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Estudio Social del Programa de Infraestructura Básica para la Atención de Pueblos Indígenas

Febrero 10, 2006

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ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS

APF Administración Pública Federal

CFE Comisión Federal de Electricidad

CNA Comisión Nacional del Agua

COPLADE Comité de Planeación para el Desarrollo Estatal

COPLADEMUN Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal

CPEUM Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

INAH Instituto Nacional de Antropología e Historia

OSC Organismo de la Sociedad Civil

PIBAI Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas

PNDPI Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas

PROFEPA Procuraduría Federal de Protección Ambiental

SCT Secretaría de Comunicaciones y Transportes

SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social

SEMARNAT Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales

SFP Secretaría de la Función Pública

SG Secretaría de Gobernación

STyPS Secretaría del Trabajo y Previsión Social

UAM-Xochimilco Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco

Estudio Social del Programa de Infraestructura Básica para Pueblos Indígenas

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Contenido

1. INTRODUCCIÓN............................................................................................................5

2. DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PIBAI ...........................................................................7

1.1 Panorámica del proceso de gestación del programa 7

Marco institucional y normativo ........................................................................................................8 Importancia del programa en zonas indígenas ...............................................................................10 3. CATEGORÍAS DE ANÁLISIS.........................................................................................12

4. DIVERSIDAD SOCIAL Y GÉNERO ................................................................................12

La diversidad étnica y lingüística.....................................................................................................12 La diversidad ambiental ...................................................................................................................13 El tema de género .............................................................................................................................14 Principales rasgos de organización comunitaria ............................................................................15 La población indígena en los estados del proyecto..........................................................................16 5. INSTITUCIONES, REGLAS, ORGANIZACIONES Y COMPETENCIAS..............................22

1.2 Marco jurídico del PIBAI 23

1.3 Competencias y acciones de las instituciones-organizaciones que intervienen en el PIBAI 28

1.4 Funciones específicas en el programa 31

6. ACTORES SOCIALES...................................................................................................33

1.5 Caracterización de los actores sociales 36

1.6 Distribución de beneficios y costos de los subproyectos 47

7. CONSULTA Y PARTICIPACIÓN....................................................................................49

1.7 Actividades de consulta 49

Consulta para la preparación del proyecto con el Banco Mundial ................................................50 1.8 Participación 51

La participación de los pueblos indígenas en el diseño y ejecución del PIBAI .............................51 Beneficios para la población indígena derivados del PIBAI ..........................................................53 Contraloría Social.............................................................................................................................54 Manejo y mediación de conflictos ....................................................................................................54 Los pasos siguientes..........................................................................................................................55 8. RIESGO SOCIAL..........................................................................................................56

Condiciones de vulnerabilidad de las poblaciones indígenas .........................................................58 Riesgos institucionales......................................................................................................................60 Identificación de los niveles de riesgo por tipo de obra...................................................................62 Tipos de obras o situaciones en las que ocurren desplazamientos involuntarios ..........................67 Procedimiento que se aplica en caso de posibles conflictos y afectaciones...................................67 9. CUMPLIMIENTO DE SALVAGUARDAS ........................................................................68


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Introducción

Con este estudio se proporcionan elementos cuantitativos y cualitativos sobre el Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas (PIBAI)1. Se trata de un documento que presenta una panorámica de los aspectos sociales e institucionales que influyen para el logro de los objetivos del programa, en la perspectiva de un proyecto conjunto entre la CDI y el Banco Mundial.

Para su elaboración, se revisaron documentos normativos, así como de investigación y evaluación que la CDI ha producido recientemente, a cargo de equipos de académicos y de la Unidad de Planeación y Consulta2, referentes a las acciones de los tres órdenes de gobierno en los estados de la República donde la presencia de la población indígena es significativa y en particular respecto a la pertinencia de las políticas públicas orientadas a disminuir los rezagos, especialmente en materia de infraestructura básica: agua entubada en el ámbito de la vivienda, disponibilidad de redes de drenaje y de energía eléctrica, caminos rurales y carreteras alimentadoras.

El PIBAI es un programa concebido para atender ese rezago en una amplia diversidad de pueblos y comunidades indígenas; fue creado en marzo del 2002 y operado inicialmente por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) en ese año, con el nombre de Programa para el Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas. Con la creación de la CDI, el Programa pasó a su responsabilidad a partir del mes de agosto de 2003.

El programa tiene como objetivo contribuir al desarrollo social y económico de los pueblos y comunidades indígenas, atendiendo los rezagos en infraestructura básica, mediante la coordinación con instancias de los tres órdenes de gobierno, así como con instituciones sociales y privadas que permitan sumar esfuerzos y recursos, con respeto a los recursos naturales de su entorno, a sus culturas y a sus derechos.

Para la instrumentación del PIBAI se tiene determinado un universo de 12,582 localidades elegibles con base en datos censales3, dentro de las cuales se focalizan las obras, se revisa su congruencia social, técnica y presupuestal; que se ejecuten en apego a la normatividad y que generen beneficios a favor de las comunidades indígenas.

Contrariamente a otras dependencias gubernamentales que tímidamente abren espacios para la opinión de ciudadanos y colectividades en materia de desarrollo, en la CDI la consulta y la participación de los interesados es una práctica que se da en varios niveles aunque en grado variable, dependiendo del programa o actividad: desde la toma de decisiones comunitarias o de grupo para la selección del tipo de obra de infraestructura que se requiere, pasando por la formación de comisiones para la gestión y seguimiento de trámites, hasta la participación en consejos municipales, regionales, estatales o incluso de alcance nacional, como es el caso de los grupos del Consejo Consultivo de la CDI4.

1 Se tomaron como referencia cinco categorías planteadas en la metodología para el análisis social del Banco Mundial 2 Han participado entre otras, la UNAM, UAM, IPN, CIESAS, CIAD y el Grupo Mesófilo. 3 Datos del XII Censo General de Población y Vivienda 2000. INEGI. 4 El Consejo Consultivo es un órgano legalmente constituido, colegiado y plural, abocado a analizar, opinar y hacer propuestas a la Junta de Gobierno y al Director General de la CDI, sobre las políticas, programas y acciones públicas para el


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Las comunidades indígenas y sus representantes en los diversos espacios públicos de participación están cada vez más atentos a la comprobación del uso y destino de los recursos públicos, porque les interesa verificar que efectivamente se realicen las obras aprobadas y porque el nivel de rezago es de tal magnitud, que los recursos siempre son bienvenidos en sus regiones y comunidades.

El análisis realizado permite dar cuenta de los procesos que tienen lugar al interior de la CDI y de las instancias ejecutoras y normativas del PIBAI, así como de los flujos de información, los mecanismos de control y monitoreo, y las formas en que los actores sociales e institucionales participan dentro del marco normativo vigente.

El documento atiende los cinco rubros siguientes:

1. Diversidad social y género. Se hace un breve recuento de la diversidad cultural en México, así como de la biodiversidad en las regiones indígenas. Se presentan datos sobre la marginación de los pueblos indígenas en los estados de Chiapas, Oaxaca, Veracruz, Guerrero y Puebla. También se presentan indicadores y comparativos a escala municipal y de localidad en la estructura poblacional por sexo, edad y grupo étnico. Se refiere el grado de rezago en el acceso a los servicios de infraestructura básica dentro del universo de comunidades elegibles por el PIBAI.

2. Instituciones, reglas y conductas. Se revisa la institucionalidad formal e informal y se presentan las relaciones entre las instituciones y las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, haciendo distinciones entre los procesos estatales y municipales, que han sido revisados en talleres ad hoc para el proyecto con el Banco Mundial, así como en las evaluaciones externas del PIBAI que se realizan por mandato legal. Se presenta también un análisis sobre la institucionalidad en la toma de decisiones a través del proceso operativo del PIBAI.

3. Actores sociales. Para los actores que participan en el PIBAI y los que pueden resultar afectados con las obras de infraestructura, se identifican sus características y su capacidad organizativa, así como las relaciones entre ellos, sus intereses e influencia en la ejecución y operación de las obras.

4. Participación. Se hace una descripción de las formas de participación de los actores en el diseño y estructuración de los proyectos financiados por el PIBAI; así como la influencia de distintos actores en las decisiones públicas a través de mecanismos y espacios públicos de participación como el COPLADE, COPLADEMUN, Consejos Municipales de Desarrollo y Grupos del Consejo Consultivo de la CDI. También se analizan las formas de rendición de cuentas y transparencia, las formas de contraloría social y los procedimientos de consulta para el diseño e implementación del proyecto.

5. Riesgo social. Se describen los principales puntos de vulnerabilidad de las poblaciones –como su marginalidad o pobreza- y en qué medida esas poblaciones son vulnerables ante

desarrollo de los pueblos indígenas. Está integrado por 123 consejeros integrantes de los pueblos indígenas; 6 consejeros representantes de instituciones académicas y de investigación nacionales; 12 consejeros representantes de organizaciones sociales; 7 consejeros integrantes de las mesas directivas de las Comisiones de Asuntos Indígenas de ambas Cámaras del Congreso de la Unión; y 32 consejeros representantes de los gobiernos de las entidades federativas. En el Consejo Consultivo de la CDI trabajan doce grupos sobre temas específicos, algunos de ellos son: a) Tierras y Territorios, b) Vigencia de Derechos y Autonomía, c) Infraestructura Comunitaria y Urbana, d) Participación y Representación de Pueblos Indígenas, e) Medio Ambiente y Recursos Naturales y f) Red de Comunicaciones.


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fenómenos naturales. Se revisan los riesgos de la economía política (actores con influencia que pueden oponerse a los subproyectos o alterar su aprovechamiento), los riesgos institucionales y la clasificación de los proyectos por sus niveles de riesgo. Se identifica el tipo de obras o situaciones en las que pueden ocurrir afectaciones a particulares y se describen las normas que se aplican en esos casos y el marco institucional en el cual se resuelven los posibles conflictos.

Como corolario del capítulo anterior, se evalúan los resultados estratégicos del proyecto, a través de las categorías de inclusión social, empoderamiento y dimensión de riesgo,utilizando indicadores y ejemplos de experiencias observadas.

Descripción general del PIBAI

Panorámica del proceso de gestación del programa

Durante la elaboración del Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas 2001–2006 se confirmó que el rezago de las regiones indígenas en indicadores económicos, sociales y de infraestructura era mayor que en el resto del país.

Se constituyó un grupo de trabajo intersectorial, abocado a elaborar un diagnóstico que permitiera tener la dimensión del rezago en infraestructura básica de caminos, electricidad, agua y saneamiento en comunidades rurales marginadas y en especial en comunidades indígenas; así como definir el o los planteamientos para atenderlo. En ese grupo participaron las Secretarías de Energía, Desarrollo Social, Medio Ambiente y Recursos Naturales, así como la Comisión Federal de Electricidad, la Compañía de Luz y Fuerza del Centro, la Comisión Nacional para el Ahorro de Energía, la Comisión Nacional del Agua, el Instituto Nacional Indigenista, el Instituto de Investigaciones Eléctricas y la Oficina de Representación para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de la Presidencia de la República.

Con base en la cuantificación del rezago, los datos disponibles sobre demanda y los requerimientos de inversión realizada por ese grupo de trabajo interinstitucional, se configuró el Programa para el Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas (PDPCI), que en su vertiente de infraestructura social, planteaba la necesidad de atender el desarrollo de obras de electrificación, caminos, agua potable y saneamiento, partiendo de que este tipo de obras son fundamentales para lograr el desarrollo, ya que potencian las capacidades de los individuos al mejorar sus condiciones de salud, educación, comunicación y producción.

Como se ha documentado en diversos estudios e informes, la magnitud del rezago en infraestructura básica se acentúa en las regiones indígenas debido al patrón de dispersión que está asociado a la baja densidad de población de sus localidades, en regiones con una orografía accidentada. La CDI ha sistematizado indicadores que permiten dimensionar ese rezago55.• En infraestructura carretera, por ejemplo, la mayoría de las localidades indígenas sólo cuenta con

brechas y caminos de herradura y en menor proporción de caminos de terracería difícilmente transitables en épocas de lluvia; muchas de ellas (6,370) se encuentran a más de 5 kilómetros de la carretera más cercana

5 Con base en datos censales 2000 del INEGI.


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• En el rubro de electrificación, alrededor del 20% de las viviendas indígenas carecen del servicio, mientras que el promedio nacional índica una electrificación en viviendas del 93 por ciento. Se identificaron 4,265 localidades rurales mayores de 100 habitantes carentes de energía eléctrica, de las cuales el 51% son indígenas

• En disponibilidad de agua potable y drenaje, el rezago es de más del 50 y 75 por ciento respectivamente en las viviendas indígenas; y en el caso de la vivienda, el 40% aún tiene piso de tierra

Dada su magnitud, este rezago era prácticamente imposible de cubrir en un solo período sexenal. Sin embargo la urgencia de atenderlo motivó, entre otras medidas, que se hiciera un esfuerzo por favorecer la inversión en las zonas con población indígena (una discriminación positiva), focalizando la asignación presupuestal y mejorando la coordinación entre las instituciones. Dada la marcada escasez de recursos frente al gran tamaño de las necesidades por atender en materia de infraestructura social, desde las primeras reuniones interinstitucionales se planteó la importancia de la participación coordinada de los diferentes actores sociales, como son los gobiernos en todos sus niveles (sus instituciones y espacios públicos), la propia población indígena beneficiaria y sus representantes, para la definición del orden de prioridad del gasto. Se buscó diseñar un programa en que las acciones institucionales buscarían radios de impacto que rebasaran el ámbito local y que lograran incidir a escala regional en la medida en que la nueva infraestructura posibilitara el desarrollo de actividades económicas y sociales que hasta ese momento la falta de infraestructura hacía inviables. Aunque las precisiones normativas irían evolucionando, se fue atendiendo la demanda social por las vías de la canalización directa hacia dependencias como la SCT, CNA y CFE, que disponían de la capacidad técnica para la realización de obras. Por otro lado, en cuanto se tuvo disponible un volumen de recursos para el rubro de infraestructura, específicamente para la atención de pueblos y comunidades indígenas, se suscribieron convenios de colaboración y coordinación, de tal forma que las instancias gubernamentales (la propia SCT, CNA y CFE, además de dependencias de gobiernos estatales y municipales), fueran las que elaboraran o validaran los proyectos técnicos y en algunos casos (con la SCT y la CFE) ejecutaran las obras.

Marco institucional y normativo

Al comienzo de la actual Administración Federal se planteó la promoción y consolidación de una reforma institucional que permitiera construir un nuevo modelo de atención para el desarrollo integral y sustentable de los pueblos y comunidades indígenas del país. Entre otros cambios importantes, se consideró conveniente la aplicación del principio de transversalidad en las acciones y programas que atañen al desarrollo de los pueblos indígenas, con el propósito de hacer convergentes las acciones realizadas por las dependencias de los diferentes órdenes de gobierno. Este principio se incluyó en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas 2001-2006 (PNDPI). Como uno de sus objetivos específicos, el PNDPI precisa “Establecer nuevas relaciones institucionales para sumar capacidades y recursos, y para ejercer una atención pública transversal que involucre a cada una de las instancias y órdenes de gobierno.”Y como una de sus líneas estratégicas, señala que “Las políticas, programas y recursos del gobierno hacia los pueblos indígenas deberán ser transversales. La acción interinstitucional deberá compartir objetivos y ser coordinada... La transversalidad implica la concurrencia de


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los esfuerzos institucionales y otorga un enfoque integral al trabajo institucional en el marco del reconocimiento de la diversidad cultural.” El PNDPI tiene como líneas de acción: • Promover la participación de organizaciones y comunidades indígenas en la formulación,

ejecución, administración, evaluación y seguimiento de los programas y proyectos institucionales que se realicen en sus regiones, asegurando su participación en las instancias de planeación estatal y municipal;

• Rediseñar las instituciones que brindan atención exclusiva a los pueblos indígenas, así como promover la creación de espacios institucionales en las diferentes entidades públicas en los tres órdenes de gobierno, con la finalidad de garantizar la acción transversal y coordinada para lograr mayor efectividad; y

• Diseñar modelos de desarrollo que permitan a los tres órdenes de gobierno y sus instituciones atender a una población diversa y dispersa respetando sus características socioculturales.

La CDI a través del PIBAI, siguiendo estos principios, ha destinado crecientes recursos a este tipo de obras promoviendo la participación de los demás órdenes de gobierno en un esquema de complementariedad para la realización de las obras, que se ha ido instrumentando con un grado variable de éxito. Como se describirá más adelante, existe una diversidad de municipios y gobiernos estatales encabezados por ciudadanos de distintos partidos políticos, además del gobierno federal, que tienen distintos niveles de coincidencia o divergencia en cuanto a las políticas públicas e instrumentos como el PIBAI. La diversidad de instituciones participantes en las tareas relacionadas con el desarrollo de los pueblos indígenas crea un panorama igualmente diverso de las formas en que se da la colaboración entre las dependencias. Si bien es cierto que el quehacer gubernamental está regulado por la Constitución y las leyes federales y estatales, también es cierto que su puesta en práctica permite un amplio abanico de posibilidades de acción dentro de la observancia de la normatividad. La normatividad del PIBAI ha tenido adecuaciones durante sus casi cuatro años de existencia, pero el criterio que se ha conservado es que las obras de infraestructura deben ser aquellas que, dentro de la restricción presupuestal en cada año, maximicen la satisfacción de la población beneficiaria y logren incidir en las condiciones de vida y de desarrollo de una mayor población indígena. Además que, apegándose a las Reglas de Operación del programa, se tengan los mayores impactos económicos y sociales, compatibles con un mejor aprovechamiento y conservación de sus recursos naturales. En el proceso de transición institucional, naturalmente fueron cambiando las reglas de operación, lo que se tradujo en procesos de ajuste en los procedimientos administrativos y operativos, además de la difusión oportuna en el Diario Oficial de la Federación. La cobertura se amplió desde veinte estados en 2002, (Campeche, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Veracruz y Yucatán) hasta 28 estados a partir de 2003 (se agregaron Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Colima, Guanajuato, Morelos, Tlaxcala y Zacatecas). Los Lineamientos Específicos 2005 buscan la simplificación de los procesos administrativos, con base en la participación corresponsable de los gobiernos estatales y las instancias normativas y ejecutoras, a partir de la suscripción, por parte del Titular de la CDI con el Titular del Ejecutivo Estatal respectivo, del Acuerdo o Convenio de Coordinación en el que se


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establezcan las obras, proyectos y/o acciones a financiar y el esquema de aportaciones con cargo a sus presupuestos para la atención de las regiones indígenas.

Como se abundará en otro capítulo, el marco normativo del PIBAI es amplio, porque contiene leyes, reglamentos y otras disposiciones del ámbito federal, estatal y municipal.

Importancia del programa en zonas indígenas

Uno de los factores comunes a los 62 grupos étnicos lingüísticamente diferenciados que tiene México es que viven en regiones con una gran riqueza de recursos naturales y culturales. Históricamente las comunidades de esos pueblos indígenas, por diversos medios y en distintos foros, han manifestado su interés y demanda por contar con mejores vías de comunicación y con los servicios básicos necesarios para lograr mejores condiciones de vida, exigiendo al mismo tiempo el respeto a sus formas de organización, de toma de decisiones y de participación en la obra pública.

Si bien el PIBAI atiende la carencia de infraestructura básica que en sus distintas vertientes correspondería a ramas específicas del sector comunicaciones, energía o recursos naturales, es de gran relevancia que sea desde una institución abocada al tema indígena donde sean definidas su normatividad y reglas de operación.

• Por un lado porque de esta forma se responde a demandas concretas de la población indígena, con lo que se reducen las posibilidades de afectaciones o de incurrir en complicados procesos de convencimiento o de “apropiación” como se observa en otros programas

• También se cuenta con mecanismos para “afinar” la focalización de recursos hacia localidades específicas, dado el conocimiento que la CDI tiene del universo indígena

• Igualmente, se aprovecha el conocimiento regional y local de los técnicos, que participan con las instancias ejecutoras en el armado del expediente y en el monitoreo de las obras, en contacto cercano con las comunidades

La normatividad de los programas ha tenido que adecuarse para poder conciliar y priorizar la demanda de obras en los municipios. La concertación se da tanto en la esfera política como social, conforme al mandato de respetar los usos y costumbres de las comunidades, por esta razón los procesos de toma de decisiones se tornan complejos.

Por otra parte, ante el panorama de rezago y vulnerabilidades en las regiones indígenas, este programa actúa en el sentido del mejoramiento de las condiciones de infraestructura que en situaciones de eventualidades meteorológicas o geológicas, por ejemplo, permitirán una mejor movilización de la población, o en su caso, una mejor intervención para la atención de daños.

Más allá de los resultados inmediatos de su ejecución, hay logros en un nivel más general y que permiten desde ahora identificarlos como positivos para mejorar la inclusión social y el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas. El programa ha promovido cambios al nivel local y regional que apuntan al logro de los importantes objetivos estratégicos:

• Inclusión social


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Las obras que se realizan a través del programa de la población que vive en las localidades indígenas altamente excluidas pueda contar con los servicios básicos a los que constitucionalmente tienen derecho. Esto les permitirá un mejor acceso al servicios que disfruta el resto de la población a la acción de las instituciones públicas, a los mercados y podrán relacionarse mejor con el resto de los grupos sociales, incluyendo otros grupos indígenas.

• Empoderamiento El PIBAI forma parte de una política de desarrollo y coordinación institucional que ha propiciado el fortalecimiento de las capacidades de gestión y acción de las autoridades locales, específicamente en los municipios con una alta proporción de pobladores indígenas. Su operación es reforzada por el uso de otros instrumentos que apoyan la gestión local, como los fondos especiales de desarrollo social (ramo 20) y los fondos federalizados de infraestructura social municipal (ramo 33). Asimismo, favorece la organización interna a través de la participación comunitaria en los procesos de priorización de las demandas y la rendición de cuentas, en la aceptación, seguimiento y recepción de obra, y en el uso continuo de los órganos de gobierno interno, mejora la capacidad de interlocución con el gobierno, crea autoconfianza y favorece que se emprendan otras acciones para el desarrollo comunitario, al superarse restricciones elementales de tipo material. La infraestructura que se construye incrementa los activos de las localidades beneficiadas y esto impacta favorablemente el valor del patrimonio de quienes habitan en dichas localidades.

• Seguridad El PIBAI contribuye a acercar la justicia, el bienestar y el apoyo social a las localidades indígenas, sin que esto implique una amenaza a la seguridad personal y patrimonial de los habitantes de dichas localidades. Esto es así en virtud de que:

a) El tipo de obras que se construyen son demandadas por las propias comunidades, en su construcción los derechos patrimoniales de las personas están protegidos por las leyes mexicanas, además de que se usan los mecanismos comunitarios para resolver las posibles afectaciones.

b) Al dotarse de vías de comunicación las personas aumentan sus posibilidades de movilización en casos de enfermedad, desastre natural o riesgo inminente, además de que pueden ser atendidas de manera preventiva y correctiva por los sistemas nacionales encargados de ello.

• Equidad de género Aunque el PIBAI tiene un objetivo y diseño específicos, que de ninguna manera discriminan la participación de las mujeres, puede asumirse que tiene efectos directos e importantes en materia de género, dado el reconocimiento de que: “El aumento de los ingresos y la disminución de la pobreza tienden a reducir las disparidades de género en educación, salud y nutrición. La mayor productividad y las nuevas oportunidades de empleo suelen reducir las desigualdades de género en el trabajo. Y las inversiones en infraestructura básica para agua, energía y transporte ayudan a reducir las disparidades de género en la carga de trabajo.”6

6 Banco Mundial, Gender, Growth and Poverty Reduction. Washington, D.C., 1999. Citado en FAO (2004).


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Categorías de análisis Este documento atiende las cinco categorías siguientes, cuyas vertientes de análisis se hallan interrelacionadas y se complementan entre sí:

• Diversidad social y género

• Instituciones, reglas y conductas

• Actores sociales

• Participación

• Riesgo social

Diversidad social y género El propósito de este apartado es hacer un breve recuento de la diversidad social, cultural, de género y de medio ambiente que existe en México, enfatizando las particularidades de los estados de Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí y Veracruz. Asimismo se presentan datos sobre los rezagos de las poblaciones indígenas en cuanto al acceso a los servicios de infraestructura básica.

La diversidad étnica y lingüística

Esta diversidad se expresa en los 62 pueblos indígenas que representan más del 10 por ciento de la población, es una de las características distintivas de México, a la vez que una de las mayores riquezas para la nación mexicana. Siete de estos grupos etnolingüísticos (náhuatl, maya, lenguas zapotecas, lenguas mixtecas, otomí, tzotzil y totonaca) concentran al 64 por ciento de la población indígena en el país. En contraste, 16 grupos cuentan con menos de mil personas, y 9 más entre mil y 3 mil; los treinta restantes varían entre poco más de 12 mil y casi 400 mil miembros. Cabe mencionar que muchos de los grupos minoritarios son transfronterizos, tanto en el norte (kiliwa, cochimí, pápago y kikapú, entre otros) como del sur (quiché, kakchiquel, kekchí, etc.). Además, es importante, por un lado, reconocer que la mayoría de los grupos del norte, que en general no son tan numerosos, sus antecedentes hablan de un modo de vida en el que la caza y la recolección jugaba un papel importante, aún cuando la agricultura ayudaba a su manutención. En el sur, si bien la caza y la recolección eran y todavía son importantes para la subsistencia, su modo de vida está organizado alrededor de la agricultura, lo cual está asociado a una mayor relación con la vida urbana y, por tanto a un mayor crecimiento de sus poblaciones.

En general, existe un reconocimiento de la existencia de las regiones indígenas ligadas a la distribución espacial de los pueblos indígenas identificados a través de las lenguas y al reconocimiento generalizado de los diferentes pueblos con elementos distintivos. Es por ello que la delimitación de estas regiones está basada en la distribución espacial de la población


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indígena, ésta regionalización incluye además del criterio lingüístico, otros elementos como las formas de organización social, la pertenencia a una comunidad indígena, el origen y la historia así como las identidades que se asumen de forma individual o colectiva.

La mayor parte de las delimitaciones regionales se han ajustado a los límites municipales, por un lado por la enorme heterogeneidad que existe entre los municipios, como son los tamaños, la densidad de población total e indígena, las lenguas predominantes en cada uno de ellos, y por el otro por las características geográficas y ambientales como la morfología y el clima, entre otros. Por otra parte, es de notarse que algunas de las regiones indígenas trascienden los límites estatales, tal es el caso, entre otros, de la región Huicot conformada por municipios de tres entidades federativas: Durango, Jalisco y Nayarit, lo mismo ocurre con la región Maya que incluye municipios de Yucatán, Quintana Roo, Campeche y Chiapas.

Entre las regiones, como entre los diferentes grupos etnolingüísticos, las condiciones de monolingüismo son variables. La adquisición y uso del español es un aspecto básico para la población indígena, como una herramienta de comunicación y también de defensa, pues permite desenvolverse en diversos ámbitos extracomunitarios y tener acceso a información que sólo es asequible si se domina la lengua española. Dado que el dominio del español depende de la necesidad de su uso en determinados contextos sociales, que son diferentes para los hombres y las mujeres a lo largo de su curso de vida, cabe suponer que los ámbitos sociales que determinan su adquisición y práctica son más reducidos para las mujeres en los municipios indígenas.

En el año 2000, 17% de los hablantes de lengua indígena no hablaban español7, siendo la población femenina el grupo que menos lo habla, pues cerca del 60% de monolingües eran mujeres. La mayor proporción de la población monolingüe la constituyen casi 200 mil mujeres que viven en 54 municipios, donde entre el 50% y el 90% de las mujeres hablantes de lengua indígena no hablan español. En Chiapas se ubican 19 de estos municipios, con una población femenina monolingüe de 113,619; 7 municipios en Guerrero, con 35,058 mujeres monolingües; en Oaxaca 16 municipios, en los cuales viven 19,389 de estas mujeres; en Veracruz 3 municipios tienen un total de 10,074 monolingües femeninas; además de 3,823 en un municipio de Hidalgo, 1,113 en 2 municipios de Puebla y 781 en un municipio de Yucatán

Siete estados rebasan el promedio nacional de monolingüismo, para ambos sexos, siendo Chiapas y Guerrero las entidades con mayor proporción de monolingües. En la primera casi el 40% de hablantes de lengua indígena no hablan español y en la segunda es el 37 por ciento.

La diversidad ambiental

México está entre los seis países con mayor biodiversidad. La política ambiental de los últimos gobiernos ha fortalecido el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (ANP), que incluyen áreas de protección de los recursos naturales, de protección de flora y fauna, monumentos naturales, parques nacionales o santuarios. Esta clasificación corresponde a las características de cada una, así como las formas en que la población que vive en ellas o en sus alrededores puede tener acceso o hacer uso de los recursos bióticos. Una breve revisión de las ANP que cuentan con decretos de protección ambiental permite constatar que la riqueza

7 Todas las cifras tienen su base en los datos del XII Censo General de Población y Vivienda, INEGI, 2000.


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natural de México se encuentra ligada a las regiones de asentamiento de la población indígena. En el país existen 149 áreas naturales protegidas, comprendidas en un total de 499 municipios; 93 áreas (el 62%) están ubicadas en 171 municipios indígenas o con presencia indígena significativa8.

De los 871 municipios indígenas que hay en el país, todos tienen al menos dos o tres tipos de vegetación, y el uso que le dan a sus suelos también es variado. Los principales tipos de vegetación natural que hay son, en un primer plano, las selvas y los bosques, le siguen en un segundo plano las zonas de matorrales, chaparrales y mezquites, pastizales y manglares.

Los municipios indígenas que cuentan con algún tipo de selva son 473, los cuales predominan en el sureste del país, básicamente en los estados de Guerrero, Oaxaca, Chiapas y la península de Yucatán. Lo mismo sucede con los bosques que incluyen vegetación secundaria, concentrados en un total de 570 municipios con población indígena, muchos de ellos localizados en las partes altas, como la sierras Tarahumara y de Durango, la Montaña de Guerrero, las sierras de Oaxaca y la región de Los Altos en Chiapas, entre otras.

Los matorrales y pastizales se localizan en por lo menos 122 municipios indígenas o con presencia de población indígena. Los manglares, son un tipo muy específico de vegetación relacionada con zonas de inundación presentes en las regiones costeras del territorio nacional, por lo que existe menor coincidencia con los asentamientos indígenas, sin embargo son dignas de considerar algunas zonas como la península de Yucatán y las costas de Sinaloa.

El tema de género

En México, se estima que habitan un total de 10,253,627 indígenas, de ellos 10,220,862 personas que forman parte de un hogar indígena en vivienda particular. Del total de población indígena, 6,044,547 personas hablan alguna lengua indígena, mientras que 4,209,080 ya no la hablan. En la población indígena se presenta un equilibrio por sexo cercano al 50 por ciento: del total de la población indígena en viviendas particulares, 5,032,627 son hombres y 5,189,235 son mujeres. La proporción entre hombres y mujeres hablantes y no hablantes de lengua indígena también es muy similar: 67.7 por ciento de los hombres es hablante contra 32 por ciento no hablante; en cuanto a las mujeres, 67 por ciento de ellas habla lengua indígena frente a 32.7 por ciento que ya no la habla. Situación parecida se presenta entre los diferentes grupos de edad, sin embargo, se hace evidente una pérdida de lengua entre las generaciones más jóvenes 9.

8 Para identificar con mayor precisión los asentamientos de la población indígena, se ha adoptado una tipología de los municipios del país. Dicha tipología comprende a 481 municipios con más del 70% y a 174 con 40 a 69% de población indígena, es decir, en total, son 655 municipios donde viven poco más de 6 millones de indígenas; estos municipios se denominan como “municipios indígenas”. A su vez, se identifican 190 municipios, denominados “con presencia de población indígena”, donde se registraron en el censo de 2000, cifras superiores a 5 mil indígenas, y en conjunto concentran a 3.2 millones de indígenas (32 por ciento de la población indígena del país). Finalmente se identifican 26 municipios en donde la población indígena es minoritaria, tanto en su peso demográfico total como en su representatividad proporcional, pero en donde se encuentran asentados hablantes de lenguas indígenas minoritarias; a estos municipios se les denomina “municipios con lenguas minoritarias”. 9 La estimación para la población indígena elaborada por la CDI, tiene como referencia los municipios e incluye a la población en hogares indígenas, a partir de la pregunta tradicional sobre la condición de habla de alguna lengua indígena y el tipo de lengua del jefe, el cónyuge o alguno de sus ascendientes. Es decir, se definió a la población indígena a partir de los individuos que forman parte de un hogar donde el (la) jefe(a), el (la) cónyuge o alguno de sus ascendientes (padre y/o madre del jefe(a), o suegro y/o suegra del jefe(a)) habla alguna lengua indígena.


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Los efectos de la pobreza, la marginación, el rezago y la exclusión se agudizan entre las mujeres indígenas. Las índices de monolingüismo, analfabetismo y deserción escolar siempre son los más altos. Por otro lado, la fecundidad de las mujeres en edad reproductiva de la población indígena es más alta respecto a la nacional. Según las estimaciones de CONAPO en 1999, la tasa de mortalidad materna en los municipios indígenas es de 12 defunciones por cada diez mil nacidos vivos. Esta proporción disminuye en los municipios con menos del 40% de población indígena, registrándose 5.7 defunciones por cada diez mil nacidos vivos10.

En general, las labores de las mujeres indígenas se restringen al hogar, al acarreo de leña con mecapal sobre su espalda o al acarreo de agua de pozos o de manantiales (actividad que comparten con los niños y los ancianos); aunque en muchos casos, estas últimas actividades tienden a aminorarse conforme se amplía el acceso a los servicios públicos. En ocasiones, en ellas recae también el trabajo agrícola y la venta de sus productos, la elaboración de artesanías para su venta, el pastoreo y la recolección de plantas comestibles. Pero también son parteras, reproductoras del idioma y transmisoras de los valores y conocimientos tradicionales. Sin embargo, y debido a la creciente migración, estas actividades van sufriendo modificaciones.

La atención al tema de género es muy importante al abordarse el proceso de desarrollo de los pueblos indígenas. Sin embargo es necesario evaluar los factores que determinan la situación actual de las mujeres y las posibilidades de influir en ellos. Acciones de largo plazo como la educación, cambios legislativos, orientación de la acción institucional son requeridos al nivel de toda la sociedad. En el caso de los pueblos indígenas probablemente deban propiciarse cambios también en algunas tradiciones y formas de organización interna, lo cual requiere un proceso complejo y de largo plazo.

En el tema general del desarrollo rural, para avanzar en la cuestión de género se acepta que:

“Se necesitan grandes esfuerzos capacitación y fortalecimiento institucional, acompañados por un fuerte apoyo político para poder efectuar esos cambios. Proyectos aislados para el mejoramiento de las cuestiones de género pueden ser poco útiles, ya que permanecen las otras barreras a la participación de las mujeres11”.

En el caso de los pueblos indígenas, es muy probable que la magnitud de las otras barreras que afectan la condición de las mujeres, sean mayores que en el resto de la sociedad. Ante esa dificultad es importante mencionar que la dotación de infraestructura básica por el PIBAI provoca de manera directa una reducción importante de las disparidades de género en la carga de trabajo12.

Principales rasgos de organización comunitaria

Entre los pueblos indígenas existen formas de intercambio y reciprocidad que constituyen elementos clave para la reproducción social comunitaria; por lo regular, se involucra el trabajo doméstico, agrícola y comunitario. Este último, llamado también faena o tequio, se refiere al trabajo que algunos miembros de la comunidad deben realizar para beneficio de ella. Quienes participan en la faena, por lo general son los hombres que han cumplido los 18 años. En

10 CONAPO, La situación demográfica de México, 2003 11 FAO. Política de Desarrollo Agrícola. Conceptos y Principios. Roma 2004. 12 Véase el punto de “Equidad de género” en el apartado “Importancia del programa en las zonas indígenas”.


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algunos lugares esta forma de trabajo ya no se realiza, pues el gobierno ha establecido el pago para las obras municipales, liberando así a los habitantes de estas comunidades del trabajo colectivo.

En algunas comunidades, el trabajo se divide de manera funcional en la asamblea comunitaria. Es ahí donde se eligen los cargos de las autoridades civiles y religiosas, y se asignan las responsabilidades de los diferentes comités. Existe una serie de comités para la acción comunitaria, entre otros: a) el de caminos, b) el de las escuelas primaria y secundaria, c) el de capilla y d) el de salud. Mediante asamblea se elige a las autoridades y a los encargados de los comités; los vecinos nombran a quienes consideran los mejores ciudadanos o a quienes corresponde, según los sistemas rotatorios en la asignación de puestos; en lo posible se procura que las autoridades sepan leer y escribir en español para facilitar la comunicación con otras autoridades. Por lo general, las mujeres están excluidas de las estructuras de poder, sin embargo suelen encargarse de diversos comités comunitarios y trabajos específicos asignados por la colectividad.

La población indígena en los estados del proyecto

En todas las entidades federativas habita población indígena. Solamente en 30 municipios, del total de 2,443 que conforman el país, no reside ningún indígena. A continuación se presenta una breve descripción de la población indígena en los siete estados a considerados en el proyecto con el Banco Mundial. Chiapas

Es el segundo estado con mayor población indígena de México, cuenta con una población total de 3.9 millones de personas, de los cuales 1.1 millones pertenecen a hogares indígenas – 554,455 hombres y 560,931 mujeres – que representan 28.5 por ciento de la población de la entidad y casi 11 por ciento del total nacional. La población indígena está presente en 118 de los 119 municipios estatales.

La población indígena de Chiapas tiene gran presencia de jóvenes (más de 40% menores de 15 años) y una elevada conservación intergeneracional de la lengua. En los hogares indígenas casi el 86 por ciento de su población habla lengua indígena, aunque se aprecia una ligera disminución entre las generaciones más jóvenes.

Predominan 6 grupos etnolingüísticos: tzotzil, tzeltal, chol, zoque, tojolabal y mame que agrupan a poco más del 97 por ciento del total de los hogares indígenas de la entidad.

El estado de Chiapas se caracteriza por su diversidad tanto de carácter geográfico como social, económico, político y cultural. La diversidad cultural en el estado de Chiapas es propiciada por el creciente número de asentamientos de grupos indígenas y no indígenas de distintas procedencias.

En el estado de Chiapas la deforestación y la sobreexplotación de los suelos con su consecuente agotamiento, como ocurre en municipios de Los Altos y la Selva, han sido consecuencia del aumento de la frontera ganadera y agrícola durante muchas décadas.

Desde hace varias décadas, Chiapas ha vivido conflictos religiosos y políticos que han dado paso, en muchas ocasiones, a expulsiones de población.


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Igualmente, debido a la existencia de una serie de factores externos, como las iglesias protestantes, los partidos políticos, las agrupaciones no católicas, la presencia del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) y las políticas propias de los gobiernos municipales, se ha dado un complejo proceso de desmembramiento y reagrupación de la población indígena13.

En Chiapas, principalmente en las regiones Los Altos y la Selva, existen municipios autónomos que están integrados por comunidades indígenas dentro de un territorio definido por la influencia zapatista. Las comunidades de una zona o área indígena son las que deciden en asamblea de todos sus miembros si pertenecen al municipio autónomo o no. Otros municipios autónomos, que no corresponden con las demarcaciones de los municipios oficialmente reconocidos, instalan sus sedes en las comunidades de mayor influencia regional14, por lo que llegan a coexistir en una misma microrregión localidades que se inscriben dentro de los municipios autónomos y localidades que permanecen dentro de la demarcación legal. En ambos casos, se han ejecutado obras del PIBAI, para lo cual ha sido necesario que las localidades reconozcan la necesidad colectiva y lleguen a acuerdos para la gestión y realización de las obras, aún cuando se mantengan las diferencias políticas entre ellas.

Guerrero Cuenta con una población total de 1.8 millones de personas, casi 480 mil pertenecen a hogares indígenas – 232,279 son hombres y 247,536 mujeres –, que representan cerca del 27 por ciento de la población total de la entidad y poco más del 4 por ciento de los indígenas nacionales. La población indígena está presente en los 76 municipios estatales.

La población indígena de Guerrero es muy joven (más del 45 por ciento menores de 15 años). En los hogares indígenas, más del 82 por ciento de la población habla alguna lengua indígena, proporción que es ligeramente superior entre las generaciones mayores y desciende entre los más jóvenes.

En el estado predominan 4 grupos etnolingüísticos: náhuatl, mixteco, tlapaneco y amuzgo.

En la región de La Montaña existe una larga tradición de acción colectiva, sustentada en las formas de organización comunitaria, autoridades tradicionales y la formación de organizaciones que frecuentemente confluyen en movimientos sociales de carácter regional, como es el caso de la Policía Comunitaria.15

Uno de los principales factores de riesgo en la Montaña de Guerrero son los conflictos agrarios, los cuales han provocado constantes disputas por la tierra, herencias y lotes baldíos que no sólo se dan entre comunidades sino a su interior16. Asimismo, la presencia militar y sus consecuencias en la vida social en la región, las constantes denuncias sobre arbitrariedades de cuerpos policíacos y las violaciones a los derechos humanos, representan un factor clave con efectos en las estructuras de organización social.

13Perfiles Indígenas: http://www.ciesas.edu.mx/bibdf/sedes/istmo/perfilnacional.html 14CIEPAC: http://www.ciepac.org/index.html 15Sarmiento, Sergio El movimiento indígena en Guerrero. Hojarasca, número 88, agosto del 2004. 16CDI. Unidad de Planeación y Consulta. DGIDCPI. 2005. Elementos para planeación del Desarrollo Regional Integral en la Montaña de Guerrero. Documento interno. Pág. 15. Actualmente hay cinco conflictos agrarios considerados como focos rojos en la región de la Montaña de Guerrero.


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Hidalgo Es el séptimo estado por el tamaño de su población indígena. Cuenta con un total de 2.2 millones de personas, de los cuales 546,029 pertenecen a hogares indígenas -266,395 hombres y 279,634 mujeres- que representan casi una cuarta parte (24.4%) de la población de la entidad. La población indígena está presente en los 84 municipios con que cuenta el estado.

La estructura de la población indígena de Hidalgo según sexo, edad y condición de habla indígena muestra una población con gran presencia de jóvenes (39.6% menores de 15 años) y con considerable conservación intergeneracional de la lengua. En los hogares indígenas 70.7 por ciento de su población habla alguna lengua indígena, aunque se aprecia una significativa disminución entre las generaciones más jóvenes.

En el estado de Hidalgo predominan dos lenguas: el náhuatl y el otomí que agrupan 58.5 y 39.9 por ciento del total de la población en hogares indígenas de la entidad. Sin embargo, también están presentes otros grupos etnolingüísticas, como los Tepehuas, Zapotecos y Totonacas. En las regiones de La Huasteca y Otomí se presentan graves problemas ecológicos, sociales y políticos. Las partes boscosas de dichos lugares, han sufrido una deforestación acelerada, principalmente por la práctica de roza tumba y quema que realizan sus habitantes por la necesidad de ampliación de sus áreas de cultivo. Asimismo, en las partes bajas, hay escasez de agua, factor importante en el desarrollo de dichas comunidades.

Por otro lado, los conflictos religiosos derivados de la conversión a otras religiones de varios de sus habitantes, donde por mucho tiempo eran católicos, han ocasionado intolerancia e inclusive la expulsión de dichas personas.

Así mismo, los procesos democráticos para elegir a las autoridades municipales fomentados desde la federación, han generado casos de desacuerdo con los sistemas de usos y costumbres que se desarrollaban al interior de las comunidades, lo que en ocasiones ha creado divisiones y dentro de las localidades y también de éstas con los gobiernos municipales.

Oaxaca

Es el estado con mayor población indígena de México, cuenta con una población total de 3.4 millones de personas, de los cuales 1.6 millones pertenecen a hogares indígenas – 795,037 hombres y 849,067 mujeres – que representan casi el 48 por ciento de la población de la entidad y 16 del total indígena nacional. La población indígena está presente en 569 de los 570 municipios estatales.

La población indígena de Oaxaca muestra una estructura poblacional con gran presencia de jóvenes (casi 40 por ciento menores de 15 años). En los hogares indígenas poco más del 77 por ciento de su población habla lengua indígena, aunque se aprecia una ligera disminución entre las generaciones más jóvenes.

En el estado de Oaxaca se encuentran 12 grupos entnolingüísticos: el zapoteco, mixteco, mazateco y chinanteco, que agrupan poco más de 80 por ciento del total de los hogares indígenas de la entidad. También están presentes en la entidad los grupos: amuzgo, cuicateco, chatino, chocho, chontal de Oaxaca, huave, tacuate, mixe, ixcateco, triqui, zoque y náhuatl.


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El estado de Oaxaca es considerado como proveedor de mano de obra a nivel nacional, principalmente para las actividades agrícolas. Las condiciones actuales indican que este fenómeno se ha generalizado y que en las localidades con mayores rezagos y menores oportunidades de desarrollo se generan importantes flujos de emigrantes.

Puebla

Es el quinto estado con mayor población indígena de México, cuenta con una población total de 5.1 millones de personas, de los cuales poco más de 955 mil pertenecen a hogares indígenas – 464,098 hombres y 491,216 mujeres – que representan casi el 19 por ciento de la población de la entidad y poco más del 9 por ciento del total indígena nacional. La población indígena está presente en 216 de los 217 municipios estatales.

Como en las tres entidades federativas anteriores, la población indígena de Puebla muestra una población con gran presencia de jóvenes (40 por ciento menores de 15 años). En los hogares indígenas poco más del 67 por ciento de su población habla lengua indígena, aunque se aprecia una ligera disminución entre las generaciones más jóvenes:

En su territorio, predomina el grupo etnolingüístico náhuatl, al que pertenecen tres de cada cuatro personas en hogares indígenas. Otros grupos importantes en la entidad son el totonaca, el mazateco, el popoloca, el mixteco, el otomí y el zapoteco.

La situación geográfica y la diversidad de alturas y regiones naturales, hacen de la entidad una de las más variadas en el país. El sistema orográfico de la entidad está determinado, principalmente por la Sierra Madre Oriental y la cordillera Neovolcánica.

Los grupos que habitan la región de la Sierra Norte de Puebla, manejan de manera simultánea distintos agroecosistemas, los cuales han sufrido severos deterioros debido a su sobreexplotación, situación que ha incidido en la economía de los indígenas.

Originalmente, esta región estaba conformada, en sus partes más bajas, por bosques tropicales en donde se practicaba la agricultura de roza, tumba y quema; posteriormente, estos bosques fueron eliminados para convertir el terreno en potreros; en otros casos, se eliminó la vegetación originaria para establecer plantaciones de café.

San Luis PotosíEs el noveno estado con mayor población indígena de México, cuenta con una población total de 2.3 millones de personas, de los cuales 348.2 mil pertenecen a hogares indígenas – 176,100 hombres y 172,092 mujeres-- que representan 15.1 por ciento de la población de la entidad y 3.4 por ciento del total indígena nacional. La población indígena está presente en los 58 municipios estatales, sin embargo el 95% del total de la población en hogares indígenas se concentra en una sola región: La Huasteca. La estructura de la población indígena de San Luis Potosí por edad, sexo y condición de habla indígena muestra una población con gran presencia de jóvenes, 42.2 por ciento menores de 15 años. En los hogares indígenas 78.0 por ciento de su población habla lengua indígena, aunque se aprecia una ligera disminución entre las generaciones más jóvenes. En el estado de San Luis Potosí predominan tres grupos etnolingüísticos: el náhuatl, (61.0%), huasteco (34.6%) y pame (3.4%), que agrupan alrededor del 99 por ciento del total de los


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hogares indígenas de la entidad. Sin embargo, otros 23 grupos etnolingüísticas también tienen presencia en el estado. San Luis Potosí tiene una orografía muy accidentada debido a que la Sierra Madre Oriental cruza de sureste a noroeste, y las prolongaciones de la Sierra Gorda de Guanajuato y Querétaro la atraviesan de sur a norte. Ambos sistemas dan origen a diversos valles y planicies. La entidad es uno de los principales centros mineros del país, sin embargo, los yacimientos minerales se encuentran ampliamente distribuidos en aquellas porciones del territorio donde no hay población indígena.

Veracruz

Es el tercer estado con mayor población indígena de México, cuenta con una población total de 6.9 millones de personas, de los cuales 1.06 millones pertenecen a hogares indígenas – 522,487 hombres y 533,063 mujeres – que representan el 15 por ciento de la población de la entidad y 10 por ciento del total indígena nacional. La población indígena está presente en los 210 municipios estatales.

La estructura de la población indígena de Veracruz muestra gran presencia de jóvenes (39 por ciento menores de 15 años). En los hogares indígenas 68 por ciento de su población habla lengua indígena y también se aprecia una ligera disminución entre las generaciones más jóvenes.

En el estado de Veracruz predominan el grupo entnolingüístico náhuatl y totonaca, que agrupan a casi el 71 por ciento del total de los hogares indígenas de la entidad. Otros grupos de la entidad son el huasteco, popoloca, el zapoteco, el chinanteco, el otomí, el tepehua y el mazateco.

1.- Rezago en infraestructura básica en localidades indígenas El déficit de infraestructura comunitaria y de servicios públicos en las regiones indígenas nos habla de una brecha o distancia entre la población nacional promedio y la población indígena. La brecha, medida por el déficit que tiene la población a los servicios básicos no solo expresa el estado actual de rezago en las condiciones de vida de las localidades indígenas, sino que también expresa menores oportunidades para su desarrollo –es decir mayor rezago en el futuro- ya que se trata de la carencia de los elementos estructurales mínimos para la realización de actividades productivas y la formación de capital humano. El país está conformado por 2,443 municipios, de los cuales 1,292 municipios tienen marginación alta y muy alta17. De estos, el 45 por ciento son indígenas y en ellos viven 5.2 millones de personas, lo que supone más de la mitad del total de la población indígena del país. Con relación a las entidades federativas en donde se concentran los municipios con mayores niveles de marginación, están Chihuahua, Durango y Nayarit. El total de municipios eminentemente indígenas de Guerrero, Jalisco, México, Querétaro, San Luis Potosí y Veracruz presentan niveles altos de marginación. En términos generales, la población que habita en las localidades indígenas muestra un rezago en alfabetismo y educación

17 Medida a través del “índice de marginación”, que periódicamente es estimado por el Consejo Nacional de Población (CONAPO).


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principalmente, así como en el acceso a los servicios de salud. La pobreza, la marginalidad y la exclusión de la población indígena se expresa, además en las condiciones de sus viviendas como la falta de acceso a servicios tales como agua y electricidad.

Agua entubada

El agua es un recurso indispensable para el trabajo del hogar, la preparación de los alimentos y el lavado de utensilios de cocina y de ropa, así como para la higiene, la salud, el riego en el solar de la vivienda y el consumo de los animales domésticos. La carencia de este servicio tiene mayores implicaciones para la población femenina ya que son las mujeres, como se mencionó anteriormente, las que en la mayoría de los casos la transportan a sus viviendas.

El 15 % de las viviendas del país viviendas no tiene agua entubada (promedio nacional), pero en el caso de las vivienda indígenas, el 63.% carece de este servicio.

Energía eléctrica

A escala nacional, la cobertura de este servicio es elevada (95%). Para las viviendas indígenas, el servicio llega a casi el 83%. Sin embargo, aún cuando este nivel es significativo, todavía existen municipios que carecen del servicio. Los estados cuyos municipios indígenas tienen la menor cobertura con electricidad son: Durango (10%), Nayarit (35%), Guerrero (40%.), Jalisco (17%) y Chihuahua (9%).

Infraestructura carretera

Cerca del 54 por ciento de las localidades indígenas se encuentran dispersas y alejadas de vías de comunicación: 11,476 se ubican a 2.5 Km o más de la carretera más cercana, de las cuales 6,370 están a más de 5 Km. Los desplazamientos que deben hacer a clínicas o escuelas, centros de distribución de alimentos y otros bienes o servicios que no están disponibles en la localidad dificultan, el acceso y aprovechamiento de los mismos.

Las personas que habitan en localidades indígenas situadas a más de 2.5 kilómetros de la carretera más cercana superan los 3 millones, de las cuales más de 1.5 millones habitan en localidades que distan 5 Km o más de la carretera más próxima. Estas últimas localidades pueden considerarse gravemente incomunicadas y se localizan principalmente en Oaxaca (1,551), Chiapas (1,029) y Chihuahua (739), donde estos tres estados concentran la mitad de las localidades indígenas con este nivel de incomunicación.

En las localidades de entre 100 y 499 habitantes, se concentra la mayor cantidad de población indígena que no cuenta con accesos carreteros, siendo estos 527,043 habitantes. El 78% por ciento de estas localidades se ubican en municipios indígenas, y el restante 22% se distribuye entre los de presencia indígena y el resto de los municipios del país. Esta situación afecta a más de 1,626,000 habitantes que padecen problemas de aislamiento entre sus comunidades y algún centro de abasto o prestación de servicios.

Otro aspecto digno de hacerse notar es que las localidades ubicadas a más de 2.5 Km que tienen entre menos de 100 y de 100 a 499 habitantes, cubren más del 85 por ciento del total de localidades, y son los estados de Oaxaca, Chiapas y Veracruz los que ocupan los primeros lugares en este aspecto.


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Instituciones, reglas, organizaciones y competencias En este apartado se proporciona información sobre las instituciones públicas y privadas, formales e informales relevantes para el PIBAI, sobre el marco jurídico y programático en el que se opera este programa y sobre las competencias generales y específicas de las instituciones-organizaciones que intervienen en éste. Instituciones-organizaciones relevantes para la operación del PIBAI La operación del PIBAI implica la colaboración entre instituciones federales y la coordinación de acciones con estados y municipios. Las organizaciones que participan en el PIBAI son: En el ámbito comunitario:• Las comunidades indígenas, como solicitantes, vigilantes y beneficiarias de la acción del PIBAI

• Comités de obras y organizaciones de la sociedad civil en participación y contraloría social

En el ámbito federal:• La CDI, institución ejecutora del PIBAI y responsable del proyecto con el Banco Mundial.

• CFE, CNA y SCT en su papel de normativas sectoriales (electricidad, agua y caminos, respectivamente)

• CFE, SCT, LFC como agencias ejecutoras federales

• La SEMARNAT y la PROFEPA como instancias competentes para promover y vigilar el cumplimiento de la legislación ambiental y de los recursos naturales en los procesos de realización de obras de infraestructura

• La SFP y la Auditoría Superior de la Federación como instancias de control y vigilancia

En el ámbito estatal:El Gobierno del Estado, a través del titular del poder ejecutivo local, es el responsable de la ejecución de los subproyectos y contraparte legal en los acuerdos de coordinación. Su intervención se da por medio de: • El COPLADE o la instancia de planificación estatal, que se encarga de definir las obras

por financiar, participar en la definición de las aportaciones estatales y municipales, realizar el seguimiento en el avance de la ejecución del Programa y hacer la integración del cierre del ejercicio.

• Las dependencias sectoriales estatales, a través de sus secretarías de obras o las oficinas de aguas y caminos, que generalmente actúan como las ejecutoras estatales, con las cuales se firman los anexos de ejecución, que son los instrumentos específicos que se firman para cada subproyecto.

• En algunos casos (San Luis Potosí, Puebla, Oaxaca) participan las dependencias de atención especializada a pueblos indígenas, realizando tareas de promoción, concertación y apoyo para las gestiones.

En el ámbito municipal:


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Instancias de decisión municipal, como COPLADEMUN o Consejos Municipales de Desarrollo Rural, etc. Los ayuntamientos como agencias ejecutoras municipales. En los casos en los que un municipio actúa como agencia ejecutora, firma el anexo de ejecución específico para las obras a su cargo.

Marco jurídico del PIBAI

El PIBAI es un programa de la Administración Publica Federal (APF) cuyas acciones se desarrollan en el marco de un complejo entramado jurídico conformado por normas de diferente jerarquía y naturaleza (Constitución, leyes, reglamentos, decretos, reglas) aplicables en razón de los derechos y obligaciones y de los sujetos, materias y órdenes de competencia involucradas en la operación del mismo. Para efectos del proyecto con el Banco Mundial, la consideración de este marco jurídico es de enorme importancia porque: a) Establece con claridad las funciones que puede realizar la CDI en tanto agencia responsable del proyecto (y de manera concomitante, las que no puede realizar), b) Determina los instrumentos que deben formalizarse para que otras entidades, tanto federales, como estatales y municipales, desarrollen las acciones derivadas del proyecto y c) Señala cuáles dependencias son las responsables de las acciones requeridas por el proyecto, pero que están fuera de la competencia de la CDI. El conjunto de normas aplicables al PIBAI puede clasificarse en: a) Normas de carácter general que hacen referencia a los derechos y obligaciones de todos los individuos y a la organización y distribución de competencias de las instituciones públicas; b) Normas específicas que se ocupan de los derechos indígenas y de las instituciones públicas encargadas de velar por su cumplimiento y c) Un tercer grupo de normas aplicables exclusivamente para la operación del PIBAI. Normas de aplicación general El Sistema Jurídico Mexicano está basado en la organización política federal y en la división de poderes previstas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, CPEUM (Anexo 1). La Federación está compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior. Estos tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, al Municipio Libre. Las competencias de los tres órdenes de gobierno están previstas en la CPEUM. El poder de la federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El poder ejecutivo, a través de la APF, es el responsable la función administrativa del estado. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley Federal de Entidades Paraestatales establecen las bases para el funcionamiento de cada dependencia (Anexo 1). En el caso de las funciones relacionadas con la dotación de infraestructura básica, están debidamente asignadas a las Secretarías de Estado correspondientes (SCT, SEMARNAT, SE), las cuales disponen del presupuesto, las atribuciones y las facultades legales, así como la estructura operativa y la capacidad técnica para la realización de las obras (por sí mismas o a través de sus organismos). Por esa razón el PIBAI se concibe más bien como un complemento y una “palanca” para favorecer la acción de esas dependencias hacia las localidades indígenas


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y no como un programa que sustituye por completo las acciones de las Secretarías responsables de cada sector. Por otra parte, en tanto la CDI fomenta la transversalidad en las intervenciones institucionales, procurando asignar recursos de manera convergente con los demás gobiernos y con las dependencias federales; no busca relevar de sus funciones a las secretarías de estado y demás entidades sectoriales competentes en lo que se refiere a la atención de las localidades indígenas. Más aún, el apego a la distribución de responsabilidades dentro de la APF no hace viable que la CDI se responsabilice de la satisfacción de todas las necesidades de las poblaciones indígenas, ni de la ejecución de todas las acciones para su desarrollo, así como tampoco del cumplimiento de toda las leyes y normas aplicables a la ejecución de obras como las del PIBAI. Esta limitación de las funciones institucionales, que en parte ha motivado el actual arreglo institucional, se considera un elemento fundamental para el diseño de un proyecto con el Banco Mundial, pues en cualquier caso la CDI se apoyará en la estructura institucional vigente para el cumplimiento de los compromisos derivados de una operación de préstamo, incluyendo el cumplimiento de las salvaguardas de ese organismo financiero. El derecho de los individuos a la integridad personal y patrimonial, en particular aquéllos relacionados con las obras del PIBAI, ya sea como beneficiarios o como posibles afectados, está previsto en los artículos 14, 16 y 27 de la CPEUM y el respeto a este derecho está regulado en la Ley Agraria; en los códigos penal y civil federales y los respectivos de las entidades federativas, así como en la Ley de Expropiación. (Anexo 1). Estos ordenamientos legales han sido el marco general para resolución, pero sobre todo la prevención, de las inconformidades y los problemas por las obras construidas con el PIBAI, por lo que cualquier procedimiento para la solución de conflictos dentro del proyecto, necesariamente se ajustará a dicho marco legal, con la participación de las dependencias legalmente competentes. El derecho a un medio ambiente adecuado, así como el mandato para la preservación y la restauración del equilibrio ecológico están establecidas en el artículo 27 de la CPEUM y reguladas por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (Anexo 1) y en su reglamento. Las normas y principios básicos de la planeación y las bases para promover y garantizar la participación de los diversos grupos sociales así como de los pueblos y comunidades indígenas en la elaboración de los programas de desarrollo están previsto en la CPEUM y regulados en la Ley de Planeación (Anexo 1). La operación presupuestal, contable, el gasto público y el ejercicio presupuestal de los programa de la APF se norman y regulan por las disposiciones de las leyes de Presupuesto Contabilidad y Gasto Público Federal; Obra Pública y Servicios Relacionados con las mismas; Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y sus respectivos reglamentos así como por el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación y el Manual de normas presupuestarias de la APF.

La acción de los servidores públicos que participan en la operación del PIBAI está normada por la Ley Federal de Responsabilidad de Servidores Públicos y por la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.

La fiscalización del gasto federal está regulada por la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, así como por la Ley de Fiscalización de Fiscalización Superior.

Es importante mencionar que las leyes que regulan el gasto público federal, la realización de obras públicas, las adquisiciones y contrataciones, así como la fiscalización se aplican en


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todos los casos en que se ejerzan recursos federales, aún en los casos en que las agencias ejecutoras sean estatales o municipales y que se mezclen con los recursos aportados por los gobiernos locales.

Por el tipo de obras que realiza el PIBAI es necesario tener en cuenta las siguientes leyes:

• Ley Agraria

• Ley de Aguas Nacionales

• Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal

• Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica

• Ley de Vías Generales de Comunicación

• Leyes ambientales y/o vinculadas a la protección del ambiente

Normas específicas en materia de derechos indígenas

En las últimas dos décadas México ha vivido una etapa de reformas jurídicas en materia de derechos indígenas y de igualdad de oportunidades. A partir de la reforma constitucional de 2001, el Sistema Jurídico Mexicano reconoce los derechos de los pueblos y comunidades indígenas que a continuación se señalan:

1. No discriminación

2. Reconocimiento como pueblo indígena

3. Autoadscripción

4. Autonomía

5. Libre determinación

6. Aplicación de sus sistemas normativos

7. Preservación de su identidad cultural

8. Consulta y participación

9. Tierra y territorio

10. Desarrollo

11. Derechos especiales en procedimientos legales (traductor y defensor con conocimiento de su lengua y cultura)

El derecho al desarrollo y a la participación en las políticas y acciones de gobierno de los indígenas está previsto en el apartado B del artículo 2º de la CPEUM, que establece que la Federación, los Estados y los Municipios promoverán la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, además de establecer las instituciones y determinar las políticas necesarias para garantizar el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, políticas que deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos. A la fecha, en seis estados los congresos locales modificaron sus constituciones a efecto de incorporar los contenidos del artículo 2º de la CPEUM, con lo cual el número de entidades federativas que reconocen derechos constitucionales a los indígenas se amplió a 21, además tres congresos locales reconocieron constitucionalmente el derecho a nos ser discriminados por motivos étnicos. (Ver anexo 1 Power Point Situación de los Derechos Indígenas en las entidades federativas)


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Por su parte, el Congreso de la Unión ha expedido 2 leyes específicas para la diversidad, ha modificado 16 ordenamientos que ya existían y ha tenido avances en el reconocimiento a la diversidad cultural como elemento de la tarea legislativa, lo que se tradujo en al menos 5 nuevas leyes que contienen, desde el momento de su expedición, previsiones específicas para la población indígena. (Ver anexo 1 Relación de Ajustes Legislativos)

Entre estos ordenamientos desataca la Ley que crea la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (la CDI), institución que tiene por objeto orientar, coordinar, promover, apoyar, fomentar, dar seguimiento y evaluar los programas, proyectos, estrategias y acciones públicas para el desarrollo integral y sustentable de los pueblos y comunidades indígenas, de conformidad con el artículo 2o. de la CPEUM. La CDI rige sus acciones por los siguientes principios:

I. Observar el carácter multiétnico y pluricultural de la Nación;

II. Promover la no discriminación o exclusión social y la construcción de una sociedad incluyente, plural, tolerante y respetuosa de la diferencia y el diálogo intercultural;

III. Impulsar la integralidad y transversalidad de las políticas, programas y acciones de la Administración Pública Federal para el desarrollo de los pueblos y comunidades indígenas;

IV. Fomentar el desarrollo sustentable para el uso racional de los recursos naturales de las regiones indígenas sin arriesgar el patrimonio de las generaciones futuras;

V. Incluir el enfoque de género en las políticas, programas y acciones de la Administración Pública Federal para la promoción de la participación, respeto, equidad y oportunidades plenas para las mujeres indígenas, y

VI. Consultar a pueblos y comunidades indígenas cada vez que el Ejecutivo Federal promueva reformas jurídicas y actos administrativos, programas de desarrollo o proyectos que impacten significativamente sus condiciones de vida y su entorno.

En términos generales, puede afirmarse que el marco constitucional mexicano, en el cual se ejecuta el PIBAI y eventualmente se implementaría un proyecto con el Banco Mundial, es acorde con el marco jurídico internacional en materia indígena, así como los principios fundamentales para el derecho de los individuos al desarrollo. Sin embargo, la tarea legislativa para adecuar el sistema jurídico a los derechos previstos en la constitución es una tarea de largo aliento.

Normas de aplicación específicas para el proyecto

De manera específica le son aplicables las Reglas de Operación del PIBAI y sus lineamientos operativos, así como las normatividades aplicables por la SCT, la CNA y la CFE, según la obra que se realice.

Marco programático del PIBAI

El PIBAI es un programa perfectamente articulado con las demás tareas de gobierno, y además de perseguir los objetivos particulares relacionados con el beneficio a la población indígena, en el plano más general contribuye al cumplimento de los objetivos que se establecen en los siguientes instrumentos del ámbito federal:

• Plan Nacional de Desarrollo, 2001-2006


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• Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas 2001-2006

• Programa Sectorial de Energía 2001-2006.

• Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2001-2006.

• Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2001-2006.

• Programa Nacional Hidráulico, 2001-2006

• Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006

En el ámbito estatal el PIBAI contribuye al cumplimiento de los objetivos de desarrollo que cada gobierno estatal y municipal se ha trazado, en particular para la atención a la población más pobre, así como a la población indígena. El nivel de coordinación necesario para que los objetivos se cumplan en cada nivel se muestran en el siguiente diagrama.

VÍA: CDI – MUNICIPIO- ESTADO

NECESIDADES INFRAESTRUCTURA12,000 LOCALIDADES, 30,000 ACCIONES APROX.

1,000 – 1,250 ACCIONES ANUALES NO PREDECIBLES

RECURSOS ASIGNADOS

COMUNIDADES ELEGIBLES

PORFÓRMULA

CONCERTACIÓN

CONESTADOS

PRIORID

ADCDI-

ESTADOS– GRUPOS

INDÍG

ENASMETAS DEL GOBIERNO FEDERAL

METAS GOBIERNO ESTATAL

METAS MUNICIPALES

DEMANDA COMUNITARIA

LIN

EA

SN

AC

ION

AL

ES

DE

PO

LÍT

ICA

CONSOLIDACIÓN

DEMANDA EXISTENCIADE

PROYECTOS

PRIORIZACIÓ

NESTATAL

GESTOR DE OBRAS

ELABORA Y EJECUTA ALGUNOS

PROYECTOS

ARTICULACIÓN DEMANDA

COMUNITARIA

DEMANDA EFECTIVACOMUNTARIACO

ND

ICIO

NE

SP

OL

I TIC

AS

YS

OC

IOE

CO

NO

MIC

AS

Area crítica


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Competencias y acciones de las instituciones-organizaciones que intervienen en el PIBAI

Generales

Las comunidades indígenas, son las comunidades integrantes de un pueblo indígena, que formen una unidad social, económica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres. Si bien es cierto que estas comunidades comparten todas o algunas de las características referidas, las mismas no pueden ser vistas como entidades homogéneas entre sí. Sus diferencias están marcadas, además de la pertenencia etnolingüística; por elementos como la diversidad de formas de organización; por condiciones de asentamiento como son concentración o dispersión geográfica de sus integrantes; por el medio físico que las rodea y por el tipo de recursos naturales a los que tienen acceso, así como las formas en que sus autoridades ejercen el poder. Sin embargo, a pesar de la diversidad en las comunidades indígenas, la toma de decisiones en asamblea es uno de los usos y costumbres fundamentales y generalizados. Las asambleas son las instancias válidas en las que se toman las decisiones y se construyen los acuerdos que se pretende que sean válidos para los integrantes de la comunidad. En la operación del PIBAI, estas asambleas son los espacios en los que las comunidades priorizan sus necesidades, acuerdan las obras cuya realización se va a solicitar y nombran a los encargados de gestionarlas y darles seguimiento.

Breve descripción de los procedimientos seguidos en las asambleas comunitarias Todas las comunidades deciden colectivamente asuntos importantes como infraestructura, territorio, cuestiones de la iglesia o de educación. En las asambleas las personas tienen derecho a participar independientemente de su condición jurídica sobre la tierra. Generalmente se aplican mecanismos de sanción a quienes no asisten, además de quedar obligados a aceptar las decisiones tomadas.

Las decisiones más delicadas se toman el día de la fiesta del pueblo, cuando hay más asistentes (entre ellos los migrantes). En los casos en que existan, las organizaciones de migrantes se suman a las iniciativas y comprometen un programa de trabajo.

La convocatoria a la asamblea se realiza por dos vías: por un sistema de campanas, cuernos o “rielazos”, o a través de un citatorio que se reparte personalmente por un encargado (topil).

Durante la asamblea alguna autoridad expone el proyecto que se somete a consideración. Como primer recurso se busca el consenso. Se permite el libre intercambio de ideas, los puntos de vista se van centralizando en tres o cuatro posiciones y entonces de busca el consenso. El sistema de votación aceptado es a mano alzada, y es suficiente para generar compromisos por parte de la autoridad. El cumplimiento de los encargos puede realizarse directamente por la autoridad o a través de un comité.

Son elegibles como miembros del comité las personas que están obligadas a pagar un tequio por su cargo1

Las decisiones de la comunidad finalmente deben llevarse al nivel municipal. Frente al gobierno municipal cada localidad es representada por su agente municipal.


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Las comunidades impulsan sus demandas por obras del PIBAI en distintos espacios: Ante autoridades estatales, en las delegaciones CDI, en las delegaciones de las normativas, en audiencias públicas de la CDI o del gobernador, y también recurren a la presión social. En algunos casos tienen que enfrentar fuertes intereses de poder locales.

Con el propósito de facilitar la comprensión de la comunidad como institución-organización que participa en el PIBAI, es necesario tener en cuenta que la comunidad indígena es un concepto diferente al de localidad y al de comunidad (en su significado genérico). Las localidades son los asentamiento humanos de más de una vivienda que tiene un nombre reconocido por la ley o la costumbre y que se utilizan como base para los reportes censales, por su parte las comunidades son los núcleos agrarios propietarios de tierra, según los reconoce la Ley Agraria.

Los comités de obras o representantes comunitarios son las personas nombradas por la comunidad o la localidad beneficiada para realizar en su nombre las acciones de gestión, seguimiento, verificación y recepción de la obra.

El Ayuntamiento es el órgano colegiado que se erige como autoridad político-administrativa en el municipio.

Los COPLADEMUN son organismos públicos descentralizados, con personalidad jurídica propia autorizados para efectuar tareas de planeación en el ámbito municipal; con facultades para promover y convenir programas y recursos, tanto con otros municipios y los gobiernos de los estados como con la Federación.

El Gobierno del Estado, es el poder ejecutivo de cada entidad federativa, responsable de la función administrativa.

Los COPLADE son organismos estatales públicos, dotados de personalidad jurídica y patrimonio propios, encargados de promover y coadyuvar a la formulación, actualización, instrumentación y evaluación de los planes estatales de desarrollo, buscando compatibilizar a nivel local los esfuerzos que realicen los gobiernos federal, estatal y municipal tanto en el proceso de planeación, programación, evaluación e información, como en la ejecución de obras y la prestación de servicios públicos.

Principales características de los comités de obras Es común que en las comunidades se generen diversos comités: el comité de obras, otros de corte partidista, de festejos, entre otros No es extraño que estos comités pidan cuotas a los miembros de la comunidad para realizar sus tareas. Los comités de obra tienen pocas capacidades para solventar sus tareas de vigilancia y en algunos casos, para el funcionamiento de las obras.


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La CDI es el organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, no sectorizado, con personalidad jurídica, con patrimonio propio, con autonomía operativa, técnica, presupuestal y administrativa cuyo objeto es orientar, coordinar, promover, apoyar, fomentar, dar seguimiento y evaluar los programas, proyectos, estrategias y acciones públicas para el desarrollo integral y sustentable de los pueblos y comunidades indígenas de conformidad con el artículo 2o. de la CPEUM. Para el despacho de los asuntos de su competencia, la CDI cuenta con la Unidad de Planeación y Consulta; la Unidad de Coordinación y Enlace; la Coordinación General de Administración y Finanzas; la Coordinación General de Programas y Proyectos Especiales; la Dirección General de Asuntos Jurídicos; delegaciones en 24 entidades federativas y 111 Centros Coordinadores para el Desarrollo Indígena.

La CNA es el órgano administrativo desconcentrado de "la SEMARNAT que tiene por objeto ejercer las atribuciones que le corresponden a la autoridad en materia hídrica y constituirse como el Órgano Superior con carácter técnico, normativo y consultivo de la Federación, en materia de gestión integrada de los recursos hídricos, incluyendo la administración, regulación, control y protección del dominio público hídrico”. La CFE es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio, encargado de prestar el servicio público de energía eléctrica, entendido éste como la planeación del sistema eléctrico nacional; la generación, conducción, transformación, distribución y venta de energía eléctrica, y; la realización de todas las obras, instalaciones y trabajos que requieran la planeación, ejecución, operación y mantenimiento del sistema eléctrico nacional. La SCT es la dependencia del ejecutivo federal encargada de la construcción y modernización de la infraestructura para el transporte y comunicaciones del país.

La SFP es la dependencia del Ejecutivo encargada de abatir los niveles de corrupción en el país y dar absoluta transparencia a la gestión y el desempeño de las instituciones y los servidores públicos de la Administración Pública Federal".

La SEMARNAT es la dependencia de gobierno competente para fomentar la protección, restauración y conservación de los ecosistemas y recursos naturales, y bienes y servicios ambientales, con el fin de propiciar su aprovechamiento y desarrollo sustentable. Entre sus actividades sustantivas está promover y vigilar el cumplimiento de la legislación ambiental y de los recursos naturales.

La PROFEPA es el órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) con autonomía técnica y operativa cuya principal incrementar los niveles de observancia de la normatividad ambiental, a fin de contribuir al desarrollo sustentable y hacer cumplir las leyes en materia ambiental. Las Organizaciones de la Sociedad Civil son organizaciones o agrupaciones mexicanas legalmente constituidas, que no persiguen fines de lucro ni de proselitismo partidista, político-electoral o religioso, cuyas actividades están previstas en Ley Federal de Fomento a las Actividades de las Organizaciones Civiles y que realizan alguna de las siguientes actividades que pueden relacionarse con la ejecución del PIBAI: a) asistencia social, b) cívicas, c) asistencia jurídica, d) apoyo al desarrollo de los pueblos y comunidades indígenas, e) promoción de la equidad de género, f) aportación de servicios para la atención a grupos sociales con capacidades diferentes, g) cooperación para el desarrollo comunitario, h) defensa de derechos humanos, i) apoyo para el aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, entre otras.


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Funciones específicas en el programa

Según los lineamientos específicos 2005, que reglamentan la operación del PIBAI, las organizaciones participan como a continuación se describe:

La CDI

• Focaliza los recursos para comunidades indígenas.

• Orienta, coordina y norma a nivel nacional y estatal el PIBAI.

• Colabora en la concertación de acciones con los posibles beneficiarios.

• Promueve y formaliza aportaciones financieras de los otros órdenes de gobierno para las obras financiadas por el PIBAI.

• Autoriza y suministra los recursos de la CDI para las obras que se ejecuten al amparo del PIBAI.

• Realiza el seguimiento de las obras y acciones que se realicen con cargo total o parcial al PIBAI.

• Integra los informes normativos de carácter físico y financiero de las obras que se realicen con cargo al PIBAI.

• Da a conocer y verifica que se cumplan las disposiciones normativas de carácter federal que regulan el PIBAI.

Las dependencias federales que son normativas sectoriales:

• Aplican la normatividad en sus ámbitos de competencia, validando los proyectos ejecutivos y obras considerando:

o Aspectos técnicos. o Aspectos presupuestales. o Congruencia de ambos. o Capacidad técnica de ejecutores.

• Participan en la supervisión de las obras validadas y hacen las observaciones correspondientes.

Agencias ejecutoras:

• Obtienen la aceptación de las obras de los beneficiarios.

• Obtienen la validación normativa de los proyectos ejecutivos para la ejecución de las obras.

• Formulan, integran y proporcionan los expedientes técnicos simplificados de las obras.

• Formulan las propuestas de obras en los formatos que la normatividad del programa precisa.

• Realizan los procesos y procedimientos normativos para la ejecución de las obras.

• Supervisan la ejecución de las obras autorizadas.

• Informar los avances en la ejecución de las obras.


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• Comprueban el uso de los recursos aplicados en la obra con base en la normatividad establecida.

• Realizan la entrega recepción de las obras. (Constructora - Ejecutora, Beneficiarios -Instancias operadoras)

Gobiernos estatales y municipales:

• Participan en el logro de los objetivos del programa.

• Colaboran en la identificación, priorización y aceptación de obras por parte de los beneficiarios.

• Suman esfuerzos y recursos con los demás órdenes de gobierno para un mayor beneficio e impacto en la entidad.

• Liberan los derechos de vía, servidumbres de paso, bancos de materiales y/o demás permisos que se requieran para la ejecución de las obras.

• Son corresponsables de la correcta ejecución de las obras y aplicación de los recursos.

• Realizan supervisión de las obras que se ejecuten en al amparo del programa.

• Verifican que se realice la entrega-recepción de las obras realizadas al amparo del programa.

Beneficiarios:

• Proponen y validan las obras que se realicen en sus localidades.

• Participan en la ejecución de las obras, ya sea mediante la aportación de recursos económicos, materiales o de mano de obra si su situación lo permite, y el seguimiento a las acciones.

• Verifican la realización de las obras que hayan validado.

• Denuncian cualquier anomalía en las obras.

• Operan las obras cuando así se haya previsto y dispongan de la capacidad necesaria, así como cuando la normatividad lo establezca.

• Suscriben las actas de entrega recepción de las obras que hayan validado (Posibilidades: Aceptación, rechazo, condicionamiento)

Cuando se analizan las competencias y acciones de las instituciones –organizaciones que participan en el PIBAI es necesario tener en cuenta lo siguiente:

• El modelo de implementación del PIBAI requiere niveles de flexibilidad que le permitan adaptarse a las condiciones particulares y a los diferentes grados de desarrollo institucional de las entidades federativas, tanto al nivel estatal como al municipal.

• En los casos en los que alguna de las organizaciones carece de las estructuras y capacidades para operar conforme a lo previsto, en la práctica las delegaciones y centros coordinadores de la CDI apoyan para subsanar algunas de esas insuficiencias. Uno de los aspectos clave en el diseño y operación del programa es definir el punto hasta el cual la CDI debe intervenir y realizar acciones complementarias de fortalecimiento, sin que el


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PIBAI cambie los fundamentos de su diseño y sin que trastoque sus objetivos generales (por ejemplo, si la CDI realizara acciones de suplencia o se convirtiera en la agencia ejecutora, o si el PIBAI se transformara en un programa que atendiera principalmente al fortalecimiento de las capacidades municipales). La misma flexibilidad será necesaria en el diseño de un proyecto con el Banco Mundial como una condición para que logre sus objetivos.

• Las relaciones entre las instituciones federales, estatales y municipales están marcadas por relaciones de poder en todos los niveles, pero también por las prioridades establecidas en sus planes de desarrollo y marcos legales específicos que no siempre coinciden entre los estados, ni con respecto al gobierno federal. El esfuerzo explícito de la CDI ha sido por armonizar los esfuerzos institucionales en los tres niveles de gobierno, dado que cada uno de ellos obedece a sus propias dinámicas y tiene su propio marco legal.

• Las reglas de operación y lineamientos específicos del PIBAI han tenido algunos ajustes, derivados de las experiencias y aprendizajes en sus tres años de operación. Esos ajustes han tenido entre sus principales propósitos el de formalizar las responsabilidades de los actores, para que los compromisos entre la federación y los estados y municipios sean debidamente cumplidos.

• Dado el gran número y diversidad de instituciones y organizaciones que participan en el PIBAI, así como la multiplicidad de ambientes políticos y sociales en los cuales debe ejecutarse el programa, es natural que existan importantes espacios de relaciones informales que pueden sostener o por el contrario, dificultar el éxito de los subproyectos.

Los puntos anteriores, se incluirán en el diseño y ejecución del proyecto, en tanto que: a) Los compromisos y acciones se harán dentro del marco legal y el arreglo institucional

vigente. La CDI asumirá las funciones rectoras y de coordinación que le permiten sus atribuciones, las cuales no incluyen facultades mandatorias frente a los demás órdenes de gobierno.

b) Ante las insuficiencias en la capacidad institucional, detectadas en el proceso de preparación del proyecto, se preferirá la asistencia a las instituciones participantes para la adquisición de capacidades, principalmente en el nivel estatal y municipal y en todo lo posible, se evitará que la CDI realice acciones de suplencia en las tareas que corresponden a los beneficiarios.

c) La asistencia técnica, la supervisión de obras y de procedimientos, las tareas de comunicación, así como la adopción de medidas preventivas de conflictos, serán acciones centrales para fortalecer el programa, conforme a las condiciones de coordinación que pueden lograrse con las demás instituciones relacionadas con la ejecución del PIBAI.

Actores sociales En este apartado se revisa el contexto social de los actores internos y externos para el PIBAI, se describe el manejo de sus prioridades y la distribución de los beneficios generados. Los resultados se concentran en dos matrices desglosadas por categoría de actores. Consideraciones generales sobre la relación de los actores involucrados en el proyecto


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• La experiencia demuestra que el modelo de implementación del PIBAI ha permitido niveles de flexibilidad suficientes para adaptarse a condiciones particulares en cada estado, con arreglos institucionales muy diversos; en la mayoría con una fuerte intervención de las delegaciones y centros coordinadores de la CDI.

• El reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas amplía los espacios de participación de estos actores en la gestión de políticas públicas y reclama la consolidación de una nueva institucionalidad.

• Las fuerzas de cohesión y las capacidades de gestión de las comunidades indígenas tienen una expresión particular en cada caso. El PIBAI reconoce en la asamblea comunitaria la estructura superior de decisión y su interlocutor válido para la toma de decisiones. La asamblea comunitaria es el más importante de los usos y costumbres indígenas.

• Con base en sus valores culturales, los indígenas tienen la capacidad de solventar los problemas comunitarios.

• Puede decirse que una proporción muy importante de las comunidades indígenas viven en condiciones de vulnerabilidad física (que se describen en el capítulo de riesgos).

• El marco de diseño y ejecución de las políticas públicas en México se da en el contexto de tres grandes procesos: a) Federalización, b) Avance democrático y c) Aumento de la participación social. Los actores sociales asumen posiciones frente a estos procesos, los cuales tienen su expresión al nivel del entramado de relaciones locales.

• México ha avanzado hacia un esquema de administración política y económica descentralizada. Una gran parte de los servicios de infraestructura ya han estado a cargo de las entidades y los municipios. Este proceso ha tocado de manera muy tangencial a los municipios de mayor grado de marginación.

• El avance democrático del país ha diversificado el mapa del poder político, cambiando las relaciones entre la federación y los estados. El entendimiento entre ellos también considera los signos políticos que interactúan. El tema es un referente fundamental para la discusión sobre el diseño y ejecución de las políticas públicas.

• Las relaciones interinstitucionales con los estados y municipios se da en el marco de poderes soberanos. El consenso intergubernamental es permeado por relaciones de poder y marcos legales específicos que no siempre coinciden.

• El modelo transversal que propone la política de atención a la población indígena implica una relación entre las organizaciones gubernamentales (federales, estatales y municipales) que aborda tres niveles: i) político, ii) programático y iii) administrativo. La resolución de los problemas derivados de la operación del PIBAI en esos tres niveles es de tal complejidad, que provoca momentos de acuerdo y de tensión entre las partes.

• La ejecución de las obras recorre un camino más sinuoso aún, en donde convergen normas y procedimientos reglamentados que requieren ser compatibilizados, con el objetivo de que todos los actores generen la documentación comprobatoria del gasto público que exige la Ley de la materia.


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Marco político-institucional en los estados de interés

Dos elementos fundamentales para explicar las prácticas institucionales en los estados son el marco de fuerzas políticas que participan y la jerarquía del tema indígena en cada entidad. El entramado de relaciones se explica en lo local. En el caso de los estados de Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Puebla y Veracruz la mayoría electoral de las cinco entidades que albergan población indígena decidió conforme el siguiente mapa:

Entidades Partido gobernante Periodo

Oaxaca, Puebla, Veracruz PRI 2004-2010

Guerrero PRD 2005-2011

Chiapas Coalición PRD 2000-2006

San Luis Potosí PAN 2003-2009

Hidalgo PRI 2003-2009

Las autoridades estatales interactúan con un gobierno federal que renovará administración el próximo año.

El nivel jerárquico de las institucionales estatales que fungen como interlocutoras de la CDI, en todos sus programas y acciones, incluyendo al PIBAI, difieren en importancia, como se muestra en las entidades de interés:

Entidad federativa Interlocutor de la CDI

Guerrero, Oaxaca Secretaría de Asuntos indígenas

Chiapas Secretaría de Pueblos Indios

Puebla Coordinación General de Desarrollo de las Comunidades Indígenas dependiente de la Secretaría de Desarrollo Social

Veracruz Sin ninguna área responsable específica. Se atiende en la Subsecretaría de Desarrollo Social, sin embargo se tienen condiciones favorables para el trabajo conjunto

Hidalgo Dirección General de Programas de Atención a Indígenas

San Luis Potosí Coordinación General para la Atención de Pueblos Indígenas

Es importante notar que para muchos municipios el proyecto representa la única oportunidad para financiar obras de infraestructura de acuerdo a sus necesidades. Por tanto el programa es prioritario para la CDI, pero también lo es para los gobiernos estatales y aunque pueden crearse algunas condiciones para su politización, también se crea una disposición favorable por parte de los gobiernos estatales y municipales.


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Los resultados de la evaluación independiente del programa, conducida por la UAM-Xochimilco, describen con énfasis la capacidad de manejo de la cuestión política. Textualmente se expresa: “En síntesis, el manejo del componente político es un mecanismo informal instalado dentro de la coordinación interinstitucional, que tiene la más alta jerarquía en el conjunto de los mecanismos que hacen posible la concreción de una política social y sus programas”. El avance de las negociaciones entre órdenes de gobierno se concreta en acuerdos políticos que requieren de intensas sesiones de cabildeo, en el espacio estatal, en los ambientes locales, y en ocasiones, al más alto nivel. En el ejercicio de evaluación citado se concluye que la posición del gobierno estatal tiende a predominar sobre la de las agencias federales. En términos territoriales corresponde al gobierno estatal interactuar con los agente externos, pues él es el primer responsable de cuanto ocurra dentro de su circunscripción político-administrativa. El momento crítico para el proyecto es la definición de la cartera. La CDI asume que en esta priorización de peticiones se respete el espíritu del proyecto. Las diferencias con el gobierno estatal giran alrededor del orden de atención de las solicitudes, cuáles se apoyan una año y cuáles otras deben esperar al siguiente ciclo. Para la institución académica que evaluó el programa, la CDI incorporó con agilidad un cambio institucional profundo, pero las reglas informales no transitan con la misma rapidez, lo hacen paulatinamente y, no siempre en el mismo sentido. Se concede en que los efectos del programa en la coordinación interinstitucional y en el desarrollo de los pueblos indígenas lograrán percibirse en el mediano plazo. “Pero ello también depende –y no en menor medida- del fortalecimiento paralelo de la identidad de la CDI y de sus programas.” 18

Caracterización de los actores sociales

En las siguientes tablas se describen las principales relaciones de los agentes que participan en el programa. Su propósito es generar un mapa de los agentes que actúan en su favor y en su contra, así como sus principales motivaciones para identificar factores de riesgo y áreas de oportunidad para mejorar el diseño y operación del programa.

18 Estudio UAM-X


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Actoressocialesrelevantes

Situación social, ubicación, tamaño, capacidad organizativa y relación con otrosactores

Intereses. Posición de apoyo vs oposición a laejecución del programa

COMUNIDAD

Miembros de lascomunidades

Agentesmunicipales

Autoridadestradicionales

Otrasorganizaciones

locales

La población objetivo del programa tiene demandas por servicios rezagadasdurante muchos años. El PIBAI responde a sus intereses porque atiende esasdemandas. Para las comunidades la prioridad de demandas al PIBAI tiene esteorden: 1) caminos, 2)electrificación y 3) agua. Su capacidad para acceder a losrecursos del programa requiere un mínimo nivel organizativo y una alta o mediacapacidad de gestión, para contar con proyectos ejecutivos y acompañar elproceso de autorización de las obras. El papel de las comunidades es importantepara el cumplimiento de los objetivos del programa, ya que tienen funciones deidentificación, gestión, seguimiento y vigilancia de la construcción de las obras.Para cumplir adecuadamente esas funciones es crítico que las comunidadestengan una mínima capacidad técnica.

Las estructuras organizativas tradicionales como la asamblea comunitaria,tienen un alcance local, las decisiones del proyecto se toman en el nivelmunicipal y el estatal. El vínculo formal entre los órdenes gobiernos y lascomunidades son los agentes municipales, que son miembros de la comunidaddesignados por la autoridad municipal para que sean sus representantes perotambién sus enlaces con las comunidades.

Los mecanismos de decisión de los pueblos indígenas hacen convergerelementos tradicionales, lazos de parentesco y esquemas comunitariostradicionales. En algunos pueblos del norte de México la estructura de podertradicional se transmite por relaciones de linaje o grupo de parentesco. En lamayoría de los casos en que existe este tipo de autoridad, muy raras veces sesuperpone a los mecanismos formales, pues la operación del programa hacenecesario que se expresen a través de la asamblea comunitaria.

Las comunidades generan las instancias de interlocución que requieren losdiferentes programas de gobierno, incluyendo al PIBAI. Además de los comitésde obra puede haber comités de festejos, comités partidistas, comités deeducación, entre muchos otros, sin embargo la mayoría de ellos (excepto lospartidistas) se subordinan a los medios de decisión colectiva y no existesuperposición o interferencia entre ellos.

La población de las localidades que son objetivo del programa estánclaramente a favor del programa porque contribuye a satisfacer susdemandas largamente insatisfechas.

POSICION: En franco apoyo al programa

INFLUENCIA: Alta

Generalmente el interés de los agentes municipales coincide con el desus comunidades. Apoyan la ejecución del programa y específicamentela demanda de sus comunidades en la toma de decisiones al nivelmunicipal.

POSICIÓN: En apoyo al programaINFLUENCIA Alta en el nivel local, media en el nivel municipal y bajaen el nivel estatal

En la experiencia del programa no se han registrado situaciones dondeintervengan las autoridades tradicionales con opinión distinta al resto delos miembros de la comunidad . Sin embargo no se descarta que enalgunos casos pueda haber oposición interna a los cambios de vida y derelaciones internas que traigan consigo las obras.

POSICIÓN: Generalmente en apoyo al programa

INFLUENCIA: Media

De las distintas organizaciones formadas dentro de cada localidad muypocas intervienen adicionalmente al comité de obra o equivalente,puesto que existe una clara división de asignaciones.

POSICIÓN: A favor del programa


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Intereses. Posición de apoyo vs oposición a laejecución del programa

COMUNIDAD

superposición o interferencia entre ellos. INFLUENCIA: Baja

Actoressociales

relevantes

Situación social, ubicación, tamaño, capacidad organizativa y relación conotros actores

Intereses. Posición de apoyo vs oposición alprograma

AUTORIDADES DEL GOBIERNO MUNICIPAL

Presidentemunicipal

Ayuntamiento

Agenciamunicipalejecutora

Debe atender las necesidades de agua potable, drenaje, aguas residuales, alumbrado,manejo de residuos, entre otros servicios públicos. El grado de atención a las obras deprograma dependen de. i) Su capacidad financiera, técnica y operativa, ii) La relaciónfavorable o desfavorable con las localidades solicitantes. De acuerdo con la poblaciónobjetivo, los municipios suelen tener limitaciones para atender y ejecutar las obras, sinembargo los requieren fortalecer su capacidad de respuesta a la comunidad. El PIBAI esmuy valioso para los presidentes, junto con el Ramo 33, porque les permite disponer derecursos aún cuando los ingresos municipales sean muy bajos. El PIBAI fortalece laimagen política de las autoridades y les da mayor capacidad de gestión frente al gobiernoestatal. La alta rotación de presidentes municipales (en algunos casos funcionan sólo 1año), puede provocar contratiempos por la falta de conocimiento acerca de las obras enmarcha y por la tradición de no hacer entregas formales de esas obras. Los municipios soncopartícipes en la liberación de los derechos de vía, además de participar activamente enla resolución de conflictos, pero otra parte pueden obstaculizar las peticiones de algunaslocalidades si no tienen afinidad con ellas.

En lo general los ayuntamientos (el cuerpo de funcionarios municipales) trabajanapoyando al presidente municipal, por lo que participan a favor de la gestión y ejecuciónde las obras, aún cuando tienen diversas insuficiencias técnicas y materiales. Sinembargo, puede haber casos en que las diferencias partidistas se manifiesten comooposición a algunas acciones del presidente en turno. En esas situaciones puede haberpresiones para que se favorezca a algunas localidades y muy excepcionalmente, seobstaculiza la ejecución de las obras.

Los gobiernos municipales también intervienen como ejecutores de lasobras. Las reglas de operación del PIBAI establecen en esos casos los

i i i d b t id d té i t i l li l

La gran mayoría de los presidentes municipalestienen intereses coincidentes con la ejecución delprograma, pues pueden realizar obras que con susbajos presupuestos no estarían a su alcance. Sinembargo, su interés no apunta claramente alcumplimiento del marco normativo, dada lalimitación de sus capacidades institucionales.


INFLUENCIA: Alta

Los ayuntamientos casi siempre apoyan la gestión yejecución de las obras del PIBAI, como parte de suconducta institucional, pero algunos miembrospueden presionar para que se favorezcadeterminadas localidades.


INFLUENCIA: Media

Los municipios con capacidad de ejecutores tienenun alto interés en ser beneficiarios del PIBAI porquepueden amortizar su maquinaria y hasta cubrir partede sus costos fijos pero pueden tener dificultad para


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Actoressociales

relevantes

Situación social, ubicación, tamaño, capacidad organizativa y relación conotros actores


AUTORIDADES DEL GOBIERNO MUNICIPAL

municipios deben tener capacidad técnica y material para realizar lasobras. Por lo general los municipios que cumplen ese requisito son los que:i) tienen un departamento de obras públicas y ii) tienen maquinaria propia.Aún cuando algunos municipios cumplen los requisitos mínimos, no entodos los casos tienen capacidad para ejecutar la obra pública, porinexperiencia en el manejo del marco normativo y por insuficienciatécnica, pues algunas obras pueden ser complejas. El PIBAI conviene a losmunicipios ejecutores, porque les permite aprovechar su capacidadinstalada y ampliar obras, aunque por otra parte les genera fuertespresiones para el cumplimiento de la normatividad y en general seguir losprocedimientos (validaciones de las normativas, permisos ambientales, ensu caso permisos del INAH, integración de expedientes técnicos yproyectos ejecutivos), así como cumplir en tiempo y forma con la entregade obras. Sus capacidades para supervisar las obras y recaudar fondos demantenimiento son débiles.

de sus costos fijos, pero pueden tener dificultad paracumplir con los requerimientos técnicos ynormativos, así como desahogar todas lasactividades establecidas en los lineamientosoperativos del programa.

POSICIÓN: A favor del programa, pero suelen tenerdificultad para cumplir sus compromisos

INFLUENCIA: Alta




AUTORIDADES DEL GOBIERNO ESTATAL

Gobernador El gobierno estatal es un poder soberano, que tiene su propio plan de desarrollo y tomadecisiones libres para asegurar la gobernabilidad. Las entidades podrían negarse asuscribir los acuerdos de ejecución para la operación del PIBAI, por lo que el acuerdo decoordinación inicial con la CDI, y el proceso de su formalización, juegan un papelfundamental. Algunas de las solicitudes recibidas por el Estado se vuelven urgentes porpresiones políticas al gobierno estatal. Cuando esto ocurre el Estado puede tratar deincorporarlas a la cartera sin seguir el procedimiento y generar tensiones sobre losprocedimientos del programa. No siempre el gobierno estatal está dispuesto a aportarrecursos significativos como complemento del PIBAI. En tanto socio fundamental en laejecución del programa, puede fortalecer o bloquear su ejecución, aunque unaintervención contraria sería realmente excepcional.

El gobierno estatal busca atraer recursos del PIBAIpara atender sus prioridades de infraestructurabásica. El gobierno estatal aparece como el impulsorde los subproyectos y quien resuelve las necesidadesde las localidades indígenas.

POSICIÓN: Favorable al programaINFLUENCIA: Alta


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COPLADE y/oenlacedesignado por elGobierno delestado

Secretaría deObras Públicaso equivalente

Oficina estatalde asuntosindígenas

Organismossectorialesestatales (aguapotable,caminos,electrificación)

El COPLADE concentra y canaliza las demandas por infraestructura básica a lasdependencias responsables, tanto estatales como federales, incluyendo a la CDI a travésdel PIBAI. El COPLADE o la Secretaría de Desarrollo Social generalmente son losinterlocutores del programa. Es el principal órgano por el que el gobierno estatalinterviene para la integración de la cartera de obras. De la eficiencia en su funcionamientodepende en gran medida la ejecución oportuna del programa (principalmente por laformalización del acuerdo de coordinación CDI-Gobierno del Estado) y la buenacoordinación interinstitucional.

En la mayoría de los estados es el principal interlocutor para la ejecución de las obras,directamente o a través de sus organismos operadores (caminos, agua potable ysaneamiento y en algunos casos electrificación). Suele intervenir en la integración de lacartera y en el seguimiento de la ejecución de obras al nivel local, además de utilizar suconocimiento de las regiones de interés. Con frecuencia enfrentan insuficienciapresupuestal, lo que unido a las dificultades para seguir los procedimientos operativos delprograma, la lleva a presionar para que se flexibilicen las exigencias de cumplimiento porparte de la CDI.

Son también interlocutores de la CDI para la ejecución del programa, actuandoprincipalmente como enlaces, pues generalmente no disponen de presupuesto pararealizar obras. Su principal papel es el de favorecer la coordinación institucional, al nivelestatal y federal.

Son los ejecutores directos de las obras del programa. En sus manos está resolver loscompromisos estatales con sus dotación de recursos que suele ser limitada. También soncontrapartes muy importantes de la CDI porque está a su cargo el cumplimiento de loslineamientos específicos y la aplicación de la legislación de obra pública y adquisiciones,así como de la realización oportuna de la obras y de acuerdo con las especificacionestécnicas. También intervienen como generadores de subproyectos (identificación ypreparación) y tienen la responsabilidad de la comprobación de las erogaciones, por loque su capacidad técnica, operativa y administrativa es crucial para la ejecución delprograma. Como estos organismos son los que enfrentan la problemática concreta de laejecución del programa, pueden tener diferencias importantes con la CDI respecto alcumplimiento de las normas y la correcta realización de las obras. Estos organismospresionan constantemente para que se relajen las exigencias normativas y del calendariode ejecución

En el COPLADE prevalece el interés por laejecución del PIBAI, para satisfacer la numerosasdemandas que recibe el gobierno local. Sin embargoinsuficiencias operativas pueden reducir la eficaciadel programa.

POSICIÓN: Favorable al programa

INFLUENCIA: Alta

En general la SOP está a favor del programa, peroen tanto responsable operativo presionaconstantemente para que los lineamientos operativosse hagan menos exigentes.


INFLUENCIA: Alta

Estas oficinas estatales son altamente coincidentescon las políticas y programas de la CDI


INFLUENCIA: Media

Los organismos operadores estatales están a favordel programa porque les transfiere recursos para elcumplimiento de sus funciones y atender la fuertedemanda que enfrentan. Sin embargo tienen ciertaoposición a la aplicación estricta de las normas y delcumplimiento de calendarios.

POSICIÓN: A favor del programa, pero no delmarco normativo.

INFLUENCIA: Alta


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Secretaría deContraloría

de ejecución.

Es responsable de la vigilancia por parte del gobierno estatal y también del gobiernofederal (a través de sus propios convenios de coordinación). Por mandato legal su interéses la correcta ejecución de los compromisos CDI-Gobierno del Estado, por lo que está afavor de la buena ejecución del programa. Sin embargo las contralorías estatales puedentener insuficiencias de recursos para cubrir significativamente el universo de atención delprograma. La contraloría estatal asesora a comunidades para que se constituyan eninstancias de control y vigilancia.

Por mandato legal está a favor de la correctaejecución del programa.


INFLUENCIA : Media

Actores socialesrelevantes



AUTORIDADES DEL GOBIERNO FEDERAL

Dependenciassectoriales

SCT

CFE

Están encargadas de dictar normas que aplican a los subproyectos. Operan a través dedelegaciones estatales y responsables de obra. Validan técnicamente las obras. Engeneral tienen interés en el éxito del programa, aunque condicionan su participación aque: a) No cambie significativamente su POA; b) No altere sus procedimientos deadquisiciones y c) La norma del PIBAI no sea adicional o contrapuesta a sus propiasnormas.

Su objetivo es la ampliación de cobertura de caminos. Tiene débil presencia en laszonas indígenas que son el objetivo del PIBAI. En esa medida las acciones del PIBAIson complementarias para el logro de sus objetivos. Los gobiernos locales se quejande que no existen recursos para cumplir esta tarea. El programa rector de SCT noprioriza la comunicación rural o indígena, aunque si identifica las acciones que realizaen los municipios indígenas.

Es la principal agencia ejecutora en obras de electrificación. Tiene alta capacidadtécnica y operativa. Las acciones del PIBAI son complementarias para el logro de susobjetivos de largo plazo.

Existen compromisos formales de apoyo a laejecución del PIBAI. Sin embargo, su principalinterés es cumplir sus planes sectoriales, a travésde los programas operativos anuales (POA).Tienen interés en el éxito del programa en tantocontribuye a reducir el rezago en su sector.

POSICIÓN: A favor del programa, pero daprioridad a su POA.

Influencia: Alta

.

CFE es un buen socio del proyecto porque asegurala calidad de las obras de electrificación y aportarecursos para la ejecución de algunas obras conimpacto regional.


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SEMARNAT

CNA

Instituto Nacionalde Antropología eHistoria (INAH)

SFP

Es la máxima autoridad en materia de medio ambiente, expide los certificados deimpacto ambiental. Regula todas las acciones que se emprendan en las áreas naturalesprotegidas. Recibe presiones de los gobiernos estatales y las comunidades para queotorgue las autorizaciones de las obras en poco tiempo y en términos favorables, sinembargo por ser altamente fiscalizada, tiene muy poco margen para consentirviolaciones a la ley.

Es la dependencia normativa en materia de agua. Generalmente da uncercano acompañamiento al diseño y ejecución de las obras. Losobjetivos del PIBAI son complementarios a los de esta entidad, por loque tiene interés favorable en su ejecución.

El INAH es el organismo que resguarda los bienes culturales; es un importante aliadode las comunidades y del estado para la defensa de los sitios de importancia histórica ycultural.

La SFP norma las contralorías internas de todas las organizaciones del ejecutivofederal. Las acciones de las dependencias federales son revisadas y controladas porsus órganos de control. Interviene en la revisión de los subproyectos a través de losacuerdos de coordinación con las contralorías estatales. Es la dependencia conautoridad para hacer cumplir los convenios de coordinación CDI-Estados, aunque nopuede ejercer acciones directas sobre las autoridades estatales y municipales

No tiene un particular interés por la ejecución delprograma, pero tiene una gran responsabilidad parasu correcta ejecución en términos ambientales.

POSICIÓN: Neutral

INFLUENCIA: Alta

Los objetivos del programa coinciden con los deesta dependencia


INFLUENCIA: Alta

Por sus funciones el INAH no tiene una particularcoincidencia de interés por la ejecución delprograma. Sin embargo tiene una fuerteintervención para que se cumpla ley en la materia.

POSICIÓN: Neutral

INFLUENCIA: Alta

Por mandato estatutario está a favor de la correctaejecución del PIBAI y el logro de sus objetivos.

POSICIÓN: A favor del cumplimiento de losobjetivos del PIBAI.

INLFUENCIA. Media


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CDI central

CDI Delegaciones

Centro Comunitariode DesarrolloIntegral (CCDI)

Como responsable del programa tiene completo interés en la ejecución del programa.Para ello dispone de los siguientes elementos: a) capacidades técnicas yadministrativas, b) capacidad para concertar con otras instituciones, c) buen grado deinterlocución con los gobiernos estatales y con las cámaras de diputados y desenadores, d) alto grado de interlocución con prácticamente todos los pueblos ycomunidades indígenas y una amplia estructura territorial.

Como responsables de la ejecución del programa tienen interés en su buen desarrollo,aunque cuentan con menores capacidades técnicas y administrativas, en algunoscasos también con insuficiencias de recursos materiales y humanos. Las delegacionestienen el gran reto de adaptar su estructura operativa para atender los requerimientosdel PIBAI y adquirir mayores capacidades técnicas y administrativas, con elproblema de que paga bajos salarios. Una parte del personal de las delegaciones tienepoco interés en el programa, en parte porque es complejo y acarrea responsabilidadesy en parte porque es una actividad distinta a la que tradicionalmente había realizadoel INI.

Son interlocutores directos con las comunidades y gobiernos municipales, su interéses el de la correcta realización de las obras. Los CCDI enfrentan mayor necesidad deaumentar su capacidad técnica y administrativa para dar el seguimiento a laplaneación y ejecución de las obras.

Como entidad responsable, tiene interés pleno en laejecución del programa.


INFLUENCIA: Alta

Las delegaciones son responsables del programa alnivel estatal, por tanto tienen interés en su correctaejecución, aunque requieren fortalecer sus capacidades.


INFLUENCIA: Alta

Los CCDI son responsables delprograma al nivel local. Les interesala correcta ejecución del programa,pero enfrentan la mayor necesidad deaumentar su capacidad técnica yadministrativa.


INFLUENCIA: Alta


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PODER LEGISLATIVO: Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

Comisioneslegislativas

Auditoría Superiorde la Federación

El poder legislativo autoriza el presupuesto federal anualmente, está facultado paraproponer modificaciones en los montos de los programas

En el caso del PIBAI la Cámara ha buscado ampliar su intervención, y vía el Decretodel Presupuesto de Egresos de la Federación, indicar cuáles obras deben serapoyadas.

La Cámara de diputados del Congreso de la Unión tiene facultades de revisión parael ejercicio fiscal inmediato anterior, una vez que ha concluido. Ha auditado elprograma en varios estados.

Ha manifestado interés por incidir en la integración dela cartera de proyectos elegidos.

INFLUENCIA: Media

Es una dependencia que opera a favor de la correctaejecución del programa, aunque tiene poca capacidadpara cubrir los estados donde opera el PIBAI..

INFLUENCIA: Baja

ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL (OSC)

OSC locales

AgenciasInternacionales

Las OSC suelen tener una vinculación muy estrecha a la vida cotidiana de lacomunidad, sin embargo no están presentes en todas las regiones indígenas.Generalmente apoyan el empoderamiento de los pueblos indígenas. El papel formal quejuegan en las comunidades responde a sus objetivos de acompañamiento, capacitación,formación de emprendedores, defensa de derechos indígenas y vinculación conmovimientos políticos más amplios. En su papel real también se preocupan pormantener su influencia al nivel local y en ocasiones tratan de que prevalezcan susopiniones (inclusive sobre las formas culturales indígenas) y proyectar una imagen decapacidad constructiva y de gestión, para aumentar los patrocinios externos, que son sufuente principal de ingresos en el mediano plazo.

La participación de las OSC en la operación del PIBAI es directa, pues la normatividaddel programa se basa en las representación formal comunitaria. Su intervención esprincipalmente como “asesores” a través de la influencia que tienen en las autoridadesmunicipales y los agentes locales de poder.

Las agencias internacionales generalmente actúan a través de las OSC locales, con baseen sus políticas generales de apoyo a las acciones de desarrollo, entre las cuales estánlas de medio ambiente, derechos humanos y actividades productivas.

Cuando actúan apoyando a las comunidades en susprocesos de planeación y favorecen el aprovechamientodel PIBAI. Las OSC pueden distanciarse de lasdecisiones comunitarias cuando defienden sus puntosde vista sobre la conservación a ultranza de recursosnaturales y las tradiciones indígenas .

En la mayoría de los casos las OSC estarán a favor delas obras del PIBAI y su intervención serágeneralmente indirecta, a través de los miembros de lacomunidad que trabajan con ellas.

POSICIÓN: Generalmente a favor

INFLUENCIA: Baja

POSICIÓN: Generalmente a favor, de manera indirecta

INFLUENCIA: Baja


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SECTOR PRIVADO

Contratistas

Transportistas ycomerciantes

Contratistas que participan en los concursos de obra pública. Su interlocutor es lainstancia ejecutora, por lo que pocas veces les interesa construir una relación deatención y colaboración con las comunidades (con información o asistencia). Si elejecutor es débil institucionalmente, puede hacerles ofrecimientos para cambiar losconceptos contratados. Es frecuentemente que los contratistas traten de elaborar elproyecto ejecutivo y además realizar la obra, además de suprimir conceptos parareducir sus costos.

Los transportistas externos a se benefician por la ampliación de su mercado, pues esraro que encuentren competencia en las localidades beneficiadas.

Los comerciantes también se benefician de la dotación de servicios públicos. Los quepertenecen a las comunidades porque son abastecidos con mayor facilidad y losexternos porque pueden acudir a las localidades. Es factible que se ofrezcan bienes yservicios que antes no se proveían a la comunidad.

Los contratistas tienen un interés contractual enrelación con los subproyectos. Su interés no es con elcumplimiento de los objetivos del programa ni con elapego a las normas técnicas y de gasto de recursosfederales.

POSICIÓN: Generalmente no coincide con losobjetivos del PIBAI.

INFLUENCIA: Alta

La mayoría de los transportistas se benefician de laapertura y el mejoramiento de caminos.

POSICIÓN: A favor de la ejecución del proyecto

INFLUENCIA: Baja


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OTROS (iglesia, magisterio, caciques, partidos políticos)

Iglesia

Maestros y otrosprofesionistas

Caciques

Partidospolíticos

La iglesia católica es una institución de gran presencia en las comunidades. Las iglesiasprotestantes han ido ganando importancia. No se tiene registrada que exista oposición ala realización de obras del PIBAI y por el contrario, en muchas regiones indígenas laiglesia católica ha apoyado las iniciativas de desarrollo comunitario y favorecido laformación de OSC.

Los prestadores de servicios profesionales, principalmente maestros, médicos yagrónomos, pueden fungir como líderes de las comunidades y tienen capacidad parapolitizar las demandas por infraestructura. En el caso del PIBAI también seríanbeneficiados por los servicios públicos en su actividad laboral y residencia.

Los caciques son actores políticos y económicos con gran poder local, que suelen haceralianzas con otros agentes sociales. Buena parte de su poder deviene de que el gobiernoy en ocasiones algunos agentes privados (como empresas relacionadas con lasactividades productivas o con el abasto de alimentos y agencias internacionales) losusan como interlocutores y vehículos para relacionarse con la comunidad. Aunquemuchos de estos personajes provienen de épocas anteriores, en la actualidad puedendesempeñar este papel muchos líderes de organizaciones regionales, tanto productivascomo de lucha social.

La mayoría de los partidos políticos tiene poca presencia institucional, más bien lo queexisten son organizaciones sociales y pequeños grupos de activistas que pueden actuarcon un partido u otro, según las condiciones de cada momento. Suelen definir e impulsarsus propias carteras de demandas y gestionarlas por su cuenta, en ocasiones simulandoque tienen la representatividad de toda una comunidad o microrregión. En el PIBAI suintervención está acotada porque deben formalizarse las decisiones colectivas, peropueden intervenir a través de las autoridades municipales y estatales.

Las iglesias, principalmente la católica tienen interés enla dotación de infraestructura básica, generalmenteactúan a través de organizaciones civiles.

POSICIÓN: Favorable

INFLUENCIA: Media

Los maestros y otros profesionistas basados en lascomunidades obtienen beneficios de la obras del PIBAI.

POSICIÓN: Favorable

INFLUENCIA: Media

Dado que la demanda comunitaria es muy fuerte, esdifícil que haya una oposición abierta al programa. Esmás probable que traten de encabezar las gestiones parafortalecerse y traten de realizar negocios con las obras..

POSICION: Generalmente a favor.

INFLUENCIA: Media

En general apoyan la realización de las obras delPIBAI. Pueden presionar para que se favorezcan laslocalidades donde tienen presencia.

POSICIÓN: Generalmente a favor, pero causandodistorsiones.

INFLUENCIA: Alta


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Distribución de beneficios y costos de los subproyectos

Para formular la matriz de beneficios y costos se han ordenado los actores conforme su importancia. Las organizaciones se tratan como un actor único, al interior de la comunidad se distinguieron tres niveles:

ACTORES BENEFICIOS COSTOS

SOCIOPOLITICOS.

Comunidad Incrementan sus activos físicos

Aumenta el valor de las propiedades individuales

Desarrollan capital social

Se crean circuitos microrregionales (producción-consumo)

Reducen la brecha de desigualdad con el resto del país

Ocupan terrenos que tenían otros usos

En algunos casos generan tensiones internas

Autoridades municipales por usos y costumbres

Pueden satisfacer las demandas de servicios básicos

Favorecen empleos temporales

Deben resolver inconformidad de pobladores

Atienden inconformidad de OSC, agentes privados

Organizaciones comunitarias

Desarrollan capacidades para la vigilancia o mantenimiento de obras

Experiencia en la gestión de recursos

Oportunidades económicas

Regulación externa de los comités de obra

Pueblos y comunidades indígenas

Individuos Acceden a servicios

Desarrollan habilidades básicas de electricidad y mantenimiento

Se abaratan productos, tienen acceso a nuevas mercancías

Mejoran sus condiciones de vida

En algunos casos, se afectan medios de vida

Deben pagar costos por los servicios


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SOCIOPOLITICOS.

Gobierno federal Se cumplen objetivos de desarrollo social

Se cumplen ofrecimientos políticos

Se mejora la gobernabilidad

Aumenta la participación con los gobiernos estatales

Mayores vínculos con los pueblos indígenas

Competencia entre prioridades institucionales

Demandas que no pueden atender

Expectativas no satisfechas que generen presión social y descrédito entre la población solicitante

Gobierno estatal Satisface demandas sociales

Cumple compromisos políticos

Atrae recursos federales al estado

Puede realizar otras acciones complementarias para el desarrollo

Se incrementan peticiones

Se fracturan acuerdos políticos y clientelares

Autoridades de gobierno

Gobierno municipal Atienden demanda de rezago

Resultados de gobierno crecen significativamente

Desarrollan capacidades locales

Se aumenta el número de peticiones

Se fracturan acuerdos políticos y clientelares

Poder legislativo

Cámara de Diputados Atienden a sus bases de representación

Mejora su imagen con acciones de política social

Se debilita la relación directa con sus bases sociales

Nacionales Ganan espacios de negociación

Se abren espacios para acompañamiento

Avanzan en sus reivindicaciones por los PI

Pueden diferir de los intereses de la comunidad

Pierden espacios de representación

OSC

Internacionales Ganan espacios de negociación

Se reconocen las aspiraciones de desarrollo de los pueblos indígenas

Pierde espacios de representación

Pueden impulsarse acciones no coincidentes con sus principios

Sector privado

Obtienen contratos de obra

Aprovechan mejores condiciones para el desarrollo de actividades económicas

Obtienen beneficios personales

Reciben sanciones por incumplimiento

Tienen mayor riesgo de accidentes e imponderables

Son los primeros rehenes por inconformidad social


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SOCIOPOLITICOS.

Caciques La comunidad se organiza para reducir su dominio

Pueden perderse algunos liderazgos locales

Partidos políticos

PRI, PAN y PRD Ganan espacios de organización

Ganan prestigio si logran acreditarse las obras

Pierden representatividad

Otros (Iglesia, magisterio)

Acceden a servicios No son significativos

De acuerdo con las evidencias y los estudios realizados, las implicaciones más importantes del proyecto en general, y de los subproyectos en el área local, serán apreciables en el mediano y largo plazo. La matriz de beneficios y costos sociopolíticos que se propone líneas arriba ha pretendido apuntar las consecuencias más elementales que se suceden cuando un factor, en este caso, una obra de infraestructura, altera las relaciones sociales de los actores de una comunidad. Este ejercicio pretende dibujar las nuevas fuerzas que buscarían insertarse en un nuevo arreglo local.

Consulta y participación

Actividades de consulta

Las consultas que fundamentan el documento de análisis social provienen de dos procesos diferentes.

1. El primero asociado a la obligación constitucional de incorporar los puntos de vista de la población indígena al diseño de políticas públicas que les afecten. En este grupo incluimos las recomendaciones de la Consulta Nacional 2003-2004 y la Síntesis de recomendaciones del Consejo Consultivo a la Junta de Gobierno 2005. En ambos casos, los trabajos de reflexión abarcaron todos los programas institucionales, no sólo el PIBAI.

2. El segundo proceso fue diseñado específicamente para retroalimentar las diferentes etapas de construcción del Proyecto y, por tanto se centraron en el PIBAI. Los aportes recibidos durante los dos talleres realizados se presentan organizados por tipo de actor que impulsa la recomendación.

El ejercicio de consulta a los pueblos y comunidades indígenas no es responsabilidad exclusiva de la CDI, tiene que ser incorporado en todas las acciones gubernamentales y legislativas que les afecten. El Consejo Consultivo de la CDI ha trabajado en construir un Sistema de Consulta que asegure un ejercicio serio y sistematizado de diálogo intercultural frente a las posibilidades limitadas de las acciones aisladas.

El Sistema define objetivos, principios, modalidades, etapas y responsables. Sus principios son:


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• Trabajo a partir del diálogo

• Participación de los consultados en todas las etapas de la consulta

• Realizar consultas proporcionando información previa sobre el tema o temas a tratar

• Respeto a los ritmos y formas de tratar los temas consultados

• Selección adecuada de las modalidades que serán aplicadas en la consulta (anuencia, encuesta, entrevista, asamblea, foros, congresos)

• Reintegro y divulgación de resultados

• Consulta a los actores representativos con respeto a los temas por consultar

Para mayores referencias, puede consultarse el Anexo 2, en el que se incluye el documento base del sistema de consulta institucional creado por la CDI.

Este Sistema de Consulta está asociado a un sistema de información (en construcción) que documentará los procesos y organizará los resultados de las consultas, y con ello facilitará el seguimiento de las recomendaciones y propuestas.

Consulta para la preparación del proyecto con el Banco Mundial

Dentro de la preparación de un proyecto con el Banco Mundial se han realizado consultas específicas, las cuales se reducen a los alcances de dicho proyecto y no necesariamente se refieren al PIBAI en su conjunto. Dichas consultas se han realizado en los siguientes lugares y fechas:

Lugar de consulta Participantes en la consulta Fechas

Chunkanan (Localidad) Autoridades municipales y comunitarias, personal CDI y del Banco Mundial

San José Oriente (Localidad) Igual que arriba

Chinkila (Localidad) Igual que arriba

Kimbila (Localidad) Igual que arriba

Huechenbalam (Localidad) Igual que arriba

21 de junio, 2005

Yucatán

Mérida (Ciudad) Dependencias estatales y federales ejecutoras de subproyectos, personal CDI y del Banco Mundial

22 de junio, 2005

PUEBLA (CIUDAD)Autoridades estatales, dependencias ejecutoras estatales, autoridades municipales, personal CDI y del Banco Mundial

30 de agosto, 2005

Puebla

Ovatero (localidad) Autoridades municipales y comunitarias, personal CDI y del Banco Mundial

31 de agosto, 2005


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Lugar de consulta Participantes en la consulta Fechas

Oaxaca (Ciudad) Dependencias estatales y federales, autoridades estatales en el COPLADE, personal de CDI y Banco Mundial

1 de septiembre, 2005

San Baltazar Yatzachi El Alto (Localidad)

Autoridades municipales y comunitarias, personal CDI y del Banco Mundial

San Baltazar El Bajo (Localidad) Igual que arriba

Zoogocho (Localidad) Igual que arriba

Oaxaca

San Andrés Solaga (Localidad) Igual que arriba

2 de septiembre, 2005

Puebla (Ciudad)

Autoridades estatales, dependencias ejecutoras estatales, autoridades municipales, personal CDI y del Banco Mundial

24 de octubre, 2005

Sta. María Soyatla (Localidad) Autoridades municipales y comunitarias, personal CDI y del Banco Mundial

Puebla

El Rosario Mecaltepec (Localidad) Igual que arriba

25 de octubre, 2005

Veracruz Veracruz (Ciudad) Personal CDI, autoridades municipales, personal del Banco Mundial

28-29 de septiembre, 2005

Ciudad de México

Ciudad de México

Integrantes de los grupos especializados Red de Comunicaciones e Infraestructura Comunitaria del Consejo Consultivo de la CDI, formados por representantes de los grupos étnicos, así como de instituciones académicas, funcionarios estatales y personal CDI. Asistió un representante del Banco Mundial como observador.

25 de noviembre, 2005

Localidades. Hace referencia a que es una localidad beneficiaria del PIBAI.

Participación

Este apartado tiene el propósito de identificar la forma en que la población indígena participa en la operación del PIBAI y los procedimientos de consulta empleados con este objetivo. Asimismo señala el grado en que la población se beneficia de las oportunidades del proyecto y la forma en que la comunidad interviene como contraloría social para transparentar el ejercicio de las acciones y recursos de las dependencias responsables de los subproyectos.

La participación de los pueblos indígenas en el diseño y ejecución del PIBAI

La comunidad indígena como un sistema complejo de organización social integrada a través de relaciones de parentesco, de co-residencia, de solidaridad, de reciprocidad, de co-participación en lugares sagrados, entre otros aspectos, forman las identidades colectivas. En este sentido las comunidades tienen sus propios mecanismos de autorregulación y toma de decisiones que en lo general se ha denominado como derecho tradicional o como usos y costumbres, estas modalidades varían de región a región, de pueblo a pueblo y de comunidad a comunidad. La operación del PIBAI respeta las formas de organización tradicional indígena.

La carencia de servicios públicos es una necesidad sentida por las comunidades indígenas y en


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consecuencia demanda a la autoridad pública la cobertura de esos servicios, la identificación y priorización de los rezagos en infraestructura básica comunitaria, pasa por procesos internos de toma de decisiones, realizados bajo formas tradicionales: asambleas comunitarias, consejos de ancianos y consejos supremos. Las solicitudes de cobertura de estos servicios, son presentadas por representantes comunitarios, autoridades municipales o uniones de municipios19.

Entre noviembre de 2003 y abril de 2004 se celebró una consulta nacional con el propósito de conocer las formas y aspiraciones de desarrollo de los pueblos indígenas y en consecuencia promover su participación en el diseño de políticas y programas de desarrollo.20 En especial en los estados de Veracruz, Puebla, Oaxaca, Guerrero y Chiapas, se realizaron 38 eventos de consulta con la participación de 1,978 representantes. Como resultado de esta consulta se identificaron algunas de las necesidades en materia de infraestructura básica, motivo por el cual en el Consejo Consultivo de la CDI conformado básicamente por representantes indígenas, se integraron los grupos de trabajo denominados Infraestructura Básica y Red de Comunicaciones, de donde surgió la propuesta del grupo Red de Comunicaciones que se incluya en el PIBAI a las telecomunicaciones (telefonía rural, sistemas de comunicación Internet, radios comunitarias, banda civil, etcétera). El proyecto tiene previstos mecanismos de participación en distintas etapas del flujo: en la captación de la demanda, durante la ejecución de las obras y en la recepción y mantenimiento de los subproyectos. El proyecto capta la demanda a través de diversos actores y organizaciones: la propia CDI, las dependencias del sector correspondiente, los Gobiernos e instancias de atención indígena estatal, los municipios, o bien el COPLADE y el COPLADEMUN. En particular, la CDI ha abierto diferentes espacios de diálogo con los pueblos indígenas a través de mecanismos de atención ciudadana que operan permanentemente, de audiencias que se realizan durante las giras de los funcionarios a las entidades federativas y de foros y consultas; además de la interlocución con las oficinas territoriales: delegaciones y centros coordinadores. Todos los requerimientos de apoyo del PIBAI convergen en esquemas de negociación estatal, ya sea municipal o con los gobiernos estatales a través de los COPLADE y COPLADEMUN en los cuales se determinan las acciones a ejecutar. Durante la etapa de ejecución de los subproyectos las instancias ejecutoras, acompañadas por la CDI, están obligadas a propiciar otros momentos de consulta con la comunidad beneficiaria: 1. Generación de la demanda. Que consisten en la identificación dentro de la comunidad de la

necesidad de una obra que puede ser atendida con el PIBAI. La comunidad decide la prioridad de esa obra y nombra la comisión responsable de gestionarla ante las dependencias de gobierno.

2. Validación social de las obras. El acercamiento con las comunidades para ratificar su interés por los subproyectos, su compromiso para brindar las condiciones que faciliten la ejecución de la obra y su conformidad con los trabajos a realizar.

19 Desde un punto de vista económico y político, la municipalización actual, es en muchos casos, poco propicia para crear y sostener políticas efectivas de desarrollo. La asociación entre municipios se ha abierto como una opción que permite explotar complementariedades y economías de escala para fortalecer su capacidad de acción. Es una forma de colaboración interinstitucional. Informe sobre Desarrollo Humano, México 2004. PNUD, 2005, Pág. 162 20 Documento Consulta a los Pueblos Indígenas sobre sus formas y aspiraciones de desarrollo. Informe Final. CDI 2004.


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3. Contraloría social. A través de comités de obra o de la asamblea comunitaria los beneficiarios se constituyen en instancias de control y vigilancia para garantizar la transparencia en las obras que se ejecutan.

4. Rectificación o modificación de los subproyectos. La experiencia revela contadas ocasiones en que el trazo original de la obra ha debido modificarse a petición de la comunidad para no afectar un lugar sagrado.

5. Recepción de la obra. La entrega formal de las obras que culmina la fase de ejecución y da paso a la liberación de la misma para su puesta en funcionamiento

6. Información. Las instancias gubernamentales les informan de la situación de su petición, ya sea el avance en el trámite administrativo para la ejecución de la obra o del rechazo de su solicitud de apoyo.21

Para la etapa de mantenimiento y conservación de la obra, la comunidad asume distintos grados de responsabilidad; por ejemplo puede nombrar desde la asamblea a su representante. Otra alternativa es que la comunidad contrate ingenieros y técnicos (en algunas localidades buscan que sean indígenas) para facilitar el enlace con las instituciones. En la construcción de obras donde se involucra a varias comunidades han funcionado los acuerdos intercomunitarios.

Durante la ejecución de un proyecto con el Banco Mundial, se hará uso de los mismos mecanismos anteriormente descritos para contar con la participación de los beneficiarios.

Beneficios para la población indígena derivados del PIBAI

Normativamente, la forma en que se ha asegurado que la población indígena de más alta marginación se beneficie con el PIBAI, es que la distribución de recursos entre entidades federativas se da a partir de un índice de asignación presupuestal que considera los rezagos de las localidades indígenas en materia de infraestructura básica (electrificación, agua potable, caminos rurales, carreteras alimentadoras y alcantarillado).22 Se encuentra documentado que la implementación del PIBAI ha beneficiado a la población indígena, al contribuir a reducir rezagos en las zonas indígenas de los estados seleccionados por el Proyecto23.Los subproyectos de infraestructura básica forman parte de los activos de las localidades beneficiadas y en este sentido representan oportunidades para todos sus habitantes, éstas se pueden traducir en facilidades para educación o la salud, y también para la generación de opciones económicas; por ejemplo, la comunidad ha desarrollado habilidades al tener energía eléctrica por la oportunidad que se genera de obtener capacitación en diferentes actividades; o bien en el caso de caminos solicitados por la comunidad y planeados a nivel microrregional han fortalecido la identidad cultural

21 Reglas de Operación PIBAI, apartado 4.4.2 22 Ídem. apartado 4.4.1.2 Transparencia 23 Evaluación Externa PIBAI 2004, realizada por la Universidad Autónoma Metropolitana para la CDI. Ver capítulos 2.2 Rezagos en infraestructura básica y 2.3.2 Inversiones por tipo de infraestructura.


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En términos generales la apropiación de los beneficios del proyecto y la incorporación de nuevas prácticas sociales derivadas del servicio disponible es gradual, por ello se asume que la evaluación de impacto de las obras de infraestructura básica responde al mediano y largo plazo. Sin embargo es factible mejorar cualitativamente la planeación e instrumentación del proyecto para que la población indígena reciba las ventajas sociales y económicas culturalmente apropiadas y con enfoque de género.

Contraloría Social

El Gobierno Mexicano reconoce a la Contraloría Social como el mecanismo de los beneficiarios, de manera organizada para verificar el cumplimiento de las metas y la correcta aplicación de los recursos públicos asignados a los programas de desarrollo social24. En el PIBAI si bien la contraloría social se inicia con la identificación de la demanda, una vez aprobados los subproyectos, en la mayoría de los casos los beneficiarios se constituyen en instancias de control y vigilancia; y para garantizar la transparencia en la ejecución de las obras, la CDI, a través de sus delegaciones realizan la promoción y divulgación de las obras y las comunidades a beneficiar.

Tradicionalmente, la contraloría social en la ejecución de los proyectos se ha dado a través de los comités de obra, integrados por la población indígena de la comunidad donde se ejecuta la obra y representan a la contraloría social del municipio.

En este tema es fundamental reforzar el papel de la CDI como instancia de acompañamiento a los beneficiarios y a los ejecutores de los subproyectos en sus diferentes etapas. Al existir diversas formas de control interno comunitario, se requiere reforzar el mecanismo de validación, difusión y recepción del subproyecto, realizado por la CDI y el ejecutor; lo cual, implica mantener informada a la comunidad sobre las competencias y responsabilidades institucionales en la ejecución, así como a la institución ejecutora sobre las formas comunitarias de decisión. De esta manera podrán establecerse con precisión los mecanismos particulares de control social.

Manejo y mediación de conflictos

Es evidente que la ejecución de programas, proyectos, obras y acciones del sector público en zonas indígenas, no está exento de contradicciones y conflictos, por tal motivo la CDI puso en marcha programas de capacitación en manejo de conflictos para su personal de campo. Estas metodologías serán un instrumento operativo en la aplicación del PIBAI.

Adicionalmente existe una importante estructura institucional para la resolución de conflictos, en específico para los que surgen durante la operación del PIBAI. Entre ellos destacan: a) Los agrarios, b) Los de convivencia, c) Los de derechos humanos y d) Los de derechos indígenas. En materia agraria la Procuraduría Agraria es la entidad con facultades de conciliación y en su caso, de asistencia para que las personas accedan al sistema de justicia, aún cuando no tengan títulos de propiedad sobre la tierra. En los conflictos de convivencia operan los gobiernos municipales y el gobierno estatal, quienes directamente intervienen para resolver conflictos entre grupos de personas, entre localidades y aún entre municipios. Respecto a los derechos

24 Ley General de Desarrollo Social, Art. 69


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humanos, todas las personas tienen la posibilidad de acudir a la Comisión Nacional de Derechos Humanos, cuya cobertura ha crecido significativamente en el territorio nacional y que efectivamente ha demostrado capacidad de intervención para que se resuelvan los casos de su competencia. También ha crecido la presencia de las organizaciones civiles que defienden los derechos humanos, inclusive las organizaciones con fines partidistas han abierto capítulos en estas materias, por lo que en la actualidad es difícil que ocurran atropellos observados en períodos anteriores.

Con relación a los derechos indígenas la CDI es la entidad que ha desarrolla esta actividad, basada en su cobertura territorial y sus atribuciones legales.

Los pasos siguientes

A partir de las lecciones aprendidas pueden disminuirse conflictos sociales haciendo un plan de previsión para el manejo de los conflictos más frecuentes, entre otros, los siguientes:

• Conflictos agrarios cuando participan varias comunidades o municipios en un subproyecto. En este caso puede actuarse antes de la autorización del subproyecto haciendo un intenso trabajo con las asambleas. Si la naturaleza o nivel del conflicto conlleva un riesgo para la ejecución de las obras, el subproyecto se pospone.

• Divisiones comunitarias por la ejecución de subproyectos. Generalmente se presenta cuando el gestor del subproyecto no cuenta con la validación comunitaria.

• En el caso de los sistemas de agua potable y drenaje, se han presentado algunos conflictos por la autorización de subproyectos sin incluir la planta de tratamiento de aguas residuales.

• Se requiere hacer un análisis específico para identificar el tipo de subproyectos que con mayor frecuencia no se concluyen y establecer los mecanismos de contraloría social respectiva, dependiendo de las particularidades del subproyecto y de los mecanismos de auto-regulación comunitaria de que se trate.

Por otra parte, al revisarse las diferentes etapas de participación comunitaria en los subproyectos, se encontró que una debilidad se encuentra en la planeación para la integración de la cartera de subproyectos que serán ejecutados, momento en el cual participan generalmente: a) La CDI, b) El Gobierno del Estado (COPLADE y dependencias sectoriales estatales), c) Los gobiernos municipales (COPLADEMUN). Para que se dé una mayor intervención comunitaria en esta etapa del proceso se requiere de acuerdos previos con los gobiernos estatales, así como con otras dependencias federales responsables (SEDESOL, SG y STyPS), quienes son competentes y atienden específicamente el desarrollo municipal. En este sentido, fomentar el proceso de consulta para que la participación de la población indígena en el ciclo de vida del proyecto refuerce su identidad cultural, es otra estrategia que puede afrontarse a través del Sistema de Consulta de la CDI, recientemente concluido e integrado en el seno del Consejo Consultivo de la CDI25.

25 Sistema de Consulta Indígena, Documento CDI, aprobado por el pleno del Consejo Consultivo en su Sexta reunión ordinaria del 1 y 2 de octubre del 2005


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Riesgo social En este apartado se aborda una panorámica de los factores de riesgo que pueden influir en la ejecución de las obras del PIBAI. Se incluyen las vulnerabilidades ante factores exógenos y un análisis sobre los niveles de riesgo por tipo de proyecto de infraestructura. Al considerarse lo factores de riesgo, es conveniente tener en mente que se trata solamente de un recuento y que es necesario ponderar su incidencia en las localidades del programa, así como medir los impactos que se les atribuyen. Por lo demás, al revisarse la lista de posibles efectos negativos, debe tomarse en cuenta que el PIBAI ha realizado a la fecha más de 3,000 obras de infraestructura, sin que se hayan presentado conflictos sociales relevantes. La acción institucional en las regiones indígenas, además de los efectos positivos que se buscan deliberadamente, puede tener impactos no deseados en la vida social, cultural y económica. La posibilidad de ocurrencia de tales impactos constituyen el riesgo social del programa. Algunos de esos impactos pueden generase porque el diseño o en la ejecución de las políticas que no consideran las diferencias culturales, así como los arreglos económicos locales, sin embargo otros parecen difíciles de evitar, dado que sus causas provienen de situaciones que rebasan los alcances de una política o programa en específico, como la profundización en la diferenciación social que acarrea la realización de algunas obras (como los caminos y la electrificación) en tanto pueden beneficiarse en mayor medida quienes tienen mayores medios para aprovecharlas.

Algunos de los aspectos considerados para identificar las fuentes de riesgo social son:

El carácter heterogéneo de las comunidades indígenas. En la instrumentación de acciones o proyectos es conveniente observar que las comunidades no son entes homogéneos, en las que todos los actores tendrán la misma opinión sobre una obra; y en muchos casos se encuentran insertas en dinámicas sociales, económicas, políticas y culturales que corresponden a entornos de mayor complejidad, de alcance microrregional o regional. Esto tiene implicaciones en las posibilidades de lograr los consensos necesarios para que una comunidad participe en el programa, y genera la necesidad de una labor amplia y sistemática para involucrar a todos los actores sociales.

Diferencias en conocimiento técnico relacionado con las obras. Dada la naturaleza de las obras apoyadas por el PIBAI, además del convencimiento, es necesario crear una base de conocimiento común, pues no son pocas las ocasiones en que las diferencias de opinión provienen de la falta de conocimientos técnicos. Las comunidades pueden conocer sus necesidades y percibir la importancia de las obras, pero pueden faltar elementos técnicos para evaluar adecuadamente las opciones disponibles o incluso los riesgos. Como ejemplo, puede señalarse que en algunas obras de saneamiento, las comunidades han propuesto que las descargas se canalicen hacia grietas o grutas, aparentemente sin preocuparse por el impacto ambiental que esto pudiera tener. También se han dado casos en que los criterios técnicos difirieron de la percepción indígena sobre el trazo de los caminos. En esas circunstancias, y después de reuniones con las comunidades, generalmente han prevalecido los criterios técnicos y financieros en el trazo final.

Desacuerdos entre localidades. En el caso de obras que involucran a varias localidades, se vuelven más amplias las posibilidades de disensos, que ponen a prueba la capacidad de negociación política de los operadores del programa y en su caso, de los responsables del cumplimiento de los compromisos, tanto con el gobierno federal como con los propios


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habitantes de las localidades indígenas (principalmente cuando los ejecutores son los gobiernos municipales).

La inseguridad en la tenencia de la tierra, los conflictos violentos latentes por la posesión de ciertas porciones del territorio dificultan el trazo de caminos por la indefinición de quienes deben tomar las decisiones sobre dicha porción territorial, un ejemplo se encuentra en la sierra sur de Oaxaca, donde los conflictos entre los municipios de Santiago Amoltepec con San Mateo Yucutindoo, Santa María Zaniza, Santiago Textitlán y Santa Cruz Zenzontepec, por la indefinición de límites han derivado en diferentes conflictos violentos. En las regiones donde existen conflictos como éstos la CDI tiene presencia institucional permanente y de hecho, es un participante activo y de primera línea para promover los acuerdos intercomunitarios, apoyando las tareas realizadas por las dependencias competentes (principalmente la SRA y las Secretarías de Gobierno estatales). Vale decir que la CDI es una de las instituciones gubernamentales que mejor conocen las situaciones conflictivas en las regiones indígenas, por lo que tiene elementos para decidir la conveniencia de realizar las obras del PIBAI. Como ejemplo, puede citarse la carretera a la localidad de Santa Cruz Zenzontepec, cuya construcción ha sido demandada, pero permanece pendiente en tanto no haya resolución al conflicto agrario.

Diferencias en la organización interna. Sin duda cada localidad tiene un particular arreglo organizativo, por lo que su consideración desde el momento en que se elabora el diseño ejecutivo de puede evitar afectaciones e impactos no deseados y que son previsibles a partir de las experiencias observadas en otros proyectos de infraestructura. El proyecto prevé el uso de un listado de revisión de algunos de esos aspectos culturales y también de recursos naturales (ese listado forma parte del Marco de Gestión Ambiental elaborado como parte de la preparación del proyecto con el Banco Mundial). La forma en la que se considerarán aspectos básicos de organización comunitaria y patrimonio cultural será un aspecto importante dentro del fortalecimiento institucional, pues el proyecto buscará la actuación preventiva y evitar los costos que implicaría la remediación de conflictos.

En las obras de agua potable, por ejemplo se requiere valorar las condiciones de la comunidad que permitirán operar y dar mantenimiento a la red en el mediano y largo plazos. Estas deberán ser de acuerdo con las formas locales de participación y toma de decisiones, evitando debilitar las instituciones propias como el gobierno tradicional, las formas de intercambio local y la reciprocidad.

En Chiapas, en el municipio de Zinacantán por ejemplo, un reciente conflicto por el acceso al servicio de agua fue únicamente un pretexto que subyace al problema real que es el rechazo de los zapatistas a las órdenes del ayuntamiento municipal.26 En este caso, no es la obra en sí la que genera el conflicto, pero se evidencia un conflicto existente que encuentra una vía para aflorar. Y esta es una llamada de atención para que en las regiones indígenas (por ejemplo en los Altos de Chiapas y Sierra Sur de Oaxaca) las divisiones internas sean tomadas en cuenta para el desarrollo de los proyectos del PIBAI.

Asimismo es importante considerar aspectos de las culturas indígenas como es el caso de los tzotziles de los Altos de Chiapas, en los parajes donde conforman una organización entre familias en torno a los pozos y manantiales, de los cuales se abastecen de agua para su uso

26CAMACHO, Dolores y Arturo LOMELÍ, 2004, “El ascenso de la violencia en Zinacantán” en: Hojarasca, num. 84, abril. En este caso también se suman los cambios económicos recientes en los barrios o agencias municipales que disputan el poder político con las cabeceras municipales.


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cotidiano y para la realización de ceremonias a los dioses de la lluvia, que tienen la finalidad de asegurar el aprovisionamiento de agua.27

Las obras que implican introducción de nuevas tecnologías —por ejemplo las que pueden desprenderse de la electrificación— requerirán de nuevos aprendizajes sobre su uso y manejo, así como la creación de nuevas necesidades y cambios en los hábitos de las personas y las colectividades.

Para las regiones con recursos naturales valorados por su importancia económica —por ejemplo el bosque o recursos minerales—, la apertura de nuevos caminos significa oportunidades de emprender empresas productivas por las comunidades indígenas de manera que las facilidades no sean sólo para los grupos de empresarios privados. Como en el caso de la región zapoteca del sur en el estado de Oaxaca donde la falta de capacidad propia para la explotación de las riquezas minerales que comprenden oro, plata y otros metales, han derivado en el otorgamiento de concesiones a empresas como Altos Hornos de México.28

La valoración de las condiciones del entorno de tipo geográfico, así como de los factores culturales y sociales, se complementan con la información que las delegaciones tienen sobre los niveles de riesgo debidos al narcotráfico o a conflictos armados. En este sentido, cuando los delegados estiman que no hay condiciones suficientes para la intervención institucional en alguna región, no se programan ni se realizan obras.

Son estos conocimientos sobre el entorno local y regional los que permiten anticipar problemas y minimizar riesgos, desde las primeras etapas de gestión. También han servido para ubicar áreas en las que deberán buscarse otro tipo de acuerdos con las organizaciones y con las comunidades, tales como se han dado en la zona de conflicto en Chiapas.

Condiciones de vulnerabilidad de las poblaciones indígenas

Muchas comunidades y pueblos indígenas que dependen de recursos naturales sensibles al clima son vulnerables ante fenómenos geológicos o meteorológicos, tal como se ha observado en las afectaciones por huracanes, inundaciones, sequías y sismos. El mapa de vulnerabilidad en México es complejo, como lo es su geografía.

Por ejemplo, en estudios del CENAPRED29, se han documentado mapas de riesgo a escala nacional ante desastres de tipo meteorológico, geológico y por la acción humana. La coincidencia de las regiones más susceptibles ante distintas fuentes naturales con el mapa de las regiones indígenas es notable.

27OBREGÓN RODRIGUEZ, María Concepción, 2004, Tzotziles, México, CDI-PNUD, p. 22 28Ver MARTINEZ, Juan Carlos, 2004, La dinámica de los conflictos en la sierra sur, Oaxaca, ms.; GOMEZ MARTÍNEZ, Emanuel, 2005, Zapotecos del sur, 29 Centro Nacional de Prevención de Desastres. Mapa: Servicio Sismológico Nacional SSN, UNAM


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Epicentros de sismos superiores a 6.5 grados Richter en el siglo XX

Si bien son escasos los datos “duros” sobre las pérdidas en la producción de bienes y servicios derivadas de la destrucción de la capacidad productiva por efecto de los desastres, resultan evidentes los mayores costos que deben asumir las economías locales por la interrupción de vías de comunicación o la destrucción de infraestructura básica, social, productiva y de salud.

Con los cambios en las tendencias sociales, económicas y demográficas se están modificando las vulnerabilidades de las regiones indígenas. En unos casos para mejorar, pero en la mayor parte observándose nuevos factores de riesgo.

Imagen del Satélite GOES. El huracán “Stan” impactando el sur de Veracruz el día 4 de octubre de 2005.30

Por otro lado, ante situaciones de desastre, la realización de acciones institucionales de todos los programas públicos –como el PIBAI- tiene afectaciones importantes. Pueden ocurrir desde cambios en los calendarios de obra, hasta afectaciones mayores consecuencia de la interrupción del tráfico tanto en carreteras federales como en caminos alimentadores y rurales, pérdidas de materiales, derrumbes de tramos construidos o de líneas eléctricas y tuberías, entre otras.

En resumen, las poblaciones indígenas son vulnerables ante un conjunto de fenómenos externos, que se conjugan con sus condiciones de marginalidad y pobreza. El PIBAI tiene entre sus efectos precisamente reducir esa vulnerabilidad, en tanto financia la construcción de caminos rurales, carreteras alimentadoras, redes de agua potable, alcantarillado y

30 Servicio Meteorológico Nacional. http://smn.cna.gob.mx/


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electrificación, ya que la existencia de esa infraestructura mejora las posibilidades de respuesta ante emergencias y de atención de las consecuencias (llegada de brigadas, atención de damnificados, etc.). En esta consideración no puede dejarse de lado que la nueva infraestructura también es susceptible de daño por el impacto de fenómenos naturales y antropogénicos.

Riesgos institucionales

El hecho de que exista un gran número de pequeños asentamientos con población que fluctúa entre 100 y 2,500 habitantes y que carecen prácticamente de la totalidad de los servicios, hacen que la intención de llevar todas las obras de infraestructura a cada uno de los miles de asentamientos que presentan estas condiciones, sea un gran reto que sin duda requerirá de acciones durante un largo período (muy probablemente mayor a 20 años). En el transcurso de ese período estarán presentes diversos riesgos institucionales, que pueden hacer más difícil la superación del rezago en infraestructura. Riesgo de insuficiencia de recursos. La capacidad institucional y presupuestal de la CDI solamente ha permitido atender anualmente una pequeña fracción del rezago. No obstante las crecientes inversiones, dentro de ellas las que corresponden al Ramo 33 para entidades federativas y municipios, más de las tres cuartas partes de las localidades no han podido ser atendidas para satisfacer sus requerimientos de infraestructura básica. La complementariedad de acciones con las demás dependencias federales, así como los gobiernos estatales para la ejecución de programas por el plazo que sea necesario, es la principal medida para enfrentar este riesgo. Riesgos operativos. Estos se derivan principalmente de las debilidades institucionales en materia de gestión, planeación, integración de expedientes y monitoreo, que en su mayoría se abordan en la evaluación institucional, realizada como parte de la preparación del proyecto con el Banco Mundial. Otros riesgos específicos identificados en los talleres específicos para el presente estudio social son: Las diferencias en la capacidad de las agencias ejecutoras. Varios delegados de la CDI coinciden que cuando el municipio es ejecutor por administración directa, las obras pueden estar en riesgo de no concluirse o tener baja calidad, porque no siempre tienen la capacidad suficiente para llevar a cabo los procedimientos señalados por la normatividad.31 Esta situación se ha observado también en ejecutoras de los gobiernos estatales, en las que además se tiene el riesgo de pérdida de control de los recursos una vez que les son transferidos. Inclusive las instituciones federales como la SCT enfrentan el problema de exceso de trabajo e insuficiencia de personal para cubrir todas las fases desde la gestión de los proyectos hasta el monitoreo de las obras.

Insuficiencias en los procesos administrativos. Un elemento identificado como debilidad en instancias municipales y aún en ejecutoras del ámbito estatal, se refieren al proceso de licitación, que se refleja en desajustes en los cronogramas y otras dificultades para la ejecución de las obras.

Dispersión de acciones. La coordinación interinstitucional se observa entre las instituciones descentralizadas e instancias de gobierno, tanto federales como estatales y municipales que participan en la obra pública, fundamentalmente porque existen ordenamientos e instrumentos

31 Taller con delegados de noviembre 4 de 2005.


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legales que las obligan. Sin embargo, las dificultades históricas para lograr una buena coordinación se reflejan en la instrumentación y ejecución del programa.

El componente político en el ámbito estatal es parte de las reglas informales que intervienen en la coordinación interinstitucional, su reconocimiento en el proceso de las decisiones, permitirá explicar en buena medida la instrumentación del PIBAI.

En el rubro de caminos, por ejemplo, se ha observado que si la obra se acuerda entre SCT y CDI, sin incluir al ayuntamiento (lo que claramente constituye un falta de coordinación institucional), éste difícilmente intervendrá en caso de que resulten contratiempos.

El cambio institucional que dio origen a la CDI y a la formulación de una nueva estrategia para el desarrollo de los pueblos indígenas, con el correspondiente cambio en las reglas de los programas específicos, se llevó a cabo realmente en un corto plazo, mientras que las reglas informales lo hacen gradualmente, no siempre en el mismo sentido, ni tampoco en la misma dirección, además de que no se está exento de retrocesos de diversa índole32.

Dificultad para cumplir normas presupuestarias y técnicas. La calendarización anual tiene tiempos muy ajustados, lo que lleva a tener prisa para ejercer los recursos fiscales. Esta presión se reduce en alguna medida con la posibilidad de plantear proyectos bianuales, con lo que el presupuesto de las obras puede dividirse en dos ejercicios fiscales, sin embargo subsiste la obligatoriedad de concluir el gasto devengado al cierre de cada año fiscal, por lo que sigue habiendo presión para que se cumplan los calendarios de ejecución de las obras.

Problemas de comunicación. Las fallas de calidad o demoras detectadas por las comunidades, generalmente motivan la movilización para exigir el cumplimiento a los contratistas o a las ejecutoras. Si bien en algunos casos la responsabilidad por las demoras no es atribuible estrictamente a los constructores ni a las agencias ejecutoras, porque no se les han entregado los recursos, sin embargo la población las identifica como responsables, pues es con sus operadores con quienes tiene contacto. Algunos casos de retención de maquinaria por parte de los pobladores dan cuenta de esa capacidad de movilización.

Queda claro que un mayor acceso a la información sobre los detalles de realización de las obras: calendarios, componentes, calidades de materiales, así como de los montos pagados y sobre las responsabilidades de los participantes, tanto institucionales como de las empresas constructoras, es un elemento muy importante para reducir los riesgos de este tipo.

Las obras generan grandes expectativas locales, que incluyen la llegada a la región de recursos frescos y posibilidades de empleo. Esto hace que en ocasiones las comunidades quieran convertirse en ejecutoras y constructoras, sin embargo la normatividad del programa establece que los ejecutores deben ser por lo menos municipios, además de que éstos deben demostrar capacidad suficiente para la construcción de la obras. Dado que es común encontrar en la literatura sobre el desarrollo local referencias favorables a que las comunidades se encarguen directamente de las obras que son para su beneficio, se considera conveniente señalar algunas razones por las que la ejecución se reserva para los organismos federales y estatales, así como los ayuntamientos:

a) Cuando se propone que las comunidades realicen las obras generalmente se persiguen tres objetivos simultáneamente: i) Que las comunidades beneficiarias adquieran o amplíen sus

32 “Estudio sobre abatimiento del rezago en materia de infraestructura básica en cinco estados” realizado por la UAM-X


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capacidades de desarrollo; ii) Que ocurra un efecto distributivo de las inversiones, generando ingresos en las comunidades (empleo, venta de materiales locales, apropiación de utilidades) y iii) Que se generen los beneficios atribuibles directamente a las obras. Como en la generalidad de los casos en que se utiliza un instrumento para alcanzar varios objetivos simultáneamente, el grado de éxito en cada uno de ellos es variable y suele suceder que cada participante asigne un valor distinto a cada objetivo. Así por ejemplo, si las obras no se construyen en las condiciones esperadas (el objetivo iii), siempre podrá argumentarse que se cumplieron los otros dos objetivos. Esas experiencias son ampliamente conocidas en México, a través de grandes programas ejecutados durante largos períodos (PIDER, COPLAMAR, PRONASOL, entre otros, así como programas regionales como el Lerma-Santiago, Chontalpa y Puebla, por mencionar algunos). El PIBAI recoge las experiencias adquiridas y está diseñado para perseguir preponderantemente el objetivo iii), porque eso permite cumplir de mejor manera la meta estratégica de abatir las brechas en la dotación de servicios básicos. También puede mencionarse que el objetivo i) se alcanza de manera importante al nivel municipal, pues éstos deben desarrollar nuevas capacidades para ser ejecutores y justamente el proyecto con el Banco Mundial apoyaría ese propósito.

b) Dentro de los estudios de preparación del proyecto con el Banco Mundial, ese organismo ha determinado un potencial riesgo operativo en la ejecución de los subproyectos por parte de los municipios, dado que se trata precisamente de los más pobres del país y algunos son muy pequeños (en la práctica, una localidad), por lo que muchos de ellos tienen una limitada capacidad institucional no solamente para ejecutar la obra en sí, sino además para cumplir con todos los requisitos que exigirá la operación con el Banco, por lo cual el componente de fortalecimiento institucional se considera de enorme importancia. En ese contexto, parece evidente que si el riesgo es alto al nivel municipal, lo es mayor al nivel de las localidades, lo cual apoya el razonamiento expuesto en el inciso anterior.

Identificación de los niveles de riesgo por tipo de obra

Se ha observado que en general el programa no afecta poblaciones en el sentido de provocar su reasentamiento involuntario –ni voluntario-. Ocasionalmente sí se han tenido casos de afectaciones a terrenos de particulares, y muy contadas obras han significado la reubicación de viviendas, debidas al trazo de las líneas de conducción o de caminos. Es importante señalar esto, porque a pesar del gran número de obras realizadas, el PIBAI contrasta con otros programas y proyectos en los que sí se han desplazado poblaciones y los habitantes han tenido importantes pérdidas de tierras, como puede ser el caso de la construcción de grandes presas y carreteras.

No obstante los menores efectos relativos del programa, éstos sí existen y se presentan en función del tipo y tamaño de obra, observándose diversos cambios en las conductas y hábitos de las personas, las familias, los productores y en general, los pobladores de las comunidades donde se realizan las obras.

En las tablas siguientes se presentan los niveles de riesgo social con algunos ejemplos de los efectos posibles en las poblaciones y su entorno. Es importante notar que no se hace una valoración del grado en que realmente se presentan los efectos adversos señalados.


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Caminos

Nivel deriesgo social

Efectos posibles Medida de atención

Medio

Bajo

Efectos ambientales

-Deterioro de recursos y del medio ambiente, lo que afecta la base de sustentación de las familias.-Extracción desmedida de recursos en bancos de materiales.- Nuevos tipos y cantidad de basura en las orillas de los caminos- Dependiendo de la región, las laderas de arriba de la carretera comienzan a desforestarse por quees más fácil cortar y rodar troncos

Organización comunitaria

-Algunas comunidades adquieren una nueva tarea, para dar mantenimiento al camino-Si la comunidad no da mantenimiento, puede tener la necesidad de gestionarlo ante lasdependencias locales-Algunos criterios técnicos pueden diferir ocasionalmente con la percepción indígena sobre el trazode los caminos.

Afectaciones a personas

-Desplazamiento de viviendas en muy contadas ocasiones-Algunas afectaciones a tierras de cultivo

Cambios en los hábitos de vida

-Cambios en los hábitos de las personas para usar los caminos (habrá más autos que circulan amayor velocidad). Posibilidades de atropellamientos u otro tipo de accidentes.-Llegada de productos que modifican los hábitos alimenticios

Diferenciación social

-Se favorece a grupos de poder (transportistas) que ya cuentan con concesiones y capacidadeconómica.-Desigualdad en el acceso al servicio, favoreciendo a las cabeceras municipales

Efectos económicos

-Se acercan los servicios y se facilita la salida de la producción. Sin embargo los caminos puedenafectar negativamente un mercado regional cuando los nuevos caminos llegan a las localidades queantes estaban aisladas.

Aplicación del marco de gestión ambiental delproyecto

La CDI da acompañamiento a las comunidadesbeneficiarias para sus gestiones. El proyectomantendrá una ventana de información y asistenciasobre los subproyectos

Aplicación del marco de reasentamiento del proyecto

Interacción con autoridades municipales para querealicen campañas de prevención de accidentes

El proyecto se asegura de la elegibilidad de laslocalidades y abrirá una ventana de información yasistencia a la que podrán acudir las comunidadescon menores capacidades para formular suspropuestas.

En general, el proyecto tiene un retorno económicopositivo. Las actividades económicas específicas alnivel local están fuera de sus objetivos.


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Obras de Drenaje y SaneamientoNivel de riesgo

socialEfectos posibles Medida de atención

Bajo

Medio.


-Pueden construirse obras costosas que no reduzcan significativamente la contaminación porexcretas, sobre todo cuando los animales deambulan libremente.

Cambios en los hábitos de vida

-Pueden significar cambios en las costumbres de las personas y las familias, a los que existaresistencia y que solamente una fracción de la comunidad utilice el servicio.

Efecto ambiental

-Puede haber impactos desde moderados hasta severos en las corrientes de agua cuando serealizan descargas sin tratamiento hacia ellas, afectando comunidades que estén aguas abajo.

El proyecto favorecerá el fortalecimientoinstitucional de los municipios, quienes realizarán lascampañas generales de saneamiento, adicionales a laconstrucción de sistemas de drenaje y tratamiento deaguas residuales

Igual que anterior.

Se aplicará el marco de gestión ambiental, queincluye mecanismos para asegurar que se aplique lanorma en estas situaciones.


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Redes de Agua PotableNivel de riesgo

socialEfectos posibles Medida de atención

Bajo

Medio

Acceso al recurso

-Pueden generarse o agravarse disputas por las fuentes de agua

Efectos ambientales

-Posibles efectos de desecación de fuentes si la demanda crece rápidamente

-Es posible que los sistemas de agua no incluyan su drenaje y saneamiento

Afectaciones a personas

-Posibles afectaciones temporales al introducir la tubería.


-Nuevas dependencias hacia técnicos cuando los equipos requieran mantenimiento especializado.Sin embargo, algunas personas de las comunidades van adquiriendo conocimiento sobre losservicios y cierto entrenamiento.

-Nuevos costos de mantenimiento y uso de la red.

-Generalmente se requiere formar comités locales para operar el sistema de agua potable, que enalgunos casos solicitan apoyos económicos para la gestión.

-Uso político de las obras.

El proyecto sólo financia obras cuando existen losderechos para usar el agua. De ser necesario, seaplica el marco de resolución de conflictos.

El proyecto exige la validación técnica de la CNA, aquien corresponde prevenir una extracción excesiva.Los proyectos se validan conforme a las normastécnicas

Se aplica el marco de reasentamiento del proyecto

El proyecto favorecerá el fortalecimientoinstitucional de los municipios, a través de ellos sepromoverá la organización comunitaria para el uso ymantenimiento de las obras.


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ElectrificaciónNivel de

riesgo socialEfectos posibles Medida de atención

Bajo

Medio

Cambios en los hábitos de vida-Puede haber cambios en los hábitos de las familias-Nuevos usos de la energía en el hogar, las escuelas, comercios, centros de salud y alumbradopúblico, lo que se traduce en cambios en las posibilidades de recreación y convivencia, porejemplo.

Diferenciación social-La desigualdad regional puede acentuarse, por la distribución del servicio hacia zonas cuyapoblación tiene menos carencias.

Cambios en la economía familiar-Nuevos costos individuales y colectivos por el servicio; así como nuevos costos asociadas a lacompra de electrodomésticos. No todas las personas pueden pagar su consumo de electricidad-Se puede presentar un problema de tarifas (se presume que en algunas zonas las familias pagancostos distintos por consumos iguales).

Organización comunitaria-El tipo de servicio puede ser insuficiente para atender la demanda de energía paradeterminados usos (por ejemplo trifásica, para alimentar motores), las expectativas de algunascomunidades pueden quedar insatisfechas.-La dispersión de las casas genera dificultades técnicas y de lectura de los medidores para CFE

Afectaciones a personasPueden afectarse terrenos particulares por el paso de las líneas de conducción, que requierenservidumbres de paso.

Los mecanismos operativos del proyecto aseguran quesolamente se realicen obras solicitadas y aprobadas porlas comunidades. El proyecto no prejuzga sobre lavoluntad de las comunidades para recibir influenciasexternas. Los posibles cambios culturales seránmonitoreados en los estudios sociales que se realizarándurante la ejecución del proyecto.El proyecto se asegura de la elegibilidad de laslocalidades y abrirá una ventana de información yasistencia a la que podrán acudir las comunidades conmenores capacidades para formular sus propuestas

El proyecto sólo hace obras que demanden lascomunidades. Se difundirá información del programa deelectrificación con fuentes renovables, que tiene objetivosestratégicos complementarios a los del PIBAI, para quelos solicitantes tengan posibilidad de elegir.

La CDI da acompañamiento a las comunidadesbeneficiarias para sus gestiones. El proyecto mantendráuna ventana de información y asistencia sobre lossubproyectos. Los problemas operativos del servicio sonresueltos entre la CFE y las localidades.Aplicación del marco de reasentamiento del proyecto


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Tipos de obras o situaciones en las que ocurren desplazamientos involuntarios

No se han identificado obras del PIBAI en que se hayan tenido desplazamientos involuntarios de poblaciones completas o grupos de habitantes, debido a la ejecución de las obras por las siguientes razones: • Las obras no requieren desplazar núcleos de población, grandes superficies

cultivables o grandes bancos de recursos, como sucede en otro tipo de proyectos, como las presas y grandes carreteras.

• La participación comunitaria para solicitar y gestionar la obra asegura que no habrá afectaciones significativas, pues los propios pobladores no lo aceptarían

• Los requisitos del PIBAI establecen el acuerdo comunitario y la cesión previa de derechos de vía y recursos para la construcción. El programa efectivamente empieza a ejecutarse en una localidad cuando esas condiciones previas, han sido satisfechas. En la gran mayoría de los casos son las comunidades las que deciden solicitar la obra y cubrir ese requisito para ser elegibles. En los casos en que la CDI o el gobierno estatal son quienes promueven una obra, se realizan labores de convencimiento y en su caso compensación a través de los mecanismos locales, nunca a través del PIBAI.

Los tipos de efectos que pueden ocurrir por la ejecución de las obras son: a) Afectaciones parciales a tierras de cultivo individuales o colectivas, por la

construcción o el mejoramiento de caminos y por el establecimiento de las líneas de conducción (de agua y electricidad) dado que el ancho de los derechos de vía o de las “servidumbres de paso” es mayor que el de los caminos antiguos; también porque en ocasiones es necesario corregir el trazo de los caminos y líneas de conducción.

b) Afectaciones a tierras comunitarias con recursos forestales, minerales y fuentes de agua. Esto ocurre cuando los caminos y líneas de conducción se construyen en áreas que tienen estos recursos, o cuando se aprovechan fuentes de agua de una comunidad para abastecer a otra. En la mayoría de los proyectos en los que se construyen caminos se explotan bancos de materiales propiedad de las comunidades, aunque siempre se hace con su consentimiento y el reconocimiento de su costo (pues explícitamente se trata de una aportación para la ejecución de las obras).

c) Afectaciones excepcionales a viviendas, las cuales se han registrado en muy pocos casos que se resolvieron construyéndolas otra vez a poca distancia de su ubicación original y con apoyo de las comunidades y agencias ejecutoras. Aunque estas situaciones han sido realmente raras podrían ocurrir durante la implementación del proyecto, si bien con la bajísima frecuencia observada a la fecha (en Guerrero tres casas, en Chiapas dos).

Además de mencionarse las posibles afectaciones, también es importante mencionar el efecto positivo que en muchas ocasiones acarrean las obras, por ejemplo un terreno de cultivo afectado por un camino también aumenta su valor pues queda “a pie de camino” y lo mismo sucede con los solares urbanos, en los pocos casos en que éstos son afectados.

Procedimiento que se aplica en caso de posibles conflictos y afectaciones

Las acciones se realizan en tres niveles: i) Comunitario, ii) Municipal y estatal y iii) Federal. En cada uno de ellos la CDI se apoya en la estructura legal del estado


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mexicano, que se ha descrito en extenso en el apartado correspondiente de este documento.

Nivel comunitario. Aquí se toman la mayor parte de las medidas de mitigación. Las comunidades determinan internamente el tipo y nivel de asistencia que deben recibir las personas que hayan tenido alguna afectación.

Para evitar que se afecte el derecho individual a manifestarse, que por lo demás está ampliamente garantizado por las leyes, se identificarán las personas que podrán ser afectadas y en su caso se requerirá su consentimiento de manera individual, adicionalmente al acuerdo comunitario sobre los derechos de vía y servidumbres de paso.

En los casos de afectaciones a bienes de propiedad colectiva, se seguirán pidiendo los requisitos que marca la Ley Agraria para usarlos en la realización de las obras.

Nivel municipal y estatal. La intervención en este nivel se dará para resolver los requerimientos de asistencia a los afectados cuando sean necesarios fondos o bienes para resarcir pérdidas que por su valor estén fuera del alcance de la comunidad o ésta así lo solicite. La obligación de esta asistencia se incluirá en los convenios de coordinación que firme la CDI con los gobiernos estatales y municipales para la ejecución del PIBAI.

Nivel federal, CDI y dependencias relacionadas. La intervención en este nivel se dará cuando lo requiera la magnitud del proyecto, o bien la intervención de una agencia ejecutora federal (CFE, CNA y SCT). En esos casos las acciones consistirán en:

a) La CDI propiciará y participará en el diálogo con las comunidades involucradas, conforme a su mandato legal y práctica histórica, buscando además de la aceptación de las obras, la cesión de derechos y la entrega de asistencia en el nivel local. En los casos que contemple la ley, la CDI procurará que las agencias ejecutoras realicen los pagos a los que estén legalmente obligadas, además de que se respeten todos los derechos que el marco legal otorga a los pueblos indígenas. Para el efecto, la CDI abrirá las ventanillas correspondientes aprovechando su estructura territorial.

b) Para el cumplimiento de las normas ambientales se hará una labor de convencimiento para que los presupuestos de cada subproyecto incorporen las inversiones para las medidas de mitigación recomendadas por la autoridad ambiental (que se buscará simplificar a través del MGA).

Para mayor detalle de este procedimiento, que en general se aplica a la resolución de conflictos generados durante la ejecución del programa, véase el “Marco de procedimientos para posibles afectos adversos”, elaborado como parte de la preparación del proyecto con el Banco Mundial.

Cumplimiento de salvaguardas

Se hace un recuento de las salvaguardas del Banco Mundial que pudieran aplicarse en un proyecto relacionado con el PIBAI, así como la forma en que éstas se cumplen:

1. Asegurar que las poblaciones indígenas no sufran efectos adversos en sus tierras y recursos naturales


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• El PIBAI está concebido para atender el rezago en infraestructura básica en una amplia diversidad de comunidades indígenas

• Está operado por la CDI (una entidad pública federal abocada al sector indígena)

• Está previsto que las obras cumplan con la normatividad ambiental y del sector comunicaciones

• Está previsto que el trazo de caminos cuente con el consentimiento de las comunidades

2. Existencia de mecanismos para la participación de las poblaciones indígenas en la toma de decisiones

• Desde la demanda: la población dirige propuestas a la CDI, a las dependencias normativas, al gobierno del estado y al municipio, con base en las decisiones intracomunitarias

• Da su anuencia para la realización de obras

• En la ejecución: si se requiere, el Comité de obras realiza la petición de rectificación de obra

• En la entrega-recepción, sobre las formas en que se organizará la comunidad para dar mantenimiento (en obras de agua)

• Seguimiento: con la contraloría social a través del comité de obra

Evitar o mitigar daños a las poblaciones indígenas por desplazamientos

• El tipo de obras que realiza el PIBAI no implica el desplazamiento de poblaciones

• Excepcionalmente puede afectar individuos. Para tales casos, existen dos tipos de mecanismos para compensar afectaciones: i) Comunitarios y ii) Jurídicos para la reparación del daños a particulares por la realización de obras públicas

Ejemplos: 1. Guerrero. La construcción de la carretera Tlapa – Marquelia obligó a reubicar tres viviendas; la decisión se tomó con el acuerdo de la comunidad y de los afectados. Este ejemplo de afectación de individuos es el de mayor envergadura del estado.

2. Chiapas. La experiencia de mayor afectación en la entidad por obras del PIBAI fue la reubicación de dos casas.

Asegurar que el proceso de desarrollo promueva el respeto hacia su dignidad, derechos y singularidad cultural

• La normatividad de los programas ha tenido que flexibilizarse para poder conciliar y priorizar la demanda de obras de los municipios

• La concertación se da tanto en la esfera política como en el ánimo de respetar los usos y costumbres de las comunidades, por lo que los procesos de decisión se tornan muy complejos


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Ejemplo: Chiapas. En la zona zapatista algunas comunidades han solicitado obras del PIBAI. En la Cañada de Altamirano, 25 comunidades se pusieron de acuerdo para solicitar un camino y presionaron al municipio. La forma de entrar con programas institucionales a zonas en conflicto es que lo pidan las comunidades que ya han llegado a acuerdos.

Plan culturalmente apropiado, basado en la plena consideración de las opciones preferidas por las poblaciones indígenas

…la consulta y la participación de los interesados es una práctica que se da en varios niveles:

• Desde la toma de decisiones comunitarias para la selección de la obra de infraestructura que se requiere

• Con la formación de comisiones para la gestión y seguimiento de trámites

• Con la participación en consejos municipales, regionales, estatales

• O incluso con las aportaciones de indígenas en grupos de trabajo al interior del Consejo Consultivo de la CDI (Infraestructura básica y Red de Comunicaciones)

Ejemplos: Chiapas. El equipo técnico de la delegación CDI ha incorporado ingenieros indígenas que hablen con la gente, que les expliquen los aspectos técnicos. Guerrero. Desde los valores indígenas la reubicación será considerada como violación de sus derechos cuando una obra sea impulsada desde afuera y no haya hecho partícipe a la comunidad. Si la obra es de la comunidad, las reubicaciones que propicie nunca serán atropellos.

Evitar crear o agravar la dependencia de las poblaciones indígenas hacia las entidades públicas La entrega-recepción de la dependencia ejecutora a la organización comunitaria que asumirá la responsabilidad de conservar, dar mantenimiento y operar la obra (en particular en las redes de agua) La comunidad que recibe las obras, deberá hacer explícito en el acta, el compromiso de vigilar su adecuada operación y darle el mantenimiento correspondiente, conforme se establece en las Reglas de Operación

Ejemplos: 1. Guerrero. Las comunidades se han organizado para formar fondos para reparaciones, y lo hacen para las obras del PIBAI. La determinación de las cuotas mensuales valora las condiciones de las familias aportantes. También se instrumentan multas cuando hay desperdicio del recurso por algún miembro. En otros casos, las comunidades autorregulan su consumo a través del racionamiento.


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2. Puebla. Miembros de la comunidad se responsabilizan para hacer la lectura de los medidores en asentamientos muy dispersos y con terrenos accidentados porque los empleados no los quieren realizar.


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Estudio Social del Programa de Infraestructura Básica para ...€¦ · social y los procedimientos...

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