Estado y Politicas Publicas

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ESTADO Y POLTICASPBLICAS

FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES

SEDE ARGENTINA

AYACUCHO 555 (C1026AAC)

CIUDAD AUTNOMA DE BUENOS AIRES, ARGENTINA

REVISTA

N 3, Ao II, octubre de 2014Ciudad Autnoma de Buenos Aires, ArgentinaISSN 2310-550X

ISSN 2310-550X

Revista Estado y Polticas Pblicas N 3, Ao II, octubre de 2014. Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Argentina.

Revista Acadmica Estado y Polticas Pblicas

CONTACTO DE LA REVISTA

Direccin PostalRevista Estado y Polticas PblicasAyacucho 555, 1er. Piso. (AAC1026)Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Argentina.Correo electrnico: [email protected].: (54) (11) 5238-9456.

CONTACTO PRINCIPAL

Cristina Ruiz del FerrierFacultad Latinoamericana de Ciencias SocialesFLACSO- Sede acadmica Argentina.Buenos Aires Argentina.Correo electrnico: [email protected]

La Revista Estado y Polticas Pblicas es una publi-cacin semestral vinculada al rea Estado y Polticas Pblicas de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Sede acadmica Argentina.Abocada al anlisis de Estado y de las Polticas Pbli-cas, se propone aportar a la labor de intercambio y difusin de la produccin cientfica, publicando art-culos sujetos a las condiciones de referato doble cie-go y que comprenden distintas modalidades: artcu-los focalizados en temticas especficas de la Ciencia Poltica, de la Administracin Pblica, como as tam-bin artculos que hacen hincapi en paradigmas tericos y contribuciones que expliciten avances de investigaciones y reseas crticas.

FLACSODirector

Mg. Luis Alberto Quevedo

rea Estado y Polticas Pblicas

DirectorDr. Daniel Garca Delgado

Equipo Editorial

DIRECTORDaniel Garca Delgado

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede acadmica Argentina- Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET)-Universidad de Buenos Aires, Argentina.

EDITORACristina Ruiz del Ferrier

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede acadmica Argentina-Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

COLABORADORA DE EDICINAgustina Gradin

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede acadmica Argentina, Argentina.

Diseo y Soporte tcnico

Guadalupe Garca Delgado, FLACSO, Sede acadmica Argentina, Argentina.

Comit de Redaccin

Alejandro Casalis, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede acadmica Argentina, Argentina.

Sergio De Piero, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede acadmica Argentina-Universidad de Buenos Aires, Argentina.

Guadalupe Garca Delgado, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede acadmica Argentina, Argentina.

Luciano Nosetto, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede acadmica Argentina-Universidad de Buenos Aires, Argentina.

Alejandra Racovschik, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede acadmica Argentina, Argentina.

Jorge Tirenni, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede acadmica Argentina-Universidad de Buenos Aires, Argentina.

Arturo Trinelli, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede acadmica Argentina, Argentina.

Consejo Editorial

Claudia Bernazza, Universidad Nacional de Lans (UNLa). Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina Argentina.

Mara Isabel Bertolotto, Universidad de Buenos Aires (UBA) Argentina.

Eduardo Bustelo Graffigna, Universidad Nacional de Cuyo (UNC). Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina Argentina.

Horacio Cao, Universidad de Buenos Aires (UBA). Instituto Ortega y Gasset Argentina (IOG), Argentina.

Alfredo Carballeda, Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

Raquel Castronovo, Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

Daniel Cravacuore, Universidad Nacional de Quilmes (UNQ), Argentina.

Eduardo Crespo, Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Brasil.

Claudia Danani, Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS). Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

Julio De Zan, Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET), Argentina.

Cristina Daz, Universidad Nacional de Entre Ros (UNER), Argentina.

Theotonio Dos Santos, Universidade Federal Fluminense (UFF). Coordinador de la Ctedra y Red UNESCO UNU de Economa Global y Desarrollo Sustentable (REGGEN), Brasil.

Roberto Feletti, Docente de la Maestra de Polticas Pblicas para un Desarrollo con Inclusin Social de FLACSO Argentina, Argentina.

Vctor Ramiro Fernndez, Universidad Nacional del Litoral (UNL). Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET), Argentina.

[Consejo Editorial]

Mabel Hoyos, Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina, Argentina.

Bernardo Kosacoff, Universidad de Buenos Aires (UBA). Universidad Torcuato Di Tella (UTDT), Argentina.

Arturo Laguado Duca, Instituto Ortega y Gasset Argentina (IOG), Argentina.

Carlos Leyba, Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

Julio Csar Neffa, Centro de Estudios e Investigaciones Laborales (CEIL). Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET), Argentina.

Nerio Neirotti, Universidad Nacional de Lans (UNLa) Argentina.

Jos Paradiso, Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF), Argentina.

Alejandro Pelfini, Global Studies Programme Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina. Universidad Alberto Hurtado, Chile.

Javier Pereira, Universidad Catlica del Uruguay (UCU), Uruguay.

Luis Alberto Quevedo, Gestin y Poltica en Cultura y Comunicacin - Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina, Argentina.

Mara Cristina Reigadas, Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

Alberto Riella, Universidad de la Repblica, Uruguay.

Eduardo Rinesi, Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS), Argentina.

Adriana Rofman, Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS), Argentina.

Carlos M. Vilas, Universidad Nacional de Lans (UNLa), Argentina.

Cristina Zurbriggen, Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la Repblica Montevideo, Uruguay.

9Sobre la Revista Estado y Polticas Pblicas

La Revista Estado y Polticas Pblicas nace en el ao 2013 en el marco de las actividades acadmicas de posgrado que el rea Estado y Polticas Pblicas de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) sede Acadmica Argentina viene desarrollando de manera sistemtica.

En este sentido, nos complace invitarlos a la lectura del tercer nmero de la Revista Estado y Polticas Pblicas, que auguramos se constituir paulatina-mente en un espacio que construiremos entre todos con miras a la difusin, a la promocin y a la divulgacin cientfica de los temas vinculados al rol del Estado, de las polticas pblicas y a la gestin en los distintos niveles de go-bierno (regional, nacional, provincial, local-territorial) y desde los ms diversos enfoques, temas y problemticas vinculados a estas preocupaciones.

Este nuevo espacio acadmico-cientfico y de investigacin recepciona opi-niones, argumentos, posiciones y propuestas desde las ms diversas orientacio-nes tericas, ideolgicas y polticas. En un espritu interdisciplinario y plura-lista, esperamos que esta Revista contribuya a profundizar y a difundir nuevas reflexiones desde las ms diversas latitudes sobre un cambio de paradigma en las Ciencias Sociales.

En sntesis, desde el rea Estado y Polticas Pblicas de FLACSO Argenti-na, nos complace presentar el tercer nmero de esta Revista y, en lo sucesivo, quedan cordialmente invitados a participar en su composicin y en su conti-nuidad en el tiempo.

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SumarioEDITORIAL

Recursos Naturales Estratgicos. El rumbo a seguir 14 Por Daniel Garca Delgado

Eduardo Bustelo Graffigna 17 In memoriam Por Mara Cristina Poj

DOSSIER Recursos naturales estratgicos, Desarrollo inclusivo y Medio Ambiente 22

1. Poltica y ambiente en la Argentina: Un caso de baja politizacin? 23 Anlisis de la aprobacin de las leyes de bosques nativos y proteccin de glaciares Por Daniel Ryan

2. Hidrocarburos no convencionales en Vaca Muerta (Neuqun): 34 Recursos estratgicos para el autoabastecimiento energtico en la Argentina del siglo XXI? Por Sandra Bettina Ferrante y Adriana Giuliani

3. Consideraciones sobre el sistema de redistribucin de las 63 regalas mineras. La complejidad del desarrollo para Antofagasta de la Sierra (Catamarca, Argentina) (2004-2012) Por Mariana Tapia

4. A qu llamamos Recursos Naturales Estratgicos? 80 El caso de las bateras de litio en la Argentina (2011-2014) Por Bruno Fornillo

5. La planificacin del Estado en el uso sustentable de los 91 recursos naturales. El caso del Plan Estratgico Agroalimentario y Agroindustrial (PEA2) (2010-2020) Por Gustavo Edgardo Blutman e Ivana Giselle Gonzlez

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ARTCULOS DE INVESTIGACIN 107 Research Articles

Debates sobre capacidades estatales en la Argentina: 108 Un estado del Arte Por Claudia Bernazza y Gustavo Longo

Compras Pblicas respetando el ambiente con inclusin social 132 en la Argentina (1994-2014) Por Mara Beln Aliciardi y Santiago Duran Cassiet

Servicio Pblico de Radiodifusin en la Ley de Servicios 157 de Comunicacin Audiovisual de Argentina LSCA (2009-2014) Por Alejandro Linares

Los usos polticos de la corrupcin en la Argentina: 172 Una perspectiva histrica Por Martn Astarita

RESEAS DE LIBROS 192 Book Reviews

Colombo, Ariel (2011). La cuestin del tiempo en la teora poltica IV. 193 Infinito, contingencia y rebelin. Buenos Aires: Editorial Prometeo. Por Senda Sferco

Bonifacio, Jos Alberto (Comp.) (2013). Reformas 196 administrativas y polticas pblicas. Enfoques, instrumentos y prcticas en Argentina. Buenos Aires: AAEAP Por Pablo Picco Plencovich

Jaime, F., Dufour, G., Alessandro, M. y Amaya, P. (2013). Introduccin 200 al Anlisis de Polticas Pblicas. Buenos Aires: Instituto de Ciencias Sociales y Administracin. Universidad Nacional Arturo Jauretche Por Ariel Raidan

Mazzola, Roxana (2012). Nuevo Paradigma. La Asignacin Universal 204 por Hijo en la Argentina. Buenos Aires: Editorial Prometeo Por Cynthia Gisselle Ferrari Mango

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RESMENES DE TESIS DE POSGRADO 207 Post-graduate Thesis Abstracts

Los microemprendimientos como herramienta de poltica 208 pblica en el marco de la Gerencia Social para el Desarrollo Humano. El trabajo articulado de Estado y ONGs. La experiencia de la Asociacin Civil Nuestras Huellas con el apoyo del Programa Impulso Argentino, en barrios vulnerables de zona norte de la Provincia de Buenos Aires en el ao 2013 Por Daniel Berenblum

Educacin Inclusiva para personas con discapacidad intelectual. Estudio de 213 caso a una escuela comn en Tigre, Provincia de Buenos Aires (2013-2014) Por Valentina Vlez Pachn

Del Neoliberalismo al Modelo Productivo-Inclusivo. 218 Continuidades y rupturas en las polticas pblicas de capacitacin laboral implementadas en el Colegio Salesiano San Jos, de la ciudad de Rosario (1994-2010) Por Rodrigo Javier Alvarez

ENTREVISTAS Interviews

A Ernesto Laclau 223 Por Gregorio Dolce

Al Dr. Eduardo Barcesat 227 Por Cristina Ruiz del Ferrier

A la Dra. Silvia Rvora 242 Por Arturo Trinelli

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COMUNICACIONES News

Revista Mexicana de Ciencias Polticas y Sociales, Ao LIX, Nm. 222, 247 Sept.-Dic. de 2014. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Por Eva Capece Woronowicz

Revista Miradas Nm. 8, Ao IV, 2012. 248 Universidad del Salvador (USAL). Por Marcelo Salas

Revista Estado y Polticas Pblicas Nm. 2, Ao II, mayo de 2014. 249 Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede acadmica Argentina. Por Cristina Ruiz del Ferrier

SOBRE LOS AUTORES 250 Note on Contributors

CONVOCATORIA TERCER NMERO 254 Call for contributions. Fourth Issue

Cierra el 01 de febrero de 2015. Tema del Dossier: Capacidades estatales y enfoques alternativos.

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EditorialRecursos Naturales Estratgicos

El rumbo a seguir Por Daniel Garca Delgado

Fecha de Recepcin: 01 de octubre de 2014.Fecha de Aceptacin: 09 de octubre de 2014.

Celebramos los 40 aos de FLACSO Sede acadmica Argentina con la voluntad y con la alegra de poder contribuir al conocimiento y a la excelencia desde una

pluralidad de miradas orientadas a la construccin de sociedades ms igualitarias.

La ltima dcada ha devuelto un debate sobre la importancia que adquieren los recursos na-turales, no slo en trminos de considerarlos simplemente como commodities como pensa-ba el neoliberalismo, sujetos a mayor produc-tividad del mercado con eficiencia de costos, y ausencia del Estado, sino para encarar ahora su dimensin estratgica por lo menos en dos sentidos. En primer lugar, porque el agota-miento de recursos en otros lugares del planeta y la mayor demanda de estos por parte de las BRICs, vuelven atractivos a ciertos recursos bsicos como la energa, la tierra, la minera, el agua, los alimentos, entre otros, con una de-manda creciente y de mayor valor que puede impulsar el desarrollo que se intenta promo-ver. La segunda dimensin est referida al bien pblico. Es decir, la explotacin de los recursos naturales no puede sostenerse solamente desde una lgica de mercado, de lucro de empresas privadas, sino tambin a partir del inters del conjunto del pas y su contribucin al desarro-llo, al empleo, a la distribucin y a la mejora de la calidad de vida de sus habitantes. Un bien energtico, como puede serlo el petrleo o el shale gas, es estratgico por esas dos razones,

porque puede proveer de autoabastecimiento y de tecnologa en los prximos aos y dismi-nuir la restriccin externa, as como aumen-tar las posibilidades de desarrollo territorial a condicin que tenga en cuenta tambin los intereses de los directamente afectados o de los dueos de ese recurso las Provincias, y las dimensiones sociales, ambientales y de calidad de vida que esa explotacin debe generar para evitar el efecto nclave o de riqueza que se eva-de y empobrece.

Esta significativa modificacin de la con-cepcin de los recursos naturales estratgicos producida por los gobiernos kirchneristas de esta dcada ha llevado a promover polticas y empresas pblicas de nueva generacin en una gestin que no deriva solamente de la l-gica privada, como tampoco exclusivamente desde la lgica puramente estatal. Tampoco niega esa explotacin por posiciones crticas provenientes del neoextractivismo o del pos-desarrollo, sino que la enmarca en una com-prensin ms amplia sobre la orientacin que adquiere el modelo de desarrollo en relacin al desarrollo productivo, la inclusin social, la sustentabilidad y ampliacin de los mrgenes

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Revista Estado y Polticas Pblicas N 3. Ao 2014. ISSN 2310-550X pp 14-16

de autonoma. Lo novedoso en este punto es el comienzo de una articulacin pblico-pri-vada (entre Nacin, Provincias y empresas) y la generacin de nuevas capacidades estatales para gestionar estos recursos naturales, pro-ceso que se inscribe en el tratamiento de la nueva Ley de Hidrocarburos. El surgimiento de nuevos actores federales como OFEPHI y la OFEMI ha sido clave para la negocia-cin volvindose indispensables para que los recursos naturales estratgicos logren este fin de desarrollo productivo y de bien pblico. La importancia de la norma, en el sentido de dar seguridades contractuales a las partes, que se expliciten los objetivos con claridad y que ello haya tenido debate parlamentario para enriquecer el bien pblico, sin lugar a dudas, constituye un aspecto central de este nuevo enfoque. Ahora bien, esto muestra que falta avanzar en esta misma direccin con otros re-cursos naturales estratgicos que en efecto tie-ne el pas, como la minera, la tierra, el agua. En el primer caso, la minera, todava est re-gida por un andamiaje legal creado durante el neoliberalismo, como es la Ley de Inversiones Mineras y el Cdigo de Minera que privilegia al sector privado en detrimento de las Provin-cia y del desarrollo de sus cadenas de valor. Esta riqueza hay que explotarla para benefi-ciar a las regiones y poblaciones que han esta-do habitualmente postergadas a fin de promo-ver empleo de calidad, mayores capacidades tecnolgicas en el lugar y oportunidades para los jvenes. Esto permitira la generacin de nodos territoriales de acumulacin que se-ran clave para una estrategia de desarrollo de mediano plazo ms desconcentrada y que no haga depender la suerte de las Provincias sola-mente de la Coparticipacin Federal o de una negociacin radial de los gobiernos provincia-les de turno con el Estado nacional.

Lo anterior tambin podra trasladarse al recurso agua, que abarca mltiples aspectos y dimensiones vinculados al desarrollo produc-tivo y a la integracin del territorio, desde la creacin de instancias y mecanismos para re-gular un aprovechamiento de los ros aguas arriba, aguas abajo que garantice una utiliza-cin equitativa de los mismos e instrumentos de compensacin. La utilizacin de los ros para la produccin de energa hidrulica, la disminucin de los costos del trasporte que dara mayor competitividad a la produccin de las regiones perifricas por ejemplo, el uso de la Hidrova, la canalizacin de los grandes ros y la utilizacin de las reservas de agua para consumo humano, de animales y el riego, pero garantizando la preservacin de los acuferos subterrneos, deberan tener una relevancia especial, particularmente para la regin NEA. No menos importante es incorporar en la consideracin sobre el desarrollo a los recur-sos martimos como lo hace el Plan Pampa Azul por su importancia econmica, cient-fica y geopoltica. En ese sentido, impulsar la constitucin de actores regionales interprovin-ciales y de masa crtica como lo han mostrado con los recursos mineros e hidrocarburferos el NOA y la Patagonia para incidir en el debate, en las instituciones y en la normativa pblica a promover, constituye un aspecto sustantivo que debera ser abordado en el corto plazo. En otras palabras, la utilizacin y la explotacin del agua potable, considerada tanto como insumo esencial para la vida y el desarrollo, como tam-bin un derecho social que debe llegar a toda la poblacin sin excepciones, no puede quedar relegada por el uso privatista del recurso.

Finalmente, el caso de la tierra, tambin forma parte de un recurso indispensable don-de la Argentina tiene una carta fuerte: la de ser productora de alimentos y generadora de

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Garca Delgado D. Recursos naturales estratgicos...

divisas. Pero ello solo no basta. Nuestro pas debe hacerse cada vez ms fuerte en el proce-samiento, en el agregado de valor, en la incor-poracin de conocimiento biotecnolgico a los alimentos, al tiempo que debe desarrollar an ms la industria de bienes de capital como la maquinaria agrcola y componentes industria-les necesarios para el proceso de agregado de valor con el desarrollo de innovaciones tecno-lgicas propias. No obstante ello, la riqueza y quines son los ganadores del proceso de acu-mulacin actual todava no estn tan explicita-do, ni cmo se regula dicho recurso. Para que ello sea posible, debera poder contarse con los elementos que se han puesto en evidencia en el debate hidrocarburfero actual. Todava cabe preguntarse: qu leyes rigen la produccin de semillas, transgnicos y del conocimiento? En qu medida el Estado genera empresas pblico-privadas articuladas a sus institutos de investigacin, como el INTA, que puedan disputar o al menos contrapesar el monopolio de semillas de Monsanto sobre el paquete tec-nolgico que captura a agricultores a un modo nico de produccin o de sojizacin? Por l-timo, en qu medida el comercio exterior de granos concentrado en manos de cuatro o cin-co multinacionales no condiciona tambin el flujo de divisas y si ello no debera ser redefini-do en parte por empresas pblico-estatales con sectores de la economa social para equilibrar el peso que tiene en la actualidad el oligopolio que componen las empresas exportadoras?

En sntesis, los recursos naturales estrat-gicos forman parte hoy no slo de un modelo de desarrollo de referencia, sino que tambin requieren de la voluntad poltica, de articula-cin entre varios actores pblico-privado, co-lectivos de raigambre territorial y de una nor-mativa que les permita ser puestos plenamente en valor. Ello hace a una visin estratgica de

mediano plazo en favor del empleo de calidad, de la industrializacin y de la incorporacin de conocimiento e innovacin a la produccin para lograr que estos recursos puedan llegar a ser una carta fundamental en un desarrollo in-clusivo del siglo XXI.

Este nmero de la Revista Estado y Polticas Pblicas cuenta con un Dossier dedicado al tema de los recursos naturales estratgicos, al desa-rrollo inclusivo y al medio ambiente. Como hemos sealado anteriormente, los recursos naturales constituyen un tema central, tanto so-cial, econmica como geopolticamente no slo para nuestro pas sino para todo la regin. Y re-presentan un gran desafo para nuestros pases, comnmente dotados de grandes riquezas pero sin la tecnologa, el know-how ni la inversin su-ficiente para explotarlas. Frente al desproporcio-nado papel que corporaciones transnacionales han tenido y tienen en tal sentido, es necesario comprender la compleja trama de relaciones y de actores sociales en disputa por la gestin de estos recursos. Se destaca la importancia de la poltica, de la negociacin entre varios actores y de la normativa en un capitalismo que tiende a avanzar en la concentracin y en la apropia-cin privada de recursos cada vez ms escasos. En el Dossier se analiza este tema tan central para el pas y la regin latinoamericana para los prximos aos desde voces muy disimiles como coincidentes. En sntesis, los recursos naturales estratgicos, el desarrollo inclusivo y el medio ambiente constituyen una temtica clave para encarar una agenda renovada en una prxima etapa gubernamental con una visin de media-no plazo que trace los principales lineamientos del rumbo a seguir.

Daniel Garca DelgadoBuenos Aires, octubre de 2014

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Eduardo Bustelo Graffigna,in memoriam

Querido Eduardo:Como sabrs, poco despus de tu partida, nuestra gran amiga, la Dra. Celia Duek, me convoc para escribir una Resea sobre tu trayectoria profesional y acadmica para la Revista Estado y Polticas Pblicas de FLAC-SO Sede acadmica Argentina. Su invitacin no me caus ninguna sorpresa. Al contrario, creo que la estaba esperando. Ella sabe, como vos, todo lo que significabas para m y todas las vivencias tan intensamente compartidas durante los ltimos aos (49 para ser exac-tos!!!). No s si lo que escriba se parecer a una resea. Despus de todo, para conocer tu trayectoria acadmica y personal, todos tus logros, no hace falta ms que mirar cual-quier Curriculum Vitae tuyo.

Me parece, conocindote, que preferi-ras que hablara de esa faceta tuya menos conocida, el estupendo ser humano que fuiste, tu trayectoria de vida. Tu estilo, tu personalidad, tu inteligencia, tu manera tan especial de cambiarle la cabeza an a los ms reacios. Tu modo de ofrecer todo tu conocimiento con desinters y a quien-quiera que estuviera dispuesto a aceptarlo,

siempre que sirviera para hacer este mun-do ms justo, ms emancipado. Esa vir-tud slo les es adjudicada a los grandes, como vos.

Fuiste el fruto y representante fiel de una generacin con un mandato social muy fuer-te: haba que cambiar el mundo para hacerlo mejor, ms justo y equitativo. An entre-gando la vida. Y respondiste con creces a ese mandato sin claudicar jams, hasta tu ltimo aliento

Siempre agradezco a la vida la suerte de haberte conocido.

Fue en San Juan, tu querida provincia. Corran los aos 60, poca de una de las tan-tas dictaduras que tuvo la Argentina. Eras un joven larguirucho de nariz aguilea, de ape-nas 18, 19 aos. Sin embargo, a pesar de tu juventud, comenzaste a hablar, con un dis-curso fascinante. A decir cosas, algo extraas para m (no tanto, no creas, en la secundaria ya lea bastante de esas cosas): tu perspec-tiva crtica sobre nuestro pas y el mundo, la necesidad de producir cambios, de tomar conciencia de las injusticias sociales Era un discurso imbatible, hipnotizador, convin-

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Mara Cristina Poj Eduardo Bustelo Graffigna, in memoriam

cente, amenizado con tu risa contagiosa y tus saltitos tan particulares.

Te recuerdo (porque ya lo sabs) que mi decisin de estudiar en tu Facultad de Ciencias Polticas y Sociales en Mendoza fue producto de ese grado de xtasis que produjo en m todo lo que dijiste.

Lo que sigue es una historia ms conoci-da: fueron aos de mucha militancia, luchas, movilizaciones, crticas al gobierno, tomas de la Facultad.

Eras un alumno brillante, de los mejores. Pero tambin uno de los mejores dirigentes estudiantiles que conoc. Tenas el don de la palabra cautivante que generaba rpida adhesin de los alumnos (especialmente de las alumnas.). Y llegaste a Presidente del Centro de Estudiantes. Porque en esa poca, haba una condicin: militar y ser el mejor alumno, y vos lo eras.

Te recibiste pronto, con medalla de oro.Y te fuiste, con un grupo de compae-

ros de tu generacin, todos de excelencia, a FLACSO Chile: el Proyecto era obtener una mejor formacin acadmica para volver luego y volcar los conocimientos adquiridos en clave transformadora, superadora. Provo-car el cambio por el que luchbamos y nos movilizbamos.

Volviste de FLACSO en el 73 (qu ao memorable!!! La vuelta a la democra-ciaCmpora en el poder...) y, por su-puesto, el flamante Decano, Emilio Tenti, tu amigo, con sus 28 aos y recin llegado de Francia, te convoc para acompaar-lo en el proceso de transformacin de la Universidad y particularmente de la Fa-cultad: cambio de planes de estudios, una nueva modalidad de enseanza, mayor participacin

Fueron aos tan intensos, de tanto com-promiso, que cada ao vala por 10. Y, sal-vando las distancias, lo vivamos como si fue-ra en menor escala un mayo francs.

Y por supuesto, con tu eterno y desmesu-rado compromiso, vos estabas all: multiuso, como profesor pero tambin como conduc-tor de ese maravilloso e indito proceso de cambio que no se volvi a repetir.

Militbamos muchsimo, pero lo haca-mos no slo con conviccin y ganas sino con mucha alegra. Cmo nos divertamos, te acords? Pero como lo bueno siempre dura poco, hacia mediados del 74, con la muerte de Pern, el clima poltico comenz a enrarecerse.

En marzo del 75, bajo la gestin Ivani-cevich, los que tenamos cargos docentes fui-mos dados de baja, y comenz la persecucin y echada de los estudiantes, el cierre de la Carrera de Sociologa.

Entonces te fuiste, primero a Buenos Ai-res, a trabajar en la CEPAL. Y al poco tiem-po, como eras un privilegiado (con todo res-peto y sana envidia), fuiste a parar con una beca a la London School of Economics. Siem-pre recuerdo, a tu vuelta, el orgullo (no sin cierto toque de vanidad) con que contabas tus encuentros y charlas con Popper, quien, para esos aos, era profesor all.

Durante un tiempo te perd de vista. Fueron los aos duros (dursimos) del 76, de la peor dictadura que nos toc vivir en la Argentina.

Las desapariciones, las persecuciones, el exilio

Para los que nos quedamos, fueron aos de sobrevivencia. Cada uno sobreviva como poda.

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Vos, por suerte, andabas por el mundo. Supe por amigos en comn que estabas tra-bajando como consultor de UNICEF en Brasil y luego, ya en democracia, te hiciste cargo de UNICEF Argentina.

Nadie puede negar (y vos lo sabs) que hay un antes y un despus de tu paso por ese organismo. Ninguno en la Argentina hablaba del derecho de los nios hasta que vos llegaste all. Transformaste y diste vuelta ese organismo burocrtico (y la cabeza de sus tecncratas) para convertirlo en una institu-cin activa, al servicio de la niez. Y siempre luchaste por sus derechos, desde la pluma y la accin, sin claudicar un minuto, hasta el momento de tu partida. Tu ltimo libro, El recreo de la infancia, es un ejemplo concreto de lo que estoy diciendo.

Ya en democracia, cuando volvimos a la Facultad, las autoridades hicieron un homenaje a los profesores expulsados que se haban destacado en el mundo. Vos eras uno de los principales: ya en esa poca eras una figura muy conocida en el mbito de las Ciencias Sociales. Y me pidieron que hablara yo, de vos.

Tena tantas cosas para decir! Y no pude contener el llanto cuando hice refe-rencia a tu persona. Aparecan a cada ins-tante tantos sentimientos, tantas experien-cias compartidas!!!

Lo que sigue, no hace falta recordrte-lo: es reciente y est muy fresco en nuestra memoria para redundar en ello. Slo algunas cuestiones puntuales:

Siempre fuiste no slo un gran lector sino un gran escritor, y volcabas en el papel tus re-flexiones agudas sobre la realidad de nuestro pas, desde una perspectiva crtica. Tenas la

virtud, con una prosa clara pero contundente de movilizar

No puedo dejar de sonrer al recordar la manera que tenas (por lo menos conmigo) de hacer llegar tus papers, va e-mail, para que le des una mirada y los corrijas. Era muy gracioso, qu poda yo corregirte!

Pero a m me vena como anillo al dedo: era profesora de Sociologa Lati-noamericana y escrito de Bustelo que llegaba a mis manos, iba necesariamente a parar a la bibliografa obligatoria. Todos. Sin excepcin.

Corran los 90, el neoliberalismo inun-daba con sus mentiras (aunque solapada-mente) todos los mbitos, an los universi-tarios. Era la poca del pensamiento nico, de las ONGs como estrellas salvadoras frente al retiro del Estado y descontaminadas de los partidos polticos, de lo social como susti-tucin de la poltica.

Frente a esos ignorantes (o perversos), vos, en soledad, no te cansabas de gritar y escribir: lo social es poltico.

Creo que El Abrazo fue uno de los prime-ros textos que me mandaste. All hablabas del peligro de embelesarse con las organizacio-nes de la sociedad civil haciendo un paralelo en la argumentacin, de cmo las relaciones de poder, en nuestro pas, estn constituidas en base al esquema tradicional caudillo-pa-trn Genial!

Luego recib: Retornar lo Social?, otro texto memorable donde rescatabas el papel de la poltica y del Estado, y los derechos como derechos universales, con una maes-tra indiscutible. Hoy es fcil asumir ese discurso. Pero era muy difcil levantar esa voz disidente en las pocas donde el neo-

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Mara Cristina Poj Eduardo Bustelo Graffigna, in memoriam

liberalismo era discurso hegemnico y lo infectaba todo.

Del texto: Expansin de la ciudadana y construccin democrtica (que luego pas a formar parte de Todos entran, el libro que escribiste con tu amigo Alberto Minu-jn), tom prestado el modelo elaborado de Ciudadana Asistida y Ciudadana Emancipada. No slo se lo daba a mis alumnos sino que fue el eje organizador de mi Tesis de Maestra.

Recib muchos trabajos ms (no te in-quietes, los tengo guardados y asegurados en mi computadora). Slo quiero referirme a uno, chiquito, de pocas pginas, pero tan contundente y esclarecedor que vale la pena mencionarlo: 10 Tesis equivocadas sobre el consenso. Me tomo el atrevimiento de trans-cribir el prrafo final:

Recordemos aqu que la Argentina viene de las tradiciones polticas ms temibles. Enton-ces, contrariamente a la tendencia frecuente de hacer poltica con el desencanto de la poltica, sera importante elaborar un contradiscurso defendindola contra la ideologa de las narra-ciones nicas, contra el autoritarismo, contra la racionalidad excluyente de la economa, contra la corrupcin de la partidocracia pero sobre todo, contra la antipoltica del conservadoris-mo, la apoltica del neoliberalismo y la no-po-ltica de la izquierda vulgar. Puesto en positivo: afirmar la poltica como fuga de la impotencia y el mbito pblico donde hombres y mujeres realizan su humanidad como seres morales.

Sin ms palabras.Cientos de estudiantes de la Carrera de

Sociologa te leyeron y an los que no tu-vieron la suerte de conocerte personalmente (aunque generosamente fuiste varias veces como invitado especial a la Ctedra) se des-

lumbraron, cambiaron su cabeza. All tam-bin dejaste tu huella.

Como nadie es profeta en su tierra, vos, que habas vuelto a San Juan, tu lugar en el mundo, propusiste armar la Maestra en Po-ltica y Planificacin Social en Mendoza. Tuve el honor de que me convocaras a participar del Comit Organizador junto con la queri-da y comn amiga, Susana Becerra.

Como todo lo que tocabas se converta en oro, armaste un plantel de profesores de excelencia (vos incluido), cuyo nivel est a la altura de las que se dictan en los centros aca-dmicos del primer mundo.

No te inquietes, la Maestra continuar, como homenaje y modo de continuar con tu legado.

Para los que fueron tus alumnos, tus dis-cpulos, queda el orgullo y el honor de ha-ber participado en tus clases, ese caudal de conocimientos que compartas con ellos tan generosamente.

Y por ltimo: como, por sobre todas las cosas, eras un animal poltico, te quedaba una deuda pendiente: participar activamente en poltica. Y tambin se te dio: fuiste elec-to diputado por la Provincia de San Juan. Tercero en la lnea de sucesin. Qu ms podas pedir!? Y no ocupaste la banca para pavonearte. Desde ese lugar, llevaste a la prctica todo lo que discutas en los foros, lo que exponas en los Congresos, todo lo que bulla desde siempre en tu cabeza.

Recuerdo con mucho afecto el da que llamaste por telfono a mi casa y me dijiste, con ese tonito tan sanjuanino que te carac-terizaba: me afili al Partido Justicialista Creo que no te gust nada la carcajada ma del otro lado del telfono. Perdoname, fue slo un chascarrillo, nada ms. En realidad,

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me hiciste acordar a Gramsci, por lo del in-telectual orgnico, viste?

Y para el final: la vida se ensa con vos llevndote prematuramente, cuando todava tenas tanto para dar. Pero en la bsqueda de consuelo y algn justificativo que explique tu partida, conforta saber que viviste tus aos intensamente, que produjiste y diste tanto, y que marcaste la vida de tantos, jvenes y adultos.

Muchas generaciones continuarn con tu legado, llevarn a la prctica tus ideas, tus esperanzas y tendrn el sello de calidad BUS-TELO GRAFFIGNA.

Con nuestra querida amiga Susana Bece-rra (ya te encontraste con ella?) escribimos hace muchos aos un artculo donde habl-bamos del Intelectual Faro.

Estoy segura que ella estar de acuerdo en que esa calificacin, sin lugar a dudas y con total merecimiento, te corresponde a vos.

Hasta pronto Eduardo.

Mgter. Mara Cristina Poj1 Mendoza, agosto de 2014

1 La autora ha sido profesora de Teora Sociol-gica Contempornea y Sociologa Latinoame-ricana y Argentina de la Universidad Nacio-nal de Cuyo (UNCuyo).

DOSSIER:

Recursos naturales estratgicos, Desarrollo

inclusivo y Medio Ambiente.

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Poltica y ambiente en la Argentina:Un caso de baja politizacin?

Anlisis de la aprobacin de las leyes de bosques nativos y protec-cin de glaciares1

Politics and environment in Argentina: A case of low politization? Analysis of the adoption of laws protecting native forests and glaciers

Por Daniel Ryan*

Fecha de Recepcin: 21 de agosto de 2014.Fecha de Aceptacin: 13 de septiembre de 2014.

RESUMENLa problemtica ambiental en la Argentina tiene un bajo nivel de politizacin. Los parti-dos y coaliciones polticas de mayor relevancia electoral a nivel nacional no tienen posiciona-mientos programticos claros y expresos sobre la agenda ambiental que permitan diferenciar sustancialmente una coalicin de otra. Para evaluar este argumento, se analizan los pro-cesos de discusin y sancin legislativa de dos de las leyes ms importantes sobre temas am-bientales aprobadas a nivel nacional durante la ltima dcada: la ley de bosques nativos y la ley de proteccin de glaciares. El anlisis de estos dos casos demuestra claramente que las problemticas ambientales cruzaron y dividie-ron a la coalicin gobernante y tambin a los espacios opositores con representacin legisla-tiva ms numerosa en el Congreso Nacional. Esta falta de posicionamiento de los partidos y coaliciones polticos centrales del sistema

poltico argentino genera un poltica ambien-tal reactiva, a la vez que deja en evidencia la fragilidad de las coaliciones legislativas que se forman para aprobar leyes ambientales, pero que no son suficientemente slidas para soste-ner la implementacin de las mismas.

Palabras clave: Poltica ambiental, Parti-dos polticos, Argentina.

ABSTRACTEnvironmental problems in Argentina have a low level of politicization. The political parties and electoral coalitions of greater national pro-minence have no clear and explicit program-matic positions on environmental issues; there are no substantial differences between one coalition and another on environmental matters. To assess this argument, this paper analyzes the processes of discussion and legislative approval of two of the most important laws on environmental issues adopted at national level over the last decade: the

1 Una versin preliminar de este artculo de investigacin fue publicado en el Informe Ambiental Anual 2014 de FARN.

* Daniel Ryan, Director del rea de investigacin de la Fundacin Ambiente y Recursos Naturales (FARN). Correo electrnico: [email protected]

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Daniel Ryan Poltica y ambiente en la Argentina...

law of native forest and the law for the protection of glaciers. The analysis of these two cases clearly shows that environmental issues divided the ruling coalition as well as the main opposition coalitions in Congress. This lack of positioning of the central political parties and coalitions of the Argentine political system generates a reactive en-vironmental policy while it exposes the fragility of legislative coalitions that are formed to pass envi-ronmental laws but which are not strong enough to support their implementation.

Keywords: Environmental politics, Politi-cal parties, Argentina.

IntroduccinLa temtica ambiental en la Argentina plan-tea una situacin paradjica. Durante los ltimos quince aos, hemos experimentado un creciente nivel de conflictividad social asociado a cuestiones de calidad del ambien-te y gestin de los recursos naturales, tales como conflictos vinculados a la ampliacin de la frontera agrcola, uso de agroqumicos, emprendimientos mineros, contaminacin hdrica, y muchos otros (Merkinsky, 2013). Sin embargo, la temtica ambiental todava no ocupa un lugar destacado en la agenda poltica nacional. Esto es una paradoja por-que es razonable suponer que en un sistema democrtico, en el cual la ciudadana vota y elige sus representantes, ese nivel de conflic-tividad social tendera a manifestarse o refle-jarse en el sistema poltico. En otras palabras, uno esperara que las demandas y temas abarcados por la conflictividad ambiental fueran objeto de posicionamiento entre los diferentes partidos y coaliciones polticas.

Sin embargo, los temas ambientales mues-tran un bajo nivel de politizacin en nuestro pas. Entendemos por politizacin al proceso de posicionamiento de un tema en la agen-

da poltica, por el cual se convierte en una cuestin de relevancia electoral y competencia entre los partidos polticos (Carter, 2006). El nivel de politizacin es un indicador significa-tivo del grado de importancia que una cues-tin o problemtica tiene para una sociedad, y depende tanto de factores vinculados a la demanda social sobre el tema (por ejemplo, hasta qu punto esa problemtica es relevante para el electorado o cierto sector de votantes), como a la oferta de posiciones que ofrecen los partidos polticos al respecto. Este artculo de investigacin tiene por objetivo explorar esta dimensin de la oferta de la politizacin de la problemtica ambiental. No analiza los as-pectos que hacen a la demanda social sobre los temas ambientales, sino que se enfoca en cmo el sistema poltico argentino responde y aborda la problemtica ambiental.

En este sentido, el argumento central de nuestro artculo de investigacin es que los partidos y coaliciones polticas con mayores niveles de adhesin popular del sistema po-ltico argentino, tanto de gobierno como de oposicin, no tienen posicionamientos pro-gramticos claros sobre la agenda ambiental que permitan diferenciar sustancialmente una coalicin de otra. Por el contrario, los temas ambientales crticos tienden a atrave-sar los partidos y coaliciones polticas ma-yoritarias en la Argentina. As, en numerosas ocasiones estos partidos o coaliciones se divi-den en debates sobre temas ambientales cla-ve, permitiendo que sus legisladores y refe-rentes asuman posiciones propias o cambien sus posicionamientos en respuestas a factores del contexto, que no tienen que ver con las cuestiones ambientales de fondo.

Para evaluar este argumento, vamos a anali-zar el proceso de discusin y sancin legislativa de dos de las leyes ms importantes sobre temas

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ambientales aprobadas a nivel nacional durante la ltima dcada: la Ley de Presupuestos Mni-mos de Proteccin de Bosques Nativos y la Ley de Presupuestos Mnimos de Proteccin de los Glaciares. Estos dos procesos legislativos cons-tituyen casos apropiados para evaluar el com-portamiento de los partidos y coaliciones po-lticas en relacin a la problemtica ambiental dada la importancia sustantiva de estos temas para nuestro pas. Asimismo, en ambos casos se plantean fuertes tensiones entre proteccin am-biental y desarrollo econmico, lo cual es carac-terstico de la poltica ambiental en general. En este sentido, las lgicas de los planteamientos y posicionamientos de los actores polticos en los debates sobre la ley de glaciares y la ley de bos-ques nativos, son representativos de los tipos de conflictos de intereses y visiones que tienden a plantearse en otros temas ambientales.

Antes de comenzar el anlisis de estos ca-sos es preciso realizar un par de aclaraciones. En primer lugar, el anlisis se focaliza en el comportamiento de los partidos y coaliciones polticas electoralmente ms relevantes del sis-tema poltico argentino; aquellas que sumadas comprenden a la enorme mayora del electo-rado argentino. Bsicamente, nos referimos a la coalicin gobernante (el Frente para la Vic-toria y sus aliados), el peronismo opositor y al difuso espacio opositor del llamado panradi-calismo, que engloba a la UCR (el bloque de oposicin ms numeroso en el Congreso) y otros partidos afines1. Esta es una aclaracin

1 El panradicalismo es un trmino ms bien periodstico, que se utiliza para referirse a ese espacio poltico opositor, no-peronista, que engloba distintos partidos que se han nutrido de desprendimientos de la UCR (Ej. el ARI y el GEN) o son aliados histricos del Radica-lismo, como es el caso del Partido Socialista. Al momento de escribirse este artculo de in-

importante, porque s existen espacios polti-cos minoritarios que han intentado politizar la problemtica ambiental nacional, asumien-do posicionamientos explcitos, como forma de diferenciarse de los partidos y coaliciones mayoritarias, pero se trata de expresiones po-lticas que todava no poseen relevancia elec-toral a nivel nacional.

En segundo lugar, el argumento sobre el bajo nivel de politizacin de la problemtica ambiental se refiere a temas de poltica na-cional y no es necesariamente extensible al nivel local. Entendemos que la poltica y la gestin municipal tienen caractersticas y di-nmicas propias que inciden sobre el nivel de politizacin de las problemticas ambientales locales, lo cual justifica diferenciar el anlisis del nivel nacional del local.

Hechas estas aclaraciones, el artculo de investigacin est organizado de la siguien-te manera: primero, se analiza el proceso de discusin y aprobacin legislativa de la ley de bosque nativos y luego de la ley de glaciares. El anlisis se concentra en cmo fue el posiciona-miento de los principales actores polticos en el proceso de aprobacin de estas leyes. En la sec-cin final, se plantean algunas consideraciones y reflexiones sobre las consecuencias polticas e institucionales de la baja politizacin de la problemtica ambiental en la Argentina.

1. La Ley de Bosques NativosEn noviembre del 2006, la Cmara de Dipu-tados de la Nacin comenz a tratar el pro-yecto de Ley de Presupuestos Mnimos de Proteccin de Bosques Nativos presentado

vestigacin, este conjunto de fuerzas polticas est en proceso de construccin de un frente poltico-electoral UNEN para las eleccio-nes presidenciales del 2015.

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por el Diputado Bonasso (perteneciente al Bloque Convergencia, Ciudad Autnoma de Buenos Aires-CABA). El proyecto plantea-ba como objetivos garantizar el aprovecha-miento sustentable de los bosques nativos, mantener la actual superficie de bosques e instrumentar medidas para incrementarla. El rgimen de proteccin se estructuraba bsi-camente a partir de dos medidas centrales: primero, ordenaba a las provincias a realizar un ordenamiento territorial de sus bosques nativos (OTBN) de acuerdo a ciertos cri-terios de proteccin; y segundo, estableca una moratoria en la autorizacin de nuevos desmontes hasta que las provincias realizaran dicho ordenamiento.

La propuesta generaba fuertes tensiones dentro de la coalicin oficialista, el Frente Para la Victoria (en adelante, FPV) y parti-dos aliados, como as tambin en los princi-pales bloques de oposicin. Las principales resistencias provenan de legisladores de las provincias del norte argentino, quienes plan-teaban que el proyecto limitaba las posibili-dades de desarrollo agrcola de sus provincias e infringa las competencias provinciales. Vale citar un par de intervenciones en el transcurso del debate legislativo que ejempli-fican cmo el proyecto fracturaba los distin-tos bloques:

Desde noviembre, cuando fue aprobado en general, estuvimos trabajando fuertemente con varios seores diputados del bloque que inte-gro para superar las diferencias que tenamos en relacin con este proyecto, no solamente la totalidad de los seores diputados naciona-les de Formosa sino tambin la mayora de los diputados nacionales que representan al Norte En este proyecto se exceden los pre-supuestos mnimos porque hay elementos que vulneran las autonomas provinciales. Clara-mente los artculos 12 y 26 vulneran las econo-

mas regionales Ese es el pecado original de este proyecto de ley, por lo cual con conviccin parte de este bloque votar varios artculos por la negativa (Mara Graciela De La Rosa, FPV, Formosa)2.

En la misma direccin, el Diputado opo-sitor Klett (Fuerza Republicana, Tucumn) afirmaba:

Seor presidente: voy a ser muy breve. He ob-servado que casi todos los diputados que re-presentan a las provincias del Norte estn en contra de este proyecto de ley. Evidentemente, ellas van a ser las grandes perjudicadas3.

En ese perodo legislativo, el bloque del FPV tena el 45% del total de los diputados y fcilmente alcanzaba la mayora propia en la Cmara con el aporte de bloques aliados. Los bloques de oposicin ms numerosos eran la UCR (15%) y las distintas lneas del peronis-mo disidente (14%)4. Esta distribucin de fuerzas dentro de la Cmara de Diputados subraya la importancia de analizar como el bloque oficialista se posicion en relacin al proyecto, ya que una postura clara de la coa-licin oficialista de apoyo o rechazo defina la suerte del proyecto.

2 Versin Taquigrfica de la sesin de la Hono-rable Cmara de Diputados de la Nacin (Pe-rodo 125. 1 Reunin. 1. Sesin Ordinaria 14/03/2007. Punto 9).

3 Versin Taquigrfica de la sesin de la Hono-rable Cmara de Diputados de la Nacin (Pe-rodo 125. 1 Reunin. 1. Sesin Ordinaria 14/03/2007. Punto 9).

4 Datos de Directorio Legislativo, disponible en http://www.directoriolegislativo.org/fo-tos/2011/08/Evoluci%C3%B3n-de-los-blo-ques-legislativos.pdf.

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Luego de un largo debate legislativo, el proyecto se aprob en general con 156 vo-tos a favor, 15 abstenciones y slo 2 votos en contra. Este resultado parece sugerir que los objetivos ambientales de la ley contaban con un amplio apoyo entre los diferentes partidos y coaliciones polticas. Sin embargo, el disen-so y la resistencia al proyecto de ley se hizo visible en la votacin en particular de aque-llos artculos clave del rgimen de proteccin de los bosques. Por ejemplo, el artculo 5 del proyecto, que estableca la obligacin de cada jurisdiccin de realizar un ordenamiento te-rritorial de sus bosques nativos (OTBN), fue aprobado con 112 votos a favor, 41 en contra y 10 abstenciones. El artculo 12, que esta-bleca los requisitos para autorizar desmontes (y por ende regulaba las competencias pro-vinciales al respecto), se aprob por 80 votos contra 60. El artculo 26, que estableca la prohibicin de autorizar nuevos desmontes hasta que las provincias no hubieran aproba-do su OTBN, elemento clave para alcanzar los objetivos de proteccin que se planteaba la ley, se aprob por slo 89 votos contra 49. La distribucin de los votos en estos artculos indica claramente que la coalicin oficialista estaba fracturada en su posicionamiento res-pecto de la ley de proteccin de bosques. Por ejemplo, 44 de los diputados del FPV votaron a favor de la reglamentacin de las autorizaciones para los desmontes y 28 en contra; 55 diputados del FPV votaron a fa-vor de la moratoria a los desmontes y 21 en contra5. El proyecto tambin atraves el es-pacio opositor del panradicalismo (UCR,

5 Actas de votacin N11 y N18 correspon-diente a la sesin del 14/03/2007 de la Hono-rable Cmara de Diputados de la Nacin (Pe-rodo 125. 1 Reunin. 1. Sesin Ordinaria).

ARI, Partido Socialista)6. En tanto que los legisladores del ARI y el Partido Socialista votaron a favor de los artculos 12 (regla-mentacin de los desmontes) y 26 (morato-ria de los desmontes), los legisladores de la UCR votaron mayoritariamente en contra de esos artculos, aun cuando haban apoya-do la ley en general. Esta fragmentacin de los bloques en la Cmara de Diputados es un indicador sumamente relevante. Los estudios legislativos sobre votaciones nominales en la Cmara de Diputados muestran, en general, altos niveles de disciplina partidaria, espe-cialmente en el caso de los legisladores del partido o coalicin gobernante (Jones 2002, Jones y Hwang 2005). La votacin de la ley de bosque, por el contrario, nos habla como la temtica atraves a la coalicin gober-nante, a la vez que a los principales espacios opositores, dejando en evidencia la falta de posiciones programticas definidas y la exis-tencia de interese contrapuestos al interior de cada coalicin.

Una vez aprobado en Diputados, el pro-yecto pas al Senado. El FPV contaba con mayora propia en la Cmara Alta (56% de los senadores) en tanto que la UCR confor-maba el bloque de oposicin ms numeroso (18%). En el Senado se prevea que el proyec-to de ley enfrentara serias resistencias, dada la importancia numrica de los senadores de las provincias del norte. Efectivamente, en su ingreso al Senado, el proyecto fue girado a seis diferentes comisiones legislativas, en una maniobra que tenda hacer ms lento y dificultoso su avance a travs de la Cmara (Bonasso, 2011), e inclusive hacia razona-ble suponer que el proyecto podra perder

6 Vale aclarar que estos partidos no conforma-ban un bloque ni un interbloque legislativo.

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estado legislativo sin ser tratado7. Ante esta situacin, diversas organizaciones no guber-namentales ambientalistas y otros actores sociales impulsaron una intensa campaa de movilizacin social, que incluy la presenta-cin al Senado de ms de un milln de firmas de personas reclamando el tratamiento de la ley (Giardini, 2009).

En este contexto, el bloque de FPV que tena mayora absoluta en el Senado y por ende el control de la agenda legislativa se comprometi pblicamente a tratar el pro-yecto. Durante el proceso de negociacin en el Senado, se hicieron modificaciones al texto del proyecto y se cre un Fondo Nacional de Enriquecimiento y Conservacin del Bosque Nativo, con el objetivo de compensar a las provincias que conservaran sus bosques por los servicios ambientales que ellas prestan8. La inclusin de esta nueva seccin en el pro-yecto de ley fue clave para lograr el acompa-amiento de los senadores de las provincias del norte, tanto del oficialismo como de la oposicin (Giardini, 2009). En noviembre del 2007, la Cmara de Senadores finalmen-te aprob el proyecto por 45 votos a favor y ninguno en contra. Pocos das despus, la Cmara de Diputados aprob las modifica-ciones introducidas por el Senado.

En resumen, la versin final de la Ley de Proteccin de los Bosques Nativos fue apro-bada con altos niveles de consenso, sin em-

7 Bsicamente, un proyecto pierde estado par-lamentario si no es aprobado en el trmino de dos aos desde su ingreso por mesa de entrada.

8 Para un breve anlisis del diseo legal del fondo y de los dems componentes de la ley de bosques nativos, ver Quispe Merovich (2009).

bargo, su proceso de elaboracin y discusin legislativa demuestra claramente que el tema fracturaba al bloque del FPV, a la vez que atravesaba el espacio opositor no-peronista del panradicalismo.

2. La Ley de GlaciaresEn noviembre del 2007, la Cmara de Dipu-tados de la Nacin aprob por unanimidad el proyecto de Ley de Presupuestos Mnimos para la Proteccin de los Glaciares y el Am-biente Periglacial presentada por la Diputada Marta Maffei (ARI, Buenos Aires). Bsica-mente, el proyecto estableca la obligacin de realizar un inventario nacional de los glacia-res y prohiba el desarrollo de actividades que pudiesen afectarlos, con el objetivo de pre-servar los glaciares como reservas estratgicas de recursos hdricos. En octubre del 2008, el proyecto en general es aprobado tambin por unanimidad en el Senado de la Nacin.

La aprobacin por unanimidad del pro-yecto de ley no haca prever su rechaz por parte del Poder Ejecutivo Nacional (PEN). En noviembre 2008, la Presidenta Cristina Fernndez de Kirchner vet en forma total la ley aprobada por el Congreso Nacional. Entre otros argumentos, el veto presidencial enfatizaba que la ley afectaba las posibilida-des de la actividad minera de alta montaa y violaba las competencias provinciales9. El veto presidencial gener un fuerte costo a la coalicin oficialista en trminos de la opi-nin pblica. Una ley que se planteaba como objetivo proteger las fuentes de agua de las generaciones presentes y futuras, terminaba

9 Para un anlisis del decreto presidencial de veto de la ley de glaciares (decreto 1837/08), ver Llovers, E. (2010).

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siendo vetada por el gobierno argumentando que se afectaba el desarrollo minero.

En este contexto, en el Senado de la Na-cin se comenz a debatir un nuevo proyecto de ley impulsado por el Senador oficialista Daniel Filmus, Presidente de la Comisin de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Sena-do. En octubre del 2009, el Senado aprob el proyecto con apoyo del bloque oficialista y opositores10. En su fundamentacin, este nuevo proyecto se present como el resultado de la bsqueda de consenso sobre una ley po-sible que contuviera a los distintos intereses en juego. En trminos operativos, sin embar-go, el nuevo proyecto reduca el alcance de la proteccin legal del ambiente periglacial con respecto a la ley aprobada anteriormente por el Congreso (Bonasso, 2011; Pedace, 2011).

En la Cmara de Diputados, en tanto, el Diputado Bonasso impulsaba un proyecto de ley alternativo al proyecto aprobado en el Senado de la Nacin y similar al vetado por el PEN. Este proyecto de ley fue aprobado en Comisin a pesar de la resistencia de le-gisladores del FPV, y qued preparado para ser tratado por el plenario de la Cmara de Diputados. A partir de all, se desarroll una intensa negociacin entre Bonasso y Filmus a partir del texto del proyecto aprobado en la Comisin, y que se plasm en el denominado Acuerdo BonassoFilmus. En julio de 2010, luego de un duro debate legislativo, el pro-yecto BonassoFilmus fue aprobado por la Cmara de Diputados por 129 votos contra 8611. A favor, votaron el peronismo opositor,

10 El proyecto en general fue aprobado por 45 votos afirmativos. 3 senadores votaron en di-sidencia con respecto a ciertos artculos.

11 En diciembre del 2009, se renov parcial-mente la composicin del Congreso luego de

la mayor parte de la UCR, y distintos partidos del panradicalismo (la Coalicin Cvica-ARI, el GEN, el Partido Socialista). En con-tra, votaron 66 diputados del FPV (de los 87 diputados con los que contaba el bloque) y 20 votos de distintos bloques, algunos de ellos aliados al oficialismo y otros de oposicin (in-cluyendo algunos diputados del radicalismo provenientes de provincias mineras)12.

En septiembre de 2010, el Senado abord el tema de los glaciares. Los legisladores del FPV provenientes de provincias con inver-siones mineras presionaron fuertemente para rechazar el proyecto BonassoFilmus e insistir con el proyecto que el Senado haba aproba-do anteriormente, el cual planteaba menores niveles de proteccin ambiental. Los senado-res del radicalismo y el peronismo opositor tambin enfrentaron similares tensiones entre aquellos que apoyaban el proyecto aprobado en Diputados y los provenientes de provincias mineras que lo rechazaban. El resultado final de la votacin demuestra claramente como el tema fractur los distintos bloques (ver grfi-co 1). El proyecto BonassoFilmus fue apro-bado por apenas 35 votos contra 33. Para la conformacin de la mayora fue clave el voto del Senador Filmus y de otros 6 senadores del FPV, quienes se diferenciaron de las prefe-

la eleccin legislativa de junio de dicho ao. El oficialismo perdi la mayora propia que tena en la Cmara de Diputados, pero el FPV continuaba siendo la primera minora con 87 diputados. La UCR continuaba siendo el blo-que de oposicin ms numeroso con un poco menos de 40 legisladores.

12 Acta de votacin N1 correspondiente a la se-sin del 15/07/2010 de la Honorable Cmara de Diputados de la Nacin (Perodo 128. 14 Reunin. 10. Sesin Ordinaria).

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rencias polticas de la Casa Rosada sobre este tema y votaron a favor del proyecto. En esta oportunidad, el Poder Ejecutivo Nacional no vet la norma aprobada por el Congreso (la Presidenta Cristina Fernndez de Kirchner haba anunciado previamente que aceptara la ley que aprobara el Senado) y la 0ley de Pre-supuestos Mnimos para la Proteccin de los Glaciares qued finalmente promulgada13.

Grafico 1: Distribucin de los votos sobre el proyecto de ley de proteccin de

glaciares en el Senado

Proyecto Bonasso

Filmus

A Favor En contra

FPV 7 23UCR 14 2

Peronismo opositor

6 5

Otros partidos

8 3

Total 35 33

Fuente: Elaboracin propia en base al acta de votacin Nro.10, correspondiente a la sesin del 30/09/2010 del Senado de la Nacin.

Comentarios finalesDel anlisis de los procesos de aprobacin de estas dos leyes, podemos identificar un par de patrones clave del funcionamiento del siste-ma poltico en relacin a la temtica ambien-

13 Para un anlisis ms detallado de la Ley de Presupuestos Mnimos de Proteccin de Gla-ciares, ver Di Paola (2011).

tal en nuestro pas. En primer lugar, los dos casos analizados demuestran como las pro-blemticas ambientales cruzaron y dividie-ron a la coalicin gobernante (el FPV y sus aliados), y tambin a los principales partidos y espacios de oposicin en el Congreso. La fragmentacin del voto en el Congreso pone en evidencia la falta de posiciones progra-mticas definidas dentro de las coaliciones y espacios polticos mayoritarios en relacin a estos temas clave de la agenda ambiental argentina y la existencia de intereses y mira-das contrapuestas al interior de las distintas coaliciones.

En segundo lugar, los casos analizados su-gieren que el avance de la agenda legislativa sobre las problemticas ambientales est ms vinculado a la actuacin individual de ciertos polticos que se identifican ideolgicamente o asumen la agenda ambiental como un tema clave de su carrera poltica, que a los po-sicionamientos y estrategias explcitas de las coaliciones o espacios polticos de las cuales forman parte. El caso del Diputado Bonas-so es un ejemplo paradigmtico de esta di-nmica. Recordemos que Bonasso, antes de romper formalmente con el Kirchnerismo, asume la presidencia de la Comisin de Re-cursos Naturales y Ambiente Humano de la Cmara de Diputados como aliado al FPV, y en el 2007 es reelecto diputado apoyando a Cristina Fernndez de Kirchner como can-didata a presidente. De la misma manera, el rol pro-activo del Senador Filmus en el pro-ceso de negociacin y aprobacin de la Ley de Glaciares no se condice con la abierta re-ticencia de la coalicin gobernante de la cual formaba parte, en abordar el tema.

Estas dos caractersticas del funciona-miento del sistema poltico en relacin a la temtica ambiental nos hablan de un bajo

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nivel de politizacin de esta problemtica en nuestro pas, en el sentido como lo defini-mos al comienzo de este artculo de investi-gacin citando el trabajo de Carter (2006). Qu consecuencias tiene ello para la agenda ambiental en la Argentina? La falta de po-litizacin no implica que los partidos y los polticos ignoren la creciente importancia de los problemas y preocupaciones ambientales; sin embargo, genera las condiciones para que aborden estos temas de una manera reacti-va. As, la oferta de polticas ambientales se desarrolla fundamentalmente en respuesta a situaciones de emergencia, conflictividad so-cial o presiones internacionales, sin ser obje-to de la competencia electoral ni resultado de posicionamientos programticos explcitos por parte de los principales espacios y coa-liciones polticas. En otras palabras, los ac-tores centrales del sistema poltico argentino tienden a abordar las problemticas ambien-tales a partir de lo que podramos considerar como shocks externos. La intervencin de la Corte Suprema en la problemtica socio-ambiental de la cuenca Matanza Riachuelo es un claro ejemplo de esta dinmica. Por aos, la poltica pblica sobre el control de la contaminacin y el saneamiento de la cuen-ca se caracteriz por su inercia (Defensora del Pueblo de la Nacin 2003, 2005; Na-poli 2009). El involucramiento de la Corte desestructur esta situacin inercial; puso el tema en la agenda de los actores polticos y compeli a los gobiernos con competencia en la cuestin (y por ende a los principales actores polticos en cada una de estos niveles de gobierno) a posicionarse en relacin a la problemtica socio-ambiental del Riachuelo y a formular polticas al respecto (Ryan y Na-poli, 2013).

Este bajo nivel de politizacin de la agen-da ambiental, adems de generar una polti-ca pblica reactiva, tambin nos habla de la fragilidad de las bases polticas que sustentan las legislaciones y regulaciones ambientales. En muchos casos, las coaliciones legislati-vas ad hoc que se logran para aprobar leyes ambientales clave no se mantienen o no son suficientemente robustas para sostener la posterior aplicacin e implementacin de dichas leyes. Adems, la falta de politizacin de la problemtica ambiental reduce los po-tenciales costos electorales o reputacionales que pudiesen pagar los partidos o coaliciones gobernantes por la falta de implementacin de estas polticas.

Esta debilidad poltica para avanzar en la implementacin se observa claramente en las dos leyes que hemos analizado. La regla-mentacin de la ley de Bosque Nativos, por ejemplo, tard 14 meses en realizarse y recin se concret luego del impacto meditico que generara el trgico alud que afect a Tarta-gal en febrero del 2009, una zona sometida a fuertes procesos de deforestacin en la pro-vincia de Salta, y que causara muertos, he-ridos, adems de daos materiales (Di Pan-gracio y Giardini, 2012: 322). Asimismo, el Fondo que establece la ley para el pago de servicios ambientales por la conservacin y enriquecimiento de bosques nativos recin comenz a recibir recursos a partir del 2010 (dos aos despus de la aprobacin de la ley) y los fondos asignados han sido sustancial-mente menores a lo establecido por la norma aprobada por el congreso14. Durante el 2010,

14 De acuerdo a la ley, el Fondo est constitui-do por partidas presupuestarias asignadas anualmente las que no pueden ser inferiores al 0,3% del presupuesto nacional y al dos

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por ejemplo, se estima que el Fondo recibi aproximadamente 4 veces menos recursos que lo establecido por la ley, y en el 2013, 10 veces menos (Di Pangracio, 2013: 368). Por su parte, en el caso de la ley de Glaciares, ya han pasado casi 4aos desde la aprobacin de la ley y todava no se ha elaborado el inven-tario de glaciares en aquellas provincias con mayor actividad minera de alta montaa15. La realizacin del inventario en estas provin-cias es un paso clave para la aplicacin efecti-va de la poltica de proteccin que establece la ley dado que precisamente en esas jurisdic-ciones, es donde los glaciares y el ambiente periglacial se encuentran ms amenazado por el desarrollo de grandes emprendimien-tos mineros. Estos obstculos que enfrenta la implementacin de ley de bosque nativos y la ley de glaciares nos hablan de la debilidad poltica sobre las que se asientan estas leyes en comparacin con la vitalidad que mues-tran los actores polticos que se opusieron a estas polticas en el mbito legislativo y que continan oponindose en su etapa de implementacin.

En conclusin, nuestro anlisis sugiere que el dficit de politizacin de la proble-mtica ambiental en la Argentina contribuye a generar, por un lado, las condiciones para

por ciento (2%) del total de las retenciones a las exportaciones de productos primarios y secundarios provenientes de la agricultura, ganadera y sector forestal.

15 Ver la declaracin de FARN, Greenpeace y la Asociacin de Abogados Ambientalistas de la Argentina (AAdeAA), La Ley de Glacia-res no se cumple en las zonas ms afectadas por la minera de fecha 27 de junio de 2013, disponible en http://www.greenpeace.org/argentina/es/noticias

una poltica ambiental bsicamente reactiva, y por el otro, una institucionalidad poltica-mente dbil para hacer frente a los obstculos y resistencias que plantean los sectores polti-cos y econmicos afectados por las regulacio-nes ambientales, tal cual lo demuestran los problemas de implementacin que enfrentan las leyes de bosque nativos y de glaciares. Este contexto plantea una serie de preguntas interesantes, tanto a activistas como a aca-dmicos que trabajan en estos temas, sobre cmo integrar ms fuertemente la temtica ambiental en la agenda poltica argentina y como construir coaliciones polticas y socia-les que impulsen la adopcin y sostengan la implementacin de las polticas ambientales en nuestro pas.

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Hidrocarburos no convencionales en Vaca Muerta (Neuqun):

Recursos estratgicos para el autoabastecimiento energtico en la Argentina del siglo XXI?

Unconventional Hydrocarbons in Vaca Muerta (Neuqun): Strategic Resources towards Energy Self-Sufficiency in Argentina in the XXIth Century?

Por Sandra Bettina Ferrante* y Adriana Giuliani**

Fecha de Recepcin: 30 de junio de 2014.Fecha de Aceptacin: 28 de agosto de 2014.

RESUMENLa extraccin de hidrocarburos no convencio-nales (HCNC) se expande en un contexto de crisis multidimensional global. El fracking re-sulta viable debido a su alta rentabilidad mo-netaria. Tambin permitira disponer de ms energa para sostener el crecimiento econmico. La extraccin de HCNC, lejos de resolver los problemas asociados con la dependencia de los combustibles fsiles, podra agravarlos. En este trabajo se propone reflexionar sobre el potencial de la extraccin de HCNC en la provincia de Neuqun, para contribuir a que la Argentina alcance el autoabastecimiento energtico. Para cumplir con ese objetivo: i) se analiza el contexto de la explotacin de hidrocarburos a escala pro-

vincial y nacional, ii) se estudian los principales flujos biofsicos (focalizando en el binomio agua y energa) asociados con la fractura hidrulica en Vaca Muerta y iii) se propone una estimacin preliminar del retorno energtico en relacin con los requerimientos para autoabastecimiento a escala nacional. Este trabajo es parte de una investigacin en curso e implica un avance en el abordaje de la problemtica del fracking desde la perspectiva de la economa ecolgica.

Palabras clave: Fractura hidrulica, Bino-mio agua-energa, Tasa de retorno energtico.

ABSTRACTThe extraction of unconventional hydrocarbons (HCNC) is growing in a context of global mul-

* Ingeniera agrnoma por la FAUBA. Mster en Desarrollo econmico y sostenibilidad por la Uni-versidad Pablo de Olavide. Realiz estudios de posgrado en comunicacin ambiental en la Univer-sidad Pompeu Fabra y posee estudios internacionales en desarrollo (Graduate Institute of Inter-national and Development Studies, Geneve) y en cambio global y sostenibilidad socio-ecolgica (Universidad Internacional de Andaluca). Correo electrnico: [email protected]

** Magster en Historia Econmica y de las Polticas Econmicas por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Obtuvo el Diploma en Economa Social y Desarrollo Local de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede acadmica Argentina. Entre otros estudios de Posgrado, curs el Seminario Economa de la Energa, dictado en conjunto por la Universidad Nacional del Coma-hue y la Fundacin Bariloche. Correo electrnico: [email protected]

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tidi-mensional crisis. The fracking becomes viable due to its high profit-earning capacity. It would also provide more energy in order to sustain eco-nomic growth. But, far from solving the problems asso-ciated with the dependence on fossil fuels, the HCNC extraction could aggravate them. This study focuses on the potential of HCNC extraction in the province of Neuqun, Argentina, as a mean to reach national energy self-sufficiency. To fulfill this objective: i) the context of the exploitation of hydrocarbons at the provincial and national level is analyzed, ii) the main biophysical flows associ-ated with hydraulic fracturing in Vaca Muerta are studied (focusing on the water-energy nexus) and, iii) a preliminary estimate of energy return in relation to the requirements for sufficiency at national level is proposed. This work is part of an ongoing investigation, which has made significant progress in addressing the issue of fracking from the perspective of ecological economics.

Keywords: Fracking, Water-energy nexus, EROI.

IntroduccinLa extraccin de hidrocarburos no conven-cionales (HCNC) mediante fractura hi-drulica, se expande en un contexto de cri-sis multidimensional global. En ese marco, la llamada tercera crisis del petrleo su-pondra un declive generalizado en el sumi-nistro energtico e implicara restricciones al crecimiento econmico (Durn, 2008, 40). Ante tales perspectivas, los combusti-bles fsiles no convencionales, se presentan como una oportunidad para postergar los problemas asociados con la extrema depen-dencia de fuentes energticas fsiles o in-cluso como alternativa de transicin hacia energas limpias o renovables (Stephen-son, Shaw, 2011).

Para la economa ortodoxa, el fracking resulta viable no slo por los desarrollos tec-nolgicos que involucra sino principalmen-te en funcin de su rentabilidad monetaria (Friedmann, 2013). Al mismo tiempo, los HCNC facilitaran disponer de ms energa para sostener el crecimiento econmico (con independencia de los fines de acumulacin o redistribucin). En Argentina, al igual que en otros pases del mundo, su extraccin se promueve como parte de una estrategia para alcanzar autoabastecimiento energtico y trascender eventuales dficit en la balanza comercial relacionados con la importacin de hidrocarburos.

En relacin con la rentabilidad mone-taria, cabe mencionar dos aspectos. Por un lado que tanto los precios de la energa como los aumentos recientes y su volatilidad, resul-tan principalmente de la especulacin y la fi-nanciarizacin econmica (Conferencia para las Naciones Unidas sobre Comercio y Desa-rrollo [CNUCD], 2013). Por otro, recordar que la extraccin de hidrocarburos ha tenido y tiene costos muy altos, que lejos de inter-nalizarse (tal como propone la economa am-biental y neoclsica), han sido socializados o directamente transferidos hacia los grupos ms dbiles o a la sociedad en su conjunto (Falconi, 2013, 88). Ambos aspectos admi-ten cuestionar qu quedara de la alta ren-tabilidad sin eventuales burbujas financieras ni externalizacin de costos? Si tal extraccin de energa se considerara una actividad capaz de contribuir a la soberana nacional, la re-levancia de integrar los costes ambientales y sociales (Kapp, 1950) es an mayor que en el caso de la empresa privada.

Por otro lado, ante la crisis energtica y los anlisis que pronostican un cercano peak oil (Hubbert, 1956 en Brecha, 2013), la ex-

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Sandra Ferrante y Adriana GiulianiHidrocarburos no convencionales...

traccin de HCNC permitira alejar los fan-tasmas del agotamiento del petrleo y de la finitud de los recursos terrestres. En efecto, desde organismos como el Fondo Monetario Internacional, se habla de la revolucin no convencional (Helbling, 2013). Tal revolu-cin energtica, no slo estara en marcha en EEUU, tambin podra incluir a pases como Argentina, cuyos yacimientos no convencio-nales se ubican entre los primeros a nivel mundial (IEA, 2011).

En Argentina, la matriz energtica es altamente dependiente de combustibles f-siles lo cual ha contribuido, especialmen-te en aos recientes1, en generar un dficit creciente en la balanza comercial (Giuliani, 2013). Ese dficit resulta de que la demanda de energa interna se abastece (parcialmente) con combustibles importados. De ah que la extraccin de HCNC en Neuqun se presen-te como solucin a la problemtica mencio-nada y promesa de trnsito hacia el autoa-bastecimiento energticos a escala nacional.

Un aspecto que no suele visualizarse en las propuestas convencionales de solucin al des-balance energtico es que: los flujos mo-netarios podran ser tiles para cubrir el d-ficit de balanza comercial pero no necesaria-mente lo son para sustituir flujos biofsicos, como los que corresponden con la matriz energtica de la economa. Tal como indica Recalde (2012, 92), si bien los vectores de energa (combustibles) son factores reprodu-cibles para la funcin de produccin, existe una proporcin de las fuentes primarias de energa no reproducibles, lo que implica que existe un determinado nivel de energa que no es posible fabricar con ningn tipo de

1 En la cuarta seccin se profundiza sobre las causas del dficit en la balanza energtica.

tecnologa, y que impone lmites al proceso de produccin.

Aunque la viabilidad del fracking se sos-tenga en la rentabilidad monetaria (ligada a la externalizacin de costes ambientales y sociales), para lograr el autoabastecimiento energtico se requiere que la rentabilidad energtica de la extraccin de HCNC sea fa-vorable. Esto ltimo implica que la cantidad de energa obtenida sea significativamente mayor que la energa empleada para ello. Un indicador de tal rentabilidad es la tasa de re-torno energtico (TRE o EROI2) (Cleveland et al, 1984). A comienzos del siglo pasado, la TRE del petrleo estadounidense se aso-ciaba con una relacin de 100:13 (Gupta, Hall, 2011).En cambio, actualmente, para el petrleo no convencional, las estimacio-nes de TRE se aproximan a 2:1 (Cleveland, OConnor, 2011). A mayor retorno energ-tico le corresponde ms disponibilidad de energa para usos adicionales a la extraccin en s misma.

Cambios en la TRE como el menciona-do en el prrafo anterior podran tener dos consecuencias no deseables. Por un lado, que para obtener una misma cantidad de energa, los impactos se amplificaran. Por otro, que los horizontes de reservas fsiles estaran considerablemente sobreestima-dos (para el ejemplo anterior, la mitad de los recursos se utilizaran slo en poner a disposicin las fuentes de energa). Parad-

2 Por la sigla en ingls de Energy Return on Energy Investment.

3 Es decir, por cada barril de petrleo utiliza-do en la extraccin, refinacin, distribucin, etc. se obtenan cien barriles. Cuanto mayor es la TRE o el EROI, mayor es la rentabilidad energtica de un recurso o vector energtico.

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jicamente, la rentabilidad de la actividad podra mantenerse alta, especialmente si se consideran subsidios, mercados de futu-ro, volatilidad en los precios, etc. sin que ello represente altas tasas de retorno para la energa invertida. Para Argentina, la TRE de la extraccin de HCNC no ha sido estu-diada hasta el momento. El desconocimien-to en ese campo, llama la atencin en rela-cin con los fundamentos para la expansin de la fractura hidrulica. El rendimiento energtico es un aspecto clave, tanto para evaluar las perspectivas de avanzar hacia el autoabastecimiento energtico como para considerar de forma ms ajustada el hori-zonte de reservas fsiles y en funcin de ello desarrollar propuestas de transicin energ-tica sostenibles.

En funcin de lo anterior, el objetivo de este trabajo es presentar, desde un abordaje terico, un anlisis del potencial de la extrac-cin de HCNC en la provincia de Neuqun en trminos de su capacidad para contribuir, o no, en que Argentina avance hacia el au-toabastecimiento energtico. Para cumplir con ese objetivo, se analizan: i) el contexto de la explotacin de hidrocarburos a esca-la provincial y nacional, ii) los principales flujos biofsicos (focalizando en el binomio agua y energa) asociados con la fractura hi-drulica en Vaca Muerta y iii) se consideran las estimaciones de rendimiento energtico en relacin con los requerimientos de au-toabastecimiento a escala nacional. La elec-cin de Neuqun para el estudio de caso se fundamenta en los siguientes aspectos: a) all se localizan las formaciones geolgicas Vaca Muerta y Los Molles, de gran relevancia en trminos de la magnitud de los yacimien-tos de HCNC, b) en esa provincia, el sector extractivo ocupa un lugar central, en trmi-

nos de producto bruto geogrfico (Giuliani, 2013), c) podra tratarse de la primera explo-tacin, luego de las estadounidenses, dnde se extienda masivamente la extraccin de gas de lutitas o shale gas4.

Luego de esta Introduccin el trabajo consta de cinco secciones ms. En la prime-ra de ellas, se presentan algunas referencias sobre los HCNC y la fractura hidrulica. Luego, se analiza el contexto nacional y las actuales perspectivas en torno al fracking en la provincia de Neuqun. A continuacin, se presenta el concepto de retorno energtico y se caracterizan los principales flujos biofsi-cos, focalizando en el binomio agua-energa para el contexto mencionado. En la seccin siguiente se reflexiona sobre el potencial de los HCNC para avanzar hacia el autoabas-tecimiento energtico en Argentina. Final-mente, se presentan las reflexiones generales que se desprenden del presente trabajo.

1. Los HCNC y la fractura hidrulicaEn los prrafos que siguen se explicita bre-vemente a qu se refiere el conjunto hetero-gneo de HCNC, para luego indicar cules de ellos son susceptibles de ser extrados me-diante la fracturacin hidrulica y cules son las prcticas que acompaan esa tecnologa. Responder claramente estos interrogantes es de utilidad para posteriormente definir el sistema socio-ecolgico a estudiar y consi-derar en forma integrada la estimacin del retorno energtico. Qu se nombra y qu se invisibiliza, o no, es una cuestin poltica (que tambin atraviesa el fracking) y conlle-

4 Este gas ha pasado del 2 al 40% de la produc-cin en EEUU y uno de los yacimientos ms productivos all, el de Haynesville, se suele comparar al de Vaca Muerta.

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va consecuencias sobre los resultados de las investigaciones y las recomendaciones que, eventualmente, derivan de ellos. La polmica sobre las consecuencias de la fractura hidru-lica, incluye en parte, estrategias sistemticas de ocultamiento de informacin y tergiversa-cin de la realidad. Tal es as que la solucin para algunas controversias actuales depende de a qu definicin de fractura hidrulica deseemos5 acogernos (Mooney, 2011, 84,).

1.1.Qu se entiende por HCNC?Cuando se considera la condicin de no convencional en relacin con el petrleo y el gas natural, es importante distinguir dos aspectos interrelacionados. El primero refiere que la localizacin fsica de los hidrocarburos (HC) es menos accesible que la habitual para yacimientos convencionales (aquellos explo-tados mayoritariamente hasta el presente). Esta menor accesibilidad puede denotar: ma-yor profundidad terrestre u ocenica, zonas lejanas de los centros urbanos o industriales (como el rtico), ubicacin en rocas menos permeables o porosas. Adicionalmente el pe-trleo no convencional incluye diferencias en composicin derivadas de las proporciones de las diferentes fracciones, sus pesos espe-cficos, presencia de compuestos sulfurados, etc. (Portero, 2012). Para el gas NC, en cam-bio, la mezcla gaseosa es menos variable.

Tanto la localizacin fsica como las diferencias en composicin, inciden direc-tamente en dos caractersticas adicionales a considerar: el rendimiento energtico de los HCNC es muy inferior al de los conven-cionales (Gupta, Hall, 2011) y el impacto territorial, es muy superior (Fernndez Du-rn, 2008; Jackson et al, 2013, Howarth,

5 El subrayado no aparece en el original.

Santoro, Ingraffea, 2011). Adems de los distintos tipos de contaminacin asociados con la extraccin de HCNC, la ocupacin territorial que implican es muy superior a la convencional. Aunque las superficies varan, en el estado de Nueva York, el ta-mao medio de las plataformas alcanza las 2 hectreas y cada una de ellas suele con-tar con entre 6 y 8 pozos que se perforan sucesivamente (Ramos, 2012). A su vez, las diferencias en la composicin de las mez-clas combustibles, inciden en los procesos de separacin y transformacin requeridos. Alrededor de un 1/3 de la energa emplea-da para obtener petrleo no convencional, corresponde con actividades de extraccin y refinacin (Cleveland, OConnor, 2011). Para el procesamiento y comprensin del gas no convencional en Marcellus se utiliza in-situ un 8,2% de la energa extrada (Au-cott, Melillo, 2013).

La clasificacin de no convencional no es unvoca. Para el caso de la provincia de Neuqun, los reservorios no conven-cionales son formaciones de baja a muy baja permeabilidad, tales como areniscas compactas, carbonatos, carbn, arcilla (shale) u otras litologas que producen gas y/o petrleo y que se asocian con pozos o perforaciones tanto verticales como hori-zontales, dnde la estimulacin hidrulica tiene por objeto mejorar la permeabilidad y transmisibilidad de los fluidos (Decreto 1483/12, Anexo XVI, pgina 5). Por otra parte y posteriormente, se clasifica como no convencional, la tcnica de estimulacin, que bien podra ahora, ser considerada mo-derna, racional y eficiente, en tanto entre otras cuestiones aumenta el horizonte de re-servas (Decreto 1208/13 mediante el cual se aprueba el Acta Acuerdo suscrita entre el

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Ministro de Energa y Servicios Pblicos y la empresa YPF S.A.).

2.2 La fractura hidrulicaLa fractura hidrulica o fracking integra un conjunto de tcnicas empleadas con el obje-tivo de extraer HCNC, tanto petrleo como gas (Manuel, 2010). Ese conjunto de tcni-cas incluyen: perforacin vertical (desde la superficie terrestre hasta unos 2 3 kms. de profundidad) y horizontal (perpendicu-lar a la anterior con una extensin de varios cientos de metros), empleo de cantidades de agua alrededor de dos rdenes de mag-

nitud superiores a las de los hidrocarburos convencionales (Howarth, Ingraffea, Engel-der, 2011). Aunque se trata de una actividad conocida desde hace dcadas, su expansin es reciente y exponencial. Actualmente en EEUU se explotan ms de 35.000 pozos por ao (Schmidt, 2011). Segn el Decreto Pro-vincial 1483/1, en la cuenca neuquina (Ar-gentina), se prev la perforacin y fractura de unos 2500 nuevos pozos en los prximos cinco aos.

Fig. 1.Esquema de hidrofractura

Fuente: Propublica (http://www.propublica.org/special/hydraulic-fracturing-national). Para la pro-vincia de Neuqun se prohibe el almacenamiento de agua recuperada en balsas abiertas.

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Una caracterstica del fracking es la utili-zacin de mayores cantidades de agua que las que involucra la extraccin convencional de hidrocarburos. El agua se utiliza tanto para lubricar las perforaciones como para esti-mular los pozos y crear fracturas en las rocas que contienen los HC. Las perforaciones no convencionales suelen incluir una compo-nente horizontal que se suma a la excavacin vertical (Ramos, 2012). En las perforaciones habituales, el agua se utiliza junto con lodos que ayudan a enfriar motores, facilitan el uso de herramientas de navegacin y proporcio-nan estabilidad al pozo (Ramos, 2012). En cambio, para la fracturacin (adems del fluido utilizado para la perforacin), se em-plea una mezcla de agua con productos qu-micos y arena.

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