se explicó por la Sala Plena de la Corte Constitucional de la siguiente

manera:

"se pregunta la Corte si, desde ahora, de verificarse que el comportamiento omisivo indicado

viola la Constitución Política, es posible que la Corporación, en razón de sus funciones, pueda

emitir una orden a las autoridades públicas competentes, con el objeto de que a la mayor

brevedad adopten las medidas conducentes a fin de eliminar los factores que inciden en generar

un estado de cosas que resulta abiertamente inconstitucional. La Corte considera que debe

responder de manera afirmativa este interrogante, por las siguientes razones:

(1) La Corte Constitucional tiene el deber de colaborar de manera armónica con los restantes

órganos del Estado para la realización de sus fines (C.P. art., 113). Del mismo modo que debe

comunicarse a la autoridad competente la noticia relativa a la comisión de un delito, no se ve

por qué deba omitirse la notificación de que un determinado estado de cosas resulta violatorio

de la Constitución Política.

(2) El deber de colaboración se torna imperativo si el remedio administrativo oportuno puede

evitar la excesiva utilización de la acción de tutela. Los recursos con que cuenta la

administración de justicia son escasos. Si instar al cumplimiento diligente de las obligaciones

constitucionales que pesan sobre una determinada autoridad contribuye a reducir el número de

causas constitucionales, que de otro modo inexorablemente se presentarían, dicha acción se

erige también en medio legítimo a través del cual la Corte realiza su función de guardiana de

la integridad de la Constitución y de la efectividad de sus mandatos.

Ahora bien, si el estado de cosas que como tal no se compadece con la Constitución Política,

tiene relación directa con la violación de derechos fundamentales, verificada en un proceso de

tutela por parte de la Corte Constitucional, a la notificación de la regularidad existente podrá

acompañarse un requerimiento específico o genérico dirigido a las autoridades en el sentido de

realizar una acción o de abstenerse de hacerlo. En este evento, cabe entender que la notificación

y el requerimiento conforman el repertorio de órdenes que puede librar la Corte, en sede de

revisión, con el objeto de restablecer el orden fundamental quebrantado. La circunstancia de

que el estado de cosas no solamente sirva de soporte causal de la lesión iusfundamental

examinada, sino que, además, lo sea en relación con situaciones semejantes, no puede restringir

el alcance del requerimiento que se formule20.

20 Corte Constitucional. SU-559 de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz


Por lo tanto, el juez constitucional no puede ser indiferente a la situación irregular que se presenta,

pues todas las entidades del Estado, lo que incluye a la ESE Hospital Ismael Roldan Valencia de

Quibdó, son instrumentos al servicio de la comunidad y se instituyen no como fin en sí mismas sino

como medio para cumplir con los fines del Estado. Por consiguiente, si una entidad incumple parte de

los objetivos para lo que se creó se le impone la necesidad de adecuar su estructura institucional a las

nuevas exigencias de la Constitución.

7. La competencia del juez de instancia para decidir casos de violación estructural

de derechos fundamentales

La Pandemia del Covid 19 es el reto de salud pública más importante para el Estado colombiano

en la actualidad. Su impacto social y económico no tiene precedentes, y demandó del aparato

estatal la pronta y eficaz actuación tendiente a mitigar la afectación en los derechos fundamentales

de la población y, preservar la vigencia efectiva de los mismos. Al tiempo, la Pandemia evidenció

las deficiencias en el diseño institucional al servicio de la protección de las garantías

fundamentales, y la necesidad de actuar con diligencia por parte de las autoridades para garantizar

la protección de derechos fundamentales. En este contexto, el tiempo es una variable que se debe

intervenir o controlar para evitar la concreción de la afectación sobre las garantías fundamentales

o la materialización de un perjuicio más grave. Situación que resulta más apremiante en contextos

de violación estructural de derechos fundamentales en las periferias del territorio nacional, tal

como se evidenció en la situación en torno a las dificultades administrativas, logísticas y de

infraestructura de la ESE Hospital Ismael Roldán Valencia de Quibdó.

El caso en mención, al igual que otros en el pasado21, demuestran que los jueces constitucionales

distintos a la Corte Constitucional no están exentos de conocer de situaciones constitutivas de

violación estructural de derechos fundamentales por medio de las acciones de tutela. De modo

que, los jueces constitucionales de instancia también pueden conocer de violaciones estructurales

de derechos fundamentales, sin embargo, carecen de la herramienta constitucional que les permita

responder de manera adecuada frente a problemas estructurales de violación de garantías

constitucionales. De ahí que resulte evidente la necesidad y la oportunidad para robustecer los

instrumentos a disposición de los jueces constitucionales para lograr una protección efectiva de

los derechos.

El estado de cosas inconstitucional es un instrumento de protección de derechos fundamentales en

contextos de violación generalizado de los mismos. Este implica un ejercicio de valoración

empírica orientado al reconocimiento de violaciones generalizadas y estructurales de derechos

21 Sentencia 00364 de 2020, Sección 4 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, y Sentencia

01352 de 2017, Sección 4 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.


fundamentales, a partir del cual se dictan medidas para el restablecimiento de la vigencia efectiva

de las garantías transgredidas y la materialización del texto constitucional.

El efecto inter comunis es una estrategia jurídica que define parte del alcance de la declaración del

ECI, especialmente, en cuanto a los sujetos que pueden beneficiarse de la decisión. El otro grupo

de sujetos que también delimita el alcance está integrado por quienes el juez constitucional vincula

y exige participación en la construcción y ejecución de soluciones. Al respecto, no solo las

entidades que integran la rama ejecutiva del poder público pueden ser notificadas de una

declaración de estados de cosas inconstitucional; toda la institucionalidad del Estado es

responsable de garantizar la protección de los derechos fundamentales y, en esa medida, todas

pueden ser llamadas a intervenir en un caso de violación estructural de garantías.

La competencia para declararlo fue radicado por la Corte en si misma, toda vez que deriva de la

atribución constitucional en virtud de la cual se le confía el cuidado de la integridad y la

supremacía constitucional. En particular, se sincroniza con la competencia para revisar los fallos

de tutela según el numeral 9 del artículo 241 de la Constitución Política de 1991, reglamentado

por el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991:

“Constitución Política de 1991

Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y

supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal

fin, cumplirá las siguientes funciones:

(...)

9. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la

acción de tutela de los derechos constitucionales

Decreto 2591 de 1991

Artículo 33. Revisión por la Corte Constitucional. La Corte Constitucional designará dos

de sus Magistrados para que seleccionen, sin motivación expresa y según su criterio, las

sentencias de tutela que habrán de ser revisadas. Cualquier Magistrado de la Corte, o el

Defensor del Pueblo, podrá solicitar que se revise algún fallo de tutela excluido por éstos

cuando considere que la revisión puede aclarar el alcance de un derecho o evitar un

perjuicio grave. Los casos de tutela que no sean excluidos de revisión dentro de los 30 días

siguientes a su recepción, deberán ser decididos en el término de tres meses.”

Desde su creación jurisprudencial por parte de la Corte Constitucional en el año 199722, la

competencia para utilizarla ha estado reservada en el órgano de cierre de la jurisdicción

22 Corte Constitucional. Sentencia SU559 de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.


constitucional. Esta restricción fue fundamentada en razones prácticas por esta Corte en su

momento en los siguientes términos:

“[1.] Este tipo de órdenes declarativas, reconocen una situación de hecho caracterizada por

la masividad y la generalidad de la vulneración de las garantías ius fundamentales, por

causas estructurales. Se emiten una vez se establece que existe tal afectación en un

contexto geográfico amplio y a través de varios casos sometidos a decisión de las salas de

revisión.

Dichas órdenes precisan, por tanto, de una visión panorámica del problema, que en la

práctica solo puede alcanzar esta Corporación en el proceso de revisión de las sentencias

de tutela que se han proferido en el territorio nacional. Este es el único organismo que

puede lograr esa perspectiva general en la jurisdicción constitucional. De suerte que

únicamente la Corte Constitucional está facultada para declarar, reiterar o entender

superado, parcial o totalmente, un estado de cosas inconstitucional. Ningún otro juez de

tutela puede hacerlo.

(…)

[2.] Dada la competencia exclusiva de esta Corporación para identificar un problema de la

magnitud de aquellos que generan un ECI, es a ella misma a quien compete identificar y

trazar una estrategia de superación del mismo.”23

Sin embargo, la Pandemia del Covid 19 reveló y agudizó los problemas de desigualdad social y

económica que afectan la protección de los derechos fundamentales, especialmente su impacto

diferencial en las regiones del país. Las poblaciones ubicadas en las periferias del territorio

resultan más afectas que otras con una ubicación privilegiada. Referente de ello, en primer lugar,

es el resultado del Índice de Desarrollo Regional para Latinoamérica para el año 2020, en donde

Colombia se ubicó en el primer puesto de desigualdad en América Latina, destacándose a su vez

por la existencia de profundas desigualdades a nivel interno entre sus regiones24; en segundo lugar,

los resultados de la medición de los índices como la pobreza económica, la línea de pobreza

monetaria y la incidencia de la pobreza montería para el año 2020 por parte del Departamento

Administrativo Nacional de Estadística, evidenció que el impacto de la pobreza y la desigualdad

es mayor en departamentos como La Guajira y el Chocó que en ciudades como Bogotá y

Barranquilla25. Por tal motivo, esta Sala concluye que resulta indispensable que los entes públicos

desde su ubicación y marco constitucional en el Estado colombiano adopten medidas que permitan

ampliar el campo de protección y la rapidez con la cual su gestión procura el cumplimiento del

deber de hacer efectiva la vigencia de la garantía efectiva de los derechos fundamentales. En este

contexto, se predica la necesidad de ampliar la competencia de los tribunales administrativos para

23 Corte Constitucional. Auto 548/2017. M.S. Gloria Stella Ortiz Delgado. 24 Índice de Desarrollo Regional Latinoamérica IDERE LATAM. (2020). Resumen ejecutivo. http://bitly.ws/bUwx 25 Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE. (2020, diciembre 21). Pobreza monetaria por

departamentos en Colombia 2019. http://bitly.ws/bUwB

http://bitly.ws/bUwx



declarar estados de cosas inconstitucional como estrategia para robustecer la actuación de la

jurisdicción constitucional en el nivel territorial, lo cual, como se explica a continuación, resulta

jurídicamente viable y permitirá atender problemas estructurales de violación de derechos

fundamentales de manera más expedita.

Antes, es importante precisar los factores que justifican la adopción de esta estrategia. Esta

propuesta encuentra justificación en cinco razones que responden a criterios fácticos, sistémicos,

de eficiencia y de efectividad. La primera justificación es de carácter fáctico, y parte del hecho de

que en la actualidad a los tribunales administrativos en Colombia se les está poniendo de presente

a través de la acción de tutela situaciones que configuran estados de cosas inconstitucional. Ello

se evidencia en sentencias proferidas dentro de la jurisdicción contenciosa administrativa que

resaltan la incompetencia para declarar estado de cosas inconstitucional pese a las evidencias de

su configuración. Por ejemplo, la Sentencia 00364 de 2020 proferida por la Sección 4 de la Sala

de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, trata sobre la protección de los derechos

fundamentales de una persona recluida en la penitenciaría de Villavicencio, quien con ocasión de

la emergencia sanitaria originada por la pandemia del COVID-19 solicitó su traslado a otro lugar,

y como consecuencia de la negativa de la autoridad, procedió a solicitar el amparo a través de la

acción de tutela. Al revisar los hechos y las evidencias y, luego de hacer un análisis de las

competencias del juez de tutela, el alto tribunal determinó que “aunque a priori se satisfacen los

requisitos para hacer uso de los efectos inter comunis, en el caso no debe emplearse tal figura”.

Esto haciendo a su vez alusión a la falta de competencia para declarar la exisencia del estado de

cosas inconstitucional. Este grupo de sentencias también la integra la Sentencia 01352 de 2017

proferida por la Sección 4 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que

resuelve una impugnación presentada sobre un fallo de tutela resulto en primera instancia por el

Tribunal Administrativo de La Guajira sobre la protección de los derechos fundamentales del

Pueblo Wayuu. En este, el Alto Tribunal destaca el hecho que pese a tener evidencias que

comprueban el cumplimiento de todos los requisitos para la configuración de un estado de cosas

inconstitucional, dada la carencia de facultades del juez de primera y segunda instancia, se debe

abstener de declararla. En consecuencia, resuelve invitar a la Corte Constitucional a que en sede

de revisión del fallo declare el estado de cosas inconstitucional. Esto significa que es una figura

jurídica cuyo fundamento fáctico no resulta ajeno a las autoridades judiciales a las que se les

ampliará la competencia.

La segunda razón es sistémica: ampliar el campo de protección de los derechos fundamentales a

nivel territorial a través de la figura del estado de cosas inconstitucional es a su vez una

oportunidad para potencializar una herramienta que, en virtud de su condición connatural al

derecho constitucional, permitiría impactar positivamente en todo el diseño institucional

colombiano. En la actualidad, la implementación del estado de cosas inconstitucional tiene algunas

características en su diseño actual que permiten indirectamente agravar y perpetuar los factores

que originan la contravención a las garantías fundamentales, tales como la sujeción a la

tramitología derivada de la condición según la cual solo puede ser decretada en sede de revisión


de fallos de tutela por parte de la Corte Constitucional, y la descoordinación institucional en el

tramite de las acciones de tutela que conlleva al conocimiento simultaneo de algunas de ellas con

los mismos fundamentos de hecho en despachos judiciales diferentes26. La ampliación de la

competencia para declarar estados de cosas inconstitucional se justifica como estrategia para

garantizar la protección de los derechos fundamentales a nivel territorial porque impacta

directamente en el diseño institucional de la figura, y a través de ello, en todo el andamiaje

organizacional del Estado colombiano cuyo fin primordial es garantizar la protección de los

derechos y libertades fundamentales. Permitiría sincronizar la rama ejecutiva del poder pública en

función de la protección de los derechos fundamentales, evitando la dilación en la atención de

violaciones estructurales y la descoordinación de sus actores frente a casos con el mismo

fundamento de hecho. En otros términos, directa e indirectamente aporta al cumplimiento del

deber constitucional de que tratan los artículos 2 y 188 de la Constitución Política de 1991.

De igual forma, esta medida se justifica por su potencial eficacia. En primer lugar, la competencia

que se amplia a los tribunales administrativos no puede solo consistir en la posibilidad de

reconocer la existencia de una violación estructural de derechos fundamentales y su declaración,

ellos también deben poder adoptar las decisiones estructurales que correspondan según el caso,

toda vez que el deber estatal es garantizar su efectividad, para lo cual no es suficiente la

declaración. Así pues, los tribunales administrativos deben poder declarar estados de cosas

inconstitucional y adoptar decisiones estructurales, de lo contrario se afectaría la legitimidad de

su actuación. En segundo lugar, esta propuesta es potencialmente eficaz en virtud de la estructura

y organización del Estado colombiano. La implementación a nivel territorial del estado de cosas

inconstitucional permitiría aprovechar aún más la presencia de las autoridades administrativas

descentralizadas, de quienes se ha comprobado una mayor efectividad en la protección de los

derechos fundamentales que otras ramas del poder público. Según David Landau (2019)27,

investigaciones en el continente africano y suramericano sobre la efectividad de la actuación de

las distintas ramas del poder público tendiente a la protección de derechos fundamentales en

cumplimiento de ordenes estructurales, dan cuenta que la rama ejecutiva resulta ser más efectiva

que otras. Siendo así, en la medida que Colombia se organiza como Estado unitario

descentralizado administrativamente, la presencia en el nivel territorial de la burocracia de la rama

ejecutiva es mayor frente a las otras. En conclusión, la medida es potencialmente eficaz para

superar las causas de graves violaciones a garantías fundamentales, porque a través de la

26 La Sentencia T-302 de 2017 que declara el ECI en torno a la protección de los derechos fundamentales de los niños

y niñas de los pueblos Wayuu en La Guajira, fue aprobada por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional

casi que de manera simultanea a la aprobación de la Sentencia 01352 de 2017 por parte de la Sección 4 de la Sala de

lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la cual resuelve la impugnación de un fallo de tutela sobre los

mismos hechos. Situación que al tiempo evidencia la descoordinación en la actuación de las autoridades judiciales

tendiente a garantizar la protección de los derechos fundamentales. 27 Landau, D. (2019). Choosing between simple and complex remedies in socio-economic rights cases. University of

Toronto Law Journal, 69, 105-123. DOI: 10.3138/utlj.69.s1.005


declaración de estado de cosas inconstitucional por parte de los tribunales administrativos se

aprovecharía todo el andamiaje institucional de la administración pública en el nivel territorial.

Finalmente ampliar la competencia para declarar el ECI a los tribunales administrativos como

estrategia para intervenir en los escenarios de grave violación de derechos fundamentales a nivel

territorial se justifica por su eficiencia. En contextos de complejas dificultades sociales y

económicas como el colombiano, del análisis de la relación entre instituciones, recursos y

problemas resulta un panorama bastante desesperanzador: muy difícilmente las instituciones

tendrán la capacidad para identificar y actuar frente a todas las necesidades de la población. En lo

particular, significa que a la Corte Constitucional como órgano de cierre de la Jurisdicción

Constitucional le es imposible hacer estricto seguimiento a la respuesta institucional pública frente

a la totalidad de los problemas de violación de derechos fundamentales en el territorio nacional, y

a su vez, pese a la declaración de estado de cosas inconstitucional, carece de la capacidad para

hacer seguimiento a la implementación de las políticas públicas que se requieran. Por tal motivo,

la ampliación de la competencia implica alterar un factor en el análisis, consistente en aumentar

los recursos institucionales en favor de la garantía de los derechos fundamentales, y como

consecuencia, serían más las autoridades judiciales con competencia para declarar estados de

cosas inconstitucional, adoptar decisiones estructurales, y hacer el seguimiento a su

implementación.

Ahora bien, esta medida deriva su viabilidad jurídica principalmente de la falta de solidez de los

argumentos que hasta hoy mantuvieron reservada la competencia, así como también de la

impertinencia y la inoportuna perpetuación de su vigencia en el contexto de agravio de la

afectación de los derechos fundamentales que atraviesa el país.

La primera razón práctica planteada por la Corte Constitucional parte de la amplitud

geográfica en que se presenta la afectación de los derechos fundamentales como criterio

definitorio de la masividad y generalidad del problema, resultando imposible identificarlos desde

la perspectiva de un juez constitucional distinto al órgano de cierre de la jurisdicción. Sin embargo,

a la fecha no existe una definición del criterio numérico y, contraría a los referentes

jurisprudenciales sobre el tema proferidos con anterioridad. A saber, hasta el momento, en lo que

va del desarrollo jurisprudencial de la figura, la Corte Constitucional no ha definido ni precisado

un contenido expreso y concreto del criterio de amplitud geográfica de la afectación que sirva

como parámetro para determinar a partir de qué nivel de difusión en el territorio se configura un

estado de cosas inconstitucional.

Aunado a lo anterior, contrario al sentido de amplitud territorial que se infiere del

planteamiento textual del primer argumento, esto es, que la vulneración de los derechos

fundamentales se presente en el territorio nacional como requisito de configuración, con

anterioridad se han declarado estados de cosas inconstitucional por afectación a garantías

fundamentales en comunidades que no trascienden un municipio o un departamento. Tal es el caso


de la violación de los derechos al mínimo vital de los empleados de la Alcaldía Municipal de

Ciénaga – Magdalena28, también la violación de derechos al mínimo vital de los pensionados de

la Gobernación de Bolívar29, y el de la declaración más reciente sobre la violación de los derechos

fundamentales de los niños y niñas de la Población Wayuu en el Departamento de La Guajira30.

Respecto al primer argumento, hoy también resulta fue de contexto sostener que solo la

Corte Constitucional puede a través de la revisión de los fallos de tutela reconocer la existencia de

estados de cosas inconstitucional y proferir las ordenes estructurales a que haya lugar. Es un

razonamiento que condiciona a normas de carácter procesal el reconocimiento de violaciones

generalizadas y estructurales de derechos fundamentales, y así mismo, la protección y vigencia

material de las garantías fundamentales. Reafirmar esta tesis significa desconocer el principio

constitucional de prevalencia de la justicia material y prevalencia del derecho sustancial31,

definido por esta Corporación en los siguientes términos:

“Desde sus primeros pronunciamientos la Corte se ha referido al principio de la justicia

material señalando que el mismo se opone a la aplicación formal y mecánica de la ley en

la definición de una determinada situación jurídica. Por el contrario, exige una

preocupación por las consecuencias mismas de la decisión y por la persona que es su

destinataria, bajo el entendido de que aquella debe implicar y significar una efectiva

concreción de los principios, valores y derechos constitucionales”32.

Al afirmar que la declaración solo puede darse en sede de revisión de fallos de tutela,

supedita al cumplimiento de una norma procesal la realización de la justicia material. En

aplicación del principio constitucional de prevalencia de la justicia material, el reconocimiento de

graves transgresiones a las garantías fundamentales no puede estar condicionado a una instancia

judicial, mucho menos cuando lo que está en juego es la vigencia efectiva del valor sobre el cual

se estatuye el Estado colombiano: la dignidad humana33.

De igual forma, esta discusión evidencia una contradicción interna en la jurisprudencia de

la Corte Constitucional, la cual se resuelve con esta sentencia. La exaltación del tramite de revisión

de fallos de tutela como condición indispensable para la declaración del estado de estados de cosas

inconstitucional que predica hoy la Corte, se opone a la tesis que la misma Corporación utilizó en

la construcción inicial de la figura: la protección de los derechos fundamentales no puede estar

condicionada a instituciones jurídicas de naturaleza procesal y tampoco a la iniciativa del

particular de instaurar la demanda que corresponda, el Estado tiene el deber, en todo caso, de

28 Corte Constitucional. Sentencia T289 de 1998. M.P. Fabio Morón Díaz. 29 Corte Constitucional. Sentencia T525 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz. 30 Corte Constitucional. Sentencia T 302 de 2017. M.P. Aquiles Arrieta Gómez. 31 Constitución Política de 1991. Art. 228. 32 Corte Constitucional. Sentencia T339 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 33 Constitución Política de 1991. Art. 1.


garantizar vigencia material de las garantías constitucionales34. En otros términos, la Corte

Constitucional desde un comienzo expuso el estado de cosas inconstitucional como expresión de

la primacía de la justicia material sobre las reglas de carácter procesal, concepto que hoy

permanece vigente y apoya la tesis de la viabilidad de ampliar la competencia a los tribunales

administrativos.

La ampliación de la competencia para declarar estados de cosas inconstitucional a los

tribunales administrativos tampoco desconoce el rol de la Corte Constitucional como guardiana

de la supremacía de la Constitución Política de 1991. No es una transgresión a la reserva

constitucional de la competencia para decidir sobre la constitucionalidad de las normas, toda vez

que la valoración que se realiza con ocasión de la declaración de estados de cosas inconstitucional

no es sobre normas sino sobre realidades. Y sobre esta no existe ninguna reserva competencial

establecida en la Constitución Política de 1991. Así pues, la propuesta no desconoce una norma

procesal de rango constitucional, respeta la competencia de la Corte Constitucional de proteger la

coherencia del ordenamiento jurídico y, a su vez, permite la aplicación del principio de primacía

de la justicia material.

La segunda razón práctica que expone la Corte Constitucional deriva directamente de la

primera, y presupone que, si en ella reside la competencia exclusiva para identificar y declarar

estados de cosas inconstitucional, a ella le “compete identificar y trazar una estrategia de

superación del mismo”35. Este es un argumento equivocado, toda vez que la identificación y el

diseño de las estrategias para la superación de las causas que originan la vulneración estructural

de derechos fundamentales escapa de las competencias constitucionales y legales de esta Corte.

El alcance de las decisiones estructurales proferidas por la Corte Constitucional es limitado por el

principio de separación de poderes y colaboración armónica. Son los órganos que integran la rama

ejecutiva del poder público quienes son llamados a participar en las discusiones de las cuales

resulten las políticas públicas a implementar, sin perjuicio del rol de la Corte Constitucional como

líder y dinamizadora. Más aún cuando el conocimiento técnico indispensable para ello escapa de

las autoridades judiciales. En esa medida, es errada la afirmación en virtud de la cual esta Corte

se abroga la competencia para trazar las estrategias de intervención en los estados de cosas

inconstitucional.

En concordancia, como resultado de la ampliación de la competencia de los tribunales

administrativos para declarar estados de cosas inconstitucional no se transgrede el marco

competencial de la Corte Constitucional, ni mucho menos se desconoce una función connatural

de otra autoridad judicial. Los tribunales administrativos tampoco son competentes para trazar las

soluciones estructurales en el nivel territorial. Serán las autoridades administrativas

descentralizadas y las autoridades administrativas del orden nacional pertinentes, las competentes

34 Corte Constitucional. Sentencia SU559 de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 35 Corte Constitucional. Auto 548/2017. M.S. Gloria Stella Ortiz Delgado.


para trazar las estrategias a implementar a fin de superar las causas que originan la declaración de

estados de cosas inconstitucional.

Ahora bien, también existen razones que si bien no afectan directamente los argumentos prácticos,

si impactan indirectamente su solidez, permitiendo el robustecimiento de la viabilidad jurídica de

la propuesta de ampliar la competencia de los tribunales administrativos para declarar estados de

cosas inconstitucional. La primera razón indirecta gira en torno a la conformación de la

Jurisdicción Constitucional en Colombia. A saber, en Colombia según el esquema institucional

establecido en el artículo 241 de la Constitución Política de 1991, la Corte Constitucional es el

órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, de la cual hacen parte todos los jueces de la

República en virtud de la competencia para conocer y fallar acciones de tutela. Así lo ha

reconocido la Corte Constitucional: “Todos los jueces pertenecen en un sentido funcional a la

jurisdicción constitucional y son órganos de la misma”36.

Si todos los jueces integran la jurisdicción constitucional, y todos son competentes para conocer

y fallar acciones de tutela, y a su vez, la acción de tutela es el vehículo primario de información

entre la ciudadanía y la jurisdicción para una eventual declaración de estados de cosas

inconstitucional, resulta posible que un juez distinto a la Corte pueda ser informado de situaciones

que cumplan con los requisitos para la configuración. Esto es, no necesariamente en instancia de

revisión del fallo de tutela que goza de reserva competencial según lo establecido en el numeral 9

del artículo 241 de la Constitución Política de 1991 se informa a los jueces constitucionales de la

existencia de problemas estructurales de violación de derechos fundamentales.

La segunda razón indirecta gira en torno al reconocimiento que se ha hecho según la cual la

concurrencia de múltiples fallos de tutela sobre una misma situación en sede de revisión no es la

única forma de informarse sobre la existencia de violaciones estructurales de derechos

fundamentales. A saber, en la primera declaración de un estado de cosas inconstitucional sobre

protección de los derechos fundamentales de las personas recluidas en prisiones, la Corte recalcó

que, para efectos de enterarse del carácter estructural y general de la violación de derechos no fue

determinante la concurrencia de fallos de acciones de tutela, sino otras fuentes que no son de

acceso exclusivo de la Corte, tales como las múltiples “denuncias sobre las condiciones de vida

en las cárceles, [a través de las cuales] tanto organismos nacionales como los internacionales han

llamado la atención este problema”37. En concreto, jugaron un papel importante los informes de

organismos no gubernamentales nacionales e internacionales sobre la situación de las cárceles en

Colombia, informes de la Defensoría del Pueblo, de la Procuraduría, del Observatorio

Internacional de Prisiones con sede en Ginebra, y los medios de comunicación quienes se encargan

“periódicamente de recordarle a los colombianos la situación de las cárceles”38. Al ser estas

36 Corte Constitucional, Auto A-087 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 37 Corte Constitucional. Sentencia T-153 de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 38 Corte Constitucional. Sentencia T-153 de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.


fuentes de información no exclusivas de la Corte, otros jueces constitucionales también pueden

recurrir a ellas.

La tercera razón indirecta, aunada a la anterior, de tener conocimiento de un escenario con esas

características, al juez de tutela con el fin de cumplir con el carácter eficaz de la acción de tutela

le asiste el deber de adoptar las medidas que sean necesarias y pertinentes para contener el origen

de la violación y garantizar la protección de los derechos fundamentales39. En esa medida, si un

juez de tutela distinto a la Corte Constitucional llega a tener conocimiento de la existencia de una

violación generalizada y estructural de derechos fundamentales más allá de la que se le pone de

presente a través de la demanda, tiene que proferir una decisión que conlleve a preservar la

vigencia material de las garantías, tal como lo establece la Constitución Política de 1991:

“El juez de tutela no puede limitarse a declarar una situación que compromete los derechos

fundamentales sin tomar las medidas para enfrentarla, con independencia de los desafíos

que ello represente para él o para la administración. Incluso en el evento en que los

remedios judiciales demanden esfuerzos presupuestales y administrativos de gran

envergadura, es preciso ordenar lo necesario para que se hagan y, así, se asegure la vigencia

material de las garantías ius fundamentales, que es su objetivo final”40.

Por consiguiente, con la ampliación de la competencia de los tribunales administrativos para

declarar estados de cosas inconstitucional se está dotando de la herramienta adecuada a un juez

constitucional distinto al órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, para que tutele la

protección de garantías fundamentales de acuerdo a las exigencias de un problema estructural.

Quienes en la actualidad pese a integrar la jurisdicción constitucional y verse enfrentados a

escenarios generalizados de violación de derechos fundamentales, tal como quedó demostrado con

el caso de la población recluida en centros penitenciarios y el de los niños y niñas de la población

Wayuu, y en el caso de la sentencia objeto de revisión en esta providencia, carecen de un diseño

institucional que les permita responder y cumplir con el deber de asegurar la vigencia material de

las garantías ius fundamentales.

Ahora bien, ¿por qué si todos los jueces de la república integran la jurisdicción constitucional,

solo se ampliará la competencia de los tribunales administrativos? Razones ontológicas y prácticas

justifican la delimitación de la ampliación solo a estos tribunales. En las razones ontológicas, en

primer lugar, la razón de ser de la jurisdicción contenciosa es fungir como un medio técnico y

jurídico para controlar a la Administración Pública en su actuar, dando certeza jurídica a las

situaciones jurídicas ambivalentes y dirimiendo los conflictos que se presenten entre los

particulares y el Estado. Así pues, en la medida que el objeto de intervención de la declaración de

estados de cosas inconstitucional son un referente de conflictos entre particulares y el Estado,

39 Corte Constitucional. Auto 053 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 40 Corte Constitucional. Auto 548/2017. M.S. Gloria Stella Ortiz Delgado.


caracterizados por problemas estructurales originados por la omisión de las autoridades, es

pertinente que sea la jurisdicción contenciosa a quien se le amplíe la competencia para hacer la

declaración. Otra razón ontológica gira en torno a la naturaleza del control que hace el juez

administrativo en Colombia, quien además de ser juez constitucional en razón a su competencia

para conocer y decidir sobre acciones de tutela, realiza un control constitucional sobre la actuación

de la administración.

Esta segunda razón ontológica goza de una particular importancia, toda vez que sirve de enlace

con las razones prácticas de la delimitación de la ampliación de la competencia a los tribunales

administrativos. En primer lugar, en razón al carácter constitucional del control que realiza el juez

de lo contencioso administrativo a través de las acciones en referencia profiere sentencias con

ordenes complejas, las cuales son el género al cual pertenecen las decisiones estructurales como

especie. Uno de los referentes más claros y recientes de sentencias complejas proferidas por la

jurisdicción de lo contencioso administrativo son las que resuelven en primera instancia la acción

popular que buscaba amparar los derechos colectivos afectados con los vertimientos al Río

Bogotá, y en segunda instancia por la Sección Primera del Consejo de Estado41.(CE. Contencioso,

1, 90479/2014). Y en segundo lugar, se justifica ampliar la competencia a los tribunales

administrativos porque constituyen el juez de lo contencioso administrativo de mayor jerarquía en

el nivel territorial, lo cual les da la perspectiva necesaria para identificar y declarar la existencia

de problemas estructurales de violación de derechos fundamentales.

Así pues, además de las razones que directamente impactan los argumentos de la Corte

Constitucional para reservar la competencia para declarar el ECI, tres razones impactan

indirectamente su solidez y refuerzan la viabilidad jurídica de ampliar la competencia de los

tribunales administrativos, estas son en síntesis: todos los jueces de la República integran la

Jurisdicción Constitucional, el conocimiento de la existencia de violaciones estructurales de

garantías fundamentales no deriva exclusivamente de la revisión de fallos de tutela por parte de la

Corte Constitucional, y el deber constitucional del juez de tutela de adoptar las medidas necesarias

para contener el origen de la violación y garantizar la protección de los derechos fundamentales.

Así como fue creada jurisprudencialmente el estado de cosas inconstitucional por parte de la Corte

Constitucional, puede ser ampliada la competencia para ser declarada a tribunales administrativos.

La Corte Constitucional goza de un poder de creación en el ordenamiento jurídico colombiano.

Hoy el estado de cosas inconstitucional carece de una reglamentación de orden constitucional,

legal u administrativa, sus características han sido desarrolladas vía jurisprudencia, lo cual abre

las posibilidades a que la Corte intervenga nuevamente en ejercicio de su poder de creación, esta

vez, ampliando la competencia para que los tribunales administrativos también puedan declararla

bajo los mismos requisitos de configuración que utiliza el órgano de cierre de la jurisdicción

constitucional. La acción de la Corte Constitucional a través de su poder de creación normativo

41 Consejo de Estado. Sentencia 90479 de 2014. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.


está orientada a materializar la vigencia de garantías fundamentales en contextos donde son

desconocidas. Lo que resulta lógico toda vez que es deber del juez constitucional adoptar las

medidas que sean necesarias, en razón a lo cual también se le reconoce la facultad para determinar

los efectos de sus fallos, “para garantizar la mejor protección de los derechos fundamentales y su

plena garantía”42. (CConst. SU011/018, p. 116). Siendo así, la protección de los derechos

fundamentales es el sustento principal del poder de creación de la Corte Constitucional.

En conclusión, resulta jurídicamente viable la ampliación de la competencia de los tribunales

administrativos para declarar estados de cosas inconstitucional. En esa medida, nuevamente, a

partir de la interpretación del principio de colaboración armónica, del principio de dignidad

humana, y del deber de hacer efectivos los derechos y las libertades, la Corte Constitucional está

facultada para ampliar la competencia para declarar estados de cosas inconstitucional a través de

esta sentencia.

8. Síntesis de la decisión

En consonancia con lo expuesto sobre la competencia de los jueces de tutela de instancia para adoptar

decisiones complejas, en lo que atiene a la decisión del Juzgado Primero Administrativo Oral del

Circuito de Quibdó esta Sala la confirmará en su totalidad, así como también las medidas adoptadas

para garantizar los derechos fundamentales del personal médico, administrativo y de servicio de la

ESE Hospital Ismael Roldán Valencia.

En relación con el estado de cosas inconstitucional, esta Corporación, como guardiana de la supremacía

de la Constitución, debe advertir sobre la necesidad de tomar medidas encaminadas a superar la

transgresión de las normas superiores. Además, el deber de colaboración entre las ramas del poder

público, todas dirigidas a favorecer la efectividad a los derechos fundamentales (art. 2, 113 C.P.) y al

cumplimiento de los fines y objetivos del Estado Social de Derecho, lleva a que la Corte Constitucional

exhorte a las autoridades, con poder de decisión, para que ellos adecuen los recursos económicos y

humanos necesarios para que la ESE Hospital Ismael Roldán Valencia supere las causas

administrativas, de infraestructura, logísticas y presupuestales que generan la violación estructural de

los derechos fundamentales de sus colaboradores, y que indirectamente, ponen en riesgo la vigencia

efectiva de las garantías de sus familias.

Por ello, como en otra oportunidad se dijo "la Corte Constitucional está convencida que mientras no

se tomen medidas de fondo sobre los factores enunciados y los otros que los expertos puedan

determinar, el problema planteado, que de suyo expresa un estado de cosas que pugna con la

Constitución Política y sujeta a un grupo significativo de trabajadores de la salud, administrativos y

asistenciales a sufrir un tratamiento indigno, se tornará de más difícil solución y propiciará la

sistemática y masiva utilización de la acción de tutela. Por eso, esta Sala notificará la situación irregular

que ha encontrado a las autoridades públicas competentes con miras a que éstas en un término

razonable le pongan remedio efectivo, para lo cual deberá obrarse sobre las causas reales del fenómeno

descrito.

42 Corte Constitucional. Sentencia SU011 de 2018. M.S. Gloria Stella Ortiz Delgado.


Así mismo, en procura de que se verifique el cumplimiento de los objetivos trazados por la

Constitución que se denuncian en esta sentencia, se oficiará a la Procuraduría General de la Nación

para que se encargue de velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas y

para que vigile el cumplimiento de esta decisión judicial (C.P. artículo 277 incisos 5 y 1º). De igual

manera se oficiará a la Contraloría General de la República para que evalúe el grado de eficiencia,

eficacia y economía con que obre la ESE Hospital Ismael Roldán Valencia y la Secretaría de Salud

del Municipio de Quibdó en este proceso de adecuación de esa entidad a los postulados del Estado

Social de Derecho (C.P. artículo 268).

De igual forma se oficiará a la Defensoría del Pueblo para que, en su función de salvaguardia y

protección de los derechos humanos, vigile el cumplimiento y efectividad de los derechos cuya

vulneración se denunciaron en esta sentencia. Así, una vez transcurrido el término señalado para que

las autoridades administrativas acaten las órdenes que se impartieron en esta providencia, la Defensoría

del Pueblo deberá rendir un informe ante la Sala Plena de la Corte Constitucional.

Finalmente, conforme a lo expuesto en el aparte sobre la competencia del juez de instancia para decidir

casos de violación estructural de derechos fundamentales, los tribunales administrativos también serán

competentes para declarar estados de cosas inconstitucional de los cuales tengan conocimiento en

ejercicio del control concreto de constitucionalidad, decisiones que a su vez serán objeto de revisión

por parte de la Corte Constitucional según lo establecido en el artículo 241.9 de la Constitución Política

de 1991.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en

nombre del pueblo y por mandato de la Constitución

RESUELVE

Primero.- CONFIRMAR, la sentencia de mayo 29 de 2020, proferida dentro del expediente

T270033330012020007800 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de

Quibdó por los motivos expuestos en esta sentencia.

Segundo.- DECLARAR la existencia de un estado de cosas inconstitucional en torno a la

situación que originó la acción de tutela objeto de revisión, en consecuencia por Secretaría

General de la Corte Constitucional deberá COMUNICARSE la presente providencia al

Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de Salud, a la Superintendencia Nacional

de Salud, a POSITIVIA Compañía de Seguros S.A., al Alcalde del Municipio de Quibdó, al

Secretario de Salud del Municipio de Quibdó y al Gerente de la ESE Hospital Ismael Roldán

Valencia, para que dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de esta sentencia, corrijan

en la práctica, dentro de los parámetros legales, las fallas de organización y administrativas

procedimiento que afectan la garantía de los derechos fundamentales al trabajo en

condiciones dignas y justas, y a la salud, de acuerdo con lo señalado en la parte motiva de

esta sentencia.


Tercero.- COMUNICAR la presente sentencia al Procurador General de la Nación para que

se encargue de velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas y para

que vigile el cumplimiento de esta decisión judicial.

Cuarto.- COMUNICAR la presente sentencia al Contralor General de la República para que

evalúe el grado de eficiencia, eficacia y economía con que obre la ESE Hospital Ismael Roldán

Valencia y la Secretaría de Salud del Municipio de Quibdó en este proceso de adecuación de esa

entidad a los postulados del Estado Social de Derecho (C.P. artículo 268).

Quinto.- COMUNICAR la presente sentencia al Defensor del Pueblo para que en su función

de salvaguardia y protección de los derechos humanos, vigile el cumplimiento y efectividad de los

derechos cuya vulneración se denunciaron en esta sentencia. El Defensor del Pueblo deberá

rendir un informe a la Sala Plena de la Corte Constitucional, en los términos establecidos en

la parte motiva de este fallo.

Sexto. - LÍBRESE por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto

2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte

Constitucional.

XXXXXXXX

Presidente

XXXXXXXX

Magistrado

XXXXXXXX

Magistrada

XXXXXXXX

Magistrado

XXXXXXXX

Magistrado

XXXXXXXX

Magistrado


XXXXXXXX

Magistrado

XXXXXXXX

Magistrado

XXXXXXXX

Secretaria General


Anexo II: sentencias que declaran el estado de cosas inconstitucional Colombia (1991-2021)

Fuente: Elaboración propia.

CORPORACIÓN No. SENTENCIA AÑO PONENTE SITUACIÓN

CORTE CONSTITUCIONAL SU-559 1997 Eduardo Cifuentes

Muñoz

Igualdad de los docentes para ser afiliados al

Fondo Nacional de Prestaciones Sociales

del Magisterio.

CORTE CONSTITUCIONAL T-068 1998 Alejandro Martínez

Caballero

Fallas en la resolución de solicitudes en la

Caja Nacional de Previsión.

CORTE CONSTITUCIONAL T-153 1998 Eduardo Cifuentes

Muñoz

Prisiones.

CORTE CONSTITUCIONAL SU-250 1998 Alejandro Martínez

Caballero

Falta de realización concurso para

nombramiento de notarios.

CORTE CONSTITUCIONAL T-289 1998 Fabio Morón Díaz Derecho al mínimo vital trabajadores de la

Alcaldía Municipal de Ciénaga –

Magdalena.

CORTE CONSTITUCIONAL T-590 1998 Alejandro Martínez

Caballero

Protección defensores de derechos

humanos.

CORTE CONSTITUCIONAL T-606 1998 José Gregorio

Hernández Galindo

Salud, asistencia médica y suministro de

medicamentos a personal recluido.

CORTE CONSTITUCIONAL T-607 1998 José Gregorio

Hernández Galindo

Salud, asistencia médica y suministro de


CORTE CONSTITUCIONAL T-525 1999 Carlos Gaviria Díaz Retraso pago de mesadas pensionales en del

departamento de Bolívar.

CORTE CONSTITUCIONAL T-025 2004 Manuel José Cepeda

Espinosa

Población desplazada.

CORTE CONSTITUCIONAL T-388 2013 María Victoria Calle

Correa

Prisiones.

CORTE CONSTITUCIONAL T-762 2015 Gloria Stella Ortiz

Delgado

Prisiones.

CORTE CONSTITUCIONAL T-302 2017 Aquiles Arrieta Gómez Niños y niñas de la comunidad Wayuu.


Anexo III: Clasificación sentencias que declaran el estado de cosas inconstitucional en Colombia según el tipo de providencia

(1991 – 2021)

No. SENTENCIA

SITUACIÓN

COMPLEJAS 43

ESTRUCTURALES 44

DECLARATIVA (DEBIL)45 PRESCRIPTIVA (FUERTE)46

UNIDIRECCIONALES47 DIALÓGICAS48

43 Compleja: Una orden compleja incolucra un conjunto de acciones u omisiones que requieren la concurrencia de varias instituciones y que, por lo general,

requieren de un plazo mayor a cuarenta y ocho horas para su cumplimiento. En esa medida, el contenido de una orden compleja es su elemento definitorio, la cual

se caracteriza por: “(i) por su objeto, es decir por las acciones plurales y coordinadas que formula, (ii) por sus destinatarios, por la multiplicidad de entidades a

quienes se les convoca para ejecutarlas; y (iii) por el tiempo previsto para su ejecución, esto es por el mediano o largo plazo en el que se espera el restablecimiento

de los derechos de las personas afectadas. Bajo esa óptica, a la orden compleja, se le ha dado una relación de sinonimia con los conceptos de “orden general” y

“orden estructural”(CConst. A548/2017, p. 12). 44 Estructural: Una orden estructural es una especie de orden compleja que responde a un problema de vulneración de derechos fundamentales de carácter

estructural. Es decir, se dan en el marco de la declaración de un estado de cosas inconstitucional, por lo cual estas decisiones responden “a la afectación

multidimensional de los derechos, en el sentido de que provienen de varias acciones y/u omisiones que no son atribuibles a una única autoridad pública.” (CConst.

A548/2017, p. 12 - 16). Por ello, en estas decisiones se ordenan tanto medidas simples como complejas.

45 Declarativas: En el marco de las sentencias estructurales, las sentencias declarativas se limitan a reconocer la existencia de una vulneración generalizada de

derechos fundamentales y solicitan la adopción de medidas (Espejo, 2010 p. 160). También denominadas débiles, porque se limitan a reconocer una omisión de

las entidades estatales, o que estas tienen el deber de actuar sin establecer ningún lineamiento o guía adicional (Landau, 2019, p. 107). 46 Prescriptivas: En el marco de las sentencias estructurales, las sentencias prescriptivas además de declarar la existencia de una vulneración generalizada de

derechos fundamentales, detallan las medidas que deben ser adoptadas para superar la afectación a las garantías superiores, es decir, “se consignan las estrategias

que habrá de conducir al pleno restablecimiento de los derechos infringidos” (Martínez, 2019, p. 12). También denominadas fuertes, porque contrario a las

declarativas, la corte además de reconocer la omisión o el deber de actuar de las entidades estatales, establece algún lineamiento o guía para la construcción y

ejecución de soluciones al problema estructural de violación de derechos fundamentales (Landau, 2019, p. 107). 47 Unidireccionales: Son decisiones consistentes en impartir directrices generales y detalladas hacia los órganos de otras ramas del poder públicos para la

intervención en problemas estructurales de violación de derechos fundamentales, sin incluir la adopción de otras que conlleven a la interacción con posterioridad

a ser adoptada la decisión. Es la corte por medio de su decisión quien detalla lo que se debe hacer (Landau, 2019, p. 107). 48 Dialógicas: Son decisiones caracterizadas por la construcción de soluciones a los problemas estructurales de violación de derechos fundamentales a través de la

interacción de la corte y los órganos de las otras ramas del poder público. De allí que, la corte no precisa cuales son las medidas que deben ser adoptadas, sino que

estas resultan de algún instrumento de coordinación entre las instituciones, o a través de algún mecanismo de acompañamiento y seguimiento a la implementación

ordenado por la Corte (Landau, 2019, p. 107).


SU-559 / 1997

Igualdad de los docentes para ser

afiliados al Fondo Nacional de

Prestaciones Sociales del Magisterio.

X

T-068 / 1998 Fallas en la resolución de solicitudes

en la Caja Nacional de Previsión.

X

T-153 / 1998 Prisiones. X

SU-250 / 1998 Falta de realización concurso para

nombramiento de notarios.

X

T-289 / 1998 Derecho al mínimo vital trabajadores

de la Alcaldía Municipal de Ciénaga

– Magdalena.

X

T-590 / 1998 Protección defensores de derechos

humanos.

X

T-606 / 1998 Salud, asistencia médica y suministro

de medicamentos a personal

recluido.

X

T-607 / 1998 Salud, asistencia médica y suministro

de medicamentos a personal

recluido.

X

T-525 / 1999 Retraso pago de mesadas pensionales

en del departamento de Bolívar.

X

T-025 / 2004 Población desplazada. X

T-388 / 2013 Prisiones. X

T-762 /2015 Prisiones.

X

T-302 /2017 Niños y niñas del pueblo Wayúu.

X



Anexo IV: Clasificación sentencias que declaran el estado de cosas inconstitucional en Colombia según los derechos protegidos

(1991 – 2021)

SENTENCIA DERECHOS TUTELADOS DFERECHOS

FUNDAMENTALES49

DERECHOS SOCIALES,

ECONÓMICOS, Y

CULTURALES50

DERECHOS

COLECTIVOS Y DEL

AMBIENTE51

SU-559 / 1997

Vida; Salud; Seguridad social; y Trabajo. X X

T-068 / 1998 Fallas en la resolución de solicitudes en la Caja

Nacional de Previsión.

X

T-153 / 1998 Vida digna. X

SU-250 / 1998 Debido proceso. X

T-289 / 1998 Vida, Mínimo vital. X

T-590 / 1998 Vida, e Igualdad. X

T-606 / 1998 Vida digna, Salud, e Integridad Personal. X X

T-607 / 1998 Salud, asistencia médica y suministro de


X X

T-525 / 1999 Vida digna y Pago oportuno de mesadas

pensionales.

X X

T-025 / 2004 Derechos fundamentales de la población

desplazada.

X X

T-388 / 2013 Dignidad humana y derechos fundamentales

de la población privada de la libertad.

X

X

T-762 /2015 Dignidad humana y derechos fundamentales

de la población privada de la libertad.

X

X

T-302 /2017 Salud, Agua Potable, Alimentación y a la

Seguridad Alimentaria.

X

X

.


49 Capítulo 1, Título 2, Libro I, Constitución Política de 1991. 50 Capítulo 2, Título 2, Libro I, Constitución Política de 1991. 51 Capítulo 3, Título 2, Libro I, Constitución Política de 1991.

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